CURSO DE ESPECIALIZACIN SOBRE: GESTIN FINANCIERA DE LOS GOBIERNOS LOCALES

MDULO: SISTEMAS DE FINANCIACIN Y CONTROL

FINANCIERO.

Leccin N 8: Cmo mejorar la recaudacin tributaria local

Cesar Ramrez Luna Victoria

Julio / Agosto, 2011

LECCION 8

COMO MEJORAR LA RECAUDACION TRIBUTARIA LOCAL

1.1. El Modelo SAT.

Los SAT son Organismos Pblico Descentralizados de la Municipalidad, en cargado de la Administracin, recaudacin y fiscalizacin de los ingresos tributarios y no tributarios de las Municipalidad. Cuentan con Autonoma Administrativa, presupuestal y financiera. Se financian a travs de una comisin de recaudacin. El personal que labora se encuentra sujeto al rgimen laboral de la actividad privada.

Los SATs surgen como una alternativa a la administracin tradicional a travs de las Oficinas de Rentas. El diagnstico realizado indica que los niveles de recaudacin en estos rganos eran bajos y las tasas de morosidad elevadas; por otro lado, existan focos de corrupcin que imposibilitaban un adecuado registro y la consiguiente fiscalizacin; adicionalmente los sistemas informticos para la sistematizacin eran obsoletos o inexistentes. La creacin de un SAT implica la modernizacin drstica de estos sistemas e implica tambin personal capacitado que tenga conocimientos tcnicos y tributarios.

La problemtica que se presenta en las municipalidades en el Per en general son:

Graves problemas financieros que haban originado inestabilidad financiera.

Marco Normativo Municipal y forma de Organizacin no permitan una eficiente organizacin de la Ex Direccin de Rentas

Bajo nivel de profesionalizacin del personal. Alta complejidad del aparato administrativo de la Municipalidad le

impeda agilidad en su organizacin y operatividad. Inadecuado clima laboral, que no contribuye al desarrollo de las

operaciones (sindicatos, resistencia al cambio) Cuestionada conducta del servidor municipal. Actitud corporativa poco orientada a la mejora y bsqueda de la calidad. Deficientes sistemas de control del acervo documentario de la

administracin. Deterioro de imagen frente a la sociedad.

A nivel externo, el Estado propici un recorte sistemtico de las prerrogativas tributarias, que motivaron una reduccin paulatina de los ingresos municipales.

En el Per, como en muchos pases en el mundo es indudable la mayor trascendencia que adquiri esta funcin en los ltimos aos. A nivel del

gobierno central, pasamos de la antigua Direccin General de Contribuciones a la moderna SUNAT. A nivel municipal, este proceso se ha iniciado con la creacin de los SATs (Servicios de Administracin Tributarias) que ya existen en Lima, Trujillo, Piura, Ica, Huancayo, Cajamarca, Chiclayo, Tarapoto y Huamanga. Cabe mencionar que actualmente en las ciudades de Huanuco, Arequipa y Chimbote ya existe Ordenanza de creacin de su respectivo SAT.

1.2 Resultados de los SATs

Los ingresos municipales estn compuestos por varias fuentes de financiamiento agrupadas en dos grandes grupos: Los Ingresos Propios, y las Transferencias y Otras Fuentes. Los Ingresos Propios compuestos por los impuestos creados a favor de las municipalidades que deben ser administrados por estas (Otros Impuestos Municipales), por las tasas que los municipalidades estn facultadas a crear y por los ingresos por la propiedad de activos (Recursos Directamente Recaudados). En el cuadro mostrado a continuacin se observa el desempeo en trminos de recaudacin de los SATs desde su creacin hasta el ao 2007.

Incremento de Recaudacin de los SATs

desde su fecha de inicio al 31/12/07

NOMBRE al Iniciode

operaciones Al 31/12/07 CrecimientoSAT Lima 177,20 422,00 138%

SATT Trujillo 19,70 52,10 164%SATP Piura 6,93 18,10 161%

SAT Ica 7,88 10,19 29%SAT Chiclayo 17,03 34,72 104%

SATH Huancayo 7,10 13,34 88%SAT Cajamarca 4,60 10,38 126%SAT Tarapoto 4,77 7,27 52%

Recaudacin (En Millones de Soles)

Fuente : Contadura Publica de la Nacion

Elaboracin : ASAT

Esta claro, que los SATs son la mejor alternativa para mejorar los ingresos de los gobiernos locales sin incrementar impuestos.

