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7/25/2019 contamos_20 icefi.pdf

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Principales retos del presupuestopblico 2016: Elementos para ladiscusin ciudadana

CONTAMOS!Serie de documentos de anlisis

Boletn No. 2


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Ediciones anteriores

Boletn No. 16Atlas municipal en salud. Anlisis del acceso territorial a la atencin primaria en salud y elgasto municipal en salud, agua y saneamientoAvanzar hacia la deslocalizacin del poder central requiere avanzar en la generacin deherramientas y gestin de informacin para lograr mejores negociaciones en la bsqueda dela asignacin de recursos financieros para el desarrollo. Utilizando anlisis espaciales paraidentificar la distribucin territorial del acceso a la salud en 334 municipios de Guatemalae identificando para estos las inversiones municipales en salud y en el derecho a la salud,el presente informe busca avanzar en el fortalecimiento de las capacidades de los podereslocales en el contexto de las negociaciones con entidades de gobierno central sobre laasignacin de recursos financieros para la salud, para que fundamentadas en informacinanaltica sobre la situacin y necesidades puntuales del acceso e inversin en salud pormunicipio, los poderes locales puedan alcanzar mejores y mayores cuotas de inversin ensalud segn los principios de equidad.

Boletn No. 17Espacios fiscales para mejorar el financiamiento de la inversin en la niez y adolescencia

guatemaltecasEstimaciones del Icefi y Unicef dan cuenta de que para la concrecin de los derechos de laniez y la adolescencia, el Estado de Guatemala ha debido asignar inversiones pblicas deaproximadamente el 5.7 por ciento del PIB en 2014. En 2017, esta cifra debera ser del 7.0 porciento, y del 8.3 por ciento en 2021. Estos montos se deberan destinar a ejes como la educacin,la salud y la asistencia social, entre otros, con la finalidad de implementar polticas pblicas quegaranticen un piso mnimo de proteccin social, en un marco de promueva el acceso universaly la realizacin de los derechos, as como el respeto hacia el enfoque territorial, de gneroy de ciclo de vida. No obstante, dadas las precarias condiciones de las finanzas pblicas delpas, el reto consiste en contar con el suficiente financiamiento para la implementacin delas propuestas elaboradas, las que deben responder, a la vez, a una gestin apropiada quegarantice su impacto.

Boletn No. 18Primeria infancia. Alas para el despegue al desarrolloLos primeros seis aos de vida, incluyendo el perodo de gestacin, son crticos. La plasticidad

cerebral que marca estos momentos esenciales exige reconocer las relaciones dinmicas quevinculan lo gentico, lo biolgico, los ambientes socioecolgicos y los determinantes socialesdel desarrollo. As, el marco de derechos para el desarrollo de la primera infancia (DPI) obliga alos Estados a tomar medidas de proteccin infantil, para lo cual debe considerarse la garantade la proteccin social de la familia y el desarrollo integral de toda la sociedad y del medionatural, con base en los principios fundamentales de universalidad, integralidad y el derechointergeneracional. Desde esta perspectiva de anlisis, este boletn ofrece la aplicacin de unanueva visin metodolgica para la medicin de la inversin pblica para el desarrollo de la primerainfancia (IP-DPI). Su objetivo es acomodar las perspectivas que ofrece el Marco conceptual parala accin en los determinantes sociales de la salud y el Modelo ambiental total de evaluacin deldesarrollo infantil temprano.

Boletn No. 19El Presupuesto para 2015: los grandes desafos para lograr resultados y retomar el caminopara una mayor transparenciaUn contexto poltico complejo, marcado por la anticipacin del ao electoral, propici que el presupuestopblico para 2015 en Guatemala fuera aprobado como resultado de una negociacin poltica opaca y ajenaa los intereses de la ciudadana. Se lamenta que el presupuesto aprobado contenga serios retrocesosen materia de transparencia fiscal, lo cual resta legitimidad y promueve el rechazo a las medidastributarias y el endeudamiento pblico aprobado. Icefi y Unicef buscan hacer hincapi en la prioridad,e importancia estratgica, que representa la inversin pblica para la realizacin de los derechos de laniez y la adolescencia. La misma es el camino para articular un proceso de desarrollo que responda ala persistente exclusin e inequidad que les aqueja. Los nios, nias y adolescentes deben encontraren Guatemala un pas que catapulte sus sueos y no un trampoln que los obligue a buscar, en lugaresdiferentes, un mejor proyecto de vida.


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Principales retos delpresupuesto pblico 2016:

Elementos para la discusin ciudadana

DISTRIBUCIN GRATUITA


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Crditos

SupervisinJonathan Menkos Zeissig Director ejecutivo, IcefiJuan Enrique Quinez Schwank Especialista en poltica social, UnicefJulin Duarte Especialista en monitoreo y evaluacin, UnicefMariko Kagoshima Representante adjunta, UnicefRicardo Barrientos Economista snior, Icefi

CoordinacinAlejandra Contreras Economista snior, Icefi

Investigacin y redaccinRicardo Barrientos Economista snior, IcefiAlejandra Contreras Economista snior, IcefiEnrique Maldonado Economista snior, IcefiAbelardo Medina Economista snior, IcefiGustavo Molina Economista investigador, IcefiJos Rodrigo Monzn Asistente de investigacin, IcefiMark Peate Asistente de investigacin, IcefiCarlos Melgar Investigador de accin poltica, Icefi

Produccin y supervisinDiana De Len Coordinadora de comunicacin, Icefi

Gabriela Torres Asistente de comunicacin, IcefiFotografa de portadaUnicef

EdicinIsabel Aguilar Umaa

Diseo y DiagramacinIvonne de Vera

AdministracinIliana Pea de Barrientos - Coordinadora administrativa y financiera, Icefi

ISBN978-9929-674-20-2

Guatemala, Centroamrica, marzo de 2016

Con el apoyo de:

Este documento ha sido elaborado por el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), encooperacin con Unicef en Guatemala. El contenido del documento es responsabilidad exclusiva deUnicef e Icefi; en ningn caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de las institucionescooperantes antes mencionadas.

Cualquier parte de este volumen puede reproducirse total o parcial, sin permiso expreso de los autoreso editores, siempre y cuando se d crdito a la publicacin y las copias se distribuyan gratuitamente.Reproduccin comercial requiere permiso por escrito previo del Icefi a: [email protected]@icefi.org. Puede descargarse la versin electrnica en www.icefi.org.

National Endowment

for DemocracySupporting freedom around the world


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RESUMEN

ABSTRACT

En 2015 culmina un proceso de reacomodo poltico que tuvo como teln de fondo la investigacin y

persecucin penal de varias redes organizadas de corrupcin que venan operando en distintos niveles del

Estado. Las repercusiones polticas desataron manifestaciones ciudadanas, paros laborales, renuncias

y despidos en todo el gabinete del Ejecutivo; entre otras, la renuncia de los entonces presidente y

vicepresidenta.

La persistente debilidad institucional del Estado se reflej en que la recaudacin tributaria alcanz un

10.2% del PIB en 2015 (el punto ms bajo de recaudacin desde 1997), lo que gener una poltica de

contencin del gasto pblico. Esto represent una reduccin del tamao del Estado a niveles similares a

los exhibidos hace veinte aos. De ello se desprende de manera evidente el deterioro de la poltica social

del Estado, lo cual implica riesgos para la gobernabilidad democrtica y para los esfuerzos por combatir

el hambre, la pobreza y la desigualdad.

La nueva administracin asume un Estado con perspectivas de ingresos tributarios en extremo bajas

(pues se prev una carga tributaria del 10.4% del PIB, la cual ser difcil de alcanzar). A esto se suma una

administracin tributaria severamente debilitada, redes y mecanismos de corrupcin todava incrustados

en la burocracia estatal y una expectativa generalizada de rechazo a medidas que incrementen los

impuestos o el endeudamiento pblico. Paralelamente, se avizora una reduccin continuada en el gasto

pblico que podra agravar el colapso del sistema de salud, la cada sostenida de la matriculacin en el

nivel primario y un incremento de la incidencia de la desnutricin crnica en nios y nias.

Por otra parte, la inversin pblica directa en niez y adolescencia se estima, para 2016, en Q16,909.65

millones (3.23% del PIB), lo que se traduce en una inversin per cpita diaria de Q6.02 (USD0.79).

Aunque son cifras relativamente superiores a las de 2015, su perspectiva de cumplimiento se considera

difcil de alcanzar dada la precaria situacin fiscal.

In 2015 a process of political rearrangements was concluded. It began with the investigation and

prosecution of several criminal networks at various levels of government. The political fallout unleashed

civilian protests, strikes, and led to resignations and captures throughout the Executive Branch of the

Government, including the former president and vice president of Guatemala.

This had severe impacts on the already weakened institutional capacity of the Guatemalan State, and

resulted in a historical low tax collection of an estimated 10.2% of GDP in 2015 (the lowest since 1997).

The situation, in turn, led to austerity policies in public spending. This meant a reduction in the size of the

State similar to levels of twenty years ago. The deterioration of the social policy now shows high risks for

democratic governance including efforts to fight hunger, poverty and inequality.

The new administration assumes control with lower projections of tax revenue (10.4% of GDP, presumably

difficult to achieve), a severely weakened tax administration infiltrated with criminal networks and awidespread public rejection to increments in taxes or government debt. In parallel, a continued reduction

in public spending could aggravate the collapse of the health system, maintain the decline in primary

school enrollment and even increase the incidence of chronic undernutrition in children.

Public investment directed towards children and adolescents is estimated in Q16,909.65 million (3.23%

of GDP), by 2016. This translates into daily investment per capita of Q6.02 (USD0.79). Although relatively

higher than 2015 estimates, fiscal deterioration makes it difficult to assume this level of spending will

be reached.

Palabras clave:Poltica fiscal, impuestos, gasto pblico, inversin pblica en niez y adolescencia

Key words:Fiscal policy, taxes, public expenditure, public investment in childhood and adolescence


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Presentacin 7Introduccin 8I. Contexto de Guatemala 10

1.1 Contexto social de la ltima dcada 11 1.2 Contexto econmico 14 1.3 Contexto poltico 16 1.3.1 El terremoto poltico de 2015 16 1.3.2 Cambio de autoridades: Primer escndalo en el Ejecutivo y dominio opositor en el Legislativo 18 1.3.3 Solicitar ms deuda pblica a la oposicin poltica que domina el

Congreso: Paso inevitable para estabilizar las finanzas pblicas en 2016 20 1.3.4 Recuperar la confianza ciudadana: El reto poltico ms importante 21

II. Presupuesto de ingresos y egresos del Estado 22 2.1 Diagnstico de la situacin fiscal de Guatemala al cierre de 2015 23 2.2 Resultados fiscales de 2015 24

2.3 Perspectivas para los ingresos pblicos en 2016 27 2.4 Aspectos particulares del presupuesto pblico de egresos para 2016 30 2.5 Rigidez del gasto pblico en el presupuesto aprobado para 2016 35

III. Presupuesto de ingresos y egresos del Estado 37 3.1 Resultados generales 38 3.2 Pacto Hambre Cero 39 3.3 Ministerio de Educacin 42 3.4 Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social 49 3.5 Ministerio de Desarrollo Social 52 3.6 Ministerio de Agricultura, Ganadera y Alimentacin 53

IV. Transparencia fiscal 57

4.1 Avances importantes en las normas complementarias de transparencia incluidas en el presupuesto de 2016 58 4.2 Segundo plan de accin nacional de gobierno abierto 2014-2016: Una agenda de transparencia fiscal que no debe descuidarse 59 4.3 Agenda integral de transparencia fiscal y combate a la corrupcin: Una necesidad urgente 60V. Conclusiones 62VI. Recomendaciones 64VII. Referencias Bibliogrficas 67

NDICE


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PRESENTACINEl ao 2015 fue testigo de una serie de acontecimientos que han marcado la historia democrticareciente de Guatemala. Varios responsables de puestos de direccin en instituciones pblicas inclusive, de entidades autnomas como el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS),

la Superintendencia de Administracin Tributaria (SAT) y el Banco de Guatemala (Banguat)fueron investigados y sealados de participar en actos y redes de corrupcin que han cooptadoal Estado por aos. Las repercusiones polticas fueron abrumadoras, entre ellas una serie deprotestas ciudadanas, paros laborales, renuncias y despidos en todo el gabinete del Ejecutivo,que desembocaron, entre otros, en la renuncia de los entonces presidente y vicepresidenta. Elao culmin con un gobierno de transicin que logr nicamente apaciguar la explosin social,sin que la crisis institucional alcanzara un cierre.

