CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

CONTRALORÍA DELEGADA PARA EL SECTOR AGROPECUARIO

GESTIÓN Y RESULTADOS DE LA REFORMA AGRARIA EN COLOMBIA

Por:

Regis Manuel Benítez VargasContralor Delegado para el Sector Agropecuario

Bogota D.C., 9 de Junio de 2005

1. CONSIDERACIONES BÁSICAS IMPLÍCITAS EN EL PRESENTE ANÁLISIS

• La Reforma Agraria en el país, después de 42 años de su gestión, no cumplió con el propósito de redistribución de la tierra.

• La Reforma Agraria colombiana ha sido de “tipo marginal”, dado su mayor énfasis sobre la colonización de territorios baldíos en la periferia.

• Después de 42 años, la Reforma Agraria sólo ha beneficiado el 11.0% de las familias potenciales estimadas por el Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola-CIDA a principios de los años 60, calculadas en 961.000.

• La Reforma Agraria, principal soporte del desarrollo rural, no ha contribuido al mejoramiento económico y social de la población rural campesina.

• Las distintas leyes operadas se han movido dentro de un proceso de avance-retroceso, en tanto cada ley, con una iniciativa clara de reforma agraria, fue alternada con una ley de contrarreforma.

• La Reforma Agraria no se expresó ni en la modernización productiva, ni en el logro de bienestar económico y social de las familias campesinas beneficiarias.

2. PERÍODOS HISTÓRICOS OBJETO DE ANÁLISIS

Si bien la Reforma Agraria se expresa jurídicamente en Colombia en la Ley 135 de 1961 y crea al Incora como ente administrativo para su ejecución, para fines del presente análisis se registran dos lecturas sobre la gestión y logros de la Reforma Agraria, asociadas a dos períodos históricos:

• Antes de la Ley 135 de 1961 (Período 1910-1960)

• Y a partir de la Ley 135 de 1961 (Período 1960-2004).

Estos períodos, no obstante asumir una característica común: la evidencia de conflictos agrarios y la presión por la demanda de la tierra, sus propósitos de políticas agrarias son diferenciados:

• En el primer período se enfatiza sobre la recomposición de la tenencia de la tierra con base en los baldíos nacionales a través de la legalización de la “posesión de hecho” y la titulación a colonos, aparceros y arrendatarios.

• En el segundo período, y a partir de la ley 135, los énfasis son redistributivos y eficientistas, en tanto la afectación de la gran propiedad y la modernización agrícola.

3. LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS AGRARIAS PREEXISTENTES A LA LEY 135 DE 1961(1910-1960)

Escenario Existente:

• Una alta presión sobre la tierra, fundamentalmente sobre la ubicada en el corazón de la colonización cafetera.

• Actuación sobre los conflictos que ya se presentaban entre pequeños colonos y terratenientes por la posesión de tierras que los primeros habían abierto a la producción.

• Una composición del Estado Oligárquico de esa época que no permitía tocar las tierras de propiedad privada.

Ambito de actuación: los baldíos nacionales como la válvula de escape para satisfacer las demandas sociales por apropiación de nuevas tierras, demandas que favorecieron tanto a campesinos empobrecidos como a terratenientes.

Descripción de los propósitos y logros de la leyes agrarias, 1910-1960.

Legalización de posesiones de hecho de colonos y productores campesinos.Resultados reales precarios:10.619 hectáreas en 638 adjudicaciones.

• Estimular la conformación de pequeños productores campesinos, menores de 20 has. (Ley 110: hasta 10 has, Ley 71: hasta 20 has.) en la prevención de conflictos agrarios.

Leyes 110 de 1912 y

71 de 1917

ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOS LEYES

Fortalecimiento y/o la conformación de los grandes propietarios.Modifica la ley 71 de 1917 otorgando títulos de propiedad a colonos y cultivadores. Titulación no superior a 80 hectáreas, fomentando y regulando los procesos de

colonización campesina.

