Comision de presupuesto recomienda no aprobar proyecto de nombramiento auxiliares educacion 2016

________________________________________________________________ “2007-2016 Decenio de las personas con discapacidad en el Perú”

“Año de la Consolidación del Mar de Grau”

Proyecto de dictamen negativo recaído en el Proyecto de Ley 4143/2014-CR, que propone el nombramiento de auxiliares de educación que laboren en instituciones y programas públicos de educación básica, regular y especial.

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COMISIÓN DE PRESUPUESTO Y CUENTA GENERAL DE LA REPÚBLICA


Período Anual de Sesiones 2015-2016 Segunda legislatura ordinaria

DICTAMEN

Señor Presidente: Ha llegado a la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República para su estudio y dictamen el Proyecto de Ley 4143/2011-CR, presentado por el Grupo Parlamentario Unión Regional, a iniciativa del congresista Humberto Lay Sun, que propone autorizar el nombramiento de auxiliares de educación que laboren en instituciones y programas públicos de educación básica, regular y especial. Después del análisis y debate correspondiente, la Comisión acordó por……………. de los presentes en su Sesión Ordinaria ----------------- del……………..2016, NO APROBAR el proyecto de Ley 4143/2014-CR, disponiendo su envío al archivo. I. SITUACIÓN PROCESAL El Proyecto de Ley 4143/2014-CR, fue decretado el 30 de enero de 2015 a las comisiones de Presupuesto y Cuenta General de la República y a la de Educación, Juventud y Deporte, como primera y segunda comisión dictaminadora, respectivamente. La Comisión de Educación, Juventud y Deporte, en sesión del 2 de mayo de 2016, aprobó por mayoría el dictamen sobre el proyecto de ley recomendando su aprobación con un texto sustitutorio. II. CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY La iniciativa legislativa contiene cinco artículos y dos disposiciones complementarias. El artículo 1 señala el objeto de la ley, a fin de posibilitar el nombramiento de auxiliares de educación que laboren en instituciones y programas públicos de educación básica, regular y especial; el artículo 2 dispone que para la implementación de la ley se autoriza al Ministerio de Educación (MINEDU) efectuar dichos nombramientos respecto de los auxiliares que tengan contrato laboral vigente y ocupen plaza orgánica presupuestada; el artículo 3 establece que el MINEDU aprobará las normas reglamentarias sobre el procedimiento para los nombramientos señalados en un plazo de 60 días contados a partir de la vigencia de ley; los artículos 4 y 5 se refieren a las normas que se derogan y vigencia de la ley. Finalmente, la primera disposición complementaria final se refiere a la acreditación de los dos años de servicios requeridos para el nombramiento; y la segunda dispone considerar como plazas orgánicas de auxiliares aquellas que se hubieran generado por el crecimiento vegetativo o por la naturaleza de los niveles y modalidades existentes que se encuentren presupuestadas a la fecha de vigencia de la ley. III. PEDIDOS DE OPINIÓN Y RESPUESTAS OBTENIDAS




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Mediante los oficios 3594 y 3595-2015/2016-CPCGR/CR de fecha 03.02.2015 se solicitó opinión a los ministerios de Economía y Finanzas y de Educación, respectivamente. Se ha obtenido respuesta de las siguientes entidades: Ministerio de Economía y Finanzas Con oficio 1932-2015-EF/10.01 de fecha 18.11.2015, recibido el 08.01.2016, suscrito por el titular del sector, se remite el Informe 0555-2015-EF/50.06 del 13.03.2012, elaborado por la Dirección General de Presupuesto Público, conteniendo opinión desfavorable sobre el proyecto de ley en razón a las siguientes conclusiones:

“III. CONCLUSIONES

3.1 La Dirección General de Gestión de Recursos Públicos no considera viable el Proyecto de Ley N° 4143/2014-CR, dado que propone nombrar a los actuales auxiliares de educación, sin sujetarse a concurso público. De acuerdo a ello, señala que, el nombramiento de los Auxiliares de Educación que laboran como contratados en las Instituciones y Programa Públicos de Educación Básica Regular y Especial, en forma automática, contraviene con el sentido general de política del ordenamiento del Magisterio Nacional dado por el Gobierno a través de la Reforma Magisterial regulada por la Ley N° 29944, entendiéndose que aun cuando los auxiliares de educación no formaran parte de la carrera magisterial, si lo son del contexto general de reforma, en la cual se fijan reglas diversas, entre ellas, la reglas de ingreso al servicio del Estado.

