Comentari a la llei reguladora del dret a l’educació · PDF file1....

El Clip

Comentari a la llei reguladoradel dret a l’educació

Neus París i Domènech

38

© Generalitat de Catalunya. Institut d'Estudis AutonòmicsBda. de St. Miquel, 8 (Palau Centelles)08002 Barcelonatel. 933429800 - fax [email protected]/iea

Edició: juny 2006

ISSN: 1699-3659Dipòsit legal: B. 29062-2000Impressió: Sprint Copy

Presentació

La Llei orgànica 2/2006, d’educació, reforma un cop més el sistema educatiu el qual, a Espanya, sem-bla estar encara lluny de constituir quelcom estable i consensuat entre les diverses forces polítiques.Ateses les competències autonòmiques en la matèria, resulta del màxim interès establir de quina ma-nera incideix en aquestes la reforma. El present comentari, doncs, s’inicia amb l’anàlisi del marc com-petencial en matèria educativa i procedeix a fer un recorregut acurat pels diferents títols de la Llei, ana-litzant els canvis i les novetats que s’hi introdueixen; però va més enllà d’això i constitueix també unareflexió sobre l’àmbit normatiu a cobrir i les tasques a realitzar per part del legislador autonòmic a par-tir del nou text legal.

El director de l’IEA

Sumari

1. Introducció2. Marc competencial vigent en matèria d'educació3. Objecte i estructura de la Llei orgànica d'educació (LOE)4. Modificacions a la Llei orgànica del dret a l'educació (LODE)5. Conclusions

COMENTARI A LA LLEI REGULADORA DEL DRET A L'EDUCACIÓ

Treball realitzat per Neus París i Domènech, advocada de la Generalitat de Catalunya i professora associada de dret constitucional de la Universitat de Barcelona

El Clip nº 38

1. Introducció

El propòsit d’aquest article és efectuar una aproximació al text de la recentment aprovada Lleiorgànica 2/2006, de 3 de maig, d’educació, des d’una anàlisi bàsicament competencial, per talde poder establir fins a quin punt la nova regulació permet a les comunitats autònomes exercir lesseves competències normatives en matèria d’educació.

Aquesta aproximació ens obliga a estructurar el comentari de forma que primer farem una anàlisidel sistema de competències, el qual en relació amb l’ensenyament i d’altres matèries afins es deri-va de la Constitució (CE) i de l’Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC), per passar desprès adeterminar l’abast de la reforma que deriva de la nova regulació de l’ensenyament que efectuala Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’educació (LOE), i destacar aquells aspectes del noutext que innoven la regulació fins ara vigent o que fixen el contingut d’aspectes relatius al’ensenyament que han generat una major conflictivitat.

Finalitzarem aquest comentari amb un breu anàlisi de les modificacions que la disposició finalprimera de la LOE efectua a la Llei orgànica del dret a l’educació.

2. Marc competencial vigent en matèria d’educació

L’article 15 de l’EAC preveu que és competència plena de la Generalitat la regulació i adminis-tració de l’ensenyament en tota la seva extensió, sense perjudici d’allò previst a l’article 27 de laCE, de les lleis orgàniques que d’acord amb l’article 81 de la CE el desenvolupen, de les facul-tats que l’article 149.1.30 de la CE atribueix a l’Estat, i de l’alta inspecció necessària per al seucompliment i garantia.

Un primer límit a les competències de la Generalitat de Catalunya en matèria d’ensenyament elconstitueix el mateix article 27 de la CE, que proclama el dret fonamental a l’ensenyament i queestableix com a objectiu d’aquest dret el ple desenvolupament de la personalitat en el respecteals principis democràtics de convivència, i als drets i les llibertats fonamentals. En aquest mateixprecepte constitucional es reconeix un conjunt de principis i drets dins de l’àmbit de l’ensenya-ment que es limiten recíprocament: el dret a l’educació i la llibertat d’ensenyament, les com-petències dels poders públics i la llibertat de creació dels centres docents, la previsió d’ajuts perals centres docents que reuneixin determinats requisits, el dret de la comunitat escolar a partici-par en el control i la gestió dels centres sostinguts amb fons públics i, finalment, el dret dels paresa escollir per als seus fills la formació religiosa i moral que estigui d’acord amb les seves convic-cions.

El dret a l’educació es concreta en l’obligatorietat i la gratuïtat de l’ensenyament en les sevesetapes bàsiques i en la previsió de l’obligació dels poders públics de garantir el dret de tots a l’e-ducació.

Per la seva banda, la llibertat d’ensenyament es reconeix als que vulguin ser titulars de centresdocents i es completa amb l’obligació establerta en l’apartat 9, per tal que els poders públicsajudin els centres docents que reuneixin els requisits que s’estableixin per llei.

La Constitució ha definit un marc dins del qual són possibles diferents models educatius.

La regulació constitucional no s’esgota en aquest precepte ja que l’article 10 de la CE estableixun criteri per a la interpretació d’aquest article quan exigeix que siguin interpretats de conformi-tat amb la Declaració universal de drets humans i els tractats i acords internacionals sobre aques-ta matèria ratificats per l’Estat espanyol.

EL CLIP Nº 38. Comentari a la llei reguladora del dret a l'educació Pàg. 2

Aquesta complexitat en el contingut constitucional del dret ha donat lloc a una controvèrsia políti-ca important entorn a les característiques del sistema educatiu que la llei objecte d’anàlisi no haresolt.

En tot cas cal recordar que la reserva de llei orgànica no és un títol atributiu de competències enfavor de l’Estat i, en conseqüència, el desenvolupament normatiu del dret a l’ensenyament no ésincompatible amb el reconeixement de la capacitat del legislador estatal i autonòmic, cadascunen el marc de les seves competències, perquè puguin completar allò que els correspon en l’àmbitmatèria de la llei orgànica. És important recordar que l’àmbit material de la llei orgànica s’had’interpretar en sentit estricte, ja que ha de limitar-se al desenvolupament dels drets de forma direc-ta i en els seus elements essencials

La jurisprudència constitucional ha anat delimitant aquells àmbits que considerava que per serdefinició del dret havien de tenir caràcter de llei orgànica; fonamentalment aquesta jurisprudèn-cia ha estat establerta en les STC 5/1981 i STC 77/1985.

Els aspectes que en la doctrina del Tribunal Constitucional (TC) tenen el caràcter de desenvolu-pament del dret fonamental a l’educació i, per tant, s’han de regular per llei orgànica són:

1. La definició del que ha de ser l’ensenyament bàsic i la regulació del contingut de les etapeseducatives que el componguin.

2. El reconeixement del dret dels pares a l’elecció de centre i, per connexió amb aquest, la regu-lació dels criteris d’admissió d’alumnes en cas de manca d’adequació de l’oferta a la deman-da.

3. La llibertat de creació de centres docents, si bé admet límits referits a la idoneïtat.

4. En els centres de titularitat privada, el dret a determinar l’ideari del centre i l’atribució al titu-lar del centre de la seva direcció, si bé en el cas dels centres concertats s’admet la possibilitatd’establir algunes limitacions a la capacitat de gestió del centre per tal de preveure una certaparticipació de la comunitat educativa.

5. L’establiment del catàleg de drets dels alumnes.

6. El reconeixement, encara que amb caràcter limitat, de la llibertat de càtedra.

7. La participació de la comunitat educativa en la gestió dels centres públics

8. L’establiment del òrgans directius: especial concreció de la figura del director del centre i unamés gran llibertat per a la configuració d’altres òrgans per part de les CCAA.

Des de la perspectiva competencial, l’article 149.1.30 atribueix a l’Estat la competència per a laregulació de les condicions d’obtenció, expedició i homologació de títols acadèmics i profes-sionals i per establir les normes bàsiques per al desenvolupament de l’article 27 de la CE.

En relació amb la competència estatal per a regulació de les condicions d’obtenció, expedició ihomologació de títols acadèmics i professionals hem d’entendre que correspon a l’Estat tota lafunció normativa sobre aquesta matèria, però no la funció executiva, la qual correspon a laGeneralitat, segons el procediments i el model regulats per l’Estat (STC 77/1985). Des d’un puntde vista material, la jurisprudència constitucional ha assenyalat que comprèn tan sols l’establimentdels títols corresponents a cada nivell i cicle educatiu, en les seves diferents modalitats, amb va-lor habilitant des d’un punt de vista acadèmic, per poder exercir les professions titulades. En can-


vi, no inclou la definició dels continguts. La competència estatal també comprèn, segons elTribunal, l’expedició de títols corresponents i la facultat d’homologar els que no siguin expeditsper l’Estat, tot fixant els requisits de convalidació dels diferents títols i estudis (STC 42/1981).

El TC ha delimitat també el contingut de la potestat estatal per establir les normes bàsiques per aldesenvolupament del dret. El Tribunal ha precisat aquesta competència estatal en funció de lafinalitat, que no és altra que l’establiment d’un nivell mínim de homogeneïtat que es concreta enla fixació dels anomenats ensenyaments mínims. La fixació d’aquests ensenyaments mínims incloutant els continguts, els objectius per blocs temàtics, com els horaris setmanals que s’hi ha dededicar (STC 87/1983, 88/1983 i 134/1997).

La jurisprudència constitucional també ha indicat quins àmbits de regulació són els propis de lalegislació bàsica en matèria d’ensenyament. Hem de recordar que aquests àmbits actuen, junta-ment amb els que són propis de llei orgànica, com a límit per a les comunitats autònomes i, enconseqüència, la seva interpretació ha de ser restrictiva.

D’acord amb la jurisprudència constitucional, tenen el caràcter de normativa bàsica:

1. La determinació dels òrgans dels centres públics.

2. L’ordenació general del sistema educatiu.

3. La programació general dels ensenyaments.

4. La fixació dels ensenyaments mínims: contingut i horaris.

5. L’alta inspecció.

6. La classificació per nivells educatius dels centres docents.

7. Els requisits mínims que han de complir els centres docents.

8. El desenvolupament del règim de concerts.

9. El sistema de beques i ajuts a l’estudi.

Finalment, quant a l’alta inspecció de l’Estat, que és una competència que no preveu expressa-ment l’article 149.1.30 de la CE i que, en canvi, sí que ho fa l’article 15 de l’EAC i, com veurem,la disposició addicional primera de la LODE, és una funció que no es correspon a la inspeccióordinària que tenen atribuïda les comunitats autònomes (CCAA), i que té per objecte el control,la supervisió, l’avaluació i l'assessorament dels centres docents per tal d’assegurar la qualitat del’ensenyament i el compliment de la normativa que regula el sistema educatiu. Així mateix, tam-bé ha de garantir els drets i deures dels membres de la comunitat educativa. L’alta inspecció impli-ca la possibilitat estatal de recollir informació de les CCAA amb l’objecte de garantir que es com-pleixi la legislació bàsica i orgànica.

