Diciembre de 2008

El fortalecimiento de la responsabilidad de los funcionarios pblicos:Construyendo puentes entre orgenismos de control y la sociedad civil

Nicols Dassen; Julieta Arias; Mara Eleonora Feser1 ed. - Buenos Aires: Fund. Poder Ciudadano, 2009.192 p.; 17x24 cm.

ISBN 978-987-1350-17-9 1. Administracin Pblica.CDD 351

Correccin: Ins Gugliotella

Diseo de portada e interior: www.sarapaoletti.blogspot.com

Impreso en:Escuela Talleres Grficos Manchita Uruguay 212 - AvellanedaProvincia de Buenos Aires

Marzo de 2009.

Fundacin Poder CiudadanoPiedras 547. C1070AAk, Buenos Aires, Argentinawww.poderciudadano.org

Diciembre de 2008

EQUIPO DE TRABAJO

CoordinadoraJulieta Arias

ConsultoresNicols DassenAranzazu Guilln-Montero

Asistentes de investigacinMara Eleonora FeserManuel Calvagno

Este trabajo ha contado con el apoyo del programa de Informacin, Transparencia yGobernabilidad del Instituto del Banco Mundial (WBI), a travs de la administracin de recur-sos del Fondo del Gobierno Espaol en WBI.

Agradecemos a todos los comentaristas de este documento por sus valiosos aportes. De igualforma, agradecemos a Marcos Mendiburu y Silvana Fumega del equipo del Programa deInformacin, Transparencia y Gobernabilidad del Instituto del Banco Mundial por su apoyo enla elaboracin de este documento. El anlisis presentado en este documento no refleja la opi-nin oficial del Banco Mundial o del gobierno de Espaa. Este documento es responsabilidadnica de sus autores.

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NDICE DE CONTENIDOS

Resumen ejecutivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Parte I . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101. Introduccin, objetivos y metodologa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .102. La rendicin de cuentas en un rgimen democrtico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .12

2.1. El concepto de rendicin de cuentas (accountability) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .122.2. Modelos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .222.2.1. Control vertical (electoral) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .232.2.2. Control horizontal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .252.2.2.1. Organismos tcnicos o especializados de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .272.2.3. Control social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .302.2.4. Control de procedimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .322.2.5. Control de gestin por resultados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .342.3. Un solo sistema de control o mltiples? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .362.4. Quin controla a los controladores? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .372.5. Los modelos de control y su aplicacin en la Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

3. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

Parte II . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .421. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .422. rganos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42

Entidades fiscalizadoras superiores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43rganos de investigacin y prevencin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .43Sistema de control en la Argentina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44Auditora General de la Nacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47Composicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .47Funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .48mbito de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49Cmo funciona? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .50Comparacin de la AGN con estndares internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .53Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .56Sindicatura General de la Nacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58Composicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59Funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .61mbito de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62Cmo funciona? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .63Comparacin de la SIGEN con estndares internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68Oficina Anticorrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .70Composicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71Funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .72

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mbito de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73Cmo funciona? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .74Comparacin con estndares internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .78Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .80Fiscala de Investigaciones Administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81Composicin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82Funciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84mbito de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84Cmo funciona? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .84Comparacin con estndares internacionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .87Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89Cooperacin interinstitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90Recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .95

3. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .96

Parte III . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .981. Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .982. Colaboracin entre rganos de control y organizaciones de la sociedad civil . . . . . . . . . . .993. Herramientas e instrumentos institucionales para el control y la rendicin de cuentas .104

A. Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1041. Acceso a la informacin pblica: difusin proactiva de informacinde los rganos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1051.1. Difusin de materiales de auditora: fichas de informes de la AGN . . . . . . . . . . . . . . .1051.2. Portales de internet de los rganos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1072. Acceso a la informacin pblica: pedidos de informacin a los rganos de control . . .1082.1. Realizacin de un pedido de informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1092.1.1 SIGEN, OA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1092.1.2. AGN, FIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1122.1.3. Consulta de Declaraciones Juradas Patrimoniales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .114B. Participacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1171. Presentacin de denuncias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1181.1. Denuncias ante la Oficina Anticorrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1191.2. Denuncias ante la Fiscala de Investigaciones Administrativas . . . . . . . . . . . . . . . . . .1202. Elaboracin participativa de normas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1222.1. La elaboracin participativa de normas impulsadas por la OA . . . . . . . . . . . . . . . . . . .124

4. Experiencias de cooperacin entre rganos de controly organizaciones de la sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .125A. Informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1261. Informacin originada en los rganos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1261.1. Acciones de amparo: uso de informacin producida porrganos de control en causas impulsadas por la sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1271.2. Asistencia tcnica proporcionada por rganos de control:la Comisin de Seguimiento de la Implementacin de la CICC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .128

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2. Informacin originada en las organizaciones de la sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . .1302.1. Asistencia proporcionada por OSC:la OA en la Comisin de Seguimiento de la Implementacin de la CICC . . . . . . . . . . . . . .1302.2. Monitoreo de rganos de control: informe de ACIJ sobre la AGN . . . . . . . . . . . . . . . . .1312.3. Incorporacin de temas a la agenda:la asociacin de vecinos de La Boca y la Cuenca Matanza-Riachuelo . . . . . . . . . . . . . . .1322.4. Colaboracin para producir informacin: informe de pesca de la AGN en colaboracin con CeDePesca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .133B. Participacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1341. Participacin de rganos de control en iniciativas de OSC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1341.1. Participacin de rganos de control en programas de la sociedad civil:el programa Contrataciones Pblicas de la Fundacin Poder Ciudadano . . . . . . . . . . . . .1351.2. Participacin de rganos de control en el marco de proyectos acadmicos:investigacin sobre instrumentos para recuperar activos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1362. Colaboracin de OSC en actividades de rganos de control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1362.1. Participacin de OSC en la formulacin de planes de auditora:Plan Operativo Anual de la AGN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1372.2. Convenios de colaboracin entre OSC y rganos de control:convenios de la FIA con ISV y Poder Ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .138C. Cuadro comparativo de experiencias de cooperacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .139

5. Conclusin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .140

Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .142

Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155

Convenio entre la FIA y la ONG Instituciones sin Violencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .155

Convenio entre la FIA y la OSC Poder Ciudadano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .156

Carta de recomendaciones a esta publicacin emitida por losAuditores Generales Francisco Javier Fernndez y Antonio Santiago Lamberto . . . . . . .158

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9RESUMEN EJECUTIVO

La rendicin de cuentas constituye una herramienta fundamental como medio para garan-tizar que el ejercicio de las funciones pblicas responda efectivamente a las demandas y nece-sidades de la ciudadana.

En toda democracia, los funcionarios pblicos deben dar cuenta ante la sociedad por sucomportamiento y desempeo, permitiendo de esta manera que los ciudadanos puedan con-trolar y demandar rendicin de cuentas a sus autoridades por las polticas pblicas y por laadministracin de los bienes y programas pblicos. Entre los mecanismos o instancias de con-trol que existen en la actualidad, se encuentran la divisin de poderes, el establecimiento deorganismos de control y la participacin activa de la sociedad civil (control social).

El presente trabajo tiene por objetivo principal analizar los mecanismos de control y rendi-cin de cuentas en la Argentina, prestando especial atencin a los mecanismos de cooperacinentre los organismos pblicos de control y la sociedad civil. Se examinan las condiciones, losmecanismos y las capacidades ciudadanas para demandar un ambiente de control ms efecti-vo en la Argentina. Se trata de acortar la distancia entre los organismos tcnicos de control ylos ciudadanos, de manera que su interaccin y cooperacin contribuyan al fortalecimiento delas instituciones democrticas.

Para ello, se analiza el concepto de accountability (rendicin de cuentas), en todas susdimensiones, y los modelos de control, as como sus limitaciones y posibilidades. Luego se pro-fundiza en el funcionamiento de cuatro organismos de control en el mbito nacional en laArgentina, su organizacin, la informacin que producen y las formas en que la sociedad civilpuede interactuar con ellos. Se trata de la Auditora General de la Nacin (AGN), laSindicatura General de la Nacin (SIGEN), la Oficina Anticorrupcin (OA) y la FiscalaNacional de Investigaciones Administrativas (FIA).

Por ltimo, y a fin de identificar posibles instancias de intercambio y trabajo conjunto entreorganismos de control y la sociedad civil, se describen distintas experiencias positivas y las limi-taciones tanto de los organismos de control como de las organizaciones de la sociedad civil(OSC), para que tal interaccin ocurra. Se hace hincapi en cmo puede la ciudadana acce-der a la informacin producida por estos organismos, y cmo puede utilizarla en la lucha con-tra la corrupcin, en el reclamo por sus derechos y en otras actividades vinculadas a la deman-da de rendicin de cuentas.

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PARTE I

1. Introduccin, objetivos y metodologa

La rendicin de cuentas es un aspecto fundamental del rgimen democrtico, que no seagota en la realizacin de elecciones libres, limpias y competitivas, sino que abarca otros meca-nismos necesarios para garantizar que el ejercicio de las funciones pblicas responda efectiva-mente a las demandas y necesidades de la ciudadana.1 Los funcionarios pblicos2 deben asu-mir su responsabilidad ante la sociedad por su comportamiento y desempeo. Es decir, los ciu-dadanos deben ser capaces de controlar y demandar rendicin de cuentas a sus autoridades porlas polticas pblicas y por la administracin de los bienes y programas pblicos. La importan-cia de esta dimensin de la democracia ha llevado al establecimiento de mltiples instancias decontrol que, en su conjunto, procuran limitar el abuso de poder y evaluar el desempeo delgobierno. La divisin de poderes, el establecimiento de organismos de control y la participa-cin de la sociedad civil forman, en este sentido, parte integral del rgimen democrtico.

