COMUNICAR EN CRISIS: UN RETO PARA EL LIDERAZGO

DEMOCRÁTICO

(GESTIÓN COMUNICATIVA DE DOS CRISIS DE INFRAESTRUCTURAS)

Santiago Delgado Fernández

Universidad de Granada

sdelgado@ugr.es

Resumen: La capacidad de gestionar adecuadamente la comunicación en

situaciones de crisis es un importante criterio para juzgar las habilidades de

liderazgo político. En el presente trabajo analizamos de forma comparada

dos procesos comunicativos. Por un lado, el que se desarrolló durante la

gestión de la crisis provocada como consecuencia las obras del Tren de Alta

Velocidad Madrid-Barcelona y los consiguientes cortes de la red de Cercanías

de Barcelona, en el verano y otoño de 2007; por otro, el empleado durante

la crisis ocasionada a resultas del caos reinante en el aeropuerto de Barajas

entre el 9 y el 13 de enero de 2009. El trabajo se detiene en las actuaciones

de los líderes políticos y gestores públicos responsables, así como en el

mayor o menor acierto en el despliegue de sus estrategias comunicativas. El

tratamiento comparado ofrece la posibilidad de comprobar si entre una y

otra situación hubo un cambio de estrategia comunicativa por parte de los

máximos responsables o, por el contrario, se siguieron las mismas pautas de

comportamiento; además, para nuestro caso, nos permitirá evaluar en qué

medida, la erosión previa de la credibilidad política influyó en la gestión

comunicativa de la segunda de las crisis.

Palabras clave: Liderazgo político. Comunicación. Crisis. Credibilidad

política.

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1. INTRODUCCIÓN

Los ciudadanos son exigentes con sus líderes en las modernas

democracias ante situaciones de crisis. Les piden que eviten las amenazas y

minimicen los daños. Pero, también esperan que sus líderes expliquen lo que

ocurrió, convenciéndoles de que las medidas que se adoptan son las

necesarias para evitar que dichas crisis se reproduzcan en el futuro. En

cierta medida, entienden que el verdadero liderazgo político se define en

función de la capacidad personal para encontrar significado a los

acontecimientos negativos y para aprender incluso en las circunstancias más

apuradas (Bennis&Thomas, 2004: 46). Por consiguiente, la capacidad de

gestionar adecuadamente la comunicación en situaciones de crisis resulta

ser un elemento central para enjuiciar las habilidades de liderazgo; en otras

palabras: la eficacia comunicativa es parte indisociable del ejercicio del

liderazgo en general, y del político en particular.

En el presente trabajo analizamos de forma comparada dos procesos

comunicativos. Por un lado, el que se desarrolló durante la gestión de la

crisis provocada como consecuencia las obras del Tren de Alta Velocidad

Madrid-Barcelona y los consiguientes cortes de la red de Cercanías de

Barcelona, en el verano y otoño de 2007; por otro, el empleado durante la

crisis ocasionada a resultas del caos reinante en el aeropuerto de Barajas

entre el 9 y el 13 de enero de 2009. Ambas crisis se produjeron como

consecuencia de hechos relativamente cercanos en el tiempo; no

transcurren más de dos años entre una y otra. Si bien es cierto que algunos

síntomas de lo que terminará desencadenando la primera crisis tuvieron

lugar durante el gobierno de José María Aznar y bajo la dirección ministerial

de Francisco Álvarez Cascos, el punto álgido de aquélla coincide con el

gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero y la dirección de Fomento por

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Magdalena Álvarez. Por su parte, la segunda situación de crisis acontece

poco después de iniciarse la IX legislatura. En todo caso, las dos originaron

un fuerte desgaste y una evidente pérdida de credibilidad tanto de la titular

del ministerio de Fomento, como del Gobierno en su conjunto.

La elección de estas crisis se justifica por la idoneidad que para la

comparación supone que coincidan la materia y el área responsable de su

gestión: las infraestructuras y el Ministerio de Fomento, respectivamente.

Entre otras cuestiones, comprobaremos si entre una y otra situación hubo

un cambio de estrategia comunicativa por parte de los líderes responsables

e, igualmente, analizaremos en qué medida la erosión previa de la

credibilidad política de los principales líderes producida tras la primera crisis,

influyó en la gestión comunicativa de la segunda.

Los hechos se presentan como un relato convergente de la realidad, a

partir de la descripción e interpretación que hicieron de ellos, por una parte,

los líderes políticos y gestores públicos responsables y, por otra, algunos de

los principales medios de comunicación. Este proceder responde al carácter

co-protagonista que atribuimos a los medios en la gestión de la visibilidad

pública, en la elaboración de significado, y en la articulación de estrategias

de influencia tanto en el devenir político como en la formación de la opinión

pública. Consideramos que en la explicación de toda crisis hay que conjugar

siempre la versión de los responsables políticos y gestores públicos, con la

de los medios de comunicación. Los líderes adquieren protagonismo

elaborando una serie de eventos que tienen sentido con la finalidad de

recuperar el control de la situación, de proponer nuevas definiciones de la

realidad y de activar un proceso de auto legitimación de su proceder. Los

medios, por su parte, participan en la presentación de estos hechos y en la

interpretación de los mismos. (Casero, 2006: 185). Él éxito de la

comunicación de los primeros guarda estrecha relación con la disposición y

actitud de los segundos.

Para elaborar la comunicación se ha hecho un seguimiento de dos

tipos de fuentes: Por un lado, las intervenciones del Presidente del Gobierno,

de la titular del Ministerio y, ocasionalmente de otros altos cargos, en el

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Congreso de los Diputados. También se han repasado algunas de las

intervenciones más relevantes en el Senado; por otro lado, las noticias y los

artículos de opinión publicados sobre las dos crisis, en los diarios nacionales

El País y El Mundo. Para el caso de la primera de las crisis abordadas, se han

considerado también los artículos del diario La Vanguardia.