A pesar de una continuada estabilidad macroeconmica y de una tasa de crecimiento econmicohalagea en 2015 (en torno al 4%), la nueva administracin de gobierno encuentra, a inicios de2016, un Estado con perspectivas de ingresos tributarios en extremo bajas (el presupuesto aprobadoprev una carga tributaria del 10.4% del producto interno bruto, la cual ser difcil de alcanzar).

A esto se suma una administracin tributaria severamente debilitada, redes y mecanismos decorrupcin todava incrustados en la burocracia estatal, y una expectativa generalizada de rechazoa medidas que incrementen los impuestos o el endeudamiento del Estado. En forma paralela, elgasto pblico cay estrepitosamente y los presupuestos multianuales advierten una reduccincontinuada hasta 2018.

En el corto plazo, esto agravara la severa crisis por la que atraviesa el sistema pblico de salud,la cada de la matriculacin en el nivel primario, los recortes al financiamiento de la proteccinsocial, y la reduccin de la inversin en infraestructura productiva y social. Este derrumbe seenmarca, adems, en las recientes estimaciones oficiales que revelan un aumento significativo dela pobreza extrema y de la desnutricin crnica en los municipios priorizados por el Pacto HambreCero, as como una disminucin sostenida de los salarios reales y la tasa bruta de ocupacin (lo

que repercuti en incrementos de la poblacin que, estando ocupada, vive en extrema pobreza).La administracin actual tiene frente a s una oportunidad dorada de replantear los acuerdospolticos, econmicos y sociales que sustentan el actual modelo de sociedad en el pas. Noobstante, en el horizonte se avizora un ambiente de incertidumbre, el que solo podr ser resueltoconforme se demuestre pericia para el manejo poltico de la crisis y se concreten planes de accinen reas estratgicas.

Mientras tanto, las nias, nios y adolescentes solo observan la calma antes de la tormenta.

Las llamadas o, quizs gritos de alerta han sido extendidas desde esta serie de boletinesrepetidamente. No obstante, el momento histrico exige ser categricos en cuanto a que esimperativo reflexionar, para proceder a actuar con cautela, pero con definicin, en una ruta que

permita retomar una senda de gobernabilidad. Es hoy ms que nunca el momento de cuestionar yreplantear el modelo de desarrollo del pas. Somos diecisis millones de nios, nias, adolescentes,jvenes, ancianos, mujeres y hombres que contamos, para quienes la sobrevivencia no puedeseguir siendo una opcin de vida. Guatemala no puede esperar ms! Es hora de levantarnos,Guatemala!

Christian Skoog Jonathan Menkos ZeissigRepresentante de Unicef en Guatemala Director ejecutivo del Icefi


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INTRODUCCINLa investigacin de varias redes de corrupcin en el sector pblico, que concluy con la capturade altos funcionarios, incluyendo al exbinomio presidencial, fue una de las coyunturas polticasque ms impacto tuvo durante el transcurso de 2015. La crisis poltica rebals la capacidad degestin de la administracin central, lo que extendi la situacin hacia el nivel institucional.En materia de finanzas pblicas, la imposibilidad de alcanzar la meta de recaudacin tributariatuvo un impacto particular que se reflej en el colapso del sistema de salud pblica en todossus niveles. La coyuntura termin con un gobierno de transicin, que permiti la realizacinde elecciones generales sin contratiempos; no obstante, todos los acontecimientos dejaronexpuesta la persistente debilidad institucional del Estado.

Como un hecho significativo, resalta en estos sucesos la reaccin de repudio e indignacinde la ciudadana que, mediante diversas manifestaciones pacficas y de nutrida participacin,hizo patente su rechazo a la forma tradicional de hacer poltica, en particular por losconstantes sealamientos de corrupcin e impunidad. Esta indignacin gener que en la

Plaza de la Constitucin de la Ciudad de Guatemala, en las cabeceras departamentales, enmuchos municipios, e inclusive alrededor del mundo, se congregaran desde nios y niashasta ancianos y ancianas, con base en la premisa de exigir cambios en el sistema polticoguatemalteco, lo que abarca una sentida demanda por la transparencia y el uso efectivo delos recursos.

El ao termin con la realizacin de comicios generales en los cuales la ciudadana eligi,para el Organismo Ejecutivo, a candidatos aglutinados en un proyecto poltico que se mostren oposicin a la corrupcin y la vieja manera de hacer poltica. No obstante, el partido oficialno logr presencia significativa en el Congreso de la Repblica y en los gobiernos locales.Previo a la toma de posesin en 2016, se evidenci una demora en el nombramiento de losfuncionarios que integraran el nuevo gabinete de gobierno, lo que propici dificultades

para darle continuidad a algunas acciones estratgicas, tales como el Pacto Hambre Ceroy la entrega de los programas sociales, entre otros. Adicionalmente, la bancada del partidooficial no mostr capacidad para negociar comisiones de trabajo o presencia en la JuntaDirectiva, lo que debilit en un inicio su capacidad de incidencia en la agenda legislativa.Por otra parte, la bancada oficial se vio afectada por la solicitud de antejuicio presentadapor el Ministerio Pblico contra uno de los diputados de dicha bancada, quien es sealadode crmenes de lesa humanidad durante el enfrentamiento armado interno, mientras quevarias personas propuestas para conformar el gabinete de trabajo fueron sealadas por losmedios de comunicacin y actores sociales por supuestos delitos de corrupcin o conflictode intereses, lo que llev a una de estas a dimitir pocos das despus de tomar posesin.Durante la discusin del presupuesto 2016 en el Congreso de la Repblica, los negociadores

nombrados por el Presidente electo, se retiraron de las discusiones del presupuesto generalde ingresos y egresos del Estado, lo que culmin con la aprobacin de un presupuesto para2016 con un techo de ejecucin del 12.5% del producto interno bruto (PIB), el cual se considerainsuficiente para garantizar los derechos de la poblacin e, igualmente, otorga un margende maniobra altamente restringido para la ejecucin de polticas pblicas. Esto oblig, enfebrero de 2016, al gobierno del Presidente Jimmy Morales a plantear reformas al presupuesto2016, entre las que se incluyen la ampliacin de las fuentes de financiamiento, a travs de lacontratacin de bonos del Tesoro.

Por su parte, a finales de 2015 la Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia(Segepln) public el informe final de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM), en el cual expuso el retroceso de la mayora de indicadores de desarrollo del pas en


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los ltimos quince aos, particularmente el incremento de la pobreza extrema por encima delos niveles de 1989 (Segepln, 2015: 31). Un total de 63% de los indicadores con metas quedlejos de ser alcanzado, entre ellos, varios asociados con la salud materna, la desnutricincrnica, la enseanza primaria universal, la equidad de gnero y la sostenibilidad del medioambiente.

En trminos fiscales, el ao 2015 cerr con una recaudacin tributaria del 10.2% del PIB y unabrecha fiscal del 1.02% del PIB, lo que marc el punto ms bajo de recaudacin desde 1997. La

poltica de contencin del gasto pblico llev, adems, a una reduccin del tamao del Estadoa niveles similares a los exhibidos veinte aos atrs. Por su parte, la administracin tributariatermin severamente debilitada por las redes de corrupcin que incluso hasta das recientesfueron abordadas por el sistema de justicia, mientras que las fuentes de financiamiento dedeuda pblica externa se cerraron por la falta de una agenda para la implementacin demedidas de transparencia fiscal. En ese contexto, la nueva administracin gubernamentalasume un pas con un sistema de salud colapsado y con prdidas significativas de lascoberturas mnimas de inmunizacin, con una cada sostenida de la matriculacin en el nivelprimario y un incremento en la incidencia de la desnutricin crnica infantil en los municipiospriorizados por el Pacto Hambre Cero. Por su parte, la inversin pblica en niez y adolescencia,si bien muestra un aumento, pues pas de Q5.46 (USD0.72) per cpita diario en 2015, a Q6.02

(USD0.79), en 2016, tiene perspectivas de muy difcil cumplimiento, dado que se avizora unacontencin de gasto significativa.

Por ello, el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) y el Fondo de las NacionesUnidas para la Infancia (Unicef, por sus siglas en ingls) entregan el presente documentode anlisis del presupuesto ejecutado en 2015 y el presupuesto aprobado para 2016, el cualincluye los retos para su ejecucin y gestin, con nfasis en la efectividad de la inversin enniez y adolescencia. Se trata de un documento que, adems, hace hincapi en la mejoraimperativa de la calidad en el gasto pblico por medio de acciones que delimiten una gestintransparente, oportuna y con un alto grado de eficiencia, de manera que el gasto socialtenga impacto en el bienestar y mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedadguatemalteca.


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I

U

NICEF

CONTEXTO DE GUATEMALA


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11

Proporcin de la poblacin en extrema pobreza 18.1 9.1 15.7 15.2 13.3 23.4 No se cumpli

Proporcin de la poblacin en pobreza general 62.8 31.4 56.2 51 53.7 59.3 No se cumpli

Tasa neta de escolaridad primaria (porcentaje) 71.6 100 85.4 93.5 98.7 82 No se cumpli

Proporcin de estudiantes que comienza primergrado y culminan sexto (porcentaje) 43.7 100 50.3 63.3 71.3 71.7 No se cumpli

Cumplimientoo evolucin del

indicador

1

CONTEXTO DEGUATEMALA

1.1 CONTEXTO SOCIAL DE LALTIMA DCADA

El ao 2015 marca el final de quince aosde un perodo durante el cual la sociedadguatemalteca se comprometi a encaminarseal cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo

del Milenio (ODM), en pos de un desarrollohumano equitativo, inclusivo y sostenible.

Aun cuando dicha agenda comparta con losAcuerdos de Paz la necesidad de mejorasen las condiciones de salud y educacinde la poblacin, un balance de la situacindemuestra que, a pesar de algunos logrosperifricos, el desarrollo social del pas seencuentra en retroceso, lo cual se visibiliza

en un incumplimiento significativo de losODM.

