Competitividad sistemica

R E V I S T A D E L A C E P A L 8 5 A B R I L 2 0 0 5

GOBERNANZA SISTMICA Y DESARROLLO EN AMRICA LATINA CHRISTIAN VON HALDENWANG

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Gobernanza sistmica ydesarrollo en Amrica Latina

Christian von Haldenwang

La capacidad de los regmenes polticos para formular y ejecutarpolticas que respondan al inters comn parece ser un factor crucial

para el desarrollo. A menudo las instituciones pblicas en Amrica Lati-

na no estn orientadas al bien comn. En consecuencia, la mayora de

los pases de la regin carece de la preparacin adecuada para enfren-

tar los desafos de la integracin en el mercado mundial y el desarrollo

basado en el conocimiento. Dos enfoques se han abocado en especial

a la relacin entre las instituciones y el desarrollo: la buena gestin de

los asuntos pblicos o buena gobernanza (good governance), propues-

ta por el Banco Mundial, y la competitividad sistmica, introducida por el

Instituto Alemn de Desarrollo. Echando mano a elementos de ambos

enfoques, este artculo propone un marco conceptual para evaluar las

tendencias de los sistemas polticos a bloquear o a promover las refor-

mas. Este nuevo enfoque, denominado de gobernanza sistmica, se

basa en la capacidad de tomar y aplicar decisiones en funcin del inte-

rs comn, en todos los niveles del sistema poltico. Para promover re-

formas de segunda generacin es preciso tener en cuenta el carcter

sistmico de la gobernanza.

Christian von Haldenwang

Asesor principal de la Deutsche

Gesellschaft

fr Technische Zusammenarbeit (GTZ)

en la CEPAL

[email protected]



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IIntroduccin

Desde el punto de vista de la ciencia poltica, el prin-cipal obstculo al desarrollo radica en el hecho de quelas instituciones polticas de los pases en desarrollosuelen no ser capaces de adoptar y aplicar decisionesen funcin del inters comn.1 Por consiguiente, losbienes pblicos como la seguridad y el estado de de-recho, y los bienes y servicios bsicos como educacin,salud y el acceso al agua potable, no se brindan encantidad y calidad suficientes y a menudo no llegan aquienes ms los necesitan. La carencia de seguridad,proteccin legal y otros bienes pblicos se traduce enaltos costos de transaccin y en una escasa tendenciaa innovar, rasgos que caracterizan a las economas endesarrollo. En un ambiente con estas caractersticas, lasexternalidades positivas que resultan de la interaccineconmica no se emplean en bien de todos, sino enbeneficio de un pequeo grupo, lo que profundiza laconcentracin de la riqueza y los ingresos. Asimismo,la creacin, provisin y aplicacin del conocimiento,un factor cada vez ms importante del desarrollo eco-nmico, se ven menoscabadas por la debilidad de lasinstituciones pblicas.

Estas conclusiones son vlidas para la mayora delos pases de Amrica Latina. Con pocas, aunque im-portantes, excepciones, los pases de la regin parecenestar mal preparados para enfrentar la transformacinestructural de una economa basada en los recursos auna basada en el conocimiento. En trminos genera-les, hasta ahora el modelo de la democratizacin su-mada a la liberalizacin de los mercados no ha tradolos frutos esperados de desarrollo. Por el contrario, laapertura de los mercados a la competencia mundial enlas dcadas de 1980 y 1990 ha elevado la dependen-cia de los recursos naturales o de manufacturas con

bajo contenido tecnolgico, bajo uso de recursos hu-manos calificados y limitada participacin en las ca-denas de valor.

Aunque algunas economas regionales han logra-do conquistar nuevos mercados o profundizar sus ca-denas de valor, en general la brecha de competitividadentre Amrica Latina y el mundo industrializado (in-cluidos varios pases de Asia oriental) persiste en vezde disminuir, segn lo demuestra la sostenida baja dela participacin latinoamericana en el comercio inter-nacional.2

Al mismo tiempo, el crecimiento econmico noha contribuido a paliar la concentracin del ingreso.Aparentemente, el costo social y econmico de la aper-tura de los mercados en Amrica Latina ha sido msalto de lo necesario y sus beneficios menores a losprevistos.

Las recientes crisis polticas en Argentina y Bo-livia ponen de relieve lo que se ha convertido en unleitmotiv del debate acerca del desarrollo en AmricaLatina: existe una necesidad urgente de reformas adi-cionales. Sin embargo, sera poco razonable sostenerque la regin no ha experimentado un cambio profun-do, en trminos tanto econmicos como polticos. Haydesarrollo, pero su curso difiere mucho del previsto porlos expertos internacionales. Cuando los gobiernosreformistas se topan con importantes obstculos a loscambios, tienden a concentrarse en proyectos de granvisibilidad, con la esperanza de que al mejorar la ges-tin pblica en un pequeo nmero de casos haya efec-tos secundarios positivos en muchos otros. De hecho,algunas de las islas de modernidad resultantes se hanconvertido en referentes de innovacin a nivel inter-nacional.

Un primer borrador de este ensayo fue elaborado mientras elautor se desempeaba como investigador en el Instituto Alemn deDesarrollo (IAD) en Bonn, Alemania. Las opiniones expresadas aquson de exclusiva responsabilidad del autor, y pueden no coincidircon las de las instituciones en que ste se ha desempeado. El autordesea agradecer a Tilman Altenburg, del IAD, y a Koldo Echebarra,del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), sus valiosos comen-tarios a versiones anteriores de este trabajo.1 En palabras de Kofi Annan, sin estado de derecho, una adminis-

tracin predecible, un poder legtimo y una regulacin responsable,ninguna cantidad de fondos, ningn milagro econmico a corto plazopondr al mundo en desarrollo camino a la prosperidad (citado enSantiso, 2001, p. 388).

2 Al inicio del proceso de ajuste estructural en 1980, la participa-

cin latinoamericana en las exportaciones internacionales de bienesera del 5,4%, del cual el 0,9% corresponda a Mxico. En 1990, esaparticipacin era de 4,3% (Mxico, 1,2%). En 2001, la regin ge-neraba el 5,5% de las exportaciones mundiales de bienes, y un 2,5%provenan de Mxico. Esto significa que la recuperacin de la re-gin en los mercados mundiales en la dcada de 1990 obedeciexclusivamente al buen desempeo de Mxico en el marco delTratado de Libre Comercio (TLC) de Amrica del Norte (vasewww.wto.org/english/res_e/statis_e/statis_e.htm#worldtrade, del 30de septiembre del 2003). Esta tendencia slo se ha invertido recien-temente, sobre todo gracias al aumento de los precios internaciona-les de los productos bsicos.



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No obstante, lograr que las reformas sean susten-tables a largo plazo y promover la difusin a mayorescala de los cambios ha resultado extremadamentedifcil. Por lo tanto, cabe preguntarse cmo se puedegarantizar esa sostenibilidad y ampliar el alcance de losavances. Para responder a esta pregunta, es precisoconsiderar el papel que desempean las institucionespolticas y administrativas existentes en la definiciny aplicacin de las estrategias de desarrollo.

En este artculo se propone un marco conceptualpara evaluar la trayectoria de reforma institucional quepueden seguir las autoridades en situaciones que distande ser perfectas. Con tal fin, se pasa revista a dos cono-cidos enfoques que abordan la compleja relacin entrelas instituciones y el desarrollo: el de la buena gober-

nanza y el de competitividad sistmica. El examen delfuncionamiento efectivo de las instituciones a nivelesmeta, macro, meso y micro permite describir las difi-cultades y oportunidades que ellas representan para elcambio estructural. Con el anlisis de la gobernanzasistmica de los regmenes polticos, se intenta contri-buir a un enfoque ms realista de la modernizacin delEstado y de la cooperacin para el desarrollo. Tanto lasautoridades polticas como los donantes internacionalesdeben entender que la exclusin, la marginalizacin yla pobreza, ms que las falencias de ciertos senderos dedesarrollo, son rasgos sistmicos en muchos pases endesarrollo. En consecuencia, aqu se aboga por la revi-sin del Consenso de Washington, a la luz de las con-clusiones que se presentan a continuacin.

3 Vase Banco Mundial (1992). Recientemente, Thandika Mkanda-

wire, director del Instituto de Investigaciones de las Naciones Uni-das para el Desarrollo Social (UNRISD), ha sealado que el conceptode gobernanza, tal como fuera originalmente concebido por especia-listas africanos, tena un sentido ms amplio que el adoptado msadelante por el Banco Mundial. Vase Mkandawire (2004, p. 380).

IILas instituciones y el desarrollo: criterios debuena gobernanza y de competitividad sistmica

1. Buena gobernanza

El Banco Mundial introdujo la nocin de buenagobernanza a fines de la dcada de 1980 con el objetode dejar en claro que para alcanzar un crecimientoliderado por el mercado es preciso contar, principal-mente a nivel nacional, con una regulacin pblicatransparente y servicios pblicos que funcionen coneficiencia.3 El concepto sirvi de orientacin para lasreformas del Estado y de la cooperacin para el desa-rrollo durante el proceso de ajuste estructural. Desdeentonces, se ha transformado en un punto de referen-cia para la reforma institucional. Aunque otros orga-nismos internacionales tienen carteras de proyectos yperspectivas diferentes sobre ciertos aspectos clave dela relacin entre Estado y sociedad, puede sostenerseque el concepto de gobernanza del Banco Mundial esuna visin bsica compartida por la mayor parte de lasorganizaciones internacionales. Este enfoque abarca lapresencia de instituciones polticas democrticas y le-

gtimas, una administracin pblica eficiente y respon-sable, la vigencia del estado de derecho, el respeto delos derechos humanos y una eficaz regulacin pblicade los mercados.

