Comentarios al Plan Nacional de Desarrollo 2010...

Comentarios al Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014

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SANDRA MORELLI RICOContralora General de la República

Comentarios al Proyecto de Ley Plan Nacional de Desarrollo

“Hacia la Prosperidad Democrática”2010 - 2014

Bogotá D.C.,abril de 2011

VERSIÓNPRELIMINAR

14 de abril de 2011

Contraloría General de la República

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REPÚBLICA DE COLOMBIAContraloría General de la República

Contralora General de la RepúblicaSandra Morelli Rico

Vicecontralor General de la RepúblicaAlvaro Navas Patrón

Contraloría General de la RepblicaCarrera 10 No 17 -18Teléfocmo: 3537700Bogotá D.C.Abril de 2011www.contraloriagen.gov.co


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Contenido

Presentación.................................................................................................5

Consideraciones generales..........................................................................7

Plan de Inversiones...................................................................................11

La unidad de materia del PND..................................................................17

Las vigencias futuras y el PND.................................................................27

Consideraciones de carácter sectorial.......................................................35

Medio Ambiente.................................................................................35

Sector Social........................................................................................37

Sector Defensa, Justicia y Seguridad...................................................42

Sector Minero - Energético..................................................................44

Sector Agropecuario.............................................................................48

Vivienda.................................................................................................51

Sector Infraestructura...........................................................................63

Sector Gestión Pública.........................................................................68


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Este documento recoge las observaciones planteadas por la Contraloría Generalde la República (CGR) acerca del Proyecto de Ley mediante el cual se define elPlan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014, presentado por el Gobierno Nacionala consideración del Congreso de la República el pasado 4 de febrero.

El objetivo del documento es el de aportar elementos para la discusión de laspolíticas públicas sectoriales, el marco macroeconómico y el Plan Plurianualde Inversiones.

Como quiera que se entiende que el Plan de Desarrollo es el marco que definelas metas y las prioridades de la acción estatal y las orientaciones generales depolítica pública, así como las proyecciones de inversión y financiamiento delos distintos programas y proyectos, la CGR considera oportuno y convenienteexpresar una visión del Proyecto de Ley de Plan de Desarrollo 2010-2014.

Un primer elemento a destacar, es la fuerte relación que existe entre el PND yel programa esbozado por el Doctor Juan Manuel Santos en su campañaelectoral. En segundo lugar, es importante señalar que el PND, comopresupuesto plurianual, resulta ser la carta de navegación de próximospresupuestos anuales de la Nación; y en tercer lugar, se plantea como la versiónconsolidada para la discusión del Congreso de la República recogió muy buenaparte de las recomendaciones realizadas por el Consejo Nacional de Planeación,en especial, aquellas referidas a las inversiones para la atención de la poblaciónafectada por la ola invernal y la construcción y reconstrucción de lainfraestructura afectada.

Finalmente, hay que señalar que el PND contiene tres elementos: las basesconceptuales y filosóficas del Plan; el Plan Plurianual de Inversiones y elarticulado base para su desarrollo y puesta en marcha, el cual debe ser bienestudiado por los Honorables Congresistas, dada la conceptualización que sobrela unidad de materia tiene la Corte Constitucional respecto al Plan Nacional deDesarrollo. El principio de unidad de materia debe ser mucho “más rigurosoen la ley del plan” por cuanto éste “no puede ser utilizada sino para suspropósitos constitucionales específicos, y no para llenar los vacíos einconsistencias que presenten leyes anteriores”.

Presentación

SANDRA MORELLI RICOContralora General de la República


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Antes de abordar su estudio, es importante señalar que la Corte Constitucionalha definido en diversas sentencias un conjunto de elementos que se debentener presentes a la hora de realizar una aproximación al Plan de Desarrollo:i) El arquetipo de Estado que aparece en la Constitución incluye como piedraangular de su función la planificación económica y social, como el instrumentopara el manejo económico público (Artículos 151, 342, 339, 300 y 313 de laC.P.); ii) El modelo considera que la función de planificación debe considerar,entre otras, la autonomía de las regiones; la prioridad del gasto social; laparticipación ciudadana; la concertación en la formulación de las políticas deplaneación; y, la necesidad de garantizar el equilibrio y la preservación ambientaly ecológica; iii) Hay un sistema de competencias concurrente donde la iniciativalegislativa para la formulación del PND a seguir en cada cuatrienio presidencialcorresponde al Gobierno, el Congreso lo discute y aprueba y, es al Ejecutivo aquien le corresponde ponerlo en marcha; iv) el PND permite que exista ciertacorrespondencia entre la formulación de las metas económicas y sociales, losprincipales proyectos a ejecutar y la orientación política del programa degobierno propuesto por el candidato a los electores; v) el Congreso al participaren su deliberación y aprobación, ejerce una función delimitadora del marco deacción del Ejecutivo y de control, no sólo político sino también económico ypresupuestal; vi) el PND conduce a la formulación de un presupuesto concebidocomo una proyección de ingresos y formulación de un plan de gastos en unperíodo plurianual que va a determinar el contenido de las leyes anuales depresupuesto; vii) hay una prelación legislativa del PND sobre las demás leyes(C.P. art. 341).

Respecto a esto último, hay que decir que la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo,que establece las normas sobre elaboración, aprobación y ejecución del PlanCuatrienal de Desarrollo, corresponde actualmente a la Ley 152 de 1994, y esaquella respecto de la cual la jurisprudencia ha señalado que es de naturalezasupra - orgánica. “Es cierto que esta ley del Plan es del género de las orgánicas,pero, en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supra-orgánica,por cuanto, por mandato constitucional, tiene prelación sobre las demásleyes - incluso las orgánicas”.1

La prelación legislativa del Plan Nacional de Desarrollo va más allá decondicionar las leyes anuales del presupuesto general de la Nación, ya quetiene un alcance más general, tal y como lo ha expresado la Corte: “LaConstitución de 1991 quiso hacer explícita la importancia de los planes dedesarrollo al establecer la prelación que tendrán las leyes de planes sobre las

1 Sentencia C- 337 de 1993.

Consideraciones generales


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demás leyes (C.P. art. 341). Estas leyes superiores tendrán además una cualidadmuy especial: ‘constituirán mecanismos idóneos para su ejecución y supliránlos existentes sin la necesidad de expedición de leyes posteriores’… De ahí lanecesidad de darle a la ley del Plan una posibilidad de ser ejecutadainmediatamente, aunque su articulado no esté compuesto de normas en elsentido estricto de la palabra” .2

2 Sentencia C-478 de 1992.

Recuadro 1

Artículo 341 de la Constitución Política de Colombia

Artículo 341. El Gobierno elaborará el Plan Nacional de Desarrollo con participación activade las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo Superior de laJudicatura y someterá el proyecto correspondiente al concepto del Consejo Nacional dePlaneación: oída la opinión del Consejo procederá a efectuar las enmiendas que considerepertinentes y presentará el proyecto a consideración del Congreso, dentro de los seis mesessiguientes a la iniciación del período presidencial respectivo.

Con fundamento en el informe que elaboren las comisiones conjuntas de asuntos económicos,cada corporación discutirá y evaluará el plan en sesión plenaria. Los desacuerdos con elcontenido de la parte general, si los hubiere, no serán obstáculo para que el gobierno ejecutelas políticas propuestas en lo que sea de su competencia.

No obstante, cuando el gobierno decida modificar la parte general del plan deberá seguir elprocedimiento indicado en el artículo siguiente.

El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá prelación sobre lasdemás leyes: en consecuencia, sus mandatos constituirán mecanismos idóneos para su ejecucióny suplirán los existentes sin necesidad de la expedición de leyes posteriores, con todo, en lasleyes anuales de presupuesto se podrán aumentar o disminuir las partidas y recursos aprobadosen la ley del plan. Si el Congreso no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en untérmino de tres meses después de presentado, el gobierno podrá ponerlo en vigencia mediantedecreto con fuerza de ley.

El Congreso podrá modificar el Plan de Inversiones Públicas siempre y cuando se mantengael equilibrio financiero. Cualquier incremento en las autorizaciones de endeudamientosolicitadas en el proyecto gubernamental o inclusión de proyectos de inversión nocontemplados en él, requerirá el visto bueno del Gobierno Nacional.

Fuente: Constitución Política de Colombia

A pesar de lo anterior el Congreso de la República tiene facultades para proferirnuevas leyes complementarias: “Desde luego, la obligatoriedad de la Ley delPlan no puede entenderse en términos absolutos… Ahora bien, la obligatoriedaddel Plan para el legislador no significa su carácter irreformable, pues el Congresono pierde la competencia para introducir los cambios que estime pertinentesmediante una ley que cumpla los requisitos de la inicial, según la Carta Políticay la correspondiente Ley Orgánica, siempre y cuando se mantenga el equilibriofinanciero tal como lo estatuye el artículo 341 de la Constitución”.3

3 Ibíd.


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Con lo anterior se ilustra ampliamente la importancia que reviste la Ley delPlan Nacional de Desarrollo 2011-2014, de la que se deriva la correlativa seriedady rigurosidad jurídica con la cual se debe llevar a cabo todo el proceso queconduce a su formulación, discusión y aprobación.

Por otra parte, se advierte cierta diferencia entre los deseos que aparecen lasBases del Plan y su concreción en el Plan Plurianual de Inversiones y el articuladoque aparece en el proyecto de ley. El Documento Bases del Plan es ambiciosoe incluso puede señalarse de excesivamente optimista, mientras que el PlanPlurianual de Inversiones presenta las inflexibilidades presupuestales que tienela Nación, mientras que en el articulado se desarrolla un conjunto de temasque no dejan de ser controvertibles.

Respecto a la ola invernal hay que destacar el hecho de que el gobierno hayaincorporado en el PND todo lo relacionado con la atención de la emergenciainvernal, tal y como lo sugirió el Consejo Nacional de Planeación. En efecto, lamagnitud del desastre producido por el crudo invierno obligó a un cambio delas prioridades en el Plan de Desarrollo, tanto en directrices de política comode asignación de recursos. Sin embargo, al declarar la Corte Constitucionalinexequible el Decreto 020 de 2011 “por medio del cual se declara el estado de emergenciaeconómica, social y ecológica por razón de grave calamidad pública”, el PND presentacierta incertidumbre respecto a la financiación de los proyectos de inversiónque buscan atender los problemas ocasionados por la ola invernal. Al serinexequible el Decreto 020 se pone en riesgo la financiación de ciertos proyectosprioritarios para la reconstrucción de la infraestructura que se vio afectada conla ola invernal.

Un elemento que debe destacarse del proyecto de PND es el llamado enfoqueregional como un discurso transversal que atraviesa toda la estrategia deformación e implementación de los distintos lineamientos estratégicos. El pensaren las disparidades regionales que actualmente existen en el país y en laposibilidad que la inversión pública contribuya a cerrar dicha disparidad es unavance; sin embargo, tal tarea no es fácil de desarrollar en la medida en que hoyexiste cierta institucionalidad regional constituida, lo cual lleva a la CGR aplantear la necesidad que existe en el país de adelantar una discusión amplia yprofunda respecto a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

En el marco del articulado, la propuesta de adoptar los denominados Contratos-Plan entre la Nación y las regiones, constituye una novedad interesante, y unabuena herramienta de planificación que puede significar un salto cualitativo enla manera como se aborda el desarrollo en Colombia. Este tipo de instrumentosbusca agregar recursos financieros e institucionales para lograr un mayor impactoen las prácticas de desarrollo sectorial bajo los principios de subsidiariedad ycomplementariedad.


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Es necesario considerar varios factores a la hora de desarrollar este tipo deherramientas de planificación, tales como la capacidad institucional de los entesterritoriales, la oferta de servicios y de infraestructura y las condiciones de vidaregional e intra regional. Si no se toman las medidas, un modelo de planificaciónregional que no tenga en cuenta la heterogeneidad puede terminar ahondandola brecha regional, en contra del objetivo de convergencia que se propone elPlan. Es un hecho que la producción nacional y la población se concentran enlas ciudades más avanzadas y en los departamentos más ricos, y se espera queel enfoque regional que sustenta el PND y se acuerde con el Congreso de laRepública logre canalizar los recursos (financieros, humanos, institucionales,entre otros) para lograr cerrar la brecha entre regiones.


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El Plan de Inversiones

El Plan de inversiones alcanzó un valor de $563.907.728 millones, de los cualesel 52,2% correspondió a recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN);el 40,3% al sector privado; el 6,3% a las entidades territoriales y el restante1,2% al sector público descentralizado (Gráfico 1). Ahora bien, de los recursosdel PGN, el 33,8% correspondió a recursos del Sistema General de Participación(SGP), cuyo principal ejecutor son las entidades territoriales y el restante 66,3%a otras partidas del PGN diferentes al SGP (Cuadro 1). En este orden de ideas,la nueva recomposición contable de la ejecución del PND permite afirmar queel Gobierno Nacional participa en la ejecución del PND con tan sólo un 34,6%,mientras que las entidades territoriales lo hacen con el 24,0%.

Una primera lectura permite señalar que respecto a las bases del PND,presentadas por el Gobierno Nacional el pasado mes de noviembre, el Proyectode Ley del PND resultó ser un 16,3% mayor que el inicial, al pasar de $485billones a $564 billones. Ahora bien, si tal aumento se discrimina por fuentesde financiación, se encuentra que el incremento del Presupuesto General de laNación fue de tan sólo el 3,7%, al pasar de $284 billones a $294 billones; del297% en el sector descentralizado, al pasar de $1,6 billones a $6,4 billones; del22% en las entidades territoriales, al pasar de $29 billones a $36 billones; y del34% en el sector privado (Cuadro 1).

Gráfico 1

Fuentes de financiamiento del PND 2011-2014

Central

SGP

Descentralizado

E. Territoriales

Privado

Fuente: Plan Nacional de Desarrollo 2010 -2014

40% 35%

18%6%


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De igual manera, en el caso del Gobierno Nacional se presentó unarecomposición de los recursos en los diferentes pilares, objetivos y estrategias,entre las cuales vale la pena señalar:

i) El Sistema General de Participación no presentó cambios y su montoestimado inicialmente en $99,4 billones se mantuvo (Cuadro 2). Estoíndicó que el crecimiento en $10 billones se dio en el otro componentedel Gobierno Nacional, que correspondió a los ítem de inversión, comoa los gastos de funcionamiento de personal y generales del Sector deSeguridad y Justicia, así como la venta de activos que se piensa realizarpara financiar la atención a los damnificados por la ola invernal.

Cuadro 1Recursos del Presupuesto General de la Nación

Cifras en millones de pesos

Cuadro 2Recursos del PGN diferentes al SGP


Central PGN Central PGN Central PGN

1. Crecimiento sostenible y competividad 41.656.019 46.686.515 37.735.602 42.766.098 -9% -8%

2. Igualdad de oportunidades para la prosperidad social 58.474.373 139.914.587 53.976.213 135.519.102 -8% -3%

3. Consolidación de la paz 76.483.195 76.483.195 76.542.685 76.542.685 0% 0%

4. Sostenibilidad Ambiental y prevención del riesgo 694.313 694.313 17.930.616 17.930.616 2482% 2482%

5. Soportes transversales de la prosperidad democrática 7.161.193 20.102.765 8.705.075 21.543.972 22% 7%

Total general 184.469.093 283.881.375 194.890.191 294.302.473 6% 4%

Bases del PND inicial Proyecto de Ley IncrementoConcepto


Inicial Proyecto de Ley

1. Crecimiento sostenible y competividad 41.656.019 37.735.602

1.1. Innovación para la prosperidad 3.716.659 3.707.493

1.2. Competividad y crecimiento de la productividad 3.373.365 4.275.718

1.3. Locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo 34.656.995 29.752.392

2. Igualdad de oportunidades para la prosperidad social 58.474.373 53.976.213

2.1. Política integral de desarrollo y protección social 34.673.166 39.525.625

2.2. Promoción social 16.228.780 8.352.653

2.3. Políticas diferenciadas para la inclusión social 293.754 293.754

2.4. Acceso social a servicios 7.278.674 5.084.182

3. Consolidación de la paz 76.483.195 76.542.685

3.1 Seguridad - orden público y seguridad ciudadana 59.656.674 59.500.505

3.2 Justicia 16.011.565 16.002.342

3.3 Derechos humanos, derecho internacional humanitario y justicia transicional 814.956 1.039.838

4. Sostenibilidad Ambiental y prevención del riesgo 694.313 17.930.616

4.1. Gestión Ambiental para el Desarrollo Sostenible 549.297

4.2. Gestión del riesgo de desastres: Buen gobierno para comunidades seguras 142.855

4.3. Respuesta a la ola invernal 17.238.464

5. Soportes transversales de la prosperidad democrática 7.161.193 8.705.075

5.1. Buen Gobierno, lucha contra la corrupción y participación ciudadana 2.991.899 4.846.510

5.2. Relevancia internacional 682.493 680.703

5.3. Apoyos transversales al desarrollo regional 3.486.802 3.177.862

Total general 184.469.093 194.890.191



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ii) Respecto a los pilares se observó un crecimiento cercano al 2.500%en el ítem de Sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo, debidobásicamente a que la nueva propuesta del PND incluyó el objetivo deRespuesta a la ola invernal con un valor de $17,2 billones. El otro pilarque resultó favorecido fue el de Soportes transversales de la prosperidaddemocrática, que creció un 22%, al pasar de $7,2 billones a $8,7 billones.El pilar de Consolidación de la paz aumentó en un 0,078%, mientrasque los demás pilares redujeron su valor: Crecimiento sostenible ycompetitividad en un 9% e Igualdad de oportunidades para la prosperidadsocial en un 8%.

iii) Si la recomposición se evalúa en el siguiente nivel de desagregación,se observaron cambios significativos. Por ejemplo, se generó unareducción de cerca a los $5,0 billones en el objetivo Locomotoras para elcrecimiento y la generación de empleo; de $7,9 billones en Promociónsocial y de $2,2 billones en Acceso social a servicios. Por su parte, sepresentaron incrementos de $17,2 billones en Respuesta a la ola invernal;$1,9 billones en Buen Gobierno, lucha contra la corrupción yparticipación ciudadana y $4,9 billones en Política integral de desarrolloy protección social.

iv) La solicitud del Consejo Nacional de Planeación y de muchos analistasde incluir dentro de los objetivos del PND, en general, y dentro delpresupuesto plurianual del Gobierno Nacional, en particular, los proyectosy/o programas de inversión para atender los problemas ocasionados porla ola invernal, fue claramente acogida en el Proyecto de Ley “Por la cualse expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”.

Desde la perspectiva de la Nación, se puede concluir que el PND contiene unaamplia gama de deseos con una asignación inercial de recursos, que se vioreforzada con la inclusión de la Respuesta a la ola invernal, la cual redujo losniveles de discrecionalidad que se esperaba tener.

Respecto a los otros agentes que intervienen en la ejecución del PND, se destacóel incremento del sector descentralizado (Cuadro 3), en lo que respecta aSostenibilidad ambiental y prevención del riesgo, el cual alcanzó un valor cercanoa los $5,4 billones, de acuerdo a las bases que soportan el Proyecto de Ley. Esterubro finalmente explicó el por qué las entidades del sector descentralizadopasaron de $1,6 billones a $6,4 billones.

