CONSTRUYENDO ESTADÍSTICAS

Movilidad y migración internacional en México

Coordinadores Ernesto Rodríguez Chávez / Luz María Salazar Cruz

Graciela Martínez Caballero

secretaría de gobernaciónsubsecretaría de población, migración y asuntos religiosos

unidad de política migratoriacentro de estudios migratorios

instituto nacional de migracióntilde editores/e.q.c.

La coedición de la presente obra se incorpora a la Colección Migración del Instituto Nacional de Migración

Esta investigación fue arbitrada por pares académicos y cuenta con el aval de las instituciones coeditoras.

Primera edición: 2012

© D.R. por el texto: los autores.

© D.R. 2012. Centro de Estudios Migratorios/Unidad de Política Migratoria/spmar/segobVersalles 15, piso 2, Col. JuárezDelegación Cuauhtémoc C.P. 06600México, D.F.

Instituto Nacional de Migración/segobHomero 1832, Col. Los MoralesDelegación Miguel HidalgoC.P. 11510, México, D.F.

© D.R. 2012. Tilde Editores/E.Q.C.Reforma 1905 Ote., Col. Modelo,C.P. 64580, Monterrey, Nuevo León, México

Coordinación editorial upm: Rubén Luna GonzálezCoordinación editorial Tilde Editores: Cuitláhuac Quiroga CostillaEdición y producción: Tilde EditoresCorrección: Melina Alfaro, Juan C. GóngoraFormación: Arody Verástegui Diseño de portada: Jesús E. García

ISBN: 978-607-9007-17-1 (UPM)ISBN: 978-607-95569-3-8 (Tilde Editores/Eduardo Quiroga Costilla)

Queda prohibida la reproducción parcial o total, directa o indirecta del contenido de la presente obra, sin contar previamente con la autorización expresa y por escrito de los editores, en términos de la Ley Federal del Derecho de Autor, y en su caso de los tratados internacionales aplicables; la persona que infrinja esta disposición, se hará acreedora a las sanciones legales correspondientes.

Las opiniones de este libro son responsabilidad del autor, y no reflejan necesariamente la opinión de los coeditores.

Impreso en México/Printed in Mexico

Contenido

PRESENTACIÓN 9

INTRODUCCIÓNErnesto Rodríguez Chávez, Luz María Salazar Cruz, Graciela Martínez Caballero 11

La movilidad internacional de personas en México y los registros administrativos migratorios. Construcción de estadísticas con información del Instituto Nacional de MigraciónGraciela Martínez Caballero 17

Hacia una estimación de los extranjeros residentes en México. Aproximación con base en los registros administrativos del INMSalvador Cobo Quintero y Ernesto Rodríguez Chávez 63

La migración centroamericana de tránsito irregular por México. Una aproximación a partir de los registros administrativos migratorios y otras fuentes de informaciónSalvador Berumen Sandoval, Juan Carlos Narváez Gutiérrez y Luis Felipe Ramos Martínez 89

El registro y expediente migratorio administrativo, como fuente de datos estadísticos para la investigación sobre la migración internacionalLuz María Salazar Cruz 135

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HACIA UNA ESTIMACIÓN DE LOS ExTRANJEROS RESIDENTES EN MéxICO.

APROxIMACIÓN CON BASE EN LOS REGISTROS ADMINISTRATIVOS DEL INM

Salvador Cobo Quintero1

Ernesto Rodríguez Chávez2

Introducción

Históricamente, el proceso migratorio mexicano se ha caracterizado por la emigración de connacionales a Estados Unidos. Las estimaciones de migración mexicana a ese país ocupan la atención de la agenda académica y política.3 Por su lado, el interés en la migración de tránsito es mucho más reciente, pese a que el fenómeno ya cuenta con cierta historicidad; de varios países, principalmente de la región centroamericana,

1 Investigador del Centro de Estudios Migratorios de la Unidad de Política Migratoria y profesor de la Escuela Superior de Economía del Instituto Politécnico Nacional. Contacto: sdcobo@segob.gob.mx; scobo@ipn.mx

2 Titular de la Unidad de Política Migratoria de la Secretaría de Gobernación y Director del Centro de Estudios Migratorios al momento de la elaboración del presente artículo. Contacto: erodriguezch@segob.gob.mx

Los autores agradecen los comentarios recibidos por parte del grupo de investigadores del Centro de Estudios Migratorios a una versión previa presentada en el Seminario Técnico sobre Migración Internacional, 2011. En las distintas fases del proyecto Censo de registros adminis-trativos de extranjeros residentes en México [en adelante Censo de registros administrativos, N. del E.], participaron Graciela Martínez, Pilar Cárcamo y Nohemí Espinosa, del área de estadística, y Pilar Fuerte, Guadalupe Peña y Marina Pantoja, del área de investigación del cem; asimismo se contó con la colaboración de Fabiola Algalán y Jonathan Pérez, becarios de servicio social, quienes apoyaron en la depuración técnica de las bases de datos.

3 Passel (2012) realizó una estimación actual acerca del stock y del flujo migratorio anual de los mexicanos hacia Estados Unidos, a través de la combinación de varias fuentes de información estadística. Estimaciones de los autores apuntan que éste ascendió a cerca de 155 mil en 2009.

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los migrantes intentan cruzar el territorio nacional, con el propósito de lle-gar a Estados Unidos.4

Ciertamente, el territorio mexicano ha sido también destino de inmi-grantes.5 En décadas pasadas, colectivos de distintas nacionalidades han llegado por razones de negocios, inversión, formación profesional, empleo e incluso escapando de situaciones de violencia o inseguridad imperantes en sus países de origen. Los Censos de Población y Vivienda han sido las más importantes fuentes de información para las estimaciones de la población inmigrante residente en el país en un momento determinado.

