CONTENTS－ 1

第壹篇　行政法通論 1－1

‧第一章　行政的概念與種類 1－3

‧第二章　行政法的概念 1－9

‧第三章　行政法法律關係 1－24

‧第四章　行政法的法律原則 1－38

‧第五章　裁量與不確定法律概念的判斷 1－72

第貳篇　行政組織法 2－1

‧第一章　行政主體與內部組織 2－3

‧第二章　公務員法與公物法 2－26

‧第三章　地方自治 2－71

‧第四章　政府組織改造 2－102

第參篇　行政程序法 3－1

‧第一章　行政程序的基本概念 3－3

‧第二章　行政正當程序 3－54

第肆篇　行政作用法 4－1

‧第一章　行政立法行為 4－3

‧第二章　行政處分 4－30

‧第三章　行政契約 4－114

‧第四章　行政指導 4－140

目　錄

CONTENTS－ 2

‧第五章　行政計畫 4－145

‧第六章　行政上事實行為 4－147

‧第七章　行政秩序罰 4－160

‧第八章　行政上強制執行 4－207

第伍篇　行政救濟法 5－1

‧第一章　訴願制度（訴願法）的探討 5－3

‧第二章　行政訴訟法 5－74

‧第三章　國家責任論 5－179

‧第四章　其他國家責任 5－209

附　錄　相關法規 6－1

壹、行政程序法 6－3

貳、行政罰法 6－23

參、行政執行法 6－30

肆、訴願法 6－37

伍、行政訴訟法 6－48

陸、國家賠償法 6－81

柒、地方制度法 6－83

捌、中央行政機關組織基準法 6－108

玖、政府資訊公開法 6－113

拾、行政法人法 6117

《第壹篇》第一章　行政的概念與種類　1－3

第一章

行政的概念與種類

壹、行政的概念

實質意義的行政：即為國家機關執行行政事務之行為。

貳、行政的特徵

一、行政是廣泛、多樣且不斷形成社會生活的國家作用

二、行政是追求利益的國家作用

三、行政是積極主動的國家作用

四、行政應受法的支配──合法性與目的性之兼顧

五、行政運作的一體性與層級性

六、行政係具體性與個案性的國家作用

立法機關所制定法律，亦有屬於「措施性法律」，以特定對象或事件

為規範對象。

所謂「措施性法律」，例如：第一屆資深中央民意代表自願退職條例

、二二八事件處理及補償條例，立法院對預算案之審議及議決。

參、行政與統治行為

一、統治行為的概念

統治行為對外係指本國與諸外國之關係，對內係策定國政方針，選任政

治各部門首長等決定國家與國民命運之重要行為。

二、實務見解

釋字第 328 號解釋：「中華民國領土，『依其固有之疆域』，有其政

治上及歷史上之理由。為重大之政治問題，不應由行使司法權之釋憲

機關予以解釋。」

1－4　行政法測驗題型百分百（命題焦點暨題庫解析）

釋字第 419 號解釋：「……行政院院長於新任總統就職時提出總辭，

係基於尊重國家元首所為之禮貌性辭職，乃總統之裁量權限，為學理

上所稱統治行為之一種，非本院應作合憲性審查之事項……。」

肆、行政的分類

公權力行政

高權行政。

單純高權行政。

依法律性質

私經濟行政

行政任務之私法型態。

私法組織之營利行為。

私法之輔助行為。

純粹之交易行為。

依行政目的

秩序行政：侵害人民權利、增加人民負擔之行政行

為。

給付行政：對人民提供福利、照顧、給付之行政行

為。

法律對行政之拘束力

羈束行政。

裁量行政。

依法律之主體

直接行政。

間接行政。

一、公權力行政的概念

何謂「公權力行政」：

公權力行政又稱高權行政，為國家或地方自治團體居於統治主體的

地位，以公法規定為基礎所從事的行政行為。

公權力行政之範疇，不限於干涉行政、給付行政的領域，公權力行

政亦屬重要的行為方式。通常其行政作用之方式為行政命令（行政

程序法§150）、行政處分（行政程序法§92）、行政契約（行政

程序法§135）及行政計畫（行政程序法§163）等方式。

公權力行政的分類：

高權行政：係指行政主體為達成公共目的，立於統治權之主體地位

，單方對人民發布具有拘束力之命令或以強制手段限制人民權利，

《第壹篇》第一章　行政的概念與種類　1－5

課以義務之行政。

單純高權行政（Schlichthoheitliche Verwaltung）：行政主體不以命

令或強制力的手段，提供人民利益的行政，對於人民提供各種服務

、保護、救濟、增設公共設施等行政目的。例如：全民健保、農保

、勞保、老人福利、兒童保育、青少年輔導、就業輔導、興建公共

設施。

二、私經濟行政的概念