Al marge d’aquests preceptes constitucionals, el TC ha donat la seva conformitat a alguna pre-visió normativa de caràcter orgànic que puntualitza les competències constitucionals enunciades(STC 48/1985 FJ 5). Es tracta de la disposició addicional primera de la LODE, la qual en el seuapartat 2 estableix:

“En todo caso, y por su propia naturaleza, corresponde al Estado:a) La ordenación general del sistema educativo.


b) La programación general de la enseñanza en los términos establecidos en el artículo 27 de lapresente ley.

c) La fijación de las enseñanzas mínimas y las regulación de las demás condiciones para la obten-ción, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, válidos en todo el te-rritorio español.

d) La alta inspección y demás facultades que, conforme al artículo 149.1.30 de la Constitución,le corresponden para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos.”

Però no ha estat aquest l’únic títol en què l’Estat empara la seva competència per dictar la llei;dos altres títols competencials emparen, segons la llei, la regulació efectuada per l’Estat: són l’ar-ticle 149.1.1 i l’article 149.1.18.

Aquests títols competencials han estat al·legats sistemàticament per l’Estat quan ha procedit a efec-tuar una regulació del sistema educatiu.

L’article 149.1.1 CE habilita l’Estat per regular les condicions bàsiques que garanteixin la igual-tat de tots els espanyols en l’exercici dels drets i deures constitucionals. De la doctrina dictada pelTC en relació amb aquest títol competencial podem concloure que:

1r. Pel que fa al contingut material:

1. Es tracta d’un títol amb un àmbit material propi i no d’un títol amb incidència en el sistemade distribució d’altres títols competencials (STC 61/1997).

2. El seu contingut va més enllà dels drets i deures constitucionals i integra també els principisrectors de la política social i econòmica (STC 290/2000).

2n. Pel que fa a les facultats que comporta:

1. Aquest títol competencial no habilita l’Estat per dictar una normativa bàsica.

2. La regulació estatal no pot determinar de forma completa el règim jurídic ja que la deter-minació d’aquest correspon a la comunitat autònoma.

3. Tampoc correspon a la regulació de les condicions bàsiques la determinació d’allò que vamés enllà del contingut primari del dret i de les posicions jurídiques fonamentals relatives aaquest (STC 188/2001).

4. Aquest títol no pot comportar tampoc una regulació completa i acabada dels drets i deuresde forma que comporti la prohibició d’una divergència autonòmica (STC 215/2005).

5. Aquest títol no pot comportar una igualtat absoluta en l’exercici dels drets i deures, sinó quehabilita el legislador estatal per establir unes condicions bàsiques, però no impedeix una diver-sitat en la regulació de les CCAA (STC 61/1997).

Respecte a la invocació competencial de l’article 149.1.1 CE en l’àmbit de l’ensenyament, tam-bé s’ha pronunciat el TC, el qual en un principi va adoptar una postura restrictiva de les com-petències del legislador autonòmic (STC 5/1981, de 13 de febrer, FJ 22 i 6/1982, de 22 defebrer, FJ 2) i que va evolucionar fins a argumentar que: “Por lo demás, el título específico que,en el orden de l’educación, así ostenta el Estado para disponer la normación básica hace yapasar a un segundo plano, en este caso, el alcance de la cláusula general ex artículo 149.1.1”(STC 137/1986, de 6 de noviembre, FJ 3).


Per tant, l’afirmació que fa el TC en el sentit que l’article 149.1.1 CE no actuï com un títol horit-zontal susceptible d’introduir-se en qualsevol sector de l’ordenament adquireix una rellevànciaespecial en la matèria d’ensenyament, en la qual l’Estat disposa d’un altre títol competencial mésespecífic, que fa la mateixa funció i que ja està directament vinculat al dret a l’ensenyament del’article 27 CE, que és l’article 149.1.30 CE.

Però l’anàlisi dels títols competencials no seria completa si no ens referíssim a l’àmbit material dela funció pública, atès que moltes de les disposicions addicionals que la llei preveu tenen perobjecte la regulació del regim jurídic dels funcionaris docents.

L’Estat disposa de competència per establir les bases del règim de la funció pública i laGeneralitat de Catalunya, a més de la competència de què disposa en matèria d’ensenyament,té també atribuïda per l’article 10.1 de l’EAC la competència per establir el règim jurídic dels seusfuncionaris. En virtut d’aquest sistema de distribució competencial cal afirmar que la Generalitatde Catalunya disposa de dos títols competencials que li atorguen àmplies facultats, les qualsencara no ha desenvolupat, per a la determinació del règim jurídic dels funcionaris docents.

El TC en determinar l’àmbit de competències de què disposen les CCAA en matèria de funciópública ha afirmat que:

“Por otra parte, en relación con el contenido de la expresión «régimen estatutario de los fun-cionarios públicos», empleada por los arts. 103.3 y 149.1.18ª CE, el TC ha tenido ocasión dedeclarar, poniendo en conexión ambos preceptos constitucionales, «que sus contornos no puedendefinirse en abstracto y ‘a priori’», debiendo entenderse comprendida en su ámbito, «en princi-pio, la normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de funcionario, a las condi-ciones de promoción de la carrera administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse,a los derechos y deberes y responsabilidad de los funcionarios y a su régimen disciplinario, asícomo a la creación e integración, en su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo deprovisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas” (STC 37/2002, de14 de febrer FJ 8).

Més concretament, en matèria d’ensenyament, el TC reconeix una àmplia competència a lesCCAA sobre els funcionaris docents del seu territori, no només en base a la competènciaautonòmica sobre funció pública abans esmentada (art. 10.1.1 EAC), sinó també a l’empara dela competència autonòmica sobre ensenyament (art. 15 EAC). En aquest sentit, en la Sentència75/1990, de 26 d’abril (FJ 4), s’estableix que:

“No es dudoso que la competencia de la Comunidad Autónoma para la «regulación y adminis-tración de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados» (art. 19.1 de su Estatuto) legiti-ma la intervención de los órganos autonómicos en el proceso de selección del Profesorado deEGB para la cobertura de plazas vacantes en el territorio de la propia Comunidad. Cuáles seanlos términos de tal intervención no es cosa que debamos determinar en abstracto (...). Dicha com-petencia para ordenar la función pública docente en el propio territorio se reconoce también enla Ley 30/1984, de 2 de agosto (Disposición adicional 15, apartado 10) y no ha de ser obstácu-lo a su ejercicio, desde luego, la sola constatación del carácter nacional (o «estatal») del Cuerpode Profesores de EGB, por razones análogas a las que expusimos en la STC 48/1985, antes cita-da (fundamento jurídico 6.º).”

En el mateix sentit, la STC 86/1990, de 17 de maig (FJ 5), afegeix: “Es del todo claro que laintervención de las Comunidades Autónomas en los procedimientos de selección de los fun-cionarios que hayan de cubrir plazas vacantes en los servicios transferidos (servicios cuya admi-nistración, por tanto, les corresponde) ha de deparar una cierta diversidad en las oportunidadesefectivas para el acceso a un determinado empleo público en unas y otras partes del territorio,


diversidad causada, en lo fundamental, por el mismo régimen de convocatorias «específicas»que, en lo que afecta a la función pública docente, entronizó el Real Decreto 229/1981, de 5de febrero”.

En definitiva, en virtut de les seves competències sobre funció pública i sobre ensenyament, cor-respon a la Generalitat el desenvolupament legislatiu i l’execució del règim jurídic bàsic dels cos-sos nacionals dels funcionaris docents.

3. Objecte i estructura de la Llei orgànica d'educació (LOE)

L’exposició de motius del text ens indica quines han estat les bases de la reforma que el text preténintroduir en la configuració del sistema educatiu. S’estima que si en el darrer segle un dels reptesde l’educació era l’accés els ciutadans al sistema educatiu, es va passar desprès a l’objectiu queaquest ensenyament es presti en condicions suficients de qualitat. Aquesta Llei, sense abandonarles anteriors finalitats, pretén incloure un nou objectiu: l’accés a l’educació sense exclusions.

Tres són els principis fonamentals sobre els quals s’articula la Llei:

1. Exigència de proporcionar una educació de qualitat que, conjugada amb la necessària autono-mia dels centres, comportarà l’establiment de mecanismes d’avaluació.

2. L’escolarització equitativa de l'alumnat que, respectant el dret a l’educació i la llibertat deensenyament, es tradueixi en una distribució equitativa de l’alumnat dels diferents centresdocents dotats amb fons públics.

3. Convergència amb els sistemes educatius de la Unió Europea la qual, entre altres objectius,ha determinat la necessitat de reforçar les relacions del sistema educatiu amb la vida laboral.Aquest objectiu determinarà instruments de flexibilitat del sistema educatiu que comporten, d’u-na banda, establir connexions entre els diferents tipus d’ensenyaments i, d’altra banda, per-metre la configuració adaptada a les necessitats i els interessos. En aquest sentit, una de lespretensions de la reforma és augmentar l’autonomia dels centres

A més d’aquests objectius de caràcter pedagògic, la reforma té un altre objectiu menys ambiciós,però no per això de menor importància, que és el de simplificar el marc normatiu i adaptar-lo alsistema de distribució de competències entre l’Estat i les CCAA.

Malgrat que l’objecte principal d’aquest comentari és determinar, en una primera aproximació,fins a quin punt aquest darrer objectiu s’ha de considerar acomplert, el cert és que no podemdeixar d’efectuar unes petites consideracions sobre la necessitat de clarificació i ordenació de laregulació vigent en relació amb el sistema educatiu. Des de l’any 1985, en què es va aprovar laLlei orgànica del dret a l’educació (LODE), han estat diverses les lleis que les Corts Generals hanaprovat amb incidència directa en el sistema educatiu. Bona prova d’aquesta situació és la dis-posició derogatòria que el text de la Llei incorpora.

S’ha produït en els darrers anys un degoteig de lleis que, amb un desenvolupament més o menyscomplet, anaven reformant en part la normativa anterior. Atès el seu caràcter de reformes par-cials, en gran part les normes modificades continuaven vigents. La Llei deroga aquestes disposi-cions però manté la vigència de la LODE, malgrat que reforma part del seu articulat, i altres lleisque incideixen parcialment en la regulació de l’ensenyament.