UNIC

Proporcin de nios menores de cinco aos con tallainferior a la normal para su edad (desnutricin crnica) 62.2 31.1 52.8 54.5 49.8 46.5 No se cumpli

Proporcin de mujeres en el empleo asalariadono agrcola (porcentajes) 35.7 - 37.1 37.0 36.7 37.9 Evolucin positiva

Proporcin de escaos ocupados por mujeres enlos parlamentos nacionales 5.2 - 8.9 12.0 12.0 13.9 Estancamiento

Tasa de mortalidad de nias y nios 110 37 59 53 42 35 Se cumpli

Razn de mortalidad materna 219 55 153 140 113 No se cumpli

Relacin entre nias y nios en laenseanza primaria 0.84 1 0.9 0.91 0.94 0.93 Cerca de cumplir

Lnea debase 1989

Lnea debase 1987

Lnea debase 2002

Lnea de base1991-1995

Lnea debase 1991

Lnea debase 1987

Lnea debase 1989

Lnea debase 1995

Meta

Meta

Meta

Meta

2000

1998-1999

2004

2004-2008

2000

1998-1999

2002

2006

2002

2010

2008-2012

2005

2002

2000 2013

2006

2011

2008-2009

2012

2012-2016

2009

2008-2009

2007

2010

2014

2014-2015

2014

2016-2020

2014

2014-2015

2014

ODM 1. Erradicar la pobrezaextrema y el hambre

ODM 2. Lograr la enseanza primariauniversal

ODM 4. Reducir la mortalidad de losnios menores de cinco aos

ODM 5. Mejorar la salud materna

ODM 3. Promover la igualdad de gnero yel empoderamiento de la mujer

Tabla 1Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), datos seleccionados

Fuente:Segepln (2015)


12/72CONTAMOS ICEFI UNICEF12

De acuerdo con la Secretara de Planificaciny Programacin de la Presidencia (Segepln,2015: 30), el panorama general de todos losindicadores trazados, con meta y sin meta,indica que [] solamente el 41 por cientode los indicadores se cumpli o presentuna evolucin positiva en el transcurso deltiempo. Las principales metas incumplidas seencuentran vinculadas con la erradicacin dela pobreza extrema y el hambre, el logro de laenseanza primaria universal y la mejora de lasalud materna.

Aunque Guatemala ha registrado una tasa decrecimiento econmico del 3.5% promedioanual entre 2001 y 2015, la poblacin en pobrezaextrema aument del 15.7%, en 2000, al 23.4%,en 2014; en tanto que la pobreza generalaument del 56.2% al 59.3% en el mismo

perodo (INE, 2015: 29). De forma paralela,la tasa bruta de ocupacin1 (la relacin entreempleo y poblacin) baj del 65.0%, en 2002, al

En precios de cada ao En precios de 2010

1 De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadstica (INE, 2015), la tasa bruta de ocupacin es el porcentaje de ocupados conrespecto a la poblacin en edad de trabajar (PET), en un determinado perodo. La PET es aquella poblacin que est apta encuanto a edad para ejercer funciones productivas. Para efectos de comparabilidad nacional, la edad de la PET se toma a partirde los 10 aos o ms y, para el mbito internacional, a partir de 15 aos o ms.

2 La canasta bsica vital es un conjunto de bienes y servicios esenciales para satisfacer las necesidades bsicas para el bienestarde la familia; se compone de la alimentacin, vestuario, vivienda, mobiliario, salud, transporte, comunicaciones, recreacin,cultura, y bienes y servicios diversos.

3 Es la cantidad de consumo diario para una familia de 5.38 integrantes. Est compuesta por productos lcteos, carnes, huevos,frijoles, cereales, azcares, grasas, verduras, frutas y otros productos bsicos.

58.4%, en 2014 (INE, 2015), perodo en el cual lasmujeres experimentaron la mayor exclusin,con tasas de ocupacin considerablementebajas y en retroceso: del 45.1%, en 2002, sepas al 38.6%, en 2014 (cuando la tasa fue del87.0% y el 80.5% para el caso de los hombres,en los aos respectivos) (Segepln, 2015; INE,2015). En cuanto al empleo asalariado noagrcola, la sociedad guatemalteca se destacpor mantener estancada la participacin de lasmujeres: del 37.1%, en 2004, se pas al 36.1%,en 2014 (Ibid.).

El salario mnimo, en trminos reales, seha encontrado por debajo del costo de lacanasta bsica vital2 y la canasta bsicaalimentaria3 (INE, 2015; Mintrab, 2015), raznpor la cual el contar con empleo no ha sidosinnimo de salir de la pobreza, o al menos

de tener recursos suficientes para alimentarseadecuadamente. En 2000, un 12.9% de lapoblacin ocupada viva en pobreza extrema,

Grfica 1

Guatemala: Salario mnimo por actividad econmica y costo de la canastaalimentaria y canasta bsica vital (2014-2016)

Fuente:Ministerio de Trabajo y Previsin Social (Mintrab, 2015) e Instituto Nacional de Estadstica (INE, 2015)Nota: 1/Cifras deflactadas con base en el ndice de precios al consumidor (IPC) de alimentos


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4 La cobertura de la educacin inicial en Guatemala en 2013 fue de aproximadamente el 0.5%. Ello conlleva la exclusin de 1.7millones de nios y nias de entre 0 y 3 aos de edad, para un porcentaje de 74.4 para nios y nias entre los 4 y los 6 aos,con un total de 939,000 personas (Icefi/Unicef, 2015: 55).

porcentaje que empeor en forma dramticaen 2014, pues lleg al 20.1% (Segepln, 2015:32). En diciembre de 2015, de conformidadcon el Acuerdo Gubernativo No. 303-2015,los salarios mnimos para 2016 legalizaron denuevo remuneraciones que condenan a las ylos trabajadores y sus familias a condicionesde vida en subsistencia. Adems, las brechasentre el salario real (ajustado por la inflacin)y los costos de vivir en el pas han ido enaumento, con lo cual existe el riesgo depropagar un proceso lento, pero continuo, depauperizacin de las y los trabajadores.

La insuficiencia de ingresos de una persona,a pesar de estar empleada, repercutedirectamente en la ingesta calrica mnimadel hogar. As, a pesar de los esfuerzos delos programas para disminuir la desnutricin

crnica (cuestionables en su ejecucin), esteflagelo disminuy solamente 6.3 puntosporcentuales en quince aos, ubicndose enun 46.5% (Segepln, 2015: 31).

Los programas de promocin de launiversalizacin de la educacin primarialograron matricular, en 2009, al 98.7% de niasy nios en edad para cursar dicho nivel (IBIS,2015: 28). No obstante, a partir de ese aose registr una tendencia descendente, con

una matriculacin neta del 81.0% en 2015. Laprofundizacin de la problemtica se observaa partir de 2012, lo cual coincide con unamerma en la inversin destinada al programade transferencias monetarias condicionadas.De tal cuenta, ante una niez padeciendodesnutricin, la carencia de servicios pblicospara la estimulacin temprana infantil,4 y lapervivencia de condiciones psicopedaggicasy de infraestructura escolar inadecuadas(falta de materiales didcticos, baja densidadde maestras y maestros por alumnado,

un lenguaje materno ajeno, etc.), no es deextraar que en 2014 solamente el 59.8% denios y nias lograra terminar la primaria enel tiempo establecido (cifra muy similar a laregistrada en 2005, del 52.9%).

Junto con el sector educativo, en la gestin2012-2015 avanz el desmantelamiento de

instituciones pblicas fundacionales; eneste marco, el sector salud fue uno de losms afectados. A finales de 2014 concluyun perodo de ms de veinte aos decontrataciones de servicios de salud itinerantesde carcter pblico/privado que sustituyeronla presencia institucional permanente deestablecimientos pblicos de extensin,para la prestacin de servicios pblicosde salud. Entre 2002 y 2014-2015, aos deimplementacin de los servicios itinerantes,Guatemala disminuy considerablemente lamortalidad de nios y nias menores de cincoaos de 53 a 35 por cada mil nacidos vivos(Segepln, 2015: 172) y se lograron mayorescoberturas de inmunizaciones (Julin P., Evans,& Beomsoo, 2011: 273). No obstante, la falta deinfraestructura que caracteriz los veinte aosdel modelo evit el fortalecimiento de una red

integral de servicios permanentes que sonesenciales para la atencin ms especializadaa la maternidad, la salud sexual y reproductiva,y el acceso universal a la salud para todas lasetapas del ciclo de vida de las personas.

Prueba de lo anterior es que, a pesar deexistir una reduccin positiva de la mortalidadmaterna, esta sigue considerablementealejada de la meta establecida en el marco delos ODM (Segepln, 2015: 198). En respuesta, el

Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social(MSPAS) se vio en la obligacin de desarrollarplanes institucionales paralelos para abordarla mortalidad materna (MSPAS, 2008, 2010& 2015a); incrementar el acceso a serviciosbsicos de salud sexual y reproductiva(Conjuve/UNFPA, 2013); y aumentar lacobertura de servicios de atencin a la saluddesde el primer nivel (MSPAS, 2015b). Debidoa la cancelacin total del modelo itinerante en2015, el Estado empez el ao 2016 con unainfraestructura con la capacidad de brindar

atencin a la poblacin que el pas tena en 1950.Sin la capacidad de extensin, permanentee institucional, el Estado no cuenta con unprimer nivel de atencin con la pericia paramantener las coberturas de vacunacin, elacceso a mtodos de planificacin familiar,el monitoreo de la desnutricin crnica,y la atencin de enfermedades crnicas y



por vectores (entre ellos, el virus del Zikay del chikungua, que constituyen unapreocupacin latente en Amrica Latina).

Por otra parte, el informe de 2015 delPrograma de las Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) clasifica a Guatemalacomo un pas con desarrollo humano medio,ubicado en la posicin 128 entre 188 pases anivel mundial. En 2000, la posicin ocupadafue la 110. En ese sentido, cabe indicar queel pas ha mejorado tan marginalmentelos condicionantes estructurales deldesarrollo humano que muchas naciones

le han superado en la ltima dcada. EnCentroamrica, a pesar de poseer una delas economas ms grandes del istmo,Guatemala aventaja en materia de desarrollohumano nicamente a Honduras.