私經濟行政的意涵：

私經濟行政，又稱為國庫行政，係指國家立於私人的地位，適用私

法規定所為之行政行為。

行政主體運用私法之方式，來達成國家任務時，可稱為國庫行政。

這種行政使國家行政得以私法的法律行為和人民立於平等的地位來

直接達成，或間接輔助達成國家之任務。例如：國家可以透過私法

的買賣方式，取得私人土地，來建築軍事基地、學校及公路。

私經濟行政的態樣：

私法型態之輔助行為：例如：辦公器材的採購、訂購武器、僱用臨

時工作人員、辦公廳舍之營造招標或租用等行為。

以私法組織型態或特設機構方式所從事之營利行為，例如：菸酒銷

售行為、國有財產局之土地標售行為，或監理所所從事標售車牌之

行為。

行政私法：為了直接達到國家任務，可使用私法行為之方式，完成

行政目的或公共利益之行為。例如：國宅買賣、公營水電之供應、

公立金融機構之融資。

參與純粹之交易行為：市場供需法則之支配。例如：買賣外匯之操

作、出售政府的持股移轉民營、出售公用物品、進口物資以穩定國

內物價等。

公權力行政與私經濟行政之區分實益：

將公權力行政與私經濟行政加以區分，其最主要之實益在於私經濟行

政之事項，適用於私法，而專為公權力行政而設之行政程序法規，對

私經濟行政並無適用餘地；行政機關所為之私經濟行政所生之損害，

1－6　行政法測驗題型百分百（命題焦點暨題庫解析）

自不生國家賠償問題，其爭執自應循民事訴訟處理，相對地，公權力

行政所生爭執，則依行政爭訟程序解決。二者在司法救濟途徑，行政

程序法之適用上，顯有不同之處。

公權力行政與私經濟行政之爭議問題：

公權力行政與私經濟行政之區分標準：

公權力行政與私經濟行政區分：二者雖有簡單之判別標準，即上

下秩序關係之事項，屬公權力行政，平等關係之事項則為私經濟

行政。上述標準對通常事件雖可發揮判別之功能，但對於高度抽

象的行政事務，常有難以判斷其性質情形發生。

公權力行政與私經濟行政之區分理論（雙階理論）：

雙階理論之概念：此一理論係由德國學者 Ipsen。意謂行政主

體與受補助人間之法律關係可分為二個階段：在主管機關決定

「是否」給予補助為第一階段，為公法性質，應適用公法規定

。至於主管機關於決定補助之後實際給予補助，則為私法性質

，應適用私法規定。

雙階理論之內容：雙階理論在第一階段係屬公權力行政為公法

關係，主管機關之決定與否，係為行政處分之性質。至於同意

後，在第二階段中行政機關與人民所締結者為私法之消費借貸

契約，係屬私經濟行政之私法關係。人民對於行政機關是否同

意之決定不服者，得提起行政爭訟，第二階段之雙方契約之爭

議則屬民事訴訟之範圍。

我國釋字第 540 號解釋理由書：主管機關直接興建及分配之住

宅，先由有承購、承租或貸款需求者，向主管機關提出申請，

經主管機關認定其申請合於法定要件，再由主管機關與申請人

訂立私法上之買賣、租賃或借貸契約。此等契約係為推行社會

福利並照顧收入較低國民生活之行政目的，所採之私經濟措施

。至於申請承購、承租或貸款者，經主管機關認為依相關法規

或行使裁量權之結果不符合該當要件，而未能進入訂約程序之

情形，既未成立任何私法關係，此等申請人如有不服，須依法

提起行政爭訟。

《第壹篇》第一章　行政的概念與種類　1－7

釋字第 695 號：

解釋爭點：人民依國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂

立租地契約遭否准，其爭議由何種法院審判？

解釋文：行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人

民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約

未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提

起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。

理由書：我國關於民事訴訟與行政訴訟之審判，依現行法律

之規定，分由不同性質之法院審理。除法律別有規定外，關

於因私法關係所生之爭執，由普通法院審判；因公法關係所

生之爭議，則由行政法院審判之（本院釋字第 448、466 號

解釋參照）。至於人民依行政法規向主管機關為訂約之申請

，若主管機關依相關法規須基於公益之考量而為是否准許之

決定，其因未准許致不能進入訂約程序者，此等申請人如有