Este trabajo tiene por objetivo principal analizar los mecanismos de control y rendicin decuentas en la Argentina, prestando especial atencin a los mecanismos de cooperacin entrelos organismos pblicos de control y la sociedad civil. Para ello, se examinan las condiciones,los mecanismos y las capacidades ciudadanas para demandar un ambiente de control ms efec-tivo en la Argentina. Se trata de acortar la distancia entre los organismos tcnicos de controly los ciudadanos, de manera que su interaccin y cooperacin contribuyan al fortalecimientode las instituciones democrticas. Para cumplir con este objetivo, empezaremos por definir, enla siguiente seccin, el concepto de rendicin de cuentas (o accountability). Esto servir parabrindar un marco conceptual general a la exploracin de las distintas instancias de control, delo que se ocuparn las siguientes secciones.

A continuacin, en la seccin 2.2 de esta Parte I, discutiremos diferentes modelos de con-trol. Entre stos se incluyen los frenos y contrapesos implcitos en la divisin de poderes delEstado, las elecciones peridicas de los gobernantes, los organismos de control tcnicos o

1. La democracia es un sistema de autogobierno colectivo en el que se toman las decisiones por mayora, a travs de representantes ele-gidos por los ciudadanos, respetando los derechos y libertades de las minoras. Una de las mayores preocupaciones es cmo hacer queel ideal del autogobierno se concrete a travs de un rgimen representativo en el que los funcionarios pblicos sean responsables antela ciudadana. En ltima instancia, el control garantiza un gobierno honesto, eficiente y que responda a las necesidades y demandas dela poblacin. 2. Por funcionarios pblicos, nos referimos a todos aquellos agentes que ejercen funciones pblicas por delegacin de los ciudadanos.Esta categora incluye a funcionarios polticos, de la administracin pblica, de libre designacin, de carrera, contratados, etc. Esta defi-nicin amplia resulta adecuada en un contexto como el de Amrica latina, donde las categoras para designar a quienes ejercen funcio-nes pblicas con frecuencia se superponen y no siempre responden a las categoras clsicas. Si bien, como veremos, los mecanismos derendicin de cuentas, y para imponer sanciones cuando es necesario, varan de acuerdo con el tipo de cargo, la obligacin de rendircuentas se aplica a todos los tipos por igual.

especializados y las iniciativas de control social desde la sociedad civil. Asimismo, se describi-rn someramente otros sistemas de control basados en procedimientos y en gestin por resul-tados. La Parte I concluye con un breve anlisis de las circunstancias del mbito de control enque operan las instituciones pblicas argentinas, sus limitaciones y sus posibilidades.

En la Parte II, se describir el funcionamiento de cuatro organismos de control en el mbi-to nacional en la Argentina, su organizacin, la informacin que producen y las formas en quela sociedad civil puede interactuar con ellos. Se trata de la Auditora General de la Nacin(AGN), la Sindicatura General de la Nacin (SIGEN), la Oficina Anticorrupcin (OA) y laFiscala Nacional de Investigaciones Administrativas (FIA). Los dos primeros estn especiali-zados en el control de la gestin presupuestaria, econmica, financiera, patrimonial y legal delsector pblico; los dos ltimos, en la prevencin, investigacin y persecucin de delitos decorrupcin.

Adems de describir estos organismos, se contrastar su organizacin y funcionamiento conuna serie de estndares y buenas prcticas internacionales. Prcticas como la independenciapoltica, favorecida por medio de los procedimientos de designacin y remocin de autorida-des, la autonoma presupuestaria, la creacin de atribuciones legales idneas para el cumpli-miento de su mandato y la seleccin de personal capacitado por medio de procesos competi-tivos, as como la estabilidad en los cargos, ayudan al mejor cumplimiento de las funciones decontrol. Como resultado del anlisis de cada uno de los cuatro organismos, se presentar unaserie de recomendaciones para su fortalecimiento y para mejorar su desempeo.

La Parte III del trabajo abordar experiencias de las OSC en el ejercicio del control socialy su cooperacin con los rganos de control. Se considerarn las experiencias positivas y laslimitaciones tanto de los organismos de control como de las OSC, para que tal interaccinocurra. Se har hincapi en cmo puede la ciudadana acceder a la informacin producida porestos organismos, y cmo puede utilizarla en la lucha contra la corrupcin, en el reclamo porsus derechos y en otras actividades vinculadas a la demanda de rendicin de cuentas.

La metodologa de este trabajo consisti en la revisin y el anlisis de dos tipos de informa-cin: por un lado, fuentes bibliogrficas y normativas relevantes a la teora y prctica de la ren-dicin de cuentas en el mbito internacional, as como del caso argentino en particular; por elotro, una serie de entrevistas con funcionarios de los organismos estudiados y miembros deOSC que han participado en experiencias de trabajo junto a organismos de control. Las fuen-tes documentales analizadas incluyeron normas legales, informes de gestin de los organismosanalizados, sus sitios de Internet, informes de monitoreo de diferentes organizaciones de lasociedad civil, as como documentos redactados por organismos internacionales y por especia-listas en temas de corrupcin, rendicin de cuentas y organismos de control.

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2. La rendicin de cuentas en un rgimen democrtico

El buen funcionamiento de los regmenes democrticos requiere la presencia de institucio-nes de gobierno que representen los intereses y demandas de los ciudadanos y respondan aellos. Para eso, es necesario que existan mecanismos por medio de los cuales la sociedad puedacontrolar las actuaciones de sus gobernantes. Un requisito indispensable para estos fines es laexistencia de mecanismos de rendicin de cuentas que permitan detectar y sancionar conduc-tas irregulares en el ejercicio de las funciones pblicas.

2.1. El concepto de rendicin de cuentas (accountability)

La rendicin de cuentas es un elemento esencial de un rgimen democrtico representati-vo. Ms all de las dificultades terminolgicas,3 el concepto alude a un problema esencial: lanecesidad de legitimar la discrecionalidad de quienes ejercen el poder por delegacin de losciudadanos.4

Qu significa rendir cuentas?

El concepto de accountability, o rendicin de cuentas, hace referencia a la capacidadpara asegurar que los funcionarios pblicos rindan cuentas por sus conductas y acciones, esdecir que estn obligados a informar y a justificar sus decisiones, y a que eventualmente pue-dan ser sancionados por ellas.5

El concepto de rendicin de cuentas ha suscitado numerosos debates. Entre los aspectosms discutidos se encuentran la distincin entre responsiveness (o la capacidad de responder alas demandas de los ciudadanos) y accountability; si las relaciones de rendicin de cuentas sedan slo en el mbito de relaciones jerrquicas o de poder, y la relacin entre control y rendicin

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3. La traduccin del trmino ingls accountability es problemtica. Con frecuencia se traduce como responsabilizacin; sin embargo,ambos trminos no son plenamente equivalentes, ya que ste ltimo incluye un sentido de obligacin, incluso moral, que va ms alldel significado de accountability. (Vase Cunill Grau, Nuria, Responsabilizacin por el control social). En esta publicacin emplea-remos el trmino rendicin de cuentas para referirnos al concepto de accountability. La palabra inglesa accountability, aunque no tieneuna traduccin exacta al espaol, se refiere a la actitud o condicin que deben observar los servidores pblicos, la responsabilidad fidu-ciaria de cumplir con labores especficas y de rendir cuentas en forma precisa y oportuna. El trmino comprende algunas dimensionesimportantes: disponer de informacin precisa y oportuna sobre el uso de recursos, ser responsable por el uso de recursos, tanto huma-nos como financieros; estimar de manera precisa los costos y la presentacin de informes, as como ser responsable de implementar losprogramas de acuerdo con lo programado. (Libro de consulta de Transparencia Internacional, 2000). Adems, en la medida en que estasdimensiones no fueran satisfechas, incluye la capacidad de sancionar por esa omisin. 4. Nuria Cunill Grau, Responsabilizacin por el control social, p. 1.5. Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti (editores), Controlando la poltica, ciudadanos y medios en las democracias latinoamericanas,Buenos Aires, Editorial Temas, 2002, p. 25.

de cuentas. Otro aspecto sujeto a distintas interpretaciones es si la rendicin de cuentas pre-senta aspectos distintivos en las nuevas democracias, o problemas similares a los que experi-mentan las democracias ya establecidas.

Un abordaje no restrictivo del concepto aboga por entenderlo como un proceso medianteel cual las instituciones se abren al escrutinio y la posible sancin por parte de los ciudadanos,demostrando as la voluntad de responder a sus demandas y preferencias (es decir, de ser tam-bin responsive). No se limita a relaciones entre actores de autoridad desigual y va ms all delmero cumplimiento de las normas, para incorporar una preocupacin por los resultados obte-nidos (cumplimiento de metas).6

Esta definicin plantea la relacin entre control y rendicin de cuentas. Cuando hablamosde rendicin de cuentas como ya se seal, nos referimos a una relacin entre rganos, insti-tuciones o individuos: unos tienen la capacidad y/o el derecho de exigir o demandar informa-cin y la justificacin de las decisiones adoptadas por los otros, y de sancionarlos en caso decualquier trasgresin; los otros tiene la obligacin de proporcionar informacin y justificar elcumplimiento7 de sus tareas y funciones.8 El trmino control, por su parte, hace referencia a lademanda de rendicin de cuentas, es decir, al ejercicio efectivo de la capacidad y el derecho devigilar y exigir respuestas y responsabilidades.