Es necesario indicar que los 9 SATs que operan en la actualidad administran mas del 65% del total de los ingresos propios de los 1831 Municipios que existen en el Per

A modo de resumen se puede decir que en los rubros recaudables (los ingresos propios que estn directamente relacionados con la administracin tributaria) los SATs superan, en casi todos los casos, la recaudacin agregada de los gobiernos locales. Por ejemplo en la recaudacin por impuestos en el presupuesto total de los gobiernos locales los ingresos por impuestos representan el 11% mientras que en las municipalidades con SAT los ingresos por impuestos oscilan entre el 25% y el 35%.

1.3 Innovaciones de los SATs

En la Gestin Administrativa

Rgimen Laboral de la Actividad Privada favorece el logro de la eficiencia, pero no la garantiza.

Privilegiar el trabajo en equipo frente al mando y control. Cada persona debe aportar valor aadido a la organizacin. Dejar el concepto de empresa de muchas niveles por una

organizacin plana, de pocos niveles y de mucha gente polivalente. Crear sinergia entre la organizacin y los proveedores

En la Gestin Operativa

Pasar del concepto de empresa de servicio pblico al de empresa de servicio al pblico.

No existe un monopolio geogrfico que nos proteja de la competencia.

Todos los Contribuyentes no son iguales (hay que conocer al cliente!)

La clave de competir mejor no est en los costos, sino en el tiempo (llegar al contribuyente, ahora y antes que otros).

Hay que convertir bases de datos en informacin.

1.4. La Cultura de Servicio:

La cultura de servicio en los organismos de la Administracin Pblica, en general, es una necesidad, particularmente en el caso de las SATs, las cuales deben cumplir la labor de exigir el pago de tributos, lo que supone una labor difcil debido a la poca aceptacin por parte de las personas que asumen la condicin de contribuyentes.

Algunos ejemplos de la cultura de servicio implementadas por SAT son la implementacin de plataformas de servicio va presencial, telefnica y/o por Web, la distribucin gratuita de formularios para uso de los contribuyentes y/o

administrados, la implementacin de software para el manejo de los expedientes y atencin de los usuarios. Adems una estructura en la institucin que permite contar con una unidad de servicios al contribuyente, que permita un balance frente a las acciones destinadas a incrementar la recaudacin, a fin de proteger a los administrados.

La filosofa de la cultura de servicio y la valoracin del inters del cliente-usuario (contribuyente-administrado) se esta desarrollando en los Servicios de Administracin Tributaria que operan en el pas, asignndose a los contribuyentes y/o administrados un rol activo, reflejadas en las sugerencias de los administrados destinadas a mejorar la atencin y simplificacin de los procedimientos de reclamo frente a la Administracin.

1.5. La Cadena de Valor de los SATs:

Existen cuatro etapas principales en una Administracin Tributaria: Registro, Recaudacin, Fiscalizacin y Atencin al Contribuyente.

Registro:

Es la primera etapa del Proceso Tributario, consiste en la formacin de la base tributara, es decir, en esta etapa se identifican a los contribuyentes y se sistematiza la informacin.

Por ejemplo en el caso de los predios se recoge informacin sobre las caractersticas del predio y con ella se determina la base imponible del impuesto predial, tambin se recoge informacin sobre los usos del predio lo que permite estimar los arbitrios (limpieza pblica, parques y jardines y serenazgo).

Recaudacin

Los SATs han adoptado la estrategia de diferenciar el proceso de recaudacin, otorgando un tratamiento diferenciado para los contribuyentes principales debido a la importancia de su contribucin. Han establecido unidades especializadas para recepcionar la declaracin y pago de los grandes contribuyentes, y un procedimiento general a travs de la red bancaria para atender al resto de contribuyentes medianos y pequeos, lo que ha permitido aprovechar la eficiencia y especializacin de las instituciones bancarias en la cobranza masiva y liberar recursos de la administracin tributaria.

Fiscalizacin

Con el objeto de minimizar la evasin, los SATs han desarrollado planes de fiscalizacin.