3.2 Esta Dirección General, formula observación al Proyecto de Ley N° 4143/2014-CR al no haberse sustentado el impacto presupuestal que tendrá la aprobación de la norma, ni haberse calculado de manera sostenible su financiamiento. Adicionalmente, cabe precisar que la implementación de lo dispuesto en el presente proyecto de Ley generará mayor gasto público, siendo que los recursos para su financiamiento no han sido previstos en el Presupuesto del Sector Publico para el Año Fiscal 2015 y en el proyecto de Ley del Presupuesto del Sector Publico para el Año Fiscal 2016.

3.3 Es necesario que el Ministerio de Educación en su calidad de rector de la política educativa se pronuncie sobre la propuesta legislativa, por cuanto lo planteado contiene materia de su competencia”.

3.4 Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en los que se refiere a su presupuesto.

Ministerio de Educación Si bien es cierto la Comisión aún no ha obtenido respuesta de este sector; sin embargo, advirtiendo que el dictamen de la Comisión de Educación, Juventud y Deporte señala que recibieron las opiniones del Ministerio de Educación y del Consejo Nacional de Educación sobre el proyecto de ley en estudio, consideramos válidos estas opiniones para nuestro dictamen en virtud de los principios de celeridad y de simplicidad (1), procediendo a citarlos tal como fueron consignados en el dictamen de la Comisión de Educación.

1 La Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, consagra estos principios en los siguientes términos:

“TÍTULO PRELIMINAR Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento. 1.13. Principio de simplicidad.-Los trámites establecidos por la autoridad administrativa deberán ser sencillos, debiendo eliminarse toda complejidad innecesaria; es decir, los requisitos exigidos deberán ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir.




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“MINISTERIO DE EDUCACIÓN- MINEDU Mediante Oficio N° 263-2015-MINEDU/DM del 28 de diciembre de 2015, se adjunta el Informe 376-2015-MINEDU/VMGP-DIGEDD-DITEN del Director (e) Técnico normativo de Docente, el cual concluye que carece de sentido emitir una norma legal específica que autorice el nombramiento de auxiliares de educación, en razón de que el artículo 216 del Decreto Supremo N° 004-2013-ED, Reglamento de la Ley 29944, Ley de reforma magisterial, señala que el acceso al cargo de auxiliar de educación se realiza por concurso público convocado por el MINEDU. Asimismo señala que están levantando información en las instancias de gestión educativas descentralizadas sobre plazas vacantes y la necesidad de plazas de auxiliares de educación. Indican que están elaborando la norma técnica que regulará el procedimiento de concurso público de acceso a la plaza de auxiliar de educación”. CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIÓN Por Oficio N° 103-2015-CNE del 15 de octubre de 2015, opina desfavorablemente en razón de que “las recientes leyes referentes al personal que trabaja en el sistema educativo nacional – sea en la etapa básica como en la superior (Ley N° 29944, Ley de reforma magisterial y Ley N° 30220, Ley Universitaria), y sus reglamentos – disponen que los nombramientos, aun en el caso de contratos, se realicen por concurso. El Proyecto de ley N° 4143 no se encuentra dentro de esta política de nombramientos de personal” (Sic)

IV. MARCO LEGAL

Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, publicada el 25.Nov.2012.

Decreto Supremo 004-2013-ED, Reglamento de la Ley de Reforma Magisterial

Decreto Supremo 008-2014-ED, Modifica artículos y disposiciones de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 004-2013-ED.

Texto único Ordenado (TUO) de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo 304-2012-EF.

Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente 0021-2012-PI/TC y otros acumulados.

V. ANÁLISIS DE LA PROPUESTA 5.1. La problemática y justificación de la propuesta La exposición de motivos del Proyecto del Ley, justifica la propuesta de nombramiento de los auxiliares de educación, sosteniendo que si bien estos forman parte del proceso de enseñanza, sus condiciones laborales no han mejorado; que tienen una gran responsabilidad por el hecho de encargarse de orientar el orden y la disciplina en los alumnos durante su etapa escolar. Además, se argumenta como antecedente normativo, que la Ley 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2010 autorizó el nombramiento de docentes, auxiliares y personal administrativo de educación, sin embargo en muchas instituciones no se llegó a realizar tales nombramientos. Finalmente se señala que la iniciativa legal no genera gasto público en la medida que otorga el derecho únicamente a trabajadores que cuentan con plazas presupuestadas. 5.2. Propuesta de solución