Aunque ambos trminos estn relacionados, la rendicin de cuentas slo es efectiva si exis-te la capacidad de imponer sanciones en los casos en que la justificacin de las decisiones nosea satisfactoria. Estas sanciones pueden ser no slo directas, sino tambin indirectas, es decirque podrn ser aplicadas por agentes distintos de aquellos que ejercen directamente el control.Adems, en tanto las sanciones se aplicarn slo con posterioridad a los hechos, el controlpuede ocurrir por adelantado; en este caso, el control no se refiere slo a acciones pasadas yresultados obtenidos, sino tambin a acciones y decisiones futuras.9 Es decir que no implicaslo una accin supervisora o sancionadora de hechos ya ocurridos, sino que se aplica de igualmanera a la toma de decisiones y las condiciones en que ocurre, afectando el desarrollo de laspolticas pblicas.10

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6. World Bank Institute, Social Accountability in the Public Sector. A Conceptual Discussion and Learning Module, Washington DC, TheWorld Bank, 2005.7. La respondabilidad (answerability) es la capacidad o el derecho de los ciudadanos y las instituciones encargadas del control de exigirrespuestas, y la recproca obligacin del gobierno, las agencias pblicas o los funcionarios de proveer informacin sobre sus acciones ydecisiones, y de justificarlas ante los ciudadanos u otros agentes de control.8. Andreas Schedler, Conceptualizing accountability, en A. Schedler, Larry Diamond y Marc Plattner (eds.), The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder, Co./Londres, Lynne Rienner Publishers, 1999; yFrederick Stappenhurst y Mitchell OBrien, Accountability in governance, Washington, DC, World Bank Institute, s/f. 9. Aunque en un sentido estricto la rendicin de cuentas siempre implica una valoracin a posteriori de las acciones de los fun-cionarios pblicos, stos no slo debern rendir cuentas por los resultados obtenidos (World Bank Institute, Social Accountabilityin the Public Sector, p. 7). 10. Cf. Andreas Schedler, Qu es la rendicin de cuentas?, Cuadernos de Transparencia 03, Mxico DF, Instituto Federal deAcceso a la Informacin Publica (IFAI), 2005.

Por lo tanto, podemos distinguir tres dimensiones principales en el concepto de rendicinde cuentas:

i. La primera se refiere a la informacin que debe brindar todo funcionario sobre sus actos.ii. La segunda dimensin, que es una consecuencia de la primera, se vincula a las explica-ciones y razones acerca de por qu se tom o dej de tomar una decisin particular.iii. La tercera dimensin est relacionada con la existencia de sistemas institucionales y agen-cias gubernamentales que permitan controlar y sancionar a los funcionarios que violen susdeberes pblicos.

A continuacin, se describen y analizan en mayor profundidad cada una de estas dimen-siones.

Primera dimensin: Acceso a la informacin

La primera dimensin de la rendicin de cuentas se refiere a la informacin y su libre acce-so por parte de los ciudadanos. Las asimetras de informacin reforzadas por la cultura delsecreto del Estado constituyen un obstculo para la rendicin de cuentas. La posibilidad realdel escrutinio pblico sobre las acciones de gobierno, as como de una participacin efectivade los ciudadanos en el proceso de formulacin de polticas, requiere informacin confiablesobre esas acciones y sobre el funcionamiento de las instituciones.

El derecho de informacin sobre las actividades gubernamentales se expresa en el libre acce-so de los ciudadanos a la informacin pblica que debe poder exigirse legalmente. Este acce-so a la informacin se instrumenta a travs de dos vas. Por un lado, la difusin proactiva diri-gida a facilitar el acceso a un nivel mnimo de informacin sobre las funciones y el desempe-o de instituciones y funcionarios pblicos, sin que medie una solicitud especfica de informa-cin. Por otro, la divulgacin responsiva o el compromiso institucional de dar respuesta a soli-citudes de acceso a informacin especfica que, de otro modo, no se difundira.11

El derecho de informacin no slo facilita el conocimiento por parte de los ciudadanos delas razones y los fundamentos de las decisiones pblicas, sino que tambin contribuye a quelas instituciones tcnicamente competentes hagan accesible a los ciudadanos informacin espe-cializada.12 La rendicin de cuentas requiere un marco legal claro que garantice el ejercicio deeste derecho para los ciudadanos.

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11. Jonathan Fox, Transparencia y rendicin de cuentas, en John Ackerman (coord.), Ms all el acceso a la informacin.Transparencia, rendicin de cuentas y Estado de Derecho, Mxico, Siglo XXI, 2008, p. 177, y Sergio Lpez Aylln, Transparencia y acce-so a la informacin en los programas sociales. Una propuesta de poltica pblica, Mxico, Documento de trabajo, Proyecto deProteccin de Programas Sociales, PNUD, 2007, p. 8. 12. Nuria Cunill Grau, Responsabilizacin por el control social, p. 34.

La evolucin del reconocimiento del derecho de acceso a la informacin pblica enAmrica latina presenta todava limitaciones. En los ltimos aos, diversos pases de Amricalatina y del Caribe han adoptado algn tipo de legislacin sobre acceso a la informacin (a tra-vs de la sancin de leyes o decretos que reglamentan su ejercicio).13 Sin embargo, en muchoscasos, dado el diseo institucional de los rganos que velan por su implementacin, an no seconsignan sanciones efectivas ante el incumplimiento de ese derecho garantizado por ley. Laimplementacin efectiva de este derecho puede verse afectada por problemas de capacidad delos rganos encargados de su implementacin. Un ejemplo notable de avances en esta rea loconstituye el caso de Mxico y el Instituto Federal de Acceso a la informacin (IFAI).

En la Argentina, el derecho de acceso a la informacin pblica ha sido garantizado a esca-la federal en el mbito del Poder Ejecutivo Nacional por medio del Decreto 1172/2003.14 Enla Ciudad de Buenos Aires y algunas provincias, como Chubut, Ro Negro, Jujuy, Crdoba oTierra de Fuego, se garantiza jurdicamente este derecho por medio de legislacin provincial.En el mbito provincial, algunas de las leyes de libre acceso a la informacin pblica son lassiguientes:

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13. Entre estos, estn la Argentina, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Per yRepblica Dominicana y Uruguay.14. De Mejora de la calidad de la democracia y de sus instituciones. El Decreto fue emitido despus de que el proyecto de Ley Federalde Acceso a la Informacin Pblica (elaborado por la Oficina Anticorrupcin) recibiera slo media sancin en el Congreso. El Decretodesigna a la Subsecretara para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia como autoridad de aplicacin. Adems delderecho de acceso a la informacin, el Decreto 1172 establece tambin los reglamentos generales de audiencias pblicas, publicidad dela gestin de intereses, elaboracin participada de normas y reuniones abiertas de los entes reguladores de servicios pblicos. Para unadiscusin acerca del tratamiento legislativo del proyecto de ley y del papel desempeado por la sociedad civil, vase Roberto Saba, Elrol de la sociedad civil argentina en los procesos a favor de la integridad pblica y la transparencia en los ltimos veinte aos, en JosZalaquett y Alex Muoz (editores), Transparencia y Probidad Pblica. Estudios de Caso de Amrica Latina.

PROVINCIARo NegroChubutJujuyBuenos AiresCrdobaLa PampaTierra del Fuego

N DE LEY18293764444412.4758803/88351654653

FECHA DE APROBACIN7 de junio de 198415 de octubre de 199228 de marzo de 199029 de agosto de 20006 de octubre 1999/28 de marzo de 200019 de octubre de 19952 de diciembre de 2004

En el mbito federal, este derecho se encuentra tambin consagrado jurdicamente a travs dereglamentaciones especficas. Un estudio de Fores,15 por ejemplo, revelaba la existencia de al menos110 actos normativos relacionados con el acceso a la informacin judicial que permiten, restrin-gen o condicionan de algn modo este derecho en la Argentina. Por otra parte, se ha reglamenta-do el ejercicio del derecho de acceso en reas concretas, como medio ambiente (Rgimen de libreacceso a la informacin pblica ambiental)16. Adems, diversas jurisdicciones han puesto en marchapolticas y programas para hacer efectivo el ejercicio de este derecho en sus respectivas jurisdiccio-nes. Por ejemplo, la Direccin Nacional Electoral, en el mbito del Ministerio del Interior, cuen-ta con un programa para facilitar el acceso a la informacin electoral en la Argentina, que incluyela generacin, sistematizacin y difusin de datos electorales, la gestin de consultas electorales, eltratamiento de peticiones de acceso a la informacin por parte de los ciudadanos, o el uso de nue-vas tecnologas para la gestin de informacin, entre otros componentes.17

Disponer de informacin sobre las acciones de los funcionarios pblicos, as como sus razonesy resultados, es una condicin necesaria, aunque no suficiente, para una rendicin de cuentas efec-tiva.18 Slo en ciertas condiciones la transparencia de los asuntos pblicos contribuye a la rendi-cin de cuentas. Dado que el derecho a exigir respuestas y, eventualmente, sancionar posiblestransgresiones es fundamental para la rendicin de cuentas, se requiere no slo que las agenciaspblicas divulguen informacin sobre sus actividades y que los ciudadanos tengan acceso a esainformacin, sino tambin que se investigue y se produzca informacin sobre el desempeo realde las instituciones, sobre los motivos y justificaciones de las decisiones pblicas.19 Segn estas pre-misas, el acceso a la informacin y la transparencia son dimensiones efectivas de la rendicin decuentas. No puede haber control efectivo sin informacin pertinente y oportuna.