Una situación parecida sucedió con las entidades territoriales (Cuadro 4) queen este mismo ítem de Sostenibilidad ambiental y prevención del riesgoaumentaron su participación en el PND en cerca de $5,6 billones. Finalmente,resulta importante destacar los cambios sustanciales que presentó el sector


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privado (Cuadro 5) en el ítem de Sostenibilidad ambiental y prevención delriesgo (Respuesta a la ola invernal) por cerca de $4,8 billones, así como en elrubro de Locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo por cercade $46 billones, al pasar de $143,4 billones en las bases del PND de noviembrede 2010 a $189,7 billones en las bases actuales que soportan el Proyecto deLey.

En suma, hay que observar el cambio tan significativo e importante que hatenido el Plan Nacional de Inversiones en el rubro de Sostenibilidad Ambientaly prevención del riesgo por cerca de $33 billones, distribuidos así: $17 billonesdel Presupuesto General de la Nación, $5,4 billones del sector descentralizado,$5,6 billones de las entidades territoriales y $4,8 billones del sector privado. Eneste orden de ideas, resulta sumamente importante que los organismos decontrol aúnen esfuerzos con el fin de lograr que estos recursos se ejecuten demanera eficiente, eficaz, equitativa y cerrándole las puertas al despilfarro y lacorrupción.

Finalmente, la CGR espera que la incertidumbre generada con la inexiquibilidaddel Decreto 020 de 2011 se resuelva favorablemente, de tal manera que losdiferentes agentes que participan en la economía logren cierta claridad acercade las fuentes de financiamiento de los proyectos de inversión para atender laola invernal.

Cuadro 3Sector Descentralizado


Cuadro 4Entidades territoriales




1. Crecimiento sostenible y competividad 1.417.481 825.185

2. Igualdad de oportunidades para la prosperidad social 191.753 13.158

3. Consolidación de la paz 6.061

4. Sostenibilidad Ambiental y prevención del riesgo 5.399.138

5. Soportes transversales de la prosperidad democrática 6.061 167.096

Total general 1.615.295 6.410.638




3. Consolidación de la paz


5. Soportes transversales de la prosperidad democratica

Total general 29.244.104 35.673.867



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Cuadro 5SEctor Privado




1.1. Innovación para la prosperidad 2.973.406 2.971.182

1.2. Competividad y crecimiento de la productividad 15.634.107 15.634.107

1.3. Locomotoras para el crecimiento y la generación de empleo 143.414.756 189.722.869


2.1. Política integral de desarrollo y protección social 8.187.992 13.703.222

2.2. Promoción social 633.786

2.3. Políticas diferenciadas para la inclusión social

2.4. Acceso social a servicios

3. Consolidación de la paz 64.213 86.131

3.1 Seguridad - orden publico y seguridad ciudadana

3.2 Justicia 64.213 64.213

3.3 Derechos humanos, derecho internacional humanitario y justicia transicional 21.917


4.1. Gestión Ambiental para el Desarrollo Sostenible

4.2. Gestión del riesgo de desastres: Buen gobierno para comunidades seguras

4.3. Respuesta a la Ola Invernal 4.769.454

5. Soportes transversales de la prosperidad democrática

Total general 170.274.474 227.520.752



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La unidad de materia del PNDUna discusión que muchas veces resulta del análisis del articulado de la Leydel Plan Nacional de Desarrollo se refiere al “Principio de Unidad de Materia”(Sentencia C-795/04). Este principio, de acuerdo con lo emanado por la CorteConstitucional, busca una cierta transparencia y ordenamiento en los debateslegislativos, de tal manera que los legisladores no sean “sorprendidos con laintroducción de temas que carecen de relación con el asunto globalmentedebatido”, de tal forma que el cuerpo de las leyes discutidas y aprobadas guardecierta coherencia interna de tal manera que el seguimiento de las mismas sefacilite en la medida en que cada ley o proyecto de ley tendrá un y sólo temaacorde con el título de la misma.

Este principio aplicado a la Ley del Plan Nacional de Desarrollo ha hecho quela Corte sea reiterativa en señalar que el principio de unidad de materia debeser mucho “más riguroso en la ley del plan” por cuanto ésta “no puede serutilizada sino para sus propósitos constitucionales específicos, y no para llenarlos vacíos e inconsistencias que presenten leyes anteriores”. En éste orden deideas, es válido traer a colación la Sentencia C-305 de 2004 donde extensamentese señala:

“En tal virtud, los instrumentos ideados por el legislador deben tener una relación de conexidadteleológica directa (es decir, de medio a fin) con los planes o metas contenidos en la partegeneral del plan. De tal manera que si ellos no se vinculan directa e inmediatamente con lasmetas propuestas debe entenderse que, por falta de coherencia, no cumplen con el principio deunidad de materia.

Precisando lo anterior puede decirse que algunas de las normas contenidas en el Plan deDesarrollo definen, por su contenido, la orientación misma de la política económica, social yambiental que deberá presidir la función pública durante un período presidencial determinado.Tales son, por ejemplo, las que describen los principales programas de inversión. Otras, decontenido instrumental, deben señalar las estrategias presupuestales o normativas para realizartales programas. Si estas últimas no pueden ser referidas a las primeras, es decir carecen deaptitud sustancial directa e inmediata para realizar los planes y programas y las metasgenerales, resultan ajenas a la materia o asunto de que trata la ley. Y si la disposición norecoge ningún instrumento de realización de políticas, igualmente debe ser considerada extrañaa la materia de una ley cuatrienal de planeación.(….)

No obstante, en lo referente al principio de unidad de materia en la Ley del Plan de Desarrollola Corporación estima que la conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien elPlan Nacional de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa dediversas materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo mismoque de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas) destinadas agarantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de Desarrollo, el criterio para examinarla unidad de materia de las disposiciones instrumentales contenidas en la Ley del Plan es elrelativo a su conexidad directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los


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programas y proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras queespecifican los recursos para su ejecución.

La conexidad de una norma instrumental particular con las generales que señalan objetivos,determinan los principales programas o proyectos de inversión o especifican el monto de losrecursos para su ejecución es eventual si del cumplimiento de aquella no puede obtenerseinequívocamente la efectividad de estas últimas, o si esta efectividad es sólo conjetural ohipotética. Ahora bien, la conexidad es mediata cuando la efectivización de la norma generalprogramática o financiera no se deriva directamente de la ejecución de la norma instrumentalparticular, sino que adicionalmente requiere del cumplimiento o la presencia de otra condicióno circunstancia.

Recapitulando, si bien respecto del proyecto de ley del plan existen límites a la facultadcongresional de introducir adiciones bajo la forma de artículos nuevos, (sólo puede modificarel Plan de Inversiones, debe mantenerse el equilibrio presupuestal, en algunos casos se requiereaval gubernamental), también es cierto que cualquier disposición nueva que contenga estrategiaspresupuestales o normativas coherentes con las metas, prioridades y políticas definidas en elinicial proyecto gubernamental debe ser admitida, pues se refiere al mismo tema propuestodesde el comienzo del trámite, siempre y cuando esté en una relación de conexidad directa y noeventual o mediata. En tal virtud, si una estrategia concreta y particular recogida en unartículo nuevo es directa e inmediatamente conducente para la realización de la políticaeconómica, social y ambiental que deberá presidir la función pública durante el cuatrienio devigencia de la ley del Plan, contemplada desde el inicio del trámite del proyecto, tal artículonuevo tiene una relación de conexidad teleológica con ésta última y por lo tanto guarda unvínculo razonable con el tema central del debate”.

Con este conjunto de elementos el Congreso de la República debe realizar unaaproximación a la unidad de materia del PND y cada uno de sus artículos. LaCGR aquí quiere presentar un conjunto de artículos sobre los cuales llaman laatención, entre ellos (Recuadro 2):

Artículo 52. Neutralidad en internet.

Artículo 53. Condiciones eficientes para el uso de infraestructura eléctrica parala provisión de servicios de telecomunicaciones.

Artículo 55. Fortalecimiento del servicio comunitario de radiodifusión sonora.

Artículo 60. Subsidio de energía para distritos de riego

Artículo 67. Detección de infracciones de tránsito por medios tecnológicos

Artículo 69. Superintendencia de puertos y transporte

Artículo 72. Manejo integral del tránsito de motocicletas

Artículo 75. Desintegración del equipo automotor de uso oficial


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Artículo 76. Incentivo para pago de infracciones de tránsito

Artículo 79. Administración cuota de fomento de gas natural

Artículo 80. Aportes a las empresas de servicios públicos

Artículo 83. Contribuciones por parte de los usuarios industriales de gas natural

domiciliario

Artículo 84. Energía Social

Artículo 85. Normalización de redes

Artículo 91. Cargue directo de carbón

Artículo 92. Servicio de energía eléctrica en zonas no interconectadas

Artículo 160. Personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional

Artículo 189. Del procedimiento para otorgamiento de licencias ambientales

Artículo 199. Contratación mínima cuantía

Artículo 203. Arancel judicial

Artículo 207. Licencias de conducción

Recuadro 2

Articulado

Artículo 52. NEUTRALIDAD EN INTERNET. Los prestadores del serviciode Internet:

1) Sin perjuicio de lo establecido en la Ley 1336 de 2006, no podrán bloquear,interferir, discriminar, ni restringir el derecho de cualquier usuario de Internet,para utilizar, enviar, recibir u ofrecer cualquier contenido, aplicación o serviciolícito a través de Internet. En este sentido, deberán ofrecer a cada usuario unservicio de acceso a Internet o de conectividad, que no distinga arbitrariamentecontenidos, aplicaciones o servicios, basados en la fuente de origen o propiedadde éstos. Los prestadores del servicio de Internet podrán hacer ofertas segúnlas necesidades de los segmentos de mercado o de sus usuarios de acuerdocon sus perfiles de uso y consumo, lo cual no se entenderá como discriminación.

2) No podrán limitar el derecho de un usuario a incorporar o utilizar cualquierclase de instrumentos, dispositivos o aparatos en la red, siempre que seanlegales y que los mismos no dañen o perjudiquen la red o la calidad del servicio.

3) Ofrecerán a los usuarios servicios de controles parentales para contenidosque atenten contra la ley, dando al usuario información por adelantando demanera clara y precisa respecto del alcance de tales servicios.


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4) Publicarán en un sitio web, toda la información relativa a las características delacceso a Internet ofrecido, su velocidad, calidad del servicio, diferenciado entrelas conexiones nacionales e internacionales, así como la naturaleza y garantíasdel servicio.

5) Implementarán mecanismos para preservar la privacidad de los usuarios, contravirus y la seguridad de la red.

6) Bloquearán el acceso a determinados contenidos, aplicaciones o servicios, sóloha pedido expreso del usuario.

Parágrafo: La Comisión de Regulación de Comunicaciones regulará los términos yCondiciones de aplicación de lo establecido en este artículo. La regulación inicial deberáser expedida dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigencia de la presenteLey.

Artículo 53° . CONDICIONES EFICIENTES PARA EL USO DEINFRAESTRUCTURA ELECTRICA PARA LA PROVISION DE SERVICIOSDE TELECOMUNICACIONES. Con el objeto de que la Comisión de Regulaciónde Comunicaciones de cumplimiento a lo establecido en el numeral 5 del Artículo 22 dela Ley 1341 de 2009, específicamente en lo relacionado con el sector eléctrico, esta entidaddeberá coordinar con la Comisión de Regulación de Energía y Gas la definición de lascondiciones en las cuales podrá ser utilizada y/o remunerada la infraestructura y/o redeseléctricas, en la prestación de servicios de telecomunicaciones, bajo un esquema de costoseficientes.

Artículo 55°. FORTALECIMIENTO DEL SERVICIO COMUNITARIO DERADIODIFUSIÓN SONORA. El parágrafo 2 del artículo 57 de la Ley 1341 de 2009,quedará así:

“Parágrafo 2º. El servicio comunitario de radiodifusión sonora será un serviciode telecomunicaciones, otorgado mediante licencia y proceso de selecciónobjetiva, previo cumplimiento de los requisitos y condiciones jurídicas, socialesy técnicas que disponga el Ministerio de Tecnologías de la Información y lasComunicaciones.

Los organismos y entidades del sector central de la rama ejecutiva del PoderPúblico en el orden nacional incluirán dentro de sus estrategias de comunicaciónintegral de sus diferentes campañas de divulgación públicas de interés y contenidosocial a las emisoras comunitarias como plataformas locales de difusión.

El Gobierno Nacional reglamentará el porcentaje mínimo de los recursosdestinados para las campañas de divulgación públicas de interés y contenidosocial mencionadas en el inciso anterior que será ejecutado a través de las emisorascomunitarias.”

Artículo 60°. SUBSIDIO DE ENERGÍA PARA DISTRITOS DE RIEGO: LaNación asignará un monto de recursos destinados a cubrir el valor correspondiente a unporcentaje del cincuenta por ciento (50%) del costo de la energía eléctrica y gas naturalque consuman los distritos de riego que utilicen equipos electromecánicos para suoperación debidamente comprobado por las empresas prestadoras del servicio respectivo,de los usuarios de los distritos de riego y de los distritos de riego administrados por el


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Estado o por las Asociaciones de Usuarios debidamente reconocidos por el Ministerio deAgricultura y Desarrollo Rural.

Parágrafo 1º. Para el caso de los usuarios de riego cuya facturación sea individual, estebeneficio se otorgará solo para aquellos que no posean más de cincuenta (50) hectáreas.

Parágrafo 2º. Para efectos de la clasificación de los usuarios del servicio de energía eléctricay gas natural, según la Ley 142 de 1994, la utilización de estos servicios para el riegodirigido a la producción agropecuaria se clasificará dentro de la clase especial, la cual nopagará contribución. Además con el objeto de comercializar la energía eléctrica y el gasnatural, los usuarios de los distritos de riego, se clasificarán como usuarios no regulados.

Parágrafo Transitorio. Con cargo al Presupuesto General de la Nación de la vigenciafiscal 2012 se atenderán las obligaciones causadas y no pagadas durante el año 2009, porconcepto del costo de la energía eléctrica, como lo determinaba el Art. 112 de la Ley 1152de 2007.

Artículo 67°. DETECCIÓN DE INFRACCIONES DE TRÁNSITO PORMEDIOS TECNOLÓGICOS. En los eventos en que se empleen medios técnicos otecnológicos para la detección de infracciones de tránsito o transporte, las autoridadescompetentes deberán vincular al trámite contravencional o procedimiento administrativosancionatorio, al propietario del vehículo, de acuerdo con lo establecido en el CódigoNacional de Tránsito.

De igual manera, cuando se detecte la infracción por estos medios, serán solidariamenteresponsables frente al pago de las multas, la empresa prestadora del servicio de transporte,el propietario del vehículo y el conductor del mismo; si se tratare de un vehículo particular,serán solidariamente responsables frente al pago de las multas, el propietario y el conductordel vehículo.

Artículo 69°.- SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE.-Amplíese el cobro de la tasa establecida en el artículo 27, numeral 2 de la ley 1 de 1991, ala totalidad de los sujetos de vigilancia, inspección y control de la Superintendencia dePuertos y Transporte, para cubrir los costos y gastos que ocasionen su funcionamiento y/o inversión.

Aquellos sujetos de los cuales se le han ampliado el cobro de la tasa a la cual hace referenciael presente artículo, pagarán por tal concepto una tasa por la parte proporcional que lescorresponda según sus ingresos brutos, en los costos anuales de funcionamiento y lainversión de la Superintendencia de Puertos y transporte, la cual no podrá ser superior al0,1% de los ingresos brutos de los vigilados.

Parágrafo: Facúltase a la Superintendencia de Puertos y Transporte para que en un plazode 15 meses expida la reglamentación de las características técnicas de los sistemas deseguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que segarantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación.

Artículo 72°. MANEJO INTEGRAL DEL TRÁNSITO DE MOTOCICLETAS:El Gobierno Nacional establecerá un programa integral de estándares de servicio yseguridad vial para el tránsito de motocicletas, el gobierno reglamentará en el término nomayor de un año a la entrada en vigencia de la presente ley.


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Artículo 75°. DESINTEGRACION DEL EQUIPO AUTOMOTOR DE USOOFICIAL. El equipo automotor de propiedad de las entidades del Estado, o que esténsiendo utilizados por las mismas, que haya cumplido su ciclo de vida útil o que por susituación técnico mecánica sea considerado inservible, será dado de baja y sometido alproceso de desintegración, a través de entidades autorizadas por el Ministerio de Transporteen cumplimiento a la normatividad ambiental existente, quien reglamentará elprocedimiento respectivo.

La única anotación al presente artículo es que supone que los valores que obtienen lasentidades gubernamentales por la chatarra pasaría a ser cero.

Favorece desde una perspectiva oficial el no uso de piezas usadas en el mercadeo deautopartes.

Artículo 76° INCENTIVO PARA PAGO DE INFRACCINES DE TRÁNSITO. Elparágrafo 2º del artículo 24 de la Ley 1383 de 2010, quedará así:

“Parágrafo 2. A partir de la promulgación de la presente ley y por un término dedoce (12) meses, todos los conductores que tengan pendiente el pago de multaspor infracciones de tránsito, impuestas antes del quince (15) de marzo de 2010,podrán acogerse al descuento del cincuenta por ciento (50%) del total de sudeuda, previa realización del curso sobre normas de tránsito de que trata el artículo24 de la ley de 1383 de 2010, y para ello podrán celebrar convenios o acuerdos depago hasta por el total de la obligación y por el término que establezca el organismode tránsito de acuerdo a la ley, siempre que el convenio o acuerdo se suscribaantes del vencimiento del plazo previsto en este artículo. El convenio o acuerdono podrá incorporar obligaciones sobre las cuales hayan operado la prescripción,y en el mismo el conductor y el organismo de tránsito dejarán constancia de lasdeudas sobre las cuales operó este fenómeno.

Artículo 79°. ADMINISTRACIÓN CUOTA DE FOMENTO DE GAS NATURAL.La Cuota de Fomento de Gas Natural a que se refiere el artículo 15 de la Ley 401 de 1997,modificado por el artículo 1° de la Ley 887 de 2004, será del 3% sobre el valor de la tarifaque se cobre por el gas objeto del transporte, efectivamente realizado El Fondo seráadministrado por el Ministerio de Minas y Energía y sus recursos por el Ministerio deHacienda y Crédito Público.

Artículo 80°. APORTES A LAS EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS Elnumeral 87.9 del artículo 87 de las Ley 142 de 1994, quedará así:

“87.9 Las Entidades públicas podrán aportar bienes o derechos a las empresas deservicios públicos domiciliarios, siempre y cuando su valor no se incluya en elcálculo de las tarifas que hayan de cobrarse a los usuarios y que en el presupuestode la entidad que autorice el aporte figure este valor. Las Comisiones de Regulaciónestablecerán los mecanismos necesarios para garantizar la reposición ymantenimiento de estos bienes.

Lo dispuesto en el presente artículo no es aplicable cuando se realice enajenacióno capitalización de dichos bienes o derechos”.

ARTÍCULO 83°. CONTRIBUCIONES POR PARTE DE LOS USUARIOSINDUSTRIALES DE GAS NATURAL DOMICILIARIO. A partir del año 2012, los


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usuarios industriales de gas natural domiciliario no serán objeto del cobro de estacontribución de que trata el numeral 89.5 del artículo 89 de la Ley 142 de 1994.

