Construyendo Transparencia en Los Municipios_EL SALVADOR

PRESENTACIN CONSTRUYENDO TRANSPARENCIA EN LOS MUNICIPIOS

E l programa de Transparencia y Gobernabilidad (TAG, por su siglas en ingls), es una iniciativa que est siendo financiada por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional(USAID / El Salvador) e implementada por Casals & Associates, una firma consultora con sede en Alexandria,Virginia, Estados Unidos.

En el marco de las acciones del programa para el periodo 2005-2009, se ha priorizado, entre otros esfuerzos, el fortalecimiento de los mecanismos, instrumentos e instituciones que estimulen y garanticen mayor transparencia y eficiencia en la gestin de los gobiernos locales.

El desafo principal en este esfuerzo consiste en asumir y articular en el da a da, desde la gestin municipal, prcticas, que ayuden a fortalecer la transparencia, rendicin de cuentas, la integridad, la participacin ciudadana y una cultura de tica y calidad en el servicio municipal.

El Salvador, recientemente ha sido dotado de un conjunto de reformas y nuevos instrumentos legales que permiten en principio un abordaje ms orientado al tema de transparencia y de tica pblica, principalmente para la gestin de los gobiernos municipales.

Entre los nuevos instrumentos se pueden mencionar:

Las reformas al Cdigo Municipal y la creacin del Ttulo IX, que regula la participacin ciudadana y la transparencia.

La Ley de la Carrera Administrativa Municipal.

La Ley Reguladora de Endeudamiento Pblico Municipal.

La Ley de tica Gubernamental.

Asimismo, recientemente en el pas se desarrollaron elecciones municipales que han llevado a los gobiernos municipales nuevos funcionarios, al menos en un 40% de los 262 municipios.

El panorama antes descrito plantea enormes retos en este trabajo, adems de que configura nuevas esperanzas.

El presente estudio, desarrollado sobre la base de las experiencias y los conocimientos de los distintos sectores e instituciones vinculados con el tema, intenta aportar al entendimiento y al abordaje metodolgico de la temtica, adems de intentar realizar un primer esfuerzo por ordenar y proponer distintas acciones integradas, concretas y prcticas que se pueden impulsar, reconociendo en principio, que cada uno de los actores y sectores son parte de la solucin.

El programa TAG quiere agradecer de manera especial a las distintas instituciones, organizaciones, organismos de cooperacin, gobiernos locales y personas particulares que contribuyeron de una u otra forma con el estudio, esperando que este sea de gran utilidad para el entendimiento, orientacin y discusin de los esfuerzos que se deben emprender para fortalecer la transparencia y la rendicin de cuentas en el nivel local de El Salvador.

PRESENTACIN 4

INTRODUCCIN CONSTRUYENDO TRANSPARENCIA EN LOS MUNICIPIOS

Representantes de distintas organizaciones e instituciones vinculadas al tema, durante una de las jornadas de validacin y retroalimentacin. Foto del Programa TAG.

E ste documento se desarroll de junio 2006 a febrero de 2007, con el propsito de investigar, describir y analizar las herramientas utilizadas en el mbito local salvadoreo para promover la transparencia y formular, sobre esta base y las reformas al Cdigo Municipal, una propuesta que gue esta labor en el futuro. Dicha propuesta tiene como destinatario el Programa de Transparencia y Gobernabilidad (TAG) y las organizaciones pblicas, privadas y de la sociedad civil que estn relacionadas con el desarrollo local.

Para alcanzar este objetivo, se realizaron las siguientes actividades:

1. Se elabor un marco conceptual para definir las reas de observacin y las variables que seran tomadas como puntos de referencia para el diagnstico y las propuestas de intervencin.

2. Se dise una encuesta orientada a conocer la experiencia de los municipios del pas sobre prcticas de participacin ciudadana y transparencia. La encuesta fue enviada a diversas organizaciones

nacionales que trabajan en la promocin del desarrollo local y a las municipalidades en particular, lo que posibilit recopilar informacin sobre 201 municipios del pas. Entre las organizaciones que colaboraron respondiendo la encuesta cabe destacar: FISDL, algunas municipalidades, FUNDAMUNI, FUSAI, FUNDE, Probidad, ISD, OEF, FUMA,ADEL Morazn y GTZ.

3. Se realizaron cuatro reuniones de trabajo en las que se recogieron insumos

INTRODUCCIN 5

para el diagnstico, utilizando la metodologa de grupos focales y talleres de trabajo. Estas actividades se realizaron con personal tcnico de COMURES, ONG especializadas en las temticas de participacin ciudadana y transparencia a nivel local, el FISDL y la Corte de Cuentas de la Repblica.1

4. Se seleccionaron cinco municipios urbanos y rurales, gobernados por distintos partidos polticos, que haban desarrollado experiencias de inters en participacin ciudadana y transparencia, para conocer las condiciones locales que permitiran promover prcticas innovadoras en la promocin de la transparencia.

5. Se realiz un exhaustivo estudio de las reformas al Cdigo Municipal, adems de una lectura crtica de Ley de la Carrera Administrativa Municipal y dela Ley de tica Gubernamental.

6. Se realizaron dos reuniones de presentacin y validacin de resultados de la investigacin y retroalimentacin con el Grupo Gestor2 para el Desarrollo Local, que fue ampliado con diversas organizaciones nacionales.

El primer captulo del informe contiene un resumen de la promocin de la transparencia y termina con la presentacin de un modelo para su anlisis en el mbito municipal3. Dicho modelo se estructura con base en el Instrumento de Auto Evaluacin de la Gestin Municipal, elaborado por el Grupo Gestor, ya que este se considera un mtodo estndar para diagnosticar el estado de distintos aspectos del desarrollo local, y puede facilitar la labor de los actores locales y de sus organizaciones de apoyo.

En el segundo captulo estn los resultados del diagnstico realizado, clasificndolos en tres categoras: avances, limitaciones y oportunidades.Y finaliza con un anlisis de los retos que se deben de enfrentar para promover la transparencia en el mbito municipal.

En el tercer captulo estn desarrolladas las lneas programticas necesarias para avanzar en la transparencia municipal, junto a 60 posibles acciones que se seleccionaron con base en la experiencia nacional e internacional que diversas organizaciones han producido durante los ltimos aos, y las organizaciones que podran involucrarse en su implementacin.

Este captulo finaliza con la exposicin de cinco estrategias que deben establecerse para comenzar a aplicar las lneas programticas propuestas.

Adicionalmente se presentan en anexos la informacin recopilada de lo encontrado en las visitas a los municipios antes mencionados.

Tambin se ofrece una referencia bibliogrfica completa del material de consulta utilizado para esta investigacin. Adems de un listado de guas, manuales y distintos documentos vinculados a la temtica, principalmente elaborados en el pas.

1 Cuando el presente documento haga referencia a las fuentes consultadas, nos referiremos a estas fuentes.

2 El Grupo Gestor lo conforman las organizaciones: COMURES, ISDEM, OPAMSS, FISDL, FUNDAMUNI, FUSAI, FUNDE, Probidad, ISD, OEF, FUMA,ADEL Morazn,

UCA, Oficina de Gobernabilidad Democrtica, SACDEL,ANDRYSAS, GTZ, PNUD y la Corte de Cuentas de la Repblica.

3 El instrumento de Autoevaluacin Municipal es una herramienta para recoger y ponderar, de forma ordenada, informacin relevante sobre la gestin municipal en un

periodo determinado

INTRODUCCIN 6

CONSTRUYENDO TRANSPARENCIA EN LOS MUNICIPIOS

1.PORQU HABLAR DETRANSPARENCIA Y CORRUPCIN?

1.1 IDEAS BSICAS SOBRE TRANSPARENCIA Y DESARROLLO

Con la instauracin de sistemas democrticos representativos prcticamente en todos los pases latinoamericanos en las dcadas de los aos 80 y 90, los esfuerzos de la cooperacin internacional se han orientado en fortalecer estas democracias en lo que se refiere a la formacin de nuevas instituciones estatales, el fortalecimiento de las ya existentes y la implementacin de prcticas constructoras de ciudadana.

Pero lo que ms preocupa a la cooperacin internacional es el fortalecimiento de las capacidades institucionales y sociales para combatir la corrupcin, ya que esta es una prctica que debilita la gobernabilidad democrtica y el crecimiento econmico.

En primer lugar, la corrupcin debilita la confianza de la ciudadana en el estado de derecho y los partidos polticos, y se ha demostrado tambin que debilita la inversin pblica restndole hasta 25 centavos a cada dlar invertido, lo cual afecta particularmente los recursos que se destinan a combatir la pobreza. La interrelacin de estos factores ha creado un crculo de prcticas antisociales como la delincuencia e inestabilidad poltica, que afectan la inversin productiva y el desarrollo integral de la sociedad.

A juzgar por el ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC), de Transparencia Internacional, que desde 1995 se utiliza como una de las principales metodologas para medir la percepcin de la corrupcin mundial, los ciudadanos de pases latinoamericanos, con la excepcin de Chile y Uruguay, tienen percepciones de corrupcin altas, lo cual se mide con ndices inferiores a 5 puntos, en una medicin del 0 al 10. En pases como Islandia, Finlandia y Singapur, existen los niveles ms bajos de percepcin de corrupcin, con ndices superiores a 9.

En esta misma escala, El Salvador, ha mostrado avances durante los ltimos aos, pero an se ubica, segn el informe de 2006, con un ndice de 4.0 puntos; esto es por debajo de la mitad de los ndices ms aceptables4.

Una de las definiciones de corrupcin ms extendidas es el uso inadecuado de un cargo para beneficio personal o de un grupo. Bajo esta definicin, el cargo es la posicin de confianza que le da autoridad a una persona para actuar en representacin de una institucin, ya sea privada, pblica o sin fines de lucro5. Esta prctica abarca al sector pblico, al privado y a la sociedad civil.

Desde esta perspectiva, no son actos de corrupcin solo aquellos que suponen una recompensa personal y econmica, sino tambin aquellos que suponen ventajas para un grupo a costa del bienestar general, como el desvo de fondos pblicos para financiar una campaa poltica.

Con la finalidad de combatir la corrupcin, durante los ltimos aos han ido cobrando relevancia algunos conceptos como rendicin de cuentas, transparencia y contralora ciudadana.

El trmino rendicin de cuentas es la traduccin al castellano de la palabra anglosajona "accountability", que se entiende como la obligacin de todos aquellos que tienen una autoridad -sean servidores pblicos o pertenezcan al sector privado- de dar cuentas, explicar y justificar sus actos al ciudadano y sus beneficiarios.