不服，應依法提起行政爭訟（本院釋字第 540號解釋參照）。

立法實務：有關政府採購法適用「雙階理論」之訴訟審判權之

爭議：

最高行政法院 97 年聯席會議。

決議：政府採購法規定：「廠商與機關間關於招標、審標、

決標之爭議，得依規定提出異議及申訴。視同訴願決定。準

此，立法者已就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標

、決標之爭議，規定屬於公法上爭議，訴訟事件自應由行政

法院審判。關於採購契約履約問題而不予發還押標金所生之

爭議，屬私權爭執，非公法上爭議，行政法院自無審判權。」

三、給付行政與干預行政

干預行政：

干預行政的概念：干涉行政，又稱干預行政或侵害行為，係指干預

人民權利，限制其自由或財產，或課予人民義務或負擔的行政作用

。干涉行政為公權力行政之一種，通常係以負擔行政處分的方式為

之，由於直接干預人民權利，故受法律保留原則之要求程度較高。

1－8　行政法測驗題型百分百（命題焦點暨題庫解析）

如釋字第 535 號解釋警察機關對私人居住場所、對人的實施臨檢；

釋字第 542 號解釋行政機關要求遷移水庫集水區；釋字第 564 號解

釋對公告禁止設攤之處罰；釋字第 577 號解釋菸品所含尼古丁及焦

油含量，應以中文標示於菸品容器上等，均係典型干預行政。

給付行政：

給付行政的意涵：給付行政措施係有關社會救助、社會保險、提供

生活必需品、給與經濟補助、提供文化服務等行為而言。給付行政

之表現或以授益處分，亦有以事實行為表現者。給付行政之性質，

有屬公權力之行使而為公法事件，也有屬於私經濟行政而屬於私法

範圍者。

給付行政的內容可區分：

供給行政：係提供國民日常生活所需之服務行政，例如道路、交

通、電信、飲水、電力、學校等措施。

社會行政：係提供國民社會生活之最低保障，例如社會保險、社

會救助、社會福利措施等。

干預行政與給付行政二者之區分實益：

干涉行政須符合法律保留及比例原則之拘束；反之，給付行政在法律

保留上受法律保留原則之拘束，較為寬鬆。

《第壹篇》第二章　行政法的概念　1－9

第二章

行政法的概念

一般而言，行政法乃指規範行政權之組織、作用、程序、救濟暨規範

行政權與人民間法律關係之國內公法。

壹、公法與私法之區別

一、公法與私法之區分理論

利益說。

從屬說。

舊主體說。

新主體說：

對任何人皆可適用，均有發生權利義務之可能者為私法，公法則係公

權力主體或其機關所執行之職務法規，其賦予權利或課予義務之對象

僅限於前述主體或其機關，而非任何人。新主體說亦稱為特別法規說。

貳、行政法的法源

一、成文法源

憲法：

憲法為特定制憲機關所制定的國家基本大法。基本法、憲法本身並非

嚴格意義的行政法，一切法規不僅內容上不得牴觸憲法，行政法規在

功能上常為實施憲法條文的具體化規定。憲法為一切法律的法源，尤

其行政機關的組織與職權、行政作用之基本原理，均為憲法所明定，

憲法為構成行政法之基礎及標準。

法律：

立法院通過，總統公布者（憲法§170），中央法規標準法第 2 條規

定，法律得定名為法、律、條例、通則。

1－10　行政法測驗題型百分百（命題焦點暨題庫解析）

命令：

緊急命令：

緊急命令係總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟

重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令為必要之處置。

但須於發布命令後 10 日內提交立法院追認，如立法院不同意時

，該緊急命令立即失效。

緊急命令係憲法之授權，其效力可暫時取代、變更法律。

法規命令：行政程序法第 150 條之規定，係行政機關基於法律授權

，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規

定。其名稱依性質定名為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準、

準則。（中央法規標準法§3）

行政規則：行政規則係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依

其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生效

力之一般、抽象規定。

職權命令：行政法上所習稱之職權命令係行政機關在職權範圍內為