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Para hacer viable la iniciativa legal en estudio, se propone nombrar a los actuales auxiliares en educación de forma automática, es decir sin sujetarse a concurso público, y en ese sentido, el artículo 2 de la fórmula legal de dicha iniciativa autoriza al Ministerio de Educación (MINEDU) efectuar los nombramientos de los auxiliares en educación, bajo determinadas condiciones: Que los beneficiarios de la norma tengan contrato laboral vigente; Que ocupen plaza orgánica presupuestada; Que tengan no menos de dos años de labor continua o acumulada en los últimos cinco

años previos a la vigencia de la norma. 5.3. De la situación laboral de los Auxiliares en Educación La Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial, en su Segunda Deposición Complementaria Final, señala que los auxiliares de Educación comprendidos en la Categoría Remunerativa E de la Ley 24029, se rigen por la Ley de Reforma Magisterial, en lo que corresponda. Asimismo, mediante Decreto Supremo 008-2014-ED, “Modifica artículos y disposiciones de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo 004-2013-ED”, se regula la situación laboral del Auxiliar en Educación, mediante la modificación de la Tercera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley, en el sentido de precisar que dichos trabajadores se rigen por el Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, así como incorporando a dicho Reglamento el Título Sétimo “AUXILIAR DE EDUCACIÓN” que contiene los artículos 215, 216 y 221, los cuales contemplan, entre otros aspectos, la definición de Auxiliar y su dependencia funcional del Director de la institución educativa, el acceso o ingreso al cargo por concurso público, deberes, derechos jornada laboral, vacaciones desplazamiento, régimen disciplinario y término de la relación laboral y del contrato del Auxiliar de Educación. Confirmando la constitucionalidad de las normas citadas, el Tribunal Constitucional mediante Sentencia recaída en el Expediente 0021-2012-PI/TC y otros acumulados, al resolver diversas demandas de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley 29944, Ley de Reforma Magisterial y su Reglamento, ha precisado en los fundamentos jurídicos 33 y 34 que el cuestionamiento de los demandantes de calificar a la referida Ley como discriminatoria por no regular la situación jurídica de los auxiliares en educación, debe ser desestimada en la medida que la Ley 29944 sí contiene regulación expresa sobre este grupo de trabajadores en su Segunda Disposición Complementaria Final; así como, en la Tercera Disposición Complementaria Final del Reglamento de la Ley, aprobado por Decreto Supremo 004-2013-ED, en el cuál se establece que el MINEDU aprobará las normas específicas que regulan el tratamiento jurídico que regirá para los Auxiliares de Educación. Conforme a las normas glosadas, se tiene establecido que el Auxiliar de Educación se rige por la Ley de Reforma Magisterial, y que el ingreso de estos trabajadores al servicio público educativo se realiza por concurso público, en tanto que la propuesta en estudio va en sentido contrario al contexto normativo vigente, al pretender el nombramiento automático de los Auxiliares de Educación, contraviniendo con ello el sentido general de política de ordenamiento del Magisterio Nacional dado por el Gobierno dentro de los lineamientos




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que establece la Ley 29944. Ello, por cuanto si bien es cierto los Auxiliares de Educación no forman parte de la carrera magisterial, si son un elemento importante del contexto general de reforma, en el cual necesariamente se contemplan reglas e ingreso al servicio, previo concurso público. El mecanismo de concurso es el que ha regido y rige el acceso a la función pública; dicho de otro modo, es la forma en que el Estado incorpora los recursos humanos al servicio público, a fin de garantizar servicios de calidad al ciudadano y a la sociedad en general, y asegurar en lo posible que los elementos humanos seleccionados lo sean en razón de sus méritos y cualidades, en un marco de transparencia e igualdad de trato y oportunidades para todos los participantes que han sido convocados. El concurso público está contemplado en el Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, y en el actual contexto de reforma del Servicio Público que viene impulsando el Gobierno, también se establece el mismo mecanismo en la Ley 28175, Ley Marco del Empleo Público y en la Ley 30057, Ley de Reforma del Servicio Civil. Según lo expuesto, el Proyecto de Ley en estudio carece de argumentación y justificación razonada capaz de sostener la viabilidad de la excepción propuesta a fin de posibilitar el ingreso de los Auxiliares de Educación sin concurso público; tanto más, que el Ministerio de Educación, como sector competente, ha opinado considerando inviable y carente de sentido la propuesta en estudio; y en esa misma línea también lo hace el Consejo Nacional de Educación.