Al promover la gobernanza el Banco Mundial seha abocado slo a aspectos cubiertos por su mandato,dejando al margen, por ejemplo, la reforma de institu-ciones polticas clave como los parlamentos o los re-gmenes electorales. Actualmente, sus actividades seconcentran sobre todo en la reforma judicial y admi-nistrativa, la regulacin y fomento de la competencia,la descentralizacin, las medidas anticorrupcin y lareforma fiscal. Sin embargo, el Banco ha dejado cadavez ms en claro que si las instituciones y los agentespolticos clave no estn orientados al inters comn nohabr buena gobernanza, como se pone de relieve enel Informe sobre el Desarrollo Mundial 2004 (BancoMundial, 2003).

Desde mediados del decenio de 1990, el Progra-ma de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)ha adoptado un enfoque algo diferente de lagobernanza, que hace hincapi en la importancia de losprocesos de participacin poltica y de las organizacio-nes de la sociedad civil que pueden hacerse escuchar,y destaca el papel del Estado en la promocin de undesarrollo humano y no slo econmico (PNUD, 1995;



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1997, pp. 10-41). El PNUD ha identificado cuatro dimen-siones de la gobernanza: Gobernanza econmica: un orden econmico de

mercado, competitivo y no discriminatorio, quefavorece el crecimiento econmico.

Gobernanza poltica: instituciones polticas parti-cipativas, democrticas, legtimas, pluralistas yaccesibles.

Gobernanza administrativa: una administracinpblica eficiente, transparente, independiente yresponsable.

Gobernanza sistmica: instituciones sociales queprotegen los valores culturales y religiosos, con-tribuyen a garantizar la libertad y la seguridad, ypromueven la igualdad de oportunidades para elejercicio de las capacidades personales.Mientras que las primeras tres dimensiones cons-

tituyen la estructura formal y organizativa de la tomade decisiones en el Estado moderno (PNUD, 1997, p. 10),la cuarta pone de relieve que el Estado se engarza enun contexto ms amplio de orden social. En este ar-tculo se toma la nocin de gobernanza sistmica delPNUD, pero se usa con un significado ms amplio y nocomo una categora residual para instituciones no com-prendidas en otras categoras.

Sin embargo, poner en prctica este enfoque haresultado difcil. Los donantes internacionales y lasorganizaciones de la sociedad civil en los pases deltercer mundo han tenido problemas para promover labuena gobernanza ante las autoridades. En la mayorade los casos, estas se muestran dispuestas a moderni-zar instituciones concretas, pero son ms reacias a re-plantear el funcionamiento, tradicional y elitista, delproceso poltico en s. Por lo tanto, lo que ha predo-minado son reformas aisladas, que han tenido escasosefectos en la gobernanza general de los pases. Estollev a algunos autores a anunciar, quizs de maneraalgo prematura, la muerte del concepto de buenagobernanza.4 Los crticos aducen que dicho enfoque:i) asigna demasiada importancia a la reduccin del

Estado y a la austeridad fiscal y deja de lado lostemas fundamentales de regulacin insuficiente ydebilidad del sector pblico;

ii) se ocupa casi exclusivamente de las fallas de lasinstituciones en materia de gobernanza y no tie-ne en cuenta la funcin real que ellas cumplen(incluso las malas instituciones);

iii) se concentra en el funcionamiento interno de al-gunas instituciones pblicas, deja de lado otras,

y desestima el contexto en que estn incrustadaslas instituciones;

iv) por lo tanto, no contempla la propensin y capa-cidad de los sistemas polticos existentes paraadaptarse a las condiciones cambiantes del entor-no, sobre la base de una perspectiva fundada enel bien comn;

v) en consecuencia, no explica cabalmente qu agen-tes de la sociedad pueden influir en la promocino el bloqueo de las reformas en materia degobernanza y no tiene una concepcin de gestinestratgica del proceso, y

vi) por ltimo, crea expectativas exageradas, al ponerde relieve las ventajas de las reformas y sugerir unprogreso lineal, omitiendo el costo del ajuste y losriesgos inherentes al cambio institucional.Las crticas han estado dirigidas sobre todo al

Banco Mundial, cuya reaccin se ha orientado en par-te a ampliar los objetivos y adoptar una posicin mspoltica, y en parte a perfilar mejor los criterios y aintegrar a otras organizaciones como agentes comple-mentarios.5 Sobre todo mediante el Marco Integral deDesarrollo y los documentos de estrategia de lucha con-tra la pobreza, el Banco apunta a poner a las reformasen un contexto ms amplio de crecimiento econmicoen beneficio de los pobres. Queda por verse si estosinstrumentos darn o no lugar a un cambio de perspec-tiva respecto a aspectos clave de la gobernanza.6

2. Competitividad sistmica

La competitividad sistmica es un concepto surgido delInstituto Alemn de Desarrollo en la dcada de 1990,para contribuir a una mejor comprensin de los desa-fos que planteaba la globalizacin en materia dedesarrollo econmico, competencia y organizacin em-presarial.7 Este concepto, que se nutre de hallazgos dela CEPAL y la Organizacin para la Cooperacin y De-sarrollo Econmicos (OCDE), sintetiza los debates acercade los conglomerados (clusters) y distritos industriales,la economa de la innovacin, las redes, los enfoquesneoestructuralistas del Estado y la nueva economa

4 Vase Doornbos (2001). En relacin con las crticas que siguen

vanse tambin Moore (1993), Weiss (2000) y Mkandawire (2004).

5 Vase Banco Mundial (2000, pp. 55-58 y 2001, p. 96).

6 Evaluaciones recientes de los documentos de estrategia de lucha

contra la pobreza efectuadas por el Banco Mundial y el FondoMonetario Internacional (FMI) muestran que hasta ahora las previ-siones no se han cumplido. Vase www.imf.org/External/NP/ieo/2004/prspprgf/eng/index.htm y www.worldbank.org/oed/prsp/index.html, del 20 de octubre del 2000).7 Esta seccin se basa sobre todo en Esser y otros (1996), y

Altenburg, Hillebrand y Meyer-Stamer (1998). Vase tambinAltenburg y Meyer-Stamer (1999).



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institucional, entre otros.8 El tema fundamental, comolo ilustra el concepto, no es el de definir si lo que sedebe fortalecer es el Estado o el mercado, sino lamanera en la que ambos pueden interactuar para com-binar sus fortalezas y superar sus debilidades.

En la competitividad sistmica se distinguen cua-tro niveles de interaccin:i) el nivel meta engloba valores orientados al desa-

rrollo, consenso social acerca de la necesidad ylas condiciones del desarrollo orientado al mer-cado, y la capacidad del sistema poltico para ela-borar concepciones y directrices en materia dedesarrollo;

ii) el nivel macro se refiere a un marco macroeco-nmico y macropoltico estable y a modelos nor-mativos generales que permitan el correcto fun-cionamiento de los mercados de factores, mate-rias primas y capital (polticas fiscales slidas, unapoltica cambiaria favorable al mercado, regme-nes de inversin abiertos);

iii) el nivel meso abarca instituciones sectoriales o deservicios especficos para la actividad econmica;

iv) el nivel micro se concentra en la gestin empresa-rial para fomentar la eficiencia y la innovacin, yen las redes interempresas que permiten la crea-cin de externalidades positivas y su difusin.Al integrar estos cuatro niveles de interaccin, el

enfoque apunta a lograr un nuevo equilibrio de pode-res entre el Estado y el mercado: el Estado tiene queadquirir nuevas competencias en ciertos campos, ydebe desregular otros, de manera que el mercado pue-da funcionar adecuadamente. Este concepto se fundaen la idea de que el desarrollo de amplia base y elcrecimiento sostenible no se asientan en las empresasindividuales, sino en las redes de empresas y su in-teraccin con otros agentes de la sociedad, en el con-texto de sistemas de produccin integrados. Para queestas redes se construyan y se den estas interacciones,los costos de transaccin son un factor crucial. Talescostos resultan especialmente altos cuando los merca-dos son voltiles, las instituciones dbiles y la situa-cin microeconmica inestable. El concepto decompetitividad sistmica presenta varias ideas parareducir los costos de transaccin en los diferentes ni-veles de intervencin estatal.9

Desgraciadamente, este enfoque es menos claroen lo que se refiere a la capacidad del Estado paraconcretar los cambios propuestos, esto es, su habilidad

para definir y aplicar polticas que respondan al inte-rs comn. Al respecto, los autores recomiendan elfortalecimiento de redes no jerrquicas integradas poragentes pblicos y privados. Segn Altenburg y Meyer-Stamer, se da por sentado que las formas de gober-nanza autocrticas y jerrquicas se estn volviendoobsoletas. Estn surgiendo nuevas formas de gober-nanza basadas en un nuevo tipo de interaccin entreel Estado y los agentes de la sociedad, sobre todo re-des horizontales.10

Esta evaluacin no concuerda bien con la reali-dad de Amrica Latina hoy. Tampoco considera los re-quisitos generales de una poltica pblica eficaz: la ca-pacidad del Estado de tomar decisiones con autoridady de ejecutar las polticas es un factor clave, que amenudo falta, de la gobernanza para el desarrollo. Sinduda, las redes y la cooperacin entre el sector pbli-co y el privado estn cobrando cada vez mayor impor-tancia en la formulacin y ejecucin de las polticas,dado que permiten incluir a los agentes relevantes en unaetapa temprana de la adopcin de decisiones, lo quemejora la calidad de las decisiones y facilita la aplica-cin de las polticas. Pero si estas nuevas formas degobernanza no se basan en una clara definicin de lospapeles respectivos de los agentes pblicos y privados,y cierto grado de autonoma estatal ante los interesessociales poderosos, es muy probable que se traduzcanen un aumento de las presiones sobre el sistema pol-tico en trminos de legitimidad, eficacia y eficiencia.11

En resumidas cuentas, el concepto de competiti-vidad sistmica engloba las funciones que los Estadosdeberan asumir para promover un desarrollo de am-plia base. Asimismo, en virtud de sus vnculos convarios debates y enfoques conexos, arroja valiosas lu-ces sobre la lgica y las etapas de la reforma institu-cional en cada nivel del sistema poltico. No obstante,los autores no examinan las formas jerrquicas depoltica que operan en los pases en desarrollo ni cmose relacionan con las formas de red de interaccinpoltica. Como resultado, el concepto es bastante exi-gente en lo que respecta a la capacidad del Estado.Aunque un grupo de pases ms avanzados quizspudiera cumplir con las exigencias en materia decompetitividad sistmica, a los menos favorecidos cier-tamente les resultar muy difcil hacerlo.