Con todo, la inmigración excepcionalmente ha sido parte del debate académico y de la agenda política desde el siglo pasado. En la actualidad, México se ha convertido en un espacio donde confluyen corrientes migra-torias de distintas magnitudes y con distintas direcciones: de ida, de trán-sito, de llegada y retorno de migrantes.6 Especialmente, la inmigración es una veta de investigación promisoria en nuestro país, con líneas de análi-sis poco exploradas y discutidas. Una de ellas alude a la estimación de la población extranjera residente. Este trabajo de investigación tiene propósi-tos por partida doble. Por un lado, le interesa contribuir al tema de la esti-mación de la población extranjera en México y, por otro, pretende resaltar

4 La migración indocumentada de tránsito presenta dificultades para su cuantificación. Una estimación sugerente al respecto se realiza en el capítulo “Migración centroamericana de tránsito irregular por México. Una aproximación a partir de registros administrativos y otras fuentes”, de este libro, el cual empleó los registros administrativos y datos de encuestas especializadas. En realidad, parte de las discusiones se han centrado en la documentación de las transgresiones a los derechos humanos que sufren los migrantes en su tránsito por algunas de las regiones de México.

5 Para fines del presente texto, los términos de “extranjero” y de “inmigrante” serán vis-tos como sinónimos. No obstante, se reconoce que el uso y los significados de ellos requiere de una mayor profundización y reflexión teórica en el contexto mexicano, que rebasa los propósitos del presente documento.

6 Si bien la migración de retorno no es una faceta de nueva aparición en el mapa migra-torio mexicano, su renovado interés responde a las políticas antimigrantes implementadas en las sociedades de destino. Existe cierta preocupación por las acciones discriminatorias y racistas contra la población mexicana residente en algunas regiones de Estados Unidos, que pudiera incentivar el regreso a sus regiones de origen.

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las potencialidades de los registros administrativos para el estudio de los extranjeros residentes en el país.7

El Instituto Nacional de Migración (inm), instancia encargada de la ges-tión migratoria en México, contaba para finales del 2008 con escasez de estadísticas que dieran cuenta del número de extranjeros residentes basa-das en sus propios datos.8 Esta situación respondía a la ausencia de siste-matización de los registros administrativos y a la poca incorporación de programas informáticos para su control y seguimiento, que potencialmente generaran bases de datos (microdatos) útiles para el procesamiento estadís-tico de la información.

En esta lógica de argumentación, la ausencia de estadísticas sobre inmi-gración, acentuada en periodos intercensales, impulsó la realización de un censo de extranjeros residentes en México con base en los registros admi-nistrativos del inm; específicamente, se interesaba en la contabilidad de for-mas migratorias de no inmigrantes (fm3), de inmigrantes (fm2) y declara-torias de inmigrado vigentes a 2009, las cuales acreditan legal estancia en el país.9

Los registros administrativos en materia migratoria son un punto de partida, complementario a los censos y encuestas, para la cuantificación de extranjeros residentes en un determinado territorio y momento en el tiempo. El documento está organizado en cuatro secciones. En la primera se presentan algunas ideas acerca de los registros administrativos en el

7 La publicación de estadísticas relacionadas con la movilidad internacional en México se ha convertido en una tarea central del cem y la Unidad de Política Migratoria (upm). Con ello se pretende ofrecer información detallada, sistematizada y oportuna del fenó-meno migratorio contemporáneo en el país. http://www.inm.gob.mx/index.php/page/Boletines_Estadisticos

8 Desde 2009 se impulsa la generación de información estadística migratoria en el cem. Entre otras actividades, se realizan esfuerzos por reconstruir series históricas de la dinámica migratoria en México. Ver: http://www.inm.gob.mx/index.php/page/Series_Historicas

9 Por su importancia, más adelante se explican a detalle estos documentos (formas migratorias), donde se plasman las calidades migratorias provistas en la Ley General de Población (lgp).

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contexto operativo del inm. En la segunda sección, se describe el diseño conceptual y metodológico empleado para la estimación de la población extranjera que vive en el país, allí se detallan los lineamientos metodoló-gicos del Censo de registros administrativos de extranjeros residentes en México, 2009, realizado entre octubre de 2009 y marzo de 2011.

En la tercera sección se muestran los principales resultados de este ejer-cicio. La estimación basada en los registros administrativos es revisada a la luz del reciente Censo de Población y Vivienda de 2010, con el propósito de mostrar similitudes y diferencias entre los resultados. Finalmente, se presenta un conjunto de reflexiones generales sobre el uso de los registros administrativos para dar cuenta de la inmigración en el contexto mexi-cano y acerca de la complementariedad con otras fuentes de información.

Los registros administrativos en el contexto de la inmigra-ción en México

Las instituciones gubernamentales dan cuenta de sus funciones, de sus pro-cesos operativos y de la ejecución de sus programas de atención ciudadana a través de los registros administrativos. Desde una óptica institucional, los propios registros se inscriben dentro un marco de legalidad. En este sen-tido, ante la autoridad migratoria, los extranjeros residentes en México lle-van a cabo distintos trámites; por ejemplo, registran sus entradas y salidas (definitivas o no) por los diferentes puntos fronterizos o de internación al país, permisos de residencia, cambios de calidad y característica migratoria o condición de estancia, entregan avisos o notificaciones sobre obligaciones y, en caso de infracción extrema, se da inicio a un proceso de deportación a su país de origen, conforme a las disposiciones jurídicas mexicanas.

Generalmente, el inm recopila registros administrativos durante sus actividades diarias. Dependiendo de la normatividad, el registro admi-nistrativo se nutre de información, conforme el interesado mantiene con-tacto con la autoridad migratoria. Concretamente, una vez otorgado un

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permiso de residencia, los extranjeros se obligan a la renovación anual de la misma o, según sea el caso, al cumplimiento de notificaciones (cambio de empleo o empleador, cambios domiciliarios, de estado civil o cual-quier aviso exigido por la Ley General de Población de 1974 (lgp) y su reglamento).