El concepto de transparencia, por su parte, hace referencia al proceso de abrir y fortalecer las vas de informacin sobre las decisiones polticas y burocrticas, as como exponer el ciclo de polticas pblicas al escrutinio de todos, de manera que cualquier interesado pueda revisarla, analizarla o bien usarla como un mecanismo para

4 http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2006 5 Transparencia Internacional y Habitat. Herramientas para promover la transparencia en la gobernanza local. Pag. 10. http://www.transparencia.org.ve

1. PORQU HABLAR DE TRANSPARENCIA Y CORRUPCIN? 7

GRFICO 1. REAS METODOLGICAS DE OBSERVACIN

1. PRCTICAS DE TICA

2. SEPARACIN ENTRE ESFERA POLTICA PARTIDARIA Y LA DEL ESTADO

3. VALORES DE SERVICIO PBLICO Y CALIDAD EN EL SERVICIO A LA CIUDADANA

4. APLICACIN DE MERITOCRACIA Y EVALUACIN DEL DESEMPEO

5. NIVEL DE RECONOCIMIENTO SOCIAL A LA TICA Y TRANSPARENCIA EN EL MANEJO DE LOS ASUNTOS PBLICOS MUNICIPALES

I. CULTURA DE TICA, TRANSPARENCIAY RENDICIN DE CUENTAS

II. REGLAS Y PROCEDIMIENTOS CLAROS Y EFECTIVOS

1. EN LA CONTRATACION DE OBRAS Y SERVICIOS

2. APLICACIN DE INSTRUMENTOS ADMINISTRATIVOS Y FINANCIEROS

3. APLICACIN DE NORMATIVAS CLARAS DE CONTROL INTERNO

4. EN LA CONTRATACIN Y PROMOCIN DEL PERSONAL

5. EN LAS RELACIONES DE LA MUNICIPALIDAD CON LA SOCIEDAD CIVIL Y EMPRESAS

1. NIVEL DE EXIGIBILIDAD SOCIAL EN RELACIN A LA PROBIDAD MUNICIPAL

2. EXTENSIN Y CALIDAD DEL GRUPO DE ORGANIZACIONES SOCIALES Y EMPRESARIALES ORIENTADAS A LA AUDITORA SOCIAL

3. FUNCIONAMIENTO DE MECANISMOS DE AUDITORA SOCIAL

4. CAPACIDAD INSTITUCIONAL PARA EJERCER AUDITORA SOCIAL

5. VNCULOS INTERORGANIZACIONALES PARA LA AUDITORA

IV. PARTICIPACIN CIUDADANA Y AUDITORA SOCIAL

1. APLICACIN DE MECANISMOS DE PARTICIPACIN TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS

2. TIPO, CALIDAD Y ALCANCE DE LA INFORMACIN OFRECIDA POR LA MUNICIPALIDAD

3. CAPACIDAD MUNICIPAL PARA LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIN DE CUENTAS

4. INFORMACIN OFRECIDA AL PBLICO POR OTRAS ORGANIZACIONES NO MUNICIPALES RELACIONADAS CON LO LOCAL.

III. ACCESO A LA INFORMACIN Y RENDICIN DE CUENTAS

1.1 IDEAS BSICAS SOBRE TRANSPARENCIA Y DESARROLLO

on la instauracin de sistemas democrticos representativos prcticamente en todos los pases latinoamericanos en las dcadas de los aos 80 y 90, los esfuerzos de la cooperacin internacional se han orientado en fortalecer estas democracias en lo que se refiere a la formacin de nuevas instituciones estatales, el fortalecimiento de las ya existentes y la implementacin de prcticas constructoras de ciudadana.

Pero lo que ms preocupa a la cooperacin internacional es el fortalecimiento de las capacidades institucionales y sociales para combatir la corrupcin, ya que esta es una prctica que debilita la gobernabilidad democrtica y el crecimiento econmico.

En primer lugar, la corrupcin debilita la confianza de la ciudadana en el estado de derecho y los partidos polticos, y se ha demostrado tambin que debilita la inversin pblica restndole hasta 25

centavos a cada dlar invertido, lo cual afecta particularmente los recursos que se destinan a combatir la pobreza. La interrelacin de estos factores ha creado un crculo de prcticas antisociales como la delincuencia e inestabilidad poltica, que afectan la inversin productiva y el desarrollo integral de la sociedad.

A juzgar por el ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC), de Transparencia Internacional, que desde 1995 se utiliza como una de las principales metodologas para medir la percepcin de la corrupcin mundial, los ciudadanos de pases latinoamericanos, con la excepcin de Chile y Uruguay, tienen

P

percepciones de corrupcin altas, lo cual se mide con ndices inferiores a 5 puntos, en una medicin del 0 al 10. En pases

como Islandia, Finlandia y Singapur, existen los niveles ms bajos de percepcin de corrupcin, con ndices superiores a 9.

En esta misma escala, El Salvador, ha mostrado avances durante los ltimos aos, pero an se ubica, segn el informe de 2006, con un ndice de 4.0 puntos;

esto es por debajo de la mitad de los ndices ms aceptables4.

Una de las definiciones de corrupcin ms extendidas es el uso inadecuado de un cargo para beneficio personal o de un grupo. Bajo esta definicin, el cargo es la posicin de confianza que le da autoridad a una persona para actuar en representacin de una institucin, ya sea privada, pblica o sin fines de lucro5. Esta prctica abarca al sector pblico, al privado y a la sociedad civil.

Desde esta perspectiva, no son actos de corrupcin solo aquellos que suponen una recompensa personal y econmica, sino tambin aquellos que suponen ventajas para un grupo a costa del bienestar general, como el desvo de fondos pblicos para financiar una campaa poltica.

Con la finalidad de combatir la corrupcin, durante los ltimos aos han ido cobrando relevancia algunos conceptos como rendicin de cuentas, transparencia y contralora ciudadana.

6 Informe preliminar de Contralora Ciudadana. http://www.cibersociedad.net 7 Transparencia Internacional y Habitat. Ob, Cit. Pag. 2

I . PORQU HABLAR DE TRANSPARENCIA Y CORRUPCIN? 8

Lideres locales del municipio de Concepcin Batres, participando de la consulta. Fotografa del Programa TAG

Sus variables son:

Prcticas ticas en la produccin y aplicacin de un marco o reglamento interno que regule, incentive y sancione el comportamiento de los funcionarios pblicos.

Separacin entre la esfera poltica partidaria y la del servicio pblico en el manejo de los asuntos municipales.

Valores de servicio pblico y calidad en el servicio y atencin a la ciudadana.

Meritocracia y carrera de la administracin pblica que implica aplicar criterios para la contratacin, promocin y evaluacin de desempeo de empleados pblicos.

Nivel de reconocimiento social a la tica y transparencia en el manejo de los asuntos pblicos municipales.

II. Reglas y procedimientos claros y efectivos, as como organizaciones que los hagan cumplir, tanto en el mbito municipal como en las instituciones nacionales relacionadas con l. Estas sirven de base para facilitar el ejercicio de las auditoras por parte del Estado y de la sociedad civil.

Sus variables son:

La contratacin de obras y servicios, que tiene que ver con la aplicacin de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica (LACAP)8, y con la existencia y funcionamiento de otro tipo de reglamentos propios en el municipio.

Esto deber garantizar la transparencia y rendicin de cuentas, adems de la efectividad y eficiencia en la contratacin de obras y servicios.

La contratacin de personal, que hace referencia a la Ley de la Carrera Administrativa Municipal9 y a la Ley de Servicio Civil, as como a reglamentos internos elaborados localmente en algunas municipalidades para tener un sistema que favorezca la meritocracia, es decir las posiciones conseguidas por el mrito personal, y la tica del servidor pblico.

El manejo de las finanzas y otros recursos municipales, lo cual se refiere al uso y aplicacin de instrumentos adecuados que contribuyan a la correcta utilizacin y optimizacin de recursos.

8 LACAP. http://www.csj.gob.sv 9 Ley de la Carrera Administrativa. http://www.csj.gob.sv

1. PORQU HABLAR DE TRANSPARENCIA Y CORRUPCIN? 9

Las relaciones de la municipalidad con la sociedad civil y empresas. Esto se concretiza en la existencia y aplicacin de una ordenanza de participacin ciudadana y/o transparencia, y de reglamentos que regulen el funcionamiento de las organizaciones sociales y/o de los mecanismos de concertacin local.

III. Acceso a la informacin y rendicin de cuentas es un elemento indispensable que ayuda a la promocin de la transparencia municipal, ya que es como poner en una vitrina la informacin existente, as como las distintas fases de las polticas pblicas, y el proceso de toma de decisiones, es decir, lo que se hace en representacin del pueblo.

Sus variables son:

Aplicacin de mecanismos de participacin, transparencia y rendicin de cuentas por parte de las municipalidades, tanto los incluidos en el marco legal como aquellas prcticas innovadoras.

El tipo, calidad y alcance de la informacin ofrecida por la municipalidad a la sociedad local: presupuesto y gasto; compras y servicios; planes, proyectos y obras; el proceso de gobierno y normatividad municipal, y los trmites municipales.

La capacidad municipal para la transparencia y la rendicin de cuentas, en trminos de formacin de personal, metodologas y tcnicas, capacidades de procesar la informacin, etc.

Informacin ofrecida al pblico por otras organizaciones no municipales pero muy relacionadas con lo local, como los organismos del gobierno nacional (ISDEM y FISDL), COMURES y las ONG especializadas en esta temtica.

IV. Participacin ciudadana y auditora social. La primera tiene que ver con el involucramiento de la ciudadana en la gestin del gobierno, mientras que la segunda, con un involucramiento ms estratgico que enfatice la transparencia y la rendicin de cuentas de los oficiales electos y los servidores pblicos.

La calidad de la auditora social depende de procesos participativos y tambin de la calidad de la informacin que puede obtener la ciudadana y de la capacidad que sta tenga de vigilar la accin del gobierno.

Sus variables son:

El nivel de exigibilidad social con relacin a la probidad municipal.

La extensin y calidad del grupo de organizaciones civiles y empresariales que ejercen auditora sobre la gestin municipal.

El funcionamiento de mecanismos de auditora social, como comits de contralora, comits de proyectos, etc.

Vnculos inter organizacionales para la auditora, sobre intercambio de informacin, intercambio de experiencias y conocimiento, formacin de coaliciones, etc.

I . PORQU HABLAR DE TRANSPARENCIA Y CORRUPCIN? 10


2.ESTN PREPARADOS LOSMUNICIPIOS PARA AVANZAR EN LA TRANSPARENCIA?