8 Vanse Fajnzylber (1988) acerca de la competitividad internacio-

nal y OCDE (1992) respecto de la competitividad estructural.9 Altenburg y Meyer-Stamer (1999), pp. 7-16.

10 Altenburg y Meyer-Stamer (1999, p. 3). Cabe mencionar que

Meyer-Stamer (2001, p. 27) reconoce la necesidad de que las for-mas de organizacin jerrquicas estn enmarcadas en formas degobernanza jerrquicas.11

Al respecto, Evans (1992, p. 139) aboga por una autonomaoperativa, pero no total, del Estado (embedded autonomy).



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Respecto de este segundo grupo, que incluye a lamayora de los pases latinoamericanos, cabe pregun-tarse si instituciones con una capacidad regulatoria li-mitada y escasa autonoma ante intereses sociales po-derosos seran capaces de producir polticas que res-pondan al inters comn, y cmo podran hacerlo.Hasta ahora este tema no se ha tratado en el debateinternacional acerca del desarrollo, aunque numerososactores han reconocido la necesidad de fortalecer laestructura institucional.12 Por el contrario, suele darsepor sentado de manera implcita que el Estado que deberecurrir al cambio institucional para mejorar lagobernanza cuenta desde ya con la capacidad pararealizar estas reformas de manera sostenible.

Un enfoque alternativo consistira en explorar lascondiciones en que Estados con poca autonoma y ca-pacidad proceden en funcin del inters comn. Talcomo demostr Olson (2000), la orientacin hacia elinters comn es posible, incluso en una situacincomo la descrita: no es preciso que los dirigentes po-lticos sean altruistas para que aboguen por polticasque respondan al inters comn, incluso si se carecede un sistema sofisticado de equilibrio de pode-res.13 Sin embargo, sus intereses personales raciona-les son ms amplios que lo que sugiere Olson, puesincluyen el inters de legitimar y, por ende, de pre-servar un orden dado, junto con el de beneficiarse

mediante la redistribucin. Todo gobierno que buscamantenerse en el poder intenta legitimar su posicininvocando de alguna manera el inters comn. Nor-malmente, esto supone un cierto nivel de suministrode bienes pblicos.

En consecuencia, los regmenes polticos no tie-nen que ser perfectamente representativos para limitarla redistribucin y suministrar bienes pblicos. Es ms,incluso en un rgimen representativo los dirigentes po-lticos tendrn inters en el privilegio propio. Por con-siguiente, para garantizar la existencia de polticas querespondan al inters comn no basta con un orden de-mocrtico, como sugieren algunas contribuciones alenfoque de buena gobernanza. Aunque la gran mayo-ra de los pases de Amrica Latina estn regidos porautoridades democrticamente elegidas, sera una in-genuidad dar por sentado que sus dirigentes siempreabogarn por polticas que respondan al inters comn.En cambio, el autoprivilegio (o redistribucin, en laspalabras de Olson) y el suministro de bienes pblicos(o polticas de inters comn) constituyen dos opcio-nes divergentes que deben reequilibrarse continuamen-te en funcin de los recursos disponibles y el marcoinstitucional. En la seccin que sigue se considera lamanera en que estos intereses divergentes se traducenen formas de gobernanza en diferentes niveles deinteraccin.

IIIGobernanza sistmica

En los albores del nuevo milenio, la mayor parte delas economas de Amrica Latina pasaron de un desa-rrollo dirigido por el Estado a uno impulsado por elmercado, pero la correspondiente adaptacin de las ins-tituciones polticas y sociales ha sido lenta, desparejay conflictiva. El programa de reformas esbozado en elConsenso de Washington se concentraba en la apertu-ra macroeconmica e impulsaba la liberalizacin delcomercio exterior, la desregulacin de los mercados y

los regmenes de inversin, y la privatizacin de lasempresas pblicas. Aunque tambin se haca referen-cia a la modernizacin de la administracin pblica,el fortalecimiento de la capacidad de regulacin delEstado, el perfeccionamiento del estado de derecho yla consolidacin de los regmenes democrticos, estosaspectos no recibieron la debida atencin hasta bienentrada la dcada de 1990, cuando se puso claramentede manifiesto que la reforma estructural afrontaba pro-blemas inherentes al sistema poltico mismo.14

Hoy Amrica Latina se enfrenta a un doble desa-fo: los gobiernos deben llevar a buen trmino reformas12 Una de las aproximaciones ms interesantes a este tema figura

en CEPAL (2000). De hecho, los derechos cvicos no pueden ejercer-se eficazmente si el Estado no tiene una mnima orientacin haciael inters comn.13

Vase Olson (2000, pp. 1-109). En palabras de este autor, elinters comn apunta a la distribucin paretiana de los beneficiosen materia de bienestar.

14 Vanse entre otros, Haggard (1995); Edwards (1995); Haggard y

Kaufman (1995, pp. 151-379).



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de segunda generacin y, al mismo tiempo, sentar lasbases de un desarrollo fundado en el conocimiento,acorde con la apertura econmica y la globa-lizacin.15 La evolucin del desarrollo en la prximadcada o ms en Amrica Latina depender en granmedida de que las reformas de segunda (o tercera)generacin que se requieren en la actualidad se pon-gan en prctica plenamente y de manera fluida. Cabepreguntarse si cuando se produzca la transicin de undesarrollo basado en los recursos naturales a uno fun-dado en el conocimiento sta ser ms inclusiva y me-nos perturbadora y conflictiva que la transicin desdeel desarrollo dirigido por el Estado al impulsado porel mercado. Esta pregunta se puede responder si seconocen las trabas bsicas de la actual configuracininstitucional.

En esta seccin afirmamos que los sistemas pol-ticos en Amrica Latina se caracterizan por una com-binacin de instituciones modernas y tradicionales.Presentamos un enfoque que ayuda a entender mejorlos recursos que estos particulares sistemas polticoscrean para sus sociedades respectivas. Lo llamamosenfoque de gobernanza sistmica y lo definimos comola capacidad de generar y aplicar decisiones en funcindel inters comn a todos los niveles del sistema po-ltico. En los apartados siguientes analizamos con msdetalle los niveles meta, macro, meso y micro de lagobernanza.

1. El nivel meta

Si el desarrollo es un proceso que supone comporta-mientos dirigidos a alcanzar determinados objetivos, elpotencial de desarrollo de una sociedad dependerconsiderablemente de su capacidad para proponersemetas y perseguirlas. Esto se aplica tanto a las nacio-nes como a las comunidades locales. La identidad so-cial y los objetivos son requisitos fundamentales paramovilizar y concentrar recursos pblicos y privadoscon miras a superar los obstculos al desarrollo. Estotiene especial importancia en etapas de cambios y ajus-tes estructurales, en las que las sociedades se ven obli-gadas a abandonar las trayectorias de desarrollo tradi-cionales y a crear nuevas estructuras y procedimien-tos. La planificacin estratgica y el establecimientode objetivos pueden describirse en trminos de meta-proyectos polticos que las sociedades se plantean. En

este contexto resulta til la distincin que hace Stepanentre proyectos ofensivos y defensivos.16 Los proyectos ofensivos tienen carcter

fundacional y apuntan a superar las trabas queresultan de la dependencia de las trayectorias. Porejemplo, la integracin a la Unin Europea fue unproyecto ofensivo que tuvo amplia aceptacinentre los pases de la Europa oriental que erancandidatos a ingresar a ella, permitiendo cambiosradicales en la regulacin de los asuntos econ-micos y sociales.

Los proyectos defensivos se formulan en reaccina percepciones de amenaza a la sociedad. Su fi-nalidad es preservar (o restituir) un orden dado.En Amrica Latina, regmenes autoritarios quellegaron al poder en las dcadas de 1970 y 1980formularon proyectos defensivos ante la subver-sin comunista, con consecuencias en su mayo-ra bastante adversas para el desarrollo econmi-co y social.La funcin bsica de los metaproyectos polticos

es legitimar las polticas pblicas. Si logran apoyopblico, ellos otorgan a los Estados respectivos auto-noma frente a los actores sociales, y les dan ms capa-cidad de generar ingresos (impuestos, tarifas). En cam-bio, un gobierno incapaz de formular y vender unproyecto de esta ndole tendr dificultades para obtenerel apoyo poltico y material necesario para realizarreformas estructurales. Actualmente, Alemania pareceilustrar este tipo de problemas.