En este sentido, cualquier acto u obligación migratoria inaugura un registro administrativo ante el inm. Para el caso de la estimación de la población inmigrante se hizo necesario la sistematización de los registros autorizados y otorgados para la legal estancia en México. Estos registros recogen información valiosa. Por un lado, de la naturaleza del acto u obli-gación; es decir, de la solicitud del trámite, de la fecha y hora de inicio del mismo, de la calidad, característica y modalidad migratoria autorizada, así como cualquier otra información administrativa. Por otro lado, se reco-pilan datos de los interesados; tales como país de nacionalidad, fecha de nacimiento, lugar de residencia y demás.10

Indudablemente, los avances tecnológicos han contribuido a la siste-matización de buena parte de la información reportada. Para los registros administrativos en materia migratoria se debe señalar que no toda la infor-mación contenida en los sistemas de trámites es valiosa con propósitos de investigación y análisis académicos basados en las estadísticas migratorias. El diseño conceptual de los registros administrativos no necesariamente conlleva fines estadísticos. En realidad, los registros privilegian el control de trámite y del seguimiento administrativo del mismo.

En México, los registros administrativos que hacen referencia a la resi-dencia permiten una aproximación a ciertas tendencias y dinámicas inmi-gratorias. Podemos decir que, el número de otorgamientos de legal estancia para residencia temporal o permanente, expedidos por primera vez, alude

10 En algunos casos, la solicitud de trámite ante el inm, hasta 2009, iniciaba con la re-quisición de la Forma Migratoria 1 (fm1). En este documento se registra la información propia del trámite y datos personales requeridos. La fm1 se integraba en el expediente del extranjero. Así, los expedientes de los extranjeros estarían conformados por varios registros administrativos.

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al flujo inmigratorio documentado; es decir, aquellos extranjeros que aca-ban de llegar a residir al país. Por su lado, la suma del dato anterior y de las renovaciones de permisos de residencia nos aproxima al stock de extranje-ros en un momento determinado.

Cabe subrayar que parte de los registros administrativos del inm corres-ponden a población en condición de extranjería. En el país residen perso-nas nacidas en el extranjero, que no realizan trámites migratorios, ya sea porque cuentan con la nacionalidad mexicana, vía un proceso de naturali-zación, o se trata de mexicanos por ascendencia (hijos de mexicanos resi-dentes de las zonas fronterizas o migrantes que vivieron en Estados Unidos, que ya residen en México).

En seguida se presentan el diseño conceptual y metodológico del ejer-cicio de cuantificación de la población extranjera residente en México, con base en los registros administrativos del inm. También, de manera inicial, se describe brevemente un ejercicio pionero de estimación realizado por la autoridad migratoria de esa época.

Ejercicio pionero de estimación de la inmigración en México con base en registros administrativos de la autoridad migratoria

Entre 1926 y 1927, el departamento de Migración, dependiente entonces de la Secretaría de Gobernación, coordinó, entre sus 50 oficinas y los ayuntamien-tos y los gobiernos locales, un registro de todos los extranjeros que residían en el país. Entre sus objetivos se encontraba la conformación de un padrón que facilitara la ubicación geográfica de los extranjeros (Landa y Piña, 1930).

Si bien la autoridad migratoria de la época ya registraba información en fichas personales, este padrón se convertiría, con el transcurso del tiempo, en uno de los primeros esfuerzos de estimación de la inmigración en el país.11

11 Las fichas de registro de extranjeros están disponibles para su consulta en el Archivo General de la Nación. Su cronología inicia de 1854 hasta 1950; consta aproximadamente de

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Los resultados de este registro indicaban que en 1926 residían en México 151 667 extranjeros, cuyas principales nacionalidades eran: españoles (48 558) chinos (24 818), estadounidenses (15 219), siriolibaneses (12 645), alemanes (6 961) y canadienses (6 447); concentrados en el Distrito Federal (46 456), Veracruz (14 428), Chihuahua (11 030), Tamaulipas (10 918) y Baja California (9 223) (Landa y Piña, 1930, pp. 36-40).

Aproximarse al acumulado de extranjeros en un país a partir de los regis-tros de la autoridad migratoria es complejo, pues se requiere de la actua-lización anual de los datos de aquellos que tienen un estatus de residencia definitiva y que no realizan trámites ante la autoridad migratoria cada año. Del actual Registro Nacional de Extranjeros (rne) no es posible obtener de manera directa el número real de extranjeros residentes en el país con un documento migratorio válido en un momento dado, pues la lgp/1974 no obligó a inscribirse en dicho registro a todos los extranjeros que residen temporalmente en México. Por otro lado, en los registros no están seña-ladas la mayor parte de las bajas que se producen, por salida definitiva del país, por fallecimiento o por la obtención de la nacionalidad mexicana.

El rne continúa siendo un trámite obligatorio para los extranjeros resi-dentes. Según informes del área de Archivo del inm, para finales de 2010 se contaba con poco más de un millón de expedientes de extranjeros en este registro. Si bien el rne posee un enorme potencial de información esta-dística, es imposible su manejo en bases de datos, ya que es en realidad un acumulado de los extranjeros inscritos que alguna vez residieron en el país.

En la actualidad, el referente común para estimar la inmigración en México son los Censos de Población y Vivienda. Si bien la información cen-sal ofrece datos relevantes, es diferente al ejercicio del Censo de los registros administrativos aquí propuesto. En esencia, apuntaremos que los censos poblacionales, desde 1970, se limitan al lugar de nacimiento de la población

poco más de 150 mil tarjetas. Se encuentran ordenadas por nacionalidad y contienen datos sociodemográficos y migratorios. Desafortunadamente, no se cuenta con base de datos elec-trónica, con excepción de algunas nacionalidades (Rodríguez, 2010).

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encuestada, la cual es diferente a la nacionalidad. El dato censal se refiere, entonces, a la población nacida en el exterior, mientras que el Censo de registros administrativos se enfoca en las personas en condición de extran-jería (según su país de nacionalidad) y con residencia legal en México.12

En la siguiente sección se describen los lineamientos generales de dicho censo, con base en los procedimientos administrativos y en la legislación migratoria en materia hasta ese momento vigente; asimismo se describe la metodología de conteo de formas migratorias y su posterior sistematiza-ción en bases de datos.13

Extranjeros residentes en México: aproximación con regis-tros administrativos

En esta sección se describe con mayor detalle el procedimiento adminis-trativo asociado al otorgamiento y la renovación de documentos migrato-rios de residencia en México. La sección describe también las estrategias metodológicas en cada una de las etapas del proyecto. En este marco, su entendimiento resulta importante, puesto que las estimaciones se basan en el recuento de formas migratorias vigentes en un momento dado.