En trminos generales, las fuentes consultadas parecen coincidir en que durante los ltimos 10 aos en las municipalidades del pas se ha avanzado considerablemente en la cantidad de recursos que manejan, el fortalecimiento financiero de su administracin y en el establecimiento de mecanismos de participacin ciudadana.

Sin embargo, las mismas fuentes coinciden en que parece estar incrementndose el mal manejo de los recursos pblicos, por debilidades propias en las capacidades institucionales o por actos de corrupcin.

El pago del "diezmo" por parte de las empresas ejecutoras de proyectos de infraestructura, la "rueda de caballitos" entre las mismas empresas y las licitaciones amaadas, son algunas de las prcticas sealadas por una buena parte de las personas entrevistadas.

Todo esto pareciera sugerir que los avances en participacin ciudadana a nivel local no se han traducido en mayores niveles de transparencia municipal, debido a lo cual es urgente elaborar un diagnstico del problema para poder dar pasos concretos para lograr la transparencia.

Por ello, presentamos a continuacin un resumen de los avances y los obstculos de la realidad municipal, siguiendo el modelo de anlisis presentado en el marco conceptual.

2.1 CULTURA DE TICA, TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS

L as variables consideradas en esta cuarta rea observada son la presencia y aplicacin de Cdigosde tica, la posicin de los partidos polticos de cara a la tica en el manejo del estado; la presencia de valores institucionales de calidad y rendicin de cuentas en la administracin municipal; los ascensos laborales conseguidos por el mrito personal y evaluacin de desempeo, y el nivel de reconocimiento social existente a la tica y la transparencia en la administracin municipal.

AVANCES

Recientemente se aprob una Leyde tica Gubernamental que debe de ser aplicada por las municipalidades.

S egn el Boletn de Estudios Legales de FUSADES, los principales contenidos de esta ley consisten en la enunciacin de una serie de

principios que deben regir la actuacin de las personas obligadas (supremaca del inters pblico, justicia, responsabilidad, disciplina, confidencialidad, decoro, etc.) y deberes ticos (veracidad, confidencialidad, eficiencia, etc.)

La ley crea el Tribunal de ticaGubernamental y una Comisin de tica en cada oficina estatal, excepto en las municipalidades, que tendrn unaconjunta en COMURES y en el rgano Judicial10. En el caso de COMURES, la comisin de tica que atender todas las municipalidades del pas se integrar de la siguiente manera: un representante nombrado por COMURES; otro por elTribunal de tica Gubernamental, y el tercero nombrado por el Presidente de la Corte de Cuentas de la Repblica11 .

Esta ley tiene la virtud de plasmar en una sola un conjunto de disposiciones y sanciones relativas a la tica gubernamental, lo cual de alguna manera facilita su comprensin y aplicacin a nivel municipal.

La Corporacin de Municipalidades (COMURES) ha asumido el reto de promover la transparencia, dando lugar a la formulacin de la propuesta del Sistema de Transparencia Municipal y a un proyecto de ley de Transparencia Municipal.

10 FUSADES. Ob. Cit. Pag. 8 11 Ley de tica Gubernamental. Diario Oficial,Tomo 371.Art. 15.

2.ESTN PREPARADOS LOS MUNICIPIOS PARA AVANZAR EN LA TRANSPARENCIA? 11

COMURES desarroll desde el 2002, con el apoyo financiero de USAID, una propuesta de estrategia de transparencia municipal que posteriormente dio lugar al diseo de un Sistema de Transparencia Municipal, implementado de manera piloto en tres municipios del pas: Ahuachapn, Nueva Guadalupe y Tecoluca. Los componentes de la estrategia son: identificacin de mecanismos bsicos de transparencia, la formacin de un consejo interinstitucional impulsor del sistema de transparencia municipal, asistencia tcnica a alcaldas, acceso a tecnologa, educacin ciudadana, campaa de divulgacin, ley de Transparencia Municipal12 .

OBSTCULOS

En la otra cara de la moneda, tambin hay factores que frenan el desarrollo de una cultura de tica, transparencia y rendicin de cuentas.

Poco desarrollo de conciencia ciudadana (derechos, obligaciones) y de transparencia.

Como es lgico, el desarrollo de la democracia en el pas ha dado tambin lugar a una nueva cultura ciudadana y de transparencia en donde se entiende que el estado pertenece a la ciudadana y que sta tiene el derecho de supervisarlo.

La creacin de valores sociales favorables a la transparencia es al mismo tiempo una tarea ligada a la construccin de ciudadana, ya que es equivocado contraponer una ciudadana supuestamente desarrollada y con altos valores cvicos con un estado corrupto y poco transparente.

La transparencia enfrenta resistencias en la cultura poltica nacional.

A pesar de que el discurso parece mostrar lo contrario, las fuentes consultadas coinciden en que el sistema poltico tiende a desarrollar una cultura patrimonial en el manejo del Estado. Por ejemplo, a pesar de que la reciente reforma al Cdigo Municipal prohbe el uso de smbolos y colores partidarios en las instalaciones municipales, dicha proscripcin se incumple.

No se evidencian esfuerzos especialmente orientados a promover valores institucionales de calidad en el servicio a la ciudadana.

Durante los ltimos aos se ha incrementado considerablemente la inversin en formacin del personal municipal. Sin embargo, esta capacitacin depende mucho an de recursos externos, y los gobiernos locales priorizan la inversin en responder a las demandas ciudadanas de obras.

Por lo general, no se aplican principios de meritocracia, ni evaluacin regular del personal municipal. Sin embargo, la aprobacin de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal que entrar en vigencia en el 2007, podra introducir algunas mejoras en este sentido.

Ha sido tradicin que haya despidos masivos de personal cuando se producen cambios de partido en el gobierno municipal. Esta tendencia de los partidos polticos tiene su base en una cultura nacional del uso patrimonial del estado que afecta la gestin local, y se ve agravada porque no permiten la presencia de su oposicin entre el personal municipal.

Ausencia de mecanismos de reconocimiento social, sistematizacin e intercambio de buenas prcticas.

No existen mecanismos apoyados en el reconocimiento social que estimulen la implementacin de buenas prcticas municipales, entre ellas la de la transparencia. En consecuencia, tampoco hay suficientes alicientes de apoyo tcnico y financiero por parte de los organismos del Estado y la cooperacin internacional. En el caso de los medios de comunicacin, el tema de la transparencia muchas veces es abordado de manera superficial, creando en el sistema poltico resistencia a hacer pblica la informacin por temor a que esta sea mal manejada. Los periodistas, por otro lado, a menudo carecen de la formacin necesaria sobre el tema municipal. Otra ausencia significativa es el abordaje de preguntas relacionadas con la transparencia y manejo honesto de los recursos pblicos en las encuestas nacionales.

2.2. REGLAS Y PROCEDIMIENTOS CLAROS Y EFECTIVOS

AVANCES

D urante el ltimo ao se ha aprobado un conjunto de leyes nacionales orientadas a promover la participacin y la transparencia que, mas all de sus limitaciones, constituyen un buen punto de partida para avanzar en la temtica.

Entre las reformas legales cabe destacar:

Reformas al Cdigo Municipal.

La Ley de la Carrera Administrativa Municipal que reglamenta la contratacin, promocin y el despido de los empleados municipales.

12 COMURES. Propuesta: Sistema Municipal de Transparencia, 2004, Pg. 18. http://comures.elsalvadorgateway.org


La Ley de tica Gubernamental, que establece 11 prohibiciones concretas, y la formacin de una Comisin detica especfica para las municipalidades, que tendr su base en COMURES13.

La Ley Reguladora del Endeudamiento Pblico Municipal que establece lmites a las posibilidades que tienen las alcaldas de anteponer la transferencia del FODES como garanta de pago.

En el Cdigo Municipal, los principales cambios estn en dos temas: la participacin y la transparencia, ya que ambos tienen por lo menos 12 modificaciones y agregados que resultan relevantes para el tema que estamos desarrollando.

Por ser el Cdigo Municipal uno de los pilares legales de las municipalidades, veremos en forma detallada cada una de las reformas.

Se introducen los nuevos conceptos de participacin ciudadana y transparencia al marco legal municipal.

El nombre del Ttulo IX del Cdigo Municipal cambi a "De La Participacin Ciudadana y de La Transparencia". La introduccin del concepto Participacin Ciudadana implica reconocer que la participacin en los asuntos municipales es una cuestin de ciudadana, entendida como los derechos polticos que esta condicin otorga a las personas como propietarias del Estado.

Se ampla el nmero y tipo de mecanismos participativos.

La reforma suprime en los artculos 115 y 116 la obligatoriedad de celebrar cabildos abiertos "por lo menos cada tres meses" (lo cual nunca fue cumplido ni sancionado en la gran mayora de los

gobiernos locales del pas), y sustituye el papel central del cabildo por la obligacin de "promover la participacin ciudadana", expresada en la aplicacin de ocho mecanismos participativos.

Estos son el cabildo abierto, la consulta popular, las sesiones pblicas del concejo; la consulta popular; la consulta vecinal sectorial; el plan de inversin participativo; los comits de desarrollo local; los concejos de seguridad ciudadana, y el presupuesto de inversin participativa.Y deja la puerta abierta para introducir "otros que el Concejo Municipal estime conveniente".

De esta manera, se le otorga carcter legal a muchos mecanismos participativos que se han promovido y practicado en el pas durante los ltimos aos, pero adems se permite que estos sean adoptados de acuerdo a las caractersticas de cada municipio.

Se ampla la obligatoriedad de registrar legalmente lo que se acuerde en todos los mecanismos de participacin.

El ltimo prrafo del artculo 116 establece que "el Secretario Municipal levantar acta de todo lo actuado, cualquiera que sea el mecanismo de participacin que se haya utilizado". Esto es fundamental para dar formalidad a los acuerdos tomados por la ciudadana, y para sentar bases que faciliten la rendicin de cuentas.

Se incluye por primera vez la iniciativa ciudadana en un marco legal nacional.

La Consulta Popular, cuya decisin final debe ser acatada por el gobierno municipal, es un mecanismo en forma de plebiscito, que nunca fue aplicado en ningn municipio del pas, al menos de manera formal. La reforma consiste en

que ahora la Consulta Popular podr efectuarse por "solicitud escrita de al menos el cuarenta por ciento (40%) de los ciudadanos del municipio habilitados para ejercer el derecho al sufragio"14.