En conseqüència, aquest objectiu de simplificació s’ha complert només parcialment atès que esprocedeix a la derogació de tres lleis orgàniques, la d’ordenació del sistema educatiu (LOGSE),


la de participació, avaluació i govern dels centres docents, i la de la qualitat de l’educació(LOCE), però es manté en vigor la LODE, malgrat que és i ha estat objecte de nombroses modifi-cacions. Res semblava impedir, aparentment, que allò que de la LODE es manté en vigor fos incor-porat en aquesta Llei, i més quan aquesta manifesta la seva voluntat de ser completiva de la re-gulació que de l’educació i del sistema educatiu correspon al legislador estatal.

Aquesta seria una de les primeres crítiques que podríem fer a aquest text. Novament ens referirema la LODE quan analitzem l’abast de la reforma que aquesta Llei efectua de la regulació del dreta l’educació.

La Llei s’estructura en un títol preliminar, vuit títols, trenta-una disposicions addicionals (que enmolts casos no responen al contingut del que hauria de ser una disposició addicional), divuit dis-posicions transitòries, una disposició derogatòria i vuit disposicions finals.

El títol preliminar estableix els principis i les finalitats de l’educació i, en gran part, reprodueix elque la LOGSE i posteriorment la LOCE havien establert, si bé destaca les finalitats i els principisque per al legislador configuren la característica diferencial d’aquest sistema respecte dels ante-riors.

És en aquest mateix títol en el qual es determina l’estructura del sistema educatiu. En aquest cas,la nova legislació opta per efectuar una determinació completa del sistema, la qual va des del’ensenyament infantil fins a l’educació universitària. No es produeix cap canvi en l’organitzaciódel sistema educatiu, la qual manté la estructura del vigent, si exceptuem la modificació que s’in-trodueix en relació amb l’educació infantil, així com del principi, ja establert, d’atenció a la diver-sitat, de forma que es preveu que els ensenyaments s’adaptin als alumnes amb necessitats especí-fiques, que es garanteixi l’accés dels que no poden assistir regularment als centres docents, i esdetermina l’obligació de les administracions educatives a establir mecanismes per a la incorpo-ració al sistema educatiu d’aquells que el van abandonar sense cap titulació, i recull en aquestsentit dos dels principis bàsics del sistema educatiu derivats de la LOGSE.

La garantia de la formació comuna i la validesa dels títols, que la Constitució configura com undels continguts del títol competencial de l’Estat en l’àmbit de l’educació, en cadascuna de lesetapes i els nivells s’articula mitjançant el currículum educatiu que la llei defineix com: el conjuntd’objectius, competències bàsiques, continguts, mètodes pedagògics i criteris d’avaluació decadascun dels ensenyaments. No és nova aquesta configuració del currículum, que ja trobem enla LOGSE i en la LOCE i que ha donat joc a una controvèrsia competencial important.

La forma i l’abast amb què es determinen aquests continguts mínims ens permet veure fins a quinpunt les CCAA tenen marge per tal d’ordenar i estructurar els ensenyaments corresponents a lesdiferents etapes i nivells en exercici de les seves competències i també determinarà la capacitatque els centres tenen per establir i dotar de contingut la seva autonomia pedagògica. Es recuperala noció d’ensenyaments mínims per substituir la noció d’ensenyaments comuns introduïda per laLOCE que havia comportat una major limitació de les competències de les CCAA, ja que vasuposar passar d’un sistema en el qual la regla de mínims delimitava el contingut de la formaciócomuna que havia de ser impartida als alumnes, mitjançant els programes i els plans d’estudis, aun altre sistema en què el contingut d’aquesta formació passa a ser determinat unilateralment perl’Estat i ha de ser seguit en els seus propis termes per les administracions educatives. Aquesta re-gulació de la LOCE no s’ajustava al marc competencial estatal perquè només l’autoritza per dic-tar la regulació bàsica, és a dir, els mínims indisponibles i comuns per a tot el territori. En aquestsentit, la LOE retorna al concepte de mínims que, entès com la fixació d’objectius per blocstemàtics, ha estat considerat ajustat al sistema competencial pel TC en la Sentència 88/1983, dic-tada en relació amb el conflicte de competències en la qual es qüestionava l’abast del títol estatalper fixar els continguts dels ensenyaments corresponents a l’educació general bàsica. Aquestaconfiguració del contingut del currículum com a determinació dels aspectes bàsics que poden ser


objecte de modulació per part de les CCAA es desprèn no només del mateix concepte de cur-rículum, sinó del contingut de la disposició final tercera de la Llei.

Aquest mateix precepte, l’article 4, regula un altre dels continguts del títol competencial dels qualsdisposa l’Estat, quan determina que li correspon l’homologació dels títols que seran expedits perles CCAA en les condicions previstes per la legislació vigent.

Finalment, el títol preliminar regula els aspectes relatius a la cooperació territorial entreAdministracions. Es tracta d’instruments de caràcter cooperatiu i voluntari. Aquesta regulació, atèsque l’Estat no disposa en relació amb l’educació de competències per efectuar una coordinacióentre les diferents administracions públiques, ha de tenir en tot cas caràcter voluntari. Aquestsmecanismes ja estaven establerts en la LOCE i, per tant, només considerem oportú destacar lapossibilitat que la Llei preveu que les CCAA puguin convenir la delegació de competències degestió de determinats serveis educatius en el municipis o agrupacions de municipis. Fins ara lesnormes educatives no havien previst la participació dels municipis en la prestació dels serveis edu-catius, i amb aquesta regulació s’estableix la possibilitat, si bé limitada als instruments de dele-gació, d’atribuir determinades funcions de gestió als ens locals.

El títol I estableix l’ordenació dels ensenyaments i la seva estructuració en diferents etapes. El títolI s’inicia amb l’educació infantil, la qual retorna al sistema establert en la LOGSE. Les principalscaracterístiques són la seva configuració com una etapa voluntària, que s’articula en dos cicles:el primer fins als tres anys i el segon dels tres als sis anys d’edat. Atès que aquesta etapa educa-tiva, pel seu caràcter voluntari, no s’inclou dins del que es configura com a ensenyaments bàsicsi tampoc és una etapa que doni lloc a l’obtenció de cap títol oficial, difícilment es pot justificaruna regulació que, amb el caràcter de regulació bàsica, duu a terme l’Estat. Aquest va ser un delsmotius del recurs d’inconstitucionalitat formulat pel Govern de la Generalitat en relació amb laLOCE. No obstant això, el cert és que en aquest cas la Llei incorpora un nou apartat, el 7 de l’ar-ticle 14, que tracta de pal·liar aquestes crítiques mitjançant la previsió que siguin les CCAA lesque determinin els continguts educatius, si bé aquesta previsió, que s’entén que hauria d’ésseraplicable a tota la etapa, queda només referida al primer dels cicles en què aquesta etapa educa-tiva es configura. D’altra banda, es manté la gratuïtat d’aquest segon cicle, ja prevista a la LOCE,malgrat el seu caràcter d’ensenyament voluntari i, en coherència amb aquest principi de gratuï-tat, s’estableix la possibilitat que es formulin concerts educatius.

Es manté l’estructura vigent dels ensenyaments obligatoris que integren l’educació primària i l’e-ducació secundaria obligatòria. Pel que fa a l’ensenyament primari, els principis i els objectius dela etapa mantenen les previsions de la LOCE i s’hi incideix més en aspectes referits a la toleràn-cia i al coneixement de la diversitat entre cultures i persones. L’organització de la etapa ve a coin-cidir amb l’efectuada en la LOGSE i, per tant, permet a les CCAA organitzar dins dels cicles enquè s’estructura aquesta etapa les diferents àrees. El retorn a la LOGSE comporta el reconeixe-ment d’una major capacitat de les CCAA i, derivada de la d’aquestes, dels mateixos centres pera l’ordenació de les àrees que s’han de cursar a cada etapa. En conseqüència, la nova regulacióés, sens dubte, més respectuosa amb la competència autonòmica i amb l’autonomia pedagògicadels centres. Aquesta mateixa ordenació es preveu en l’ensenyament secundari obligatori de for-ma que, tornant a les previsions de la LOGSE, s’atribueix a les CCAA la regulació de les mesuresd’atenció a la diversitat, organitzatives i curriculars que han de permetre als centres exercir laseva autonomia pedagògica.

Malgrat la previsió d’aquesta flexibilitat, el cert és que la organització dels cursos no arriba atenir la flexibilitat que tenia amb la LOGSE, la qual preveia la distribució de les àrees dins de l’e-tapa. Aquesta nova regulació, que suprimeix els itineraris tot i que permet una certa distribució,determina unes matèries que necessàriament han d’ésser objecte d’estudi en cadascun dels cur-sos (article 24.2) i, així mateix, estableix l’organització del quart curs (article 25). Sembla difícil


justificar que la distribució de les assignatures en cursos es pugui incloure entre els aspectes bàsicsque correspon dictar a l’Estat per tal de garantir una formació mínima, sense que això impliquideixar, en relació amb aquest aspecte, buides de contingut les competències autonòmiques.

Per tal d’atendre els alumnes amb dificultats especials d’aprenentatge es preveuen programes dediversificació curricular, que ja s’havien incorporat a la LOGSE, però el cert és que aquests pro-grames no queden prou definits en la Llei. Així mateix, es preveuen programes de qualificacióprofessional inicial, ja establerts per la LOCE, per als alumnes que no obtinguin el títol de graduaten educació secundària, per tal de facilitar-los la inserció sociolaboral. L’estructura d’aquests pro-grames s’assimila a la dels estudis per a obtenció de qualificacions laborals, però el que destacaés que preveu que els ensenyaments puguin ser concertats.

Es manté l’estructura del batxillerat en dos cursos i en tres modalitats diferents, seguint les previ-sions de la LOCE, si bé es dóna una major participació de les CCAA en l’establiment de l’or-ganització de l’estructura d’aquests estudis ja que només es reserva al Govern de l’Estat l'estruc-tura de les modalitats, les matèries específiques de cadascuna i el nombre de matèries que hande cursar els alumnes (article 34).

Un dels motius d’impugnació de la LOCE havia estat l’àmplia remissió a reglaments posteriorsaprovats pel Govern de l’Estat, cosa que comportava una gran limitació de la competència de laGeneralitat per procedir a un desenvolupament posterior, malgrat que la jurisprudència constitu-cional ha concedit un ampli marge a la regulació reglamentària estatal en matèria d’ensenya-ment. A la LOE s’han eliminat moltes de les remissions al desenvolupament estatal que hi havia ala LOCE; la major part de les remissions que queden hi eren ja amb la LOGSE, però seria desit-jable, a efectes de competència de la Generalitat, una màxima reducció de l’abast reglamentariestatal.