Segunda dimensin: Explicacin y justificacin de las decisiones

La segunda dimensin se vincula a las razones sobre las que se fundan las decisiones pbli-cas. En un Estado de Derecho, los funcionarios deben fundamentar sus decisiones, y sus razo-nes deben ser pblicas. La decisin adoptada debe seguir un razonamiento lgico y, segn eltipo de decisin, fundado en normas legales o precedentes, e idealmente apoyado en procesos

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15. El Foro de Estudios sobre la Administracin de Justicia (Fores) es una asociacin civil sin fines de lucro destinada al fortalecimien-to de la justicia argentina por medio de la investigacin, asistencia tcnica y capacitacin. Adems de realizar investigaciones y estudiosacadmicos, Fores busca crear un movimiento de opinin en torno al problema de la justicia y sus posibles soluciones. Para ms infor-macin vase Miguel Kessler y Alan Martin Nessi, Justicia y corrupcin. Estudio y anlisis de hechos de corrupcin investigados enla justicia federal de la Capital Federal (s/f ), en www.foresjusticia.org.ar. 16. Ley 25831, sancionada el 23/11/2003 y publicada en el Boletn Oficial del 06/01/2004.17. Alejandro Tullio, Acceso a la informacin electoral en la Repblica Argentina, mimeo, 2008. 18. Jonathan Fox, The uncertain relationship between transparency and accountability, Development in Practice, v. 17, Nro. 5, 2007.Vanse tambin sus artculos Transparencia y rendicin de cuentas, en John Ackerman (coordinador), Ms all del acceso a la infor-macin. Transparencia, rendicin de cuentas y Estado de Derecho, Mxico, Siglo XXI, 2008, pp. 174-198, y Civil society and politicalaccountability. Propositions for discussion, presentado en Institutions, accountability and democratic governance in Latin America,University of Notre Dame, 2000.19. Jonathan Fox, Transparencia y rendicin de cuentas, pp. 196-7.

de dilogo con distintos sectores sociales, incorporando a todos los afectados de algn modopor esa decisin.

Las polticas, normas y regulaciones pblicas deben estar sustentadas en razones y objetivosclaros que justifiquen ante la sociedad su adopcin, en trminos que sean accesibles para suevaluacin y revisin pblica. La racionalidad, los costos y beneficios, as como la legalidad delas acciones de gobierno deben ser susceptibles de revisin por la sociedad, de forma que se ase-gure su pertinencia y se evite su adopcin sobre la base de consideraciones meramente polti-cas o que respondan a intereses particulares.

El gobierno debe proporcionar estas justificaciones de manera pblica y peridica para per-mitir el control ciudadano mediante el debate y el escrutinio pblicos. Slo de esta manera esposible evaluar si las medidas son decididas de acuerdo con criterios que se corresponden consu finalidad explcita y con las demandas y necesidades de la sociedad. Esta dimensin formaparte intrnseca del debate poltico pblico y de la dinmica de la divisin de poderes.20

La explicacin y justificacin de las decisiones ayuda a hacer posible el control pblico. Lapublicidad de las explicaciones y justificaciones que fundamentan las decisiones permite eva-luar la eficiencia del ejercicio gubernamental en el cumplimiento de las metas establecidas parapolticas especficas.

Diversos mecanismos institucionales y legales permiten la implementacin de esta dimen-sin en las distintas etapas de la adopcin de decisiones gubernamentales. Las justificacionespueden presentarse en el anuncio de las medidas, en la sustentacin de las iniciativas legisla-tivas, al igual que durante el diseo y la redaccin de normas. Instrumentos como laEvaluacin de Impacto Regulatorio (EIR) aplicado en algunos pases en el mbito de los orga-nismos tcnicos de control, por ejemplo, permiten el debate sobre la pertinencia, los costos ybeneficios de propuestas regulatorias especficas, de forma que todos los posibles afectadostengan la posibilidad de participar en su evaluacin y elaboracin a travs de mecanismos pre-establecidos.

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20. Esta dimensin, al igual que la transparencia, impone demandas tanto al gobierno como a las instancias de control y las organiza-ciones de la sociedad civil, que deben desarrollar la capacidad tcnica necesaria para revisar, evaluar y, en ltima instancia, colaborar demanera adecuada para la adopcin de polticas y decisiones de gobierno que sean transparentes, eficientes y racionales.

Evaluacin de Impacto Regulatorio

La Evaluacin de Impacto Regulatorio (EIR), en palabras de Sergio Lpez Aylln yAli Haddou Ruiz,21 busca generar una explicacin racional y tcnica (incluso emprica) delas acciones regulatorias y es con frecuencia un requisito en el proceso de diseo y redaccinde la regulacin en la cual se comparan los fundamentos legales, la racionalidad y los costosy beneficios de las diferentes opciones consideradas, a efecto de promover la discusin o justi-ficar la accin gubernamental () Es tambin un complemento natural de la consultapblica, pues permite concentrarse en los temas clave y facilitar el acceso a la informacinpara hacer de la consulta un proceso ms organizado y relevante. En pases como EstadosUnidos y Mxico, agencias encargadas de la EIR evalan las propuestas regulatorias, lashacen pblicas y establecen mecanismos para recibir crticas y sugerencias del pblico ylos actores afectados.

La apertura de los procesos de toma de decisiones a la participacin pblica y al dilogo esuna estrategia que fortalece de manera fundamental esta dimensin de la rendicin de cuen-tas. Permite que la adopcin de normas est precedida por la discusin de argumentos razona-dos, lgicos y pblicos, lo que genera reglas ms eficientes y que responden mejor a las deman-das de los distintos sectores de la poblacin, reforzando su legitimidad. Al mismo tiempo, losprocesos de consulta pblica que preceden la adopcin de polticas aumentan la transparenciay la credibilidad, as como la adecuacin de las decisiones a las necesidades concretas de lapoblacin a la que van dirigidas. De esta manera, evita que las decisiones se adopten sobre labase de mayoras circunstanciales o intereses particulares.

Los beneficios del dilogo democrtico incluyen estas posibilidades:

Explorar soluciones o decisiones consensuadas Incluir puntos de vista que de otra manera no se habran tenido en cuenta para adoptarla decisin final. Rectificar creencias o percepciones errneas. Brindar mayor visibilidad al proceso de toma de decisiones. Respetar la igualdad de trato al permitir escuchar todas las voces. Mejorar la calidad tcnica de la norma jurdica que eventualmente se adopte. Estimular la informacin y la participacin ciudadanas.

En la Argentina, para abrir la toma de decisiones a la participacin pblica, se ha puesto enprctica el procedimiento de Elaboracin Participada de Normas. Este mecanismo implica

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21. Rendicin de cuentas y diseo institucional de los rganos reguladores en Mxico, Gestin y poltica pblica, 16 (1), 2007,p. 112.

elaborar un primer proyecto de reforma y someterlo a un rgimen de consulta con los funcio-narios pblicos que operen el sistema, integrantes del Poder Ejecutivo y del Legislativo, acad-micos e integrantes de la sociedad civil y del sector privado. Una vez recabados los comenta-rios y propuestas, se realiza una versin revisada del proyecto, la cual contar con un mayorconsenso para su posterior aprobacin, al haber sido discutida con anterioridad. Varias pro-puestas normativas de la Oficina Anticorrupcin fueron elaboradas a partir de la utilizacin deeste mecanismo.22

En sntesis, una efectiva participacin social en la generacin de normas y polticas pblicasfavorece que su adopcin responda a razones justificadas y transparentes, que tomen en cuenta lasnecesidades especficas de los grupos afectados, al mismo tiempo que aumenta la credibilidad, laposibilidad de consenso y la calidad de las decisiones. As, la elaboracin participada de normaspermite que las normas y polticas estn mejor justificadas ante la ciudadana.

Tercera dimensin: Sancin

La tercera dimensin de la rendicin de cuentas se refiere a la posibilidad de investigar, contro-lar y sancionar a los funcionarios pblicos por cualquier trasgresin o comportamiento contrarioa los deberes de su cargo pblico. Es necesario prever consecuencias para eventuales transgresio-nes, de modo que haya una autntica rendicin de cuentas. Esta dimensin se hace efectiva a tra-vs de distintos mecanismos institucionales, como las instancias judiciales, los mecanismos de con-trol poltico y de remocin de funcionarios, o bien a travs de organismos especializados de con-trol con capacidad para investigar, hacer recomendaciones y/o imponer sanciones.

A fin de clarificar las formas que asumen los mecanismos de control y, en consecuencia, elmodo en que se imponen las sanciones, es importante distinguir de qu manera se ejerce elcontrol, tanto desde la perspectiva del agente de control como desde la del sujeto de la rendi-cin de cuentas. Los mecanismos para promover la rendicin de cuentas han descansado tra-dicionalmente en un control colectivo del funcionamiento de las instituciones y de la con-ducta de los servidores pblicos, como en el caso de las veeduras ciudadanas. Sin embargo,ms recientemente, un nuevo tipo de mecanismos de fiscalizacin individual, por ejemplo,mediante los sistemas de recepcin de quejas, han cobrado importancia.23 Como indicaJonathan Fox: () si bien el relativo anonimato que predomina en la va individual de un buznde quejas o un nmero de telfono 800 puede brindar cierta proteccin al demandante, tambin

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22. Entre ellas, Proyecto de Ley de Acceso a la Informacin; Proyecto de Ley de Publicidad de la Gestin de Intereses; Proyectode Reforma de la Normativa sobre tica Pblica; Anteproyecto de Reforma de la Ley de Inteligencia Nacional; Proyecto de Leyde Proteccin de Denunciantes, Informantes y Testigos de Actos de Corrupcin. Vase el Anexo 1 a Repblica Argentina,Respuesta al cuestionario Mesicic/OEA, 2 ronda, julio de 2006. 23. Frente las garantas de anonimato que algunos de los nuevos mecanismos de control individual conllevan, es discutible si stosefectivamente obligan al servidor pblico a dar la cara y asumir su responsabilidad por las actuaciones llevadas a cabo. VaseJonathan Fox, Transparencia y rendicin de cuentas, pp. 183-185.