Pese a que la aplicacin de esta reforma est condicionada por un nmero de firmas para motivar la convocatoria, y por el hecho de que solo ser vinculante para el gobierno municipal si "participa al menos el cuarenta por ciento (40%) del nmero de votantes en la eleccin del Concejo Municipal", no se puede negar la importancia para la gobernabilidad democrtica, ya que es la primera incorporacin de la iniciativa ciudadana en el marco legal del pas. Adems, permite que, en circunstancias excepcionales, las decisiones tomadas por el gobierno local puedan ser objetadas por la ciudadana si no cuentan con una base mnima de legitimidad.

Se favorece la legalizacin de las organizaciones sociales locales.

La reforma establece que si el gobierno no emite una resolucin sobre el derecho y los procedimientos de legalizacin de las organizaciones comunales en los plazos establecidos por el Cdigo, "se le reconocer la personalidad jurdica por ministerio de ley", de manera que "el Concejo estar obligado a asentar la inscripcin de la asociacin y a ordenar inmediatamente la publicacin del acuerdo de aprobacin y sus estatutos en el Diario Oficial"15.

La relevancia de esta reforma radica en que la presencia de una amplia base de organizaciones ciudadanas es una condicin que facilita el desarrollo local y la gobernabilidad democrtica.

13 FUSADES. Departamento de Estudios Legales. Boletn de Estudios Legales. No. 67, julio 2006. Pg. 9 14 Art. 117 15 Art. 121


Se favorece la democratizacin y transparencia en las organizaciones sociales locales.

El artculo 121 establece la exigencia de que las asociaciones presenten "a la municipalidad en el mes de enero de cada ao, una certificacin de la nmina de asociados inscritos en el libro respectivo y 15 das despus de su eleccin, la nmina de la nueva directiva electa". Esta disposicin favorece la actualizacin de registros sobre las organizaciones ciudadanas existentes en el municipio, y promueve la celebracin regular de elecciones de directivas comunitarias, contribuyendo a que los tejidos organizacionales del municipio sean tambin democrticos y transparentes.

Se establecen derechos y obligaciones sobre la transparencia.

Enumera entre los derechos ciudadanos "el derecho a solicitar informacin, a ser informados de las decisiones del concejo, a conocer el funcionamiento del gobierno municipal y del manejo de su administracin, a ser tomados en cuenta por las autoridades municipales en la aplicacin de las polticas pblicas locales, a recibir el informe anual de rendicin de cuentas y ejercer contralora a travs del comit respectivo, en la ejecucin de obras de infraestructura"16.

Y establece como obligaciones del concejo municipal: garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos ya enunciados, informar a los ciudadanos lo pertinente a la administracin municipal, en forma clara, oportuna y actualizada; y proporcionar la informacin requerida por los ciudadanos17.

Aqu se incorpora por primera vez en el Cdigo el reconocimiento de que la primera obligacin de un gobierno democrtico es garantizar los derechos ciudadanos.

Se precisa cul es la informacin de acceso pblico y la obligacin de archivarla.

El Cdigo define cul es la informacin de acceso pblico: las ordenanzas municipales y sus proyectos; los reglamentos, el presupuesto municipal; lo planes municipales; el valo de los bienes a adquirir o vender; las fotos, grabaciones y filmes de actos pblicos; o las actas del concejo municipal, y los informes finales de auditora18. Sin embargo llama la atencin que no se haya incluido en la lista aspectos que son de primera importancia para la ciudadana, como las carpetas de los proyectos y los resultados de las licitaciones una vez aprobadas. De igual manera llama la atencin que la informacin sobre los acuerdos municipales sea restringida "a aquellos ciudadanos que directamente resulten afectados por los mismos" 19.

Se instituye y reglamenta el mecanismo de Rendicin de Cuentas.

El Cdigo establece que "el Gobierno Local rendir cuenta anual de su administracin" a la ciudadana de cada municipio "en los primeros sesenta das del ao" y divulgado por "los mecanismos de participacin establecidos y/o medios de comunicacin que tenga a su alcance, asegurando el conocimiento del mismo por parte de los ciudadanos del municipio".

Si bien la rendicin de cuentas debe ser una poltica municipal de permanente

aplicacin en una buena gestin municipal, el hecho de que la ley obligue a implementar un mecanismo de este tipo por primera vez en la historia del pas, puede ser una buena oportunidad para que los gobiernos locales consoliden informacin que est dispersa, autoevalen su propio trabajo y lo sometan al escrutinio pblico. Al mismo tiempo, la presentacin de este informe puede estimular el inters cvico por conocer sobre la labor municipal.

Se abren al pblico las deliberaciones y decisiones del concejo municipal.

La reforma modifica el Artculo 39 y establece que a partir del ao 2006, "las sesiones del Concejo sern pblicas y en ellas podr tener participacin cualquier miembro de su comprensin, con voz pero sin voto, previamente autorizado por el Concejo; salvo que el Concejo acordare hacerlas privadas" 20.

Aqu, la autorizacin del concejo aparece como condicin necesaria para que los ciudadanos participen con voz, pero no para que participen como observadores.

Con esto, iguala el carcter pblico de las sesiones del concejo con las del Poder Legislativo, agregndole la restriccin de que se podrn celebrar sesiones privadas si "el Concejo acordare hacerlas privadas", pero establecindose que para esto debe mediar una decisin formal de este organismo.

Se limita considerablemente el uso patrimonial de las municipalidades por los partidos polticos.

El inciso 11 del artculo 31, establece claramente que es una obligacin del concejo: "prohibir la utilizacin de bienes y servicios municipales con fines

16 Art. 125 B 17 Art. 125 C 18 Art. 125 D 19 Art. 125 D 20 Este artculo no aparece en el Ttulo IX como debera esperarse, sino en el Ttulo V, llamado DEL CONCEJO Y DE LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS.


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partidarios, as como colores y smbolos del partido gobernante tanto en muebles o inmuebles propiedad municipal, ni permitir al personal y funcionarios de la municipalidad participar en actividades pblicas partidarias cuando se encuentre en el desempeo de sus funciones".

Esta prescripcin legal es de suma importancia ya que actualmente muchas municipalidades mezclan el mbito del partido poltico y el de la gestin gubernamental, y estampan con sus colores el edificio edilicio, el uniforme del personal y hasta los rganos de informacin a la ciudadana.

Se establece la obligacin de que todas las municipalidades aprueben ordenanzas relativas a la participacin ciudadana, asociaciones comunales y la transparencia.

Las dificultades encontradas en la obligatoriedad para aplicar los cabildos

abiertos en municipios con alto nmero de poblacin durante los ltimos 20 aos nos hizo concluir que las actuales reformas deban establecer un marco general vlido nacionalmente. Mientras que "los derechos, obligaciones, mecanismos y procedimientos" especficos deban de legislarse "segn las caractersticas de cada municipio", en ordenanzas de cada municipalidad.

Estas ordenanzas no pueden contradecir la ley nacional, pero pueden ayudar a su aplicacin e incluso ampliar su alcance; como ya sucede con muchas de las ordenanzas que han sido aprobadas por 18 municipalidades del pas.

A pesar de los avances ya mencionados, es necesario comentar las tres grandes limitantes de las reformas al Cdigo Municipal.

La primera es que la reforma no prev un tiempo prudencial para su entrada en vigor, debido a que las municipalidades

lgicamente no estaban preparadas para aplicar la ley de manera inmediata. En consecuencia, muy pocas municipalidades del pas est aplicando actualmente las reformas aprobadas, lo cual debilita la confianza en el sistema jurdico del pas21.

La segunda es que la reforma no contempla la creacin de mecanismos institucionales para promover su cumplimiento, lo cual ha generado un vaco de divulgacin, capacitacin y asistencia tcnica, tanto a las municipalidades como a la ciudadana22.

Y la tercera es que no contempla ningn tipo de sancin por su incumplimiento23.

21 Para subsanar este problema, la Propuesta de Anteproyecto de Ley para la Transparencia Municipal que present COMURES inclua un artculo que expresa: "En el proceso de instalacin de los mecanismos de transparencia previstos en esta ley, los Municipios podrn contemplar la gradualidad y la flexibilidad de acuerdo a los recursos tcnicos y financieros disponibles" (http://www.comures.org.sv/comures/inicio). Por su lado, las organizaciones de la sociedad civil que participaron en la consulta convocada por la Asamblea Legislativa propusieron tomar en cuenta que las reformas "entraran en vigencia un ao despus de su aprobacin" (http://www.ciudadanialocal.org/). 22 El Anteproyecto de Ley para la Transparencia Municipal que present COMURES propona la creacin de un "Concejo Interinstitucional de Transparencia Municipal, que tendr por funcin coordinar y dar seguimiento a los esfuerzos de las diferentes instituciones pblicas y privadas vinculadas al desarrollo municipal" (http://www.comures.org.sv/comures/inicio.html). 23 Las organizaciones de la sociedad civil propusieron un artculo que afirmaba: "El incumplimiento a lo establecido en el presente ttulo podr ser exigible judicialmente por cualquier persona ante los tribunales de paz del municipio, que podr imponer una sancin equivalente a diez das multa" (http://www.ciudadanialocal.org/).

2.ESTN PREPARADOS LOS MUNICIPIOS PARA AVANZAR EN LA TRANSPARENCIA?

Reflexiones sobre el marco jurdico

Ms all de las limitaciones apuntadas, no cabe duda que las reformas aprobadas constituyen un importante punto de apoyo para promover la transparencia a nivel municipal. En general, las disposiciones generales, conceptos y mecanismos incluidos en la reforma sitan a la versin actual del Cdigo Municipal entre los ms avanzados de Centroamrica.

Sin embargo, es igualmente claro que la aplicacin de las presentes reformas plantea un importante reto para desarrollar las capacidades institucionales de las alcaldas, en trminos de:

Capacidad poltica de comprender que la aplicacin de las reformas constituye un beneficio para la gobernabilidad municipal y que por lo tanto exige el compromiso del gobierno y personal de la municipalidad.

Decisin poltica para aplicar efectivamente la normativa que prohbe el uso de colores y smbolos partidarios en las alcaldas.

Capacidad tcnica y apertura para elaborar de manera participativa y transparente la ordenanza municipal del Cdigo.

Capacidad de estimular la conformacin y legalizacin de las organizaciones civiles del municipio.

Capacidad de promover la formacin y atender con personal capacitado los mecanismos de participacin que se formen en el municipio, participando activamente en estos mecanismos, dando respuestas oportunas a las demandas y propuestas ciudadanas, registrando legalmente los acuerdos alcanzados, archivando la informacin respectiva y coresponsabilizando a la ciudadana en las iniciativas para el desarrollo local.

Capacidad de exigir el cumplimiento de la normativa que obliga a las organizaciones ciudadanas a elegir de manera democrtica y regular a sus directivas e informar de estas y sus miembros a la municipalidad.