Aquest canvi en el criteri per determinar quin ha de ser l’òrgan competent per tal de procedir aldesenvolupament reglamentari de la Llei s’observa en la disposició final sisena de la LOE, la qualestableix que aquesta Llei podrà ser desenvolupada per les CCAA, “a excepció de les qüestionsrelatives a les matèries la regulació de les quals s’encomana per la mateixa Llei al Govern o que,per la seva naturalesa, corresponen a l’Estat conforme a l’establert per la disposició addicionalprimera 2 de la Llei orgànica 8/1985, de 3 de juliol, reguladora del dret a l’educació”.

També es retorna a la estructura de la LOGSE quan s’estableix una mínima regulació de les provesd’accés a la universitat (article 38). En relació amb les proves d’accés, la primera consideració afer correspon a la seva qualificació com a norma orgànica, en la mesura que no es pot afirmarque guardi relació amb els elements essencials del dret fonamental a l’ensenyament, el qual ente-nem que hauria de quedar circumscrit a l’ensenyament obligatori.

D’altra banda, la Generalitat ha qüestionat la competència de l’Estat per determinar les carac-terístiques bàsiques d’aquesta prova d’accés als estudis universitaris. En aquest moment encara éspendent davant el TC el conflicte positiu de competència núm. 1037/2000 interposat pel Governde la Generalitat en relació amb el Reial decret 1640/1999 pel qual es regula la prova d’accésa estudis universitaris.

En l’esmentat conflicte la Generalitat entenia que l’Estat només estava habilitat competencialmentper establir l’existència de la prova i una estructura que permetés assegurar l’avaluació dels con-tinguts mínims del batxillerat que han estat també fixats per l’Estat, així com els aspectes quepuguin derivar de la Llei orgànica d’universitats.

Pel que fa a la formació professional, la Llei manté el difícil equilibri entre els estudis de formacióprofessional que s’integren en el sistema educatiu i els que es refereixen a la inserció i reinserció


laboral dels treballadors, així com a les accions de formació continuada, per tal d’establir quenomés els ensenyaments que integren la formació professional inicial formen part del sistema.Aquesta situació, que ja s'establia a la LOGSE, té conseqüències importants en el sistema de dis-tribució de competències entre l’Estat i la Generalitat, atès que l’abast de les competències de laGeneralitat és menor si la matèria, com sembla derivar-se de la Llei, s’integra majoritàriament enl’àmbit material laboral.

La Llei orgànica 5/2002, de 19 de juny, de les qualificacions i de la formació professional, enel seu article 9, defineix en aquests mateixos termes la formació professional quan assenyala quecomprèn “(…) el conjunto de acciones formativas que capacitan para el desempeño cualificadode las diversas profesiones, el acceso al empleo y la participación activa en la vida social, cul-tural y económica. Incluye las enseñanzas propias de la formación profesional inicial, lasacciones de inserción y reinserción laboral de los trabajadores, así como las orientadas a la for-mación continua en las empresas, que permitan la adquisición y actualización permanente de lascompetencias profesionales”.

Aquesta definició reflecteix una nova concepció de la formació professional, la qual inclou la con-cepció integrada sobre la base de la creació d’un Sistema nacional de qualificacions professio-nals.

En aquest sentit, la remissió a la normativa específica reguladora de la formació no ha de ser unobstacle per a la concepció integral del nou sistema. És cert que res no s’ha d’objectar a l’opciódel legislador de regular mitjançant diferents normes les diferents categories de la formació pro-fessional, però d’aquesta opció no se’n pot derivar la conseqüència de negar el component edu-catiu de la formació professional ocupacional i contínua.

El legislador ha establert un disseny en què la formació professional reglada o inicial es regulaper les llei d’educació, i la ocupacional o contínua, per la seva normativa específica, i per altrabanda estableix un Sistema nacional de qualificacions com a element integrador d’aquestes dife-rents ofertes formatives.

Aquesta diversitat ha portat el TC a afirmar la existència de diferents títols competencials.Concretament, la STC 95/2002, de 25 de abril, en el FJ 6, es pronuncia sobre el títol compe-tencial on queden ubicades cadascuna de les diferents categories de formació professional: “(...)la formación profesional ocupacional, a diferencia de la formación profesional reglada, no seintegra ni forma parte del sistema educativo, en el que los saberes o cualificación con base enaptitudes específicas se imparten y están dirigidos, previa estratificación en niveles y grados, a laobtención de títulos académicos o profesionales que habilitan para el ejercicio de determinadasprofesiones u oficios. El propio art. 30.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de orde-nación general del sistema educativo (LOGSE) remite a su regulación específica y propia todo loconcerniente a la formación profesional ocupacional (…)”.

Però, sens dubte, la mateixa configuració del sistema de la formació professional efectuat pel le-gislador sembla portar a una integració que hauria de tenir reflex en les competències normativesde la Generalitat en el conjunt de la formació professional.

Els ensenyaments d’idiomes, artístics i esportius mantenen el caràcter d’ensenyament de règimespecial. Volem només destacar que a la classificació ja prevista en la normativa anteriors’afegeixen els ensenyaments esportius.

Aquests ensenyaments especials s’estructuren en diferents etapes i, en conseqüència, l’abast deles competències per a la regulació del contingut en cadascuna de les etapes dependrà de si sónensenyaments que porten o no a l’obtenció d’una titulació professional o a ensenyaments decaràcter universitari.


Menció especial requereixen els ensenyaments d’idiomes, malgrat que no donen lloc a una titu-lació professional, sinó tan sols a una certificació oficial, es preveu que sigui l’Estat que determi-ni els aspectes bàsics dels currículums (article 61).

La Llei regula els ensenyaments per a adults, n’estableix els principis i objectius (entre els qualsdestaquen els adreçats a les persones grans i la situació dels immigrants), i distingeix entreensenyaments bàsics i ensenyaments postobligatoris i, fins i tot, els universitaris en introduir la pre-visió d’una prova d’accés a la universitat per als majors de 25 anys, la qual, d’altra banda, noés nova en el nostre ordenament jurídic. És discutible la competència estatal per a la regulació del’educació de les persones adultes en tots aquells casos en què l’ensenyament no condueix a l’ob-tenció d’un títol.

El títol II és el que estableix les mesures per tal de garantir l’accés de tots a l’ensenyament. Enaquest títol es regulen els instruments educatius adreçats als alumnes amb necessitats educativesespecials derivades d’una incorporació tardana al sistema, de les seves altes capacitats, o perqualsevol altra circumstància personal o familiar que comporti des de un punt de vista educatiuuna situació de necessitat. La Llei preveu la participació dels pares en les decisions que afectinl’escolarització d’aquests alumnes i, seguint un principi ja previst en el nostre ordenament jurídic,determina la inclusió en el sistema dels alumnes que presentin necessitats educatives especialsderivades d’una discapacitat o d’un trastorn greu, i només quan en els centres ordinaris no espugui atendre la seva especificitat s’opta per l'escolarització en unitats o centres d’educació espe-cial. Amb la finalitat d’afavorir la integració d’aquests alumnes es preveu que les administracionseducatives estableixin una reserva de places en els ensenyaments de formació professional (arti-cle 75.2).

Pel que fa als alumnes d’integració tardana en el sistema educatiu, es preveu que aquesta es pro-dueixi d’acord amb els seus coneixements, edat i historial acadèmic.

S’estableixen altres mesures de compensació de les desigualtats en l’educació que comporten l’im-puls, des de les diferents administracions competents, d’accions de caràcter compensatori queabasten l’educació infantil i l’ensenyament primari, tant en les escoles públiques com en els cen-tres concertats.

En els cas d'alumnes de nuclis rurals es manté l’obligació de les administracions públiques d'a-tendre les despeses de menjador i transport, i, si s'escau, d'internat dels alumnes que no puguinser escolaritzats en el seu municipi.

Finalment, com a mesura d’integració, s’estableix un sistema d'ajudes i beques a l’estudi amb càr-rec als pressupostos de l’Estat. La Llei preveu que el Govern reguli les modalitats i quanties, lescondicions econòmiques i acadèmiques que han de reunir el candidats, així com els supòsits d’in-compatibilitat, revocació, reintegrament i requisits per assegurar la igualat en l’accés, i preveucompetències normatives i d’execució de les CCAA. El TC ja ha tingut ocasió de pronunciar-sesobre l’abast de la competència estatal per efectuar una regulació del sistema de beques. En laSentència 188/2001 el Tribunal afirma que no es troba en el nostre text constitucional una refe-rència expressa a un sistema de prestacions públiques individualitzades per tal de garantir el dretdels ciutadans a l’educació i que han estat les lleis orgàniques, dictades en desenvolupament deldret, les que han establert aquest sistema de beques i ajudes a l’estudi per tal de garantir l’accésde tots els ciutadans en condicions d‘igualtat a l’ensenyament, de forma que permeti compensarles diferents situacions socioeconòmiques i atendre la capacitat i el rendiment escolar delsalumnes. Un cop configurades les beques i ajudes al estudi pel legislador orgànic com un elementcentral per a la garantia del dret, el TC va considerar que corresponia al legislador bàsic establiruna regulació la qual, òbviament, ha de donar compliment als requisits formal i material de lesbases. Un cop feta aquesta afirmació, el Tribunal estima que la determinació de la quantia il’establiment dels requisits econòmics i acadèmics, així com els supòsits de compatibilitat, con-


stitueixen l’àmbit material que correspon determinar a l’Estat. Així mateix, s'assenyala que for-maria part de la competència de la comunitat autònoma la determinació del procediment degestió, control i resolució.

La regulació que s’efectua a l’article 83 de la LOE i, especialment, en el seu apartat 3, respon alscriteris establerts en la Sentència del TC. No obstant això, efectua una remissió expressa a lescompetències normatives i d’execució de les CCAA que hem d’entendre que els ha de permetreadaptar la regulació estatal a les circumstàncies especifiques de la comunitat autònoma.

S’incorpora a la Llei el règim d’admissió d’alumnes en centres públics i privats concertats en lesetapes d’ensenyament obligatori. La Llei determina que, per tal de compaginar el dret a l’edu-cació amb la llibertat d’elecció amb una equilibrada distribució dels alumnes entre els centresescolars, quan no hi hagi places suficients es regirà pels criteris prioritaris de germans matriculatsals centres, de pares o tutors que hi treballen, de proximitat al domicili o al lloc de treball, de ren-des anuals de la unitat familiar i de concurrència de discapacitat en l’alumne o en algun dels ger-mans. Igualment es determina que no hi haurà en cap cas discriminació per raó de naixement,raça, sexe, religió, opinió o qualsevol altra circumstància personal o social, i que la matriculaciód’un alumne en un centre ha de comportar respectar el seu projecte educatiu. Un cop establertsels criteris prioritaris, s’atribueix a les CCAA la regulació i execució del procediment d’admissiói les condicions d’adscripció.