Ley 185 de 1920: titular hasta 2500 hectáreas para ganadería y 1000 para agricultura.Ley 47 de 1926: fomenta la colonización de los baldíos.Ley 74 de 1926: fomento a la agricultura y a la inmigración.

Leyes 185 de 1920 y 47 y 74 de

1926.

Descripción de los propósitos y logros de la leyes agrarias, 1910-1960.

Ninguno, en materia de redistribución de la gran propiedad ni modificación de esa estructura.• Buscó “fortalecer la propiedad privada” y transformar en hacienda capitalista el latifundio improductivo” (Gerardo Molina, 1982).• Amenazó con la extinción del dominio a los fundos que no estuvieran vinculados a la producción.• La Ley de Tierras constituye “el punto de partida hacia la formación de un derecho agrario” en el país, ya que creó nuevas instituciones jurídicas y transformó otras del derecho civil. (Vanín Tello)• Kalmanovitz: “previno a los terratenientes para organizarse y tomar la ofensiva contra ella...”

Modificar y modernizar la estructura de tenencia de la tierra. En tal sentido, se proponía:Solucionar problemas de derechos de propiedad cuando entraban en conflicto el uso, las formas de tenencia (arrendamiento y aparcería, principalmente) y la posesión de la tierra.Posibilitar el acceso a la propiedad de los antiguos colonos y arrendatarios de las haciendas dedicadas a la renta ociosa.Expropiar tierras abandonadas o que presentaran índices de baja productividad.

La ley 200 de 1936 o

ley de tierras.

ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOS LEYES

Descripción de los propósitos y logros de la leyes agrarias, 1910-1960.

Legalizó y consideró de alto interés nacional la aparcería, como una importante concesión a los terratenientes (Kalmanovitz:1991).

Reversar los pocos y tímidos avances que había logrado el país en materia de protección al colono frente a los grandes propietarios, volviendo a la aparcería como alternativa de explotación agrícola en beneficio de los segundos.

Ley 100 de 1944 o “Ley de

Aparcería”

ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOS LEYES

LEYES QUE SE CONTRAPONEN

Se destacan por sus efectos contrarios, los alcances de las dos leyes más importantes en este período:

• Ley 200 de 1936, que pretendió modificar y modernizar la estructura de tenencia de la tierra, termino dando un plazo bastante generoso a los propietarios de la tierra para que las explotaran adecuadamente, consolidando un desarrollo agrario con base en la gran propiedad y alejando las amenazas de expropiación para los propietarios ineficientes, que lo eran la mayoría.• La Ley de Aparcería (Ley 100 de 1944), registra como antecedentes el hecho de que a comienzos de los años 40 ya había empezado a hacer mella en la satisfacción de necesidades alimentarias, la expulsión de arrendatarios y aparceros de las haciendas por parte de los terratenientes. Se conciben, entonces, esta ley y sus contratos como de utilidad pública en tanto la seguridad alimentaria, ampliandose los plazos de extinción del dominio establecidos por la ley 200 de 1936, por 15 años más siempre y cuando, la tercera parte del fundo tuviese explotaciones de aparcería (Fajardo, 1986).

LOGROS DE INTERVENCION DE TIERRAS EN EL PERIODO 1910 - 1960

Se adjudicaron 4.170.947 has (88.6%), vía la titulación de baldíos, y 539.706 has (11.4%), en 470 fincas, mediante el esquema de parcelaciones, ventas propiciadas por el Banco Agrícola Hipotecario, Gobernaciones y Gobierno Nacional, evidenciandose dos hechos que, hacia delante, consolidarían dos grandes tendencias en materia de la gestión de los programas de reforma agraria:

La titulación de baldíos y la concentración de la propiedad.

En efecto, de esta primera ejecutoria, se registra la siguiente lectura:

• Por cada 100 has intervenidas, 89 se gestionaron como baldíos y apenas 11 se adquieren vía la afectación, de alguna manera, de la propiedad, lográndose escasamente generar cerca de 20.000 nuevos propietarios (adjudicatarios) en el período 1910-1940, con menos de 16 hectáreas / propietario.