Más allá de esta introducción y de un apartado de bibliografía y

fuentes, la comunicación consta de otros cinco apartados. El primero

presenta el marco teórico. Los tres siguientes se ocupan de analizar los dos

casos críticos atendiendo al mencionado marco teórico. La comunicación se

cierra con un análisis conclusivo de las distintas estrategias de comunicación

seguidas por los líderes e una y otra crisis.

2. MARCO TEÓRICO Y METODOLÓGICO

Para analizar los dos procesos de comunicación en crisis, se han

seguido las propuestas teóricas-metodológicas que se proporcionan en La

política de la gestión de crisis. El liderazgo público bajo presión,

concretamente las relativas a la elaboración de significado de la crisis (Boin,

Hart, Ster, et. al., 2007). Tal y como afirman sus autores, esta elaboración

de significado constituye una de las cinco tareas que abarca el liderazgo de

crisis, y supone un proceso complejo encargado de configurar un

encuadramiento coherente de la situación de crisis, en un contexto de

informaciones, rumores, imágenes, etc. en ocasiones muy contradictorias

sobre lo que está ocurriendo. Las labores que conlleva la protagonizan los

líderes y gestores públicos en competencia con otros líderes y con la

participación activa de los medios de comunicación. Todos ellos y, de forma

particular, los medios, generan imágenes y encuadres de la situación para

ser consumidos por los ciudadanos. Estos últimos, también están presentes

como observadores atentos y, con mucha frecuencia, se enfrentan a las

informaciones del gobierno con desconfianza o recelo. En consecuencia, toda

crisis “se convierte en un conflicto simbólico sobre el significado social

acerca del dominio de un asunto” (Boin, Hart, Ster, et. al., 2007: 91).

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El esquema teórico-metodológico que vamos a emplear consta de tres

partes diferenciadas. La primera se centra en el proceso de construcción del

significado de la crisis por parte de los líderes políticos, en presencia de los

medios, y mediante la respuesta a una serie de preguntas clave. La segunda

se detiene en algunos de los factores que deben considerarse para que la

versión de la crisis que ofrecen los líderes tenga más éxito que otras

posibles versiones alternativas. Los factores que se considerarán son: la

efectividad comunicativa de los líderes y la credibilidad de éstos. En último

término, y a modo de conclusión, se consideran algunas de las posibles

estrategias que se emplean en el otorgamiento de dicho significado.

Abundemos algo más en el contenido de este esquema.

Cuando los líderes políticos y otros responsables públicos se disponen

a elaborar la narración autorizada sobre lo que está pasando en una crisis,

deben plantearse, para darles respuesta, algunas de las siguientes

preguntas: ¿qué ocurrió? ¿cuáles fueron sus causas y sus consecuencias?

¿qué soluciones se propusieron para resolverlas? ¿quiénes estaban

dispuestos a contribuir a dar estas respuestas? ¿quién o quienes eran los

posibles culpables de lo ocurrido? y, por último, ¿a quién se puede culpar?

Responder de forma adecuada supondrá proporcionar una definición de la

situación, o lo que es lo mismo, aportar un significado persuasivo. En una

importante medida, del acierto en la tarea delimitadora del significado

dependerá el éxito en la gestión de la crisis.

Pues bien, suministrada una interpretación de la crisis en concurrencia

con otras posibles, la mayor o menor efectividad de esta versión de los

líderes y gestores públicos estará en relación, entre otros, con la presencia

de tres elementos asociados a la elaboración del significado: el grado de

preparación, la coordinación de la información, y la profesionalización. El

primer elemento alerta sobre la importancia de que el líder mantenga, en las

primeras etapas críticas de una crisis, la velocidad de reacción y la

coherencia en sus respuestas. En ocasiones, los líderes emplean a

funcionarios técnicos de segundo nivel político para que aparezcan junto a

ellos, como expertos. Esta opción, que puede parecer inteligente para

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otorgar seriedad a la explicación de la crisis, con frecuencia provoca

interpretaciones equivocadas que se derivan del lenguaje tecnocrático e

inapropiado para este tipo de situaciones. Por otra parte, la efectividad tiene

también mucho que ver con el grado de coordinación de la información

emitida. Es habitual que en la gestión de las crisis, sea cual sea su

naturaleza, estén implicados varios centros decisorios. Pese a que todos

ellos suelen depender de un mismo liderazgo público, lo cierto es que

frecuentemente surge la tentación de culpabilizarse los unos a los otros y

proponer mensajes contradictorios. Con esta práctica, se pone en riesgo la

necesaria construcción unificada del significado de la crisis y su pretensión

de eficacia. Por último, la efectividad debe considerar el grado de

profesionalización de quienes se encargan de las relaciones públicas y

participan en el diseño de la estrategia comunicativa, sean directamente los

líderes, o sean portavoces profesionales en la materia.

Junto a estos tres elementos, la credibilidad de los líderes que tienen

la misión de elaborar el significado de la crisis resulta ser el factor más

decisivo en el logro de una mayor eficacia. “Cuando los líderes son de

confianza, sus acciones y palabras se perciben más fácilmente como

sinceros, competentes, y signos de buena fe. Donde la confianza se ha

quebrado, todos los actores involucrados escudriñarán las palabras y los

hechos de líder; será menos probable que crean los anuncios oficiales, ni

tampoco actuar de acuerdo con ellos” (Boin, Hart, Ster, et. al., 2007: 102).

Para analizar la credibilidad de los líderes debe repararse en tres tipos de

fuentes: la historia y la reputación de las organizaciones y, sobre todo la de

sus líderes; las respuestas iniciales que los líderes hayan dado a las crisis y,

en último lugar, la secuencia de los mensajes emitidos. La historia y la

reputación influyen decididamente en los ciudadanos, pero también en los

medios de comunicación que recogen de una u otra manera lo dicho por los

responsables políticos. Sin duda, la existencia de episodios críticos anteriores

y las fórmulas empleadas en la resolución de los mismos por los

responsables políticos, suponen un antecedente observado con interés por

quienes deben interpretar la actualidad y están encargados de aceptar o

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rechazar las explicaciones dadas en la nueva crisis. En cuanto a las

respuestas iniciales estas son las encargadas de fijar el tono de la postura de

los líderes en la elaboración del significado de la crisis. En ocasiones optan

por rebajar, minimizar o enmascarar el calibre de la crisis; en otras, los

líderes prefieren exagerar los perfiles de la misma y las primeras respuestas

que se le han dado. Por último, la importancia de la secuencia de los

mensajes alude a la anticipación o la reacción, como alternativas a la

exposición de los hechos críticos. La diferencia entre uno y otro

comportamiento dará al líder la imagen de franco o de manipulador,

respectivamente.