No hay que olvidar, sin embargo, que los meta-proyectos polticos no son una fuente de legitimidadestable y a largo plazo. Normalmente funcionan enplazos cortos o medianos, ya que, tarde o temprano,los destinatarios del proyecto exigirn resultados tan-gibles. Si un proyecto tiene xito, las intervencionesestatales pueden adoptar formas ms institucionales yterminar por formar un nuevo rgimen con una basede legitimidad adecuada. Si el proyecto fracasa, elrgimen sufrir sin duda problemas de legitimidad.

En Amrica Latina, en las dcadas de 1950 a 1970el populismo fue el principal proyecto ofensivo quelleg con el desarrollo dirigido por el Estado.17 De

15 Vanse Nam (1994); Pastor y Wise (1999); Kuczynski y

Williamson (2003).

16 Vase Stepan (1985, pp. 320-340).

17 En este trabajo se entiende por populismo un conjunto de polti-

cas encaminadas a la integracin de sectores de la poblacin hastaentonces marginados, que se basa en: i ) una reaccin contra lasclases dominantes, ii) una reaccin contra el statu quo y iii) la pre-sencia de un dirigente carismtico y personalista (vase un examendetallado del populismo en Laclau, 1986, pp. 165-233). Por supuesto,no se est sugiriendo que tres dcadas de desarrollo econmico ypoltico en Amrica Latina puedan resumirse en la nocin depopulismo.



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acuerdo con este proyecto, tomar el control del pas,desplazando los intereses creados de terratenientes ycapitales financieros era la clave para una distribucinde los recursos ms moderna y equitativa, en favor,sobre todo, de los trabajadores urbanos y la emergen-te clase media. El motivo subyacente de este proyectofue la obtencin de rentas mediante el control de unEstado activo e intervencionista. El populismo se adap-taba a los modelos de integracin econmica y deadopcin de decisiones preexistentes en Amrica La-tina. La distribucin de beneficios por los titulares delos puestos polticos y administrativos reforz el esti-lo personalista caracterstico de la poltica en la regin.Sin embargo, como poltica de bienestar result bas-tante ineficiente. Incluso antes del rpido aumento dela pobreza en la dcada perdida de 1980, AmricaLatina era la regin con la peor distribucin de la ri-queza y los ingresos. Desde entonces la situacin seha deteriorado en vez de mejorar.

Hoy en da, la promesa incumplida de bienestargeneral merced a la intervencin pblica y la distribu-cin fue remplazada por la promesa, tambin incum-plida, de bienestar gracias a la intervencin del mer-cado. A partir de la crisis de la deuda en la dcada de1980, la percepcin del desarrollo y de los vnculosentre el Estado y la sociedad cambi radicalmente enAmrica Latina. En pases que salan de regmenes au-toritarios, el cambio a la democracia constituy un im-portante proyecto fundacional. En contraste con lo quesucedi en varios pases de Asia oriental y Europa cen-tral, no obstante, el modelo de desarrollo impulsado porel mercado no constituy un proyecto ofensivo enAmrica Latina. Resulta revelador que incluso los diri-gentes neoliberales ms notorios de la regin (CarlosMenem en Argentina y Alberto Fujimori en Per) fue-ron elegidos sobre la base de un discurso marcadamenteantineoliberal.18 Hay dos razones bsicas por las cua-les los dirigentes polticos latinoamericanos han defen-dido en la prctica la apertura de los mercados sin pre-sentarla como un metaproyecto ofensivo: En pases como Argentina, Chile y Brasil, las

reformas de mercado se iniciaron bajo regmenesautoritarios y tuvieron un costo poltico y socialextremadamente alto. Por lo tanto, la liberaliza-cin de los mercados se vincul al autoritarismo,lo que la desacredit en trminos polticos.

Los resultados del ajuste estructural en materia decrecimiento, distribucin del ingreso y desarrollosocial han sido insatisfactorios.19 Para gran partedel pblico latinoamericano, el desarrollo impul-sado por el mercado no es un proyecto que res-ponda al inters comn, sino una camisa de fuer-za impuesta por poderes externos.Al mismo tiempo, tras un impulso legitimador

inicial debido al cambio de rgimen, muchas de lasdemocracias latinoamericanas han tenido serias dificul-tades para mejorar su gobernanza. La corrupcin, losprivilegios, la falta de garantas legales y de acceso ala toma de decisiones polticas, as como la mala ges-tin, han sido caractersticas constantes y han causadouna amplia desilusin con el modelo democrtico y demercado. As, en pases como Venezuela, Ecuador,Per y Bolivia han encontrado eco planteamientosneopopulistas, encabezados por dirigentes que prome-ten corregir la falta de equidad y gobernanza desdeafuera de la clase poltica y reclaman una renovacindel papel del Estado en el proceso de desarrollo.

En algunos pases, como resultado de las ltimaselecciones llegaron al poder dirigentes que denuncianla falta de equidad y gobernanza, sin negar la necesi-dad de integracin y apertura econmica. En trminosconceptuales, el nuevo discurso poltico parece hacerhincapi en los derechos sociales, econmicos y cul-turales. Las constituciones polticas modernas, comolas de Colombia y Brasil, podran perfectamente ser-vir de base normativa para un enfoque del desarrollobasado en los derechos. No obstante, en trminos prc-ticos, el estilo poltico elitista y personalista que pre-domina en Amrica Latina no ha sido cuestionado an.Incluso en situaciones de competencia poltica entre lospartidos, como por ejemplo en Brasil, la atencin secentra en las personas y los ciclos electorales ms queen metaproyectos polticos. La mayor parte de los bra-sileos espera que Lula, y no el gobierno del Partidode los Trabajadores, logre mejorar la situacin.

En resumidas cuentas, resta ver si en AmricaLatina est surgiendo un nuevo metaproyecto. Dadala actual falta de dinmica econmica, la creciente po-larizacin de la riqueza y los ingresos, la insuficien-cia estructural de la oferta de bienes y servicios p-blicos y, sobre todo, la considerable falta de legitimi-dad y de confianza en las instituciones, unir a socie-dades heterogneas en pos de un proyecto de desarro-llo con economa de mercado y democracia supone

18 De hecho, el nico poltico de esta tendencia que result elegido

con una plataforma abiertamente neoliberal fue Collor de Mello enBrasil, que se benefici de un panorama poltico extremadamentepolarizado. 19 Vanse los datos de la CEPAL al respecto en Ocampo (2003).



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un importante desafo. Sin embargo, sin una concep-cin realista del desarrollo, los dirigentes polticos la-tinoamericanos se vern en dificultades a la hora dereunir los recursos necesarios para un cambio funda-mental de reglas. Lo que se necesita entonces es unabordaje gradual, progresivo, negociado y ampliamentedifundido de las reformas estructurales, y no cambiosradicales decididos por pequeas elites.

2. El nivel macro

Las instituciones macropolticas determinan el contextogeneral de la produccin de bienes y servicios pbli-cos. Estas instituciones dan estabilidad a las previsio-nes y contribuyen al desarrollo econmico, dado quedisminuyen los costos de transaccin. En este nivel seestablecen las normas bsicas para el funcionamientode los mercados y la adopcin de decisiones polticas.Sin embargo, numerosos regmenes latinoamericanosparecen incapaces de establecer un marco macropol-tico eficaz. El desarrollo dirigido por el Estado trajoconsigo un conjunto especfico de instituciones que nose han desmantelado en su totalidad en el proceso deapertura de los mercados. En consecuencia, los gobier-nos enfrentan dificultades para formular y aplicar po-lticas que respondan al inters comn. El fortaleci-miento de la representatividad y la competencia pol-ticas por las vas democrticas formales parece ser unfactor clave para la promocin eficaz de polticas querespondan al bien comn, as como para profundizarlas reformas institucionales.

Cmo es posible que la democratizacin no sehaya traducido en estabilidad y eficacia a nivel macro-poltico? Una explicacin es el hecho de que los sis-temas polticos se caracterizan por regmenes hbri-dos.20 Este trmino indica la coexistencia de institu-ciones democrticas, dotadas de sistemas de equilibriode poderes bien definidos, con instituciones (a menu-do informales) como el clientelismo y la corrupcin,que determinan en gran medida la distribucin socialde los recursos. Estas instituciones informales han flo-recido en pocas de desarrollo dirigido por el Estado,aunque en su mayora han existido por mucho tiem-po, desde la poca del feudalismo colonial. La obten-cin de rentas, en consecuencia, es un elemento de con-tinuidad en la configuracin institucional de los siste-

mas polticos latinoamericanos, que a menudo experi-menta cambios rpidos.

La crisis de la deuda y la apertura de los merca-dos han reducido las oportunidades de captacin derentas en la mayor parte de los pases de la regin,aunque es posible que se hayan producido transferen-cias considerables durante el perodo de transforma-cin, por ejemplo en el contexto de las privatizaciones.Al mismo tiempo, las estructuras y los agentes delmodelo antiguo se han mostrado renuentes a adaptar-se a las nuevas condiciones distributivas del desarro-llo impulsado por el mercado. An hoy se tiende a veren los puestos de eleccin por sufragio un vehculopara alcanzar objetivos personales. Es frecuente que losparlamentos estn controlados por fuerzas favorablesal statu quo, que tratan de bloquear o debilitar las refor-mas. En varios pases (Argentina, Brasil y Colombia,entre otros), las regiones menos adelantadas, que sue-len ser bastiones del clientelismo, estn sobrerrepre-sentadas en el Congreso.