• La adjudicación de baldíos favoreció a los grandes propietarios y coadyuvó a la concentración de la propiedad: de 936.353 has tituladas en el período 1910-1934, el 93.7% se adjudicó a 5.553 familias, con un promedio de 158 has/ beneficiario. El 6.3% restante fue titulado a 3.690 familias, con 16 has promedio / beneficiario.

4. GESTIÓN DE LAS LEYES DE REFORMA AGRARIA EN EL PERIODO 1960-2004

Referentes históricos:

El problema agrario en Colombia se dimensiona en el segundo período y se remonta, en torno al debate que al inicio de los años 60, plantearon dos grandes tesis :

La primera, derivada del “Informe Currie”, que argumentaba que el problema del agro no era de tenencia de tierra, sino de acelerar el crecimiento de la producción y productividad agropecuaria..

La segunda, la constituyen las tesis “cepalinas”, coincidentes con las políticas de industrialización sustitutiva, que ponían el acento en la redistribución de la propiedad de la tierra y la ampliación de la frontera agrícola con cierto mejoramiento técnico.

Dos consideraciones fundamentaron la necesidad de una reforma agraria en ese momento en el país:

•El coeficiente de Gini para 1.960 era de 0.816.

•Dar un “segundo aire” a la estrategia de industrialización sustitutiva, que ya se encontraba en su última fase, ampliando el mercado interno

PROPOSITOS Y LOGROS DE LAS LEYES DE REFORMA AGRARIA EN EL PERIODO 1960-2004

Desde los años 60 se han promulgado nueve leyes con incidencia en la reforma agraria en Colombia, las cuales son: la ley 135 de 1961, la ley 1 de 1968, las leyes 4ª. y 5ª. de 1973, la ley 6ª. de 1975, la ley 35-PNR de 1982, la ley 30 de 1988 y la ley 160 de 1994, apoyada por la ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo).

Desde luego, durante la vigencia de estas leyes, unas se aparejaron a otras ya con el objeto de operativizar algunos programas puntuales y/o para contrarrestarlos, en tanto quitarles efectividad.

Consolidar el derecho de propiedad de los colonos, pese a que la titulación de baldíos no es una actividad de reforma agraria sino de colonización (Machado, 1984).

Hacer a los trabajadores, aparceros y arrendatarios, propietarios autónomos de tierra y lograr una transformación de la estructura de distribución de la propiedad privada rural (Hirschman, 1973) y una fuerte organización campesina.

Ley 135 de 1961

ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOS LEYES

Acelerar la conversión a propietarios de los pequeños arrendatarios y aparceros, previendo que fueran lanzados por los dueños de las tierras donde laboraban. Por ello se enfatizó en los predios inadecuadamente explotados y en la entrega de tierras a aparceros que la trabajaban.

Enfrentar a los propietarios ausentistas y a quienes obtenían sus rentas de la explotación de las tierras a través de contratos de arrendamiento y aparcería con los campesinos.

Ley 1ª. de 1968

(complemento Ley

135)

Invalidó el proceso de reforma agraria en el país, en tanto condicionó la expropiación a una discusión técnica y el propietario podía alegar explotación adecuada (Vargas, 1993).

Neutralizar la reforma agraria con el Pacto de Chicoral, mediante la calificación de los predios con la fijación de unos mínimos de productividad.

La ley 4 de 1973

ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOS LEYES

Se posibilitaría la modernización de la agricultura y explotación de las tierras en condiciones de “razonable eficiencia”.

Asegurar el desarrollo del campo por el camino de la gran propiedad capitalista (Ramos Bermúdez: Colombia, Tierra Y Paz, Incora 1961-2001).

Ley 5ª. de 1973

(variante de la ley 4ª)

Constituyó un segundo aire para los terratenientes más atrasados, a manera de reacción contra la ley 4ª, exceptuandose la adquisición y expropiación de terrenos explotados por “aparcería”.