Fuente: elaboración propia a partir de (Boin, Hart, Ster, et. al, 2007).

De manera complementaria, la credibilidad que ha de tener el líder

para una adecuada narración del significado capaz de convertirse en versión

aceptada, requiere evitar la denominada trampa de la credibilidad. Ésta se

origina por varios motivos: la adhesión a interpretaciones simples de lo

acontecido o partidistas; la negación de lo evidente, incluso cuando ya se ha

publicitado; las declaraciones imprudentes o excesivamente benevolentes

con los resultados obtenidos tras las primeras decisiones políticas, y el hecho -7-

de poner demasiado énfasis en escenarios optimistas sobre la resolución de

la crisis y su papel protagonista en el acierto de las respuestas que se han

ofrecido.

Por último, para incrementar el éxito y, consiguientemente, la eficacia

del significado que se le otorgue a la crisis, los líderes deben considerar,

para asumir como propia, alguna estrategia específica para proporcionar

significado. Estas son, entre otras: un apropiado encuadramiento, el empleo

de rituales y, por último, el enmascaramiento. Encuadrar correctamente

supone explotar selectivamente los datos, los argumentos y las analogías

históricas, así como buscar aliados en la narración de la crisis. No hay que

olvidar la importancia que tiene el empleo de un vocabulario adecuado; el

lenguaje judicial y el científico suelen ser eficaces en la despolitización de los

acontecimientos críticos. Los comportamientos simbólicos son

comportamientos normalizados socialmente que influyen en la comprensión

de la crisis. Piénsese, por ejemplo, en la importancia que tienen actuaciones

tales como la visita a los lugares donde se visualiza la crisis o, el

desencadenamiento de investigaciones oficiales. El enmascaramiento, por

último, refiere una forma particular de gestionar las impresiones de la

opinión pública. Ésta consiste, entre otras cosas, en contar la historia a

medias, en disminuir la gravedad de las amenazas y de los daños, en

oscurecer los aspectos delicados de sus propias operaciones de respuesta de

crisis, etc. (Boin, Hart, Ster, et. al. 2007: 112).

3. EL SIGNIFICADO DE LAS CRISIS OBJETO DE ANÁLISIS

La versión de los hechos propuesta por los líderes sobre lo acontecido

en la primera de las crisis fue recogida tal cual por los medios de

comunicación. Para ambos, sin discusión, ésta se gestó en los primeros

meses de 2007, al producirse en el servicio de Cercanía de Barcelona una

serie de incidencias negativas. A comienzos del verano hubo retrasos y

cortes en la red. En otoño, la situación se agravó por varios motivos: un

corrimiento de tierras en Bellvitge que supuso el corte en cinco líneas de

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Cercanías; el desplazamiento de un muro pantalla en el túnel de los

Ferrocarriles de la Generalitat de Cataluña en el Jornal, que trajo como

consecuencia la interrupción de dos líneas de cercanías entre Bellvitge y

Sants, así como el servicio de Ferrocarriles entre la plaza España y L

´Hospitalet. Los problemas continuarían, incluso se agravarían al producirse

un nuevo hundimiento en una estación a diez metros del andén de la

estación de Bellvitge que obligaron a ADIF a paralizar las obras de

construcción del AVE en el tramo L´Hospitalet-Torrassa.

La explicación gubernamental sobre la crisis corrió a cargo tanto del

Presidente como la Ministra de Fomento. Cuando aún no se habían producido

los incidentes más graves que desencadenarían el momento álgido de la

crisis, el Presidente achacaba el mal funcionamiento del las cercanías

ferroviarias en Barcelona a dos causas: la insuficiente inversión histórica en

cercanías, y las obras de alta velocidad en la proximidad de dicha ciudad,

obras que transcurrían paralelas a las Cercanías. El 21 de marzo, la Ministra

de Fomento profundizaba algo más en las causas expuestas por Rodríguez

Zapatero. En este caso, su discurso distinguió las causas directas y los

motivos de fondo. Las primeras eran los problemas relacionados con las

infraestructuras, concretamente los fallos en las instalaciones de control y

señalización de tráfico, en la electrificación y también las provocadas por la

importante afección directa o indirecta que sobre las infraestructuras tienen

las obras de alta velocidad en Barcelona. Los motivos de fondo, por su parte,

y siguiendo la misma línea argumentativa del Jefe del Ejecutivo, eran el

insuficiente nivel de mantenimiento, conservación y reposición de la red de

Cercanías, tanto de su infraestructura como del material móvil; la

coincidencia del nuevo corredor de entrada de la alta velocidad con el

corredor de Cercanías de Barcelona y la falta de actuaciones y la imprevisión

para atender tanto el incremento de la demanda como para simultanear las

obras del AVE con las de las Cercanías. Cuando, a comienzos del verano las

incidencias en las Cercanías se multiplicaron en coincidencia con otras

deficiencias detectadas en varias infraestructuras en Cataluña, la Ministra

compareció para dar respuesta ante el Senado y, poco después, ante la

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Comisión de Fomento y Vivienda del Congreso de los Diputados,