puede proteger al funcionario responsable del problema en cuestin, quien en los sistemas de inspec-cin colectiva, por el contrario, est obligado a dar la cara.24

Adems de la naturaleza individual o colectiva de los instrumentos de control, es impor-tante considerar tambin la naturaleza individual o institucional de las responsabilidades yposibles sanciones asociadas con una efectiva rendicin de cuentas. La rendicin de cuentasinstitucional (orientada a sancionar falencias sistmicas de las instituciones de gobierno) y laindividual (exigencia de responsabilidad de los servidores pblicos a ttulo individual) tienendistintas implicaciones y, en ciertos casos, entran en conflicto.25 En consecuencia, los instru-mentos que hacen posible un tipo de rendicin de cuentas pueden no ser apropiados parahacer efectivo el otro, y no siempre ser posible la realizacin de ambos. La rendicin de cuen-tas individual es apropiada para problemas que se desprenden de decisiones determinadas. Ala vez, facilita la exigencia de responsabilidades legales y el establecimiento de sanciones, peropresenta limitaciones para detectar falencias sistmicas o buscar responsabilidades por accionesinstitucionales. Asimismo, es importante aclarar que la rendicin de cuentas individual, talcomo indica Jonathan Fox, en su objetivo por responsabilizar individuos, puede conducir aque se identifique a los responsables inmediatos (en general, de nivel intermedio o bajo), loque deja libres de culpa a los altos mandos de la institucin.26 Por eso es que, en ciertos casospor ejemplo, cuando las fallas se deben a la ausencia de toma de decisiones, a capacidades noejercidas, en lugar de problemas acarreados por una decisin determinada, es necesario con-siderar tambin una rendicin de cuentas institucional. Si bien es indispensable y urgentegarantizar la probidad de los servidores pblicos, se requiere igualmente supervisar el cumpli-miento de los objetivos y la eficiencia de las instituciones.

Cul es la relacin entre las distintasdimensiones de la rendicin de cuentas?

El concepto de rendicin de cuentas implica la necesidad de que eventualmente sepueda sancionar a los funcionarios pblicos por sus decisiones. Las tres dimensiones dela rendicin de cuentas son cumulativas: para que puedan existir sanciones, es necesariodisponer de informacin, as como conocer las razones de las decisiones pblicas. Sinembargo, la informacin y la justificacin de las decisiones por s solas no garantizanque se exijan responsabilidades y sancin; son condiciones necesarias pero no suficientespara la rendicin de cuentas.

El primer paso para analizar las fortalezas y debilidades de la rendicin de cuentas en contex-tos particulares es precisar los mecanismos institucionales disponibles para ejercer el control.

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24. Ibd., p. 184.25. Ibd., pp. 188-89.26. Ibd., pp. 188-89

Entender las limitaciones que el contexto institucional presenta es indispensable para el dise-o de mecanismos que permitan una supervisin y un control ms efectivos de las acciones degobierno, as como para medir avances y retrocesos en esta materia. Al control electoral se agre-ga la divisin de poderes como mecanismo de control. El poder es dividido formalmente entretres poderes independientes, y existe un sistema de frenos y contrapesos por medio del cual elPoder Legislativo y el Poder Judicial controlan las actuaciones que lleva a cabo el PoderEjecutivo y los agentes de la Administracin Pblica. As, por ejemplo, el Congreso podrremover por juicio poltico a ciertos funcionarios de los otros poderes. Del mismo modo, elPoder Judicial tiene la capacidad de sancionar a funcionarios que hayan violado sus deberespblicos al cometer ciertas prcticas tipificadas como delitos.27 Sin embargo, por diversas razo-nes, los mecanismos institucionales de rendicin de cuentas se ven debilitados en muchoscasos, particularmente en las nuevas democracias. El funcionamiento ptimo de la divisin depoderes requiere condiciones que no siempre estn presentes. Esto genera la necesidad de esta-blecer formas complementarias de control y rendicin de cuentas.28

Dadas las limitaciones de los mecanismos clsicos de control, otras formas de control espe-cializadas, as como el control ejercido por agentes no estatales (por ejemplo, los medios, lasociedad civil organizada), han cobrado nueva relevancia. Estas otras formas se tratarn conmayor profundidad en las siguientes secciones.

Ms especficamente, trataremos de entender mejor cules son las caractersticas y el fun-cionamiento de los rganos especializados de control, as como la interaccin entre el controlhorizontal que stos ejercen y las formas de control social. Esto requiere que, en la seccinsiguiente, comencemos por definir y distinguir distintas modalidades de control y rendicinde cuentas, identificando los distintos agentes que ejercen el control, as como los sujetos yobjetos de la rendicin de cuentas en cada caso.

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27. En la seccin 2.2.2, Control horizontal, se describirn con mayor detalle las distintas competencias de control que correspon-den a cada uno de los distintos poderes del Estado. 28. Existe un interesante debate en la literatura acerca de si los problemas y debilidades de la rendicin de cuentas son propiosslo de las nuevas democracias, o presentan en estos casos caractersticas diferenciadas, as como cules son las causas de esas debi-lidades. Algunos autores argumentan que los problemas de rendicin de cuentas son similares en todas las democracias (BernardManin, con Adam Przeworski y Susan Stokes (editores), Democracy, Accountability and Representation, Cambridge, CambridgeUniversity Press, 1999); otros, en cambio, sostienen que existen problemas particulares en las democracias de Amrica latina quelas hacen ms vulnerables a los problemas de rendicin de cuentas y, en general, de calidad de la democracia (GuillermoODonnell, Democracia delegativa?, en Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre democracia y democratizacin, Buenos Aires,Paids, 1997; Matthew Soberg Shugart, Erika Moreno, y Brian F. Crisp, The accountability deficit in Latin America, en ScottMainwaring y Christopher Welnda [editores], Accountability, Democratic Governance, and Political Institutions in Latin America,Oxford, Oxford University Press, 2003). Entre las razones especficas que explicaran los problemas de rendicin de cuentas seencuentran factores de tipo institucional, cultural o poltico.

2.2. Modelos de control

Guillermo ODonnell29 distingue entre el control vertical, que es ejercido por los ciudadanossobre el gobierno, desde fuera del Estado, y el control horizontal, que es el que ejercen entre s lasdistintas agencias que son parte del Estado. En el primer caso, la ciudadana controla a sus agen-tes o representantes (de abajo hacia arriba), mientras que en el segundo caso, agencias indepen-dientes en un mismo nivel ejercen funciones de control mutuo.

Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz especifican an ms el modelo propuesto porODonnell,30 teniendo en cuenta tanto el agente que ejerce el control como el objeto del control.Entre los mecanismos de control vertical, se distingue el control ejercido por los ciudadanosmediante las elecciones, por un lado, del control ejercido mediante la auditora social, por el otro.Asimismo, entre los mecanismos de control horizontal, se distinguen los frenos y contrapesos dela divisin de poderes, por un lado, de los ms especficos organismos tcnicos de control (o agenciasde control asignadas), por el otro.31

Control horizontal y control vertical

Horizontal: Se refiere a la capacidad de las instituciones del Estado para detectar y con-trolar posibles abusos de otros organismos pblicos, as como la obligacin de las agenciasestatales de reportar a otras agencias. En un rgimen presidencial, se ejerce mediante la divi-sin de poderes y el sistema de frenos y contrapesos entre los distintos poderes del Estado;por extensin, se incluye tambin al que se ejerce mediante rganos especializados de con-trol que asisten a los distintos poderes del Estado.

Vertical: Se refiere a la capacidad de la sociedad para exigir un adecuado desempeoy comportamiento del gobierno, los organismos y los funcionarios pblicos.Tradicionalmente, se refiere al control electoral; ms recientemente, el trmino se apli-ca al control social, es decir, a instancias directas de control desde abajo ejercidas pordistintos actores de la sociedad civil, organizada o no organizada, sobre el gobierno, losorganismos o los funcionarios pblicos.

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29. Guillermo ODonnell, Disonancias. Crticas democrticas a la democracia, Buenos Aires, Editorial Prometeo Libros, 2007, p.114. Vase tambin Democracia delegativa?.30. Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti (editores), Accountability social, la otra cara del control, en Controlando la polti-ca, ciudadanos y medios en las democracias latinoamericanas. Vase tambin Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (editores),Enforcing the Rule of Law. Social Accontability in the New Latin American Democracies, Pittsburgh, Univesity of Pittsburgh Press, 2006.31. Un rea que ha recibido una atencin creciente y que abordaremos ms adelante en este documento es la que se ha dado enllamar control diagonal. Se refiere a instancias de poder compartido entre el Estado (por medio de agentes de control horizon-tal) y la sociedad civil (agentes de control vertical) para fiscalizar el desempeo estatal. Volveremos sobre este tema en el marco dela discusin conceptual de la Parte II.

Por ltimo, en la literatura sobre administracin pblica se ha puesto nfasis en el control deprocedimientos y el control o gestin por resultados.

Para resumir, los diferentes modelos de control, cuya actuacin debe ser complementaria, pue-den clasificarse de la siguiente manera:

Control vertical * Electoral* Control o accountability social

Control horizontal* Divisin de poderes* Organismos tcnicos de control

(o agencias de control asignadas)

Mecanismos administrativos de control * Control de procedimientos* Control o gestin por resultados

En los siguientes apartados, discutiremos primero la clasificacin original de mecanismos decontrol desarrollada por Guillermo ODonnell (vertical y horizontal) y sus limitaciones, para des-pus explicar la importancia de fortalecer estos mecanismos a travs de organismos tcnicos decontrol y del control social. Por ltimo, presentaremos someramente los mecanismos administra-tivos de control de procedimientos y de gestin por resultados.