Revivir la aparcería y hacer inexpropiables los predios explotados de esa forma.

Ley 6ª. de 1975

(variante ley 4ª)

Las gestión no se considera integralmente como de reforma agraria, porque la adquisición de predios sólo operaba con oferta de venta voluntaria, excluyendo causales de expropiación, lo que se estimulo por el pago en efectivo en plazos no mayores a 2 años y sin calificación previa del predio

Financiar la inversión social en las zonas de conflicto, autorizando al Incora, para adquirir y dotar de tierras a beneficiarios de amnistía y a habitantes de zonas de enfrentamientos armados.

Ley 35 de 1982-PNR (Gobierno Betancourt)

ALCANCES Y RESULTADOSPROPÓSITOS LEYES

Eliminó la calificación de las tierras. Posibilitó la adquisición de tierras aptas y adecuadas.Estableció zonas de reforma agraria. Comprometió a las entidades responsables en la ejecución de acciones complementarias.Se avanzó en el proceso de distribución de tierras

Revivir y agilizar el proceso de adquisición de tierras, enfatizando también en los programas PNR.La ley 30 de

1988 (Gobierno

Barco)

La “redistribución por la vía del mercado”, solo comprometió la participación del Estado con un subsidio a los beneficiarios del 70% del valor del predio, y con el suministro de servicios y su coordinación para atender las áreas de reforma agraria.

Crear el Sistema Nacional de Reforma Agraria y las directrices para operarlo e implantar el mercado asistido de tierras.

La ley 160 de 1994

apoyada por la ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo).

5. RESULTADOS DE LA REFORMA AGRARIA DESPUES DE 42 AÑOSADQUISICIÓN EXPROPIACIÓN CESIÓN

EXTINCIÓN DOMINIO

TOTAL PERIODO

Predios Hectáreas Predios Hectáreas Predios Hectáreas Predios Hectáreas Predios Hectáreas

Ley 135 de 1961 1962-1967

987 92.870 14 5652 85 259339 124 1829315 1210 2187176

Ley 1a.de 1968 1968-1972

2143 251385 78 25331 128 80768 115 1570346 2464 1927830

Ley 4a y 5a.de 1973, Ley 6a de 1975 1973- 1982

721 78781 159 33748 26 9147 321 589227 1227 710903

Ley 35 de 19821 1983 – 1987

445 132726 11 3122 12 3564 134 327548 602 466960

Ley 30 de 19882 1988 – 1994

1674 573070 9 1256 4 1183 210 247710 1897 823219

Ley 160 de 1994 (Ley 812/ 2003) 1995 – 2004

1796 340124 5 1537 0 0 115 162750 1916 505755

TOTAL 7766 1468956 276 70646 255 354001 1019 4726896 9316 6620499

Porcentaje (%) 22,2 1,1 5,3 71,4 100,0 1 Incluye adquisición PNR: 264 predios con 99.808 hectáreas.

2 Incluye Adquisición PNR: 464 predios con 109.610 hectáreas. Fuente: C.G.R., con base en información suministrada por la oficina de Planeación e Informática, de Incora - Incoder.

VOLUNTAD POLITICA DE GOBIERNOS

En materia de la voluntad política de los diferentes gobiernos son de resaltar dos hechos importantes:  

• El primero, las leyes 135 de 1961 y 1ª. de 1968 consolidan el derecho de propiedad de los colonos, en una acción muy representativa del Gobierno de Carlos Lleras, si se considera que a través de éstas se interviene el 72% del programa de extinción del dominio (3.200.000 has y se titularon 2.842.805), pero, así mismo, se interviene cerca del 25% del programa de adquisición de tierras (165.930 has).

• El segundo, durante el período de Gobierno del Presidente Barco se ejecutó cerca del 40% del programa de adquisición de tierras, a través de la ley 30 de 1988, evidenciando un mayor compromiso con una reforma agraria redistributiva (de 1986 a 1990 ingresaron 575.756 hectáreas, que representan un promedio anual de 82.000 hectáreas).