Censo de registros administrativos y la práctica administrativa del inm

Para la atención de la población inmigrante en México, el inm se apoya en sus 32 delegaciones regionales (una en cada entidad federativa), las cuales

12 El reciente Censo de Población y Vivienda de 2010, señala que residían en el país 961 121 personas que declararon haber nacido fuera del país. Este resultado no necesariamente se refiere a la población en condiciones de extranjería; es decir, se contempla sólo a los indi-viduos nacidos fuera de México, independientemente de su nacionalidad.

13 Actualmente, el marco jurídico aplicable a los asuntos migratorios se encuentra en la Ley de Migración. Previamente a ella, la lgp 1974 establecía la normatividad en la materia. El Censo de registros administrativos se realizó bajo el marco de las disposiciones de esta ley.

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se organizan en más de cien oficinas de trámites. El marco jurídico actual para asuntos migratorios se encuentra previsto en la Ley de Migración promulgada en mayo de 2011, sin embargo, las normas para el otorga-miento de la legal estancia de extranjeros residentes en México vigentes en 2009, cuando se realizó el referido censo, se basan en la lgp/1974 y en las últimas modificaciones realizadas al reglamento de aplicación en 2000.

Según la lgp/1974, un extranjero se puede internar en el país en forma documentada con la calidad migratoria de no inmigrante o inmigrante, cate-gorías que a su vez se dividen en diversas características migratorias14 que en esencia se otorgan de acuerdo a la actividad que el extranjero va a realizar en México (turismo, estudio, trabajo como artista, profesional u otros) o por la condición de su aceptación en el país (familiares o refugiados).

Las opciones para los extranjeros de obtener un documento de resi-dencia en el país son variadas; por ejemplo, a través de vínculos familia-res con un mexicano o un extranjero residente legal, por el ofrecimiento de un puesto de trabajo, para cursar estudios, por razones humanitarias, entre otros. También, los programas de regularización migratoria operados entre 2000 y 2011 han brindado la oportunidad de obtener, a extranjeros residentes en condición migratoria indocumentada en el país, un docu-mento de legal estancia cumpliendo determinados requisitos.15 No se persi-gue aquí, presentar la diversidad de supuestos bajo los cuales podría residir un extranjero en México, más bien, interesa clarificar quiénes poseen una forma migratoria vigente con residencia temporal o permanente en México.

Con base en la legislación migratoria y en los procedimientos adminis-trativos para el otorgamiento y la renovación de la legal estancia de extran-jeros residentes en el país, se contabilizaron como residentes temporales las

14 Artículos 42, 44, 48, 52 y 53; y su reglamento, artículos 163 a 168, 172, 180 al 190 (lgp, 1974).

15 Por ejemplo el último Programa de Regularización operó de noviembre de 2008 a mayo de 2011 y permitió la documentación de extranjeros que ingresaron a México antes del 1 de enero de 2007, a los cuales se les otorgó la calidad de inmigrante. En programas anteriores se había otorgado la calidad de no inmigrante. Ver Diario Oficial de la Federación de noviembre de 2008.

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nuevas formas migratorias expedidas para no inmigrantes (fm3)16 en sus diferentes características y modalidades migratorias y las que fueron pro-rrogadas; asimismo se incluyeron como residentes permanentes las nue-vas formas migratorias expedidas para inmigrantes (fm2) en sus diversas

16 Debe anotarse que de acuerdo con la normatividad secundaria se le entregaba tam-bién fm3 a extranjeros que venían a realizar alguna actividad remunerada en México, inde-pendientemente que su estancia fuera menor de seis meses, por lo que puede haberse cuan-tificado en el censo alguno de estos casos si su fm3 estaba vigente el 31 de octubre de 2009.

Residentetemporal(FM3)

Noinmigrante

Inmigrante

Inmigrado

Residentepermanente(FM2)

Extranjeros residentes en México

EstudianteAsiladoRefugiadoMinistro de culto o asociado religiosoCorresponsalDependiente económico

Visitante

Tipo de residente

Calidad migratoria

Caracteristica migratoria Modalidad

Fuente: elaboración del Centro de Estudios Migratorios de la Unidad de Política Migratoria con base en la Ley General de Población 1974, su reglamento con modificaciones y el Manual de Trámites Migratorios 2000, ambos vigentes en 2009.

Figura 2.1. Extranjeros residentes en México, según calidad, característica, modalidad y forma migratoria, incluidos en

el Censo de registros administrativos del inm de extranjeros residentes en México, 2009

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características migratorias y las que fueron refrendadas en esta condición, todas vigentes al 2009.

También se cuantificaron como residentes permanentes las declaratorias de inmigrados otorgadas a 2009, documento que se le entrega al extranjero junto con una fm2 de inmigrado. Para fines prácticos, la población con alguna de estas formas migratorias representan el universo de extranjeros residentes en México, registrados en el inm, que fueron contabilizados en el censo.17

Es importante aclarar que, en la calidad de no inmigrante la lgp incluye a visitantes de estancias menores de seis meses, que no están contabiliza-dos en el censo realizado pues no los hemos considerado como parte de los extranjeros residentes en México. éstos son los que se internan con la característica migratoria de turistas, transmigrantes, visitantes con estan-cias menores de ciento ochenta días, visitante local y visitante provisional, de acuerdo al artículo 42 de la lgp/1974.

En este contexto tampoco se contabilizó en el censo la Forma Migratoria de Visitante Local (fmvl) ni la de de Trabajador Fronterizo (fmtf), expedidas a guatemaltecos y beliceños para internarse en los estados de la frontera sur del país, como parte de las facilidades existentes de acuerdo a la dinámica de vida transfronteriza entre esos países y México. No se incluyó la Forma Migratoria para Turistas, Transmigrantes y Visitantes de negocio (fmttv), denominada desde mayo de 2010 Forma Migratoria Múltiple (fmm).