Capacidad de consolidar por lo menos la informacin que, segn la reforma

aprobada, debe de ser de acceso al pblico, de hacerla comprensible y accesible a la ciudadana.

Capacidad de comunicar anticipadamente la agenda del concejo y de adecuar las instalaciones en donde este se rene para que todas las sesiones puedan ser abiertas al pblico.

Capacidad de destinar de manera gradual fondos propios, para el fortalecimiento de sus capacidades tcnicas, administrativas y tecnolgicas, a fin de dar cumplimiento a las nuevas exigencias del Ttulo IX del Cdigo Municipal.

Adems, de las reformas al Cdigo Municipal, ya detalladas, se destaca tambin la aprobacin -en los dos ltimos periodos de gobierno municipal (2000-2006)- de 18 ordenanzas en igual nmero de municipios, referidas a la participacin ciudadana, con algunos aspectos relacionados directamente con la transparencia en la gestin pblica municipal.

Lideres locales del municipio de San Antonio del Monte, participando de la consulta. Fotografa del Programa TAG


17

En la Tabla I se presentan las ordenanzas aprobadas, sobre todo las referidas a las comisiones de contralora, que son muy similares en nombre y contenidos.

TABLA 1. ORDENANZAS RELATIVAS A LA PARTICIPACIN, LA TRANSPARENCIA Y CONTRALORA SOCIAL

NOMBRE MUNICIPIO AO GOBIERNO APOYO

Ordenanza de transparencia en la gestin municipaly la participacin ciudadana.

San Salvador 2002 FMLN, PDC

FUNDE/NOVIB

Ordenanza para el funcionamiento de lascomisiones de contralora ciudadana municipal.

Concepcin Batres 2002 ARENA FUNDAMUNI/RTI

Ordenanza de participacin ciudadana sobre el acceso a lainformacin pblica, para la transparencia de la administracinmunicipal.

Olocuilta 2002 PCN CREA

Ordenanza para la participacin ciudadana. Armenia 2002 FMLN Fundaungo/CREA-USAID

Ordenanza para la participacin ciudadana. Santo Toms 2002 FMLN CREA

Ordenanza para el funcionamientode las comisiones de contralora ciudadana municipal.

Arcatao 2002 FMLN FUNDAMUNI/RTI


Nombre de Jess 2002 FMLN FUNDAMUNI/RTI


Nueva Trinidad 2002 FMLN FUNDAMUNI/RTI


San Antonio del Monte

2002 CDU FUNDAMUNI/RTI


San Isidro Labrador 2002 FMLN FUNDAMUNI/RTI


San Francisco Javier 2002 ARENA FUNDAMUNI/RTI

Ordenanza para la participacin ciudadana. San Lorenzo 2002 PCN Fundaungo/CREA-USAID

Ordenanza para la participacin ciudadana. Atiquizaya 2002 FMLN Fundaungo/CREA-USAID

Ordenanza para la participacin ciudadana. Chalchuapa 2002 FMLN Fundaungo/CREA-USAID

Ordenanza de Transparencia para el Acceso a la InformacinPblica de la Municipalidad.

El Carmen 2002 ARENA CREA

Ordenanza de la participacin ciudadana. Santa Tecla 2004 FMLN FUNDE


Sacacoyo 2004 ARENA FUNDAMUNI/RTI

Ordenanza reguladora de la participacin ciudadana. Usulutn 2004 FMLN FUNDE/RTI-USAID


OBSTCULOS las cuales se ven favorecidas por los aumento de salarios, barrido de dbiles procedimientos de contratacin informacin y en algunos casos de

E que establece la LACAP y por las activos24.n trminos generales, y a pesar de

dificultades para anteponer demandas los avances alcanzados en materia por procedimientos indebidos. de reformas legales durante el Esta situacin se ve favorecida por el

ltimo ao, las leyes aprobadas an hecho de que las disposiciones legales presentan en su texto ausencias o Entre los vacos legales sealados en la hacen de El Salvador, el nico pas del contenidos que dificultan su aplicacin. consulta se destaca adems que en los continente americano en donde la falta

cambios de gobierno, se incrementan de representacin proporcional al considerablemente las irregularidades, interior del concejo municipal impide el Por ejemplo, segn las personas como el otorgamiento de concesiones ejercicio de los contrapesos y entrevistadas una de las principales de contratos de ltimo momento, contraloras propias del sistema fuentes de corrupcin est relacionada contrataciones o ascensos de personal, democrtico. con la contratacin de obras y servicios,

OTROS OBSTCULOS

institucin, es de gran xito; sin embargo, no

estafa al erario pblico. Esto se podra

Existe muy poca informacin sobre las

del Estado de Derecho es su capacidad de

ENCONTRADOS se conocen casos solucionar con el leyes que rigen el demostrar la SON relevantes en los que establecimiento de un trabajo de las efectividad de su

estos procesos ndice de precios municipalidades. funcionamiento

El mecanismo de contralora nacional no produce resultados acordes con la percepcin ciudadana sobre la corrupcin: La Corte de Cuentas de la Repblica encuentra en las auditoras municipales casos que ameritan

conduzcan a sanciones finales y no se tienen noticias de que el sistema de denuncias haya contribuido a la efectiva recuperacin de fondos pblicos malversados"25 .

No existen ndices referenciales de precios

referenciales de insumos y tipo de obras pblicas26.

Los instrumentos administrativos financieros y de control interno de las municipalidades son a menudo dbiles: Hay unas 40

Las ordenanzas aprobadas sobre participacin y transparencia tienen un dficit de aplicacin: En algunas municipalidades que han aprobado ordenanzas de participacin y transparencia, estas se

creando precedentes. Por ello, la impresin que tiene la ciudadana de que prevalece la impunidad en el manejo de los recursos pblicos es un punto de partida negativo para promover su mayor involucramiento en la auditora social.

sealamientos. para evitar el municipalidades que no aplican en los aspectos incremento artificial de aplican el sistema de referentes a la

Por otro lado, la Corte de Cuentas ha tenido la buena idea de crear una seccin de Participacin Ciudadana para la recepcin de denuncias de particulares sobre la indebida utilizacin de bienes o recursos del Estado y emitido un reglamento especial para la atencin de tales avisos. Esta seccin, segn la misma

precios en las contrataciones para ejecutar obras de construccin: Uno de los mecanismos ms usados para malversar fondos es el incremento artificial de precios facturados, yendo a parar la diferencia con el precio real a la bolsa del oferente y los funcionarios de la municipalidad comprometidos con la

contabilidad gubernamental y las experiencias piloto de aplicacin de sistemas como EL SAFIMU han tenido dificultades para sostenerse y no han logrado reproducirse. Por otro lado, no existe tampoco un Manual de Procedimientos Administrativos que sirva como referencia nica para las municipalidades del pas.

participacin, pero en general no ha mejorado la informacin que el pblico tiene sobre la gestin municipal, ni las sesiones de Rendicin de Cuentas se realizan regularmente.

No hay precedentes de procesos de reclamos y solucin de problemas que hagan creer en las leyes existentes: Uno de los indicadores relevantes

24 Consulta con auditores de la Corte de Cuentas. 25 FUSADES. Departamento de Estudios Legales. Boletn de Estudios Legales. No. 67, julio 2006. Pg. 3 26 Taller con auditores de la Corte de Cuentas.

2.3.ACCESO A LA INFORMACIN Y RENDICIN DE CUENTAS

En esta parte del documento, se exponen los resultados obtenidos en la observacin del acceso que actualmente tienen las sociedades locales a informacin municipal relevante y rendicin de cuentas.Y se dividen en dos grandes reas: avances y obstculos.

AVANCES

Un nmero minoritario pero significativo de municipios ha acumulado cierta experiencia en la implementacin de mecanismos participativos, como la planificacin participativa, los comits de desarrollo local y las audiencias pblicas.

GRFICO 2. 158 MUNICIPIOS HAN REALIZADO PLANES PARTICIPATIVOS

PLANES O PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS

S

NO ND

Fuente: Datos propios con base en encuesta

DE LOS 201 MUNICIPIOS QUE SE ANALIZARON PARA ESTE DOCUMENTO

158 MUNICIPIOS (71%) han realizado planes participativos, que en algunos casos se trata de planes estratgicos o trianuales, mientras que en otros son presupuestos participativos anuales.

En algunos casos, los planes estratgicos son actualizados anualmente en procesos participativos.

107 MUNICIPIOS (51%) han experimentado mecanismos de concertacin que funcionan permanentemente, los cuales tienen diversos nombres, pero se conocen como Comits de Desarrollo Local.

104 MUNICIPIOS (47%) realizan habitualmente audiencias pblicas, es decir reuniones bilaterales del gobierno local con las comunidades o ciudadanos interesados en una problemtica local particular.

Se registr cierta experiencia en la aplicacin de mecanismos de transparencia, como cabildos abiertos, sesiones abiertas de concejo municipal, reuniones de rendicin de cuentas, la publicacin de sitios web municipales, peridicos murales y algunas experiencias aisladas de programas de radio en los que el alcalde dialoga con la ciudadana.

GRFICO 3. 90 MUNICIPIOS CELEBRAN CABILDOS ABIERTOS INFORMATIVOS

CABILDOS ABIERTOS

SE CELEBRAN CABILDOS ABIERTOS

DEJ DE CELEBRARSE NO HAY INFORMACIN


DE LOS 201 MUNICIPIOS QUE SE ANALIZARON

68 MUNICIPIOS (31%) han realizado reuniones de rendicin

56 ALCALDAS (25%) utilizan peridicos murales como medio de

PARA ESTE de cuentas. informacin a la DOCUMENTO ciudadana.

61 MUNICIPIOS 90 MUNICIPIOS (41%) implementan cabildos abiertos, principalmente de carcter informativo.

(28%) han experimentado con sesiones abiertas del concejo municipal.

21 ALCALDAS (8%) han publicado un sitio web por iniciativa propia o con apoyo de otras instituciones.

12 ALCALDAS publican boletines que solo excepcionalmente tienen carcter regular.

4 GOBIERNOS locales utilizan radios locales como va de comunicacin,

destacndose el caso de Suchitoto, etc., los lderes Ahuachapn que tiene un locales son el principal programa radial semanal vehculo de informacin. en donde el alcalde dialoga con la ciudadana.