2.2.1 Control vertical (electoral)

El control vertical puede ejercerse a travs de dos tipos de mecanismos: electorales y socia-les. Los primeros se refieren al control que ejercen los electores mediante el voto. El controlsocial (social accountability) corresponde al control que ejerce la sociedad civil mediante instru-mentos como la auditora social y la vigilancia ciudadana. En esta seccin, exploraremos elcontrol electoral y sus limitaciones, mientras que el control social se abordar por separado enuna seccin posterior.

Las elecciones son el mecanismo tradicional y fundamental para ejercer el control en unrgimen democrtico representativo. Mediante las elecciones, los ciudadanos tienen la oportu-nidad de reemplazar a los gobernantes sin poner en peligro la continuidad y estabilidad del sis-tema poltico, adems de facilitar la agregacin de preferencias individuales para llegar a latoma de decisiones colectivas en condiciones de igualdad. Se trata de una forma de control ver-tical, de acuerdo con la clasificacin antes definida. Esta forma de control se basa en una rela-cin jerrquica entre actores desiguales, que es distintiva de la democracia representativa: losciudadanos autorizan a sus representantes a ejercer el poder poltico, pero dentro de un marco

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institucional que asegura responsabilidad y la rendicin de cuentas de los agentes autorizados.32

Sin embargo, el tipo de control que se ejerce a travs del acto electoral no es suficiente paragarantizar la gobernabilidad.33 Las elecciones presentan limitaciones intrnsecas como mecanis-mo de control y rendicin de cuentas. En primer lugar, existe un problema de asimetra deinformacin, ya que resulta imposible para los ciudadanos conocer todas las decisiones toma-das por cada representante. En la medida en que los votantes tienen que premiar o castigarmltiples decisiones a travs de un solo acto (su voto), se ven obligados a priorizar sus prefe-rencias y votar un paquete o propuesta cerrada.

En segundo lugar, las elecciones operan slo como un mecanismo de control a posteriori.El ciudadano deposita su confianza en los representantes sin darles instrucciones especficas ysin garantas de los resultados que vayan a producirse; en la prctica, delega su autoridad porcompleto durante los perodos que median entre las elecciones, a lo largo de los cuales cuentacon mecanismos limitados para hacer or su voz.34 Adems, el control mediante las elecciones,aun cuando ocurre de manera peridica, se limita a ser una accin aislada que se realiza sloen ocasiones especficas, y as deja el poder en manos de los gobernantes por largos perodosde tiempo, sin permitir un control continuo ni actuar sobre acciones particulares.

Por ltimo, la efectividad de las elecciones como mecanismo de control depende de la posi-bilidad real de reemplazar a los representantes elegidos de manera democrtica. En la prctica,sin embargo, con frecuencia no hay ms de un candidato viable para ocupar una determinadaposicin, lo que debilita la obligacin de los representantes de informar sobre sus acciones yrendir cuentas ante sus votantes.

Adems de las limitaciones que presentan las elecciones en s mismas como instrumentospara hacer efectivo el control vertical, la naturaleza del sistema electoral y las caractersticas dela organizacin de los partidos en contextos particulares tambin afectan su capacidad paraofrecer a los ciudadanos un instrumento efectivo de control.

El sistema electoral y la organizacin de los partidos son aspectos cruciales, en tanto queestructuran y definen la naturaleza del vnculo entre los ciudadanos como votantes y sus repre-sentantes, lo cual afecta las oportunidades para una efectiva rendicin de cuentas vertical.35

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32. Los ciudadanos aceptan delegar su autoridad en la medida en que pueden proteger esa delegacin por medio de mecanismosinstitucionales que garantizan la capacidad de controlar y, eventualmente, sancionar a sus representantes si stos abusan del podery la confianza que les han sido delegados. Vase Guillermo ODonnell, Horizontal accountability: The legal institutionalizationof mistrust, en Scott Mainwaring y Christopher Welna (editores), Democratic Accountability in Latin America, Oxford, OxfordUniversity Press, 2003; y Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (editores), Enforcing the Rule of Law, op. cit.33. Vanse las contribuciones a Bernard Manin, con Adam Przeworski y Susan C. Stokes (editores), Democracy, Accountabilityand Representation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999.34. World Bank Institute, Social Accountability in the Public Sector.35. En los regmenes presidenciales, el control de los ciudadanos sobre las instituciones de gobierno del Poder Ejecutivo es direc-to en vez de estar mediado por los legisladores. Esto afecta los incentivos de estos ltimos para cumplir de modo efectivo con suresponsabilidad de controlar al Ejecutivo de acuerdo con las preferencias e intereses de sus votantes.

Determinadas caractersticas de los sistemas electorales o de los procesos internos de selecciny nominacin de candidatos dificultan que las elecciones puedan servir como instrumentosefectivos para el control vertical. Por ejemplo, si los partidos polticos estn dominados porlderes nacionales, los incentivos de los legisladores para articular los intereses y demandas delos ciudadanos sern menores. Del mismo modo, los sistemas electorales de representacinproporcional con lista cerrada, como el argentino, otorgan una importancia crucial al procesointerno de seleccin de candidatos, ya que son los partidos los que deciden el orden de quienesconcurren en sus listas. Si este proceso no est sujeto a procedimientos democrticos y ofreceescasa participacin a los ciudadanos, por ejemplo, los candidatos se alejarn de los intereses ypreferencias de aqullos, quienes tendrn mayores dificultades para demandar la rendicin decuentas de los servidores pblicos.36 En ambos casos, la carrera poltica de los representantesdepende ms inmediatamente de su relacin con los lderes partidistas que de la que tienen conlos votantes, lo que reduce la efectividad de la sancin electoral y, por lo tanto, los incentivos pararesponder a las preferencias y demandas de la ciudadana.

Las limitaciones de las formas de control electoral, as como la preocupacin generada porlas crisis de representacin y de los partidos polticos, han incrementado la atencin que sededica a otras formas de control en los regmenes democrticos.

2.2.2. Control horizontal

Los controles horizontales han sido identificados tradicionalmente con el sistema clsico decontrol a travs de la divisin de poderes, establecida para impedir que un poder prevalezcasobre otro. El sistema de frenos y contrapesos entre los poderes del Estado est pensado pararestringir la actuacin de cada uno de ellos y evitar el abuso de la autoridad que les ha sidodelegada. El uso de mecanismos para que cada uno de los poderes (Ejecutivo, Legislativo yJudicial) defienda su autonoma en su rea de competencia y evite intromisiones de los otrosprocura restringir el ejercicio arbitrario del poder. Es un control esencialmente poltico, si bienen el caso del Poder Judicial se argumenta que el control de constitucionalidad que realiza esen parte poltico y en parte legal,37 lo cual debe ser entendido como un control mutuo, entrepares que estn jerrquicamente en pie de igualdad.

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36. Sobre el papel de las reglas electorales y los procesos de seleccin de candidatos y sus efectos en trminos de rendicin de cuen-tas, vase Erika Moreno, Brian F. Crisp y Matthew Soberg Shugart, en Mainwaring y Welna (eds.), Democratic Accountability inLatin America, pp. 79-131.37. Es importante considerar la distincin entre control poltico y control legal. El primero se aplica a los funcionarios electos ylas instituciones polticas, y se refiere a la garanta de que stos acten conforme a las demandas e intereses de los ciudadanos expre-sados en decisiones de sus representantes y/o en los programas polticos de gobierno ratificados electoralmente. Es el que se ejer-ce, por ejemplo, por medio de las elecciones. El control legal es el que busca garantizar que las instituciones y los funcionariospblicos actan de acuerdo con lo dispuesto en el ordenamiento jurdico que regula el ejercicio de funciones pblicas. Se ejerce,por ejemplo, mediante organismos especializados de control (como las Entidades Fiscalizadoras Superiores o las fiscalas especia-lizadas), y suele implicar procesos judiciales que pueden terminar en sanciones penales o procesos disciplinarios para imponer san-ciones administrativas.

Por lo general, los mecanismos de control horizontal de los tres poderes del Estado inclu-yen facultades para lo siguiente:

La divisin de poderes procura evitar abusos en el ejercicio del gobierno: el Ejecutivo dirige yasegura la eficiencia de la administracin pblica y pone en prctica la voluntad popular; elLegislativo expresa las preferencias y las demandas ciudadanas en la legislacin, y el Judicial prote-ge sobre todo segn la teora del control de constitucionalidad que se adopte los derechos de lasminoras y grupos desaventajados, y las reglas del proceso democrtico. Unos fueron concebidospara contener los excesos y las ambiciones de los otros.

Si bien la divisin de poderes es un elemento bsico de la democracia moderna, en la prcticade los sistemas presidenciales est sujeta a dos problemas particulares: por un lado, la falta de acuer-do entre los distintos poderes puede llevar a un estancamiento o punto muerto que obstruye oimpide la toma de decisiones y el desarrollo de la agenda de gobierno; por otro, cuando elCongreso est en manos del mismo partido del presidente, y no ejerce de manera efectiva su fun-cin de control y balance, la divisin institucional pierde su efecto en la prctica, lo cual deja a lapresidencia con mayor margen de actuacin. Un buen diseo institucional y la voluntad y capa-cidad poltica para solucionar diferencias son cruciales para una efectiva divisin de poderes.38

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CONTROL

Legislativo

Ejecutivo

Judicial

FACULTADES CON LAS QUE CUENTA

Citar a los ministros del Poder Ejecutivo para demandar explicaciones. Remover por juicio poltico a ciertos funcionarios de los otros poderes. Controlar la ejecucin del gasto por parte del Poder Ejecutivo. Crear comisiones especiales de seguimiento o investigacin sobrealgn asunto determinado. Intervenir en la designacin de algunos funcionarios, en especial losintegrantes del Poder Judicial.