5.4. Del impacto económico de la propuesta, de la afectación del principio de equilibrio

presupuestal y de la restricción en la iniciativa de gasto

En este punto toca desarrollar el tema del costo que involucra implementar la propuesta en estudio, aspecto que es acorde con las competencias de esta Comisión dictaminadora, y en ese sentido evaluar su sostenibilidad e impacto económico; ello, sin perjuicio del análisis que se desarrolló precedentemente que resultaba necesario para una mejor comprensión del objetivo y alcances del proyecto de ley.

Tal como lo señala el Ministerio de Economía y Finanzas en la opinión remitida a la Comisión “La Exposición de Motivos que acompaña al Proyecto de Ley no presenta un análisis Costo Beneficio que dimensione el costo de la implementación de la norma, ni tampoco calcula el impacto presupuestal y la disponibilidad de recursos requerida”. En efecto, la implementación de una norma requiere que se cuantifique a cuantos trabajadores alcanzaría la norma y el costo de todos los beneficios económicos que ello supone, ya que la condición de nombrados implica cubrir tales beneficios con recursos ordinarios cuya sostenibilidad requiere ser asegurada en el tiempo. De lo contrario se estaría contraviniendo el principio de equilibrio presupuestal regulado por el artículo 78 de la Constitución Política del Perú (2), y el artículo I del Título Preliminar del TUO de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto(3), de contar con los créditos presupuestarios en lo que corresponde a los

2 Constitución Política

Artículo 78.- (…) El proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado 3 Texto único Ordenado (TUO) de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, aprobado por Decreto Supremo

304-2012-EF.

Artículo 1.- Equilibrio Presupuestario: El Presupuesto del Sector Público está constituido por los créditos presupuestarios que representan el equilibrio entre la previsible evolución de los ingresos y los recursos a asignar de conformidad con las políticas públicas de gasto, estando

prohibido incluir autorización de gasto sin el financiamiento correspondiente.




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ingresos previsibles y los recursos a asignar al Sector Educación y a sus instancias de gestión educativa descentralizadas para asumir el costo de la propuesta. En ese sentido, cabe precisar que el presupuesto público comprende los créditos

presupuestarios que financian los gastos públicos en un determinado año fiscal,

debidamente especificados en la correspondiente Ley de Presupuesto del Sector Público,

sobre la base de los ingresos que se estiman percibir en dicho período. En el caso de la

propuesta en estudio, dado que se trata de una nueva iniciativa, ni en el Presupuesto del

Sector Público para el año Fiscal 2015, cuando fue presentado el proyecto de ley en estudio,

ni en el Presupuesto de 2016, se han previsto los recursos para su financiamiento, debiendo

tenerse presente que el proceso de nombramiento es progresivo y según lo advierte el

Ministerio de Educación, “viene elaborando la norma técnica que regulará el procedimiento del

concurso público de acceso a plaza de auxiliar de Educación”, así como “levantando información en

las instancias de Gestión Educativa Descentralizadas del ámbito nacional sobre las plazas vacantes,

plazas cubiertas por contrato, y la necesidad de plazas de auxiliares de educación”.

Finalmente, en tanto la propuesta en estudio generaría demandas adicionales al Tesoro Público, se estaría contraviniendo lo dispuesto por el artículo 79 de la Constitución Política del Perú(4), que establece restricciones a los representantes al Congreso para proponer iniciativas que impliquen creación o aumento de gastos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto, en concordancia con el artículo 76 del Reglamento del Congreso de la República que en similares términos regula esta misma restricción. Si bien es cierto conforme lo establece el artículo 107 de la Constitución, los congresistas tienen iniciativa en la formación de las leyes mediante los proyectos de ley que presentan, también lo es que esta facultad encuentra limitaciones cuando se trata de iniciativas que impliquen creación o aumento de gastos, como es el caso de la propuesta en estudio.

IV. CONCLUSIÓN Por las consideraciones expuestas y de conformidad a lo establecido en el inciso c) Artículo 70 del Texto Único Ordenado del Reglamento del Congreso de la República, la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República recomienda NO APROBAR el Proyecto de Ley 4143/2014-CR; disponiendo su envío al archivo. Lima, mayo de 2016.

4 Constitución Política del Perú,

Artículo 79.- Los representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.

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