Parágrafo. Para efectos de lo previsto en el presente artículo, el Gobierno Nacionalreglamentará las condiciones necesarias para que los prestadores del servicio de gas naturaldomiciliario garanticen un adecuado control entre las distintas clases de usuarios, ypresupuestará anualmente con base en la proyección de subsidios que envíen al Ministeriode Minas y Energía los prestadores del servicio de gas natural domiciliario, los recursosnecesarios para garantizar su giro oportuno en un plazo no superior a seis (6) mesesdespués de su aplicación a los usuarios finales.

Artículo 84°. ENERGÍA SOCIAL. El Ministerio de Minas y Energía continuaráadministrando el Fondo de Energía Social y sus recursos por el Ministerio de Hacienda yCrédito Público, como un sistema especial de cuentas, con el objeto de cubrir, a partir del2011, hasta cuarenta y seis pesos ($46) por kilovatio hora del valor de la energía eléctricadestinada al consumo de los usuarios de estrato 1 de las Áreas Rurales de Menor Desarrolloy Zonas de Difícil Gestión, y los usuarios residenciales de los Barrios Subnormales.

A este Fondo ingresarán los recursos para cubrir hasta el valor señalado, los cualesprovendrán del ochenta por ciento (80%) de las rentas de congestión calculadas por elAdministrador del Sistema de Intercambios Comerciales, ASIC, como producto de lasexportaciones de energía eléctrica.

Parágrafo 1°. Los comercializadores indicarán el menor valor de la energía en la facturade cobro correspondiente al período siguiente a aquel en que reciban efectivamente lassumas giradas por el Fondo de Energía Social y en proporción a las mismas. Dichassumas solo podrán ser aplicadas al consumo corriente de energía de los usuarios y nopodrá destinarse para consumos mayores al consumo de subsistencia vigente.

Parágrafo 2°. Con el objeto de incentivar la cultura de pago, el Ministerio de Minas yEnergía reglamentará un esquema que establezca distintos porcentajes de aplicación delbeneficio del FOES, en relación al porcentaje de pago de la facturación efectuado por losusuarios.

Parágrafo 3°. El Ministerio de Minas y Energía establecerá una senda de desmonte deaplicación del FOES en las Zonas de Difícil Gestión, consistente con la implementaciónde los planes de reducción de pérdidas de energía que expida la CREG.

Parágrafo 4°. El consumo de energía total cubierto por este Fondo no excederá delocho por ciento (8%) del consumo total de energía en el Sistema Interconectado Nacional.Este porcentaje dependerá de la cantidad de recursos disponibles.

Parágrafo 5°. Este fondo puede ser financiado con los recursos del Presupuesto Generalde la Nación, cuando los recursos de las rentas de congestión, resulten insuficientes.

Parágrafo 6°. En todo caso, los recursos del Fondo se consideran inversión social, en lostérminos de la Constitución Política y normas orgánicas de presupuesto.

Artículo 85°. NORMALIZACIÓN DE REDES. Durante la vigencia del presente PlanNacional de Desarrollo, adiciónese un peso ($1) por kilovatio hora transportado para serfuente de financiación del Programa de Normalización de Redes, PRONE, creadomediante la Ley 812 de 2003 y continuado mediante la Ley 1151 de 2007.


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Parágrafo. La Comisión de Regulación de Energía y Gas adoptará los cambios necesariosen la regulación a partir de la vigencia de la presente ley, para que la contribución de quetrata este artículo sea incorporada a la tarifa del servicio de energía eléctrica.

Artículo 91°. CARGUE DIRECTO DE CARBON. A partir del 01 de enero de 2014,los puertos marítimos que realicen cargue de carbón, deberán hacerlo a través de unsistema de cargue directo.

Parágrafo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia, sin perjuicio de lo establecidoen el Decreto 4286 de 2009 o los cronogramas presentados a las entidades competentes.

Artículo 92°. SERVICIO DE ENERGÍA ELÉCTRICA EN ZONAS NOINTERCONECTADAS. El Ministerio de Minas y Energía continuará diseñandoesquemas sostenibles de gestión para la prestación del servicio de energía eléctrica en lasZonas No Interconectadas. Para este propósito, podrá establecer Áreas de ServicioExclusivo para todas las actividades involucradas en el servicio de energía eléctrica.

Adicionalmente, en las Zonas No Interconectadas la contribución especial en el sectoreléctrico, de que trata el artículo 47 de la Ley 143 de 1994, no se aplicará a usuarios noresidenciales y a usuarios no regulados.

Artículo 160°. PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO DE LA POLICÍANACIONAL. El Gobierno Nacional apropiará las partidas presupuestales necesariaspara superar el represamiento de los ascensos del personal del nivel ejecutivo de laPolicía Nacional.

Artículo 189°. DEL PROCEDIMIENTO PARA OTORGAMIENTO DELICENCIAS AMBIENTALES. Modifíquese el artículo 58 de la Ley 99 de 1993, elcual quedará así:

“Artículo 58.- Del Procedimiento para Otorgamiento de Licencias Ambientales.El interesado en el otorgamiento de una licencia ambiental presentará ante laautoridad ambiental competente la solicitud acompañada del estudio de impactoambiental correspondiente para su evaluación. La autoridad competentedispondrá de treinta (30) días hábiles para solicitar al interesado informaciónadicional en caso de requerirse. Allegada la información requerida, la autoridadambiental dispondrá de diez (10) días hábiles adicionales para solicitar a otrasentidades o autoridades los conceptos técnicos o informaciones pertinentes,que deberán serle remitidos en un plazo no mayor de treinta (30) días hábiles.El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Ambiente, Vivienda yDesarrollo Territorial, o quien haga sus veces, dispondrá hasta noventa (90)días hábiles para decidir sobre la licencia ambiental, contados a partir del actoadministrativo de trámite que reconozca que ha sido reunida toda la informaciónrequerida, según el procedimiento previsto en este artículo.

Parágrafo.- En caso de que el procedimiento se demore más de los noventa(90) días hábiles establecido en este artículo contados a partir del actoadministrativo de trámite que reconozca que ha sido reunida toda la informaciónrequerida, automáticamente pasará a jurisdicción de un Comité que en un plazomenor a sesenta (60) otorgará o negará la respectiva licencia ambiental.

El Comité estará integrado por:


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a) El Ministro de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o quienhaga sus veces, o su delegado.

b) El Director del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado

c) El Ministro cabeza del sector al que corresponde el proyecto del caso, o sudelegado.

Parágrafo 1°. El comité podrá invitar a las Corporaciones Autónomas Regionaleso de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos o los EstablecimientosPúblicos Ambientales de la respectiva jurisdicción a participar con voz y sinvoto en el Comité.

Parágrafo 2°. Contra las decisiones del comité no procede ningún recursoadministrativo.

Parágrafo 3°. Para todos los efectos de este artículo se entiende que la cabezadel sector al que corresponda el proyecto del caso, o su delegado, desempeñafunción administrativa.”

Artículo 199°. CONTRATACIÓN MÍNIMA CUANTÍA. Adicionase al artículo 2 dela Ley 1150 de 2007 el siguiente numeral:

“5). Contratación mínima cuantía. La contratación cuyo valor no excede del 10por ciento de la menor cuantía de la entidad independientemente de su objeto,se efectuará de conformidad con las siguientes reglas:

a. Se publicará una invitación, por un término no inferior a un díahábil, en la cual se señalará el objeto a contratar, el presupuesto destinadopara tal fin, así como las condiciones técnicas exigidas.

b. El término previsto en la invitación para presentar la oferta no podráser inferior a un día hábil.

c. La entidad seleccionará, mediante comunicación de aceptación de laoferta, la propuesta con el menor precio, siempre y cuando cumplacon las condiciones exigidas.

d. La comunicación de aceptación junto con la oferta constituyen paratodos los efectos el contrato celebrado, con base en lo cual se efectuaráel respectivo registro presupuestal.

Las particularidades del procedimiento previsto en este numeral, así como laposibilidad que tengan las entidades de realizar estas adquisiciones enestablecimientos que correspondan a la definición de “gran almacén” señaladapor la Superintendencia de Industria y Comercio, se determinarán en elreglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional.

La contratación a que se refiere el presente numeral se realizará exclusivamentecon las reglas en él contempladas y en su reglamentación. En particular no seaplicará lo previsto en la Ley 816 de 2003, ni en el artículo 12 de la Ley 1150 de2007.”


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Artículo 203°. ARANCEL JUDICIAL. Adiciónese un tercer inciso al artículo 4 de laLey 1394 de 2010:

“Tampoco podrá cobrarse el arancel de que trata la presente ley al Colector deActivos Públicos – CISA, cuando éste intervenga como titular en procesosjudiciales.”

Artículo 207°. LICENCIAS DE CONDUCCIÓN. El Parágrafo 1º del Artículo 17de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 4º de la Ley 1383 de 2010, quedará así:

“Parágrafo 1°. Quien actualmente sea titular de una licencia de conducción,que no cumpla con las condiciones técnicas establecidas en el presente Artículoy en la reglamentación que para tal efecto expida el Ministerio de Transporte,deberá sustituirla en un término de cuarenta y ocho (48) meses contados apartir de la promulgación de la presente ley, de conformidad con lo previstopor el Artículo 15 de la Ley 1005 de 2006. Para tal efecto, deberá presentar pazy salvo por infracciones de tránsito. Por razones de seguridad vial, las personasque tengan licencias con más de 5 años de expedición, deberán realizarse losrespectivos exámenes médicos.”

Fuente: texto aprobado en primer debate por las Comisiones Terceras y CuartasConstitucionales Permanentes de la Honorable Cámara de Representantes y del Senado dela Republica, en sesión conjunta del día jueves 17 de marzo de 2011 al Proyecto de Leynúmero 179 DE 2011 Cámara, 218 de 2011 Senado “Por la cual se expide el Plan Nacionalde Desarrollo, 2010-2014”


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Las vigencias futuras y el PNDLas Vigencias Futuras que autoriza el CONFIS comprometen Apropiacionesdel Presupuesto General de la Nación de otros periodos fiscales con el objetode garantizar la financiación de proyectos determinados para inversión y/ofuncionamiento1. Así pues, las Vigencias Futuras son una categoría presupuestalinserta en el marco del sistema presupuestal colombiano (Esquema 1 y 2) apartir de la partir de la Ley 819 de 20032 (Recuadro 3).

De igual manera, el CONFIS es un organismo adscrito al Ministerio de Hacienday Crédito Público, encargado de dirigir la Política Fiscal y coordinar el SistemaPresupuestal colombiano. El CONFIS está integrado por el Ministro deHacienda y Crédito Público quien lo preside, el Director del DNP, el ConsejeroEconómico de la Presidencia de la República o quien haga sus veces, losViceministros de Hacienda, los directores de la Dirección General del TesoroNacional y Crédito Público y de impuestos y Aduanas. Este marco institucionaldel CONFIS revela el grado de discrecionalidad que puede tener dichaorganización a la hora de dirigir la política fiscal.

El presupuesto es el instrumento mediante el cual el Gobierno Nacional poneen marcha elementos de SU plan de gobierno, y por ende el mandato que le haencomendado los ciudadanos mediante el sufragio universal.

“La función presupuestal resulta connatural al desarrollo político de la sociedad, la cualcada vez exige un mayor control a los aspectos relativos a las finanzas públicas,…, lo que, asu vez, constituye un mecanismo de participación de la sociedad civil en el manejo fiscal.

El presupuesto de cualquier Estado, pues, se concibe como acto de autoridad soberana, todavez que en él se involucra la voluntad general” (Sentencia C-337 de 1993).

4 “La función presupuestal resulta connatural al desarrollo político de la sociedad, la cualcada vez exige un mayor control a los aspectos relativos a las finanzas públicas, comomanifestación de un principio democrático que requiere de un mecanismo mediante el cualse estiman los ingresos y se autorizan los gastos, lo que, a su vez, constituye un mecanismo departicipación de la sociedad civil en el manejo fiscal¢.

¢El presupuesto de cualquier Estado, pues, se concibe como acto de autoridad soberana,toda vez que en él se involucra la voluntad general. Y esto hace que no sólo se haga uncómputo anticipado de los ingresos, sino que se autoricen los gastos públicos, los cuales, paraun mayor control, deben ser para un período determinado, pues sobre la determinación puedehaber una mayor precisión y una concepción científica en materia fiscal” (Sentencia C-337 de1993).5 Conocida como Ley de Responsabilidad Fiscal. En particular el artículo 10 de esta Leymodificó el artículo 9º de la Ley 179 de 1994, referentes a vigencias futuras ordinarias. Entretanto el artículo 11 de la misma Ley que alude a las vigencias futuras excepcionales, modificóel artículo 3º de la Ley 225 de 1995. Como desarrollo propio de esta Ley el artículo 12contempla lo concerniente a vigencias futuras ordinarias para entidades territoriales.


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Esquema 1

Sistema Presupuestal (Art. 5)

Sistema Presupuestal

Presupuesto Público

Nacional

Marco de Gasto de Mediano Plazo (Art. 9)

Plan Operativo Plurianual de Inversiones

Vigencias F t

Marco Fiscal de

Mediano Plazo

Esquema 2

El Nuevo Sistema Fiscal Presupuestal

Instrumentos

Presupuesto General de la Nación - PGNAl Congreso a más tardar el 29 de julio

Marco Fiscal de Mediano Plazo - MFMPProyecciones a 10 años

Presentar al Congreso antes del 15 de junio

Plan Operativo Anual de InversionesCONPES Antes del 15 de julio

Marco de Gasto de Mediano Plazo –MGMP a 4 años

Antes del 30 de junioAprueba Consejo de Ministros

LEY 819/03

DECRETO4730/05

EOP ART. 59


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Recuadro 3

Vigencias futuras y la Ley 819 de 2003

De conformidad con lo dispuesto en la Ley 819 de 2003 existen dos tipos de vigenciasfuturas:

Vigencias futuras ordinarias (Artículo 10): Son aquellas cuya ejecución se inicia conpresupuesto de la vigencia en curso (se requiere que el respectivo compromiso cuentecon certificado de disponibilidad presupuestal - CDP) y el objeto del compromiso selleve a cabo en cada una de ellas siempre y cuando se cumpla que:

El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas consultelas metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo de que trata el artículo 1º deesta ley;

Como mínimo, de las vigencias futuras que se soliciten se deberá contar con apropiacióndel quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean autorizadas;

Cuando se trate de proyectos de inversión nacional deberá obtenerse el concepto previoy favorable del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio del ramo.

La autorización por parte del CONFIS para comprometer presupuesto con cargo avigencias futuras no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan losproyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el CONPES previamente losdeclare de importancia estratégica.

Vigencias futuras excepcionales (Artículo 11): Son aquellas cuyas obligaciones que afectanel presupuesto de vigencias futuras y no cuentan con apropiación en el presupuesto delaño en que se concede la autorización; las vigencias son aprobadas por el CONFIS.

Se aprueban únicamente en casos excepcionales para las obras de infraestructura, energía,comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, así como para las garantías a lasconcesiones

De igual manera, El Presupuesto es una de las herramientas fundamentalespara la ejecución de la política económica. Es el instrumento mediante el cualejerce su función de financiador y/o proveedor directo de bienes y serviciospara los conciudadanos. Es uno de los principales instrumentos a través delcual el Estado hace explícita su función de bienestar.

Así pues, “el presupuesto,…, se ha convertido en un instrumento poderoso de manejomacroeconómico, desempeñando funciones esenciales…. Su importancia va más allá de lasactividades de fomento… En efecto, el presupuesto al definir las metas de gasto e inversión,fijadas en el Plan de Desarrollo, asume el carácter de instrumento de política económica. ElPresupuesto Nacional está dirigido a hacer compatibles… la política fiscal con las políticasmonetaria, cambiaria y crediticia…” (C-478 de 1992).

En este orden de ideas, no resulta difícil afirmar que la constitución de VigenciasFuturas le resta flexibilidad a la programación presupuestal, en otras palabras,


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al presupuesto como instrumento del manejo macroeconómico. De igualmanera, se puede sostener, que las vigencias futuras le restan capacidad degestión al gobierno que le corresponde su ejecución en los aspectos relativosde la hacienda pública.

Por otra parte, y en la medida en que el Presupuesto General de la Nación delaño fiscal guarda una estrecha relación con el Plan Nacional de Desarrollo(léase Plan Plurianual de Inversiones), el cual “es la expresión suprema de lafunción de planeación”, discutido y aprobado por el Congreso de la República;las vigencias futuras se constituyen en un mecanismo que priva la interacciónentre el Ejecutivo y los legisladores, los cuales desempeñan un rol protagónicoen la formulación de políticas públicas en una de las arenas más importantespara la profundización de la democracia: el Congreso; al tiempo que pueden ono guardar una relación con lo aprobado en el Plan Nacional de Desarrollo. Silo aprobado mediante las Vigencias Futuras guarda cierta relación con el PND,se podría pensar que aquí hay una doble programación, una dobleobligatoriedad? Y si no lo guarda, ¿Por qué se priva al Congreso de participarde dicha discusión?, ¿Cómo se entronca esa Vigencia Futura aprobada con elPND?

En suma, la constitución de Vigencias Futuras hace inflexible el manejopresupuestal; reduce los grados de libertad a la programación presupuestal y alpresupuesto como instrumento del manejo macroeconómico; a la vez queexcluye al Congreso de su discusión. “La facultad de intervenir en la economíadentro del sistema constitucional colombiano,…, descansa primordialmenteen el Congreso y por esto es una función que se ejerce en atención a interesesnacionales y unitarios”.

En el último Marco Fiscal de Mediano Plazo se señala que la figura de lasvigencias futuras “permite que los proyectos se desarrollen con una óptica delargo plazo, sin sujetarse al principio de anualidad del presupuesto público, el cualpuede ser plurianual siempre y cuando tenga la aprobación del CONFIS. Deeste modo, las vigencias futuras respaldan la realización de grandes proyectosde infraestructura, o de otros proyectos económicos y sociales que se considerenestratégicos para el país, y cuyo horizonte exceda el año fiscal.

Adicionalmente, se ha definido como regla general que sólo se pueden autorizarvigencias futuras en el marco del periodo presidencial y, excepcionalmente,más allá del mismo cuando cuenten con una declaratoria de importanciaestratégica por parte del Consejo Nacional de Política Económica y Social(CONPES)” (Pag. 333).

A la luz de lo anterior veamos con las cifras que tan acertada es ésta afirmacióno que matices se le pueden hacer a la misma.


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Las vigencias futuras de la Nación 2006-2010

El monto de las vigencias futuras aprobadas en 2010 ascendió a $18,7 billones,de los cuales el 86% corresponde a recursos de la Nación y el 14% al de losEstablecimientos Públicos. En la medida en que el año pasado hubo cambiode gobierno, puede resultar importante cuantificar el monto de las VigenciasFuturas aprobadas antes de la transición de mando, el 7 de agosto. El montoaprobado por el gobierno saliente fue del 63%, el restante 37% se hizo bajo laAdministración Santos (Cuadro 6).

Cuadro 6 Vigencias futuras aprobadas durante la vigencia fiscal

Cifras en billones de pesos

Año Total NaciónEstablecimientos

públicos

2006 4.7 4.4 0.3

2007 19.6 17.1 2.5

2008 18.2 14.6 3.7

2009 25.2 20.9 4.3

2010 18.7 16.1 2.5

Fuente: MHCP. Cálculos Propios

Una segunda mirada al tema ésta asociada a la distribución en el tiempo de lasVigencias Aprobadas, es decir a los montos apropiados para cada uno de losaños futuros (Cuadro 7), con lo cual se puede matizar un poco más el tema dela inflexibilidad presupuestal que una Administración le hereda a las otrasmediante este mecanismo.