La dotación de tierras de la reforma agraria, 1962-2004 (Has)

1.560.08428.173Ley 135/1961 1962-1967

Titulación de Baldios

Adjudicación de Tierras

LEYES

0

Constitución y ampliación de resguardos

1.802.023129.674Ley 1ª/19681968-1972

0

2.833.860472.022Ley 4ª y 5ª/1972 y ley 6ª/19751973-1982

5.904.267

1.610845185.760Ley 35/19821983-1987

3.948.837

3.460.100599.749Ley 30/19881988-1994

17.661.239

8.238.154334.527Ley 160/1994 y 812/20031995-2004

3.358.249

19.610.378 (38%)1.749.995 (3%)TOTAL 30.872.592 (59%)

Relación Titulación de tierras baldías = 50.281.623 has. = 29/1Adjudicación de tierras 1.749.995 has

FORMACION DE PROPIETARIOS PRIVADOSLEYES ADJUDICACIÓN

DE TIERRAS

TITULACIÓN DE TIERRAS BALDÍAS

AMPLIACIÓN Y CONSTITUCIÓN DE

RESGUARDOS

TOTAL FAMILIAS

Ley 135 de 1961 1962-1967

1.861 46.313 48.174

Ley 1ª de 1968 1968-1972

6.971 76.294 83.265

Ley 4ª y 5ª de 1972 y ley 6ª de 1975 1973-1982

26.178 97.270 7.667 131.115

Ley 35 de 1982 1983-1987

12.254 51.218 15.369 78.841

Ley 30 de 1988 1988-1994

35.139 92.934 25.930 154.003

Ley 160 de 1994 1995-2004

24.162 146.650 23.921 194.733

TOTAL 106.565 510.679* 72.887 690.131

Se formaron 565.643 propietarios privados: 459.078 (81%) corresponde a colonos y 106.565 (19%) a campesinos-adjudicatarios, equivalente a sólo el 11% de los 961.000 potenciales beneficiarios de Reforma Agraria, que a comienzos de los 60´s, señalaba el CIDA, como las familias demandantes de tierras.

6. LA SITUACION ACTUAL DEL FONDO NACIONAL AGRARIO

Ingresadas - Egresadas = Saldo

1.893.603 has. 1.749.995 has. 143.608 has.(8.297 predios)

 Quizás el problema que ha afectado la no depuración total de los predios del FNA, es la posesión de hecho que sobre ellos tienen campesinos ya asentados desde hace algún tiempo, en los cuales no se garantiza la debida cabida familiar para su adjudicación.

7. LIMITANTES EN LA APLICACIÓN 160 DE 1994

• El Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural no ha operado como un concepto articulador, así como tampoco ha funcionado el Consejo Nacional de Reforma Agraria como su ente coordinador.• La modalidad de “negociación voluntaria” constituyó un mecanismo perverso y en detrimento de los campesinos aspirantes al subsidio de tierra.• El acompañamiento técnico y agroempresarial a la Reforma Agraria es deficiente, evidenciado en la falta de rigor técnico en la calificación de aptitud de los predios, en proyectos productivos “artificiosos” y en diseños de planes de explotación sin contexto de mercado.• El Incora Regional tuvo muy poca convocatoria y capacidad para comprometer la institucionalidad de apoyo a la Reforma Agraria.• La falta de actualización de los “bancos de tierra” y del registro de aspirantes en las Regionales, no permitió dinamizar el mercado de tierras en desarrollo de la reforma agraria.• Un punto crítico lo constituyó el sistema de financiamiento de los proyectos. • Las tierras negociadas no fueron de las mejores calidades. Pej. en 1997 de 42.466 has negociadas, sólo el 21% pertenecía a las clases agrológicas I, II y III, y 37% a la clase IV, con severas limitaciones agropecuarias y un 6% en suelos de clase VII y VIII.• Existen hoy en la Caja Agraria en liquidación muchos procesos jurídicos, agenciados por abogados particulares, encaminados a desposeer a campesinos de sus parcelas adquiridas por “negociación voluntaria”.