D’altra banda, la Llei preveu l’establiment d’un equilibri en l’escolarització d’alumnes amb neces-sitats educatives especials mitjançant dos sistemes: l’establiment d’una proporció de reserva deplaces, la qual només s’aplica durant el període de preinscripció i matriculació, i la possibilitatd’incrementar el nombre d’alumnes per aula, per tal d'atendre, en aquest cas, les necessitats dela zona dels alumnes d’escolarització tardana.

En el cas d’ensenyaments postobligatoris, la Llei preveu el caràcter determinant de l’expedientacadèmic, si bé no deixa clar com s’articula aquest règim amb les previsions dels criteris priori-taris d’admissió.

Per tal de garantir l’aplicació de les normes d’admissió, la Llei preveu la possibilitat de crearcomissions o òrgans de garantia de l’admissió que rebin dels centres tota la documentació i lainformació, i supervisió del procés. Aquestes comissions estan integrades per representants de lesadministracions autonòmica i local, dels pares, dels professors i dels centres públics i privats.

El règim d’admissió d’alumnes ha estat una de les matèries que ha generat una major conflictivi-tat, ja que al dret a la lliure elecció de centre que la CE reconeix als pares i tutors s’afegeixen elsdrets que corresponen al titular del centre i, finalment, la facultat del legislador d’establir criterisd’admissió per als centres públics i concertats quan la demanda supera l’oferta.

El TC ha tingut ocasió de pronunciar-se sobre la previsió de la LODE que els centres públics i con-certats apliquin uns criteris prioritaris d’admissió. El TC ha afirmat que l’establiment d’aquests cri-teris per part del legislador orgànic no comporta una adscripció forçosa dels alumnes i, per tant,no són contraris als drets dels pares a la lliure elecció. És més, el TC considera que, en la mesuraque s’apliquen en cas d’absència de places, s’impedeix que el dret d’elecció quedi buit de con-tingut com a conseqüència d’una selecció arbitrària.

Tampoc pot afirmar-se que l’aplicació d’aquests criteris als centres concertats afecti el dret delsseus titulars a la llibertat d’ensenyament i, com a facultat derivada d’aquest, el dret a la direcciódels centres, el qual deriva del dret a la creació de centres docents. El TC ha determinat que eldret a la direcció comporta assumir la facultat de gestió, però aquesta facultat pot ser limitadaquan els poders públics assumeixen el finançament total o parcial del centre (STC 77/1985, de27 de juny, FJ 5 i 20).


També el Tribunal Suprem (TS) s’ha manifestat sobre aquesta qüestió per tal de determinar que eltitular del centre no té un dret constitucionalment reconegut a l’elecció de l’alumnat ja que aques-ta facultat no integra el dret a la llibertat d’ensenyament, segons el TS (STS de 9 de desembre de1987, FJ 3).

Però és en la Sentència del TS, de 15 d’abril de 1994, on el Tribunal sintetitza la doctrina cons-titucional relativa a l’admissió d’alumnes quan indica que: "1) los padres tienen el derecho fun-damental de elegir para sus hijos el Centro Docente, público o privado, que responda mejor asus preferencias; y, los Poderes Públicos tienen la obligación, dentro de sus efectivas posibili-dades, de garantizar el ejercicio de este derecho de elección del Centro entre los anteriormentereferidos; 2) los Poderes Públicos cumplen la obligación referida de garantizar el ejercicio de talderecho de elección, a través de «una programación adecuada de los puestos escolares gratui-tos en los ámbitos territoriales correspondientes»; 3) el proceso de admisión de alumnos, en unCentro escolar sostenido con fondos públicos, supone necesariamente la existencia de una soli-citud de plaza por parte de los padres o tutores interesados en la admisión, sin que en ningúnmomento pueda pensarse en «adscripciones forzosas de alumnos, ni a su destino por la Admi-nistración a un Centro determinado o, por supuesto, por Comisiones creadas al efecto» –Sen-tencia del Tribunal Constitucional número 77/1985–; 4) en caso de «insuficiencia de puestosescolares» para atender a todas las solicitudes presentadas en un Centro concreto, se deberá pro-ceder a una «selección» de las solicitudes presentadas, de acuerdo con los criterios prioritariosque el apartado 2, del artículo 20, de la Ley Orgánica 8/1985, establece; 5) en todo caso, alaplicar dichos criterios prioritarios, en la selección de solicitudes, se evitará cualquier tipo de dis-criminación por razones ideológicas, religiosas, morales, sociales, de raza o nacimiento; 6) enlos Centros Docentes Públicos, la responsabilidad de tomar decisiones en la admisión de alumnoscorresponde al Consejo Escolar de cada Centro –artículo 42.c) de la LODE y artículo 12.1 delReal Decreto 2375/1985–; 7) en los Centros Privados Concertados, el Titular de cada Centro esel responsable de llevar a cabo el proceso de admisión de alumnos, y una vez terminado dichoproceso, dará información al Consejo Escolar, con el fin de que este Órgano de participación ten-ga ocasión de verificar el cumplimiento de la normativa vigente –artículos 57.c) y 62.1.d) de lacitada Ley Orgánica y artículo 12 del Real Decreto 2375/1985–".

D’aquesta doctrina n’ha derivat la jurisdicció contenciosa, sense que s’hagi produït un pronuncia-ment clar per part del TC, ja que, si bé es poden establir criteris per a l’admissió d’alumnes, quanl’oferta supera la demanda no es pot privar els centres de l’exercici de la facultat de decisió(Sentència del Tribunal Superior de Justícia de Castella - la Manxa de 10 de novembre de 2004).

Partint d’aquesta jurisprudència, la LOE preveu, amb caràcter de llei orgànica:

1. Uns criteris per a l’admissió d’alumnes en els centres públics i concertats, aplicables nomésquan les places no siguin suficients, de manera que es respecti el dret dels pares a l’elecciódels centres.

2. La impossibilitat de discriminació en l’admissió.3. La creació d’unes comissions d’escolarització que no substitueixin la facultat dels titulars dels

centres de decidir sobre l’admissió dels alumnes, sinó que es limitin a supervisar aquest procés.4. L’establiment d’una reserva de places en els centres públics i concertats d'alumnes amb neces-

sitats específiques.

No podem objectar res a aquesta regulació des del punt de vista del desenvolupament del dret al’educació, i únicament ens planteja dubtes la competència que dóna a l’Estat per determinar,amb el detall amb què ho fa, la composició de les comissions d’escolarització, atès que afecta lamanera d’organitzar-se l’administració educativa.

Finalment, es preveuen premis, concursos i reconeixements de la tasca didàctica o de reforma que


podran atorgar les CCAA o el Ministeri. En aquest cas, és difícilment justificable la reserva al’Estat d’aquesta funció executiva, encara que sigui en concurrència amb les CCAA.

Els premis no són un element que conformi el nucli essencial del dret fonamental a l’educació; enrealitat només tenen una relació indirecta amb aquest “nucli essencial del dret”, per la qual cosa,i tenint en compte que és una activitat marcadament executiva o de gestió, entenem que corres-pon a les CCAA.

El títol III, relatiu al professorat, determina les condicions que ha de reunir el professorat en cadas-cuna de les etapes educatives. Respecte a la normativa anterior, destaca la major concreciórespecte als requisits de titulació que ha de reunir el professorat de la etapa d'educació infantil(article 92). Però el que des de un punt de vista competencial resulta qüestionable és la remissióconstant que aquests preceptes fan al Govern de l’Estat per tal que, prèvia consulta a les CCAA,pugui habilitar noves titulacions per impartir la docència en cadascuna de les àrees.

La Llei s’ocupa de la formació inicial i permanent del professorat. Pel que fa a la formació inicial,es preveu que, a més de la titulació acadèmica que correspongui, ha de tenir la formaciópedagògica i didàctica que l’Estat determini, i estableix que el primer curs d’exercici de la docèn-cia es desenvoluparà sota una tutoria. La formació permanent s’articula com un dret i unaobligació.

La regulació que en relació amb la formació inicial del professorat preveuen els articles 100 i 101de la LOE planteja dubtes de constitucionalitat atès que s’efectua una remissió al Govern de l’Estatper tal de desenvolupar quina formació pedagògica i didàctica serà necessària per exercir la do-cència en les diferents etapes i nivells educatius i, a més, determina que el primer curs de docèn-cia en centres públics es desenvolupi sota un règim de tutoria. Admetem la competència del l’Estatper preveure la necessitat d’una formació pedagògica i didàctica per poder exercir la docència,en virtut de la seva competència per a la regulació de les condicions d’obtenció, expedició ihomologació de títols acadèmics i professionals, però entenem que la seva determinació corres-pon a la mateixa Llei. D’altra banda, aquest és un requisit que, juntament amb la exigència d’unany de docència tutelada, sens dubte incideix en el règim de selecció dels funcionaris docents, elqual, com ja hem vist en efectuar l’anàlisi de les competències en matèria d’ensenyament, corres-pon desenvolupar a les CCAA en el marc de les bases establertes per l’Estat.

Es preveu la participació de l’Estat en programes de formació, amb la qual cosa s’atribueixen al’Estat funcions executives (articles 102 i 103). En aquesta matèria hem de tenir en compte que elTC, en la STC 330/1993, ha establert que el perfeccionament del personal docent s’ha d’incloureen l’àmbit material de les competències en matèria d’ensenyament i, en conseqüència, que en totcas l’execució correspon a l’Administració autonòmica.

Pel que fa al reconeixement i la valoració de la tasca docent, s’estableix una sèrie de mesuresque podríem entendre que configuren part del seu règim estatutari, en establir un conjunt de drets,entre els quals destaca la valoració de la funció docent amb efectes a la carrera administrativa.

La Llei conté també una regulació dels centres docents en el títol IV. És justament en aquest títol onserà necessari, atesa l’opció que s’ha pres de no derogar la vigent LODE, malgrat que aquestaha quedat en gran part ja derogada o modificada, que la regulació dels centres docents s’hagid’analitzar a la llum de les dues lleis. Només una anàlisi conjunta permetrà conèixer el règimjurídic de les diferents categories de centres docents, i així s’indica de forma expressa en l’article107 de la Llei.