En el caso de la Nación, se observa que durante el periodo 2006-2010 seaprobaron mediante el mecanismo de Vigencias Futuras cerca de $65 billonespara el periodo comprendido entre 2011 y 2026, de los cuales un porcentajesignificativo de ellas se hizo en el 2010 (Gráfico 1). Las entidades que másparticipan en 2009 y 2010 fueron, en su orden: el INCO (55%), el ICBF (7%),y el INVIAS (5%) (Cuadro 8).

Finalmente, la identificación del rubro deja mucho que desear y aparecen cadavez un mayor conjunto de rubros que en muchos casos deja dudas acerca de suimportancia estrategia para el desarrollo nacional. Si bien allí aparecen ítemscomo el “APOYO ESTATAL PROYECTO DE CONCESIÓN AUTOPISTARUTA DEL SOL REGIÓN NACIONAL”, o “MEJORAMIENTOTRANSVERSAL DE LAS AMÉRICAS REGIÓN NACIONAL. SECTOR1”, o “MEJORAMIENTO AUTOPISTA BOGOTA VILLAVICENCIO”, o“MEJORAMIENTO MANTENIMIENTO CONCESIÓN CÓRDOBA –SUCRE”, también aparecen renglones para el pago de: “BONOSPENSIONALES”, “ALIMENTACION PARA INTERNOS”, múltiplesFondos de Pensiones (Cajanal, Carbocol, Caja Agraria, Incora, Minercol,


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Caminos Vecinales, entre otros); “SERVICIOS PERSONALES DIRECTOSE INDIRECTOS” (Cuadro 9), pago de honorarios, viáticos y gastos de Viaje,entre otros.

En suma, las Vigencias Futuras además de incrementar la inflexibilidadpresupuestal, excluir al Congreso de la discusión presupuestal, romper lasincronía con del presupuesto con el PND, compromete gastos que realmentedejan duda acerca de su valor estratégico; todo lo cual se puede deber al marcoinstitucional que rodea al ente que aprueba las vigencias futuras: el CONFIS.

AñoMonto aprobado

en 2010

Monto aprobado

entre 2006-2010

2010 / 2006 -

2010

Participación

en el total

2011 6.0 12.0 49.8% 18.4%

2012 3.6 14.0 25.8% 21.5%

2013 3.1 15.6 20.2% 23.9%

2014 1.8 9.3 19.4% 14.3%

2015 1.2 6.6 18.3% 10.1%

2016 1.0 2.3 43.3% 3.5%

2017 0.4 1.1 41.6% 1.6%

2018 0.2 0.6 38.7% 1.0%

2019 0.2 0.6 40.3% 0.9%

2020 0.2 0.6 39.8% 0.9%

2021 0.2 0.6 39.4% 0.9%

2022 0.1 0.5 27.2% 0.7%

2023 0.1 0.5 27.0% 0.7%

2024 0.1 0.5 26.9% 0.7%

2025 0.1 0.5 24.9% 0.8%

2026 0.0 0.0 7.6% 0.1%

Cuadro 7 Distribución temporal de las vigencias futuras

aprobadas entre 2006 - 2010Cifras en billones de pesos


Gráfico 1

Evolución de las vigencias futurasaprobadas entre 2006 - 2010

Cifras en billones de pesos

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026

Porc

enta

je

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Bill

ones

$

2006-2010 2010/2006-2010 Participación


33

2006 2007 2,894,727,062,041

2008 1,224,340,620,945

2009 428,445,015,852

2010 161,666,942,598

2011 375,219,414

Total 2006 4,709,554,860,850

2007 2008 9,276,579,367,197

2009 5,295,102,614,389

2010 2,884,428,434,398

2011 679,450,421,585

2012 436,820,833,296

2013 329,102,269,223

2014 320,110,214,460

2015 325,818,698,856

2016 85,000,821,870

Total 2007 19,632,413,675,274

2008 2009 8,166,043,274,698

2010 4,460,991,625,862

2011 2,227,122,658,481

2012 1,965,613,871,336

2013 768,718,683,668

2014 90,975,959,707

2015 45,940,500,000

2016 47,801,165,000

2017 49,760,989,950

2018 51,827,999,649

2019 54,008,249,638

2020 56,310,827,127

2021 54,168,851,941

2022 46,680,477,499

2023 48,080,891,824

2024 49,523,318,579

2025 51,009,018,136

Total 2008 18,234,578,363,095

2009 2010 8,459,185,250,658

2011 3,104,028,067,919

2012 3,306,381,410,297

2013 2,059,423,005,540

2014 1,820,732,175,867

2015 2,131,738,136,300

2016 1,146,615,139,053

2017 575,875,100,624

2018 334,072,999,649

2019 304,515,249,638

2020 301,371,827,127

2021 294,258,851,941

2022 296,001,477,499

2023 297,759,891,824

2024 299,450,318,579

2025 341,947,018,136

2026 41,904,000,000

2027 43,161,000,000

Total 2009 25,158,420,920,651

2010 2011 5,968,754,132,129

2012 3,628,002,645,467

2013 3,148,877,905,852

2014 1,811,733,372,478

2015 1,207,299,097,166

2016 978,301,232,745

2017 445,371,028,093

2018 243,650,300,000

2019 242,503,100,000

2020 236,797,400,000

2021 226,740,600,000

2022 128,111,200,000

2023 128,195,900,000

2024 128,283,000,000

2025 130,119,900,000

2026 3,465,200,000

Total 2010 18,656,206,013,930

Años

aprobaciónAutorizado Monto asignado

Cuadro 7ADistribución Temporal de las Vigencias Futuras ($)



34

2010 % 2009 %

Instituto Nacional de

Concesiones (INCO) 10,319 55.3


Concesiones (INCO) 11,897 47.3

Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar (ICBF) 1,351 7.2


Vías (Invías) 3,614 14.4

Instituto Nacional de Vías

(Invías)882 4.7

Instituto Colombiano

de Bienestar Familiar

(ICBF) 1,589 6.3

Minhacienda y Crédito

Público - Gestión General805 4.3

Minhacienda y Crédito

Público - Gestión

General 1,313 5.2

Fondo de Tecnologías de la

Información y las

Comunicaciones 548 2.9

Servicio de la deuda

pública nacional802 3.2

Ministerio Protección Social -

Gestión General 512 2.7

Ministerio de Defensa

Nacional - Ejército 548 2.2

Policía Nacional - Salud

473 2.5

Ministerio Educación

Nacional - Gestión

General 462 1.8

Fuerza Aérea445 2.4

Fondo de

Comunicaciones 431 1.7

Armada 345 1.9 Colciencias 368 1.5

Incoder

Inpec 310 1.7

Fondo Nacional de

Regalías 336 1.3

Total 18,656 100 25,158 100

Ejercito 327 1.8 358 1.4

Cuadro 8Distribución de las Vigencias Futuras aprobadas en 2009 y 2010

Cifras en miles de millones de pesos

Año Autorizado en Unidad ejecutora Valor autorizado

2009 03/04/2009 Ministerio de Defensa Nacional - Gestión general 16,432,749.00

2009 28/04/2009 Ministerio de Defensa Nacional - Ejército 2,480,166,995.00

2009 16/06/2009 Ministerio de Defensa Nacional - Ejercito 2,139,736,373.00

2009 18/03/2009 Ministerio de Defensa Nacional - Armada 633,592,196.00


2009 18/06/2009 Ministerio de Defensa Nacional - Fuerza Aérea 894,205,715.00



2009 30/04/2009 Policía Nacional - Gestión General 758,652,398.00


2010 09/09/2010 Ministerio de Defensa Nacional - Ejército 81,175,430.00

2010 09/09/2010 Ministerio de Defensa Nacional - Ejército 29,565,456.00







2010 16/09/2010 Ministerio de Defensa Nacional - Fuerza Aérea 1,034,768,024.00

2010 04/10/2010 Policéa Nacional - Gestión General 2,056,257,599.00


Cuadro 9Sueldos de personal de nómina

Cifras en pesos


35

Consideraciones de carácter sectorial

Medio Ambiente♣♣♣♣♣

Pertinencia

El presente PND privilegia la dimensión económica como eje para la realizacióndel desarrollo6 y, por ello, la visión y la posibilidad del desarrollo regional en elPlan se basa en la capacidad de los territorios para articularse a los cicloseconómicos nacional y/o internacional. De allí, la importancia de laslocomotoras, en particular, minería e infraestructura (vial, de puertos yaeropuertos), sobre los que se soporta la estrategia de crecimiento económico.

Aunque, el diagnóstico recoge en forma adecuada la situación actual del sector,lo cual permite afirmar que el marco de políticas propuesto en el PND resultapertinente, la inclusión de la Respuesta a la ola invernal 2010 – 2011, dentrodel capítulo de Gestión Ambiental y del Riesgo, en la medida que está enfocadaa las labores de atención y remediación de los efectos del desastre, no es deltodo adecuada y contribuye a profundizar el mal entendido en torno a la funciónprioritariamente preventiva de las entidades del Sistema Nacional Ambiental(SINA).

En ese mismo sentido, aparece forzado el subcomponente de Canasta yeficiencia energética, que si bien tiene relación con el medio ambiente (comotodos los temas sectoriales), posee un alto contenido de gestión específica delsector de Minas y Energía en los que, por mencionar solo algunos ejemplos, seomiten problemas serios como su relación con la ampliación de la fronteraagrícola, el fomento de monocultivos, inseguridad alimentaria y la degradaciónde ecosistemas.

La incorporación en el Proyecto de Ley del PND de la Investigación y laInnovación como aspectos estratégicos de la gestión ambiental y de riesgos esde suma importancia, sin embargo hay que modularla junto a aquellos aspectosasociados con la adopción de cambios en el modelo de crecimiento y dedesarrollo.

En lo relacionado con la Gestión del riesgo, hay necesidad de articular demanera mucho más expresa con todo ello con la denominada gestión ambiental,así como repensar todos aquellos aspectos del marco institucional existente

6 El Gobierno Nacional informó que retiraría estos artículos y discutiría el tema en el contextode una reforma integral a la seguridad social.

♣ Aparte elaborado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Delegada para el sector deMedio Ambiente.


36

que no lo permite, por ejemplo la interacción entre la Dirección del SistemaNacional de Prevención y Atención de Desastres con el SINA y el SistemaNacional de Planeación, entre otros.

Los recursos que según el proyecto de Ley 179-C (Artículo 4),se asignarán a laSostenibilidad ambiental y prevención del riesgo, establecidos en el Planplurianual de inversiones, alcanzan la cifra de $33.735.552 millones (pesos de2010), que corresponden al 5,98% del total proyectado (Cuadro 10).

Para el subcomponente ambiental propiamente dicho, se asignaron $7.811.792millones, que corresponden al 23,16% del componente y al 1,39% del total delplan de inversiones para el cuatrienio. Eso significa un aumento en términosreales del 9,26%, con respecto al Plan plurianual propuesto para el cuatrienioanterior 2006 – 2010, que asignó al componente ambiental $723.148 millones(pesos de 2010).

Si se evalúan los resultados obtenidos con el nivel de gasto asignado en añosanteriores y la actual situación de desastre nacional7 se puede afirmar que losresultados sectoriales van a manterner su tendencia actual. Sin embargo, seespera un fortalecimiento real del Sistema de Prevención del Riesgo, dado queel país lo requiere y la emergencia económica lo reclama.

Cuadro 10Plan Plurianual de Inversiones 2010 - 2014


Fuente: Proyecto de Ley. Elaboración: DES - Medio Ambiente.

Financiación

Participación en Participación

el componente en el total

Gestión ambiental para el desarrollo sostenible 549.297 5.399.138 1.863.357 7.811.792 23,16% 1,39%

Gestión del riesgo de desastres: buien gobierno para las comunidades seguras 142.855 142.855 0,42% 0,03%

Respuesta a la ola invernal 17.238.464 3.772.987 4.769.454 25.780.905 76,42% 4,57%

Total 17.930.616 5.399.138 5.636.344 4.769.454 0 33.735.552 100% 5,98%

Central Descentralizado E. Territoriales Privado SGP Total

7 Decreto 4579 de 2010

Aunque resulta un gran avance de las Bases el plantear metas de largo plazo (a4 años) e indicadores de seguimiento en los diferentes sectores, hay necesidadque el Gobierno Nacional fortalezca todos los procesos que se relacionan conel marco de las políticas públicas (evaluación ex ante) de tal manera que permitala consolidación, ampliación y recolección de la información base para laconstrucción de los indicadores que van a fortalecer el proceso de seguimientoasí como la evaluación ex post.

Metas e indicadores medio ambiente


37

En el sector de medio ambiente se observa que hay un buen conjunto de indicadores,sin embargo, no es muy clara la relación de éstos con las metas propuestas dentrodel PND y mucho menos con los recursos asignados (Cuadro 11).

Cuadro 11Metas e indicadores

Fuente: Proyecto de Ley. Elaboración: DES - Medio Ambiente.

Meta Indicador

Estructura ecológica principal. Escala 1:100.000 Porcentaje de avance.

Ecosistemas de páramos y humedales delimitados. Porcentaje de ecosistemas delimitados.

Mapa actualizado de ecosistemas continentales, costeros y marinos. Mapa actualizado.

90.000 Has. restauradas o rehabilitadas. Número de hectáreas restauradas o rehabilitadas

50 planes de ordenación y manejo de cuencas (POMCAS), bajo nuevo esquema legal. Número de POMCAS.

Sector Social♣♣♣♣♣

Educación preescolar, básica y media

El diagnóstico involucra todos los componentes del sector, a saber: coberturay permanencia, calidad, pertinencia y eficiencia. Sin embargo, en el análisis nose observa el componente regional y su evolución en el tiempo, lo cual permitiríaobservar las posibles inequidades así como los avances y retrocesos. En lamedida en que el marco constitucional obliga a la asignación de un montodeterminado de recursos para la provisión de éste bien público esencial, sepuede afirmar que en el PND existe cierta inercia presupuestal para el desarrollode ésta política pública.

En ésta política pública se presentan indicadores agregados, los cuales nopermiten observar las posibles diferencias entre regiones y mucho menos elseguimiento del PND y su posible impacto a nivel de las Entidades Territoriales.El seguimiento a la convergencia regional debe ser permanente de tal manera

que ésta se convierta en una realidad, en este como en otros muchos sectores.

Ahora bien, la evolución esperada de los indicadores no presenta cambiossustanciales en el tiempo, en la medida en que ellos están estrechamenterelacionados con la inercia presupuestal que presentan los recursos asignadospara el sector.

Finalmente, cabe recordar que la principal fuente de recursos para la provisiónde este bien público esencial fue el asignado dentro del pacto fiscal de 1991 yque hoy se agrupan dentro del Sistema General de Participaciones (SGP), cuyocrecimiento hoy depende básicamente de la inflación.

♣♣♣♣♣ Aparte elaborado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Delegada para el Sector

Social.


38

Educación superior

El diagnóstico alude a temas esenciales, tales como la cobertura, la deserciónuniversitaria, la calidad, la financiación, entre otros. Sin embargo, no abordaaspectos de cierto reconocimiento por la comunidad académica, tales como ladistribución de egresados por áreas del conocimiento; las diferencias regionalesen la calidad de la educación superior; la diferencias entre la educación privada(pública) de buena y de mala calidad; el control a la calidad de los docentes ysus investigaciones; las fuentes de financiamiento de la universidad pública;entre otras. Estas omisiones se reflejan en el marco propuesto de la reforma dela Ley 30.

En este orden de ideas, no resulta contradictorio que muchas de las estrategiaspropuestas no cuenten con metas e indicadores precisos, a saber:

Fortalecimiento del desarrollo de competencias genéricas y específicasen estudiantes de educación superior.

Adopción de mecanismos para que “la evaluación de los docentestenga un efecto en los procesos continuos de mejoramiento de lacalidad”.

Realización de diagnóstico de capacidades de investigación eninstituciones de educación superior (IES) y sobre su articulación conestrategias de desarrollo regional.

Generación de oferta de programas de maestría y doctorado en lasregiones.

Fomento de la movilidad de docentes e investigadores e intercambiode carácter científico.

Apoyo a estrategias de financiación de estudiantes e investigadorespara formación de alto nivel.

Fomento de la participación del sector privado, de cajas decompensación y cooperativas para consolidar la oferta sector privado.

A través de Planes Plurianual de Inversiones no es posible determinar el gastodestinado exclusivamente a la educación superior;sin embargo, dentro del marcode las inflexibilidad presupuestal que presenta la Nación no es difícil afirmarque los recursos asignados vía el Presupuesto General de la Nación para elperiodo 2011-2014 presente cierta inercia presupuestal.


39

El diagnóstico considera las problemáticas regularmente abordadas en el sector,aunque prioriza la intervención de las enfermedades modernas (diabetes,obesidad, VIH/SIDA, enfermedad renal crónica e hipertensión) sobre las dela pobreza8, las cuales presentan aún alta incidencia.

En cuanto al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), se ratificael aseguramiento como base del mismo para alcanzar la equidad, la sostenibilidady la calidad en el servicio. Frente a esta problemática, se asume que sefortalecerán el SGSSS, la Inspección, Vigilancia y Control (IVC), la rendiciónde cuentas y el Sistema Obligatorio de Garantía de Calidad, sin enfatizar en lacorrección de las debilidades de los sistemas de información para mejorar laplaneación y toma de decisiones.

El PND espera crear un fondo mixto que sustituya al Fosyga con la participaciónde las EPS. Sin embargo, para que la gestión de los recursos se haga de maneramucho más eficiente es necesario incrementar la transparencia en el sector asícomo fortalecer los procesos de IVC. Ahora bien, en la medida en que una delas principales fuentes de financiación del sistema es el SGP y éste no presentacambios significativos, resulta consistente ello con la omitió de políticas deintervención pública que busquen una mayor articulación intersectorial para lapromoción, prevención e intervención de eventos que repercuten en la saludtales como la accidentalidad vial, la relación salud ambiente, la educación parala salud, la infraestructura y las comunicaciones.

Respecto a las metas, no se incluyeron todas las relativas a los Objetivos delMilenio en materia de salud sexual y reproductiva, promoción de la equidad degénero y autonomía de la mujer y control de VIH/SIDA, malaria y dengue. Enlas metas de gestión, la cobertura esperada para el régimen subsidiado es del100%, pero las inconsistencias de las cifras producen incertidumbre sobre lasnecesidades reales de recursos y la población por atender. En el proyecto dereforma faltaba el 5% de los niveles I y II del SISBEN, en el PND falta el 9,7%y en la web de Minprotección (2010) ya se había logrado el 100%. En cuanto ala unificación de planes, sería del 90% en 2014, quedando afectada una partede la población subsidiada. Las políticas y planes de acción consideran lasdiferencias regionales y de población; sin embargo, las metas no planteanindicadores con esa desagregación, lo que dificultará el seguimiento y laevaluación.

8 Por ejemplo, dengue (132.7/100.000hbs. en 2008 a 234.4/100.000hbs. en 2009) y malaria(6.1/1000hbs. en 2008 a 7.3/1000hbs. en 2009).