8. METAS Y LOGROS DE REFORMA AGRARIA EN EL ACTUAL GOBIERNO

Meta propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo:  150.000 has de tierra: 110.000 provendrían de la extinción del derecho de dominio, 30.000 de la adquisición del Incoder y 10.000 de otras formas de acceso.  Ejecución a dic. de 2004 (60% del período de gobierno): 25.161 has. 16.8% meta.  En los años 2003 y 2004 se adjudicaron 19.021 has: 5.374 (5% meta) corresponden a la extinción del dominio de 43 predios recibidos del C.N. E..

Dos observaciones finales son pertinentes:

Se recibieron y entregaron a campesinos 43 predios del CNE, con un área promedio de 125 has, lo cual da cuenta de una baja cabida familiar en términos de las UAF, no obstante las áreas importantes decomisadas al narcotráfico para fines del programa.  Es marcada la tendencia a profundizar la titulación de baldíos: en el período analizado se titularon 165.939 has frente a 19.021 adjudicadas por el Incoder, en una relación de 9 / 1.

9. ALGUNAS REFLEXIONES FINALES EN TORNO A LA VIGENCIA DE LA REFORMA AGRARIA

 • La base de la seguridad alimentaria nacional y fuente importante en la producción de materias primas para la industria nacional y la formación y consolidación de agroindustrias “in-situ”, que agreguen valor económico a la producción primaria.

• El instrumento principal para un desarrollo rural de “nuevo tipo”.

• Un instrumento de equidad rural y desarrollo, en tanto contribuye a la socialización de la tierra, posibilitando el acceso de los campesinos a otros beneficios de las políticas públicas y afectando la estructura bimodal productiva en el campo.

• Una estrategia para garantizar la reproducción biológica-social de las familias campesinas, dada la grave situación de microfundización existente en el campo.

• Un instrumento de arraigo de la población rural y, por esa vía, un mecanismo para contrarrestar los problemas de hiperdegradación urbana y/o tugurización de las ciudades.

• Un instrumento de ordenamiento territorial rural.

• Un instrumento de crecimiento económico y desarrollo social, propiciándose un insumo básico en la ambientación y construcción de la paz nacional.

10. CONCLUSIONES • No ha existido voluntad política del Estado para hacer una reforma agraria redistributiva: hoy, después de 42, el grado de concentración de la tierra es superior (Gini 0.85) respecto de los 60´s (Gini 0.82). Aparejado a ello, se incrementaron los niveles de pobreza rural.

• Se optó por una significativa gestión de titulación de baldíos, como línea de menor esfuerzo y estrategia “complaciente” con los intereses de la terratenencia nacional, y por fuera de la frontera agrícola.

• La reforma agraria no se ha traducido ni en la modernización productiva, ni en el logro de bienestar económico y social de los campesinos beneficiarios, dada la carencia de un sistema de servicios complementarios.

• La Reforma Agraria potencia el desarrollo agroempresarial del país pero dentro de la frontera agrícola y con tierras de óptima calidad, ofreciendo las decomisadas por adquisición ilícita, las posibilidades de concretar una redistribución efectiva de la tierra y acometer una reforma agraria de “nuevo tipo”.

• Se requiere de un replanteamiento conceptual en el marco de una Ley de Desarrollo Social Rural, para poder cerrar este largo capítulo de nuestra historia.

Fuente: Contraloría General de la República, Regis Manuel Benítez Vargas, Contralor Delegado para el Sector Agropecuario. 2005. Gestión y resultados de la reforma agraria en Colombia. En línea, disponible en: http://www.slidefinder.net/P/Presentaci_C3_B3n_Delegada_Agropecuario_CGR/Presentaci%C3%B3n_Delegada_Agropecuario_CGR/1713379. Consultado por PCS: 4 de julio de 2011.