El presidencialismo, sistema de gobierno predo-minante en Amrica Latina, ha contribuido a consoli-dar los regmenes hbridos:21 la pugna por la legitimi-dad entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobier-no se ha traducido en la ausencia generalizada de ma-yoras parlamentarias estables. El juego poltico habi-tual para aprobar las leyes en el parlamento ha sido lanegociacin caso por caso, a cambio de beneficiosmateriales. En varias ocasiones, estos beneficios se handistribuido al margen de los procedimientos presupues-tarios formales. Tambin es un hecho conocido que losparlamentos latinoamericanos no cuentan con la infra-estructura y los medios necesarios para cumplir susfunciones de legislacin y supervisin. Los bloqueosparlamentarios han provocado iniciativas recurrentespara obviar la actividad de la cmara, ya sea medianteel autoritarismo puro o mediante el otorgamiento depoderes excepcionales al presidente.

La competencia poltica orientada al acceso a lasrentas y no a la provisin de bienes pblicos ha forja-do partidos polticos con vnculos ideolgicos endebles,a menudo estructurados en torno a lderes carismticos.Asimismo, en muchos pases los regmenes electora-les se han diseado a la medida del personalismo po-ltico. Por ejemplo, el rgimen electoral de Colombiaconstituye un poderoso incentivo para que los partidos

20 El concepto de regmenes hbridos fue introducido por Karl (1995).

Otros autores hablan de democracias delegativas, excluyentes odefectuosas. Vase un examen de los subtipos de democracias enODonnell (1996) y Merkel (1999).

21 El presidencialismo otorga al poder ejecutivo una legitimidad

que le es propia, con independencia de las mayoras parlamenta-rias. Al respecto vanse Mainwaring y Shugart (1998); Nohlen yFernndez (1998); Krumwiede y Nolte (2000).



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polticos multipliquen el nmero de listas electorales(la llamada operacin avispa) con el fin de obtenerescaos adicionales en el Congreso. Por lo tanto, losdirigentes polticos locales o regionales (los caciques)casi nunca negocian posturas polticas comunes, sinoque cada uno disea sus propias listas. No resulta sor-prendente que varias iniciativas de reforma de este r-gimen, durante los perodos presidenciales consecuti-vos de Samper, Pastrana y Uribe, hayan fracasado acausa de la falta de apoyo poltico en el Congreso.

Al mismo tiempo, y al amparo de la dbil regu-lacin estatal, han surgido nuevos agentes que buscanacceder a las rentas. Dado que la mayora de las eco-nomas latinoamericanas depende de las entradas decapital, las empresas transnacionales o los grupos eco-nmicos locales tienen una posicin privilegiada paranegociar las condiciones de su participacin en lasprivatizaciones y en los grandes proyectos de inver-sin. Estas empresas han logrado, mediante el uso desus influencias, reducir el riesgo empresarial e incremen-tar considerablemente sus beneficios. En trminos ge-nerales, los gobiernos de Amrica Latina tienen an unlargo camino que recorrer para garantizar un entornoeconmico verdaderamente transparente y justo.

Las instituciones informales no son privativas deAmrica Latina. Estn presentes en todos los sistemaspolticos, incluidos los de los pases industrializados.Las instituciones informales funcionan como lubricantede los sistemas polticos y de la administracin pbli-ca: mejoran la base de informacin para el diseo y laejecucin de polticas, y proveen los atajos necesariospara acelerar los procesos polticos. Tambin facilitanla adaptacin a los cambios en el entorno y ayudan aevitar rupturas excesivas de los regmenes polticos ysociales.

En condiciones de buena gobernanza, hay unaclara jerarqua entre las instituciones formales y lasinformales: estas ltimas complementan a las prime-ras. En caso de conflicto manifiesto, las institucionesformales prevalecen, o bien, se produce la formaliza-cin de las instituciones informales.

Sin embargo, en los regmenes hbridos las insti-tuciones informales no complementan a las formales,sino que a veces las contradicen: en lugar de contri-buir al cambio institucional fluido, postergan las refor-mas, imponen costos adicionales de ajuste a la socie-dad en general y frenan la innovacin, tanto en el sec-tor pblico como en el privado. Este fenmeno tienedos causas principales.

En primer lugar, los regmenes hbridos funcio-nan en un esquema con dos niveles de representacin

y distribucin, lo cual limita su capacidad para formu-lar y ejecutar polticas que respondan al inters comn.Por una parte, los lderes polticos representan y res-ponden a los ciudadanos que les han dado su voto; ensu calidad de integrantes de la autoridad poltica oadministrativa, deben cumplir un programa de provi-sin de bienes pblicos. Por otra parte, los lderespolticos representan y responden a los clientes que losapoyan con los recursos que necesitan (capital parafinanciar campaas polticas, votos, acceso a elites ogrupos especficos). En este nivel, quienes ocupan car-gos pblicos tienen un programa de captacin y dis-tribucin de rentas. Si no lo cumplen, pierden el apo-yo poltico y podran llegar a terminar en la crcel oen el exilio. Obviamente, el inters comn no es unconcepto relevante en este contexto, aunque se produz-ca un cierto grado de redistribucin hacia los sectoresms pobres de la sociedad.

En segundo lugar, los patrones bsicos de legiti-macin de los regmenes hbridos operan en sentidocontrario a los cambios orientados al mercado. Dadoque el apoyo poltico depende de relaciones declientelismo, la distribucin de puestos de trabajo enlas instituciones pblicas es crucial, y los lderes pol-ticos tienen escaso inters en incrementar la eficienciaadministrativa mediante la reduccin del empleo. Asi-mismo, las inversiones tendern a coincidir en el tiem-po con los ciclos polticos y, en lugar de dedicarse ala provisin de bienes pblicos para la poblacin engeneral, estarn dirigidas a grupos especficos. Unaltima caracterstica de los regmenes hbridos es lapresencia de formas elitistas y poco transparentes enlos procesos decisorios. Todo lo anterior genera resis-tencia a abrir el proceso poltico a la participacin ciu-dadana y al debate pblico.

En el contexto de la reforma orientada al merca-do, los regmenes hbridos han tenido xito con refor-mas que eran inevitables, carecan de alternativa ypodan ejecutarse en forma repentina, como la libera-lizacin de los mercados de capital o de los regmenesmonetarios. Poner en marcha reformas graduales y mscomplejas ha resultado mucho ms difcil. Aparente-mente, el sector elitista, autoritario y favorecedor delstatu quo dentro de los regmenes hbridos podra acep-tar cambios si se dan ciertos requisitos: i) si hay unsendero hegemnico de reforma y no existe una op-cin de salida blanda (por ejemplo, el acceso a fon-dos adicionales); ii) si los cambios son repentinos y noprogresivos, lo que significa que seran difciles derevertir (por ejemplo, la apertura de mercados o las



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privatizaciones), y iii) si los grupos que apoyan el statuquo pueden ser compensados o reprimidos.

Estos requisitos se aplican a las reformas de pri-mera generacin en mucho mayor medida que al pro-grama actual de modernizacin y desarrollo de la ca-pacidad institucional:i) El sendero de reforma del Consenso de Washing-

ton, que comprende la liberalizacin, la desre-gulacin, la privatizacin y el ajuste fiscal, fue ensu momento la nica alternativa. No se disponade otras estrategias de ajuste que tuvieran unosfundamentos tericos y un campo de aplicacinequiparables. En cambio, hoy existen diversasopciones en materia de ajuste institucional, des-centralizacin y grado de regulacin e interven-cin sectoriales.

ii) Asimismo, por medio de polticas de choque fueposible aplicar importantes medidas que cambia-ron las reglas del juego de un da para otro, sindar a los intereses establecidos tiempo para reac-cionar. En contrapartida, con estrategias de cho-que no es posible crear capacidades regulatorias,mejorar la calidad de los bienes y servicios pbli-cos o hacer ms eficiente la administracin p-blica.

iii) Por ltimo, en algunos pases de Amrica Latinase utilizaron capitales entrantes adicionales, pro-cedentes de la liberalizacin del mercado de ca-pitales y de la privatizacin de empresas pblicas,para aminorar el costo del ajuste en los gruposalineados con el modelo tradicional de crecimien-to dirigido por el Estado. Sin embargo, si las fuen-tes de capital alternativas se extinguen, la presinsobre las reformas estructurales aumentara y dis-minuira la capacidad de adoptar medidas com-pensatorias.En general, la situacin actual en la mayora de

los pases latinoamericanos se caracteriza por una pre-sin creciente pro reformas estructurales y una capa-cidad cada vez menor de evitarlas. Al mismo tiempo,la democratizacin y la descentralizacin han contri-buido a la gradual apertura de los regmenes polticos,lo que ha favorecido la aparicin de nuevas fuerzaspolticas y la desintegracin o reestructuracin de al-gunas organizaciones tradicionales. Esta mezcla depresin fiscal y apertura poltica exige cambios en losmtodos de legitimacin de los regmenes polticos.Las autoridades polticas de toda la regin comienzana darse cuenta de que, en un entorno de crecimientoimpulsado por el mercado, la competencia poltica debeser diferente a la que se planteaba en la etapa de cre-

cimiento dirigido por el Estado. Comparada con elacceso a rentas, la provisin de bienes pblicos por unaadministracin eficiente est adquiriendo cada vez msimportancia como fuente de legitimidad.