Salud


40

Con respecto a la inversión para el sector Protección Social (PS), la inversiónpara “Acceso y la calidad en salud” representa el 68%. Comparando el PNDactual con el PND 2007-2010, los recursos del SGP para salud se incrementanen 19%9 y los del sector PS en 34%10; sin embargo, como proporción del totalPlan de Inversiones, la participación de los recursos del sector PS decrecen del19% al 11%, el cual incluye los recursos de salud.

9 Suponiendo que los recursos presentados en el PND 2007-2010 de SGP de PS correspondentodos a salud.

10 Para hacer comparable el sector PS en los dos Planes, se le restó al sector PS del PND 2011-2014 los recursos de entes territoriales y privado.

Primera infancia, niñez, adolescencia y juventud

Los temas planteados son pertinentes y apuntan al cumplimiento de losObjetivos de Desarrollo del Milenio. El PND ha identificado el desarrollo dela primera infancia como una política central, haciendo énfasis en elreconocimiento, garantía y cumplimiento de los derechos de niños yadolescentes. Sin embargo, una preocupación en este terreno está relacionadacon el capital humano requerido para llevar a cabo el mandato legal, así comola capacidad institucional de las entidades territoriales.

Las estrategias si bien están definidas, las metas parecen ser no suficientes aefectos de realizar su seguimiento y evaluación.

Ciencia, tecnología e innovación (CTeI)

El diagnóstico es apropiado y describe las causas del atraso de nuestro aparatoproductivo comparado con países con similares grados de desarrollo y potencialhumano. Igualmente apropiados son el enfoque de la política, las áreasestratégicas priorizadas, así como la acción integral y focalizada de laintervención pública. Los lineamientos estratégicos apuntan a incrementar laproductividad y competitividad de los sectores existentes y a favorecer elsurgimiento de nuevos sectores de bienes y servicios. Las áreas priorizadasabarcarían la biotecnología, energía y recursos naturales, TIC, materiales yelectrónica, salud, diseño y creatividad, y logística.

Para el sector van a ser muy importantes los recursos procedentes de las regalíascon destino al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. De acuerdo con el planplurianual de inversiones, del total de los recursos previstos ($564 billones) aCTeI le corresponden $7,4 billones, los cuales representan el 1,3% del total.Según las fuentes de financiación, $1,8 billones serían aportados por el nivelcentral, los cuales equivalen al 24%; las entidades territoriales aportarían $2,6billones, equivalentes al 35,7%; y el sector privado aportaría $3 billones,equivalentes al 40,2%.


41

Política pensional

El plan no incluye al sistema pensional como componente de la seguridadsocial integral ni como parte del Sistema de la Protección Social, a pesar deser un elemento fundamental en el modelo vigente.

La única meta es aumentar la cobertura pensional al 42%, asociada a la reducciónde la informalidad del empleo y al control de la evasión y elusión. Las estrategiascomplementarias para ampliar la protección económica en la vejez, se enfocanal ajuste del pilar solidario mediante el desarrollo de esquemas precariossustitutos de la pensión como los beneficios periódicos y los programas deapoyo a la subsistencia de la población mayor.

Con la consolidación de Colpensiones se espera solucionar los recurrentesproblemas de ineficiencia y corrupción en las entidades del régimen de primamedia. Sin embargo, en el PND se mantiene el concepto de que el Estado esgarante de última instancia en materia pensional.

Red de Protección Social para la Superación de la Pobreza Extrema:Red Unidos

El diagnóstico es pertinente, en el medida en que reconoce que la pobreza y laconcentración de la riqueza son problemas que persisten casi inmodificados.Hay que mencionar la crítica situación para un elevado número de colombianos:en 2009 de los 43,7 millones de habitantes, 20 millones seguían siendo pobresy 7,1 millones continuaban siendo indigentes11.

El Plan no especifica una meta nueva de familias por atender. Se hace referenciaa la meta de atención de 1.500.000 familias determinada por el documentoConpes 102 de 2006. La meta de 350.000 familias que se gradúan es importanteen la medida en que se pretende transitar de la asistencia a la promoción social.

No se distinguen subproyectos en la acción de la Red en función de tipos defamilias por atender. Se agrupa indistintamente a familias receptoras de todotipo, que demandan metodologías de atención diferentes: unas son las familiasSisbén I, otras las familias desplazadas, otras las familias indígenas. Enconsecuencia, las metas e indicadores no están diferenciados según dichos tiposde familias. Por otra parte, en el marco de acción del programa no se determinauna instancia coordinadora de las acciones que desarrollan las varias entidadesconcurrentes.

En cuanto a recursos, se tienen destinados $3,5 billones de pesos de 2010 para elperíodo 2011-2014. En contraste, el Programa Familias en Acción asignó de 2006 a2009 $5,7 billones.

11 DANE, DNP, Resultados cifras de pobreza, Indigencia y desigualdad 2009. Bogotá, abril2010.


42

Cultura y deporte

Al igual que en planes anteriores, se destaca la preocupación por la coordinaciónque debe existir entre las distintas entidades que conforman el sector: Ministeriode Cultura, Instituto Colombiano de Antropología e Historia, Instituto Caro yCuervo, Archivo General de la Nación, Instituto Colombiano de la Juventud yel Deporte y las Unidades administrativas especiales: Museo Nacional yBiblioteca Nacional. Este es el punto de partida para el logro de los objetivospropuestos.

Las metas concuerdan con las estrategias. Tal es el caso de 9.000 accionesdefinidas para disponer el patrimonio bibliográfico en línea (biblioteca digital),y en el sector deporte, se relacionan 1102 municipios con competenciasdeportivas. En materia deportiva se precisan metas para el deporte de altacompetición.

En las actuales circunstancias del país, esta política hace parte de los avancesen defensa y seguridad de la administración pasada.

El plan plurianual de inversiones 2011-2014, propone asignar $59.5 billones alprograma orden público y seguridad ciudadana, de los cuales $51.8 billonescorresponden a gastos generales y de personal, con lo cual, quedarían $7.7billones para la inversión propiamente dicha.

Respecto a la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes-THPCH,identificada con el programa de seguridad y convivencia ciudadana, se planteallegar a 32 en el cuatrienio teniendo como línea base el promedio del periodoanterior.

Sector Justicia

La política es pertinente toda vez que atiende al Plan Sectorial de la Ramajudicial. EL PND establece que los principales problemas que afectan el sectorjusticia son:

♣ Aparte elaborado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Delegada para el Sector

Defensa, Justicia y Seguridad.

Sector Defensa, Justicia y Seguridad♣♣♣♣♣

Sector Defensa-Seguridad

Seguridad – Orden público y seguridad ciudadana


43

Acceso a la justicia

Respecto de esta meta, no se evidencia dentro del Plan indicadores concretos enrelación con la cobertura que debe tener la administración de justicia en el país.

Prevención del daño antijurídico (Defensa judicial del Estado)

Se plantea la necesidad de una Abogacía.

Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos (MASC) como herramientade descongestión y acceso.

Los MASC se plantean como herramienta de solución de controversias,descongestión y acceso.

Tecnologías de la información (E-justice y sistemas de información judicial)

Las nuevas tecnologías de la información aplicadas al Sector Justicia (E-Justice)son fundamentales para ampliar la oferta del servicio en zonas alejadas y agilizarel trámite de los procesos en los juzgados. Sin embargo, la implementación delas nuevas tecnologías de información debe ir de la mano con la total y adecuadaconsolidación del SPOA12, que supone un mecanismo más eficaz paradescongestionar los juzgados, no sólo en el subsistema Penal sino en todo elaparato de Justicia.

Política Penitenciaria y Carcelaria

El PND plantea metas y políticas enfocadas hacia los dos puntos como sonel hacinamiento y la resocialización.

Participación Público-Privada en infraestructura

En este aspecto, la CGR considera que hay que recoger la experiencia que hatenido el país en el tema de las concesiones viales de tal forma que el narcoinstitucional favorezca los intereses del país gracias al establecimiento de reglasformales claras para con el sector privado y su participación en la producciónde bienes públicos que el estado está en la obligación de proveer.

12 Sistema Penal Oral Acusatorio.


44

El plan plurianual de inversiones 2011-2014, propone asignar $16 billones alsector justicia de los cuales ya incluyen gastos de funcionamiento del sectorinterior y justicia por valor de $13,2 billones.

Política para la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia

La Política Pública de Atención Integral a la Población Desplazada, planteadaen las Bases del Plan de Desarrollo “Prosperidad para Todos”, 2010-2014, espertinente pues, mantiene los mismos lineamientos establecidos en la Ley 387de 1997 y el Decreto 250 de 2005, ejes principales de dicha política. Sin embargo,hay necesidad de fortalecer todos aquellos mecanismos de coordinación yarticulación de acciones dirigidas hacia la población desplazada lo cual traegrandes beneficios para la población objetivo, así como el fortalecimiento delos diversos Sistemas de Información.

El Gobierno Nacional presentó en las Bases del Plan de Desarrollo 2010-2014, una proyección inicial financiera de los recursos necesarios para garantizarel goce efectivo de derechos a la población desplazada por $9,8 billones, loscuales se encontrarían financiados en su gran mayoría con recursos delPresupuesto General de la Nación (70%).

Sin embargo, en el Proyecto de Ley del Plan de Desarrollo radicado en elCongreso de la República, la destinación de los recursos para atender estapolítica pública disminuyó 19%, al alcanzar $7,95 billones. Vale resaltar queesta recomposición no es clara y genera ciertas dudas acerca de la capacidadfinanciera de la Política.

De otra parte, el Plan Plurianual de Inversiones 2011-2014, incluye en lafinanciación de la política, una participación del Sector Privado cercana al 8%($633.786 millones), cifra representativa, cuya consecución generapreocupación, toda vez que no se cuenta con experiencia en esta materia y suaporte dependería del crecimiento económico, por lo tanto no puede asegurarseque se logren los resultados proyectados.

Sector Minero-Energético ♣♣♣♣♣

El propósito general es garantizar que el país alcance “una tasa de crecimientopotencial del 6 por ciento o más de manera sostenida y sostenible social y ambientalmente”,mediante la definición de tres ejes fundamentales, entre los cuales se tiene ladinamización de los denominados sectores “locomotora”, siendo el sectorminero energético uno de ellos, cuyo impacto, tanto directo como indirecto,debe traducirse en crecimiento y generación de empleo. En este aspecto cabe

♣♣♣♣♣Aparte elaborado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Delegada para Minas y

Energía de la CGR.


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destacar que el sector minero-energético, tal y como se menciona en eldocumento, es una locomotora que está en movimiento y con un ritmo decrecimiento que lo coloca como uno de los impulsores económicos del país enlos últimos años; por ejemplo, el PIB minero aumentó desde $ 2,72 billones en2002 hasta $4,5 billones de pesos en 2009, lo que se traduce en un aumento del65,4% en un periodo de ocho años. En el último año el crecimiento del PIBminero fue de $280 mil millones, es decir 6,6%, que representa el 1,6% del PIBnacional. En general, las cifras de PIB, inversión extranjera directa yexportaciones del sector muestran una dinámica importante durante el últimocuatrienio.

Aunque el documento esboza un diagnóstico confiable del sector mineroenergético es necesario advertir ciertos factores de riesgo, entre ellos: i) lavolatilidad de los precios internacionales; ii) la evolución del tipo de cambio;iii) el sostenimiento de los niveles de producción y iv) La “permuta” de unactivo natural no renovable por activos productivos.

Un modelo de crecimiento económico que tiene como uno de sus pilares lossectores asociados a la explotación de los recursos naturales no renovablesdebe hacer énfasis en la capacidad institucional de transformar los ingresospercibidos en activos productivos.

Desarrollo minero y expansión energética

a) Fortalecimiento, consolidación y expansión del sector eléctrico: Los grandesproyectos que deben entrar en operación, durante el cuatrienio, son base esencialpara garantizar la demanda de los diferentes agentes. Como en cualquier sector,donde la competencia es fundamental para el desarrollo, la actividad reguladoraresulta siendo esencial, y eso se encuentra planteado dentro del ajusteinstitucional del sector en el PND, y aquí juega un rol importante, entre otros,la oportunidad y calidad de la información.

b) Actividad exploratoria de hidrocarburos y confiabilidad en los sistemas, conaprovechamiento sostenible de los recursos: En los últimos 10 años, en el sectorde hidrocarburos han ocurrido cambios importantes en los modelos deexploración y explotación, así como en el esquema de las regalías. De igualmanera, la continúa alza de precios del petróleo ha generado incentivos parafomentar y desarrollar la actividad sectorial.

Las cifras y la historia nos enseñan que Colombia no es un “país petrolero”sino un país con petróleo”13, de ahí la importancia que debe darse dentro de lapolítica petrolera al fomento y desarrollo actividades de midstream14

13 Ministro de Minas y Energía – Portafolio.com - Sección Economía. 5 de septiembre de2010.

14 Midstream: fase en que las materias-primas son transformadas en productos listos para usoespecífico (gasolina, diesel querosene, GLP). Son las actividades de refinamiento.


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y downstream. Particularmente el PND apunta a dar continuidad a los proyectosde ampliación y modernización de las refinerías, y al fortalecimiento de la cadenade distribución y comercialización de combustibles.

En lo que concierne al subsector de gas natural es importante señalar que lapropuesta apunta a eliminar las restricciones que en materia de capacidad detransporte tiene el país. De igual manera, la propuesta deja entrever un posiblereajuste tarifario como resultado de la construcción de nueva infraestructura,tanto en transporte como en distribución.

c) Fortalecimiento institucional minero para su desarrollo sostenibleInstitucionalidad: El sector minero tiene ciertas deficiencias de carácterinstitucional que hay necesidad de revisar, entre ellas: restricciones mínimas enel campo ambiental, un Código Minero que beneficia la gran minería, lasexenciones y beneficios tributarios.

Reestructuración: La reestructuración planteada no da señalesclaras respecto al fortalecimiento institucional del sector y no existedecisión aún sobre la permanencia o retiro de la delegación defunciones de autoridad minera en algunas Gobernaciones.

Trámite minero: La mejora en tiempos de respuesta en latitulación fue una de las metas del PND del periodo pasado: lameta eran 30 días y para 2010 ese tiempo alcanzó la cifra de 514días15. La Ley 1382 de 2010 otorgó 180 días para resolver unasolicitud de contrato, el Plan propone una meta de 90 días derespuesta para 2014. En cualquiera de los casos, resulta necesarioque las autoridades mineras evacúen más de 16.000 solicitudesque se encuentran pendientes y ponga en funcionamiento elCatastro Minero Nacional (CMC).

Fiscalización: El fortalecimiento técnico de la fiscalización mineraes una necesidad que tiene el país, pues una de las razones por lascuales la accidentalidad ha crecido en la minería se debe a lasdeficiencias que allí existen.

Conocimiento geocientífico: El desarrollo sostenible del sectordebe tener como base el fortalecimiento de la capacidad sectorialen cuanto al conocimiento geocientífico se refiere. Sin ésteconocimiento base es imposible avanzar. Quien tiene elconocimiento decide, de ahí que sea necesario plantear la discusiónsobre si éste es o no un bien público y sobre esa base realizar loscambios institucionales.

14 Fuente: SIGOB.


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Recursos de regalías

El articulado del Proyecto de Ley del PND 2010-2014 contempla un soloartículo (artículo 13), que refiere específicamente a los recursos provenientesde regalías. Este artículo se relaciona con la suspensión de giros de regalías porparte del DNP y establece en este caso la posibilidad de giros graduales concondiciones especiales de control a los entes territoriales, a los cuales les hayasido suspendido el giro por parte del DNP. De igual manera, cabe mencionarla unificación de los procesos de monitoreo, seguimiento y control de losrecursos del SGP y regalías, como parte de la estrategia de fortalecimientoinstitucional de los entes territoriales.

En cuanto a los recursos provenientes de regalías, el PND se elaboró sobre labase el Proyecto de Acto Legislativo No. 013 que actualmente está en curso enel Congreso de la República va a ser aprobado sin modificaciones sustanciales,permitiéndole así al Gobierno Nacional contar con el 10% de los recursospara financiar proyectos de ciencia y tecnología.

Tema presupuestal

El PND, de acuerdo con el marco institucional que rige al sector, consideraque la financiación del desarrollo minero y la expansión energética tiene comofuente de financiación al sector privado, el cual aportaría cerca del 95% deltotal de los recursos ($97 billones). De ahí la importancia del fortalecimientopúblico en el tema de regulación, seguimiento y control.

Indicadores y metas estratégicas - Desarrollo y expansión energética

En general, la identificación y formulación de los indicadores del sector estánorientados a medir el cumplimiento de metas asociadas con la producción; loscuales tiene una alta probabilidad de cumplimiento, dado que muchos de ellosestán asociados al desarrollo de los proyectos que actualmente se llevan a cabo.

Otros indicadores buscan medir la eficacia de la acción estatal en actividadesbásicas orientadas a aumentar el conocimiento sobre el potencial de riquezaminera e hidrocarburífera del país, que permitan a su vez atraer la inversiónprivada, tal es el caso de conocimiento geocientífico y la prospección sísmicarespectivamente (Cuadro 8).


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Subsector Indicador Unidades Base 2014

Km equivalentes de

sísmica

promedio anual del

cuatrienio

(ANH)

Pozos Exploratorios (A3)

por año

(ANH)

Conocimiento Geológico

escala

Porcentaje

1:100.000 Cobertura País

Tiempo de respuesta en

procesos de

contratación de

concesiones

Capacidad de Generación

Megavatios

Cobertura en el Sistema

interconectado Nacional

Producción Millones de

ton/año de carbón

Energía

MW13.517 14.881

Porcentaje95% 98%

Toneladas Año 48 72

51% 80%

Días

514 90

16.687 8.000

Número de

Pozos75 75

Minería

Millones ton

año73 124

Producción ton/año de oro

Hidrocarburos

Barriles de petróleo y gas

(BPEDC)BPED 990.600 1.400.000

Número total de contratos

suscritos por la ANHNúmero 316 476

Km

equivalentes

Tomado de: Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. Prosperidad para todos - DNP 2010.

Sector Agropecuario ♣♣♣♣♣

El diagnóstico del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 aunque incorporauna visión general de la dimensión económica del sector agropecuario, dejapor fuera aspectos estructurales como su desinstitucionalización, la corrupcióny el conflicto armado, sin mencionar fenómenos como la extranjerización detierras, el contrabando y la variabilidad climática. Además, sobre la dimensiónsocial del sector, el diagnóstico presentado no es del todo consistente nipertinente ya que parte de un escenario de mejoramiento de la pobreza rural,sin contrastarlo con la reducción de la población rural entre el 2002 y el 2009por diferentes causas, condición básica para la adecuada interpretación de larealidad y la toma de decisiones frente a la misma.

En cuanto al enfoque de la política, la ausencia de una definición de ruralidady de Desarrollo Rural en las bases del PND deja a libre interpretación el alcancedel mismo lo que genera incertidumbre sobre la pertinencia de las propuestasgubernamentales en este sentido. De hecho, el tratamiento parcial que se da aaspectos políticos como el tema de derechos, aspectos culturales como el temade identidad y aspectos de sostenibilidad ambiental, refleja que persiste unénfasis en los componentes económico-productivos, productividad ycompetitividad, sin que éstos se enmarquen en una concepción de ordenamientoterritorial16.