No obstante, hay que mencionar que en los municipios rurales donde se han desarrollado CDL bien conectados con las comunidades del municipio, como El Carmen,Tecoluca, Concepcin Batres,

21

OBSTCULOS TABLA 2. MUNICIPIOS CON EXPERIENCIAS DE MECANISMOS DE PARTICIPACIN Y TRANSPARENCIA (1994 - 2006)

P ese a que la experimentacin en mecanismos de participacin ciudadana es significativa, los otros mecanismos empleados no alcanzan a cubrir el 50% de los municipios investigados, con la excepcin de los planes participativos, los CDL y los comits de proyecto.

Tal como se observa en la Tabla 2, los mecanismos de participacin ciudadana se han aplicado con mayor intensidad que los de transparencia y contralora social. Esto se debe, por un lado, a que con la excepcin de los cabildos abiertos, este segundo tipo de mecanismos ha sido promovido ms recientemente que los primeros.

Pero por otro lado, en las entrevistas desarrolladas en los cinco municipios que se visitaron para esta investigacin, vimos que las zonas donde el ndice de pobreza es mayor, la poblacin expresa mayor inters en los mecanismos que les permiten influenciar las decisiones de inversin en proyectos de los gobiernos locales, que en los mecanismos informativos o contralores; a no ser que estos ltimos estn directamente relacionados con sus proyectos comunitarios, como es el caso de los comits de proyectos.

Los comits de transparencia municipal, por ejemplo, han tenido dificultades para sostener su funcionamiento, salvo cuando estos reciben asistencia tcnica y motivacin por parte de una ONG.

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

MECANISMOS DE PARTICIPACIN CIUDADANA

MECANISMOS DE TRASPARENCIA Y CONTRALORA

Planes CDL Audiencias Comits de Cabildo Sesiones Sitio web Comit Boletines pblicas proyectos abierto de concejo mpal. de

abierto transparencia

Los mecanismos de participacin ciudadana que se han experimentado durante los ltimos aos, estn poco institucionalizados, ya que dependen para su sobrevivencia de la continuidad de los gobiernos locales que los han establecido.

Segn las encuestas realizadas, de las 107 experiencias de formacin de CDL, 31 han dejado de funcionar casi siempre

cuando se producen cambios de gobierno municipal, ya que el nuevo gobierno tiende a ver esta instancia de concertacin como afn al gobierno saliente.

Por otro lado, de los 76 CDL que se reportan como existentes, muchos han sido reestructurados cuando ha habido cambio de gobierno local.

GRFICO 4. LOS CDL PRESENTAN DIFICULTADES PARA INSTITUCIONALIZARSE



La informacin prevista como de carcter pblico" an no es accesible a la ciudadana en la gran mayora de las municipalidades, adems de que la informacin que se ofrece es fragmentada y de carcter propagandstico.

Las ordenanzas municipales y sus proyectos, los reglamentos, el presupuesto municipal, los planes municipales, el valo de bienes a adquirir o vender, las fotografas, grabaciones y filmes de actos pblicos, las actas del concejo municipal y los informes finales de auditora no son de fcil acceso en prcticamente, ninguna alcalda del pas.

Por otro lado, en las publicaciones de las municipalidades en los medios de comunicacin y sus sitios web, se ve informacin con nfasis principalmente en la figura del alcalde, y las obras realizadas (sin mucho detalle) estn coloreadas con tonos y smbolos del partido de gobierno local.

Las municipalidades cuentan por lo general con poco recurso humano preparado, recursos tcnicos (metodologas), financieros para aplicar las leyes aprobadas y ofrecer suficiente informacin adecuada y oportuna a la ciudadana.

En general, la informacin con la que cuentan las alcaldas no est preparada para ofrecerla al pblico, ya que por lo general en la misma municipalidad no se encuentra sistematizado el nmero, el tipo y costo de los proyectos; y el presupuesto y gasto municipal no est formulado de manera comprensible para

DE LOS 201 MUNICIPIOS QUE SE ANALIZARON PARA ESTE DOCUMENTO

alguien no familiarizado con el lenguaje municipal.

Dadas las limitadas finanzas y la escasa exigibilidad social sobre transparencia, las municipalidades prefieren invertir en responder a las demandas de proyectos que plantea la ciudadana, dejando que el fortalecimiento de sus capacidades institucionales se financie y realice con recursos externos.

Para el caso, la mayora de proyectos de modernizacin y participacin ciudadana han sido ejecutados con la asesora de actores nacionales (ONG, FISDL, COMURES, ISDEM) o con recursos donados por la cooperacin internacional.

La informacin ofrecida al pblico por otros actores locales y nacionales relacionados con el desarrollo local es muy escasa.

Organizaciones relacionadas con el desarrollo local, como ISDEM, COMURES, FISDL y las ONG tienen en sus sitios web informacin deficitaria sobre sus presupuestos, proyectos que implementan, lugares donde actan e indicadores de la gestin municipal que estn a su disposicin.

La informacin sobre los montos de transferencia del FODES por municipio, por ejemplo, solo es ofrecida por el Observatorio Ciudadano de la Red para el Desarrollo Local y el nivel de endeudamiento municipal es una informacin de carcter reservado. Sin embargo, las ONG relacionadas con lo local, tampoco hacen pblico en sus

120 municipios (54%) han implementado comits de proyectos que son instancias formadas por las asociaciones de vecinos para apoyar y supervisar la ejecucin de proyectos en sus comunidades.

sitios web los proyectos que desarrollan ni sus montos y fuentes de financiamiento.

2.4 PARTICIPACIN CIUDADANA Y AUDITORA SOCIAL

E n este apartado, se presentan los resultados obtenidos en la observacin sobre la auditora social, para conocer cul es nivel de exigibilidad social que existe localmente en cuanto a la participacin y la transparencia; la extensin del tejido de organizaciones sociales y empresariales orientadas a la auditora social; el nivel de funcionamiento que tienen los mecanismos de auditora; las capacidades institucionales que tienen las organizaciones locales para ejercerla y el nivel de desarrollo que tienen los vnculos de cooperacin interinstitucional para promover la transparencia en el mbito municipal.

AVANCES

C on menos intensidad que los mecanismos de informacin y de participacin ciudadana, existen tambin algunos mecanismos especficos de auditora social, como los comits de proyectos, que son promovidos por el FISDL y los Comits de Contralora Social.

Aparte de estos mecanismos se tienen algunas experiencias muy avanzadas como el municipio de Santa Tecla, donde la alcalda, con su programa "Pequeas

16 municipios (7%) han formado comits municipales de contralora para supervisar e informar sobre la probidad con que son utilizados los recursos municipales.

23

Obras de Gran Impacto", transfiere el financiamiento para que lo administre la comunidad con supervisin edilicia.

Durante los ltimos aos ha crecido el inters de los medios de comunicacin de dar seguimiento y reportar sobre la probidad con que se emplean los recursos municipales.

Pese a que algunos entrevistados para este trabajo sealaron que los medios de comunicacin no son siempre imparciales, la mayora coincide en que durante los ltimos aos y particularmente despus del incremento del FODES al 6% (en 1997), ha crecido la atencin que prestan al manejo de los recursos pblicos por parte de las municipalidades. Esto constituye un aporte significativo a la probidad debido a la influencia de los medios de comunicacin en la formacin de opinin pblica.

Recientemente se han emprendido algunas iniciativas nacionales para constituir coaliciones de organizaciones civiles para promover la transparencia.

Coalicin por la Descentralizacin del Estado, la Participacin y la Transparencia se encuentra en formacin y hasta ahora la integran FUNDAMUNI, FUSAI, FUNDAUNGO, FUNDE, SACDEL, ANDRYSAS, MESARES, CORDES y REDES.

Aspira a ser el ncleo de organizaciones territoriales (CDL,ADESCOS, juntas de agua, organizaciones locales de jvenes, de mujeres, etc.).

Consorcio de Contralora Ciudadana conformado por Fundacin Boll, ISD, PROBIDAD, FUMA, FESPAD, FUSAI y Las Mlidas. Es una alianza que se ha enfocado en promover una iniciativa de contralora ciudadana junto a la Alcalda de San Salvador.

Acuerdo de cooperacin para promover la tica, entre las fundaciones FUSADES y FUNDE a nivel nacional.

OBSTCULOS

A unque va en aumento, el nivel de exigibilidad social sobre la transparencia en la gestin local es bajo comparado con las demandas de proyectos fsicos y de participacin en las decisiones edilicias.

Lderes ciudadanos locales manifestaron en las entrevistas que hay un inters an primario por la transparencia, en comparacin con otras demandas como la participacin en las decisiones de los concejos municipales y la de lograr la satisfaccin de las necesidades. Esto tiene que ver con lo relativamente novedoso de la temtica en la agenda pblica y con el hecho de que no est clara la relacin directa entre que mayores niveles de transparencia y probidad en el manejo de los recursos pblicos generan un fuerte impacto en la capacidad de inversin municipal.

En unos municipios hay una sobrecarga de mecanismos que exigen demasiado voluntariado ciudadano. Las iniciativas caras no son sostenibles.

En muchos casos, los proyectos externos de carcter participativo implican a menudo una sobrecarga al voluntariado de la ciudadana, ya que parten del supuesto equivocado de que la poblacin tiene tiempo e inters ilimitado en trabajar.

Hay poca informacin y capacitacin en las organizaciones civiles y empresariales sobre derechos, procedimientos, mecanismos y estrategias de incidencia.

En general, existe poca informacin pblica que oriente a la ciudadana y a los empresarios que no pueden costear con recursos propios asesora jurdica, sobre sus derechos frente al Estado y los procedimientos para defenderlos.

Tampoco hay mucha informacin en las organizaciones ciudadanas sobre cmo construir estrategias para promover la transparencia, ni informacin en los Comits de Proyectos sobre aspectos tcnicos en cantidades y calidades que les permitan supervisar adecuadamente las obras fsicas realizadas por contratistas27.

En general, existe poca conexin entre los organismos contralores del estado y las organizaciones de la sociedad civil.

La posibilidad de que la Corte de Cuentas avance hacia niveles de auditora depender de su capacidad de perfeccionar su relacin con la auditora social, lo cual pasa por obtener mejores resultados que los obtenidos hasta ahora en la Seccin de Participacin Ciudadana, abierta por este organismo.

Pese a recientes iniciativas, la articulacin entre organizaciones civiles orientada a promover la transparencia es an dbil.

En general las organizaciones civiles actan an muy centradas en la ejecucin de sus propios proyectos y desarrollan pocas capacidades de sumatoria a travs de articulaciones horizontales. Este es el caso de las ONG, pero tambin el de las ADESCOS y los CDL que constituyen uno de los organismos ms novedosos producidos por las sociedades locales durante los ltimos aos.