Es continua classificant els centres per raó de la seva titularitat en centres públics i centres privats,i es reconeix el dret dels pares i tutors a la lliure elecció de centre (article 108).


Així mateix, s’estableix l’obligació de les administracions públiques de programar l’oferta educa-tiva a partir de la xarxa pública i privada existent.

Es preveu que els centres públics que escolaritzin alumnat amb necessitats educatives especials enuna proporció més gran, o per la zones en què es trobin ubicats, rebin més recursos per atendreaquestes necessitats.

Finalment, en relació amb els centres públics es preveu que les administracions educatives poten-ciïn que els centres ofereixin activitats i serveis complementaris, per tal que puguin atendre novesdemandes socials (article 112).

Pel que fa als centres privats, novament s’estableix el dret del seu titular a establir el caràcter propiel qual, pel fet de matricular-se en el centre, l’alumne haurà de respectar, si bé no podrà ser con-trari a la CE ni a les lleis (article 115).

Per als centres concertats, es preveu que ho seran els que satisfacin les necessitats d’escolaritzaciód’acord amb la programació educativa. Pel que fa a la regulació concreta dels concerts, la Llei,com ja es formulava en la LOCE, remet a un desenvolupament del Govern que, d’acord amb lamateixa Llei, només haurà d’incloure els aspectes bàsics. Caldria plantejar quina ha estat la raóper la qual aquests aspectes bàsics, que la Llei enumera en l’apartat 3 de l’article 116, no hanquedat establerts en la mateixa Llei i s’ha optat per efectuar-ne una remissió al Govern de l’Estat,incomplint, en aquest sentit, l'anomenat requisit formal de les bases (article 116).

El títol V regula la participació en el funcionament i el govern dels centres docents com un valorbàsic per a la formació dels ciutadans. Per aquest motiu les administracions educatives garanti-ran la participació de la comunitat educativa en l’organització, el govern, el funcionament i l’ava-luació dels centres docents, i efectuen també en aquest cas una remissió a la LODE i, a diferèn-cia de la LOCE, regulen de forma conjunta la participació tant en els centres públics com en elsconcertats.

El dret de participació dels membres de la comunitat educativa es troba expressament previst enl’apartat 27.7 de la CE en relació amb tots els centres sostinguts per fons públics i, en conse-qüència, aquest dret de participació s’estableix tant respecte dels centres de titularitat pública comrespecte dels centres concertats. Atès el caràcter de desenvolupament del dret a l’educació, no hiha dubte que l’establiment dels instruments mitjançant els quals es durà a terme aquesta partici-pació té el caràcter de llei orgànica i, en aquest sentit, la LOE determina el caràcter orgànic delsarticles 118 i 119. No obstant això, l’establiment del principi i dels criteris de participació en elscentres dotats amb fons públics, per part del legislador orgànic i per les normes bàsiques, no had'impedir que, per part de les CCAA, en base a les competències en matèria d’educació, espuguin regular els sistemes i els òrgans de participació.

El TC ha tingut ocasió de pronunciar-se sobre aquest dret de participació en delimitar quin ha deser el contingut de la legislació bàsica, d’acord amb les competències previstes a l’article149.1.30 de la CE, a les quals ja ens hem referit en analitzar el sistema de distribució de com-petències en matèria d’ensenyament, i determina en la STC 137/1986, de 6 de novembre, FJ 4que: ”En orden al desarrollo de los derechos de intervención de la Comunidad escolar en el con-trol y en la gestión de los centros (art. 27.7), es básica la regulación que exprese las dos deter-minaciones esenciales que, omitidas en este precepto constitucional, han de dar vida a aquellostítulos de intervención: El carácter de la participación que se reconozca a profesores, padres y,en su caso, alumnos y, de otra parte, la determinación genérica y general, para todo el territoriodel sistema de órganos en que esa participación haya de expresarse. En cuanto al primer punto,la Constitución no ha prejuzgado nada expresamente, de tal modo que «este derecho puederevestir, en principio, las modalidades propias de toda participación, tanto informativa como con-


sultiva, de iniciativa, incluso decisoria, dentro del ámbito propio del control y gestión (...). Se dejaasí por la Constitución a la libertad de configuración del legislador, la extensión de esa partici-pación (...)» (Sentencia 77/1985, Fundamento Jurídico 21). La opción por una u otra modalidadde intervención ha de corresponder al legislador estatal, sin perjuicio de que las competenciasconcretas en que se articule dicha intervención puedan, sin desfigurar su identidad de conjunto,ser moduladas o ampliadas en virtud de las competencias de la Comunidad Autónoma.”

Aquesta definició de l’esquema bàsic dels òrgans de participació inclou, d’acord amb lajurisprudència constitucional, quines han de ser les línies fonamentals del sistema de govern delscentres, és a dir, els òrgans unipersonals i col·legiats que l’integren, els criteris determinants pera la seva composició i les seves funcions essencials.

La Llei dedica un capítol a l’autonomia pedagògica dels centres, siguin públics o privats, tant anivell pedagògic com el que fa referència al règim econòmic i a les normes d’organització i fun-cionament. No obstant això, atès que el projecte pedagògic configura part del contingut essen-cial del dret a crear centres docents, el marc general que estableixin les administracions públiquesno serà aplicable als centres privats, si bé, en tot cas, hauran de respectar el principi de no-dis-criminació i la inclusió educativa com a valors fonamentals.

La regulació dels òrgans de govern i de coordinació dels centres públics manté, en gran part, laregulació vigent pel que fa a la composició del consell escolar, el claustre i els òrgans de coor-dinació docent, si bé respecte dels primers és més gran el grau de precisió en relació amb lesfuncions que tenen atribuïdes.

També respecte als òrgans unipersonals de direcció es manté el règim establert des de la LODEamb escasses modificacions, entre les quals destacaríem, d’una banda, la inclusió de la mediaciócom a instrument per a la resolució de conflictes en els centres i les remissions a les administra-cions per la concreció de determinades funcions, com per exemple la del director per efectuaractuacions referides a la contractació (article 132). D’altra banda, volem destacar que es mantéuna regulació molt detallada en relació amb el nomenament i la selecció del director als centresdocents públics que sembla anar més enllà de la competència que el TC li va reconèixer en laSTC 5/1981 (FJ 24) per a l’establiment dels elements bàsics del procediment de selecció ja que,entre altres determinacions, s’arriba al detall d’establir els percentatges de composició de lescomissions de selecció i deixa a les CCAA només la competència per determinar el nombre totalde membres de la comissió (articles 132 i ss).

El títol VI regula l'avaluació del sistema educatiu com un element fonamental per a l’objectiu dela Llei de millorar l’educació. Una avaluació que recau sobre el sistema, sobre els centres i sobrela funció directiva. L'avaluació sobre el sistema s’atribueix a un òrgan de l’Administració del’Estat, si bé en col·laboració amb les CCAA. Aquesta funció sembla configurar-se com una fun-ció de caràcter instrumental en relació amb la funció que s’ha atribuït a l’Estat d’ordenació delsistema i, en conseqüència, no seria qüestionable constitucionalment ja que, a més, preveu la par-ticipació de les CCCA i determina que les funcions de desenvolupament i control per dur a termeles evacuacions generals de diagnòstic corresponen a les CCAA.

El títol VII regula la inspecció educativa com a funció de les administracions públiques. Ni laConstitució ni els estatuts d’autonomia han previst que l’Estat pugui dictar normes bàsiques enmatèria d’inspecció educativa, sinó que aquestes, tal i com ha declarat la STC 48/1985, de 28de març (FJ 5), es troben tan sols dirigides a la regulació dels drets fonamentals a l’educació i ala llibertat d’ensenyament.

L’article 15 de l’EAC vigent atribueix a l’Estat l’alta inspecció educativa, la qual cosa no pot com-portar cap actuació duplicada amb la de la inspecció educativa que correspon a les CCAA, sinó


que ha de tenir per objecte garantir el compliment de les facultats que l’Estat té atribuïdes en l’àm-bit material de l’educació, és a dir, el seu exercici recau sobre la correcta interpretació de lesnormes aprovades per l’Estat (STC 6/1982, de 22 de febrer).

Pel que fa a la inspecció educativa, la Llei determina les funcions i atribucions en termes anàlegsals previstos per la LOCE, si bé es reconeix una major capacitat a les CCAA per regular l’estruc-tura i el funcionament dels òrgans de la seva inspecció educativa, que difícilment podrien tenir laconsideració de bases de la funció pública en afectar aspectes directament relacionats ambl’estructura de l’Administració educativa. La regulació que l’Estat efectua de les funcions i atribu-cions dels inspectors es justifica en la mesura en què s’atribueixen a un cos de funcionaris estatal.

Finalment, el títol VIII incorpora previsions econòmiques per al compliment de la LOE i estableixles finalitats que ha de perseguir aquest finançament, el qual, d’acord amb les previsions de l’ar-ticle 155.2, haurà de ser compartit entre l’Estat i les CCAA, excepte en el cas de la ComunitatAutònoma del País Basc i de la Comunitat Foral de Navarra ateses les peculiaritats derivades delseu sistema de finançament.

El cert és que les previsions de la Llei comporten un increment de despesa, atès que estableixenl’obligació de les CCAA de dotar als centres de més recursos materials i personals. Aquestesobligacions, que deriven del contingut del text, queden en certa mesura concretades en l’article156 de la Llei, el qual preveu un llistat d’objectius per tal d'aconseguir els principis i les finalitatsprevists en el títol preliminar de la Llei

Pel que fa a les disposicions addicionals, aquesta Llei en conté trenta-una, les quals en molts casosno responen al contingut del que hauria de ser una disposició addicional, divuit disposicions tran-sitòries, una disposició derogatòria i vuit disposicions finals.

La disposició addicional primera es refereix, com és habitual en les lleis d’educació, a la habi-litació del Govern de l’Estat per aprovar el calendari d’aplicació de la Llei, la qual comporta laprevisió d’un període de 5 anys per a la implantació dels nous currículums educatius.

La disposició addicional segona es refereix a l’ensenyament de la religió. Per tal de garantir eldret dels pares que els seus fills rebin la formació religiosa i moral que vagi d’acord amb les sevesconviccions, es preveu la inclusió de l’assignatura de religió. En el cas de la religió catòlica, atèsl’Acord sobre ensenyament i assumptes culturals subscrit entre la Santa Seu i l’Estat espanyol, espreveu la inclusió d’aquesta matèria o assignatura en els nivells educatius que correspongui, i esdetermina que serà d’oferta obligatòria per als centres i de caràcter voluntari per als alumnes. Pelque fa a les altres religions, es compliran els acords que s’hagin subscrit o que es puguin subs-criure en un futur.