3. El nivel meso

Las polticas que responden al inters comn, como laprovisin de bienes pblicos y el fomento del desarro-llo, no dependen slo de las instituciones macropol-ticas. En la mayora de los casos se requiere tambinel aporte de instituciones de nivel meso para orientaradecuadamente las polticas. El pensamiento contem-porneo asigna al Estado un rol ms activo, e interacti-vo, en el proceso de desarrollo que el contemplado porlos promotores del Consenso de Washington. En laactualidad, es opinin generalizada que en AmricaLatina las reformas de primera generacin, orientadasal desarrollo impulsado por el mercado, se concentra-ron excesivamente en el ajuste macroeconmico, lo quellev a quienes formulaban las polticas a subestimarla importancia de las reformas de nivel meso.

Es preocupacin creciente de los gobiernos lati-noamericanos suplir las insuficiencias institucionalesque heredaron.22 Se observa que hay creacin de ins-tituciones en numerosos mbitos polticos, cada uno delos cuales presenta desafos y dinmicas especficos.En este trabajo nos limitaremos a plantear dos asuntostransversales que parecen revestir especial importan-cia: por una parte, el avance generalizado en la des-centralizacin pone de relieve la necesidad de coordi-nacin de polticas entre los diversos niveles de gobier-no (coordinacin vertical). Por otra, el fomento deldesarrollo basado en el conocimiento exige la articu-lacin de polticas sectoriales y la cooperacin de ac-tores pblicos y privados (coordinacin horizontal).

El desarrollo dirigido por el Estado trajo consigoun conjunto especfico de instituciones de nivel meso.Aunque hay una variedad considerable de configura-ciones institucionales en la regin, todas parecen te-ner algunas caractersticas comunes: El desarrollo dirigido por el Estado ha potencia-

do la lgica centralista de la poltica pblica queya prevaleca en muchos pases de la regin, puesse presupona que slo el Estado nacional eracapaz de orquestar las iniciativas requeridas en

22 Por ejemplo, vase en Nam y Tulchin (1999) los estudios de

casos correspondientes a Argentina, Chile, Venezuela, Mxico yColombia y, sobre todo, la sntesis que hace Nam en las pginas15 a 32.



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materia de infraestructura, polticas sociales, edu-cacin y fomento industrial.

El desarrollo se consideraba una accin planifi-cada. Los pases de la regin crearon grandesorganismos de planificacin. Sin embargo, el pro-ceso de ejecucin careci a menudo de supervi-sin y evaluacin, tuvo vnculos dbiles con lapoltica presupuestaria y se rigi por procedimien-tos de planificacin excesivamente rgidos, que nose adaptaron lo suficiente a los intereses y lascapacidades de los actores sociales.

Se juzgaba que la participacin directa del sectorpblico en la produccin era un medio de evitarlas fallas del mercado. Determinados sectorescomo los de energa, minera, siderurgia, finan-zas, maquinaria y astilleros se considerabancruciales. En algunos pases, Argentina entreotros, las crisis polticas y la intervencin de lasfuerzas armadas llevaron al establecimiento degrandes conglomerados militares-industriales.

El fomento del desarrollo econmico se realiza-ba en dos niveles: un conjunto de instrumentosestaba orientado a las empresas grandes y moder-nas, con frecuencia administradas por el ministe-rio de economa y sus rganos tcnicos, o bien,por los bancos nacionales de desarrollo. Otro con-junto de instrumentos apuntaba a las pequeasempresas, y eran fundamentalmente de inspiracinsocial y no productiva. En general, el fomento deldesarrollo estaba fuertemente sesgado en contrade las pequeas y medianas empresas (pymes).

Con respecto a la investigacin y el desarrollo, lasustitucin de importaciones fomentaba elfinanciamiento pblico de sectores estratgicos dela industria. En consecuencia, haba algn gradode desarrollo de las capacidades tecnolgicas,aunque la diferencia de productividad con laseconomas avanzadas segua ensanchndose, de-bido a la captacin de rentas provocada por elproteccionismo.

La formulacin y la aplicacin de polticas ado-leca de una segmentacin sectorial, aunque en eldiscurso institucional se hablara de planificacinintegrada. La lgica poltica de los regmeneshbridos conllevaba poderosos incentivos paraevitar la cooperacin, con el fin de mantener (oampliar, siempre que fuera posible) la respectivaesfera de influencia. En consecuencia, aun en loscasos en que las instituciones pblicas compartanuna misma orientacin macropoltica, la adecua-cin e integracin de las polticas sectoriales fue-ron escasas.

Este patrn especfico de regulacin centralizadaa nivel meso dej de ser til para el desarrollo econ-mico tras la apertura de los mercados, pero continucumpliendo funciones de reproduccin poltica. Almismo tiempo, los gobiernos nacionales (y de maneracreciente tambin los subnacionales) tuvieron que cum-plir nuevas funciones como reguladores, promotores ycoordinadores del desarrollo impulsado por el merca-do. En la actualidad, dos principales puntos de referen-cia para el desarrollo institucional a nivel meso son ladescentralizacin de las competencias y recursos y lapromocin del desarrollo basado en el conocimiento.

a) DescentralizacinCon muy pocas excepciones, los pases latino-

americanos han progresado considerablemente en ladescentralizacin de competencias y recursos. De he-cho, la descentralizacin ha sido una poltica clave paraconciliar las exigencias de la liberalizacin de merca-dos con aquellas de la modernizacin del Estado enregmenes hbridos. Sin embargo, an es notable lafalta de coordinacin de polticas entre los distintosniveles de gobierno.

La liberalizacin de los mercados ha tenido re-percusiones de importancia en la competitividad de lasempresas y de los espacios de produccin. Tanto lasempresas como los espacios econmicos estn hoymucho ms expuestos a la competencia que antes. Enla medida en que el Estado ha dejado de intervenir,producir, subsidiar y regular, se ha abierto el espaciopara la actividad pblica a nivel subnacional. En con-secuencia, las instituciones internacionales hacen hin-capi en la creacin descentralizada de instituciones,por ejemplo, para la prestacin de servicios y el fomen-to del desarrollo econmico.23

La modernizacin del Estado ha otorgado nuevasfunciones a los gobiernos locales e intermedios. Du-rante las dos ltimas dcadas, los gobiernos han idoincrementando la transferencia de competencias y re-cursos a las municipalidades y a los niveles interme-dios (departamentos, provincias, estados), sobre todoen los sectores de la educacin, la salud, la infraestruc-tura local y los servicios pblicos. Los niveles inferio-res de gobierno han ganado importancia como sociosdel sector privado.

23 En el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 y en el del 2002

(Banco Mundial, 1997 y 2001) se trata largamente la descentraliza-cin. Tambin el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2001) yla CEPAL (vase Aghn, Alburquerque y Corts, 2001) ponen derelieve el tema de la descentralizacin.



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No obstante, en ocasiones las autoridades muni-cipales y regionales han vacilado en aceptar las tareasde fomento del desarrollo. Esto se debe a que an hayincentivos considerables que se oponen a polticas msactivas a niveles local y regional. Para empezar, losniveles inferiores de gobierno suelen depender en granmedida de las transferencias fiscales provenientes delEstado, a pesar de las iniciativas de descentralizacinfiscal.24 Adems, los organismos del gobierno centraltienden a mantener el control sectorial del fomentoempresarial y de la provisin de infraestructuras, locual dificulta la integracin territorial de las polticas.Al no contar con las competencias y capacidades ne-cesarias para ejecutar las funciones que se les atribu-yen, a los gobiernos locales y regionales se les hacedifcil intervenir activamente en la coordinacin verti-cal de las polticas.

Obviamente, la descentralizacin no siempre es-timula la orientacin hacia el inters comn. Algunasinstituciones tradicionales, caractersticas del desarro-llo dirigido por el Estado, como el clientelismo y lacorrupcin, pueden reproducirse en los niveles local eintermedio. Sin embargo, ciertos aspectos de la descen-tralizacin, en especial la intensidad creciente de lacompetencia poltica y la mayor proximidad de lasautoridades polticas y de la administracin pblica asu clientela, favorecen la modernizacin institucional.Asimismo, la perspectiva espacial del desarrollo faci-lita la provisin de informacin til para las empresas,la coordinacin de polticas sectoriales, el fomento dela cooperacin empresarial y la profundizacin localde las cadenas de valor.25

b) Desarrollo basado en el conocimientoLa apertura de los mercados, combinada en mu-

chos casos con graves crisis fiscales, ha afectado pro-fundamente a los sistemas de innovacin. Por unaparte, la apertura de tales sistemas a la competenciamundial ha puesto de relieve una profunda falta decompetitividad y productividad. Por otra, la inversinpblica en estos sectores ha sufrido grandes recortes,que han dificultado an ms a las instituciones respec-

tivas la tarea de enfrentar la nueva competencia. Estaltima tendencia se invirti en la dcada de 1990, cuan-do los gobiernos aumentaron su gasto presupuestarioen educacin.26 Aunque este hecho no dice mucho so-bre la calidad de la educacin frente a las exigenciasdel desarrollo basado en el conocimiento, s indicaque los gobiernos reconocen la importancia de invertiren este sector. Al mismo tiempo, salvo en Brasil yMxico, no se observa una tendencia alcista del gastopara investigacin y desarrollo en la dcada de 1990.27

Sin embargo, en un mercado mundial competiti-vo, incluso el desarrollo basado en recursos naturalesnecesita, para ser sostenible, de acciones adicionalesencaminadas a crear, proveer e incorporar conocimien-tos. Entre los numerosos desafos que deben enfrentarhoy da los gobiernos destacan la ampliacin de la basede crecimiento mediante el desarrollo rural, la integra-cin de las pymes en los mercados formales y en lascadenas globales de valor, el fortalecimiento del desa-rrollo agroindustrial (incluida la promocin de expor-taciones) y el fomento del uso sostenible de los recur-sos naturales.28

La innovacin que lleva a nuevos productos y laextensin de las cadenas de valor locales suele obede-cer a la interaccin sistmica de varias reas y agentesdel conocimiento (incluidos proveedores y clientes) alo largo de la cadena de valor. A la hora de cosecharlos frutos de una innovacin, el tiempo que esta tardaen llegar al mercado es un factor crucial. Por lo tanto,en los sistemas de innovacin tambin sern elemen-tos cruciales una proximidad espacial que permita eco-nomas creadas por la localizacin, una infraestructu-ra de comunicaciones moderna y, en general, bajoscostos de transaccin. Estas caractersticas favorecena los emplazamientos que ya cuentan con ventajascomparativas en actividades con uso intensivo de co-nocimientos.