27 Taller con la Corte de Cuentas.


Miembros de RECODEL discuten los resultados y aportes del diagnstico. Foto del Programa TAG.

OPORTUNIDADES QUEEXISTEN PARA LA PROMOCIN DE LA TRANSPARENCIA MUNICIPAL

Transferencias intergubernamentales.

Las transferencias del FODES representan una parte sustancial de las finanzas en la mayora de las municipalidades, cuyo sistema de distribucin se encuentra en la agenda de discusin de la CONADEL.

Tambin es posible direccionar una parte de los recursos que maneja el FISDL,

provenientes de prstamos internacionales, no solo hacia las municipalidades que pueden movilizar mayores contrapartidas (como se hace actualmente), sino tambin a las que evidencian mayor cumplimiento de las reformas al Cdigo Municipal en trminos de participacin y transparencia.

Capital social desarrollado. Despus de 15 aos de prcticas en desarrollo local, existe en el pas un tejido desarrollado de organizaciones que pueden interactuar eficazmente para promover prcticas de transparencia municipal.

Cabe destacar:

-RECODEL: Organismo de coordinacin de las agencias internacionales relacionadas con la promocin del desarrollo local que trabajan en el pas.

-Comisin de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa:Tuvo en el perodo anterior una gran capacidad de trabajo, que se reflej en la aprobacin del mayor nmero de reformas legales relacionadas con lo local. En este periodo se abre la oportunidad de vincular esta comisin con la aplicacin y seguimiento de las leyes aprobadas y con su necesario afinamiento.


25

-CONADEL: Comisin presidencial que en el periodo anterior jug un importante papel como espacio de generacin de acuerdos polticos que contribuyeron a promover las reformas legales aprobadas.

- Secretara Tcnica de la Presidencia: Tiene la potencialidad de encontrar vnculos que permitan incorporar la participacin ciudadana y la transparencia a la Poltica Nacional de Descentralizacin.

-COMURES: La gremial de alcaldes ha jugado durante los ltimos aos un papel central como interlocutor de las municipalidades en los asuntos nacionales; pero tambin como el vehculo ms poderoso de dilogo e introduccin de nuevas temticas (como es la transparencia misma) en la agenda municipal.

-FISDL e ISDEM: Poseen el mayor contingente de asesores tcnicos municipal del pas y por lo tanto ofrecen la oportunidad de servir de vehculo principal para la asesora de los gobiernos municipales en la implementacin de las nuevas reformas legales.

-Organizaciones de la sociedad civil: Grupo de organizaciones que ha jugado un importante papel en la promocin de la participacin ciudadana durante los ltimos aos.

-Grupo Gestor: Este es un espacio de produccin de instrumentos tcnicos para el fortalecimiento de la gestin municipal, en el que estn incluidas agencias de cooperacin, entes del gobierno nacional, la gremial de municipalidades, FUNDE y la UCA. Durante los ltimos tres aos este espacio de trabajo ha producido una herramienta de auto evaluacin para el desarrollo local que actualmente se est validando en diversos municipios.

Medios de prensa. La prensa nacional es el principal instrumento de formacin de opinin pblica del pas, debido a lo cual debe ser visto como una oportunidad no solo en el campo de la denuncia, sino tambin en el de la concientizacin masiva.

Hasta la fecha se han realizado pocos esfuerzos para mejorar sus conocimientos en materia del desarrollo local, participacin ciudadana y transparencia28.

Foros y redes internacionales. Durante los ltimos aos se han establecido a nivel internacional un considerable nmero de organizaciones internacionales que intercambian experiencias y herramientas para promover la transparencia.

Elecciones. Las elecciones constituyen una de las mayores oportunidades para que la sociedad introduzca sus puntos en las agendas de los partidos polticos y por su intermedio en la agenda del estado. Diversos proyectos realizados en otros pases han demostrado durante los ltimos aos que las coyunturas electorales pueden trasformarse en una excelente oportunidad para incidir en las agendas polticas y desarrollar procesos relevantes de rendicin de cuentas.

DESAFOS PARA LA PROMOCIN DE LA TRANSPARENCIA MUNICIPAL

Como resultado del anlisis de los avances, obstculos y oportunidades que enfrenta la promocin de la transparencia a los municipios, se encuentran por lo menos los siguientes cuatro desafos.

Creacin de disposicin cultural al cambio: Es necesario eliminar obstculos como la poca informacin pblica que existe sobre el marco normativo aprobado, la

dbil vinculacin que hace la poblacin entre la ausencia de transparencia y la solucin de sus problemas, y la precaria confianza que se tiene en la capacidad que tiene el estado de limitar la impunidad. De igual manera, es necesario que las buenas prcticas gubernamentales obtengan un reconocimiento social que se traduzca en mayores oportunidades de desarrollo local.

Perfeccionamiento del marco normativo y de las organizaciones responsables de su aplicacin: Los indicadores de este diagnstico indican que las reformas al Cdigo Municipal aprobadas a finales de 2005 estn lejos de aplicarse en la mayor parte de los municipios, debido a lo cual su aplicacin constituye el principal reto a enfrentar.

As, es necesario perfeccionar las leyes aprobadas, ponindoles "dientes" de manera que su cumplimiento sea realmente exigible y su incumplimiento demandable. Para ello existen organizaciones encargadas de normar y hacer cumplir las normas, como las municipalidades, la Corte de Cuentas,el Tribunal de tica, la Comisin de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa y otras; pero el principal esfuerzo no parece radicar en crear nuevas organizaciones, que a menudo generan traslapes y sobrecarga organizacional, sino en fortalecer la existentes, articularlas y hacerlas realmente operativas.

Crear masa crtica de mecanismos municipales de transparencia y rendicin de cuentas: La experiencia existente en el pas en la creacin de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas es an muy nueva, por lo que se vuelve necesario multiplicarlos. As, se vuelve clave fortalecer las capacidades institucionales de las municipalidades para que puedan aplicar los mecanismos y normas establecidos en las leyes aprobadas.

28 Dos iniciativas destacables en este sentido fueron los desayunos con la prensa, organizados por Probidad, y el diplomado sobre desarrollo local para periodistas, organizado por FUNDE y la Universidad Tecnolgica, con apoyo financiero de GTZ.


Fortalecer la exigibilidad social: Del diagnstico se desprende que uno de los principales impedimentos para promover una gestin municipal ms transparente es el bajo nivel de exigibilidad social.

Esto est relacionado con factores culturales, pero tambin con aspectos como los dbiles vasos comunicantes entre las organizaciones ciudadanas o entre empresas, as como con el precario conocimiento existente en estas organizaciones sobre tcnicas de auditora social.

Se vuelve necesario fortalecer la transparencia entre este tipo de organizaciones, oportunidad no solo en el campo de la denuncia, sino tambin en el de la concientizacin masiva.


27


3. QU SE PROPONE?

Luego de haber explicado porqu hablamos de corrupcin y transparencia, y haber expuesto en detalle el diagnstico municipal hacia el avance en la transparencia, en este captulo exponemos los objetivos de un esfuerzo nacional para promover la transparencia y la rendicin de cuentas a nivel municipal, y las acciones que pueden contribuir a lograr los objetivos planteados.

3.1 REAS DE OBSERVACIN Y OBJETIVOS PROGRAMTICOS

Como se expone en la Tabla 3, se establece un objetivo programtico para cada rea de observacin establecida en el CAPTULO 1, haciendo nfasis en el aspecto que, segn los resultados del diagnstico, es ms importante en este momento.

TABLA 3.

I. Cultura de tica, transparencia y rendicin de cuentas

Posicionar la temtica de la transparencia en la opinin pblica y crear un ambiente cultural de disposicin al cambio en el sistema poltico local y la burocracia municipal.

II. Reglas y procedimientos claros y efectivos Continuar avanzando en la mejora del marco normativo nacional y fortalecer las capacidades de las organizaciones pblicas encargadas de cumplirlo y hacerlo cumplir.

III.Acceso a la informacin y rendicin de cuentas

Crear masa crtica en la aplicacin de mecanismos municipales de transparencia y rendicin de cuentas municipal, tanto de parte de las municipalidades, como de otras organizaciones vinculadas al desarrollo local.

IV. Participacin ciudadana y auditora social Institucionalizar mecanismos de participacin ciudadana ya existentes y crear masa crtica en las iniciativas de auditora social realizadas desde la ciudadana y el sector empresarial.

3. QU SE PROPONE?

LNEAS PROGRAMTICAS

De acuerdo a los objetivos expuestos en la Tabla 3, se proponen 12 lneas programticas, que establecen las lneas de accin para alcanzar los objetivos planteados (Tabla 4).

TABLA 4.

OBJETIVOS PROGRAMTICOS LNEAS PROGRAMTICAS

I. Posicionar la temtica de la transparencia en la opinin pblica y crear un ambiente cultural de disposicin al cambio en el sistema poltico local y la burocracia municipal.

1. Implementar acciones de concientizacin masivas, generando conocimiento sobre los derechos ciudadanos relativos a la transparencia y a la rendicin de cuentas.

2. Establecer condicionamientos entre instituciones que fomenten el cumplimiento de las leyes relacionadas con la transparencia municipal.

3. Crear estmulos que generen reconocimiento social al establecimiento de novedosas prcticas municipales de transparencia y rendicin de cuentas.

II. Continuar avanzando en la mejora del

4. Fortalecer las capacidades organizacionales en las alcaldas para cumplir y aplicar reglas y procedimientos.

marco normativo nacional y fortalecer las capacidades de las organizaciones pblicas encargadas de cumplirlo y hacerlo cumplir.

5. Fortalecer las capacidades organizacionales en la Corte de Cuentas para realizar sus procedimientos.

6. Fortalecer las capacidades de la Corte Suprema de Justicia para implementar sus procedimientos.

7. Mejorar el marco normativo nacional.

III. Crear masa crtica en la aplicacin de mecanismos municipales de transparencia y rendicin de cuentas municipal, tanto de parte de las municipalidades como de otras organizaciones vinculadas al desarrollo local.

8. Apoyar la implementacin de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas municipal.

9. Apoyar la implementacin de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas en las organizaciones del gobierno nacional y la sociedad civil relacionadas con lo municipal.

IV. Institucionalizar mecanismos de participacin ciudadana ya existentes y crear masa crtica en las iniciativas de auditora social realizadas desde la ciudadana y el sector empresarial.

10. Fortalecer el manejo de estrategias y tcnicas de auditora social por parte de las organizaciones civiles y empresariales.

11. Apoyar la formacin de coaliciones civiles y empresariales por la transparencia y la rendicin de cuentas.

12.Apoyar la implementacin de mecanismos de auditora social.

