Cne- Informe Público de Actividades-carátula (1)

INFORME PÚBLICO DE

ACTIVIDADES

LA PRESENCIA DE LAS MINORIAS Y AGRUPACIONES POLÍTICAS DE OPOSICIÓN

EN EL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL

ARMANDO NOVOA GARCÍA CONSEJERO

Junio 2015

BOGOTÁ, D.C.

Informe público de actividades: La presencia de las minorías y agrupaciones políticas de oposición

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Presentación

El Informe Público que se presenta a continuación surge del doble propósito de contribuir a la divulgación y conocimiento de las actividades y decisiones del Consejo Nacional Electoral, y de identificar los aspectos que merecen una atención especial para su mejoramiento o reforma estructural, según se considere necesario.

Sus destinatarios son los partidos y movimientos políticos, las organizaciones civiles con interés en el tema, y medios de comunicación que, en forma especializada, se ocupan de la organización electoral.

Los sectores políticos que posibilitaron con su apoyo la presencia del Consejero que presenta este informe, no tenían asiento en el CNE desde hace varios lustros. Las minorías políticas y los partidos que podrían ubicarse en el espectro de “lo alternativo” y la oposición han sido críticos de la organización electoral y, en particular, del CNE. Sin ser exhaustivo, el documento describe algunos aspectos que han ocupado la mayor atención del organismo luego de la elección en el Congreso de la República el pasado mes de agosto de 2014.

El Informe no ignora el contexto: por una parte, las iniciativas de reforma presentadas por los partidos dirigidas a modificar o suprimir el CNE1, las declaraciones de altos funcionarios del gobierno nacional que mencionan la necesidad de una reforma electoral, que incluya este organismo2; por otra, los acuerdos parciales entre el gobierno nacional y la guerrilla de las FARC sobre “Participación Política y la Apertura Democrática”3 que menciona la necesidad de una reforma al régimen y la organización electoral y, en particular, “del Consejo Nacional Electoral o de la institución que haga sus veces”. De allí la importancia de este tipo de ejercicios que, sin ser exhaustivos, pueden contribuir a mejorar la calidad de las propuestas que se formulen.

1 Un proyecto presentado por el Partido Centro Democrático propone modificar los artículos 265 y 266 de la C.P., suprime 13 de las 14 facultades que tiene en la actualidad el CNE y le entrega la competencia para designar al Registrador Nacional del Estado Civil, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 41. El Artículo 265 de la Constitución Política de Colombia quedará así: Artículo 265. El Consejo Nacional Electoral regulará, inspeccionará, vigilará y controlará toda la actividad electoral de los partidos y movimientos políticos, de los grupos significativos de ciudadanos, de sus representantes legales, directivos y candidatos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que a ellos corresponden, y gozará de autonomía presupuestal y administrativa. Tendrá las siguientes atribuciones especiales: 1. Ejercer la suprema inspección y vigilancia de la organización electoral. 2. Elegir al Registrador Nacional del Estado Civil”. “ARTÍCULO 42. -‐ El Artículo 266 de la Constitución Política de Colombia quedará así: “Artículo 266. El Registrador Nacional del Estado Civil será escogido por el Consejo Nacional Electoral, mediante concurso de méritos organizado según la ley”. http://www.centrodemocratico.com/wp-‐content/uploads/2014/09/ARTICULADO-‐ULTIMO-‐CENTRO-‐DEMOCRATICO_.pdf. Por su parte, la senadora Claudia López del Partido Alianza Verde presentó una iniciativa que dice: “ARTICULO 22. El artículo 264 de la Constitución Política quedará así: Artículo 264. El Tribunal Electoral se compondrá de nueve magistrados, para un periodo de ocho años, elegidos por la propia Corporación, de lista de elegibles elaborada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 130 de la Constitución”. Mimeo. 2 En una sesión de la comisión primera de la Cámara de Representantes el ministro del Interior, se preguntó si se “justifica tener un Consejo Electoral y al mismo tiempo una sección quinta en el Consejo de Estado que prácticamente cumplen las mismas funciones”. http://www.eltiempo.com/politica/congreso/reforma-‐del-‐estado-‐reforma-‐al-‐cne-‐/14824975. 3 http://www.elpais.com.co/elpais/archivos/participacion-‐politica-‐proceso-‐de-‐paz.pdf


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En este documento se tratan los siguientes aspectos:

1) El Consejo Nacional Electoral4 ¿A quién rinde cuentas?; 2) El marco normativo de la rendición de cuentas y las restricciones de los miembros del CNE

para divulgar las actuaciones de la corporación; 3) Los asuntos tratados en la sala plena del CNE; 4) Naturaleza jurídica, independencia y composición del CNE y el régimen de recusaciones e

impedimentos; 5) La aplicación de la Ley 1475 de 2011 en las elecciones de 2011 y el trato diferenciado en

materia sancionatoria de algunos partidos y movimientos políticos; 6) El Reglamento del CNE y las atribuciones de la Mesa Directiva de la Corporación; 7) El caso de la Unión Patriótica; 8) La independencia del CNE frente al gobierno nacional: el caso de la Comisión Nacional de

Garantías Electorales;

1) El Consejo Nacional Electoral: ¿A quién rinde cuentas?