concretamente el 14 de agosto de 2007. Explicó de forma detallada todas y

cada una de las causas que habían dando lugar a los graves retrasos y

suspensiones de servicios de los trenes de Cercanías. Entonces, distinguió

entre fallos técnicos, fallos de planificación, incidencias sobrevenidas y

boicot. En el epicentro de la crisis – otoño de 2007 – (se llega incluso a

suspender la línea de Cercanías y de los Ferrocarriles de la Generalitat de

Cataluña desde el 20 de ese mes), es el Presidente del Gobierno, al margen

de las puntuales intervenciones de la Ministra, quien delimita las principales

causas. Lo hace primero en respuesta a una pregunta formulada el 17 de

octubre por el diputado Herrera Torres y, unos días después, el 31 de ese

mismo mes, en una comparecencia a solicitud de varios grupos

parlamentarios. Manteniendo la línea argumentativa seguida hasta ese

momento, aunque alterando el orden de su exposición, el Presidente aludía a

dos razones para explicar lo ocurrido. En primer lugar, lo achacaba al gran

esfuerzo que se había hecho con la intención de agilizar la llegada del AVE a

Barcelona, y a la elección para ello de un proyecto de ejecución de obras de

gran complejidad técnica, pero más adecuado para el futuro de la ciudad y el

interés de los ciudadanos. En segundo lugar, a su juicio, lo ocurrido tenía

también que ver con la falta de inversiones en el mantenimiento de la red de

cercanías desde hacía demasiados años. Para fortalecer la primera línea de

su explicación, Rodríguez Zapatero enumeró todas y cada una de las

dificultades y de las ventajas esperadas de la opción elegida. Según él, el

AVE llegaba a Barcelona por un estrecho corredor, compartido con varias

líneas de Cercanías y otra de los Ferrocarriles de la Generalitat. Lo hacía

entre autopistas y junto a algunos de los barrios y ciudades más poblados de

España. Lo hacía, igualmente, atravesando tres veces el río Llobregat, con

cinco viaductos; con un túnel en mina, bajo el túnel previamente existente

de los Ferrocarriles de la Generalitat. Lo hacía de forma soterrada, para

evitar las fracturas urbanas del ferrocarril. Recordaba el Presidente, además,

que era la primera vez que un ferrocarril de alta velocidad entraba soterrado

en una gran capital. El AVE llegaría a Barcelona-Sants, una estación que

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concentraría todo el tráfico ferroviario de Barcelona, y que se estaba

remodelando por completo para integrar la alta velocidad en el tráfico. Por

último, señalaba Rodríguez Zapatero que, pese a los riesgos, se había

decidido que el AVE llegara a Barcelona manteniendo el servicio de

Cercanías en funcionamiento, un servicio vital para la ciudad y su entorno y

más vital aún para los ciudadanos que se desplazan habitualmente entre

Barcelona y los municipios que se agolpan en la primera y segunda coronas

de su área metropolitana. El trazado del tren era, efectivamente, más

complejo, más difícil que otras alternativas posibles, pero sus ventajas y

beneficios para el futuro se presentaban para el Presidente como criterios de

peso a la hora de haber tomado la decisión de mantener el trazado. La

opción permitiría integrar el AVE en el entramado de movilidad de

Barcelona, mejorar la accesibilidad de la ciudad, dinamizar social y

económicamente el entorno. Pero también serviría para multiplicar las

posibilidades de su uso como alternativa a otros medios de transporte

colectivo. En cuanto a la segunda línea de explicación, Rodríguez Zapatero

desgranó las inversiones que se habían hecho en sus años de mandato, pero

las calificó de insuficientes debido a la falta de inversiones anteriores. En su

comparecencia, el Presidente aclaró que lo ocurrido no era consecuencia de

la elección de la alternativa mencionada, sino más bien, consecuencia de un

error imprevisible de naturaleza técnica, achacable a la dirección de la

empresa adjudicataria. Mencionó, para referirse a la incidencia más grave, la

que había obligado a cerrar el servicio de Cercanías, la utilización de un

producto utilizado para sellar el soporte del túnel frente a filtraciones

externas, producto que no se ha comportado como estaba previsto y que,

tras unos días de aparente consolidación, empezó a permitir filtraciones que

fueron las causantes del movimiento de tierras en el túnel de Ferrocarriles

de la Generalitat y del hundimiento en un andén de la estación de Bellvitge.

Los medios de comunicación reaccionaron de forma dispar frente a la

anterior exposición de las causas de la crisis. Si bien en un principio se

limitaron a recoger las incidencias que se producían y a presentar los

argumentos del Gobierno, de forma progresiva fueron introduciendo

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valoraciones en función de su línea editorial. Un medio afín como El País se

adscribió a las tesis gubernamentales, y reforzó la presentación de las

causas descritas por el Jefe del Ejecutivo y por la Ministra de Fomento,

introduciendo, no obstante, algunos elementos de críticas a la gestión. Por el

contrario, un medio opositor como El Mundo, puso en duda en todo

momento las versiones ofrecidas desde fuentes gubernamentales,

achacando lo ocurrido a la mala gestión, la improvisación, las prisas a la

hora de cumplir los plazos de inauguración, etc.

Sobre las principales repercusiones de la crisis no hubo diferencias

entre la descripción del Gobierno y la proporcionada por los medios. Según

el relato de ambos, además del perjuicio derivado del retraso en la

finalización de las obras del AVE a Barcelona, los principales sufrientes eran

los ciudadanos de Cataluña, que se vieron afectado en su cotidianidad. En

este sentido, el Presidente calificó los efectos como serios para los

ciudadanos (17 de octubre de 2007). Dijo tener plena conciencia de que las

obras estaban provocando alteraciones muy relevantes en los accesos y para

los vecinos afectados. En concreto, se refirió a la suspensión de la línea de

Cercanías que provocaba una situación difícil para sus usuarios, pues

afectaba al desarrollo normal de su vida y de su trabajo (31 de octubre de

2007).

El Gobierno asumió desde un principio su protagonismo en la

resolución de los problemas provocados por la crisis. En su comparecencia

voluntaria del 31 de octubre de 2007, el Presidente se auto-exigió el

planteamiento transparente de las dificultades y la discusión de las

alternativas como mejor forma de alcanzar las respuestas más eficaces.