De la misma manera, no se incluyen a aquellos que de hecho residen en México, pero que tienen salidas frecuentes y acreditan su legal estan-cia con una forma migratoria de turista (fmttv), misma que obtienen en los puntos de internación, cada vez que entran a México con vigencia de seis meses en cada ocasión. Esta última situación es muy frecuente en

17 Independientemente de que la lgp de 1974 no habla de residentes temporales y que los inmigrantes se definen como aquellos que tienen la intención de radicarse en México (artículo 44), de manera operativa lo hemos agrupado así con propósitos de homologa-ción con otras estadísticas de organismos internacionales, que destacan el tipo de residencia (temporal o permanente).

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estadounidenses y canadienses en localidades de Jalisco, Guanajuato y Baja California Sur. También se presenta, en menor magnitud en otras naciona-lidades que están exentas de visas para ingresar a México. Debe señalarse que las cifras que se ofrecen en los resultados de este censo no dan cuenta de la población extranjera indocumentada residente en el país ni tampoco de la población migrante de tránsito indocumentada.

La normatividad vigente obliga a los extranjeros a la realización de trá-mites, antes, durante y después de obtener su residencia en México. Los portadores de una forma migratoria de no inmigrante (fm3) o de inmi-grante (fm2) están obligados a acudir al menos una vez al año a las oficinas del inm para realizar su expedición o renovación, ya que estos documentos tienen vigencia de un año calendario a partir de su otorgamiento. Además todos los inscritos en el rne —inmigrantes con fm2 y parte de los no inmi-grantes con fm3— están también obligados a notificar cambio de domici-lio, de actividad o estado civil situación que también aplica a los inmigra-dos, independientemente de que su documento migratorio tenga carácter permanente.18 En esta lógica, la mayor parte de la población extranjera residente en el país mantiene contacto anual con las oficinas de trámites del inm para la expedición o renovación de su documento migratorio o para las notificaciones que exige la ley. De tal suerte que el conteo de formas migratorias con información actualizada tuvo su sustento metodológico en la misma normatividad y práctica administrativa.

En resumen, el Censo de registros administrativos se conformó con las fm2 o fm3 vigentes al 2009, así como con las declaratorias de inmigrados. La contabilización de formas migratorias vigentes es un camino próximo al universo de población inmigrante documentada en el país. Enseguida se presentan los lineamientos metodológicos del Censo de registros adminis-trativos de extranjeros con residencia legal en México, 2009.

18 Artículos 63 y 65 (lgp, 1974) y Manual de Trámites Migratorios, 2000, vigente en 2009, aplicable a extranjeros inscritos en el rne, que cambien de domicilio, actividad, estado civil o nacionalidad.

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Lineamientos metodológicos y logísticos del Censo de registros administrativos

Para su realización, el Censo de registros administrativos se estructuró en tres etapas. La primera se focalizó en la formulación de los lineamientos metodológicos y la difusión de éstos en las oficinas de trámites del inm; se pretendía que el personal participante del inm comprendiera el ejercicio. La segunda etapa se conformó con dos tareas. Por un lado, una vez realizada la contabilización de formas vigentes, se elaboraron reportes de información, basados en el conteo simple de formas migratorias y de las declaratorias de inmigrados por cada una de las oficinas de trámites. Mas tarde, se requirió la conformación de bases de datos (microdatos), una vez confirmados y vali-dados los reportes entregados previamente, con las delegaciones regionales.

Las oficinas de trámites reportaron información relacionada a los extranjeros con una fm2 o fm3 y, en algunos casos, información parcial de los inmigrados.19 La tercera etapa consistió en la conformación final de las bases de datos con el universo de formas migratorias vigentes (reporta-das por las oficinas de trámite) y declaratorias de inmigrados conformadas con los sistemas de trámites disponibles. La información final dio como resultado una base de datos nacional de las formas migratorias para los no inmigrantes y los inmigrantes, así como las declaratorias de inmigrado.

Primera etapa: definición metodológica y proceso de difusión

El ejercicio inició con la elaboración de un documento de lineamien-tos metodológicos y logísticos del Censo de registros administrativos. Entre otros contenidos, el documento enfatizaba el universo de registros

19 La información de la población con calidad migratoria de inmigrado se validó con los registros electrónicos y manuales generados por el área de regulación de oficinas centrales del inm.

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Etapa Actividades Participantes

Primera etapa

Definición de lineamientos metodológicos y estrategias logísticas

Área de investigación del cem-inm

Difusión de los lineamientos metodoló-gicos y logísticos del Censo de registros administrativos

Área de investigación y estadística del cem-inm

Capacitación del personal de apoyo

Área de investigación y estadística del cem-inm y personal de oficinas de trámites en las delegaciones federales

Segunda etapa

Conteo y elaboración del reportes con las formas migratorias vigentes cuantificadas

Personal de Oficinas de trámites en las delegaciones federales

Validación de la información reportada Área de investigación del cem-inm

Conformación de bases de datos (micro-datos) de formas migratorias vigentes (fm2 y fm3)

Personal de las oficinas de trámites en las delegaciones federales

Tercera etapa

Conformación de bases de datos con infor-mación de las declaratorias de inmigrados

Área de regulación migra-toria de oficinas centrales y área de investigación del cem-inm

Integración y conformación de base de datos con información de las formas migratorias contabilizadas (fm3, fm2 y declaratorias de inmigrados)

Área de investigación del cem-inm

Figura 2.2. Etapas, actividades y personal participante del Censo de registros administrativos de extranjeros

residentes en México, 2009

Fuente: elaboración propia, con base en el Proyecto de Registros Administrativos de los Extranjeros Residentes en México.

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administrativos; en otras palabras, se subrayó la contabilización de todas las formas migratorias (fm2 y fm3) vigentes en 2009 y declaratorias de inmigrados.20 Básicamente, los lineamientos remarcaron, además, la con-tabilización de formas migratorias expedidas a un mismo extranjero, no de todos los trámites que estos pudieron haber realizado en el tiempo.

El propósito de los lineamientos metodológicos del Censo de regis-tros administrativos era su difusión entre todo el personal participante del mismo en las Delegaciones Federales, las cuales los distribuyeron en cada una de sus oficinas de trámites. En muchos casos, el personal de las oficinas de trámites fue capacitado en sus delegaciones regionales por el área de investigación y estadística del cem.