Vetar leyes que aprueba el Congreso. Intervenir juntamente con el Senado en la designacin de jueces y otros funcionarios (militares, diplomticos).

Controlar la constitucionalidad de las leyes dictadas por el PoderLegislativo. Analizar la validez de las decisiones, acciones u omisiones de los funcionarios pblicos, en especial decretos y resoluciones de funcionarios del Poder Ejecutivo, y eventualmente, dictar su inconstitucionalidad o nulidad. Sancionar a funcionarios por la comisin de delitos de corrupcin,entre otros.

38. Ana Mara Mustapic, Oscillating relations: President and Congress in Argentina, Legislative Politics in Latin America,Cambridge, Cambridge University Press, 2002, pp. 23-47.

Los conflictos entre poderes pueden provocar crisis institucionales profundas. Por eso esque, con el fin de evitarlas, a veces no se cumple con el control efectivo. Asimismo, cuandoexiste una estricta disciplina partidaria, es poco frecuente que el Congreso interpele a minis-tros del Poder Ejecutivo, y menos an, que inicie un proceso de destitucin contra tales fun-cionarios.

Adems, segn ODonnell,39 los controles horizontales presentan otras limitaciones impor-tantes:

Actan en forma reactiva y no preventiva. Actan en forma intermitente y no permanente, dado que deben cumplir con mltiplesmandatos constitucionales ajenos a su actividad de control y no pueden dar seguimientodetallado y cotidiano al ejercicio de gobierno. Los conflictos de poderes estn teidos de sospechas partidarias o de intereses polticos,que deslegitiman las denuncias o alegaciones de faltas al deber de rendicin de cuentas delos funcionarios. Son un instrumento de control tosco para la creciente complejidad de las agencias esta-tales y sus polticas.

La divisin de poderes es un elemento bsico para la rendicin de cuenta en los regmenespresidenciales. Sin embargo, presenta limitaciones: por un lado, depende de que el Congresoejercite su funcin de contrapeso y corre tambin el riesgo opuesto de estancamiento si faltacapacidad y voluntad poltica para dirimir diferencias entre el Ejecutivo y el Legislativo; por elotro, es un control amplio que no supervisa la totalidad de las labores de gobierno de formadetallada y comprensiva. Debido a estas limitaciones, una rendicin de cuentas efectiva requie-re servirse de otros mecanismos que complementen su funcin de control.

2.2.2.1 Organismos tcnicos o especializados de control

Dadas las limitaciones intrnsecas al sistema de frenos y contrapesos, as como las debilida-des de la divisin de poderes, la rendicin de cuentas horizontal requiere una red de agenciasu organismos especializados de control (lo que Guillermo ODonnell denomina agencias decontrol asignado) para ser efectiva.

Se trata de una serie de organismos especializados que tienen el mandato legal de supervi-sar, monitorear y, en su caso, denunciar y promover la sancin de irregularidades cometidaspor accin u omisin de otras agencias estatales y de sus agentes. Algunos de estos rganos tie-nen una larga tradicin (por ejemplo, las Entidades Fiscalizadoras Superiores: EFS), mientrasque otros rganos especializados son de reciente creacin (por ejemplo, las agencias anticorrup-

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39. Guillermo ODonnell, Disonancias. Crticas democrticas a la democracia, Buenos Aires, Editorial Prometeo Libros, 2007.

cin o el modelo del ombudsman). Una distincin importante es entre aquellos rganos quetienen poder para detectar, investigar y, en algunos casos, denunciar penalmente transgresio-nes por parte de los funcionarios pblicos y aquellas que tienen un carcter ms preventivo, deanlisis, de coordinacin o de ayuda tcnica.40

Estos rganos especializados de control cuentan con la capacidad tcnica necesaria y dedi-cada de forma exclusiva a supervisar las acciones de gobierno. La creacin de este tipo de rga-nos especializados de control presenta una serie de ventajas. Pueden ser proactivos y continuosen su actividad, pueden invocar criterios profesionales y tcnicos antes que polticos o partida-rios, y por su carcter continuo y profesionalizado, pueden analizar cuestiones complejas rela-cionadas con las polticas estatales a mediano y largo plazo, a diferencia de otras formas de con-trol. Existen tambin limitaciones, en particular cuando se trata de rganos de nueva creacin.Por ejemplo, pueden surgir problemas de coordinacin con otros organismos.41

Estos rganos especializados, que pueden situarse institucionalmente en el mbito de cualquie-ra de los distintos poderes del Estado o ser independientes, incluyen, por ejemplo, rganos deauditora externa, defensoras del pueblo (en el mbito legislativo), contraloras o auditorasinternas, oficinas de tica pblica (en el Poder Ejecutivo), o fiscalas especializadas, consejos dela magistratura, tribunales de cuentas (en el Poder Judicial), as como agencias anticorrupcinindependientes.

En aos recientes, como resultado de la reforma del Estado, se han establecido nuevas agen-cias pblicas cuyos objetos de control estn fuera del sector pblico, lo que ha ampliado el uni-verso de la rendicin de cuentas. La privatizacin de servicios pblicos gener la necesidad deestablecer rganos reguladores independientes para supervisar que el desempeo de las nuevasempresas cumpliera las normas legales y los compromisos adquiridos en materia de provisinde servicios a la poblacin.42

Si bien no existe un modelo nico a la hora de establecer los organismos especializados decontrol, la comparacin internacional demuestra que hay una serie de caractersticas comunesque contribuyen a hacerlos efectivos.

Una condicin fundamental para que estos organismos contribuyan efectivamente a la deman-da de rendicin de cuentas es la fortaleza del Poder Judicial y su capacidad de dar seguimiento a

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40. Sobre una clasificacin de las agencias especializadas de lucha contra la corrupcin en funcin de sus poderes y competencias,vase OECD, Anti-corruption Network for Eastern Europe and Central Asia, Specialized Anti-corruption Institutions. Review ofModels, 2008.41. Para un anlisis de la ventajas y limitaciones, vase United Nations Development Program, Institucional Arrangements toCombat Corruption. A Comparative Study, Bangkok, Democratic Governance Practice Team-UNDP Regional Center in Bangkok,2005; y Patrick Meagher, Anti-corruption Services: A Review of Experience, Maryland, IRIS, 2004. 42. En la Argentina, se crearon organismos como la Comisin Nacional de Comunicaciones (CNC), la Comisin NacionalReguladora del Transporte (CNRT), el Ente Nacional de Obras Hidrulicas de Saneamiento (ENHOSA), el Ente NacionalRegulador del Gas (ENARGAS) y el Organismo Regulador del Sistema Nacional de Aeropuertos (ORSNA).

las irregularidades identificadas por los rganos de control y sancionarlas.43 Adems, paragarantizar la eficacia de los rganos especializados de control, entran en juego una serie de fac-tores. Entre estas condiciones, podemos mencionar las siguientes:

i. Independencia poltica y funcional: estos rganos especializados deben estar libres deinterferencias polticas. Deben tener plena autonoma funcional y operativa. La existenciade procedimientos transparentes y claros para el nombramiento y la remocin de sus auto-ridades, as como una adecuada gestin de recursos humanos, son fundamentales paralograrlo.44 El hecho de que sean rganos autnomos no significa, sin embargo, que nodeban rendir cuentas por sus actuaciones; deben presentar informes de sus actuaciones ypermitir el acceso pblico a la informacin que producen.45 Adems, resulta de gran impor-tancia la coordinacin de sus actuaciones con las de otros rganos y con la sociedad civil. ii. Profesionalismo y estabilidad del personal: los funcionarios de estos rganos deben serseleccionados a travs de procesos competitivos y abiertos, basados en el mrito y en crite-rios de adecuacin tcnica, que reflejen el mandato y las funciones del organismo. El per-sonal debe ser suficiente y especializado. Se requiere, adems, la formacin continua delpersonal, as como promover el intercambio de buenas prcticas. iii. El presupuesto y los recursos materiales con que cuente el rgano deben adecuarse a susresponsabilidades y competencias: disponer de un presupuesto suficiente es una condicinnecesaria para ejercer un control efectivo. Adems, la administracin de estos recursos debeprever los seguros necesarios que prevengan asfixias financieras con intencionalidades pol-ticas. Adems de disponer de la cantidad suficiente de recursos, es importante garantizar ypreservar la autonoma financiera o capacidad para manejar su propio presupuesto porparte de los rganos de control.46

iv. Competencias y poderes: las competencias y funciones asignadas por ley a estos rganos decontrol deben ser lo suficientemente robustas para poder cumplir con eficacia su mandato omisin principal. Estos poderes y funciones deben someterse a los controles necesarios a fin deevitar actuaciones que vayan ms all del mandato del organismo o supongan una intromisino violacin de derechos.47 Un aspecto importante es si estos organismos tienen poderes y soncompetentes para dar seguimiento al cumplimiento de sus recomendaciones por parte de lasagencias o funcionarios afectados cuando estas recomendaciones no son obligatorias.