Reconocida la obligación de resolver los efectos provocados por la crisis, el

propio Presidente resumía un plan de acción de Gobierno consistente en el

desarrollo de diversas actuaciones. En primer lugar, garantizar la seguridad

de las líneas en servicio y de las obras en ejecución. En segundo término,

una vez garantizada la seguridad, la apertura de las líneas de Cercanías

cerradas al tráfico. Por último, la conclusión de las obras del AVE y la

entrada en servicio del mismo. Los medios críticos con el Gobierno

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recogieron estas propuestas de reacción del Gobierno, pero pusieron

públicamente en duda la motivación última del orden de preferencias

establecidas por el Ejecutivo para la resolución de la crisis.

La responsabilidad, que no culpabilidad, la asumió desde el principio el

Gobierno, pero de forma muy matizada. “Quiero ante todo hacer mía la

responsabilidad por la decisión […]” Tanto la Ministra como el propio

Presidente hicieron continuas referencias a la competencia del Gobierno y,

consiguientemente, a la responsabilidad que éste tenía en el buen

funcionamiento de las infraestructuras. No obstante, esta asunción de

responsabilidad siempre estuvo acompañada de referencias a la situación

heredada. Al mismo tiempo, en coincidencia con la asunción de

responsabilidad, el Gobierno introdujo tres tipos de “disculpas”: dudas sobre

la gestión por parte de las compañías constructoras, existencia de

imprevistos y de ocasionales boicot. Los medios recogieron críticamente los

discursos sobre los responsables últimos de la crisis. El País, tal y como

había hecho en los otros aspectos comentados, recogió con cierta fidelidad el

escenario de culpabilidades y responsables de la crisis. El Mundo, por su

parte, aludió al intento del Ejecutivo de eludir su responsabilidad,

atribuyéndole a otros actores las causas de lo acontecido: la deficiente

herencia del ejecutivo anterior, las erróneas decisiones técnicas de una de

las empresas adjudicatarias de la obra, etc.

La segunda crisis tuvo un recorrido mucho más corto. Desde que se

produce el hecho que la desencadena hasta que se normaliza la situación,

transcurrieron unos seis días. El cierre de Barajas y la crisis de

comunicaciones aéreas que trajo como consecuencia formó parte de una

situación de crisis de mayor alcance, que afectó a la operatividad y el

funcionamiento de otras infraestructuras en el ámbito de competencias del

Ministerio de Fomento en la Comunidad de Madrid. En cualquier caso, hubo

coincidencia entre Gobierno y medios en delimitar lo ocurrido: el aeropuerto

de Barajas cerró como consecuencia de los efectos de las fuertes nevadas

que se produjeron sobre Madrid el día 9 de enero, y en los días posteriores

se acumularos numerosas cancelaciones y retrasos en los vuelos. La Ministra

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de Fomento se encargó de presentar en perfecto orden cronológico los

acontecimientos. La discordia, no obstante, se produciría a la hora de

determinar las principales causas que provocaron el cierre. El discurso

gubernamental en relación a las causas fue contradictorio. Los primeros

argumentos defendieron que el caos era achacable a la climatología

(copiosas nevadas) y a la inexactitud de las previsiones meteorológicas. La

gran cantidad de nieve y de hielo en las pistas, unido a una falta de

visibilidad, habían aconsejado el cierre. Esta versión, que no incluía ningún

tipo de responsabilidad por parte de los decidores públicos, fue completada

en un informe de la Vicepresidencia del Gobierno de dieciséis de enero. En

él, se afirmaba que: “[…] en gran medida, [había sido] la excesiva rigidez

del automatismo entre el nivel naranja y la activación de protocolos lo que

[había impedido] que se adoptaran las medidas preventivas con suficiente

antelación”. Sobre el particular, las editoriales de los medios menos afines al

Gobierno defendían que el caos, al margen de climatología, se explicaba

como consecuencia de una mala gestión relativa tanto a las previsiones, los

medios disponibles y las acciones propuestas para volver a la normalidad en

el funcionamiento del aeropuerto de Barajas. “La nieve caída ayer pilló

desprevenidos a los responsables del Ministerio de Fomento, que no

pudieron evitar la situación de caos” (El Mundo, 10 de enero de 2009).

Todas las fuentes coincidieron en señalar, de forma más o menos

aproximada, las consecuencias: cierre durante cinco horas de todas las

pistas, y más de 45.000 personas afectadas por retrasos y cancelaciones de

casi 600 vuelos. Los datos en sí fueron proporcionados por el propio

Gobierno, y no cuestionados por los medios de comunicación.

En cuanto a la toma de decisiones, pueden señalarse dos tipos: las

medidas de choque adoptadas conforme tenían lugar los acontecimientos y,

las medidas de futuro, adoptadas o proyectadas para su implementación en

el tiempo. En cuanto a las primeras, la Ministra informó que todas ellas se

adoptaron de forma automática, de acuerdo a un protocolo para responder a

tales situaciones meteorológicas adversas de carácter excepcional. En

palabras de Álvarez, las decisiones se comenzaron a tomar nada más

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conocer que se podían producir fenómenos meteorológicos que podrán

afectar al normal funcionamiento de las infraestructuras. Por su parte, el

Presidente – en varias entrevistas - y la Vicepresidenta del Gobierno –en

comparecencias públicas y mediante un informe para el Gobierno -

transmitieron a los medios una versión coincidente con la de la Ministra, con

una salvedad: aquéllos reconocieron que el automatismo del protocolo no

sirvió para dar una respuesta adecuada a la situación, y que era preciso

llevar a cabo una revisión en profundidad de los niveles de alarma y las

respuestas deseables en cada uno de ellos. En este sentido, se deduce una

distinta percepción de las culpabilidades. La Ministra, adscrita al criterio del

automatismo de la respuesta, asumía errores, pero los achacaba a un

contenido inadecuado de las respuestas previstas en los protocolos. La

respuesta oficial del Gobierno, a través de la Vicepresidenta y Portavoz,

reconocía públicamente, que las actuaciones previstas en el protocolo eran

inadecuadas y que, por tanto, el Gobierno era responsable en la medida que

no había sido capaz de actuar eficientemente. Este reconocimiento expreso,

obligó a que el Gobierno, a través de la titular de Fomento, propusiera una

serie de respuestas orientadas: modificación de protocoles de actuación;

aumento de los medios técnicos; reformas legales y reformas de los

derechos de los usuarios.