En el conteo se involucraron todas las oficinas y áreas administrativas del inm, donde se gestionaban trámites migratorios de legal estancia. El personal de regulación migratoria y de archivo de cada delegación y de sus oficinas de trámite colaboró en las tareas del censo. Esta etapa se realizó durante los meses de octubre y noviembre de 2009.

Segunda etapa: conformación de reportes y bases de datos con base en registros administrativos contabilizados

Para el recuento de las formas migratorias vigentes, el personal del inm se apoyó en sistemas internos de seguimiento de trámites, electrónicos o manuales, disponibles.21 En un primer momento, uno de los objetivos era

20 Según la lgp de 1974, artículo 58, ningún extranjero podrá tener dos calidades o características migratorias simultáneamente.

21 Cada delegación del inm había desarrollado estrategias de seguimiento de trámites. En algunas oficinas de trámite se contaba con sistemas electrónicos diseñados por ellos y, en otros casos, con libros de gobierno, con información recabada de manera manual. Se reconoce que el ejercicio de conteo de formas migratorias representó un esfuerzo adicional, ya que la lógica administrativa no acentuaba la contabilización de forma migratoria vigente (fm2 o fm3), asociada a un extranjero residente; más bien, la atención estaba centrada en los procesos administrativos del otorgamiento y la renovación de la forma migratoria.

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la identificación de los trámites de legal estancia con fines de residencia realizados en sus oficinas. El conteo se concentró en las expediciones y las renovaciones de fm2 y fm3.22 Cuando los registros de las oficinas lo per-mitían, se ubicaron también las declaratorias de inmigrados entregadas en cada una de las oficinas de trámites de las delegaciones regionales.23

Ya identificado el acumulado de formas migratorias vigentes, se elaboró un reporte que detallaba los documentos (fm2 o fm3), calidad migratoria, la nacionalidad del extranjero titular del documento y oficina de trámite. Tales reportes fueron validados con base en las estadísticas enviadas al cem

22 En algunos casos se tomaron en consideración las inscripciones de extranjeros al rne. La práctica administrativa permitía la expedición de formas migratorias directamente en las representaciones consulares de México. En pocos casos, los extranjeros no acudían a una oficina de trámites del inm para solicitar inscribirse en el rne o realizar otro trámite con su documento, como inmigrantes o no inmigrantes, pero dada la normatividad vigente al final debían acercarse al inm.

23 La coordinación de las tareas en las oficinas de trámites de cada delegación del inm recayó en los enlaces de estadísticas, quienes concentraron la información de sus oficinas y la reportaron al cem.

Fuente: elaboración propia, con base en el proyecto de Registros Administrativos de los extranjeros residentes en México.

Figura 2.3. Universo de formas migratorias y población extranjera del Censo de registros administrativo de

Extranjeros Residentes en México, 2009.

No inmigrante(fm3)

Inmigrado(fm2)

Inmigrante(fm2)

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de manera mensual. Este ejercicio redundó en el perfeccionamiento de la estimación de registros administrativos y de la conformación de las estadís-ticas migratorias del inm.

Después del proceso de validación se integraron bases de datos que con-tenían cierta desagregación de información acerca de los documentos migra-torios reportados. Se reconocen aquí las limitaciones de estas bases de datos para la generación de estadística sociodemográfica de los extranjeros, en el sentido de que los sistemas de seguimiento de trámites no estaban concebi-dos para la generación de estadísticas migratorias, como ya se planteó. De tal suerte que no se cuenta con información sociodemográfica de los extranjeros (educación, nivel de ingresos, ocupación, posición en el trabajo), ni de tra-yectorias migratorias en el país (año de llegada y tiempo de residencia).

Tercera etapa: conformación de bases de datos finales

Esta etapa final estuvo marcada por la integración de las bases de datos de los registros administrativos de fm3 y fm2 (expediciones y renovaciones), consolidadas por las delegaciones regionales, con la base de datos de decla-ratorias de inmigrados provenientes de los sistemas de trámites de oficinas centrales del inm.

La conformación del universo de inmigrados en México representó un reto mayúsculo, en el sentido de que la normatividad y la práctica admi-nistrativa no obliga la renovación de la declaratoria de inmigrado anual-mente. El reto redundó en la identificación de la mayor cantidad de decla-ratorias de inmigrados, independientemente del tiempo de residencia y obtención de dicha calidad, cuyos portadores estuvieran vivos y se mantu-vieran como inmigrados (no naturalizados como mexicanos) al momento del Censo de registros administrativos.

Para ello se recurrió al procesamiento de la información provista por los distintos sistemas electrónicos de trámites, relacionados con el otorga-miento de la calidad de inmigrado. Como ya se mencionó, dicho trámite

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se resolvía en el área de Regulación Migratoria de oficinas centrales. Esta situación facilitó, de cierta manera, la búsqueda y el procesamiento de las bases de datos.24 Las delegaciones apoyaron con la consulta de expedientes y archivos de trámite regionales. Asimismo, la conformación de la infor-mación de los inmigrados se apoyó en los registros de entradas aéreas de la población que se documentó con la calidad de inmigrado en 2009 y parte del 2010. Este ejercicio de complementación culminó en la fase de confor-mación de base de datos del universo de inmigrados.

No obstante lo anterior, es posible que el universo de inmigrados sea inexacto, sobre todo por los casos de los inmigrados de mayor antigüedad con dicha calidad migratoria y que no han tenido contacto con alguna oficina de trámite del inm.25 Pese a ello, el universo de inmigrados con-formado es una buena estimación del universo real. En la medida de lo posible se comprobó la supervivencia del titular del inmigrado, su condi-ción de extranjería (no naturalizado) y el lugar de residencia en México.

Una vez conformada la base de datos con el universo de los extranjeros con la calidad de inmigrado, se integró el resto de las bases de datos con la información de los trámites administrativos de expedición y renovación de fm2 y fm3. Este proceso de integración consistió en la homogenización de variables y complementación de información, con base en criterios genera-les para facilitar el manejo y la presentación de los resultados finales. Para ello, el área de Archivo Histórico del inm proporcionó acceso a los expe-dientes migratorios de los extranjeros.26

Durante la conformación de la base de datos nacional del censo se rea-lizaron correcciones y ajustes finales pertinentes. Ciertamente, cada una

24 Las bases de datos de las declaratorias de inmigrados se resguardaban en el área de informática del inm. Se agregó también información de los sistemas informáticos utilizados para el otorgamiento de foto-credencial. Esta identificación fue canjeada por la fm2 a la población inmigrada, en tiempos recientes.