Aquesta regulació comporta un alt grau d’indeterminació de quins seran els nivells, de la previsiód’una oferta alternativa per als alumnes que no optin per l’ensenyament de la religió i de la va-loració acadèmica que, si escau, pugui tenir la religió.

En aquest sentit, volem destacar que no s’han acceptat les esmenes aprovades en aquesta dis-posició addicional en el tràmit del Senat, les quals regulaven l’àrea de societat, cultura i religió iestablien diferents opcions confessionals o no. Amb el text que el Senat volia incorporar es deter-minava que en el cas de les opcions no confessionals correspongués a l’Estat l’establiment delscurrículums mínims i, en el cas que respongués a l’ensenyament de la religió catòlica o d’una altrareligió, es volia determinar que calia estar als corresponents acords subscrits per l’Estat. La regu-lació finalment aprovada deixa moltes opcions obertes i condiciona la regulació d’aquestamatèria, i fins i tot la seva inclusió en el sistema educatiu, al contingut dels acords entre l’Estat iles diferents confessions religioses.


L’esmena introduïda en el Senat, i rebutjada en el Congrés, pretenia reintroduir la regulació finsara vigent i, en concret, la prevista en la disposició addicional segona de la LOCE que introduïaen l’àrea de religió una disciplina alternativa que intentava salvar la situació, la qual ara nova-ment es produeix, que no quedin clarament establertes les alternatives a l’estudi de la religió. Iaixò pot conduir a situacions diferents entre els alumnes pel que fa a la seva activitat escolar, enfunció de la resposta que es doni a les qüestions que ara queden indeterminades, especialmentla relativa a la valoració acadèmica d’aquesta àrea o matèria.

La disposició addicional tercera regula la situació del professorat de religió en preveure un règimexcepcional de contractació de caràcter temporal que difícilment s’adequa a les normes que elregulen. La contractació temporal dels professors de religió ha donat lloc a requeriments per partde la Comissió Europea per presumpte incompliment de la Directiva 1999/70/CE i a una con-flictivitat interna important atès el caràcter singular de la vinculació d'aquests professors ambl’Administració.

La LOE configura un règim molt singular que tracta de compaginar els requisits de mèrit i decapacitat per a l’accés a la funció docent, si bé en una relació de caràcter laboral i no estatutari,amb el paper determinant de les entitats religioses, a les quals s’atribueix la funció de proposta.Les principals novetats d’aquesta regulació afecten la previsió d’un sistema similar al concurs pera l’accés a la destinació en funció de criteris objectius d’igualtat, mèrit i capacitat, i la previsióde la renovació automàtica dels contractes.

La disposició addicional quarta determina, seguint un principi establert a la normativa fins aravigent, que correspon als centres, mitjançant els òrgans de coordinació didàctica, adoptar els lli-bres de text, els quals no requeriran autorització prèvia per part de l’Administració educativa, quesí que els inspeccionarà, per tal que s’adeqüin al contingut dels currículums educatius.

Pel seu contingut, aquesta previsió seria més pròpia de la part dispositiva de la Llei i, en conse-qüència, és criticable la seva previsió com a disposició addicional.

Des d’un punt de vista del sistema de distribució de competències, en l’apartat 3 d’aquesta dis-posició es reconeix que la supervisió dels llibres de text i altres materials curriculars constituiràpart del procés ordinari d’inspecció que duen a terme les CCAA. A l’apartat 2 s’estableix que“l’edició i l’adopció dels llibres de text i altres materials no requeriran la prèvia autorització del’Administració educativa”. La manca de requeriment d’una autorització, ja prevista a la LOCE,va ser objecte d’impugnació davant el TC per entendre que correspon a les CCAA determinar,d’acord amb les bases establertes per l’Estat, el règim administratiu del control dels llibres de texti d’altre material curricular, atès que es tracta de funcions de verificació i control que han de serefectuades per qui té la competència de desenvolupament normatiu i execució en matèria d’edu-cació.

La disposició addicional cinquena regula el calendari escolar de forma més respectuosa amb lescompetències de les CCAA ja que, a diferencia del règim previst a la LOCE, es limita a fixar unnúmero mínim de dies lectius per als ensenyaments obligatoris i permet que siguin les CCAA, enexercici de les seves competències, que concretin la data d’inici i de finalització del curs.

També en aquest cas, considerem que pel seu contingut la regulació seria més pròpia de l’articu-lat del text.

La disposició addicional sisena regula les bases de la funció pública docent i, per tant, des d’unpunt de vista de tècnica normativa hauria de ser objecte d’inclusió en un títol específic de la Lleii no en una disposició addicional.


A més d’aquesta defectuosa tècnica legislativa, que s’ha reiterat en pràcticament totes les normesque de forma directa o indirecta han tingut la pretensió de determinar les bases de la funció públi-ca docent, cal objectar la remissió en blanc que la Llei fa al desenvolupament reglamentari delsaspectes bàsics de la funció publica docent, ja que suposen un incompliment del requisit formalde les bases, i respecte del requisit material de les bases poden deixar sense contingut la potes-tat de la CA per tal d’efectuar una regulació de la funció pública docent, malgrat que aquestaestà expressament reconeguda en l’apartat 2 de la disposició.

Aquestes mateixes previsions són traslladades a la disposició addicional setena, la qual preveuels cossos en què s’estructura la funció pública docent; la vuitena, en relació amb el cos de cate-dràtics; la novena, que regula els requisits d’accés a la funció pública docent; la desena, queregula l’accés al cos de catedràtics i inspectors; l’onzena, en relació amb les equivalències detitulacions del professorat; la dotzena, que preveu els sistemes d’accés, i la tretzena, que preveula possibilitat de l’exercici de les funcions inspectores per a determinats funcionaris docents.

Aquestes disposicions addicionals que la LOE determina com a normativa bàsica regulen minu-ciosament aspectes relatius a la funció pública docent. Malgrat el caràcter estatal d’aquests cos-sos, cal recordar, com ja hem dit en analitzar en l’apartat corresponent a les competències l’abastde la competència de la Generalitat en matèria de funció pública docent, que aquesta disposade competència per al desenvolupament legislatiu i l'execució de la normativa bàsica estatal re-lativa a aquests funcionaris. El detall amb què es regulen els aspectes relatius a la funció públicadocent en aquestes disposicions addicionals impedeix el desenvolupament legislatiu per part deles CCAA.

La disposició addicional quinzena preveu determinades actuacions dels municipis en relació ambl’educació que pel seu contingut serien més pròpies de l’articulat de la Llei. Malgrat que elsmunicipis no tenen la consideració d’Administració educativa, el cert és que les lleis que s’hananat aprovant han establert una sèrie d’obligacions per a les entitats locals. La LODE va preveure,en la disposició addicional segona, l’obligació dels municipis de cooperar amb les administra-cions educatives en la creació, construcció i manteniment de centres docents. Aquestes previsionsvan ser en part modificades per la LO 10/1999 per tal de preveure que aquestes obligacions espoguessin establir en un règim de col·laboració.

La regulació ara establerta respon a les previsions que ja s’efectuaven a la disposició addicionaldissetena de la LOGSE. Però, en tot cas, creiem convenient assenyalar que en aquesta Llei es pre-veu una major participació de les entitats locals en l’àmbit de l’educació. Fins a l’aprovaciód’aquesta Llei, la participació de les entitats locals es limitava a l’establiment d’una sèrie d’obliga-cions en relació amb els centres que impartien determinades etapes educatives i a una limitadarepresentació en els consells escolars. La LOE introdueix o habilita, com hem anat veiem enl'anàlisi dels elements que incorpora el nou text i que entenem més destacats, l’establiment perpart de les CCAA d’altres instruments o procediments de participació de les entitats locals en l’àm-bit de l’educació.

Pel que fa als drets dels alumnes estrangers, la disposició addicional divuitena es remet a la le-gislació específica.

La disposició addicional vint-i-unena incorpora a la Llei les previsions de la Llei de mesures de pro-tecció integral contra la violència de gènere, la qual incloïa mesures de sensibilització dins delsistema educatiu que ara han estat incorporades en el text de la LOE, i també preveia l'escola-rització immediata dels menors afectats per un canvi de residència derivat d’un acte de violènciade gènere.

La disposició addicional vint-i-tresena regula la recollida, el tractament i la cessió de dades per-


sonals de l’alumne, de manera que fa que sigui respectuosa amb la normativa de tractament dedades personals i els principis constitucionals.

La disposició addicional trentena habilita els parlaments autonòmics a integrar en la xarxa de cen-tres de titularitat pública els centres de titularitat de les administracions locals que compleixin deter-minades condicions. El que destacarem d’aquesta disposició és que habilita els parlamentsautonòmics per adoptar una decisió que entenem que forma part de les seves competències, tanten l’àmbit de l’Administració local com en matèria d’educació.

Pel que fa a les disposicions transitòries, la majoria afecten el règim dels funcionaris docents itracten d’establir règims transitoris en matèria de personal, entre els quals destacaríem els derivatsd’una manca de titulació o del pas d’una vinculació de caràcter laboral a una funcionarització(disposició transitòria primera a cinquena) i als quals serien aplicables les consideracions efectua-des en relació amb la funció pública docent, els relatius als òrgans de govern dels centres (dis-posició transitòria sisena i setena). Però des d’un punt de vista competencial la disposició tran-sitòria que planteja més problemes és l'establerta en relació amb l’adaptació dels centres queatenguin nens menors de 3 anys. Malgrat que els requisits dels centres han de ser determinats perles CCAA, es preveu que el termini per dur a terme l’adaptació correspon a l’Estat. Aquesta pre-visió entenem que no s'adequa al règim de distribució de competències entre l’Estat i les CCAA(disposició transitòria novena).

La Llei conté una disposició derogatòria atesa la seva voluntat, pensem que no aconseguida, d’a-cabar amb la dispersió de la normativa estatal en l’àmbit de l’educació.

La disposició final primera, la qual modifica el contingut de diversos articles de la LODE, opta permantenir vigents, malgrat que, com hem vist, en part la seva regulació ha quedat incorporada altext d’aquesta Llei. Dedicarem el darrer apartat d’aquest comentari a l’anàlisi de les modifica-cions.

La disposició final segona modifica la Llei 30/1984, de 2 d’agost, de mesures per a la reformade la funció pública i, en concret, l’article 29.2 per afegir una nova lletra ñ als casos en què elfuncionaris poden ser declarats en situació de serveis especials.