La primera comparecencia pública de la máxima responsable de

Fomento se produjo en reda de prensa el mismo día de los acontecimientos.

Lo hizo para dar respuesta al conjunto de lo acontecido el día 9 de enero a

consecuencia de las fuertes nevadas. Pretendió dar explicaciones sobre

anticipándose a la proplo sucedido. Sra. Álvarez comparecería el día 27 de

enero para dar una explicación global sobre lo acontecido el día 9 y

siguientes. En esta comparecencia en la Comisión de Fomento del día 27 de

enero, cuando los medios de comunicación ya habían proporcionado una

imagen de los hechos que incluían las causas, las consecuencias, y cuando

éstos ya habían delimitado en gran medida las responsabilidades políticas

por lo ocurrido, la Ministra se vio forzada a plantear una explicación en

respuesta a cada una de las acusaciones de los medios. En este sentido, el

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éxito de la versión sobre las responsabilidades que ofreció el Gobierno por

boca de Magdalena Álvarez llegaba tarde para producir efectos beneficiosos

para la credibilidad gubernamental.

3. EFECTIVIDAD COMUNICATIVA DE LOS LÍDERES

La mayor parte de la información facilitada sobre la primera de las

crisis por parte del Presidente del Gobierno y, sobre todo, por parte de la

Ministra de Fomento, estuvo plagada de referencias muy técnicas. Se

pretendía con ello la exhaustividad y, consiguientemente, la obtención de

mayores cuotas de credibilidad de la mencionada información. En varias

ocasiones, la Ministra se refirió a que los datos que aportaba tenían un

origen técnico, que determinados informes habían sido elaborados por

expertos. Quizás hubo un exceso de este tipo de datos con demasiada carga

técnica. No obstante, en los momentos más comprometidos, el Presidente

asumió el liderazgo, fortaleciendo el flanco político de las explicaciones

dadas por la Ministra.

La coordinación de las crisis correspondió a la Ministra de Fomento.

Ésta quiso, cuando la situación se agravó, transmitir cercanía en la gestión

de los problemas. Para ello, puso en funcionamiento el Centro Coordinador

de la Operación Ferroviaria de Barcelona y trasladó al Secretario de Estado

de Infraestructuras y Planificación, Víctor Morlán, para que se pusiera al

frente de dicho organismo. La decisión tuvo un efecto contradictorio y fue

recibida desigualmente. Para muchos, suponía un reconocimiento de los

errores de gestión; para otros, un gesto de interés. La crisis se produjo en

un contexto donde los tres niveles de responsabilidad implicados recaían en

gobiernos socialistas o de coalición de izquierdas: Gobierno de España,

Gobierno de la Generalitat y Ayuntamiento de Barcelona. Esta triple

coincidencia, lejos de facilitar la gestión de la crisis, obligó al PSOE y al PSC

ha mantener unas relaciones tensas.

En la crisis de Barajas, la primera comparecencia de la Ministra de

Fomento tuvo lugar flanqueada por los secretarios de Estado de

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Infraestructuras, Josefina Cruz, y de Transportes, Fernando Palao. En la

rueda de prensa, pese a que se proporcionó una gran cantidad de

información relativa a los medios humanos y técnicos disponibles y

empleados para hacer frente a las consecuencias de la adversa climatología,

no se logró disipar las dudas de los ciudadanos sobre la gestión de los

acontecimientos y sus verdaderas causas.

Varios fueron los ministerios afectados por la crisis: Fomento, Interior,

Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, y Defensa. El principal conflicto se

produjo entre Fomento y Medio Ambiente, concretamente entre los

responsables del primero, con Álvarez a su cabeza, y un organismo

dependiente de Medio Ambiente, concretamente la AEMET, encargado de las

previsiones meteorológicas. Fomento, en su intento de explicar las causas

del caos en todas las infraestructuras de su responsabilidad y,

concretamente, en el aeropuerto de Barajas, centró su explicación en lo

erróneo de las previsiones. La AEMET contradijo la versión del Ministerio,

saliendo al paso de sus críticas veladas y defendiendo su actuación. Este

organismo proporcionó una versión de los tiempos distinta a la facilitada por

Fomento. El máximo portavoz de la AEMET, Ángel Rivera, insistió en

defender que las previsiones de la agencia habían sido acertadas, aunque

reconoció que prever las cantidades de nieve exactas que pueden caer era

harto difícil. Desvirtuó, aún más las explicaciones oficiales de Fomento, al

afirmar de forma abierta que la magnitud de la nevada del día 9 no era nada

excepcional. En sus palabras: había sido una “nevada muy normal”. Esta

discordia entre organismos gubernamentales fue recogida por la prensa de

oposición, para fortalecer un encuadre de la situación de crisis negativa para

el Gobierno. El diario El Mundo, por ejemplo, afirmaba en su editorial del 10

de enero que no podía decirse que las condiciones atmosféricas hubiesen

sido catastróficas ni que la tormenta llegara en una época del año fuera de

común. Para justificar su afirmación, se ponía de ejemplo lo acontecido en

diciembre de 2001, cuando cayeron nevadas de forma continuada en el

centro del país y no se vivieron los problemas del día 9 de enero (El Mundo,

10 de enero de 2009).

-17-

4. CREDIBILIDAD DEL LIDERAZGO

La primera de las crisis tiene lugar al final de la VIII legislatura. Todo

el periodo había estado marcado por un tono claramente hostil entre el

Gobierno y la oposición del Partido Popular. Por entonces, el Presidente del

Gobierno conservaba intacta su credibilidad, tan sólo trastocada por la fallida

intentona de una solución negociada del problema terrorista de ETA.