25 El cem continúa avanzando en la conformación del universo de inmigrados a través de otras estrategias de identificación con base en el Archivo Histórico del inm.

26 El proceso de consulta se facilitó por el trabajo de digitalizar los expedientes migrato-rios, el cual se encuentra en una fase avanzada.

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de las delegaciones regionales corroboró y validó la información de las bases de datos de su respectiva jurisdicción administrativa de acuerdo a criterios generales.

A continuación se presentan los resultados más relevantes del Censo de registros administrativos de extranjeros residentes en México, 2009. La pre-sentación de la información prioriza la estimación y su distribución por país de nacionalidad.

Resultados de la estimación de los extranjeros residentes en México basados en los registros administrativos de legal

estancia

El Censo de registros administrativos de extranjeros residentes en México, 2009, apunta que había 262 672 inmigrantes con una forma migratoria vigente. La población no inmigrante —residentes temporales— ascendía a 133 664, lo que representaba 51 por ciento del universo contabilizado. Por su lado, los extranjeros con calidad de inmigrante eran 52 950 (20 %) y con calidad de inmigrado eran 76 058 (29 %); es decir, los extranjeros con una residencia permanente en México ascienden a 49 por ciento, casi la mitad de los residentes en el país.

A contracorriente de los imaginarios colectivos predominantes en torno a la inmigración en México, el panorama que se dibuja con los registros administrativos del inm apunta a un contexto de muy baja inmigración. Las imágenes y notas informativas de los medios de comunicación contribuyen a las percepciones generalizadas de una presencia mayor de extranjeros, en especial en periodos y destinos vacacionales, donde la llegada de turistas recibe una amplia difusión en los periódicos y noticieros televisivos.27

27 Mención aparte merecen las notas informativas acerca de la migración de tránsito. Para el lector no especializado, los migrantes de tránsito pudieran ser vistos como inmi-grantes, con propósitos de residencia en México, en casos en los que no logren llegar a su destino en Estados Unidos.

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Ahora bien, la estimación del Censo de registros administrativos es menos de la tercera parte del dato de 961 121 personas nacidas en el extranjero arrojado por el último Censo de Población y Vivienda de 2010. Una de las explicaciones estaría relacionado con la manera en que ambos esfuerzos se aproximan al universo de inmigrantes. Por un lado, como ya se mencionó, el Censo de registros administrativos contabilizó formas migratorias que acreditan legal estancia. De tal suerte que el dato se refiere a las personas en condición de extranjería que residen en el país de manera documentada.

Por su parte, el dato del Censo de Población y Vivienda de 2010, realizado por el Inegi está basado en el lugar de nacimiento de la persona entrevistada en un hogar residente en México. Como sabemos, la dinámica migratoria —principalmente la que tiene Estados Unidos— explicaría la residencia de personas nacidas en el exterior con residencia en el país; específicamente se podría tratar de mexicanos por ascendencia, que no necesariamente están obligados a realizar un registro administrativo de legal estancia. Asimismo,

Figura 2.4. Población extranjera residente en México, según calidad migratoria 2009

Inmigrado76 05829 %

No inmigrante133 66451 %

Inmigrante52 95020 %

Fuente: elaboración propia, con base en el Censo de registros administrativos de extranjeros residentes en México, 2009.

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el dato del Censo de Población contiene al universo de personas nacidas en el extranjero que cuentan con la nacionalidad mexicana vía naturalización.

En esta lógica de argumentación, la comparación de estas dos fuentes la diferenciación (país de nacimiento versus país de nacionalidad actual) se acentúa fuertemente en algunos casos. Como se aprecia en la Gráfica 2.2, los resultados del Censo de registros administrativos son muy simila-res a los del Censo de Población y Vivienda para la mayoría de las nacio-nalidades. En este sentido, se destacaría la presencia de extranjeros con un documento de legal estancia en el país procedentes de España (18 551), Argentina (15 232), Colombia (14 610), Venezuela (10 667) y Cuba (10 313).

De hecho, las mayores diferencias se concentran en el grupo de perso-nas nacidas y personas con nacionalidad de Estados Unidos y Guatemala. Estimaciones propias con base en la muestra ampliada (microdatos) del Censo de Población y Vivienda apuntan que alguno de los padres del 41 por ciento de las personas que declararon haber nacido en Estados Unidos (738 103) nació en México.

La asimetría entre los resultados del Censo de registros administrati-vos de las personas con nacionalidad estadounidense (59 996) y del dato refinado del Censo de Población, descontando a las personas nacidas en Estados Unidos con alguno de sus padres nacidos en México (445 520), sigue siendo importante. En ese sentido, suponemos que el diferencial es de orden metodológico y conceptual. Es conocida la presencia de norteameri-canos que viven en algunas zonas del país por largos periodos y que no nece-sariamente tramitan un documento de legal estancia. Su estancia es como turistas, dadas las facilidades para el ingreso y permanencia en México.

Por su lado, la diferencia de la estimación de la población guatemalteca se entendería por la adquisición de la ciudadanía mexicana vía naturaliza-ción. Durante la década de los años ochenta, el Gobierno mexicano otorgó facilidades para la naturalización entre la población nacida en Guatemala que se encontraba refugiada en zonas del sureste mexicano. Así entonces, la población nacida en Guatemala, con nacionalidad mexicana, ya no está obligada a la solicitud y renovación de legal estancia en el país.

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En resumen, el Censo de registros administrativos de extranjeros resi-dentes en México y el Censo de Población y Vivienda de 2010, se caracte-rizarían por sus diferencias conceptuales (lugar de nacimiento versus lugar de nacionalidad) y metodológicas (personas censadas versus registros administrativos) que podrían dar cuenta de los resultados diferentes en las estimaciones de la población inmigrante. No obstante ello, ambos esfuer-zos de estimación contribuyen a la generación de discusiones en materia de inmigración en el país.28 Si bien México se caracteriza por ser un espacio de baja inmigración, es necesario el diseño de políticas y acciones guber-namentales que atiendan a la población extranjera. La disponibilidad de fuentes de información al respecto apoyaría la gestión y toma de decisiones en la materia.