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43. Guillermo ODonnell, Notes on various accountabilities and their interrelations, en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz(editores), Enforcing the Rule of Law. Social Accountability in the New Latin American Democracies, Pittsburgh, University of PittsburghPress, 2006, p. 336.44. Aspectos importantes son, por ejemplo, los requisitos de formacin y experiencia de sus autoridades, la duracin de sus mandatos,etctera. 45. Sergio Lpez Aylln y Ali Haddou Ruiz, Rendicin de cuentas y diseo institucional de los rganos reguladores en Mxico, enGestin y poltica pblica, v. XVI, Nro. 1, 2007. 46. Por ejemplo, el Libro de consulta de Transparencia Internacional (2000) indica que para ser totalmente eficaz, la ContraloraGeneral debe gozar de libertad relativa para manejar su propio presupuesto, y contratar y nombrar a profesionales competentes.47. Estas limitaciones son particularmente importantes cuando se trata de organismos que tienen capacidad para investigar, denunciary perseguir transgresiones de los funcionarios pblicos, ya que en muchos casos se les otorga poderes amplios (por ejemplo, para soli-citar documentacin, llevar a cabo inspecciones, acceder a informacin financiera, etc.), que potencialmente pueden representar unainvasin a la privacidad o violacin de los derechos civiles.

Por cierto, existen otros aspectos que tambin son importantes para garantizar la eficacia deestos organismos, pero que son comunes a todo tipo de organizacin. Por ejemplo, la remunera-cin y los niveles salariales; la dedicacin horaria del personal; la necesidad de establecer normasque prevengan casos de mltiples empleos, o conflictos de intereses48; las polticas de recursoshumanos que auspicien la capacitacin y la promocin de los funcionarios; o las condiciones edi-licias y de infraestructura, entre otras. Adems, de acuerdo con el organismo concreto de que setrate, habr condiciones especficas que contribuyan a mejorar su efectividad en el ejercicio de con-trol y demanda de rendicin de cuentas.49

La segunda parte de este trabajo analizar en detalle cuatro rganos de control horizontal asig-nado en la Argentina: la Auditora General de la Nacin (AGN), la Sindicatura General de laNacin (SIGEN), la Oficina Anticorrupcin (OA) y la Fiscala de Investigaciones Administrativas(FIA). El objetivo del anlisis es determinar si cuentan con las condiciones legales, organizativas,presupuestarias y en materia de recursos humanos para poder cumplir su misin con eficacia, rea-lizando adems propuestas concretas para su fortalecimiento institucional y para la mejora de susrelaciones con la sociedad civil.

2.2.3. Control social

De acuerdo con la tipologa presentada antes, existe un cuarto modelo de control, denomina-do control social. Como sealbamos, este control se lleva a cabo verticalmente mediante la fis-calizacin o el monitoreo ciudadano de los actos de gobierno. A diferencia del control electoral, elcontrol social puede hacerse de modo continuo y se dirige a temas especficos, polticas pblicasconcretas o funcionarios.50 Puede tambin contribuir a fortalecer el control horizontal que se ejer-ce a travs de la divisin de poderes o mediante rganos de control.

El control social conlleva sanciones que son en muchos casos ms simblicas que formales,51

pero pueden tener un gran impacto en controlar, modificar y corregir las polticas pblicas. Almismo tiempo, es por esta limitacin que resulta de particular importancia que se establezcan vn-culos entre las iniciativas de control social y otras formas de control capaces de imponer alguna san-cin institucional, como los rganos especializados de control o alguno de los poderes del Estado.

El concepto de control social se refiere a un amplio rango de acciones y mecanismos decontrol que simples ciudadanos, comunidades, organizaciones de la sociedad civil y medios de

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48. La posibilidad de que ciertos funcionarios adopten o intervengan en la toma de decisiones que los beneficien personalmente en elejercicio del cargo.49. Por ejemplo, en el caso de las agencias anticorrupcin, si stas deben combinar tanto funciones preventivas como de investigacin.50. El control social no se ajusta necesariamente a calendarios electorales especficos, sino que se ejerce de modo continuo; al igual quelos mecanismos de control horizontal, los mecanismos sociales permiten fiscalizar los procedimientos y actuaciones llevados a cabo porlos funcionarios pblicos. Vase Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (editores), Enforcing the Rule of Law, op. cit. y ChristianGruemberg, Entre el clientelismo y la ciudadana. 51. Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz (editores), Enforcing the Rule of Law, op. cit., p. 11.

comunicacin independientes utilizan para exigir cuentas a quienes ejercen funciones pbli-cas. Estas acciones pueden darse en distintos niveles de gobierno (local o nacional), dirigirse acualquiera de los distintos mbitos del Estado,52 y abarcar una variedad de temas (conductapoltica; gasto y distribucin de recursos pblicos; programas sociales; cuestiones de fortaleci-miento institucional o gobernabilidad; servicios de salud, educacin, vivienda, etctera).

La recoleccin y difusin de informacin es un elemento clave. Los ciudadanos monitoreanel ejercicio de funciones pblicas recogiendo y difundiendo informacin crtica (sobre la ejecu-cin del presupuesto, el uso de fondos pblicos, etc.).53 Esta informacin permite identificarirregularidades e ineficiencias, evaluar el desempeo, y detectar posibles casos de corrupcin.La informacin proviene tanto de organismos pblicos como de quienes interactan a diariocon tales organismos (por ejemplo, usuarios de servicios pblicos). Una vez recogida la informa-cin, sta debe sistematizarse e interpretarse para poder utilizarla. La difusin de informacinpermite que los ciudadanos tengan conciencia de la importancia de ciertos temas y demandencuentas a quienes ejercen funciones pblicas de modo informado; adems, ayuda a traducir allenguaje comn normas o procedimientos complejos, y permite acortar la distancia entre laciudadana y las agencias del Estado.

Quines ejercen el control social? Adems de los ciudadanos y las organizaciones de lasociedad civil, el papel de los medios como agentes de control social ha cobrado gran relevan-cia. Los medios desempean un papel fundamental para el control social porque dan visibili-dad a las denuncias de otros actores sociales, y ponen en evidencia los dficits de los rganos ymecanismos de control, lo que eleva los costos de la inaccin por parte de stos. En consecuen-cia, los medios contribuyen a estimular la actuacin de los rganos especializados de control ode otros organismos pblicos con capacidad y poder para imponer sanciones.54

A pesar del potencial de los mecanismos de control social para hacer efectiva la rendicinde cuentas, stos presentan tambin limitaciones y algunos riesgos. Un riesgo evidente es el decaptura de los agentes de control social por parte de las agencias a las que tericamente se tratade monitorear y fiscalizar.55 Otro factor que debe considerarse son los problemas de capacidad

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52. Christian Gruemberg (Entre el clientelismo y la ciudadana, p. 8) identifica mecanismos de control social para cada uno de losmbitos del Estado. Por ejemplo, en el mbito del Poder Ejecutivo, veeduras ciudadanas, comits de vigilancia, monitoreo de contra-taciones pblicas, pactos de integridad, etc. En el mbito del Legislativo, algunas herramientas de control social son las bases de datosde candidatos, el monitoreo del Congreso, el control presupuestario, etc. En lo que respecta al Poder Judicial, los mecanismos de con-trol social incluyen bases de datos de jueces, monitoreo de mecanismos de seleccin, etctera. 53. World Bank, From Shouting to Counting. A New Frontier in Social Development, Washington DC, Participation and CivicEngagement Group, The World Bank, 2004. 54. Sobre el papel de los medios como agentes de control social y las transformaciones de los medios en el contexto latinoamericano,vase Enrique Peruzzotti, Media scandals and social accountability: Assesing the role of the Senate in Argentina, y Silvio Waisbord,Reading scandals: Scandals, media, and citizenship in contemporary Argentina, ambos en Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz(editores), Enforcing the Rule of Law, op. cit.55. De acuerdo con el anlisis propuesto por Nuria Cunill Grau (Critical junctures of social accountability: Lessons from LatinAmerica, captulo 5 de Peruzzotti y Smulovitz (editores), Enforcing the Rule of Law), este riesgo es mayor cuanto ms formalizadoe institucionalizado est el mecanismo de control social. La comparacin entre los casos de Mxico, Bolivia y Colombia resulta ilustra-tiva en este sentido.

y recursos limitados de las organizaciones de la sociedad civil en ciertos contextos. Adems, losmecanismos de control social tienen en muchos casos un poder de sancin slo simblico, porlo que resulta problemtico hacer efectivas esas sanciones y obligar a los funcionarios pblicosa cambiar sus decisiones. La respuesta al problema de cmo hacer efectivas las sanciones socia-les ha recibido diversas respuestas; una de las ms importantes es la de fortalecer la cooperacincon los rganos especializados de control.56 Por ltimo, los medios como agentes de control socialpresentan problemas especficos, tales como el exceso de denuncismo57 o la captura por gruposde inters.58

2.2.4. Control de procedimiento

Como sealamos antes, existe otro modelo de control que aborda el problema desde laperspectiva de la gestin de la administracin pblica,59 es decir, de la adopcin de controlesinternos al desempeo de los funcionarios pblicos. ste es el caso de los controles de proce-dimiento, que apuntan al cmo se adoptan las decisiones pblicas.

Parte de la literatura especializada sobre la rendicin de cuentas de los funcionarios pbli-cos relaciona el problema de la violacin de las normas con la falta o debilidad de sistemas decontrol, y el sistema de incentivos que enmarca el comportamiento de los funcionarios pbli-cos. En este contexto, el enfoque de control de procedimiento se centra en la necesidad de ali-near la estructura de incentivos que un funcionario tiene para que se ajuste a las normas y pro-cedimientos que definen su cargo en lugar de infringir las normas en beneficio propio. La ideaes establecer procedimientos que reduzcan el margen de discrecionalidad en la toma de deci-siones y que, al mismo tiempo, aumenten la probabilidad de que los actos irregulares recibanlas sanciones adecuadas. El mayor riesgo de ser descubierto y la aplicacin efectiva de sancio-nes deberan conducir al cumplimiento de las normas y hacer ms irracional la participacinen comportamientos corruptos.

El modelo toma en consideracin factores como el monto potencial del beneficio esperad