Cuadro 8Indicadores sector Minero y Energético

♣ Aparte elaborado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Delegada para el SectorAgropecuario de la CGR.


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16 Aunque la locomotora agropecuaria define al territorio como unidad de intervención sigueenfatizando en políticas sectoriales principalmente económicas sin que se observe un ejerciciode planeación que pondere de manera integral la viabilidad de todas las actividades productivasfrente a su demanda de recursos como suelo y agua. Así, pretender hacer de Colombia unpaís minero exportador y a la vez mantener su visión de nación agroexportadora, sin contarcon la valoración de los bienes públicos disponibles para ello, genera incertidumbre sobre elalcance del desarrollo rural propuesto y de su sostenibilidad en el largo plazo.

17 La adición y modificación de los artículos 72 y 83 de la Ley 160 de 1994 a través de losartículos 45, 46 y 47 del proyecto de ley del PND 2010-2014, requiere la revisión del legislativoen cuanto a su alcance y efectos de los cambios en este sentido, para ello la CGR consideraque dada la relevancia del tema tratado en los artículos referidos, sus adiciones y modificacionesdeberían tramitarse a parte, mediante una ley ordinaria, de forma que se surta un análisisespecializado. En cuanto al derecho de superficie, los campesinos, pequeños productores yespecialmente los despojados a quienes les sean restituidas sus tierras, se verán condicionadosa arrendar sus predios y/o a asalariarse si se presentan terceros de buena fe, cuando no avender sus tierras al no compartir tales restricciones para su actividad.

Respecto a los lineamientos estratégicos de la política agropecuaria y dedesarrollo rural, las acciones incluidas en las bases del PND 2010-2014 enmateria de información agropecuaria resultan insuficientes para conducir alsector a contar con estadísticas continuas, oportunas, consistentes y confiables,y con series que permitan construir un modelo integrado para la producción yoferta estadística del sector y; por ende el diseño, formulación, seguimiento yevaluación de políticas públicas. Es preciso generar información por métodosobjetivos y con cifras suficientemente desagregadas que conduzca aconclusiones y estimaciones más precisas, aspecto del que adolece lainformación sectorial.

Sobre el tema de tierras, central en el PND para el sector agropecuario, laspropuestas planteadas aunque se presentan como parte de una política integralde tierras son restringidas al enfatizar en la eficiencia de los mercados paradicho recurso y en asegurar sus derechos de propiedad sin prever en ellasmedidas tendientes a contrarrestar la eventual concentración de tierras queeste tipo de política puede promover17. Además, el éxito de una política dedesarrollo rural demanda la implementación de proyectos productivos, el fácilacceso al crédito y de otros factores productivos, de lo contrario, ésta no serásino la manifestación de una buena intención.

Respecto a la estrategia de incrementar la competitividad de la producciónagropecuaria, se precisa que antes de iniciar procesos de innovación en finca –ésta al estar encaminada a solucionar problemas puntuales de los sistemasproductivos- se haya realizado la identificación y priorización de los productosen las regiones apropiadas anteriormente mencionada. Igualmente, se esperaque la inversión de recursos en investigación agrícola tienda al 1% sobre elvalor del PIB agropecuario, sin embargo, las bases del PND no incluyen suproyección en este sentido. De la misma forma, se requiere garantizar que losconocimientos se transfieran a los productores.


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En cuanto a la estrategia de ampliar y diversificar el mercado interno y externocon productos de calidad para garantizar la seguridad alimentaria, se requierediversificar la producción agrícola con cultivos como los que conforman lacanasta básica alimentaria del país, algunos de los cuales han evidenciado losúltimos años reducción en su área cultivada y, que ante las tendencias al alza delos precios internacionales de los alimentos exige contar con una oferta interna;cultivos para los que el papel de los pequeños y medianos productores esrelevante y sin embargo, no se evidencian estrategias concretas en las bases delPND que impulsen el campesinado y pequeña producción desconociéndosesu capacidad y potencial competitivo18.

De otra parte, el fortalecimiento de la institucionalidad agropecuaria sugeridaen las bases del PND es insuficiente frente al desmantelamiento realizado en elgobierno anterior y los efectos que éste ocasionó, situación que demanda másque unos ajustes coyunturales, análisis rigurosos para evitar la reproducción enel país de modelos organizacionales y patrones de política provenientes deotros países. Además, en el arreglo institucional previsto no se evidencia laidea de generar un sistema que armonice los diferentes niveles de laadministración pública, especialmente en lo que a los procesos de planeaciónse refiere, comprometiendo la posibilidad de concretar todas las propuestas deasignación de recursos y de implementación de la política19.

Sobre las metas definidas en materia agropecuaria la actual propuesta de PND2010-2014 además de no incluir aspectos estructurales como la reducción enla concentración de la tierra o de índole social como la reducción del desempleorural, la disminución de la informalidad laboral o el incremento de la seguridadsocial de los trabajadores del campo, por mencionar unos ejemplos, definesolo indicadores de eficacia sin que a través de ellos sea posible establecer elimpacto de las políticas públicas a implementarse durante dicho periodo.Además, la intensión de reconversión del uso del suelo según su vocaciónparece empezar a diluirse y se mantiene la incertidumbre sobre el destino quetendrán las hectáreas que dejarán de ser ganaderas.

En materia presupuestal, solo se asigna a la locomotora agropecuaria y dedesarrollo rural el 2.1% del total de recursos de inversión del Plan Plurianualde Inversiones 2011-2014 ($563.9 billones constantes de 2010), participaciónque no es coherente con los desafíos del agro colombiano para convertirlo enun sector que impulse el crecimiento total de la economía. Adicionalmente se

18 La economía campesina no encuentra cabida en el PND, privilegiándose nuevamente laempresarización y reduciendo las opciones de los pequeños productores a su articulación auna alianza productiva o a asalariarse. .19 Lo más cercano a la articulación del nivel central con el territorial se plantea con el mejoramientode la capacidad de los entes territoriales para acceder a la oferta institucional del Gobierno Central,en la estrategia para promover la equidad en el desarrollo regional rural.


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observa que de los recursos asignados a las locomotoras ($234.4 billones), solo el5% son para el sector20. No obstante, la dependencia de recursos de fuentes comoinversión privada y crecimiento de la economía vulneran la viabilidad de suobtención.

Finalmente, las acciones previstas frente a los efectos de la ola invernal son muyetéreas y no contemplan indicadores claros que permita hacer un seguimiento eficazy oportuno al uso de los recursos dirigidos a la atención a los problemas derivadasde esta, sin mencionar que los cálculos de los recursos para dichos fines sonestimativos, donde dos fuentes de financiamiento son de difícil cuantificación ycumplimiento -las del nivel territorial y la vinculación del sector privado-. Además,los recursos del nivel central tampoco están garantizados.

En suma, el sector debe además de superar restricciones de tenencia de la tierra yde sus condiciones productivas, eliminar gradualmente el proteccionismo que hacemás rentable para un productor buscar la ayuda estatal que buscar los mercadosexternos. Ello en un escenario de toma de decisiones realmente incluyente con elcampesinado colombiano que le garantice la permanencia de su actividad en formadigna y equitativa, condición que en las bases del PND 2010-2014 no se percibeclaramente.

Vivienda ♣♣♣♣♣

Al referir a la vivienda como una locomotora de la economía, se espera que no seolvide todo el desarrollo conceptual y normativo que se ha dado en el país encuanto a la vivienda como un derecho, en especial para la población vulnerable, enlínea con el Espiritu del Constituyente: “todos los colombianos tiene derecho avivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo estederecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados definanciación a largo plazo y forma asociativas de ejecución de estos programas devivienda” (Artículo 51 de la Constitución Política)21.

De igual manera, al hablar de vivienda debe entenderse que su definición estáíntegramente ligada a su calidad y la de su entorno, en un concepto amplio dehábitat urbano y vivienda digna; elementos que muchas veces no se abordan en lamedida en que la política se concentra exclusivamente en lo referente a la regulaciónde la financiación, la asignación de los subsidios y definición de los beneficios,incentivos a la inversión privada, entre otros.

♣Aparte elaborado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Delegada para MedioAmbiente de la CGR.

20 El aumento de los recursos se hizo mediante una adición en virtud del Decreto 145 del 21de enero de 2010.

21 Constitución Política de Colombia, 1991. Título II – De los derechos, garantías y los deberes.Capítulo 2 – De los derechos sociales, económicos y culturales.


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En este esquema quienes resultan siempre menos favorecidos son las familiasmás vulnerables ya que no logran cumplir con los requisitos requeridos por elsector financiero.

Agua potable y saneamiento básico

Así como la vivienda, el acceso al servicio de agua potable es un derecho humanoesencial para el desarrollo de la vida y de todos los derechos humanos, así loreafirmó las Naciones Unidas en Asamblea General en 2010 al firmar, con unrespaldo de 122 países, la Resolución A/64/L.63/Rev.1, que además declaracomo derecho el acceso al saneamiento básico.

La inexistencia o precariedad en el suministro y acceso del agua en condicionesde calidad aptas para el consumo humano, genera fuertes impactos en todoslos niveles de expresión de los grupos poblacionales, a escalas económica,política, pero principalmente a nivel social y ambiental en lo relacionado con laseguridad alimentaria y la salud pública.

Por su parte el bajo acceso a los servicios de saneamiento básico y los escasosesfuerzos en mejorar la disposición final de las aguas servidas impactanegativamente tanto en la salud humana como en la calidad ambiental de losterritorios.

Por ello, el agua no puede ser tratada como un bien de mercado y la regulaciónde su suministro debe estar fundamentada en la garantía de su disponibilidad,accesibilidad y calidad22 a toda la población.

Al no plantearse un modelo de ciudad deseado y los mecanismos de controlnecesarios del crecimiento de las mismas, los sistemas de movilidad así comola malla vial de los centros urbanos no lograrán impactar favorablemente enla calidad ambiental y articulación de las ciudades, sino seguirá siendo unelemento aislado de la misma.

22 Elementos fundamentales del derecho humano al agua, referidos en el Pacto Internacionalde Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC) observación 15 de 2003.

Análisis de la locomotora “Vivienda y Ciudades Amables” del PND

Los objetivos planteados se basan en el incremento de los hogares en lasciudades, aspecto que se visualiza como una “ventaja” para la implementaciónde acciones que conduzcan al cumplimiento de los objetivos del mileniorelacionados con la disminución de la pobreza y los asentamientos precarios, elaumento de la cobertura de los servicios públicos de agua y saneamiento básico,la superación de las condiciones de calamidad de las familias afectadas por laola invernal y mejoras en la calidad ambiental de los centros urbanos.


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Para ello se plantean lineamientos y acciones estratégicas de:

Sostenibilidad ambiental urbana

Fortalecimiento de la oferta y demanda de la vivienda

- Instrumentos para generación de vivienda

- Instrumentos de financiación para los hogares

Agua y saneamiento básico

− Planes departamentales de agua y saneamiento de segundageneración con visión regional (PDA II)

− Solución integral y regional de residuos

− Buen gobierno para la gestión en agua y saneamiento.

− Regulación que impulse la equidad social y la productividad

Sin bien, el diagnóstico hace visible algunos problemas importantes en lostemas de vivienda, agua potable y saneamiento básico, no se presentan lasfallas públicas o gubernamentales que aquí se presentan, tales como la garantíade ciertos derechos, la regulación del mercado, el favorecimiento de ciertosactores privados, entre otros.

En la medida en que el diagnostico no presenta la magnitud del déficit devivienda cualitativo, el número de hogares con ingresos entre 2 y 4 salariosmínimos vigentes - SMMLV que presentan algún tipo de déficit, los hogarescon ingresos menores de 2 SMMLV en similares condiciones, los hogaresdesplazados que se ubican en los centros urbanos, la regionalización del déficit,ni los avances obtenidos con el programa de vivienda saludable; resulta difícilcalificar la pertinencia de la política que aparece en el PND.

Además, menciona 23 Macroproyectos de Interés Social Nacional en procesode los cuales la CGR tiene únicamente conocimiento de 6, que correspondena aquellos que se encontraban en etapa de anuncio antes de que la CorteConstitucional declarara inexequible23 el artículo de la Ley 1151 de 2007 quelos creaba.

En el tema de agua potable y saneamiento básico el diagnóstico se centra en laevolución de coberturas, sin que hasta ahora se haya podido determinar esteindicador de forma clara debido a que ni la Superintendencia de ServiciosPúblicos Domiciliarios ni el DNP cuentan con información actualizada yconsistente de este indicador y los datos que maneja el DANE siguen siendolos del 2005.

22 Sentencia C 149 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.


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Además el diagnóstico adolece de un análisis del esquema tarifario, sus impactosen la población de bajos ingresos y en la prestación de los servicios, ni presentalos resultados alcanzados en materia de calidad de agua y continuidad, beneficiosalcanzados por la implementación de los Planes Departamentales para el ManejoEmpresarial de los Servicios de Agua y Saneamiento – PDA y las reformasintroducidas al Sistema General de Participaciones, sin embargo afirma que esnecesario flexibilizar las estructuras operativas con el fin de acelerar lasinversiones.

Las nuevas bases indican que se hace necesario garantizar la articulación conun nuevo marco tarifario con el fin de asegurar la operación de la operación dela infraestructura que se desarrolle, así como para las obras requeridas en losMacroproyectos de Vivienda y en los procesos de desarrollo urbano y que a lavez estimulen la entrada de Operadores Especializados.

Cabe recordar que el Decreto 4821 de 29 diciembre de 2010, expedido en eldesarrollo reglamentario del Estado de Emergencia Económica, Social yEcológica, adoptó las medidas para garantizar suelo urbano para los proyectosde construcción de vivienda mediante los Proyectos Integrales de DesarrolloUrbano – PIDU, que guardan estrecha correlación con los Macroproyectos deInterés Social Nacional, adelantados en el anterior cuatrienio y que en estePlan Nacional de Desarrollo se reviven.

Sostenibilidad ambiental urbana

Las acciones estratégicas incluyen dar continuidad a la incorporación de lagestión del riesgo en los Planes de Ordenamiento Territorial, así como laidentificación y actuación sobre los asentamientos que se encuentran encondiciones de riesgo no mitigable, labor que se deberá realizar conjuntamenteel Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) y laDirección de Gestión del Riesgo.

También contemplan la implementación de la Política Nacional deMejoramiento Integral de Barrios, la formulación de programas y proyectosde Renovación Urbana, la expedición e implementación de la Política Nacionalde Espacio Público.

Sin embargo, no se definen claramente los POT que se esperan revisar y ajustarpara incorporar las estrategias de gestión del riesgo, tampoco se vincula laparticipación de entidades como el IGAC, el IDEAM y el DANE en el apoyoa los entes territoriales para el manejo de tecnologías e información base quepermitan mejorar el conocimiento de las áreas en riesgo.

Tampoco precisa el número de barrios a intervenir, las ciudades priorizadas, elnúmero de habitantes o familias a beneficiar con esta acción, los recursos a


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invertir ni el alcance de la regulación que se requiere para mejorar losmecanismos de articulación.

La tercera acción se encuentra relacionada con la Renovación Urbana que nopasa de la formulación de programas sin indicar los mecanismos que seemplearán para fortalecer la capacidad de financiación y de gerencia de losentes territoriales, los recursos a emplear ni la distribución de cargas urbanísticas,mientras se aclara que la Nación definirá las condiciones para su participación.

La cuarta y última acción se relaciona con la expedición e implementación dela Política Nacional de Espacio Público con el fin de lograr una disminucióndel déficit nacional de áreas de espacio público.

Estas acciones hay que fortalecerlas si se desea abordar de manera integral eltema de la sostenibilidad ambiental urbana24.

Fortalecimiento de la oferta y demanda de vivienda

a. Instrumentos para generación de oferta de vivienda

“La prioridad de este componente es gestionar la habilitación de aproximadamente 7.000hectáreas para vivienda” sin embargo, el país no conoce la extensión de las áreasurbanas, ni de las áreas de expansión y mucho menos del suelo disponible parael desarrollo de proyectos urbanos porque ninguna entidad estatal cuenta conesta información consolidada, a pesar de las inversiones realizadashistóricamente en la puesta en marcha de un sistema de información urbano.

Además, según CAMACOL, “se requiere la habilitación de cerca de 9.000hectáreas”25 mediante los diferentes esquemas, incorporación de áreas nuevasal desarrollo urbano o mediante renovación urbana, para la construcción deun millón de viviendas.

La principal acción estratégica para el logro de este objetivo consiste en revivirlos Macroproyectos de vivienda, acogiendo las reglamentaciones de la CorteConstitucional26 priorizando la población de Red Juntos, a los damnificadospor la ola invernal 2010 – 2011 así como a las familias asentadas en áreas deriesgo no mitigable.

24 Componente VII.D.2. del PND.

25 Camacol. La Vivienda 2011 – 2014: “El Gran Salto” en la producción habitacional. No 23.Agosto 2010. ISSN 2011-7448.

26 “Los MISN desplazan competencias constitucionalmente asignadas a los concejosmunicipales o distritales en materia de adopción, elaboración, revisión y ejecución de los


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Las estadísticas presentadas de la población afectada por la ola invernal, que seubica en los municipios más pobres del país, indica que son cerca de 5.300viviendas totalmente destruidas y 325.000 con averías de consideración,desconociendo aún el número de viviendas que deberán reubicarse de formadefinitiva; estas estadísticas deben sumarse al déficit urbano de vivienda queen 2005 era de1.030.221 unidades27.

Este panorama, se ve agravado por el bajo ingreso de la población que segúncifras oficiales en 2006 el 82% de la población urbana recibió ingresos inferioresa 2 SMMLV y también por la demanda de vivienda de interés social requeridapara cubrir el crecimiento vegetativo de los hogares es de 194 mil28.

Por tanto la meta de desarrollar únicamente 254.539 viviendas de interés socialprioritario en el cuatrienio y una inversión pública, que no presentamodificaciones en esta segunda propuesta, de tan sólo $10.488.004 millones,valor que representa una inversión anual de $2.622.001 millones, es decir el0,50% del PIB del 201029, demuestra que es probable que la meta propuestano se logre, ya que la demanda antes señalada es aquella que debe atender elEstado.

Además, la meta relacionada con la construcción de VIS con apoyo a las cajasde compensación familiar, que beneficia únicamente a las personas empleadasformalmente, es de 200.990 viviendas, cuyo aporte al cubrimiento del déficites bajo.

De otra parte, la meta relacionada con el diseño y construcción deMacroproyectos de vivienda y/o PIDU por un lado, no establece de formaclara y precisa el tipo de vivienda que ofertará en ellos (porcentajes de VIP,VIS, vivienda de otros estratos, comercial, institucional, de servicios) ni presentauna relación con la regionalización, la “Consolidación del Sistema de ciudades”,descuidando mencionar las ciudades prioritarias para estas actuaciones y elimpacto de las mismas sobre las regiones.

POTs, en asuntos de alto impacto para el desarrollo de los municipio o distritos. Para la Sala,desplazar las competencias de los concejos en el proceso de adopción de los POTs dandoprioridad a lo establecido en los MISN, significa desconocer las competencias que elconstituyente asignó a las mencionadas corporaciones administrativas mediante el artículo313, numerales 1 y 7 de la Carta Política”. Sentencia C 149 de 2010. M.P. Jorge Iván PalacioPalacio.