2014 0.627 1282013 0.628 1252012 0.626 1252011 0.620 1252010 0.613 1272008 0.601 1192005 0.576 1192000 0.551 110

Costa Rica 0.776

El Salvador 0.666Honduras 0.606

Nicaragua 0.631

Panam 0.780

Guatemala 0.627

Aos Pasesndice de

DesarrolloHumano

Rankingmundial

(188 pases)

Rankingmundial

(188 pases)

Tabla 2 Tabla 3Guatemala: ndice de Desarrollo

Humano (IDH) (2000-2014)Centroamrica: ndice de Desarrollo

Humano (2014)

Fuente:PNUD (2015)

Mundial 3.4 3.1 3.6Economas avanzadas 1.8 1.9 2.2EE. UU. 2.4 2.5 2.8Zona del euro 0.9 1.4 1.6Japn -0.1 0.6 1.0Economas emergentes 4.6 4.0 4.5Amrica Latina yel Caribe 1.3 -0.2 0.8

Regin / Pas 2014/* 2015/a 2016/a

Tabla 4Proyecciones de crecimiento

econmico

Fuente:FMI (2015). World Economic Outlook, octubre.Notas: */ cifras preliminares; a/estimaciones del FMI

Fuente:PNUD (2015)

1.2 CONTEXTO ECONMICO

Las proyecciones del Fondo MonetarioInternacional (FMI) para 2016 prevn uncrecimiento moderado de las economasavanzadas (entre 2.1% y 2.2%), a raz de una

modesta estabilizacin de los precios de lasmaterias primas, la disminucin de los preciosdel petrleo, el inicio de una mayor disciplinafiscal y el reacomodo gradual de China. Noobstante, la productividad de estos pases semantiene dbil. En el corto plazo, la mayorade mercados emergentes seguir vulnerablea la cada de precios de las materias primasy a la fuerte apreciacin del dlar de los EE.UU., que complicara el balance comercialde algunos pases. Para Latinoamrica y el

Caribe se anticipa una actividad econmicapoco dinmica en 2016, con expectativas derecuperacin a partir de 2017, en la medida enque los EE. UU. y la zona euro logren dinamizarsectores que favorezcan el intercambiocomercial con la regin.

Se prev que Centroamrica registre uncrecimiento del 3.0% en 2016, con unaestimacin estable del 3.2% en 2017. Noobstante, existe el riesgo de que las economasemergentes demanden menos materiasprimas, o que dicha demanda sea provista,en parte, mediante la sobreproduccin deeconomas ms avanzadas, lo que podraafectar el balance comercial de la regincentroamericana y, con ello, generar unamerma adicional en los ingresos tributarios.Cabe sealar que en pases exportadoresde materias primas con regmenes de tipo


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de cambio flexible tal el caso de varios delos pases del istmo, la depreciacin de lamoneda podra compensar algunas prdidasen los trminos de intercambio, pero tambinpodra exacerbar la vulnerabilidad asociadacon un apalancamiento comercial empresarialy una mayor exposicin de riesgo cambiario.A pesar de ello, se espera un aumento delconsumo privado, la formacin bruta de capitalfijo, y un crecimiento sostenido de sectoreseconmicos como la agricultura, comercio,servicios financieros y manufactura.

El pronstico climtico para 2016 con respectoal fenmeno de El Nio llama a la precaucin,pues desde el alcance de sus temperaturaspico en 2015, sugiere que se trata de uno delos ms fuertes en la historia (con efectos mspronunciados que el episodio rcord de 1997-

1998). Dado el alcance, duracin e intensidad delas sequas en algunas regiones, este fenmenotendr repercusiones drsticas sostenidas en lamatriz energtica de pases que dependen dehidroelctricas, as como en los subsectoresagrcolas de subsistencia y exportacin. Encontraste, se mantiene la posibilidad de que seregistren nuevamente precipitaciones pluvialesexcesivas, que han generado daos severos enla infraestructura econmica y el sector agrcola.Por otra parte, con una tasa de desempleo en los

EE. UU. cercana al 5% y mejoras potenciales enlas condiciones de empleo para los migrantescentroamericanos, a raz de las negociacionesde los estatus de proteccin temporal con lospases centroamericanos (TPS, por sus siglasen ingls) se puede esperar un flujo constantede remesas familiares. Adicionalmente, lafirma de los convenios del Plan de la Alianzapara la Prosperidaden los pases del TringuloNorte, as como el Acuerdo Transpacfico deCooperacin Econmica (TPP, por sus siglasen ingls), firmado entre algunos pases de la

regin, podra tener algunos efectos positivosen el dinamismo econmico del istmo; noobstante, tambin podra acarrear algunaspreocupaciones en temticas como la propiedadintelectual y la apertura hacia organismos vivosmodificados, el inicio de obstculos legalespara el acceso a medicamentos genricos, y ladefensa de intereses econmicos privados endetrimento del medio ambiente.

Con respecto a Guatemala, las proyeccionesdel banco central estiman, al cierre de 2015, uncrecimiento del PIB del 4.2%, con una previsinde crecimiento del 4.0% para 2016. La inflacinacumulada a 2015 cerr en un 3.07%, con unameta propuesta del 4.0% para 2016 (Banguat,2016). Se espera, adems, una recuperacingradual de las exportaciones e importacionesdel pas, a razn de un crecimiento del 8.5%y el 6.0% con estimaciones a diciembre de2016, respectivamente, y un incremento delconsumo privado a travs de mayores ingresospor remesas. A simple vista, pareciera que elpas recupera su ritmo.

No obstante, a raz de la cada de los ingresostributarios, con el agravante de la aprobacinde Q9.4 millardos de colocacin de deudainterna para el financiamiento del dficit

fiscal en 2016, no se descarta el riesgo dedesplazamiento de la inversin privada.Asimismo, con un agujero fiscal de al menosQ5 millardos en 2015 y la aprobacin de unode los presupuestos pblicos ms bajos de lahistoria reciente, en 2016 el Gobierno reduciradems la produccin de bienes y serviciospblicos, los cuales, podran agravar la yaprecaria situacin de las familias empobrecidasdel pas, tal es el caso de un aumento en elgasto de bolsillo en salud.

Contrario a lo deseado, el pas se estanca ensu extrema desigualdad, con el quintil mspobre concentrando el 7.1% del consumonacional y el quintil ms rico el 44.9%(Segepln, 2015: 70). La productividad laboralse encuentra en retroceso, con una tasa decrecimiento del PIB por persona empleada de-0.3 en 2014, solo similar a la de veinte aosatrs. En 2014, la relacin empleo-poblacin5(59.9) era cinco puntos ms baja que la de2002, a lo que se suma que 85 de cada 100

personas ocupadas trabajan en condicionesprecarias (69.3% en la ocupacin informal y14.4% en subempleo) (Segepln, 2015: 79).Sin cambios hacia una estructura econmicaque aumente la redistribucin, no habrcrecimiento econmico que reduzca el riesgode inestabilidad poltica, social y econmica.

5 La proporcin de la poblacin de 15 aos o ms que est en edad de trabajar y que se encuentra empleada (Segepln, 2015: 74).



Grfica 2

Tasa de crecimiento de la productividad laboral (en porcentajes, 1989-2014)

Fuente:Segepln (2015: 75)

1.3 CONTEXTO POLTICO

1.3.1 El terremoto poltico de 2015Por ser ao electoral, era natural esperar que2015 estuviese marcado por eventos polticosque ejercieran influencia en todos los mbitos,incluida la fiscalidad pblica. Sin embargo,difcilmente se hubiese podido anticipar elalcance y la profundad de las implicacionespolticas, econmicas y sociales de los eventosacaecidos.

Los primeros tres meses y medio del aotranscurrieron segn la dinmica usual de lapoltica guatemalteca, quiz destacando latensin que estaba generando la intencin delGobierno de no solicitar una cuarta prrrogadel mandato de la Comisin Internacionalcontra la Impunidad en Guatemala (Cicig).6Sin embargo, el 16 de abril marc un virajeviolento, cuando el Ministerio Pblico (MP),las fuerzas de seguridad y la Cicig realizaronla captura del titular en funciones de la

Superintendencia de Administracin Tributaria(SAT), un exsuperintendente de la SAT, elsecretario general del sindicato de esta mismaentidad, funcionarios y particulares, paraun total de diecinueve personas, adems dedeclarar prfugo de la justicia al secretarioprivado de la Vicepresidencia de la Repblica.Todas estas personas eran acusadas deintegrar una estructura criminal dedicada ala defraudacin aduanera denominada Lalnea.

Tan solo una semana despus de las primerascapturas en el caso La lnea, el 23 de abril,tendra lugar en el Palacio Nacional de laCultura un acto pblico en el que el Gobiernoanunciaba que solicitara formalmente alsecretario general de las Naciones Unidas unacuarta prrroga del mandato de la Cicig.7

La lnea sera solo el primero de unaserie de casos investigados por la Cicig yel MP, todos escndalos maysculos de

6 La Cicig fue creada mediante un acuerdo entre Guatemala y la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) suscrito el 12 dediciembre de 2006, ratificado por el Congreso de la Repblica el 1 de agosto de 2007 y vigente desde el 4 de septiembre de2007. El Gobierno de Guatemala haba solicitado tres prrrogas bianuales consecutivas, venciendo la tercera el 3 de septiembrede 2015. El Gobierno se mostr reacio a solicitar una cuarta prrroga, la cual tendra vigencia del 4 de septiembre de 2015 al 3de septiembre de 2017. Vase:

http://www.s21.com.gt/nacionales/2014/09/12/oj-apoya-prorroga-cicig-fiscal-no-opina http://noticias.emisorasunidas.com/noticias/nacionales/baldetti-dice-que-cicig-experimento-que-se-puede-ir-otro-pais http://www.prensalibre.com/guatemala/justicia/metamorfosis-del-discurso-sobre-cicig

http://www.publinews.gt/nacionales/otto-perez-ya-no-quiere-hablar-mas-sobre-la-cicig/Tetoao---QO8k84XtiWO5g/7 El acto pblico referido fue objeto de una amplia cobertura periodstica. Vase: http://contrapoder.com.gt/wp-content/uploads/2015/04/Guatemala-UN-Comissio_Cast-1.jpg

http://d3ustg7s7bf7i9.cloudfront.net/mmediafiles/pl/1a/1a9d2a98-7e35-4520-aaec-1ea1ff2b9fce_1024_512.jpghttp://www.plazapublica.com.gt/content/otto-perez-noches-de-insomnio-y-un-cambio-de-ultima-hora-en-el-informe-sobre-la-cicighttp://www.prensalibre.com/guatemala/satisfaccion-por-decision-de-pedir-prorroga-de-cicig


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corrupcin. Seguiran los casos IGSS-Pisa, plazas fantasma en el Congresode la Repblica, IGSS-Chiquimula,Redes, Lavado y poltica, Bufete de laimpunidad, Negociantes de la salud, entreotros, relacionados con corrupcin en lostres poderes del Estado, gobiernos locales,partidos polticos, profesionales, empresariosy otros.8 Conforme las investigaciones deestos casos avanzaban, empez a resultarevidente la corrupcin y la participacin de lasaltas autoridades de entonces en actos reidoscon la ley, incluyendo al expresidente OttoPrez Molina y a la exvicepresidenta RoxanaBaldetti, as como a varios de los funcionariosde gobierno cercanos a los mandatarios, entreellos jueces, diputados, alcaldes y empresarios.

Ante semejante escndalo, la ciudadana

reaccion con indignacin y protesta enrgica,expresada en multitudinarias manifestacionesde rechazo a la corrupcin que se concentraronen la Plaza de la Constitucin de la Ciudad deGuatemala, cabeceras departamentales y enmuchos lugares alrededor del mundo. Lasmanifestaciones ciudadanas se registrarondurante ms de cuatro meses consecutivos,con la participacin de diversos sectores,destacando movimientos nuevos deestudiantes universitarios. Particularmente

masivas fueron las movilizaciones del 25de abril, el 16 de mayo y el paro nacionaldel 27 de agosto, todas realizadas de formapacfica y ordenada. Las principales demandasde este movimiento ciudadano fueron elrechazo general a la corrupcin, la renunciay persecucin penal del expresidente OttoPrez Molina y la exvicepresidenta RoxanaBaldetti, as como de todos los funcionarios yservidores pblicos acusados de corrupcin.