Finalment, destacaríem les disposicions finals cinquena i setena, les quals determinen els pre-ceptes de la Llei que tenen caràcter orgànic i els títols competencials que emparen la regulacióefectuada.

4. Modificacions a la Llei orgànica del dret a l’educació (LODE)

Com ja hem assenyalat, a més d’objectius de caràcter pedagògic, la reforma té un altre objectiu,menys ambiciós però no per això de menor importància, que és el de simplificar el marc normatiui adaptar-lo al sistema de distribució de competències entre l’Estat i les CCAA.

Des de l’any 1980, en què es va aprovar la Llei orgànica per la qual es regula l’estatut dels cen-tres docents, han estat diverses les lleis que les Corts Generals han aprovat amb una incidènciadirecta en el sistema educatiu, i bona prova d’aquesta situació és la disposició derogatòria queel text de la Llei incorpora.

La LOE deroga aquestes disposicions, però manté la vigència de la LODE malgrat que en refor-ma part d'articulat. Aquesta situació fa que les matèries que formen part de la regulació de laLODE i, més concretament, que la regulació relativa als centres educatius quedi establerta entreles dues normes de forma que caldrà una lectura conjunta de les dues lleis orgàniques per tal de


conèixer quin és el règim aplicable, amb caràcter bàsic o de regulació orgànica, a les tres cate-gories de centres que admet el nostre ordenament jurídic (públics, privats i privats concertats).

Però no són les normes relatives als centres les úniques que han estat afectades per aquesta dis-posició final.

La primera de les modificacions afecta l’article 4 de la LODE, el qual estableix els drets del pareso tutors dels alumnes. Article que ja havia estat derogat per la disposició derogatòria única de laLOCE. Novament s’incorporen tres de les facultats que deriven, com ja hem vist, del contingut deldret a l’educació tal com ha estat establert en el nostre text constitucional. En concret es preveuen:el dret a la lliure elecció de centre, tant públic com privat, el dret a la formació religiosa i morald’acord amb les seves conviccions, i el dret a participació. Sobre l’abast d’aquests drets i els seuslímits ja ens hi hem referit en analitzar el contingut de la LOE. Pel que fa a altres drets i obliga-cions que en relació amb el sistema educatiu s’atribueixen als pares en la nova redacció d’aquestprecepte de la LODE, el seu caràcter orgànic és més discutible i la seva previsió deriva de l’ob-jectiu de la LOE de fer més participatiu el sistema educatiu.

També s’incorpora a l’article 5 i a l'article 7 de la LODE un apartat que havia estat derogat perla LOCE relatiu a les federacions d’associacions d’alumnes i de pares d’alumnes.

L’article 6 de la LODE relatiu als drets i deures dels alumnes també havia estat derogat per laLOCE, i ara novament s’hi incorpora, si bé s’amplien considerablement els deures. Aquesta re-gulació més completa planteja dubtes respecte a la seva relació directa amb el contingut essen-cial del dret a l'educació i, en conseqüència, respecte a la seva qualificació com a orgànica.

Així mateix, l’article 8, relatiu al dret de reunió dels alumnes, és objecte de modificació per tal dereconèixer, d’acord amb les previsions que n'efectuïn les administracions educatives, que puguinacordar la no-assistència a classe sense que es pugui considerar com un incompliment dels seusdeures com a alumnes.

També es modifica l’article 25, relatiu a l’abast de l’autonomia dels centres privats no concertats,per tal de preveure que correspon a l’autonomia del centre l’establiment del seu projecte educatiui l’organització de l'horari i la jornada. En conseqüència, les previsions que l’article 121 de laLOE estableix respecte al projecte educatiu dels centres, que preveuen la competència de lesCCAA per determinar el marc general, no seran aplicables als centres privats ja que, si no fosaixí, s’afectaria al contingut del dret a la lliure creació d'aquests centres, i a la facultat del seu ti-tular per a l’establiment d’un ideari propi del centre, dins del marc constitucional, i que òbviamenthaurà de ser publicitat per tal que pugui ser conegut per les autoritats educatives (STC 77/1985,de 27 de juny FJ 10).

A l’article 31 de la LODE, relatiu a la representació del Consell Escolar de l’Estat, s’hi afegeix ladels consells escolars d’àmbit autonòmic.

Es modifica l’apartat 1 de l’article 56, relatiu a la composició del consell escolar en els centes pri-vats concertats, el qual havia estat també objecte de modificació a la LOCE. La modificació eslimita a exigir que els representants dels alumnes, a partir de l'ESO, siguin escollits per ellsmateixos, i a preveure un representant de l’entitat local on estigui ubicat el centre, i manté aquestobjectiu, al qual ja hem fet referència, d’atorgar una major participació a les entitats locals.

També es modifica l’article 57, el qual determina quines són les funcions del consell escolar enels centres concertats. Es reforcen els poders dels consells escolars en els centres concertats. El nouarticle 57.c) preveu la participació del consell en el procediment d’admissió d’alumnes, quan finsara només es preveia el deure de garantir el compliment de les normes sobre admissió d’alumnes.


Aquesta modificació entenem que no afecta el contingut del dret dels titulars dels centres ja que,en tot cas, els consells escolars ja eren garants del compliment de les normes d’admissió. Pel quefa a la potestat per aprovar i avaluar la programació del centre, que ha d'elaborar l’equip direc-tiu, amb la modificació introduïda en l’apartat f) retorna a les previsions del text de la LODE quevan ser modificades per la LOCE. Finalment, es modifica el règim de mesures disciplinàries pre-vist a l’apartat d) de forma que, malgrat s’atribueix als directors dels centres la competència perresoldre els assumptes de caràcter greu en matèria de disciplina (article 54 de la LODE en laredacció establerta per la disposició final primera de la LODE), es preveu la possibilitat que elconsell pugui revisar la mesura i proposar, si s'escau, les mesures oportunes, i se li atorga al con-sell la facultat de proposar mesures que afavoreixin la igualtat i la resolució pacífica de conflictes(apartat m).

L’últim dels preceptes de la LODE que han estat objecte de modificació és l’article 62, relatiu ales causes d’incompliment del concert. La nova redacció atorgada per la LOE es limita a deter-minar, amb un més alt grau de precisió, quins dels incompliments ja previstos a la LODE seranconsiderats, respectivament, infraccions lleus, greus o molt greus. En relació amb aquest preceptenomés considerem oportú destacar la manca de predeterminació en el text de la Llei de les con-ductes que es qualifiquen com a incompliments molt greus i que, en conseqüència, donen lloc ala rescissió del concert.

5. Conclusions

1. No s’efectua una regulació completa del dret a l’educació, ja que es manté la vigència de laLODE malgrat que dels 63 articles de la Llei només 17 no han estat derogats o modificats.Aquesta decisió del legislador de mantenir la vigència de la LODE, malgrat que de nou es mo-difiquen part dels seus articles, obligarà els aplicadors del dret a efectuar un estudi conjunt de lanova Llei i de la LODE per tal de determinar la normativa concreta que afecta els centres edu-catius.

2. Malgrat les modificacions introduïdes en la normativa d’educació, el cert és que la LOE no com-porta un canvi de sistema educatiu i, per tant, queda, des d’un punt de vista estrictament jurídic,difícilment justificada la derogació de la darrera Llei reguladora del sistema educatiu (LOCE) jaque en gran part els seus preceptes s’incorporen a aquest text.

3. La Llei preveu una major participació dels ens locals en la planificació i organització educati-va del seu àmbit territorial. Fins a l’aprovació d’aquesta Llei, la participació de les entitats localses limitava a l’establiment d’una sèrie d’obligacions en relació amb els centres que impartiendeterminades etapes educatives i a una limitada representació en els consells escolars. La LOEintrodueix o habilita les CCAA, com hem anat veient en l’anàlisi del nou text, per establir altresinstruments o procediments de participació de les entitats locals en l’àmbit de l’educació

4. En el text es manté una excessiva remissió als reglaments, i s'incompleixen, per aquest motiu,els requisits formals de les bases. Pel que fa a aquesta remissió, s’observa un cert canvi de criterirespecte de la regulació fins ara vigent ja que la remissió a la regulació de les administracionseducatives de les CCAA ha augmentat considerablement. Tot i això, el cert és que se segueix pro-duint una remissió al Govern de l’Estat per al desenvolupament d’alguns aspectes de la Llei i, amés, el reconeixement de la competència de les CCAA, com ha assenyalat el Consell d’Estat enel seu dictamen sobre l’avantprojecte de la llei, s'efectua respecte de les administracions educa-tives, cosa que normalment comporta una remissió a l'administració i govern de les CCAA, igno-rant que en ocasions la potestat haurà de ser exercida pels parlaments autonòmics atès que lacompetència autonòmica en matèria d'educació les faculta per dur a terme polítiques pròpies perllei.


5. En aquest comentari els aspectes relatius al sistema de distribució de competències s’han fet apartir de l'EAC vigent, però entenem que no podem finalitzar-lo sense fer alguna referència a laProposta de reforma de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, el qual es troba ja en una fase moltavançada de tramitació.

L’article 131 recull les competències de la Generalitat en matèria d’educació a partir d’una tripleclassificació de la matèria que ens obligarà a replantejar l’abast del títol competencial de l’Estaten matèria d’educació i en relació amb la funció pública docent.

D‘una banda, es determinen àmbits materials en què la competència de la Generalitat té el caràc-ter d’exclusiu, de forma que, d’acord amb el text de la proposta, li correspon la potestat legisla-tiva íntegra. Alguns dels àmbits que la Proposta de reforma de l’Estatut estableix com a exclusiushan estat objecte de regulació en la LOE.

Pel que fa als àmbits en què la competència es qualifica com a compartida, atès el concepte decompetència compartida que la proposta estableix, i especialment el canvi que introdueix en laconfiguració de les bases, hauria de ser revisada la regulació efectuada en la LOE i, en concret,les remissions que el text encara efectua al desenvolupament per part del Govern de l’Estat.

Finalment, la Proposta preveu la competència executiva de la Generalitat sobre l’expedició i l’ho-mologació de títols acadèmics i professionals estatals.

Aquesta nova delimitació de les competències de la Generalitat que es duu a terme en la Propostade reforma hauria de comportar uns límits més estrictes a la competència estatal per dictar lesnormes bàsiques per al desenvolupament de l’article 27 de la Constitució.


Comentari a la llei reguladora del dret a l’educació · PDF file1....

Documents

Transcript of Comentari a la llei reguladora del dret a l’educació · PDF file1....