Sin embargo, tambin es posible mejorar gra-dualmente las caractersticas de los territorios menos

24 Una centralizacin fiscal excesiva, caracterstica del modelo de

desarrollo dirigido por el Estado, conduce al problema de riesgomoral: cuando los gobiernos locales enfrentan restricciones presu-puestarias, renegociar su participacin en las transferencias delgobierno central puede resultar ms beneficioso que elevar su pro-pia recaudacin o adoptar medidas de austeridad.25

Campbell y Fuhr (2004, pp. 11-52) examinan la descentraliza-cin en un contexto de innovacin, reforma del Estado y desarrolloimpulsado por el mercado.

26 El promedio regional del gasto en educacin se elev del 2,9%

del PIB en 1990-1991 al 4,2% en 2000-2001. Vase CEPAL (2003,p. 27).27

Las enormes diferencias de gasto en investigacin y desarrolloentre Amrica Latina y los pases industrializados son evidentescuando se comparan los datos per cpita. En 2000, Mxico gast23,46 dlares per cpita en este rubro, Chile 26,88 y Brasil 37,71.Por su parte, Espaa gast 188,42 dlares, Canad 514,76 yEstados Unidos 937,96. Vase www.ricyt.org/Indicadores/indicadores.htm, 17 de octubre del 2003.28

Este prrafo se basa en Altenburg (2003). Vase tambin VonHaldenwang (2000, pp. 9-15).



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avanzados. En varios mbitos del nivel meso, los go-biernos latinoamericanos ya han iniciado reformas,pero queda trabajo por hacer. Por ejemplo, hay quefortalecer los vnculos de las universidades y los cen-tros de investigacin con el sector privado, para en-caminar la produccin de conocimientos a satisfacerlas necesidades de las empresas y estimular la trans-ferencia de tecnologa. El sector pblico debe mejo-rar su capacidad de supervisar y controlar la calidadde la educacin y de las actividades de investigaciny desarrollo, para elevar la oferta de conocimientos.Adems, Amrica Latina se est quedando atrs enlo que se refiere al financiamiento de la investigacinprecompetitiva y a incentivos fiscales para investiga-cin y desarrollo a nivel de las empresas. En muchospases de la regin es necesario mejorar la proteccinde los derechos de propiedad, requisito bsico paragenerar rentas a partir de la innovacin. Por ltimo,ya que la incorporacin de conocimientos no es unainiciativa aislada de cada empresa, se debe dar msimportancia al fomento de vnculos interempresas(por ejemplo, redes de proveedores y asociaciones deproductores).

4. El nivel micro

En el contexto de la gobernanza sistmica, el nivelmicro se refiere a la estructura organizacional y a lagestin de la administracin pblica y las institucio-nes polticas. Si se pidiera a los ciudadanos o a losempresarios de la regin que describieran el sector p-blico con el que tienen que tratar, es casi seguro quemencionaran reiteradamente las caractersticas si-guientes: para la administracin pblica, los ciudadanos y

las empresas no son clientes, sino ms bien soli-citantes;

los procesos son complicados y lentos; la provisin de bienes pblicos fundamentales,

como la seguridad y la proteccin jurdica, esinsuficiente;

el exceso de jerarquizacin y centralizacin pro-voca prdidas de eficiencia y de eficacia;

las administraciones locales o los organismosgubernamentales no tienen la autoridad o la com-petencia suficientes para ocuparse de los asuntosms importantes;

los gobiernos carecen de un conjunto comn denormas y procedimientos, por lo que la coopera-cin interinstitucional resulta difcil y lenta;

los presupuestos no son transparentes, por lo quelos ciudadanos no saben en qu se gastan susimpuestos y contribuciones;

la carrera funcionaria depende del apoyo polticoy no de la aptitud personal;

para que las cosas salgan adelante, es necesariorecurrir a sobornos y favores al margen de la le-galidad.Una vez ms, esta imagen no es privativa de

Amrica Latina, ni refleja los cambios que se estnproduciendo en la regin. De hecho, algunas adminis-traciones latinoamericanas se consideran pioneras delas reformas administrativas en el contexto mundial.Brasil y Chile, por ejemplo, cuentan con varias expe-riencias ejemplares en mbitos como los presupuestosparticipativos, la orientacin al cliente o el uso de tec-nologas de la informacin y la comunicacin en elgobierno. Sin embargo, en la mayora de los casos, laadministracin pblica sigue constituyendo un factornegativo en relacin con la competitividad y la gober-nanza. Por qu sucede esto?

Las instituciones pblicas necesitan una estructuraorganizacional interna para funcionar correctamente.La estructura organizacional que eman del desarro-llo dirigido por el Estado fue bastante distinta de la quepropugnan los enfoques de buena gobernanza ycompetitividad sistmica. La captacin de rentas, entanto comportamiento econmico fundamental, y elclientelismo, en tanto patrn poltico bsico, ocasiona-ron bloqueos considerables de las reformas adminis-trativas: puesto que el control de las instituciones delEstado supona el acceso a rentas, y que la lealtadpoltica (e incluso la legitimidad) surga de beneficiosmateriales distribuidos por las redes clientelistas, laseleccin de funcionarios pblicos se convirti en unelemento crucial tanto de la poltica del bienestar comode la estabilizacin del rgimen.

Como resultado, una caracterstica habitual de lasadministraciones pblicas de Amrica Latina es elexceso de funcionarios pblicos, junto con una esca-sez crtica de recursos humanos calificados (puesto quetarde o temprano los empleados ms competentesemigran al sector privado) y una infraestructura abso-lutamente insuficiente. Esto es an ms patente en losniveles regional y local, en los que las oportunidadesde promocin son todava ms escasas y elequipamiento mucho ms obsoleto. Adems, la memo-ria institucional es dbil a causa de la elevada tasa dereemplazo que conllevan los cambios polticos. Todoello desemboca en una situacin, aparentemente para-djica, en la que se combinan rutinas administrativas



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excesivamente rgidas, con una elevada dependencia denegociaciones caso por caso para las operaciones co-tidianas.29

Las reformas en el nivel micro deberan orientarsesobre todo a cambiar la percepcin que la administra-cin pblica tiene de s misma, para fortalecer su orien-tacin hacia los ciudadanos y los clientes. Hasta ahora,la apertura de los mercados y el cambio del papel delEstado en la sociedad han modificado la situacin des-crita con extraordinaria lentitud. Todava es bastantecomn que se creen puestos de trabajo en el sector p-blico para amortiguar el impacto social de la liberaliza-cin de los mercados y la privatizacin. Son, sobre todo,las instituciones regionales y locales las que preservanesta funcin de bienestar, dado que la reproduccin delas relaciones de clientelismo empieza en el nivel local,con el contacto personal, y la mayor parte de los costosdel desempleo deben asumirse en ese mbito.

Actualmente, los esfuerzos de modernizacin dela administracin pblica se basan en un conjunto depremisas normativas ampliamente aceptadas, tanto enlos pases en desarrollo como en los industrializados.Estas premisas a menudo se engloban bajo el nombrede nueva gestin pblica.30 Ms que de un modelode reforma administrativa, se trata de un conjunto deinstrumentos y directrices normativas, extrados de laprctica innovadora en materia de administracin p-blica, sobre todo en pases anglosajones y escandina-vos. Sus elementos clave son los siguientes: la transformacin de la gestin por reglas en una

gestin basada en los resultados, en la que losimpactos (resultado) de la intervencin pblica enlos grupos meta es el principal criterio de calidadadministrativa;

la descentralizacin interna de las competenciasy la responsabilidad fiscal, junto con la introduc-

cin de mtodos de contabilidad y gestin decontratos propios del sector privado;

la movilizacin de capitales privados hacia lainversin, por medio de privatizaciones, asocia-ciones entre pblicos y privados y subcontra-tacin;

la orientacin hacia los clientes y los ciudadanos,incluyendo nuevos mtodos de participacin, ela-boracin de presupuestos y evaluacin de las de-mandas, as como tambin de gestin del perso-nal.Dado que el contexto poltico, econmico y fis-

cal incentiva la reforma administrativa y las directri-ces normativas de dicha reforma parecen ser amplia-mente aceptadas, por qu la dinmica de las reformasde nivel micro sigue siendo baja en Amrica Latina?Una razn importante radica en el hecho de que eldesarrollo impulsado por el mercado no crea por s sololas instituciones pblicas que favorecen la competi-tividad. Para introducir y consolidar mtodos moder-nos de gestin, se necesitarn ms cambios en la es-tructura de incentivos.