Las evidencias recopiladas en el proceso de

investigacin del caso La lnea condujerona la Cicig y al MP a acusar directamente a los

entonces presidente y vicepresidenta. Ante lapresin ciudadana y la contundencia de lasinvestigaciones, la exvicepresidenta RoxanaBaldetti dimiti el 8 de mayo,9y el expresidenteOtto Prez Molina lo hizo el 3 de septiembre(durante la audiencia de primera declaracinante un juez, luego de que el Congreso de laRepblica le retirara la inmunidad).10 Desdeentonces estn ligados a proceso y guardanprisin preventiva, en tanto avanza el procesojudicial. En igual situacin se encuentran casitodos los acusados por la Cicig y el MP porcasos de corrupcin.

Luego de la renuncia del expresidente PrezMolina y la exvicepresidenta Baldetti, lasinstituciones guatemaltecas, en un procesoejemplarmente pacfico, siguieron losprocedimientos establecidos en la Constitucin

Poltica de la Repblica para designarautoridades transitorias, las cuales aseguraronla realizacin de los comicios generales.Destaca que la eleccin de diputados,autoridades municipales y la primera vueltade la eleccin presidencial se realizaron el 6de septiembre de forma pacfica y con un altonivel de participacin de los votantes, a tansolo tres das de la dimisin del expresidentePrez Molina.

La segunda vuelta de la eleccin presidencialse llev a cabo con normalidad el 25 deoctubre, resultando ganador el actualPresidente Constitucional de la Repblica,licenciado Jimmy Morales, postulado por elpartido Frente de Convergencia Nacional (FCN-Nacin), quien derrotara por margen amplio aSandra Torres, candidata del partido UnidadNacional de la Esperanza (UNE). La eleccindel presidente Morales, es relevante en cuantoa que evidenci el rechazo de la ciudadanaen 2015 a los polticos de carrera y a la forma

tradicional de hacer poltica partidaria en elpas, por lo general corrupta y opaca.

8 Para mayor detalle, consltense el portal de Internet y los documentos de la Cicig; por ejemplo, los siguientes: http://www.cicig.org/uploads/documents/2015/COM_085_20151113_VIII.pdf

http://www.cicig.org/index.php?page=prensa_eshttp://www.cicig.org/index.php?page=historial-de-noticias-2015

9 El Congreso eligi como reemplazo en la Vicepresidencia a Alejandro Maldonado Aguirre, entonces magistrado presidente de laCorte de Constitucionalidad (CC).

10 El vicepresidente Alejandro Maldonado Aguirre asumi la Presidencia y el Congreso eligi como vicepresidente al exrector de laUniversidad de San Carlos de Guatemala (USAC), Alfonso Fuentes Soria.



Sin embargo, si por un lado la ciudadanaeligi como presidente de la Repblica aalguien sin mucha trayectoria ni experienciapoltica previa, los resultados de las eleccionesparlamentarias y municipales no favorecieronal nuevo partido oficialista FCN-Nacin. Dehecho, en los resultados electorales para laVIII legislatura, de los 158 escaos, el partidoLibertad Democrtica Renovada (Lder) obtuvo45 (28%); la UNE, 32 (23%); TODOS, 18 (11%);Partido Patriota (PP), 18 (11%), y FCN-Nacin, 11(7%). Los 34 escaos restantes (20%) quedarondistribuidos en 10 bancadas minoritarias.

Posterior a la victoria del presidente JimmyMorales en el balotaje de la eleccinpresidencial, inici la expectativa de cmoel presidente electo integrara su gabinetede gobierno y cmo los futuros funcionarios

conduciran el proceso de transicin con lasautoridades salientes. Esta expectativa fueparticularmente intensa debido a que el FCN-Nacin gan la eleccin sin una propuesta deplan de gobierno11ni un equipo de tcnicos ypolticos slido dentro de su partido.

El presidente Morales anunci un equipo detransicin,12 el cual rpidamente enfrentla que sera una de sus principales tareas:participar en las discusiones en el Congreso de

la Repblica sobre el Proyecto de PresupuestoGeneral de Ingresos y Egresos del Estadopara el Ejercicio 2016, el que se ejecutara enel primer ao de su gestin. Sin embargo, el

desempeo de este equipo de transicin eneste primer acercamiento al Congreso culmincon su retirada del proceso de discusin antela falta de una propuesta viable.13

El primer tropiezo del equipo de transicindel presidente Morales se registr durantela discusin del referido proyecto al cederante el discurso populista de exigir unarebaja en el gasto, supuestamente comouna medida anticorrupcin. Esta actitud delos representantes del presidente electoprcticamente aval el recorte con el cualfinalmente el presupuesto para 2016 fueaprobado, pese a reiteradas advertenciassobre los efectos negativos de ello.14Este seraun tema que el nuevo gobierno afrontaraen los primeros das de su administracin,solicitando al Congreso una ampliacin de las

fuentes de financiamiento al presupuesto.15

Un segundo hecho que afect esa negociacinfue el escndalo causado por la acusacin deplagio acadmico en el que se vio envueltouno de los miembros del equipo de transicinencargado de asuntos econmicos y fiscales.16

1.3.2 Cambio de autoridades: Primerescndalo en el Ejecutivo y dominioopositor en el Legislativo

El 14 de enero de 2016 se oper el cambiode autoridades en el Ejecutivo y en lasmunicipalidades, y dio inicio la VIII legislatura.

11 En general, con la excepcin de dos casos, la calidad de las propuestas de plan de gobierno de las 14 organizaciones polticas queparticiparon en la eleccin presidencial demostr ser muy baja y pobre. El Icefi analiz las pocas propuestas que se publicarondurante el proceso electoral de 2015, de las cuales la del partido FCN-Nacin demostr ser una de las ms deficientes entrminos de contenido y calidad. Vase:

http://icefi.org/temas-de-interes/analisis-de-planes-de-gobiernohttp://icefi.org/temas-de-interes/pobre-oferta-electoral-senala-icefi

http://icefi.org/temas-de-interes/icefi-acciona-para-analizar-planes-de-gobierno12 Este equipo de transicin estuvo encabezado por el abogado Elmer Erasmo Beltetn Morales, e integrado por los profesionales

Carlos Martnez Gularte, Csar Osvel Aguilar, Jos Carlos Castaeda y Jos Ramn Lam. Se anunci que Castaeda y Lamactuaran como encargados de asuntos econmicos y de los acercamientos con el Congreso. Vase:

http://www.prensalibre.com/guatemala/decision-libre-2015/abogado-personal-de-jimmy-morales-dirigira-transicion-de-gobierno13 La prensa report la actitud distrada y laxa de los miembros del equipo de transicin del presidente Morales, incluso

desatendiendo las presentaciones y explicaciones tcnicas sobre la crisis fiscal que se anticipaba para 2016. Vase: http://lahora.gt/equipo-economico-de-fcn-no-mostro-interes-en-la-exposicion-de-presupuesto/

14 Estas advertencias sobre la inconveniencia de recortar el presupuesto fueron realizadas por varias entidades, incluidas el Icefi.Vase: http://icefi.org/noticias/icefi-y-oxfam-demandan-un-presupuesto-que-reduzca-la-desigualdad

http://icefi.org/comunicados/icefi-saluda-avances-en-transparencia-en-presupuesto-de-2016-pero-reitera-que-la15 Vase: http://elperiodico.com.gt/2016/02/01/pais/morales-solicita-al-congreso-autorizar-emision-de-bonos-del-tesoro-por-q1633-millones/ http://www.prensalibre.com/guatemala/politica/jimmy-morales-entrega-propuesta-al-congreso http://lahora.gt/jimmy-morales-llega-al-congreso-con-peticiones-concretas-y-brasa-para-al-congreso/16 El escndalo acapar la atencin de los medios y fue ampliamente reportado. Vase: http://diariodigital.gt/2015/11/02/aqui-esta-la-prueba-contundente-contra-lam/ http://contrapoder.com.gt/2015/11/01/denuncian-por-plagio-a-asesor-del-presidente-electo-jimmy-morales/ http://www.soy502.com/articulo/pruebas-sobre-plagio-literal-asesor-jimmy-morales http://www.s21.com.gt/nacionales/2015/11/02/ipnusac-denuncia-plagios-jose-lam http://www.prensalibre.com/guatemala/politica/ipnusac-seala-de-plagio-a-jefe-de-equipo-de-transicion


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Al final de una jornada de ceremoniales yprotocolo y tras ser investido como presidentede la Repblica, el presidente Morales procedia juramentar a su gabinete de gobierno, el cualsala a luz por primera vez luego de muchaespeculacin y rumores. Sin embargo, no habantranscurrido 24 horas de los actos protocolarioscuando se conoci que la recin nombradaministra de Comunicaciones, Infraestructuray Vivienda era sancionada por la SAT debido aun adeudo tributario, adems de tener posibleconflicto de inters por haber sido contratista delEstado.

Un desgaste tan temprano del capital poltico delnuevo gobierno puede resultar muy inoportunoante la expectativa de medidas impopularesque puedan resultar necesarias y urgentespara estabilizar las finanzas pblicas en crisis,

medidas como las modificaciones al presupuestoy endeudamiento pblico adicional que elEjecutivo solicit al Congreso de la Repblica ainicios de febrero de 2016.

Como es ya una caracterstica disfuncionaldel Legislativo guatemalteco, la distribucinpor organizacin poltica en el Congreso nopermaneci apegada al resultado electoral del6 de septiembre de 2015. Por un lado, en lassemanas posteriores a los comicios generales,

los partidos PP y Lder, derrotados en la eleccinpresidencial fueron vctimas del transfuguismoy la fuerza poltica de sus bancadas se redujosignificativamente. Por el otro, ante su debilidaden el Congreso, el oficialista FCN-Nacininici acciones para incrementar el nmero dediputados en su bancada, buscando integrar adiputados trnsfugas, contradiciendo el discursodel presidente Morales de rechazo y crtica a lasprcticas de la poltica tradicional, incluyendoel transfuguismo parlamentario. El 5 de febrerotrascendi que el partido FCN-Nacin haba

logrado sumar a su bancada a 8 diputadostrnsfugas, en una accin apresurada para eludirla aplicacin de las medidas para impedir estamala prctica y otras anomalas parlamentariasincluidas en las reformas a la Ley Orgnica delOrganismo Legislativo, aprobadas apenas un daantes, el 4 de febrero.

As, la distribucin de las fuerzas polticasen el Congreso de la Repblica ha cambiado

significativamente, ya que a inicios de febrerode 2016 el reparto de diputados por bancadalegislativa se presentaba muy diferente alresultado electoral de septiembre de 2015. Enefecto, al 5 de febrero de 2016 la distribucinde los 158 escaos era la siguiente: la UNE,31 diputados (20%); FCN-Nacin, 19 (12%); elnuevo Movimiento Reformador, integrado pordisidentes del PP, 19 (12%); TODOS, 18 (11%);el nuevo grupo Alianza Ciudadana, integradopor disidentes de varios partidos, 11 (7%); elnuevo Grupo Progresista, conformado pordisidentes del partido Lder, 8 (5%); Encuentropor Guatemala, 7 (4%); Lder, 6 (4%); y el PPcon tan solo 3 (2%). Los 36 diputados restantesse distribuyeron en 9 bancadas minoritarias,incluyendo 10 diputados independientes querenunciaron a los partidos polticos por los cualesfueron electos. Para marzo de 2016, el FCN-

Nacin lleg a ser la bancada mayoritaria con31 diputados, la mayora proveniente del partidoLider y el Partido Patriota.