28 Más detalles del Censo de registros administrativos, 2012, pueden ser revisados en Rodríguez y Cobo (2012).

Fuente: elaboración propia, con base en el Censo de registros administrativos de extranjeros residentes en México, 2009 y del Censo de Población y Vivienda de 2010, México, Inegi.

Figura 2.5. Estimaciones del Censo de registros administrativos de extranjeros residentes, 2009 y del Censo de Población y Vivienda, 2010, según país de nacimiento y país

de nacionalidad300 000

250 000

200 000

150 000

100 000

50 000

0

EE.UU. Guatemala España Argentina Colombia Cuba Venezuela Honduras El Salvador Canadá Otros

Censo Inegi 2010 Total: 961 121

Censo inm 2009Total: 202 672

738

103

35 3

22

13 9

22

8 08

8

18 8

73

12 10

8

7 94

3

13 6

96

10 9

91

10 0

63

92 0

12

59 9

96

8 33

9

14 6

10

4 78

9

18 5

51

10 3

13

10 8

69

15 2

32

10 0

67

10 6

67

99 2

69

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Conclusiones generales

Los registros administrativos constituyen una fuente de información rele-vante para la acción gubernamental y para la academia. En el caso de la inmigración en México, faceta importante de la dinámica migratoria, los registros administrativos de la autoridad migratoria aportan evidencia empírica, que permite recrear estimaciones de población extranjera resi-dente en el país en un periodo determinado. En especial, los registros administrativos son insumos primarios para la elaboración de ejercicios de estimación acerca de la inmigración en periodos intercensales, cuyos resultados podrían contribuir en el diseño de políticas y acciones guberna-mentales de atención a la población inmigrante en el país.

Para México, los registros de residencia autorizados por el inm, es decir, aquellos referidos a las expediciones y las renovaciones de documentos migratorios como la fm3 y la fm2 y las declaratorias de inmigrados que realizan los extranjeros residentes son referentes próximos al número de extranjeros residentes en México. Se debe subrayar que estos registros administrativos están insertos dentro de un esquema operativo institucio-nal, por lo cual la comprensión de la normatividad jurídica aplicable y la sistematización de los registros son tareas previas a la estimación.

En 2009 se efectuó un ejercicio de conteo de registros administrati-vos relacionados a las formas migratorias fm3 y fm2 y declaratorias de inmigrados, documentos que acreditan la legal estancia. En este sentido, los resultados señalan que había 262 672 extranjeros con un documento migratorio vigente. Casi 51 por ciento de la población extranjera tenía pro-pósitos de residencia temporal (fm3); y mientras 49 por ciento tenía propó-sitos de residencia permanente, 20 por ciento poseía una fm2 con la calidad de inmigrante y 29 por ciento había recibido su declaratoria de inmigrado.

Este panorama inmigratorio, basado en el Censo de registros adminis-trativos del inm, sugiere un contexto de baja inmigración, el cual contrasta con la dinámica migratoria de los mexicanos a Estados Unidos. No obs-tante lo anterior, la inmigración es parte del fenómeno migratorio y debe

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tomarse en cuenta en el diseño de la política y de la gestión migratoria del Gobierno mexicano.

Como cualquier ejercicio de estimación en materia migratoria, los resultados de cuantificación sustentados con registros administrativos deben ser contrastados con otras fuentes de información. En este caso, el Censo de registros administrativos con relación al Censo de Población y Vivienda arroja importantes diferencias (262 672 versus 961 121) en la esti-mación total. De manera hipotética, las diferencias se explicarían por varias situaciones:

1. Los resultados provienen de aproximaciones conceptuales y metodológicas diferentes. Por un lado, el Censo de registros administrativos del inm tiene como población objetivo a las personas nacidas en el extranjero en con-dición de extranjería. Por otro lado, el Censo de Población y Vivienda de 2010, se aproxima a la inmigración a través del lugar de nacimiento. Ambas fuentes de información ofrecen estimaciones conceptual y metodológica-mente diferentes.

2. La cuantificación derivada del Censo de registros administrativos parte del marco de normatividad y operación de la autoridad migratoria. Así, la evi-dencia empírica sistematizada se refiere a los extranjeros documentados, y por ende, no da cuenta de la población que no dispone de documentos que acreditan su legal estancia. El censo poblacional del Inegi se aproxima a través de las viviendas y hogares residentes en México. Este esfuerzo no se interesa por la condición de documentación o de residencia legal, en caso de que el entrevistado haya nacido en el extranjero.

3. Como ya se observó, la mayor cuantía de potenciales inmigrantes residen-tes en el país que se muestra en el censo poblacional se centra en dos nacio-nalidades. En casos de los nacidos en Estados Unidos podría suponerse que un conjunto de éstos no realizan trámites de legal estancia, ya que son hijos de migrantes mexicanos o se encuentran residiendo en el país como turis-tas. El ejercicio de conteo de formas migratorias del inm no contempló a los extranjeros con formas migratorias de turistas. En el caso de los nacidos en

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Guatemala se podría estar frente a población que cuenta con nacionalidad mexicana vía un proceso de naturalización. Es bien sabido que durante la década de los ochenta se impulsaron procesos de naturalización, por parte del Gobierno mexicano en funciones, para la población guatemalteca que se encontraba refugiada en el país, producto del proceso de violencia social y política en regiones del país centroamericano.

Los ejercicios estadísticos basados en los registros administrativos en mate-ria migratoria en México son promisorios, no sólo para la cuantificación, sino también para delinear los perfiles sociodemográficos de la población extranjera. La simplificación administrativa y la incorporación de sistemas tecnológicos en la gestión operativa de las instituciones permitirían una mejor sistematización y comprensión del uso de los registros administra-tivos para el estudio y el análisis de la migración desde una perspectiva académica.

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