Por ejemplo, en lugar de una reforma orientada ala nueva gestin pblica, los dirigentes polticos amenudo prefieren el fracaso exitoso de las institu-ciones, esto es, una situacin en la que el fracaso enproducir bienes y servicios pblicos va acompaado dexito en satisfacer a determinados grupos de clientes.Asimismo, la centralizacin excesiva y las jerarquasdemasiado rgidas en los organismos del sector pbli-co desalientan las innovaciones provenientes de losniveles inferiores. En este contexto, lo ms probablees que los empleados del sector pblico intenten im-pedir cualquier cambio, a menos que se les invite aparticipar en el proceso de reforma y se les compensepor las frustraciones, contratiempos y esfuerzos suple-mentarios que normalmente se vinculan a los cambiosadministrativos. Por ltimo, si no se registran mejorasevidentes en materia de prestacin de los servicios, elapoyo pblico a las reformas ser escaso.

En consecuencia, ser ms probable que las re-formas tengan xito cuando: i) ofrecen una posibilidadde beneficio poltico a quienes las dirigen; ii) permi-ten innovaciones desde abajo, junto con un liderazgopoltico desde arriba; iii) incluyen desde el inicio delproceso una adecuada gestin del personal, y iv) estnconcebidas para producir al menos algunos resultadosaltamente visibles a corto plazo, con miras a obtenerapoyo pblico.

29 Al margen de la organizacin y el funcionamiento de la adminis-

tracin pblica, las instituciones polticas tienen tambin una di-mensin de nivel micro en el sentido concreto del trmino. Porejemplo, el bajo rendimiento de los parlamentos en Amrica Latinase debe en parte a la falta de apoyo tcnico a sus miembros y a ladeficiente organizacin de los asuntos parlamentarios. VaseKrumwiede y Nolte (2000, pp. 90-109).30

Von Haldenwang (2000, pp. 25-30) y McCourt y Minogue (2001)recopilan argumentos crticos acerca de la nueva gestin pblica.Koldo Echebarra hizo notar al autor que la nueva gestin pbli-ca es ms que un enfoque de nivel micro. De hecho, supone cam-bios fundamentales en las relaciones de las instituciones pblicascon los ciudadanos y las empresas. En este sentido, la reforma denivel micro tiene tambin una dimensin de nivel meta.



50

En este artculo se han analizado las caractersticasgenerales de la gobernanza en Amrica Latina. Paraevaluar la tendencia y orientacin a la reforma de unpas concreto, se precisa un anlisis suplementario casopor caso. A modo de ejemplo, en un pas como Ecua-dor, caracterizado por una gran dependencia de lasrentas pblicas provenientes de las exportaciones depetrleo, las caractersticas de la gobernanza sistmicay las trabas institucionales diferirn de las de Hondu-ras, donde predomina la actividad maquiladora, basadaen mano de obra barata y poco calificada. Sin embar-go, en la medida en que el desarrollo se est dandodentro de los parmetros de la economa de mercado,habr una necesidad general de fortalecer la orientacinhacia el inters comn de las instituciones pblicas.

En este contexto, la gobernanza sistmica supo-ne que el correcto funcionamiento de un sistema pol-tico, esto es, su capacidad de formular y de aplicar po-lticas que respondan al inters comn, descansa en lacapacidad poltica en sus diferentes niveles. Estos ni-veles se han examinado por separado, pero, en trmi-nos analticos, deberan considerarse un todo integra-do. Por lo tanto, sigue siendo vlido preguntarse quleyes rigen la interaccin de los distintos niveles. Porejemplo: si cambian las instituciones del nivel meta,habr un patrn predecible de cambios en las institu-ciones del nivel meso? Este trabajo no da una respuestadefinitiva a este interrogante, pero s extrae algunasconclusiones tentativas, sobre la base de lo que se haencontrado aqu.

Respecto al cambio poltico, ni las explicacionesde arriba abajo ni las de abajo arriba son plenamen-te satisfactorias. Los expertos que hacen hincapi en laimportancia de la planificacin y las grandes estrategiascomo lineamientos normativos para la accin polticaprobablemente preferirn un modelo de cambio quesurja del nivel meta de la gobernanza sistmica y pro-siga en sentido descendente. Este razonamiento tiene sulgica: el desarrollo como comportamiento orientado aobjetivos concretos necesita alguna visin del statu quofuturo al que se aspira. Sin embargo, la relacin entrelas visiones del futuro y la realidad no est claramentedefinida. A menudo, la actividad poltica se desarrollaen condiciones que no siguen un razonamiento estrat-gico. Por momentos, el pragmatismo puede ser el ni-co principio rector que interviene.

Por otra parte, hay expertos que apoyan un mo-delo de reforma que se sustenta en la modernizacinal nivel meso o incluso micro. Segn este modelo, seespera que las mejoras evidentes en un mbito estimu-len las reformas en otros, en un proceso de cambio deabajo arriba en el que las islas de modernidad cre-cen y se amalgaman de manera gradual. Este enfoqueque podramos llamar inductivo se ha traducido enel concepto de aprendizaje de las buenas prcticas, enel recurso a proyectos piloto como medio de innova-cin y en un nmero cada vez mayor de conferenciasinternacionales en las que acadmicos y funcionariosexponen sus experiencias. Sin embargo, este modelode modernizacin del sector pblico se enfrenta aimportantes obstculos: a diferencia de las empresas,que estn obligadas a aprender para sobrevivir en elmercado, es muy posible que las instituciones pbli-cas prefieran evitar el aprendizaje, por las razonesenumeradas en la seccin precedente.

Una alternativa a los enfoques lineales que se aca-ban de mencionar sera pensar en trminos de crculosde retroalimentacin a travs de los diferentes nivelesde la gobernanza sistmica. Si las sociedades abando-nan los senderos de desarrollo tradicionales, partes dela configuracin institucional preexistente dejan de serfuncionales. Las instituciones que son abiertamentedisfuncionales crean problemas de legitimidad: los ciu-dadanos empiezan a poner en tela de juicio el fun-cionamiento de las cosas, y las fuerzas polticas empie-zan a buscar alternativas institucionales. Actualmente,este parece ser el caso en varios pases de AmricaLatina, dado el escaso xito del modelo de mercado condemocracia en trminos de integracin econmica,social y poltica.

Si los sistemas polticos logran aumentar su legi-timidad por medio de una orientacin hacia el interscomn y un mejor desempeo en cualquiera de loscuatro niveles, liberan recursos que se pueden emplearpara consolidar an ms el sistema. En principio, cuan-to ms alto sea el nivel en el que se registren los cam-bios ms fuerte ser su efecto en la legitimidad delsistema. No obstante, la direccin y la dinmica delcambio dependen de los recursos que movilicen losgrupos sociales para sancionar las ineficacias y premiarlas mejoras.

IVConclusin



51

Esto requiere un enfoque que no se concentre ni-camente en los objetivos finales de las reformas, sinoque tenga en cuenta los procesos que conducen a ellos.Un enfoque de este tipo fomentara el desarrollo de lacapacidad del sector pblico y facultara a los Estadospara solucionar de manera fluida y sostenible los pro-blemas de legitimidad. Asimismo, fortalecera la adop-cin y aplicacin de decisiones en forma representati-va, puesto que la democracia representativa ha demos-trado ser el sistema ms adecuado para manejar asun-tos complejos en materia de polticas pblicas. Por l-timo, promovera la articulacin de intereses y la movi-lizacin de los grupos desfavorecidos, de manera quelas deficiencias de desempeo que afectan a los msnecesitados se encaren en la agenda poltica de manerams eficaz.

En contraste, un enfoque que persiga la moderni-zacin de las instituciones individuales no lograr, enla mayora de los casos, producir mejoras sustancialesde gobernanza. La sola suma de medidas puntuales,aunque constituya una lista exhaustiva de las reformas

necesarias, no permitira escapar de las falacias lgi-cas que se han descrito en este trabajo.31 Esta es unaimportante insuficiencia del concepto de gobernanza,tal y como se ha descrito hasta este momento: afinar ycomplementar el Consenso de Washington es necesa-rio, pero no suficiente, en tanto enfoque del desarrolloy de la cooperacin para el desarrollo.

Los lineamientos de un nuevo proyecto de desa-rrollo estn apenas comenzando a surgir. La nuevaprioridad que la teora del desarrollo otorga a los de-rechos sociales, econmicos y culturales (esto es, a losderechos colectivos), como lo destaca el enfoque debuena gobernanza del PNUD, an no se ha traducido enproyectos polticos. En este contexto, la extensin deuna ciudadana efectiva a los sectores sociales hastaahora excluidos es un factor clave para el cambio.32 Elllamado a que la cooperacin para el desarrollo sea mspoltica no se refiere nicamente al grado de interven-cin, sino que apunta, sobre todo, a que tanto los do-nantes como los gobiernos orienten sus programas ha-cia la consecucin de avances sostenibles en materiade legitimidad.

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31 Este enfoque aditivo parece caracterizar a las iniciativas recien-

tes para completar, corregir y complementar las reformas realiza-das hace una dcada. Vase Williamson (2003, p. 18); Navia yVelasco (2003, pp. 265-303).32

Vase CEPAL (2000).



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