Esta redistribucin no solo evidencia el altogrado de pulverizacin que est sufriendo laVIII legislatura, sino adems la intensidad deltransfuguismo. Destaca, en este sentido, el casodel oficialista FCN-Nacin, el cual pas de serla quinta bancada tras el resultado electoral, aser la primera posicin en marzo de 2016.

Durante este proceso de reestructuracin portransfuguismo, el Congreso eligi a su JuntaDirectiva para 2016, quedando completamentebajo la conduccin de la oposicin poltica: laPresidencia y la Primera Secretara estn enmanos de la UNE; la Primera Vicepresidenciay la Segunda Secretara, del PP; la SegundaVicepresidencia y la Tercera Secretara en manosde TODOS; la Tercera Vicepresidencia, del partidoUnin del Cambio Nacional (UCN); la CuartaSecretara, del partido Compromiso, Renovacin

y Orden (CREO); y la Quinta Secretara, acargo del partido Visin con Valores (VIVA).Es decir, procesos clave como la distribucinde las comisiones de trabajo o la definicin delas prioridades de la agenda legislativa serncontrolados plenamente por la oposicin,mientras el oficialista FCN-Nacin no tendrposibilidad de incidir en ellos.

En efecto, el dominio opositor en el Legislativo



qued demostrado en enero de 2016 cuando lamayora del Congreso aprob que el partido FCN-Nacin no obtuviera ninguna de las presidenciasde las 52 comisiones de trabajo. En particular, en2016 la Comisin de Finanzas Pblicas y Moneday la Comisin de Transparencia sern presididaspor la UNE; la Comisin de Economa y ComercioExterior ser presidida por el MovimientoReformador; la Comisin de Legislacin yPuntos Constitucionales, por un diputadoindependiente; la Comisin de Probidad, porWinaq; y la Comisin Extraordinaria de Apoyoa la Recaudacin, por UCN. Todas relevantes eimportantes para la agenda legislativa de interspara las finanzas pblicas.

1.3.3 Solicitar ms deuda pblica a laoposicin poltica: Paso inevitable paraestabilizar las finanzas pblicas en 2016

La nica solucin saludable frente a la crisis enla que el nuevo gobierno recibe las finanzaspblicas es un incremento sostenible de lacarga tributaria, el cual puede alcanzarsecon la combinacin de la recuperacin dela SAT y medidas legislativas. Sin embargo,aunque el Gobierno emprendiera esfuerzosinmediatos en estas direcciones, larecuperacin de los ingresos por la va sanano es inmediata.

Por un lado, se requiere tiempo para lograrque reformas estructurales en la SAT corrijanel grave dao que ha sufrido la instituciny, con ello, recuperar la confianza de loscontribuyentes y elevar la recaudacin.Por el otro, disposiciones del CdigoTributario obligan a que las modificacionesen la legislacin tributaria cobren vigenciahasta el perodo impositivo siguiente a lamodificacin.17En el caso de impuestos cuyoperodo de imposicin es anual, cualquier

modificacin aprobada en 2016 cobraraefecto hasta 2017.

Por consiguiente, las medidas de cortoplazo para poder estabilizar las finanzaspblicas se reducen a dos: un plan estrictode contencin del gasto pblico o el

incremento en el endeudamiento pblicoautorizado para 2016. Como se explicarms adelante, el presupuesto de 2016 fueaprobado con severas reducciones en elgasto pblico, por lo que sin menoscabo deesfuerzos de optimizacin y supresin degastos superfluos, el margen de contencines muy reducido o inexistente. Es decir,disminuciones significativas adicionales alas ya incorporadas en el presupuesto de2016 podran implicar ms atrasos en el pagode salarios, desabastecimiento adicional enel sistema pblico de salud, o suspensin deotros servicios bsicos. Todo esto conllevariesgos graves de manifestaciones dedescontento e ingobernabilidad.

La inexistencia de espacio para contenerel gasto deja como nico recurso procurar

la ampliacin del techo presupuestariofinanciado mediante un incremento en elendeudamiento pblico. Sin embargo, lainiciativa de ley que el propio presidenteMorales present al Congreso de la Repblicaa inicios de febrero de 201618 solicita unincremento al endeudamiento pblicobonificado, pero destinado nicamente acorregir los errores con los que fue aprobado elpresupuesto de 2016. Debido a que se limitaronsolo a cambios de fuente de financiamiento,

los Q1,633.6 millones adicionales que elEjecutivo pidi para incrementar la deudano estn destinados a incrementar el gasto,sino se limitan a atender las graves carenciasdel sistema de salud o de casi todas lasentidades del Estado.19 Estos recursos estnlimitados nicamente a corregir las fuentes definanciamiento de las asignaciones de gastopara el MP, el Organismo Judicial (OJ) y laUSAC, entre otras entidades.

Esta postura sugiere que las autoridades del

Ejecutivo siguen encontrando dificultadespara enfrentar la realidad objetiva de lascuentas fiscales; tambin sugiere la intencinde continuar con la posicin y el discurso delpresidente Jimmy Morales y del partido FCN-Nacin de 2015, en cuanto a no incrementar elgasto pblico y enfocarse en la administracin

17 Numeral 2 del artculo 7 del Cdigo Tributario, Decreto del Congreso de la Repblica No. 6-91.18 Vase: http://www.minfin.gob.gt/downloads/presupuesto_informativos/iniciativa_020216.pdf19 Vase: http://lahora.gt/deficit-presupuestario-en-cuatro-ministerios-supera-q5-mil-millones/


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eficiente de los recursos existentes. Noobstante, la iniciativa de ley presentada alCongreso por el presidente Morales por lomenos evidencia consciencia sobre el errorcometido cuando su equipo de transicinsolicit recortar el presupuesto. Esto tambinpresupone cierto reconocimiento del dao quele ha ocasionado a la nueva administracin lacarencia de un plan de gobierno tcnicamenteslido y sustentado con proyecciones yestimaciones fiscales.

Corregir el discurso y empezar a adoptar lasmedidas urgentes para estabilizar las finanzaspblicas, pese a su impopularidad (como en elcaso de solicitar al Congreso endeudamientopblico adicional), seguramente implicarprdida de capital poltico para la nuevaadministracin gubernamental. Destaca que

la UNE, el partido perdedor en el balotajepresidencial, preside la Junta Directiva y laComisin de Finanzas Pblicas y Moneda,ambas clave para lograr la aprobacin delendeudamiento pblico que el Ejecutivo seprepara a solicitar formalmente.

1.3.4 Recuperar la confianza ciudadana:El reto poltico ms importante

Quiz de mayor importancia que el desafo que

plantean los partidos polticos de oposicinsean el apoyo y respaldo ciudadanos, loscuales se vuelven crticos ya que constituyenel nico recurso poltico que el presidenteJimmy Morales tiene para poder ganarle elpulso a quienes controlan el Legislativo. Porello, es imperativo que el presidente Moralespreserve la confianza de la ciudadana quelo eligi, evitando a toda costa desgastesinnecesarios como el que le caus defender

el nombramiento de la exministra deComunicaciones, Infraestructura y Vivienda,o cualquier otro caso de conflicto de inters,opacidad o corrupcin.

El hecho de que la crisis poltica de 2015iniciara tras el escndalo de corrupcinen la administracin tributaria conllevauna relevancia especial. Por ser la SAT elente estatal con capacidad coercitiva parafiscalizar las obligaciones tributarias de loscontribuyentes, se trata de una institucinque, en el marco del contrato social, tienesiempre el deber especial de ser transparente yhonesta. Por ser justamente esta la entidad enla que se conoci el primer caso de corrupcin,la confianza ciudadana en sus autoridades hasido profundamente traicionada, y con ellosu recuperacin constituye un proceso lento

y difcil. Por un lado requiere demostracionesde probidad y transparencia sostenidas enel tiempo por parte del nuevo gobierno,pero tambin es necesario evitar que lacorrupcin en la SAT sea una excusa para elincumplimiento tributario.

El apoyo y la confianza de la ciudadanaconstituyen un capital poltico que elpresidente Morales est obligado a preservar,no solo desde el inicio de su gestin, sino

prcticamente en todo momento. Aun con elsealado transfuguismo, la debilidad en elCongreso del partido oficial ser una constanteque afectar al presidente Morales cada vezque requiera impulsar la agenda legislativade su inters. Con seguridad la aprobacinde las medidas para estabilizar las finanzaspblicas en 2016 y en el presupuesto de 2017ser parte de coyunturas particularmentedifciles en este contexto poltico.


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II

PRESUPUESTO DE INGRESOSY EGRESOS DEL ESTADO

UNICE

F


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23

2

PRESUPUESTO DEINGRESOS Y EGRESOSDEL ESTADO

2.1 DIAGNSTICO DE LASITUACIN FISCAL DEGUATEMALA AL CIERREDE 2015

El Estado guatemalteco enfrent en 2015 la

mayor de sus crisis fiscales de los ltimosaos. Destacan como causas el deteriorode la carga tributaria y la imposibilidad deimpulsar una reforma fiscal que permitala disponibilidad de ms recursos para elfinanciamiento del aparato estatal, as comopara la implementacin de una agenda demejoras en transparencia y lucha contra lacorrupcin.

Esta crisis que tuvo su corolario en larenuncia y posterior encarcelamiento de los

entonces presidente y vicepresidenta de laRepblica se manifest, entre otros, enuna fuerte contraccin de la carga tributaria,hasta alcanzar el 10.2% en 2015, luego deregistrar un 12.1%, en 2007, y un 10.8%, en2014. El nivel de los impuestos captados porel Estado en 2015 refleja la posicin ms bajaen la recaudacin del pas de los ltimosquince aos, tendencia que sigue fuertementeamenazada de continuar si no se produceuna seria reestructuracin del organismo

encargado de la recaudacin tributaria, elcual atraviesa profundas dificultades cuyosinicios se remontan a 2012.

Entre los factores que explican la prdidarecaudatoria de los ltimos aos seencuentran, por una parte, las alteracionesy mutilaciones que sufri la reforma

tributaria de 2012, entre las cuales destacanla disminucin de la tasa del rgimen sobreutilidades del impuesto sobre la renta (ISR)para las empresas, la cual pas del 31% al25%, al no haber sido acompaada de unaefectiva reduccin en los lmites a los costosy gastos deducibles. Por la otra, se tienen

la reversin al aumento al impuesto a lacirculacin de vehculos; varias mutilacionesa la propuesta de ley aduanera; la concesinde amnistas fiscales y la legalizacinde esquemas de fraude fiscal en el sectorconstruccin; la drstica cada en la moralde los contribuyentes, sobre todo luegode los escndalos de corrupcin en laadministracin tributaria; la reduccin delos precios internacionales del petrleo, yla apreciacin relativa del tipo de cambionominal.