Zapatero gozaba de una alta valoración entre la opinión pública. Por su

parte, la Ministra de Fomento, antigua Consejera de Economía y Hacienda de

la Junta de Andalucía, tenía fama de política aguerrida y batalladora. En

cualquier caso, dado que las elecciones generales se celebrarían en marzo

de 2008, la gestión pública de la crisis la asumió en primera persona el

Presidente del Gobierno. Era una situación comprometida, pero también una

oportunidad para mostrar capacidad de evaluación de los problemas y de

adopción de medidas como respuestas válidas y eficaces contra los efectos

de la crisis. El Presidente solicitó en varias ocasiones el mantenimiento de la

confianza en sus gestiones para la resolución de la crisis. Lo hizo

escudándose en la reacción que había tenido en otras circunstancias

comprometidas.

Quizás, uno de los elementos más negativamente afectaron a la

credibilidad de los líderes gubernamentales encargados de la gestión de la

crisis fue poner fecha al final de los problemas. El primer gran error fue

determinar una fecha para la finalización y puesta en funcionamiento de la

línea de Ave Madrid-Barcelona; el segundo, aventurarse a prever un

escenario futuro en relación al buen funcionamiento de las infraestructuras.

Por último, también pecaron los responsables de une excesivo voluntarismo

en cuanto a la resolución de los problemas.

En la crisis de Barajas, por su parte, la responsabilidad de la gestión la

asumió, casi en exclusiva, Magdalena Álvarez, decisión que dificultó la

aceptación de la propuesta de significado que aportó el Gobierno. Los cuatro

años de la legislatura anterior habían hecho mella en su credibilidad. Varias

-18-

crisis de envergadura dejaron en la ciudadanía una impresión negativa de la

ministra. Recordemos, entre otras: la huelga salvaje del transporte por

carretera que logró paralizar parte de España, los violentos incidentes del

aeropuerto del El Prat; la crisis de Air Madrid, problemas derivados de la

llegada del AVE a Barcelona, etc. En todos estos casos, la opinión pública,

ayudada por los medios, se había hecho una imagen muy negativa de la

capacidad de gestión de la Ministra, convirtiéndola durante meses en objeto

de sus ataques más mordaces. Decía El Mundo que no se trataba de un

desliz o un desacierto aislado sino de una trayectoria de casi cinco años de

continuos y graves errores. A juicio del diario, todos los acontecimientos

anteriormente relatados habían servido para poner de manifiesto la

incompetencia de la ministra. “No es que se la mire siempre a ella, es que

ella siempre lo hace mal” (El Mundo, Editorial del 11 de enero de 2009).

Como consecuencia, en los barómetros de opinión publicados por el CIS, la

Sra. Álvarez estaba entre los miembros del ejecutivo socialista menos

valorados. Durante la VIII legislatura la Ministra de Fomento había sido

reprobada en el Senado, y había salvado por unos escasos votos su

reprobación en el Congreso de los Diputados.

A la credibilidad necesaria para gestionar con éxito la crisis tampoco

ayudó el tono adoptado por la ministra en sus comunicaciones. Lejos de

reconocer abiertamente los errores cometidos por su Departamento –

imprevisión, falta de flexibilidad, etc.- decidió emplear una estrategia de

defensa a ultranza de su gestión en los momentos de la crisis y se esforzó,

con el paso de los días, en buscar referentes externos que compartiesen la

responsabilidad de lo ocurrido. Así, tres días después del punto caliente de

los acontecimientos, Álvarez encontró en Iberia (enfrascada en un conflicto

con sus pilotos), una manera de desviar la atención de la opinión pública

para aliviar a su ministerio de responsabilidad. La Dirección General de

Aviación Civil, dependiente de Fomento, abrió un expediente informativo a

Iberia por el comportamiento con los pasajeros embarcados en los aviones

en la tarde del sábado.

-19-

5. A MODO DE CONCLUSIÓN: DOS ESTRATEGIAS EN EL

OTORGAMIENTO DE SIGNIFICADO

El liderazgo cobra sentido en las situaciones de crisis cuando ofrece

respuestas imaginativas e, incluso, improvisadas, más allá del seguimiento

de procedimientos de actuación reglados. Pues bien, en la crisis de las

cercanías se pudo ver con nitidez este papel del liderazgo. La ministra de

Fomento, pero sobre todo el Presidente del Gobierno, desde los inicios de la

crisis, lograron trasladar la imagen de que todos los problemas tenían un

doble origen: las deficiencias inversoras de los anteriores gobiernos, y los

problemas sobrevenidos surgidos como consecuencia de las incuestionables

obras del AVE. Presidente y ministra, aún en posesión de una alta cota de

credibilidad, reconocieron las raíces del problema, determinaron sus causas

y fijaron con celeridad soluciones a los problemas que se iban planteando.

De igual forma, presentaron un calendario de actuaciones, más allá de su

efectividad real, que propició la sensación de que se estaban tomando

medidas para volver a la normalidad, y que se hacía de la manera más

planificada posible.

La Ministra y, una vez más el Presidente, emplearon técnicas o rituales

de crisis que sirvieron para transmitir sensaciones de cercanía, de

proximidad y de compromiso con los principales sufridores: los ciudadanos.

El ya comentado traslado de Víctor Morlán a Barcelona, fue la primera

medida en esta dirección. Especial interés tuvo, igualmente, la visita que el

Presidente realizó al corazón de las Cercanías de Barcelona, con objeto de

hacer un seguimiento in situ de los problemas acaecidos. La visita no se

comunicó con antelación. Fue por sorpresa. Los medios fueron convocados

sobre la marcha. Se acertó en la elección del día – fin de semana – para

evitar que el Presidente se encontrara con el mismo nivel de colapso de un

día laborable. Se organizó rápidamente el encuentro con dirigentes

vecinales, con asociaciones de los barrios afectados, etc. Nadie estuvo en

disposición de organizar ningún tipo de protesta que comprometiera aquella

visita relámpago. Especialmente significativa fue la ausencia de Ministra de

-20-

Fomento en este acto del Presidente Rodríguez Zapatero. Las críticas venían

centrándose desde hacía ya algún tiempo sobre la titular del Ministerio, y

Zapatero decidió prescindir de ella en acto simbólico con pretensiones

conciliadoras. Sin duda, esta decisión del Presidente devaluó ante la opinión

pública la imagen de la ministra, pero debe interpretarse como un gesto

adecuado de reforzamiento del liderazgo del propio Jefe del Ejecutivo, con la

perspectiva de la inminencia del proceso electoral. En esta situación, José

Luis Rodríguez Zapatero optó por asumir personalmente la construcción del

significado de la crisis y la asunción de las responsabilidades.