Los planes contemplan al universo de contribuyentes clasificndolos de diferentes maneras segn el tipo de fiscalizacin que se va realizar.

Atencin al Contribuyente

Los SATs proporcionan informacin, a travs de resoluciones, reglamentos, y otros medios, para estimular un alto nivel de cumplimiento y minimizar los problemas y errores. La informacin contempla aspectos como cules son sus derechos, sus obligaciones y la forma de cumplirlas.

Mapa de Procesos:

Los SATs estan implementando dentro de un esquema de mejora continua y gestion de calidad en la administracin publica, una cadena de valor que identifica los procesos clave de una ATL, los cuales se observan en los cuadros siguientes:

1.6. Potencial de Replica:

Hoy en da cada vez se aborda con ms entusiasmo la necesidad de mejorar las administraciones. Los ciudadanos financian el funcionamiento de las Administraciones Pblicas a travs de sus impuestos. Como consecuencia les exige en su relacin un uso eficiente de los fondos pblicos y que el servicio que se le preste se realice en las mejores condiciones de calidad y a los menores costes.

Los ciudadanos reclaman unas instituciones que funcionen mejor, que presten mejores servicios y de forma ms eficiente, que sean ms amables y sensibles con los ciudadanos, que en definitiva se adapten ms a sus necesidades y utilicen de la mejor forma posible el dinero empleado Hoy la transformacin de la sociedad ha conseguido que la administracin haya reconvertido su papel de dominadora en servidora del ciudadano, en prestadora de servicios, motor de la economa local y garante de libertades pblicas

Una administracin que favorezca la participacin en las decisiones polticas, flexible y que acte con eficacia tan descentralizadamente como sea necesario; que utilice con provecho las mejoras que aportan las nuevas TIC y que redisee las polticas de recursos humanos consiguiendo mayor motivacin, capacitacin y responsabilidad de los empleados pblicos.

Su modernizacin significa adoptar medidas innovadoras que favorezcan el contacto de los electos locales con la sociedad a la que sirven, permitiendo as ofrecer una respuesta adecuada a sus demandas y modificar objetivos en paralelo a los cambios sociales y con la variacin de las necesidades ciudadanas.

Los SATs son una respuesta a estas necesidades, que se presentan no solo en Per sino en toda Latinoamrica. Instituciones, modernas, profesionales y honestas, que acreditan un alto grado de confianza en la comunidad.

2. Como fortalecer la capacidad fiscal municipal

Desde mi perspectiva, debemos actuar en varios frentes de forma sostenida y articulada. La mejora de la capacidad fiscal municipal debe ser una decisin poltica de estado que se lidera desde el mas alto nivel, pero se construye de forma coordinada y articulada desde los municipios.

Implica, por el lado del estado: capacitacin para el personal, asistencia tcnica, recursos econmicos, tecnologa, un marco legal adecuado y por parte de los municipios: voluntad poltica, manejo adecuado de los recursos, seleccin de personal idneo, sostenibilidad de los funcionarios en el tiempo, capacitacin constante entre otras.

Algunas sugerencias a implementar son:

1. Mejorar la capacidad financiera municipal fortaleciendo los ingresos propios (Impuestos, Tasas y Contribuciones). Las transferencias estn diseadas para propsitos especficos o para inversiones.

2. Implementar un Sistema Tributario Simple: pocos impuestos, de fcil clculo, con reducidas inafectaciones y exoneraciones. Se tiende a crear muchos impuestos a favor de las municipalidades, que en muchos casos el esfuerzo de la recaudacin supera el beneficio obtenido. No otorgar exoneraciones a cuenta de los ingresos municipales.

3. Implementar un marco legal tributario local claro, preciso, que apoye la labor de los gobiernos locales, sin caer en el facilismo y que garantice los derechos constitucionales de los administrados.

4. Mejorar la eficiencia de la Recaudacin. No sirve de mucho otorgar competencias, facultades y tributos a los gobiernos locales si luego no tienen la capacidad de administrarlos y recaudarlos. Es indispensable que los Gobiernos Locales realicen esfuerzos por reducir la morosidad, reducir la evasin y la elusin. El catastro es clave para las ATL.