Por el lado del gasto, el tamao mediodel Gobierno de Guatemala ha osciladoen alrededor del 14.0% del PIB durantela administracin de scar Berger (2004-2007), y del 14.2% en la gestin de lvaroColom (2008-2011). Sin embargo, debidoa la poltica tcita de mantener constanteel nivel de la deuda pblica con relacinal PIB y al fracaso relativo de las reformastributarias impulsadas durante el gobierno

de Otto Prez Molina (2012-2015), el tamaodel sector pblico se redujo hasta alcanzarun 13.4% del PIB en 2014 y un 12.2% en 2015,el nivel ms bajo de los ltimos dieciochoaos, lo que gener fuertes recortes enlos programas sociales y en la prestacinde servicios pblicos vinculados con elbienestar inmediato de la poblacin.

UNICEF



La poltica de contencin del gastoaplicada durante los ltimos aos obedecidirectamente a la reducida disponibilidad

de recursos, especialmente aquellosprocedentes de impuestos. Contrario a loocurrido durante el impacto de la crisiseconmica mundial de 2009 y 2010 lapsoen el que se ech mano a un incremento deemergencia de la deuda pblica para sostenerel gasto total e incrementar el gasto socialprioritario (poltica fiscal moderadamentecontracclica), en los ltimos aos no se harecurrido a endeudamiento pblico adicionalpara estos fines. Ello se refleja en que los

saldos de la deuda se han mantenido pordebajo del 25.0% del PIB, en consonanciacon los objetivos de estabilidad de la JuntaMonetaria al aprobar los lmites de la deudaestablecidos en el presupuesto. No obstante,producto de la persistencia del dficit fiscal,aunque en cantidades pequeas, el saldode las obligaciones del Tesoro guatemaltecocontinu su ritmo creciente, con lo quealcanz un 24.2% del PIB a finales de 2015,luego de manifestar un nivel promediode 24.5% durante el gobierno saliente, ypor encima del 23.1% reportado durante laadministracin de lvaro Colom.

Si bien el Estado guatemalteco continupresentando dficit fiscal durante los ltimosaos, el esfuerzo de contencin del gastopermiti que el gobierno de Prez Molina (adiferencia del perodo presidencial de lvaroColom, en el que se manifest un dficitpromedio del 2.7% del PIB) reportara undficit fiscal medio del 2.0% del PIB. El punto

Ingresos totales 12.5% 11.5% 11.4% 11.1%Ingresos tributarios 11.7% 10.7% 10.7% 10.4%

Gastos totales 14.0% 14.2% 13.3% 12.7%Intereses pagados 1.4% 1.4% 1.5% 1.5%Resultado presupuestario -1.6% -2.7% -2.0% -1.9%Deuda/PIB 21.4% 23.1% 24.5% 24.3%

Rubro2004-2007

Perodo presidencial

2012-20152008-2011 Presupuesto 2016

Tabla 5Guatemala: Resultados fiscales por perodo presidencial (2004-2016/p)

Como porcentaje del PIB

Fuente:Icefi, con base en cifras del Minfin./p Datos de 2016 contenidos en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado

ms bajo se dio en 2015, cuando el indicadorpresent un 1.5%, cifra que no se registrabadesde 2007, cuando alcanz un 1.4% del PIB.

De tal cuenta, los resultados macrofiscalesparecieran reflejar un terico desempeosano de las finanzas pblicas guatemaltecas,e incluso podran dar lugar a pensar quederivan de la disponibilidad de cantidadesapropiadas de recursos efectivamenteutilizados, en aras de garantizar la calidad delgasto. Sin embargo, es claro que la aparenteestabilidad de los indicadores fiscales esresultado de una contraccin severa en elgasto, poltica asumida en respuesta a la falta

de recursos tributarios, lo que ha obligadoa restringir el funcionamiento del Estado demanera significativa y tiene manifestacionescolaterales en una profunda crisis funcionalde las instituciones pblicas, as como en lacreciente pauperizacin de la poblacin.

Segn las cifras preliminares disponibles, en2015 los ingresos totales del gobierno centralde Guatemala alcanzaron Q52,748.0 millones,de los cuales Q49,724.3 millones (94.3%)correspondieron a ingresos tributarios. Losingresos corrientes manifestaron un exiguocrecimiento del 1.0%, mientras que losingresos tributarios apenas reportaron unincremento del 1.3%, en contraposicin con elaumento registrado en el PIB nominal (7.6%).Esta brecha se reflej en una contraccinde la carga tributaria, la cual se situ en el10.2% del PIB.

2.2 RESULTADOS FISCALESDE 2015


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20 La idea original de la reforma de 2012 era configurar el ISR en un esquema dual, en el cual se reducira la tasa sobre lasutilidades, en tanto se incrementaba la tasa aplicable a la distribucin de dividendos. Este juego entre el tratamiento de lasutilidades de la empresa y las ganancias de capital en la forma de dividendos deba guardar una relacin proporcional. La reformade 2012 fall en este objetivo, porque la reduccin de la tasa para las ganancias de las empresas fue desproporcionadamentegrande (del 31% al 25%), comparada con el impuesto aplicable a los dividendos (solo el 5%).

21 La restitucin de costos y gastos deducibles excesivos se oper en el Decreto del Congreso de la Repblica No. 19-2013,aprobado por iniciativa del Gobierno el 12 de diciembre del mismo ao.

La recaudacin tributaria de 2015 quedun 9.1% por debajo de la previsinpresupuestaria, lo cual fue resultado,entre otros factores, de la contraccin enel recaudo del impuesto sobre la renta(ISR) y del impuesto al valor agregado alas importaciones (IVA importaciones).Con relacin a 2014, estos impuestospresentaron reducciones del 4.1% y el 3.7%,respectivamente. Tambin se registr unacada significativa en las regalas e impuestossobre hidrocarburos compartibles, bajo lasupervisin del Ministerio de Energa y Minas(MEM), los que reportaron una disminucindel 63.9% con respecto a lo percibido en2014. Cabe mencionar que, a la fecha, nose cuenta con una explicacin oficial sobreel particular, aun cuando se presume quela reduccin de los precios internacionales

del petrleo explica en gran parte dichofenmeno.

El ISR continu siendo afectado, entre otros,por la reduccin del 31% al 25% en la tasadel rgimen de utilidades (ingresos netos),que no fue acompaada por una depuracinde costos y gastos deducibles excesivos, ni

por un incremento sustancial en el impuestoaplicable a la distribucin de dividendos,20yaque despus de 2012 fue el propio Gobiernoel que dio marcha atrs en los avanceslogrados.21 En consecuencia, se estimularonesquemas amplios de planificacin fiscal,as como la migracin de los contribuyentesdel rgimen simplificado con una tasa alta(7% sobre ingresos brutos superiores aQ30,000 mensuales) al de utilidades conuna tasa efectiva ms baja. Los datos dela Superintendencia de AdministracinTributaria (SAT) evidencian esta migracin,ya que por un lado la cada registrada enla recaudacin del rgimen simplificadoes mucho mayor que la del rgimen deutilidades y, por el otro, la recaudacin delimpuesto de solidaridad (ISO, el impuestoauxiliar al rgimen de utilidades) registr un

incremento extraordinario del 10.5%.

La cada en la recaudacin del ISR no soloevidencia el problema de la diferencia enlas tasas marginales de los regmenes deutilidades y simplificado, sino adems queen 2015 la SAT fue incapaz de controlary fiscalizar adecuadamente el ISR. Con la

Rgimen

Diferencias

Absoluta

Diferencia

Relativa20152014

Tabla 6Recaudacin del impuesto sobre la renta por rgimen y del impuesto de solidaridad

(2014-2015, cifras en millones de quetzales)

Fuente:Icefi/Unicef, con base en datos oficiales de la SAT

Rentas de las actividades lucrativas 9,833.5 9,308.6 -524.9 -5.3%Sobre utilidades (renta neta) 3,683.5 3,564.3 -119.2 -3.2%Opcional simplificado (renta bruta) 6,150.0 5,744.4 -405.6 -6.6%Pago directo 3,476.4 3,112.0 -364.4 -10.5%Retenciones 2,673.6 2,632.4 -41.2 -1.5%Rentas del trabajo en relacin de dependencia 996.3 1,181.1 184.8 18.5%Rentas del capital 1,235.5 1,166.0 -69.5 -5.6%

No residentes 1,821.8 1,803.2 -18.6 -1.0%Otros pagos (convenios, multas, etc.) 319.8 168.4 -151.4 -47.3%Total ISR 14,206.9 13,627.3 -579.6 -4.1%Impuesto de solidaridad 3,533.5 3,905.6 372.1 10.5%



22 El Icefi cuestiona la estimacin oficial de la SAT porque, segn sus clculos, la evasin estimada del IVA se expandi notablementedesde 2013, y solo en 2015 debi aumentar en al menos un 7%, dado que la recaudacin de este impuesto creci solamente el0.5%, mientras que el valor agregado nacional lo hizo en un 7.6%. Es decir, una brecha significativa si se suponen constantes laestructura de la base gravable y los tratamientos especiales.

23 Aunque ya desde enero el Ministerio de Finanzas Pblicas (Minfin) haba iniciado con medidas de contencin de menor escala.

nica excepcin del rgimen de trabajadoresasalariados, la recaudacin de todos losdems regmenes tambin cay en 2015; elcaso ms preocupante es el de las rentas decapital (que supuestamente deba compensarla reduccin de la tasa en el rgimen deutilidades). Al no haber razones econmicassignificativas que expliquen la cada enel rgimen de rentas de capital, se abre lainquietante posibilidad de un aumentodesmedido de la evasin y la elusin, antela percepcin de una SAT debilitada eincapaz de realizar su accin fiscalizadora;una percepcin sin duda alimentada porel escndalo del caso La Lnea. Estagrave posibilidad explicara por qu lostrabajadores asalariados son los nicosque no cuentan con los recursos, ni con laposibilidad legal de escapar del ISR que sus

patronos les retienen, en contraste con lasempresas y sus accionistas, que tienen losrecursos para financiar complejos esquemasde planeacin tributaria y, posiblemente,tambin de fraude.

La debilidad administrativa de la SAT afecten 2015 la recaudacin de otros impuestos,adems del ISR. La crisis institucional dela SAT pudo haberse iniciado en esta fasemuy aguda desde 2013, como consecuencia

del despido de muchos de sus cuadrostcnicos y el desmantelamiento de variasde sus capacidades institucionales. Estedebilitamiento institucional ha imposibilitadoque en los ltimos aos la SAT atienda losrequerimientos para mejorar la recaudacin,lo cual se refleja incluso en su cuestionable22

estimacin oficial con respecto a la evasindel IVA, que supuestamente creci del 25.6%al 29.9%, lo cual sera equivalente a unaprdida de recaudacin de unos Q9,700.0millones.

La recaudacin de impuestos al comercioexterior tambin registr merma. De nuevo,el caso la Lnea ejerci influencia negativa,ya que precisamente se trat de un caso dedefraudacin aduanera que incluso alcanza las ms altas autoridades de la SAT y del

Ejecutivo. Por otro lado, tambin tuvo unimpacto significativo la reduccin de losprecios internacionales de los combustibles,lo cual redund en una disminucin del IVAimportaciones y en la apreciacin relativadel tipo de cambio promedio nominal,factores que redujeron el valor nominal delos productos importados, la base gravablede ese impuesto.