En esta primera crisis se optó por la completa transparencia, huyendo

de enmascarar lo que ocurría. Se entendió por parte del Gobierno que había

argumentos para defender la gestión realizada y para justificar los

problemas que habían ido surgiendo. Los dos máximos responsables

confiaron desde el inicio en que se sostendría un nivel aceptable de

confianza y comprensión por parte de los ciudadanos. La crisis era difícil de

gestionar pero, como también una oportunidad para mostrar transparencia y

toma adecuada de decisiones. Pese a que durante los meses anteriores

algunos medios de comunicación habían alertado sobre las posibles

consecuencias de la crisis en los resultados electorales que habrían de

celebrarse en marzo de 2008, lo cierto es que, a juzgar por los resultados

que se produjeron, la crisis provocada por las Cercanías de Barcelona no

tuvieron demasiada influencia.

La crisis de Barajas, por el contrario, fue gestionada de forma menos

adecuada en lo concerniente a la elaboración de su significado. Como

recordábamos al inicio de este epígrafe, al enfrentarse a una situación de

crisis al líder no le basta con esgrimir el cumplimiento de los planes de

contingencia para que su explicación sea aceptada. Pues bien, en el caso de

Barajas, fue precisamente esto lo que se hizo. Se pretendió eludir cierta

responsabilidad, amparándose en el hecho de haber ajustado la actuación

ante la situación sobrevenida a un el riguroso seguimiento de lo previsto

formalmente para casos de eventualidad meteorológica como el que se dio

el día 9 de enero. El contenido central de las explicaciones de la ministra de

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Fomento, se centró en defender la corrección de las decisiones adoptadas,

sin tener en cuenta la efectividad de las mismas. Pretendió, en todo

momento, que el juicio de los ciudadanos se hiciese en función del ajustado

proceder y no de la contribución de los poderes públicos a la resolución de

los problemas sobrevenidos. Pero esto ya no era posible. Su credibilidad

estaba por entonces muy deteriorada como consecuencia de la suma de

distintos problemas sobrevenidos y no resueltos con diligencia.

A diferencia de la gestión comunicativa de la primera de las crisis, en

esta segunda se prescindió en su totalidad de gestos simbólicos, útiles

imprescindibles para los líderes en su enfrentamiento de situaciones de

excepción. Tampoco el lenguaje de encuadre se empleó de manera

adecuada. Se optó por hablar de falta operatividad en el funcionamiento, de

emergencia, de situación excepcional, de alteración de la normalidad, para

referirse a lo acontecido, evitando en todo momento calificar la situación de

crisis. Lejos de lograr efectos beneficiosos, el intento de amortiguar

terminológicamennte la importancia de lo ocurrido, terminó siendo

contraproducente para la comprensión y aceptación de las explicaciones que

ofreció el Gobierno y, consiguientemente, supuso una pérdida de credibilidad

de los líderes implicados en la elaboración del significado, especialmente de

la ministra. Su credibilidad, horadada en la primera de las crisis dificultó

sobremanera la aceptación de la versión ministerial de lo acontecido en la

segunda de las crisis.

Junto a estos errores, bien es cierto que en la gestión comunicativa de

Barajas hubo también un acierto que merece ser destacado. Se trata de la

elaboración y presentación de un informe por parte de la Vicepresidencia

primera del Gobierno, por encargo del Presidente, sobre la situación creada

por la tormenta de nieve. Para su elaboración, la Vicepresidenta solicitó la

colaboración de nueve Departamentos ministeriales implicados de uno u otro

modo en los escenarios de la crisis. Este documento, donde lo ocurrido en

Barajas se presentaba como un episodio dentro de un contexto general de

problema, tenía carácter exhaustivo y la apariencia de imparcialidad que

tienen las investigaciones oficiales, y sirvió para ofrecer un encuadre

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consensuado y definitivo sobre los hechos, sus causas, las principales

consecuencias. La principal conclusión del informe, que la Vicepresidenta

quiso que se difundiera por los medios era que se podía haber hecho mejor y

que las consecuencias de lo acontecido tendría repercusiones a corto y

medio plazo. Por consiguiente, el informé implicó la asunción del

protagonismo de la elaboración del significado por el vértice del poder

gubernamental. En cualquier caso, este informe permitió al Gobierno

disponer y ofrecerle a la opinión pública un relato convincente de las

medidas necesarias para dificultar que en el futuro pudieran volverse a

reproducir situaciones como las que habían provocado el caos,

especialmente en el aeropuerto de Barajas. Bien es cierto que, junto a los

efectos positivos del informe en el encuadramiento definitivo de la crisis,

aquél también supuso de nuevo, una desautorización más o menos

encubierta de la política comunicativa seguida por Fomento hasta ese

momento, y un claro reconocimiento de que se había conducido

erróneamente. Sirvió de base igualmente para la explicación final de la crisis

que, como vimos, correspondió darla a la ministra de Fomento, el 27 de

enero. La primera versión exculpatoria y carente de autocrítica clara, dejó

paso a una actitud más receptiva al reconocimiento de los errores, pese a

que no se abandonó por completo la táctica de involucrar a otros actores –

Iberia – como responsable directa del caos posterior a las nevadas, una vez

reabierto al tráfico aéreo el aeropuerto de Barajas.

FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA

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• El País.

• El Mundo.

• La Vanguardia.

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Administración Pública.

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la emergencia del caso crítico”, en Sphera Pública. Revista de Ciencias

sociales y de la Comunicación, 6: 179-192.

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situaciones de crisis: la producción negociada de la realidad política”, en

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tecnología en la sociedad de la información, Madrid: Biblioteca Nueva.

Organización de Estados Iberoamericanos.

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