5. Mejorar la Administracin Tributaria Local: Se necesitan organizaciones que sean buenos recaudadores de tributos: inversin en capital humano, tecnologa, procedimientos simples y gratuitos, atencin rpida y efectiva, informacin veraz y crear confianza en la comunidad. Esto no se logra en poco tiempo, se necesita una poltica de estado, de largo aliento y con mucha perseverancia

6. Mejorar la coordinacin entre administraciones pblicas. El estado debe colaborar entre si para mejorar la prestacin de servicios y cumplir cada entidad con su objetivo. Entre organizaciones pblicas no existe integracin de informacin y esta se entrega solo precio pago.

3.0 Como mejorar la gestin tributaria municipal

3.1 La gestin mejora cuando mejoran las personas.

Las personas son y hacen a la institucin. Una Administracin Tributaria no es moderna, profesional y honesta sino las personas que la integran, por lo cual la primera medida de mejora debe hacerse en el capital mas importante de la organizacin: el Humano.

Y es que en todos los procesos de mejora y de reforma, se deja al capital humano al final, y es que los grandes fracasos en los procesos se han dado por no considerar a este aspecto como clave y principal. Los procesos de reforma: tanto en organizaciones publicas como privadas operacionalizando la administracin: nueva tecnologa; sistemas informticos modernos; nuevos procedimientos: mas simples y concretos. Sin embargo todas estas acciones quedan vacas si no hay un equipo humano que acompae el proceso de cambio, que esta convencida que debemos y podemos tener una nueva y mejor institucin al servicio del ciudadano.

Considero que humanizar las organizaciones es clave hoy en da, para generar programas de mejora sostenibles en el tiempo. En este sentido necesitamos Programas de ingreso a la ATL pblicos, claros y transparentes Capacitacin permanente y sostenida en el tiempo Plan de Incentivos monetarios y no monetarios Nivel remunerativo acorde a la formacin y a la responsabilidad Medicin del nivel de satisfaccin del cliente interno (trimestral) Flexibilidad horaria Evaluacin por resultados y cumplimiento de objetivos y metas Plan de carrera. Programa de Becarios. Plan de Comunicacin

3.2 Cambio del rol de la Administracin Tributaria.

Considero que es necesario revisar el rol de la Administracin Tributaria Municipal. Un factor importante es incorporar como practica el Nuevo Gerencialismo (New Public Management) en la Administracin Pblica, que implica incorporar a la Administracin Pblica las mejores prcticas del Sector Privado, sin convertir a las instituciones pblicas en privadas. Esto implica incorporar conceptos como: eficiencia, eficacia, economa, planificacin estratgica, calidad, medicin de resultados entre otros factores.

Y esto puede significar un fuerte proceso de planificacin, implementacin de indicadores de gestin, polticas de reduccin de costos, BSC, Sistemas de Gestin de Calidad, Tecnologas de Informacin. Simplificacin de Procedimientos.

3.3. Cultura de Servicio

Los que trabajamos en el Sector Publico somos servidores pblicos. Que palabra tan simple perro que tiene un significado profundo. Servidor significa1 quien esta al servicio de alguien. Servir: Estar sujeto a alguien por cualquier motivo haciendo lo que l quiere o dispone. Nos encontramos al servicio de la comunidad, y esa es una actitud de vida.

En este marco, la pregunta que cabe es como evala un buen servicio el ciudadano. Aqu algunas ideas:

Ideas para mejorar la atencin al ciudadano: 1. Horarios de Atencin (de 8 horas a mas) 2. Nombre de quien atiende (Solaperos) 3. Gratuidad de formularios y disponibilidad fsica de los mismos 4. Contadores de Cola y reduccin de los tiempos de espera 5. Sealtica al interior de las oficinas 6. Servicio efectivo de orientacin al ciudadano 7. Sistema de atencin preferente 8. Eliminacin de pagos indebidos 9. Eliminacin de Tramitadores en las calles

1 Segn el diccionario de la Real Academia de la Lengua Espaola. www.drae.es

3.4. Innovacin constante para la recaudacin y cobranza

A. Modelo de Recaudacin y Cobranza Eficiente Identificar claramente las fases: voluntaria, inducida y forzosa. las acciones deben estar orientadas a las dos primeras fases

B. Lugares, medios y canales Lugares diversos: oficinas propias, centros de pago asociados, entidades colaboradoras (bancos, agentes bancarios, farmacias, bodegas y otros). Que no sea difcil poder pagar.