Otro factor que explica por qu en 2015 no sealcanz la meta recaudatoria fue la decisinde la Corte de Constitucionalidad (CC) dedeclarar inconstitucional la manera como elCongreso aprob la creacin de un nuevoimpuesto a la telefona, as como aumentosa las tasas aplicables al impuesto a ladistribucin del cemento y a las regalas delas explotaciones mineras en general. Segn

la CC, el haber aprobado estas medidas devigencia permanente dentro del decretode aprobacin del presupuesto de 2015,cuya vigencia fue de solo un ao, viol losprocedimientos que la Constitucin Polticade la Repblica establece para el procesode emisin de leyes. Esta decisin de la CCimpidi la aplicacin de estas medidas, conlo cual se gener un vaco fiscal cercano alos Q1,850.0 millones.

El gasto pblico de 2015 report unaejecucin del 87.7%, con una disminucindel 1.5% con respecto a lo realizado en 2014.Este resultado se explica directamente porla estricta poltica de contencin del gastoque el Gobierno aplic desde mayo de2015,23 ante la imposibilidad de alcanzar lameta tributaria. Las principales variablesde este ajuste fueron los gastos de capital,que observaron una contraccin del 20.3%,seguidos de la adquisicin de bienes yservicios, que se redujo en un 13.0%.

Como consecuencia de las contraccionesen los ingresos y gastos pblicos, el dficitfiscal se redujo al 1.5% del PIB, por debajodel 2.0% considerado en el presupuesto. Esimportante destacar que, a diferencia de laprctica observada durante los ltimos aos,


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la situacin fiscal del Gobierno presentun supervit primario del 0.1%, por lo queprcticamente los ingresos del Estadofueron suficientes para cubrir los gastos, sise excepta el pago del servicio de la deuda.Debe remarcarse que si bien la poltica decontraccin severa del gasto facilit esteresultado macrofiscal, su consecuencia entrminos de provisin de bienes pblicosha generado situaciones que implican unadesproteccin considerable para un ampliosegmento de la poblacin, lo cual no solovulnera derechos inalienables, como la saludy la educacin, sino inclusive pone en riesgoel derecho a la vida.

Sirva de ejemplo que durante el ao 2015, elMinisterio de Salud Pblica y Asistencia Social(MSPAS) report que nicamente se alcanz

el 89% de la programacin, confirmacin yreconfirmacin de la adquisicin de vacunas,jeringas y cajas de bioseguridad ante el fondorotativo de la Organizacin Panamericana dela Salud (OPS), pues no se logr el suficientefinanciamiento. De igual manera, no fueposible adquirir el equipo frigorfico para

dar soporte al programa de inmunizaciones,pues la capacidad financiera presupuestariafue insuficiente.24Por su parte, el procuradorde los Derechos Humanos, en comunicadode prensa de noviembre de 2015, expresque [] el sistema nacional de saludenfrenta la peor crisis documentada hastael da de hoy (PDH, 2015),25 e hizo nfasisen el desabastecimiento de medicamentos einsumos mdico-quirrgicos, as como en eldficit de personal mdico y de enfermeraen el sistema hospitalario.

24 Informacin provista con base en el Expediente UNIP-SI-063-2016de la Unidad de Informacin Pblica del MSPAS concernientea reportes del avance de metas fsicas en 2015 en favor del Icefi.

25 Comunicado de prensa de la PDH disponible en: http://www.pdh.org.gt/archivos/descargas/Sala%20de%20prensa/Comunicados/comunicado_pdh_sistema_nacional_de_salud_09112015.pdf

Total ingresos 52,224.3 58,314.0 52,748.0 1.0% 90.5%

I. Ingresos corrientes 52,217.1 58,293.9 52,722.0 1.0% 90.4% Ingresos tributarios 49,096.9 54,701.1 49,724.3 1.3% 90.9%II. Ingresos de capital 7.2 20.1 26.0 261.1% 129.4%Total gastos 60,818.6 68,299.3 59,891.2 -1.5% 87.7%

I. Gastos corrientes 47,471.2 54,380.3 49,257.0 3.8% 90.6%

Remuneraciones 18,465.8 19,813.0 20,303.8 10.0% 102.5% Bienes y servicios 9,346.0 12,366.9 8,133.8 -13.0% 65.8% Intereses de la deuda 6,583.2 7,007.4 7,478.8 13.6% 106.7%II. Gastos de capital 13,347.4 13,919.0 10,634.2 -20.3% 76.4%Resultado primario (2,011.2) (2,977.9) 335.6 -116.7% -11.3%Resultado presupuestal (8,594.4) (9,985.3) (7,143.2) -16.9% 71.5%

ConceptoEjecucin

2014

Presupuestoaprobado

2015

Estimacinde cierre

2015

Ejecucin

presu-

puestaria

2015

Variacin

relativa:

Cierre 2015/

cierre 2014

Diferencias

Tabla 7Ejecucin presupuestaria del gobierno central de Guatemala

(2014-2015, cifras en millones de quetzales)

Fuente:Icefi/Unicef, con base en cifras del Minfin

El presupuesto de 2016 incluye una previsinde ingresos totales por Q57,946.7 millones,

equivalentes al 11.1% del PIB, de los cualesQ54,555.8 corresponden a fuentes tributarias(10.4% del PIB, y un 94.1% del total de ingresos),y cerca de Q3,400 millones provendrn deotras fuentes, entre ingresos no tributarios,donaciones e ingresos de capital. El montoprevisto implica un crecimiento del 9.9%

2.3 PERSPECTIVAS PARA LOSINGRESOS PBLICOS EN2016



Grfica 3

Guatemala: Evolucin del presupuesto de egresos 2015, cifras en millones de quetzales

Fuente:Icefi/Unicef, con base en datos del Sistema de Contabilidad Integrado (Sicon)

en comparacin con los valores ejecutadosen 2015, por encima del 7.2% de promediode crecimiento anual registrado para esterubro durante los ltimos cinco aos (2011-

2015), y tambin muy por encima del 1.0%de crecimiento manifestado en 2015, por loque aparentemente los valores previstos seencuentran sobrestimados.

De acuerdo con proyecciones realizadas porel Icefi, la sobrestimacin se ubica primeroen el pronstico de los ingresos tributarios,los cuales, en consonancia con su trayectoriapasiva actual, debieran reflejar una tasa decrecimiento del 5.0%, con lo que se infiere

una sobreestimacin cercana a los Q2,360.0millones. Esto porque, por un lado, elvalor considerado en el presupuesto paralos ingresos tributarios incluye Q1,500.0millones adicionales que la SAT debierarecaudar como consecuencia de las mejorasadministrativas en sus procesos para reducirla evasin tributaria. Sin embargo, ya que ala fecha no han sido ejecutadas acciones parapromover un cambio en los procedimientosy actividades de la SAT, no parece que dichomonto sea factible de alcanzar.

Por otro lado, la previsin de ingresostributarios en el presupuesto de 2016 sebas en una estimacin de cierre de 2015que la SAT realiz a inicios de junio de

dicho ao, la cual demostr ser demasiadooptimista. Por ello, las estimaciones del Icefison ms realistas en tanto consideran losresultados que realmente se obtuvieron en2015. Este anlisis muestra que para que laSAT logre cumplir su meta de recaudacinen 2016 se requiere un esfuerzo an msgrande al originalmente planificado.

Existe an un riesgo adicional que puedeagudizar la falta de recursos en 2016. En enero

de este ao Irn y los pases desarrolladoscelebraron negociaciones para tratar decontrolar los problemas de armamentonuclear a nivel mundial, lo que dio comoresultado el reingreso iran en el mercadoglobal del petrleo, con la consecuentereduccin de los precios internacionales,muy por debajo de los observados durante2015. Las metas de recaudacin tributariade la SAT se calcularon usando el preciointernacional del petrleo crudo reportadodurante los primeros cinco meses de 2015,


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que era toda la informacin disponible enese momento y que, en promedio, arrojabaun valor de USD56.0 por barril. Sin embargo,solo durante el mes de enero de 2016, elpromedio reportado ya alcanzaba cerca delos USD30.0 por barril. Si esta trayectoriacontina, en el largo plazo existira unimpacto fiscal adicional a lo arriba descritode hasta Q810.0 millones.

Aun cuando sobre el valor indicado en elprrafo anterior no existe certeza total,las autoridades deben considerar que lagravedad de la situacin fiscal exige ungran esfuerzo por parte de la SAT, puesde no concretarse un incremento en larecaudacin tributaria se abrira una brechade entre Q2,600.0 y Q3,400.0 millones. Aligual que en 2015, esto obligara a aplicar

una contencin excesiva del gasto pblico,con el consecuente agravamiento de los

problemas para la provisin adecuada deservicios pblicos esenciales.

En el mbito de los ingresos notributarios, las donaciones incluidas en elpresupuesto ascienden a Q526.5 millones,significativamente por encima de los Q104.6

millones percibidos en 2015 y de los Q179.3millones recibidos en 2014. Es importantecomentar que, dadas las caractersticas relativasal cambio de gobierno y la recuperacin de laconfianza de los pases amigos y las entidadesinternacionales, existe alguna posibilidad deque aumenten las transferencias corrientesobtenidas en forma de donaciones; sinembargo, se estima poco probable que lasmismas se incrementen hasta llegar al montopresupuestado. En consecuencia, pareceexistir una sobrestimacin de las donaciones

corrientes, por un monto de entre Q300.0 yQ400.0 millones.

Total ingresos 52,224.3 52,748.0 57,946.7 9.9%

I. Ingresos corrientes 52,217.1 52,722.0 57,941.0 9.9%

Ingresos tributarios 49,096.9 49,724.3 54,555.8 9.7% No tributarios y transferencias 3,120.2 2,997.7 3,385.2 12.9%II. Ingresos de capital 7.2 26.0 5.7 -78.1%Total gastos 60,818.6 59,891.2 66,326.3 10.7%

I. Gastos corrientes 47,471.2 49,257.0 54,025.7 9.7% Remuneraciones 18,465.8 20,303.8 21,375.9 5.3% Bienes y servicios 9,414.0 8,133.8 9,330.1 14.7% Intereses de la deuda 6,583.2 7,478.8 7,769.2 3.9% Otros 13,008.2 13,340.6 15,550.4 16.6%

II. Gastos de capital 13,347.4 10,634.2 12,300.6 15.7%Resultado primario -2,011.1 335.7 -610.4 -281.8%Resultado presupuestal -8,594.4 -7,143.1 -8,379.6 17.3%

Concepto

Diferencias

Ejecucin2015

(preliminar)

Presupuestoaprobado

2016

Variacinrelativa

2016/2015Ejecucin

2014

Tabla 8Comparativo entre los resultados fiscales ejecutados en 2014 y 2015 y los

considerados en el presupuesto aprobado para 2016 (cifras en millones de quetzales)

Producto interno bruto 454,862.80 489,622.10 522,694.40

Total ingresos 11.5% 10.8% 11.1%Ingresos tributarios 10.8% 10.2% 10.4%Total gastos 13.4% 12.2% 12.7%Resultado presupuestal -1.9% -1.5% -1.6%

Como porcentaje del PIB

Fuente:Icefi/Unicef, con base en cifras del Minfin



Consecuentemente, al sumar las brechasidentificadas en los ingresos tributarios y losno tributarios, el Icefi advierte una posiblesobrestimacin en los ingresos t

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