3. QU SE PROPONE? 28

29

ACCIONES Y ORGANIZACIONES RESPONSABLES

En este apartado se propone un conjunto de 60 acciones para implementar las 12 lneas programticas ya expuestas, las cuales se adjudican tentativamente a distintas organizaciones que, segn su naturaleza y fortaleza, podran facilitar su implementacin.

Las acciones propuestas, se han extrado de tres fuentes:

a) experiencias que se han implementado con xito en otros pases;

b) experiencias nacionales y

c) propuestas de las distintas organizaciones que han sido consultadas para este trabajo. (Tabla 5)

TABLA 5. OBJETIVO PROGRAMTICO I: POSICIONAR LA TEMTICA DE LA TRANSPARENCIA EN LA OPININ PBLICA Y CREAR UN AMBIENTE CULTURAL DE DISPOSICIN AL CAMBIO EN EL SISTEMA POLTICO LOCAL Y LA BUROCRACIA MUNICIPAL

La voluntad para introducir cambios en la forma de actuar es el factor determinante para promover la transparencia. Si no existe voluntad poltica y burocrtica poco importa la asistencia que se preste por agentes externos al municipio.

LNEA PROGRAMTICA

1. Implementar acciones de concientizacin29 masivas, generando conocimiento sobre los derechos ciudadanos relativos a la transparencia y la rendicin de cuentas.

1. Emisin de programas radiales o cortos televisivos contra la corrupcin.

Coaliciones, fundaciones, universidades, ISDEM, FISDL, COMURES, RECODEL y medios de comunicacin

2. Creacin de una currcula escolar sobre tica, muy ajustada a la reflexin prctica.

3. Organizacin de exposiciones, campaas, concursos estudiantiles.

MINED, COMURES,Tribunal y comisiones de tica

Coaliciones, fundaciones, universidades y RECODEL

4. Creacin de observatorios de corrupcin. Coaliciones, fundaciones y universidades

5. Celebracin de foros y debates pblicos sobre la corrupcin a nivel local y regional, y en especial institucionalizar la Semana Nacional de la Rendicin de Cuentas a nivel local, que no solo incluya a las municipalidades.

Todas

6. Publicacin y difusin de manera masiva y didctica de las obligaciones y derechos que establece la ley en lo relativo a la participacin, la tica, la transparencia y la rendicin de cuentas.

Todas

7. Promover la aprobacin de Cartas de Derechos de los usuarios de servicios pblicos por parte de las municipalidades.

Defensora del Consumidor, fundaciones y medios de comunicacin

8. Conferencias, cursos, folletos, etc., orientados a cambiar la cultura organizacional al interior de las municipalidades.

COMURES, ISDEM, FISDL, fundaciones y Defensora del Consumidor

29 La concientizacin consiste en un conjunto de iniciativas orientadas a que la cultura social asuma nuevos valores ticos, posicionndolos tanto en la conciencia y opinin pblica, como en los servidores pblicos.

3. QU SE PROPONE?

LNEA PROGRAMTICA ACCIONES FACILITADORES

2. Establecer exigibilidad30 entre instituciones que fomente el cumplimiento de las leyes relacionadas con la transparencia municipal.

9. Condicionar el FODES y otros mecanismos de financiamiento local al cumplimiento de Ley. CONADEL y Asamblea Legislativa

10. Condicionar y/o estimular la inclusin en Fondos del Milenio a prcticas de transparencia.

Fondos del Milenio y STP

11. Condicionar programas y proyectos de cooperacin a prcticas de transparencia en todos los sectores (ONG, alcaldas, etc.)

RECODEL, FISDL y STP

3.Crear estmulos que generen reconocimiento social al establecimiento de nuevas prcticas municipales de transparencia y rendicin de cuentas31 .

12. Creacin de incentivo (premio) nacional a la transparencia municipal.

Fundaciones y universidades con apoyo de todos

13. Construir una herramienta de evaluacin municipal sobre la transparencia.

Grupo Gestor

14. Normar un porcentaje o un monto fijo dentro del FODES para potenciar los mecanismos establecidos por el Cdigo Municipal en trminos de participacin y transparencia.

CONADEL y Asamblea Legislativa

15.Apoyar la implementacin de pactos de integridad entre municipalidades y sector privado.

COMURES, CASALCO,ANEP, fundaciones y universidades

30 Por exigibilidad institucional entendemos el condicionamiento de ciertas prestaciones al cumplimiento de determinados requisitos relacionados con la transparencia. A nivel internacional y del pas, un referente de exigibilidad institucional es la creciente presin de las agencias de cooperacin de introducir el enfoque de gnero en los proyectos que apoyan. De igual manera, existen muchas polticas de cooperacin que han exigido que los proyectos de infraestructura social incorporen estrategias y actividades orientadas a propiciar la participacin ciudadana. No se puede afirmar que este tipo de exigencias haya sido exitoso en cada caso y se puede encontrar que en algunos casos ha sido aceptada, pero pervertida en su forma de aplicacin; sin embargo, la mayor parte de los especialistas est de acuerdo en que los resultados obtenidos son considerablemente ms positivos que si esta exigibilidad no hubiese existido. En el plano nacional, este procedimiento se utiliz con eficacia por el FISDL cuando exigi a las municipalidades -entre 1998 y 2000- que se realizaran planes de inversin participativos para acceder a los fondos del FODES que se cubran en ese momento con un prstamo. Gracias a la aplicacin de este mecanismo, la planificacin participativa se expandi a, prcticamente, todos los municipios del pas en cuestin de tres aos, aunque al igual que las exigencias expuestas por parte de la cooperacin, es claro que los planes participativos deben de ser mejorados tanto en su metodologa como en su aplicacin. 31 La lnea de accin de estmulos consiste en promover el reconocimiento social a los gobiernos municipales que implementan prcticas exitosas o que, eventualmente, acepten integrarse voluntariamente a un sistema de evaluacin municipal que contenga un cierto nmero de indicadores. Un buen ejemplo de reconocimiento a prcticas exitosas es el prestigioso Premio Gobierno y Gestin Local, que desde el 2002 implementan en Mxico el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) y la Fundacin Ford, con la participacin de un promedio de 360 prcticas locales de manera voluntaria. Para el segundo caso de participacin en un sistema de evaluacin, tenemos la experiencia de la Fundacin Transparencia de Venezuela y la Fundacin Transparencia por Colombia, que cuentan con un sistema de evaluacin de la transparencia municipal que se aplica por convenio con distintas municipalidades del pas, y premian cada ao a las alcaldas que han obtenido mayor puntuacin. Puede leer ms en http://www.transparencia.org.ve

3. QU SE PROPONE? 30

31

TABLA 6.

OBJETIVO PROGRAMTICO II: CONTINUAR AVANZANDO EN LA MEJORA DEL MARCO NORMATIVO NACIONAL Y FORTALECER LAS CAPACIDADES DE LAS ORGANIZACIONES PBLICAS ENCARGADAS DE CUMPLIRLO Y HACERLO CUMPLIR.

Esto supone dos nfasis simultneos: Primero, apoyarse en la vitalidad demostrada por la Comisin de Asuntos Municipales de la Asamblea Legislativa.Y segundo, la urgente revisin y mejoramiento de las capacidades que tienen las instituciones del estado encargadas de hacer cumplir las leyes.


4. Fortalecer las capacidades organizacionales en las alcaldas para cumplir/aplicar reglas y procedimientos.

16. Capacitacin y asistencia tcnica a municipalidades para mejorar los sistemas contables, logrando que todas utilicen por lo menos el sistema de contabilidad gubernamental.

Ministerio de Hacienda, ISDEM, COMURES y fundaciones

17. Capacitacin y asistencia tcnica a municipalidades para fortalecer los mecanismos de auditora interna.

ISDEM, COMURES fundaciones y Corte de Cuentas

18. Capacitacin y asistencia tcnica a municipalidades para construir y aprobar Cdigos de Buen Gobierno.

COMURES, ISDEM y fundaciones

19. Capacitacin y asistencia tcnica a municipalidades para mejorar normativas y procedimientos de adjudicaciones de permisos para urbanizaciones e instalacin de empresas.

ISDEM, FISDL y fundaciones

20. Capacitacin y asistencia tcnica a las municipalidades para mejorar sistemas de inspectora sobre la calificacin impositiva de las empresas contribuyentes.

ISDEM, OPAMSS y fundaciones

21. Capacitacin y asistencia tcnica a las municipalidades para transparentar la administracin de mercados.

ISDEM, OPAMSS y fundaciones

5. Mejorar reglas y procedimientos en la Corte de Cuentas.

22. Mejorar sus normas de enlace con la ciudadana en auditoras municipales e incrementar eficacia de la Seccin de Participacin Ciudadana.

Consultora especializada

23. Realizar una ruta crtica del proceso de auditora y resoluciones sobre lo municipal para detectar los cuellos de botella y tomar medidas que lo mejoren.


24. Fortalecer la capacidad de la Corte de Cuentas para realizar auditora de gestin municipal.


6. Mejorar reglas y procedimientos en la Corte Suprema de Justicia.

25. Realizar ruta crtica en la Sala de lo Contencioso Administrativo de una demanda por incumplimiento del Cdigo Municipal, y de una demanda empresarial de incumplimiento de la ley LACAP, para detectar las medidas que habra que tomar para hacer ms eficaz y gil el proceso.


3. QU SE PROPONE?


7. Mejorar el marco normativo nacional relacionado con la participacin y la transparencia en la gestin municipal.

26. Desarrollar una edicin explicada del Ttulo IX de Cdigo Municipal, que reduzca la discrecionalidad en su aplicacin.

Asamblea Legislativa y CONADEL

27. Revisar la ley LACAP, adecuarla eventualmente a distintos tipos de administracin pblica y cerrar las ventanas que facilitan actos de corrupcin.

Asamblea Legislativa, CONADEL y Corte de Cuentas

28. Incluir artculos en la Ley LACAP y el Cdigo Municipal que faciliten su exigibilidad legal.


29. Establecer en la Ley LACAP, la Ley del de la Carrera Administrativa Municipal y Cdigo Municipal, sanciones significativas por incumplimiento.


30. Elaborar ndices de precios sobre materiales de construccin y/o costos unitarios de las obras de infraestructura ms habituales (tipo) de las municipalidades, estableciendo la obligatoriedad de una explicacin por precios o costos superiores a dichos ndices.

FISDL, ISDEM, Gremial de Ingenieros y Arquitectos y universidades

31. Crear un registro de empresas oferentes de obras y servicios a las municipalidades y prohibir que las empresas con propietarios c

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