Medios de Pago: Pago en efectivo, con cheque, con tarjeta de debito, con tarjeta de crdito, de todos lo bancos o entidades del sistema financiero. Canales de Pago: Ventanillas de agencias bancarias, pagos por Internet, con cargo en cuenta, por cajero automatico o banca telefnica.

C. Generacin de Riesgo:

Remisin de informacin a Centrales de Riesgo, uso de la cobranza blanca, sistemas de cobranza telefnica. Emisin de Valores de Cobranza.

D. Cobranza Forzosa Efectiva No enviar notificaciones si no se va a cumplir. General credibilidad en las acciones de la ATL. Ser efectivo en la accin realizada y comunicar en los medios.

E. Canales de Comunicacin: Comunicacin por Portales Web con claves de usuario, visualizacin de declaracin por intenet, consultas de pagos y estados de tramite de expedientes. Notificacin por correo electrnico. Uso de planes de medios por Televisin y Radio. Instalacin de Publicidad Fija en diversos lugares de la ciudad. Participacin en eventos masivos para difundir.

F. Uso Intensivo de los Tecnologas de Informacin: Portales Web

Sistematizacion de Procesos

Digitalizacin de Documentos

Sistemas de Workflow.

Catastro.

.

4.0. COMO SE PUEDE MEJORAR LA CULTURA DE PAGO DE LAS COMUNIDADES LOCALES

Hay varias ideas de cmo mejorar la cultura de pago, para lo cual debemos definir lo que es cultura: conjunto de creencias, hbitos, costumbres y creencias de una comunidad. La Cultura se construye en base a acciones que toman muchas generaciones, y se transmiten tambin de generacin en generacin.

La cultura tributaria, de forma tradicional se construye a travs de programas de educacin a la comunidad, sobre los conceptos bsicos de tributacin, la importancia de tributar y de nuestras obligaciones y derechos como ciudadanos.

Sin embargo considero que este proceso debe ir acompaado de refuerzos positivos por parte de la ATL y de la Municipalidad, los cuales paso a detallar.

4.1. Realizar acciones que generen Valor en el Ciudadano.

Cual es la misin inmediata de una administracin tributaria local: recaudar tributos. Y claro, es poco grato para muchos ciudadanos tener que pagar los tributos y ms aun los municipales, los cuales tienen caractersticas especiales.

A diferencia de los tributos nacionales (IGV, Renta, ISC u otros) que son recaudados por el Gobierno Central y que generalmente para hacer la declaracin y pago se utilizan los servicios de contadores o lo realizan las propias empresas, los tributos municipales son tributos domsticos: el mismo contribuyente declara y paga su tributo (Impuesto Predial o IBI, Impuesto Vehicular o sus tasas), por lo tanto la relacin entre una ATL y el ciudadano es mas cercana, por lo que debemos pensar: que es lo que le importa al contribuyente y no que le importa a la ATL.

Muchas veces creemos, errneamente que lo que la ATL es lo que el contribuyente necesita, por ejemplo: mejor tecnologa. La ATL puede invertir millones de US$ en esto, sin embargo esta no es importante al contribuyente sino se refleja en una atencin mas rpida y eficiente, con costos reducidos.

O por ejemplo: Implementar mecanismos de cargo automtico en cuenta bancaria para asegurar el cobro del tributo, en lugar de enfocarlo como una facilidad al ciudadano para que no tenga que acercarse a pagar a las oficinas.

Enfocar las acciones de la ATL hacia generar VALOR al CIUDADANO, hacer las cosas que sean importantes para el y no para la Institucin. Aqu les indico una lista de las cosas que son importantes para el ciudadano comn en servicios pblicos municipales:2

2 Tomado de Ranking CAD de Atencin al Ciudadano. Junio del 2008. Ciudadanos al Dia.

www.ciudadanosaldia.org.

Que le Importa al ciudadano:

Fuente: Ranking CAD Atencin al Ciudadano

Elaborado por: CAD

4.2. Obras Municipales:

Es necesario que exista una correlacin entre los tributos recaudados y las obras desarrolladas. Una presin tributaria alta sin que existan una contraparte por parte del municipio genera descontento y rechazo al pago.