27 Censo DANE 2005.

28 CGR. Informe del Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2008 – 2009. Pág.265.

29 “Esta inversión resulta inferior a la realizada en Chile (1,1% del PIB en 2005) o Venezuela(1,04% del PIB en 2005)”. Ibíd. CGR. Pág. 276.


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En el articulado del Proyecto de Ley que ha sido presentado a debate, el temade vivienda se desarrolla en el numeral 2.6 “Vivienda y ciudades amables” sin quese fije la meta del Gobierno en la construcción de Vivienda VIS y VIP ni en losrecursos disponibles para tal fin, haciendo imposible hacer seguimiento alcomportamiento del avance de esta locomotora.

Se define la VIS como la “unidad habitacional que cumple estándares de calidad endiseño urbanístico, arquitectónico y de construcción cuyo valor no exceda 135 SMMLV”sin embargo, se debe recordar que el país adolece de dichos estándares, razónpor la cual en la mayoría de los casos, los proyectos se acogen a las áreas mínimasdefinidas por el Gobierno Nacional y que por lo tanto no se ajustan a losentornos propios de cada lugar, ni a las condiciones culturales y mucho menosal número de miembros promedio de una familia30.

Se establece un precio mayor para la VIS que se desarrolle en programas oproyectos de renovación urbana (hasta 175 SMMLV), indicando con ello quese amplían las exenciones que por ley tiene los constructores de este tipo devivienda, sin que se menciones una contraprestación clara frente a la oferta deVIP.

Se menciona la definición por parte del Gobierno Nacional de la reglamentaciónde las características de las construcciones que se destinen al programa deleasing habitacional, descuidando el señalamiento claro de la población objetode este programa.

Nuevamente se flexibiliza la ejecución de proyectos sin plan parcial esta vezampliando los municipios beneficiarios de esta ley (con población superior a100.000 habitantes)31 y eliminando el requisito de ser de un solo proyectourbanístico. Este aspecto contraría es espíritu de la planeación urbana y repercuteen el aumento del déficit de espacio público ya que al no existir una normanacional de estándares urbanísticos y al permitir varios proyectos urbanísticosno es posible garantizar la integralidad de las actuaciones ni la conformaciónde áreas de espacio público cuyo déficit se encuentra en 10 m2/hab.

Además será el Gobierno Nacional, en contraposición a la descentralización,quien fije los contenidos mínimos del tratamiento urbanístico y las condicionesde disponibilidad de las empresas de servicios públicos, para este tipo deproyectos, indicando que se vulnera las funciones que por constitución tienenlos Concejos y por ley hace parte del ordenamiento territorial local.

29 En general se construyen viviendas de 36 m2, con una sola habitación.

30 Condición que cumplen 56 ciudades del país.


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Se señala la posibilidad de financiar la infraestructura de servicios públicos deacueducto y alcantarillado de los Macroproyectos de Interés Social Nacional,que se encuentran en curso de acuerdo a la Sentencia C-149 de 2010, a partir,entre otras fuentes, de tarifas. Aspecto que deja entrever la ausencia de unaestructura financiera clara de éstos proyectos, toda vez que, se permitió lahabilitación de suelo urbano con el fin de mejorar la oferta de VIP y VIS y enlos que los subsidios del Gobierno Nacional se aplican a las obras de urbanismonecesarias para dicho fin.

Debe recordarse que los MISN no permitieron mejorar la oferta de viviendapara las personas más vulnerables del país, aspecto que constituye una verdaderaalerta, toda vez que en el periodo comprendido entre 2007 y 2010 se adoptaron10 MISN que permitieron la habilitación de 1.852 Ha, con una apropiación de$275.623 millones del gobierno nacional32 y que según Fonvivienda a diciembrede 2010 en estos proyectos fueron asignados únicamente 2.060 subsidios paraVIP33.

Se introduce una modificación a la Ley 388 de 1997 relacionada con lascondiciones para la concurrencia de terceros de tal forma que se faculta a unprivado a desarrollar procesos de expropiación judicial y administrativa así comoenajenación voluntaria, al cual se le otorgará el derecho de dominio del bien.Además se establece que las áreas podrán ser de una extensión superior a 1hectárea, valor del todo bajo para garantiza la construcción de un hábitatadecuado en ausencia de estándares urbanísticos.

Por ser operaciones urbanas de gran impacto, para su ejecución se plantea lareorientación, revisión y articulación con los PDA de tal forma que se garanticela provisión de estos servicios. Sin embargo, después de tres años de haberiniciado con la implementación de los PDA, aún no se ha logrado avanzarsignificativamente en el desarrollo de los proyectos y aquellos que ya han sidopriorizados escasamente logran mejorar la situación actual de déficit en lasáreas ya consolidadas, y tal como se presenta en el lineamiento de Agua ySaneamiento Básico se requerirán de otros mecanismos de financiación para elavance real de esta estrategia.

Por tanto no es entendible que ahora, antes de cumplir con la ejecución de losPlanes Estratégicos y de Inversiones que fueron formulados a finales del 2010y que para su ejecución han comprometido los recursos del SGP de APSB pormás de 19 años, éstos deban modificarse para dejar de lado la atención de lasnecesidades ya identificadas y volcar sus esfuerzos en atender una nuevapoblación.

32 Comunicación MAVDT Febrero de 2010.

33 La ley establece que los Subsidios Familiares de Vivienda que otorga el Gobierno únicamentepueden ser aplicados a la vivienda de interés prioritario – VIP, cuyo costo es menor de 70SMMLV.


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También se establece la articulación con el mejoramiento de la infraestructuraeducativa, pero no se plantea lo propio con relación a la infraestructura desalud, de recreación o de actividades colectivas, que hacen parte de laconformación de un hábitat adecuado.

Se demuestra una preocupación por avanzar en lineamientos sobre construccióny urbanismo sostenible sin que se hayan establecido parámetros claros para ladefinición de normas técnicas que garanticen la calidad de la vivienda y losespacios construidos teniendo en cuenta las relaciones con el entorno.

Vuelve a ser una meta alcanzar el 90% en la actualización catastral, sin que sepresenten los recursos necesarios para ello, esta meta resulta fundamental enpara los nuevos instrumentos financieros sobre la base del impuesto predialunificado y la estratificación urbana.

Lo que más llama la atención de las acciones propuestas es la ausencia de unadefinición clara de las metas relacionadas con la habilitación de suelo paravivienda de interés social y prioritaria, aspecto que resulta incoherente con eldiagnóstico planteado y el objetivo propuesto. Por ello, aunque se define comometa la construcción de 1.000.000 de viviendas nuevas no se establece elsegmento de población a beneficiar.

Por otra parte, la elaboración de planes parciales únicamente con la expediciónde la licencia de construcción, desvirtúa su objeto como instrumento deconstrucción de cuidad y articulación de espacios sociales. Además, el interésde encontrar mecanismos ágiles para el reasentamiento de la población enzonas de riesgo, necesariamente debe ir de la mano con la reglamentación clarasobre la fuente de recursos y el responsable de las actuaciones requeridas paraevitar la ocupación de las áreas liberadas34.

Es decir que, el aumento del suelo urbano propuesto mediante los diferentesmecanismos expuestos, por un lado, no garantiza la oferta de vivienda para lossectores de la población cuyos ingresos no superan 2 SMMLV y por el otro,centralizan las actuaciones urbanas y menoscaban el objeto del ordenamientoterritorial local.

b. Instrumentos de financiación para los hogares

Con estos instrumentos se busca eliminar las barreras y trámites que dificultanel acceso a una solución de vivienda a la población pobre y vulnerable del país.

34 “Se ha establecido la existencia de un gran vacío normativo que induce a incertidumbressobre el alcance de las responsabilidades de intervención en este tipo de asentamientos, todavez que se presentan, de forma simultánea, riesgos, ilegalidad y precariedad, hecho que no hapermitido realizar intervenciones planificadas y coordinadas en estas áreas.De otra parte, existe un marco normativo disperso, desarticulación de funciones y ausenciade comunicación entre instituciones, carencia de procesos y procedimientos estandarizados,indefinición de las estrategias, los programas, proyectos, responsables y tiempos involucradosen el manejo de las áreas liberadas”. Ibíd. CGR. Pág. 352.


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El modelo propuesto implica, entre otros aspectos, la simplificación de lasbolsas de Subsidio Familiar de Vivienda (SFV), a través de la gestióndepartamental, el establecimiento de un SFV diferencial en programas derenovación urbana, el apoyo a la creación de entidades de ahorro y créditoespecializadas en el segmento VIP, el fomento de la financiación a largo plazo,un seguro de desempleo para hogares asalariados y aumento de los recursosdel fondo de vivienda de interés social de las cajas de compensación familiar.

Adolece esta acción estratégica de una definición clara del número de SFV quese otorgarán en el cuatrienio a través de las diferentes bolsas, la definición delas mismas, las fuentes de recursos, el cubrimiento que se alcanzará a través delos Macroproyectos de Interés Social Nacional (MISN) ya aprobados y losPIDU, la regulación que tendrán las entidades de ahorro y crédito propuestaspara facilitar el cierre financiero de las personas de más bajos recursos.

Por otra parte, la probabilidad de superar los topes establecidos para las viviendasde interés prioritario (VIP), en los Macroproyectos de Vivienda y PIDU, sinincrementar el monto de los subsidios ni contar con los instrumentos financierosnecesarios, conduce inevitablemente a una mayor segregación de losbeneficiarios y a la imposibilidad del cierre financiero por parte de las familiasmás pobres.

No resulta clara la articulación de las bolsas de SFV con las gobernacionescuando es clara la prioridad que tienen los MISN y la reglamentación que se haexpedido para el manejo de éstos indica claramente que estará en cabeza delGestor35 del MISN la selección de los beneficiarios de los mismos.

Además, no se define el impacto esperado según el número de familiasvulnerables que se beneficiarán con estas acciones estratégicas. Ni presenta unavance frente a la articulación de las Organizaciones Populares de Viviendacon los proyectos de oferta de vivienda, desconociendo el mandatoconstitucional36.

Agua y saneamiento básico

a. Planes departamentales de agua y saneamiento de segunda generacióncon visión regional (PDA II)

Se plantea una segunda generación de los PDA, en la que sea posible ajustar lasestructuras operativas a las realidades regionales, pero no se establecen losmecanismos para establecer las capacidades de institucional en cada uno de los

35 El gestor puede ser la Nación, el ente territorial o un privado.

36 “Artículo 51º.- Todos los colombianos tienen derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condicionesnecesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas adecuadosde financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de estos programas de vivienda”. ConstituciónPolítica de Colombia.


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casos. Se mantiene el enfoque de los Programas de Modernización Empresarial(PME) impulsado desde 1996 y que a la fecha no ha logrado impactar laestructura empresarial del sector37, se plantea la descentralización de la VentanillaÚnica a pesar de que hasta ahora las gerencias asesoras y los gestores no handemostrado capacidad técnica en la elaboración y presentación de diseños conel lleno de los requisitos exigidos y de que las dificultades hasta ahoraevidenciadas por los retrasos en las obras iniciadas con el PME han estadorelacionadas con deficiencias en la viabilización de los mismos38.

A pesar de las numerosas reformas introducidas al SGP que partieron de lamodificación de la Constitución Nacional e incluyen el compromiso de vigenciasfuturas hasta por diecinueve (19) años, con el fin de asegurar la destinaciónespecífica de estos recursos al mejoramiento de las coberturas de los serviciosde agua y saneamiento, los compromisos adquiridos por los entes territorialesen el esquema de los PDA no representa sino el 2,3%39 del SGP sectorial, porlo tanto las acciones estratégicas no presentan de forma clara los mecanismosque se emplearán para hacer visibles las inversiones con los recursos que paratal fin se han destinado.

Este nuevo documento abre la posibilidad para que la Nación implementeesquemas regionales para la prestación de los servicios por motivos de interéssocial, indicando con ello que todo la estructura operativa y legal implementadacon los PDA, cuyo principal objetivo se relaciona con la “implementación deesquemas eficientes y sostenibles en la prestación de los servicios públicos de agua potable ysaneamiento básico”40 y en el cual el principal actor es el departamento a travésdel cual se articulan los municipios, es totalmente vulnerada, así como ladescentralización.

Uno de los elementos transversales lo constituye el financiamiento del sector,por esta razón se vincularán a los PDA los recursos de las transferencias delsector eléctrico (artículo 45 de la Ley 99 de 1993), así como la expedición deun marco regulatorio para el esquema tarifario. Esta búsqueda de recursos de

37 “En municipios con población menor a 100.000 habitantes existen prestadores de todas las clases, no obstantepredomina la prestación directa por parte del municipio (40% de los prestadores actualmente registrados en RUPS dela SSPD). El 43% de la población del país es atendida por 7 prestadores: 3 de los cuales son públicos y atienden lasprincipales ciudades”. Evamaría Uribe. Superintendente de Servicios Públicos. 9 de junio de 2010.SECTORDE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO: AVANCES Y PERSPECTIVAS Taller SSPD, CEPAL,GTZ.

38 De acuerdo a la información enviada por el MAVDT a 26 de Octubre de 2010, son 1.099 losproyectos priorizados en Comité Directivo, cuyas inversiones estimadas ascienden a $2.004,2 millonesde pesos, de los cuales se han presentado ante ventanilla única 441 (40.1%) y de ellos 146 (13%) hansido devueltos para ajustes.

39 En el 2010 el SGP sectorial representa cerca de $1,7 billones.

40 Artículo 1º Decreto 3200 de 2008.


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familias expuesto anteriormente y los resultados de los estudios que señalanque la estructura tarifaria es muy inequitativa porque para el pago de los serviciospúblicos, transporte y vivienda una familia pobre debe destinar hasta el 50%de sus ingresos41, y en proporción a sus ingresos destinan al pago de las tarifasde los servicios públicos, un monto superior al de los ricos.

No se presenta de forma clara los mecanismos de articulación del los PDAcon los planteados en Vivienda.

En el articulado del Proyecto de Ley, se presenta una reglamentación de losrequisitos para comprometer los recursos del Sistema General de Participacionesde Agua Potable y Saneamiento Básico (SGP APSB) en patrimonios autónomosdiferentes a los esquemas fiduciarios constituidos en el marco de los PlanesDepartamentales para el Manejo Empresarial de los Servicios de Agua Potabley Saneamiento Básico (PDA) (Alianza Fiduciaria S.A.; IDEA, INFIHUILA,IDESAN, INFIDER, etc.), sin que ello signifique que se ha eliminado el riesgode que un solo alcalde comprometa estos importantes recursos, hasta por veinteaños, en operaciones crediticias sin contar con mecanismos claros del controlde las inversiones y la calidad de los proyecto; aspecto que puede limitar elaumento de la cobertura en calidad, continuidad y acceso de los servicios aguapotable y saneamiento básico que son considerados derechos humanosfundamentales.

Se ratifica, en este proyecto de Ley que las actividades de monitoreo, seguimientoy control del SGP APSB estará a cargo del Ministerio de Ambiente, Vivienday Desarrollo Territorial o la entidad o dependencia que asuma las funciones,reglamentación que fue definida el Decreto 028 de 2008.

El ajuste planteado a los PDA no contempla la modificación de los esquemasfinancieros adoptados que, han resultado onerosos para muchos municipiosteniendo en cuenta que la comisión fiduciaria no guarda ninguna relación decausalidad con los recursos comprometidos por los entes territoriales, ni presentauna propuesta clara para que los entes territoriales (más de 500 municipios),que no se encuentran vinculados al PDA puedan acceder a algún tipo decofinanciación del Estado para adelantar los proyectos de Agua Potable ySaneamiento Básico.

b. Solución integral y regional de residuos

Las acciones estratégicas planteadas no reflejan lo pactado con el Banco Mundialen el Crédito que por US$20 millones se constituyó con el objeto de mejorar la

inversión a través de las tarifas desconoce la realidad de los ingresos de las

41 PNUD. Informe de Desarrollo Humano para Bogotá 2008. Pág. 302.


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calidad y cobertura de los servicios integrados de gestión de residuos sólidosen Colombia42.

Ni plantea acciones que conduzcan al cierre definitivo de los 199 botaderos acielo abierto que tiene el país, ni la articulación con la política de residuospeligrosos.

Aunque menciona la participación público – privada en la financiación deproyectos de tratamiento de aguas residuales, es claro que las fuentesmencionadas hasta ahora no han permitido el avance en la construcción, puestaen funcionamiento y sostenibilidad de plantas de tratamiento de aguas residualeseficientes. En el caso de los instrumentos económicos éstos no reflejan el costode las inversiones requeridas.

c.Buen gobierno para la gestión en agua y saneamiento

Si bien es cierto que se requiere de un sistema de información que permita elseguimiento de los componentes de inversión y prestación de los servicios deAPSB, no es entendible que siendo los PDA el mecanismo mediante el cual secentralizan estas actividades no se plantee una integración entre sus estructurasoperativas y las entidades del nivel central que permita garantizar un flujo deinformación oportuna y de calidad.

Sector Infraestructura ♣♣♣♣♣

Sector Comunicaciones

La propuesta para el sector TIC en el PND propone alcanzar la inclusiónsocial, el cierre de la brecha digital, contribuir a la innovación, la productividady la competitividad por medio de la adopción TIC en todos los sectores de laeconomía nacional, a través del desarrollo de un ecosistema digital, que consisteen un conjunto de infraestructura, servicios, aplicaciones y usuarios, propósitosque en principio se observan adecuados para el sector y su influencia en losotros sectores.

Metas e indicadores

Bajo la responsabilidad del ministerio del ramo sólo aparecen cuatro metasgenerales (en la tabla III-10), que frente a toda la importancia y potencialidaddel sector, parecen insuficientes para desarrollar sus propuestas. Excepto en la

42 Crédito BIRF 7742 - CO . Programa de Manejo Integral de Residuos Sólidos . 4 deseptiembre de 2009.

♣Aparte elaborado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Delegada de InfraestructuraFísica y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo de la CGR.


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meta “conexiones internet”, no se muestra una continuidad clara entre eldiagnóstico del sector y las metas a 2014. No presenta más indicadoressectoriales que los correspondientes a esas cuatro metas.

Esfuerzo presupuestal

Para el presente Plan Nacional de Desarrollo se proyecta en el sector decomunicaciones (hoy TIC) una inversión de $ 20.120.769 millones de pesoscorrientes durante el período 2011-2014, de los cuales se espera que el 83,48%sea del sector privado, el 16,07% del Gobierno Central y el 0,44% del sectordescentralizado.

No es claro cómo se ejecutará los recursos del sector privado que se proyectandentro del PPI, ni cuáles son las metas relacionadas con esta inversión querepresenta el 83,48% del total; asimismo, no se ven las metas e indicadores quesoportan la inversión pública proyectada para el Gobierno Central, la cualaproximadamente duplica la realizada en el plan nacional precedente conmayores indicadores y metas para su ejecución y seguimiento, que enfocadosen el cierre de la brecha digital, en principio podrían parecer suficientes; sinembargo, los indicadores internacionales de brecha digital muestran que losesfuerzos realizados en la década pasada han sido insuficientes y no por lacantidad de los recursos invertidos, sino por los mecanismos de ejecución delos recursos en las políticas de telecomunicaciones sociales.