執行法律，並未經法律之授權而依職權訂頒的命令，中央法規標準

法第 7 條規定，各機關依其法定職權訂定之命令，即為職權命令。

職權命令係行政機關依職權訂定之命令，依中央法規標準法第 5 條

及大法官釋字第 367、390、443、570 號解釋之意旨，職權命令並

不得對人民權利義務加以設定、變更或消滅之規範，惟行政機關為

執行法律之必要，得發布有關細節性、技術性次要事項的職權命令

，雖因而對人民產生不便或輕微影響尚非憲法所不許（釋 443）。

綜上所述，職權命令亦非如行政規則為內部法的性質，應屬外部法

性質，只是在法律保留之下，不得限制人民自由權利，只僅作細部

性、技術性次要事項的規定而已。

特別規則（特別命令）：特別權力關係，例如學校校規、公務員服

務規章等。

自治規章：

如地方自治團體所訂定之直轄市、縣（市）、鄉鎮市自治條例及自治

《第壹篇》第二章　行政法的概念　1－11

規則（地方制度法§25）。公立大學、私立大學在大學自治範圍所訂

定之章則（釋 563）亦為自治章則，均為行政法法源。

國際法：

國際法係二個以上國家所締結發生國際法效力之各種協定（釋 329）。條約（國際條約）為憲法第 141 條所肯認，當可為行政法之法源，

並具有法律上效力或行政法規之地位，而國際條約與其他成文法源相

互牴觸時，學說上雖有爭議，實務上傾向承認條約優先（參照最高法

院 33 年上字第 1074 號判例）。

條約為行政法之法源，其限制或條件：國內學者認為國際法（國際

條約）成為行政法法源之方式有三：

直接作為法規適用，例如兩國間避免雙重課稅之條約或協定，又

如引渡條約等均屬此類。

須制定法規始能適用，例如我國與美國間有關智慧財產權保護之

協議，須規定於相關法規，才能有效執行，再如一旦參加著作權

公約則所承擔之義務，亦有賴著作權法之進一步實施。

國際法之原則經司法審判機關採用，並作為判斷先例者，當然亦

為間接之法源。

國際書面協定在行政法上之法源位階，相互牴觸以何者優先：

國際書面協定在行政法上之法源位階：

具有法律上效力：司法院大法官釋字第 329 號解釋謂：「憲法

所稱之條約，係指中華民國與其他國家或國際組織所締約之國

際書面協定，包括用條約或公約之名稱，或用協定等名稱而其

內容直接涉及國家重要事項或人民之權利義務，且具有法律上

效力者而言。其中名稱為條約或公約或用協定等名稱而附有批

准條款者，當然應送立法院審議。其餘國際書面協定，除經法

律授權或事先經立法院同意簽訂，或其內容與國內法律相同者

參閱吳庚，行政法之理論與實用一書，作者自刊 2010 年 9 月 11 版，頁 43～44。

以下，見解內容引自陳清秀教授，行政法的法源，收錄於翁岳生主編，行政法（上），

2000 年 7 月 2 版，頁 116～117。

1－12　行政法測驗題型百分百（命題焦點暨題庫解析）

外，亦應送立法院審議。」故條約只要經立法院事先同意簽訂

或事後審議通過或法律授權簽訂，並經公布者，即具有法律上

效力，構成行政法的法源。

具有行政法規之效力：

又如與我國無邦交之國家，雖不願與我國簽訂條約或政府間

之協定，但為促進經貿交流而由雙方對等機構（我國之行政

機關或委託行使公權力之民間團體）簽署協議，並報經行政

院核准後生效。基於維護主權國家之立場，此種協議文件如

有法律授權依據，即應認其具有行政協定之性質，依其內容

如須由主管機關執行時，更應認其作為國內公法（行政法規

）之地位。

例如稅捐稽徵法第 5 條規定：「財政部得本互惠原則，與外

國政府商訂互免稅捐，於報經行政院核准後，以外交換文方

式行之。」又所得稅法第 124 條規定：「凡中華民國與其他

國家所簽訂之所得稅協定中另有特別規定者，依其規定。」

均承認國際間稅捐協定之效力。

上述外交換文，與正式的條約不同，已經法律授權簽訂，不

必經國會（立法院）之承認，其性質類似於國內法源中的委

任立法。惟條約或協定要作為國內法而拘束國家及人民，必

須有公布、實施的程序、條約或協定依上述程序公布實施時

，即當然具有國內法的效力，而具有行政法的法源性質。

二者相互牴觸之適用：國際條約案，不問其名稱為何，如經送立

法院審議通過，並經總統公布者，理論上其位階及效力與法律無

異，如遇條約與法律相牴觸之情形，實務上傾向承認條約優先（

參照最高法院 33 年上字第 1074 號判例）。

二、不成文法源

法官法：

參閱吳庚，行政法之理論與實用，2010 年 9 月 11 版，頁 44；陳清秀，行政法的法源，

同前揭書。