Esto nos puede hacer caer en el crculo vicioso del no pago. Si el municipio no presta servicios entonces el contribuyente no paga, y si el contribuyente no paga el municipio no presta los servicios, es un modelo que lleva a la destruccin del sistema, para lo cual hay que introducir un cambio en el sistema: o se mejoran los servicios para empezar a recaudar o se inicia la recaudacin y luego se prestan los servicios.

De cualquiera de las formas, el ciudadano debe percibir que sus tributos tienen un destino real, tangible y percibido de forma concreta.

Estudios realizados por SAT de Trujillo indican que mientras la morosidad por arbitrios era alta, los reclamos por prestacin de servicios eran casi nulos, sin embargo al reducirse la morosidad por una mayor presin de recaudacin, el ciudadano obligado al pago cuestiona la calidad del servicio y exige una mayor prestacin.

Por lo tanto, existe una corresponsabilidad en la recaudacin entre la ATL y el Municipio. Si no hay obras, por mas esfuerzos que realice la ATL los ndices de recaudacin sern bajos.

4.3. Comunicar y Escuchar a la comunidad.

En el mes de Mayo del 2008, estaba en la ciudad de Huamanga (Ayacucho, Per), en una audiencia publica descentralizada con la comisin de economa del congreso de la republica. Culminada la reunin debera pasar a reunirme con el Frente de defensa de los intereses de Huamanga, organizacin civil de base que agrupa a muchas instituciones (sindicatos de trabajadores, juntas vecinales, ONGs) quienes en una asamblea general deseaban una explicacin de lo que era el SAT de Huamanga y el rol de la Asociacin de Servicios de Administracin Tributaria ASAT. Llevbamos 3 meses trabajando para pone en operaciones el SAT Huamanga en la segunda ciudad mas pobre del Per y exista una frrea oposicin de muchos sectores de la comunidad. As que decid ir a la Asamblea, con el temor de que los nimos exacerbados pudiesen generarnos inconvenientes con las personas.

Uno de los consultores que tenamos trabajando me dijo que antes de que vaya a la Asamblea, converse con La Madre Covadonga pues ella era la lideresa del frente y su opinin y apoyo era vital para que el SAT de Huamanga sea socialmente aceptado. Yo me imagine pues a una luchadora social, de un club de madres de la zona, fuerte, hasta robusta pues el apelativo Covadonga me traia eso a la mente.

Grande fue mi sorpresa cuando me presentaron a la Madre Covadonga: Una Anciana, monja dominica espaola, de unos 70 anos, de 1:60 de estatura y unos 52 kilos de peso. Usaba un bastn para caminar y una hermana, calculo de unos 60 anos quien era su lazarillo. Su dulzura me impacto y su voz tranquila y pausada hizo que todos mis temores con respecto a la asamblea se diluyeran.

Hable con ella por casi una hora, compartiendo una mesa con un te y unas cuantas galletas y le explique que es un SAT, para que sirve y el objetivo: darle a los que menos tienen una oportunidad de mejores servicios pblicos. Ella me escucho con atencin y me dijo: Hijo: la comunidad no sabe lo que Usted me dice. Hay que decirlo en palabras sencillas como hoy usted me ha hablado.

Al culminar esa charla me recomend: Hable con las personas, escuche a la comunidad, renase con las personas, existe mucha sabidura en las personas. Kotler explico que las organizaciones utilizan solo el 0,0001% de su potencial de comunicacin. Es necesario comunicarse con la comunidad y escuchar a sus lderes.

Aquella noche, la asamblea que reuni a ms de un centenar de personas nos escucho de forma atenta y con la opinin de la Madre Covadonga se consolido

la implementacin del SAT Huamanga. Dos semanas despus Inicio operaciones.

Mecanismos para comunicar: Rendiciones pblica de cuentas; portales web de transparencia; sistemas de contrataciones libres y pblicos,

Estrategias para escuchar: audiencias vecinales: el alcalde y regidores cerca de la comunidad para recoger necesidades de los vecinos; presupuestos participativos: la sociedad civil organizada participa de la elaboracin de presupuestos; comits de vigilancia ciudadana: para evaluar la calidad de los servicios pblicos locales.