Sector Transporte

Pertinencia sectorial

La infraestructura de transporte se considera en el plan de desarrollo comouna de las cinco “locomotoras” de crecimiento por su capacidad de generaraumentos continuos y permanentes de productividad y su potencial de arrastrarel crecimiento y la generación de empleo en los demás sectores de la economía,sin embargo, en el PND no se plantean mecanismos, instrumentos e indicadoresque evidencien la articulación de la infraestructura de transporte con elcomponente macroeconómico y con las metas de los demás sectores y“locomotoras”(minero energética y agropecuaria).

Se prioriza la necesidad de superar la situación de rezago de décadas en que seencuentra la infraestructura del país tanto en términos de cantidad como decalidad, principalmente en el transporte terrestre por corresponder al modoque moviliza la mayoría de la carga transportada anualmente . Igualmente, lanecesidad de implementar el transporte intermodal que permita la articulaciónentre las obras de infraestructura de diferentes modos. Con referencia a los


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objetivos planteados, es necesario destacar que a pesar que el PND reconoceque parte del atraso de las regiones se da por falta de corredores transversales,basa su política de competitividad en los mismos corredores carreteroslongitudinales a los que se les ha dado prioridad desde hace ocho años. Porotra parte, aunque se pretende promover el transporte multimodal no fija unapolítica estatal sino que por el contrario, deja en manos de particulares larealización de nuevos proyectos.

Metas e indicadores

En términos generales, el Plan de Desarrollo 2010-2014 no incluye proyectosnuevos sino que se centra en la ejecución de iniciativas contratadas en la vigenciadel plan anterior. Metas como el aumento en 950 kilómetros de dobles calzadasse fija sobre corredores viales existentes, algunos de los cuales aun se encuentranpor debajo del tráfico contractual pactado y sobre los cuales se reconocengarantías.

Para los modos férreo, portuario y aeroportuario, los indicadores se centran ennúmero de pasajeros, kilómetros y/o toneladas de carga, sin tener en cuenta lapropuesta específica por ejemplo en materia de concesiones portuarias, derevisar y ajustar la Ley 1ª, o en materia aeroportuaria, de velar por el buendesempeño de las concesiones vigentes y futuras. El PND fija como meta undeterminado número de SITM en operación y SETP estructurados, sin teneren cuenta que estos proyectos correspondieron a metas del pasado plan dedesarrollo, indicando así deficiencias en la determinación de las líneas de base.El Plan actual no propone una revisión a los SITM que se encuentran atrasadosy a los SETP pendientes de estructuración.


En materia financiera, el subsector transporte participa con una destinación de$44,5 billones de los $563,9 que cuesta la totalidad del PND. De los $44,5billones, $24,9 aportados por el gobierno central, $18,9 billones por el sectorprivado y $0,64 billones por las entidades territoriales.

Los $44,5 billones serán aportados así: $5,9 billones en 2011, $7,2 en 2012,$7,1 en 2013 y $6,6 en 2014. Si se comparan estas cifras con los montosautorizados en calidad de vigencias futuras en el sector, que corresponden a$3,3 billones en 2011, $4,2 billones en 2012, $3,5 billones en 2013 y $2,4 billonesen 2014, los recursos comprometidos alcanzan porcentajes del 56%, 58%, 50%y 36%, cifras que dejan un margen escaso para la ejecución de nuevas iniciativas,a las que habría que agregar las necesidades generadas a raíz de la reciente olainvernal


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Sector Industria y Comercio


El Gobierno Nacional propone una política pública orientada a la inserción enla economía global basada en el crecimiento sostenible y la competitividad,bajo la premisa de que el desarrollo empresarial comienza con la formalizaciónde los trabajadores y las empresas, a través de políticas que incrementen lacompetitividad y la productividad de la economía; con este propósito se buscala transformación y adecuación del aparato productivo colombiano a losmercados internacionales.

Sin embargo, no aparece expuesta una implementación efectiva de programasasociativos interpyme ni de su integración a conglomerados productivos o aprogramas de compras oficiales. En general, no se establece una políticasistemática para las pequeñas y medianas empresas en el marco de las accionesde transformación productiva, tal que garantice su efectiva migración hacianiveles tecnológicos más sofisticados, conforme a las exigencias competitivasde los procesos de globalización.

Metas e indicadores

La financiación de la innovación productiva, las metas contempladas a 2014 enlas bases del PND son: a) llevar las redes de inversionistas de 2 (2009) a 12; y b)las empresas creadas por el Fondo Emprender de 240 (2009) a 2.350. En lorelativo a la formalización empresarial, las bases del Plan Nacional de Desarrolloplantean como meta llevar el número de empresas formalizadas a través deprogramas de cooperación público privada, de 3.408 en la línea de base (2009)a 10.000 en 2014. En materia de desarrollo del sistema productivo, las Basesplantean llevar el número de sectores incluidos en el Programa deTransformación Productiva de 12 (2009) a 20, en 2014. Por su parte en materia

de Comercio, no se establecen metas.


En los sectores de Comercio, Industria y Turismo el plan prevé para el cuatrienio2011-2014 un gasto de $739.443 millones de 2010, sin embargo estos recursosno se encuentran desagregados para los sectores de Industria y Turismo, por loque no se puede establecer el monto de recursos destinados a ellos.


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Sector Turismo


El enfoque de la política pública para el sector turismo está orientado a que seaun motor del desarrollo regional, toda vez que jalona actividadescomplementarias dentro de su área de influencia, es el mismo enfoque que seha desarrollado en los últimos años, continuando con el Fondo de PromociónTurística, con una política dirigida a poner mayor énfasis a la oferta turística ya incrementar los recursos para la promoción del país, lo cual es apropiadoconsiderando que en el período señalado se presentó un mayor número devisitantes e ingresos por divisas, además de mantener los logros alcanzados,pretende consolidar al sector como uno de los de mayores perspectivas de laeconomía, garantizando una actividad turística sostenible e incluyente, sinembargo es necesario considerar que la calidad de los servicios turísticoscolombianos no cumple con los estándares para ser un destino de clase mundial,la deficiente planta turística y de infraestructura vial.

Esta situación se ha presentado por el bajo impacto de los proyectos realizadospor el Fondo de Promoción Turística, a pesar del aumento de los recursos, enel modelo actual de apoyo al mercadeo, a la promoción y a la competitividadturística del país basado en la cooperación público-privado no ha superadoestas deficiencias.

Metas e indicadores

El Plan prevé un impulso al sector turismo mediante la incorporación de lasindustrias culturales incluidas en el Programa de Transformación Productivadel Ministerio de Comercio, Industria y Turismo pasando de 0 en 2010 a 4 en2014, adicionalmente contiene metas orientadas a incrementar el número devisitantes extranjeros, visitantes a parques naturales e incremento de ingresosde divisas por turismo.


En el objetivo estratégico “Soportes transversales de la prosperidad democrática” seencuentran incorporados los recursos destinados para la financiación de lasacciones del Turismo como motor del desarrollo regional, los cuales asciendena $245.386 millones de pesos de 2010 para el cuatrienio del 2011-2014 y todosson provenientes del sector central, y no aparecen nuevas fuentes definanciamiento.


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Sector Gestión Pública♣

Simplificación tributaria para la formalización empresarial

La propuesta gubernamental considera que la política tributaria es uno de losinstrumentos para fomentar la cultura de la innovación, así como para promoverla formalidad empresarial. El Proyecto de Ley contiene varias reformas alEstatuto Tributario: i) reestructuración del Consejo Nacional de BeneficiosTributarios, incluyendo en sus miembros al Ministerio de Hacienda y al deComercio, Industria y Turismo, (artículo 29); ii) modificación de los artículos428-1 y 158-1 del ET en materia de exención del IVA y deducción porinversiones en desarrollo científico y tecnológico, y se adiciona otros artículospara reconocer como ingresos no constitutivos de renta o ganancia ocasionallos ingresos procedentes de proyectos de carácter científico, tecnológico o deinnovación.

En el tema de Competitividad, el Proyecto de Ley no contiene modificacionesde fondo al Estatuto Tributario, aunque sí anuncia que con el fin de lograr laformalización empresarial, el objetivo “es promover reformas al sistematributario y establecer y consolidar programas encaminados a la formalizaciónempresarial”43.

Esta propuesta se basa en considerar que la informalidad empresarial afectanegativamente la productividad y la competitividad y por tanto incide en elcrecimiento económico. Se calcula que esta informalidad es del orden del55%, medida a partir de las microempresas que no renuevan el registromercantil44.

Llama la atención que si bien el Gobierno considera que es necesaria unaSimplificación Tributaria orientada a promover la formalidad empresarial,reconociendo que entre otros aspectos es necesario reducir las exenciones, porotra parte promueva nuevas exenciones y beneficios tributarios en el Proyectode Ley, sin considerar cuál es el costo fiscal y su impacto en el objetivo, y sintener en cuenta el horizonte de las finanzas públicas. En este aspecto, el proyectode ley torna aún más dispersa la legislación tributaria, uno de los temas máscríticos y polémicos en la política fiscal.

♣Aparte elaborado por la Dirección de Estudios Sectoriales de la Delegada para GestiónPública de la CGR.

43 Departamento Nacional de Planeación, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, Capítulo III, Crecimiento Sostenible y Competitividad, p. 111.

44 Ibíd., p. 111


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Lograr un entorno competitivo para el desarrollo empresarial requiere unasimplificación tributaria, como estrategia para la formalización empresarial. ElGobierno considera que en Colombia la política tributaria ha desarrollado unrégimen tributario más desde un enfoque fiscal que desde un enfoquedinamizador del desarrollo empresarial; así mismo califica el régimen tributariocomo ineficiente, afirmación que argumenta con base en estudios de diversosautores.

El diagnóstico gubernamental coincide con las críticas de los expertos en elsentido de reconocer que el régimen tributario colombiano es ineficiente porquedistorsiona la asignación de recursos, promueve la informalidad, es inequitativoy poco progresivo45. Tales aspectos están ligados a un tema que en el país seviene debatiendo en los últimos años, relacionado con la necesidad de un cambioestructural al sistema tributario; sin embargo, sabemos que a pesar de lascontinuas reformas, no se ha logrado dicho propósito.

La Simplificación Tributaria está orientada a reducir la complejidad del sistema,a la automatización de trámites y procedimientos, a la reducción de lasexenciones, así como al diseño de un régimen único para el Impuesto al ValorAgregado, partiendo de experiencias como Chile y España donde dichosesquemas permitieron incrementar el nivel de recaudo tributario y facilitar eldesarrollo de las empresas46.

En esta dirección la propuesta no es clara, pues si bien el esquema tributarioactual reclama ajustes de fondo, ello no significa que el problema se reduzca altema de la formalidad empresarial, pues de lo que se trata es de una reformatributaria que apunte a corregir los problemas de la estructura del actual sistema,fundamentalmente en los principios de neutralidad, equidad y progresividad,originados en las anteriores reformas tributarias que profundizaron ladesigualdad en la tributación directa47, entre ellos el incremento en lasexenciones, beneficios e incentivos fiscales.

Como lo expuso en su momento Juan Camilo Restrepo48, las gabelas, privilegiosy exenciones tributarias otorgadas a algunos sectores están distorsionando laequidad y la progresividad de la tributación colombiana, señalando que no

45 Ibíd., p. 113

46 Ibíd., p. 113

47 OSSA ESCOBAR, Carlos, Reasignación de la Carga Tributaria en Colombia – Propuestasy Alternativas (1970-2000), (2002).

48 Restrepo Salazar, Juan Camilo. “Los privilegios tributarios ¿son convenientes?” EconomíaColombiana, Edición 326, 2009, CGR. Bogotá. Pág. 171.


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existe evidencia sólida de que está política haya generado un efecto contundenteen las variables macroeconómicas (inversión, PIB), en tanto sí ha impactadonegativamente la generación de empleo. Por tal razón, se considera un aciertola eliminación de la deducción por adquisición de activos fijos, que junto conlos demás beneficios, se han incrementado en los últimos años, generando unmenor recaudo, que en valores constantes de 2009 ascendió a $34,6 billones enel período 2004 – 200949, beneficiando sectores que no contribuyensignificativamente a la generación de empleo, caso sector minero.

·Sistema Consolidador de Hacienda e Información Financiera Pública (CHIP)

El artículo 17 del Proyecto, en concordancia con lo planteado en las bases delplan de desarrollo50 plantea el fortalecimiento del Sistema Consolidador deHacienda e Información Financiera Pública – CHIP como la única plataformaválida para obtener información financiera y presupuestal de los entesterritoriales y el Formulario Único Territorial FUT como única herramientapara que dichos entes reporten la ejecución presupuestal y financiera. Avanzaren este aspecto permitiría un mayor control de las finanzas públicas territoriales,la depuración de sus estados contables y la disponibilidad de mejoresherramientas para la planificación financiera y presupuestal. Así mismopermitiría conocer con más certeza la magnitud de problemas como la bombapensional-calculo actuarial, las demandas en contra de los entes, entre otros.

·Impuesto Predial Unificado

El Proyecto de Ley y las Bases del Plan Nacional de Desarrollo51 establecen lapropuesta de incrementar gradualmente la tarifa mínima de impuesto predialunificado (Artículo 21 y 22) y actualizar permanentemente los avalúos catastrales.La CGR considera que esta propuesta tiende a incrementar el recaudo generalde los ingresos propios de los entes territoriales (ET) para disminuir el gradode dependencia de las transferencias del nivel nacional, disponer de mayoresrecursos para inversión y mejorar los indicadores de endeudamiento. Con estose fortalece la viabilidad financiera de los ET y se previene una crisis fiscalterritorial que pueda amenazar las finanzas públicas nacionales.

49 Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2004 a 2009.

50 Documento base para el PND 2010-2014: Hacia la prosperidad democrática, visión 2010-2014(Apoyos transversales al desarrollo regional, 4. Lineamientos estratégicos en materia de descentralización.Págs. 512-514).

51 Ibídem.


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·FONPET

Se autoriza contratar la auditoria especializada con cargo a los recursos delFONPET y no con cargo a la comisión fiduciaria, como estaba antes, lo quenunca se hizo pese a los llamados de atención de la CGR.

Si bien es cierto el crecimiento de los recursos del FONPET hace necesariodiversificar el riesgo, también es necesario crear paralelamente un estrictorégimen de inhabilidades y controles, previo a la implementación de la medidapor parte del FONPET, a fin de evitar los riesgos de agencia y manipulaciónde precios que se puede llegar a presentar en un mercado de valores como elcolombiano, ante la posibilidad que los recursos se puedan invertir en entidadesemisoras de las entidades fiduciarias, AFP y aseguradoras vinculadas con losgestores.

· Deducción por Inversiones en Desarrollo Científico y Tecnológico

El Proyecto plantea una seria de deducciones para la liquidación del impuestoa la renta para aquellas personas que realicen inversiones en proyectos calificadoscomo de carácter científico, tecnológico o de innovación. La inclusión de lossectores basados en la innovación dentro de las cinco locomotoras del crecimientoeconómico identificadas en las bases del PND, requiere un mecanismo defomento y promoción de la innovación52. Sin embargo, esto va en contravíadel propósito de Nacional de desmontar las exenciones y demás beneficiosque afectan negativamente el recaudo del impuesto de renta y que hacen máscomplicado (ineficiente) y regresivo el sistema tributario.

· Asignación de Funciones a la Banca Pública

Se crea el Fondo de Modernización e Innovación para las micro, pequeñas y medianas empresas (art. 40) ampliándole el objeto social de BANCOLDEX ycon un mecanismo de operación sujeto al derecho privado. Así mismo seautoriza a las entidades públicas de carácter financiero a destinar recursos parafinanciar estudios de preinversión (art.47) sin tener en cuenta los múltiplesproblemas que ya se han presentado en la ejecución de programas similares enFONADE, BANAGRARIO Y FINAGRO. La CGR considera que estoincrementa el riesgo de la banca pública y de las instituciones financieras deincursionar en la financiación de proyectos de inversión sin una adecuadaplaneación y control de estas actividades.

52 Ibíd. Págs. 47-49


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Soportes Transversales. Estrategia Buen Gobierno

· Defensa del EstadoEste tema tan sensible para las finanzas del Estado no se aborda ni en las basesni en el articulado de manera unificada: se menciona en acápites diferentes, sinconectores que encadenen el desarrollo de una política; en este orden de ideashay necesidad que la problemática se aborde de manera mucho más integralprevia una discusión nacional de los principales actores: rama judicial, el ejecutivoy la sociedad civil.

· Contratación Pública

En el articulado se incluyen múltiples normas sobre contratación (mínimacuantía, preferencias para mipymes, derechos patrimoniales para particularesen propiedad intelectual, avalúos de bienes, gestión de activos públicos) lascuales el Congreso de la República debe adordar con mucha cautela buscandoque la unidad de materia del PND se garantice y teniendo presente los llamadosque ha hecho la Señora Contralora General, para evidenciar las debilidades demodelo actual y analizar la justificación, el impacto y la filosofía que debe teneruna ley de contratación para el país.

· Sistema Administrativo Contable

Apoya la CGR el art. 204 que introduce transparencia y eficacia a la informacióncontable y moderniza el sistema de contabilidad y lo pone a tono con losestándares internacionales. Propone la CGR incluir dentro de la definición deroles, el de los organismos de control, con el objeto de hacer más expedito elejercicio de sus funciones.· Liberación de los Gastos de PersonalLa liberación de los gastos de personal para las entidades del nivel nacional quese autorizan mediante el art. 218 del articulado, considera la CGR, que suaplicación debe estar precedido de un estudio riguroso de las limitación eimpactos que puede genera y acompañado de otras medidas tales como planesde reestructuración de la carrera administrativa, planes de pensión, manejo ypresupuestación de la medida, reconocimiento de las contingencias jurídicasque se presenten y prohibición durante un determinado número de añossubsiguientes de contratar mediante prestación de servicios. De lo contrario, elremedio puede salir más costoso que la enfermedad.

· Sistemas de Información

Si bien en las Bases del Plan la política de información pública se encuentradesarrollada, en el articulado de Ley su desarrollo es disperso. Se contempla laobligatoriedad del suministro de información y acceso a bases de datos entre


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organismos públicos, lo que contribuiría a la interoperabilidad y colaboración,art 191; fomenta los servicios en línea, art 194; unifica el seguimiento al PNDmediante el Sinergia, art 192 y 193; prevé la racionalización y simplificación detrámites y su modernización, así como el seguimiento mediante el SUIT, sistemaa cargo del DAFP, art 195; fortalece la coordinación para mejorar el acceso delos ciudadanos a los servicios del Estado, art 197. Considera la CGR que todoslos artículos conducen a reordenar los flujos de información pública debentener en cuenta las experiencias exitosas para aprender de ellas, así como las defracaso para evitar repetirlas.

· Política Arancelaria para Promover la Transformación Productiva

En las bases del Plan se establece en el capítulo VII sobre soportes transversalesuna política arancelaria para promover la transformación productiva, con elfin de estimular la generación de ventajas competitivas y minimizar lasdistorsiones causadas en el precio de las importaciones; sin embargo, en elarticulado del Proyecto de Ley 179 de 2011 no se aborda el tema. Las decisionesde política arancelaria son de un efecto importante en el crecimiento económicodel país, por lo tanto bien merece tenerse en cuenta en el proyecto de Ley.Igualmente su inclusión es un referente en las decisiones del sector importador.


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Comentarios al Plan Nacional de Desarrollo 2010...

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