1.1. Son numerosas las normas constitucionales y legales que establecen el derecho ciudadano y el deber para las autoridades públicas de la rendición pública de cuentas.

La rendición de cuentas emana de los principios básicos de organización del Estado colombiano y de la democracia participativa establecidos en la Constitución del 91. Su finalidad no es otra que la generación de “transparencia, condiciones de confianza entre gobernantes y ciudadanos y garantizar el ejercicio del control social a la administración pública”5. Entre las normas constitucionales que consagran este derecho-‐deber se encuentran los artículos 23 (derecho de petición), 74 (acceso a documentos públicos) y 209 (obligación de cumplir con el principio de publicidad).

Existen en abundancia normas de rango legal y administrativo que establecen esta obligación para las entidades del Estado. Entre ellas cabe mencionar la Ley 489 de 19986 y el Decreto 3622 de 20057. Estas disposiciones vinculan explícitamente a los funcionarios de la administración pública8, pero no en la misma forma a otras entidades del Estado, entre ellas, a los órganos autónomos y a las entidades estatales sujetas a un régimen especial9.

4 En adelante CNE. 5 Departamento Administrativo de la Función Pública. Control Social a la gestión pública, pág. 6. Bogotá, 2005. 6 Ley 489 de 1998 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Ver, entre otras, artículos 32 (democratización de la administración pública), 33 (audiencias públicas), 34 (ejercicio del control social de la administración), 37 (sistema de información de las entidades y organismos). 7 Este decreto consagra la política para la “democratización de la administración pública”. 8 Artículos 38 y 39 de la Ley 4898 de 1998. 9 “Artículo 40 de la Ley 489. Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes”.


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La ley 1437 de 2011 o Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagra este deber en forma general para “los órganos autónomos e independientes del Estado…”10.

En cuanto al CNE, la Ley 130 de 1994, establece que “presentará anualmente un informe de actividades al Congreso de la República”.

1.2. Aunque el CNE ha presentado varios informes anuales al legislativo11, estos no han sido objeto de ninguna evaluación por ese poder12. Tampoco se encuentran publicados en la página web de la corporación, ni se conoce que hayan sido examinados por los partidos políticos, la academia o las organizaciones no gubernamentales especializadas. Si nos atenemos a lo anterior, el principio de la participación en los procesos de rendición de cuentas y la posibilidad de una “deliberación”, “control” o “evaluación” de la gestión de la corporación, no se ha cumplido.

Por otra parte, en las dependencias del CNE no reposan los Informes al Congreso de los años 2009, 2010 y 2011, aspecto relevante por cuanto fue en esos años que entraron en vigencia el acto legislativo 1 de 2009 y la Ley 1475 de 2011. A partir de esta reforma se realizaron dos (2) elecciones: las de Congreso y Presidencia de la República en el primer semestre de 2010 y las territoriales en octubre de 2011.

Por consiguiente, no existe una evaluación sobre la nueva normatividad en un aspecto relevante: la eficacia de los cambios legales para combatir la infiltración de la criminalidad organizada en la actividad electoral y el grado de responsabilidad de las agrupaciones políticas en este aspecto.

2) El marco normativo de la rendición de cuentas y las restricciones de los miembros del CNE para divulgar las actuaciones de la corporación

Ahora bien, aunque este documento no tiene la pretensión de ser una rendición de cuentas que le correspondería a la corporación, y no a uno de sus miembros, sus integrantes son servidores públicos13 y, por consiguiente, debe tener en cuenta los límites de la normatividad vigente sobre algunos de los aspectos aquí tratados:

• De una parte, el régimen de incompatibilidades aplicables a los integrantes del CNE (artículos 264 de la Constitución y 151 de la Ley 270 de 1996) y, en particular, el

10 Artículo 2º. CPACA “Ámbito de aplicación”. Y el Art. 3º señala: “Principios. (…) 6. En virtud del principio de participación, las autoridades promoverán y atenderán las iniciativas de los ciudadanos, organizaciones y comunidades encaminadas a intervenir en los procesos de deliberación, formulación, ejecución, control, evaluación de la gestión pública”. 11 Para la elaboración de este documento se solicitó información de los informes anuales a partir de 2007. Ni en el CNE, ni en el Congreso de la República reposan los correspondientes a los años 2009-‐2010 y 2010 -‐2011. 12 En respuesta a un derecho de petición presentado por el despacho al Secretario General del Senado, se respondió que “revisado el archivo Legislativo del Senado de la República, no aparece informe de las labores anuales presentados al Congreso de la República”. Mayo 20 de 2015. Según respuesta de un funcionario del CNE, en la entidad no reposan los informes anuales anteriores a los años 2013. (Oficio CNE-‐AP-‐3120152 del 13 de abril de 2015). 13 El artículo 264 de la C.P. señala: “Artículo 264. El Consejo Nacional Electoral se compondrá de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, para un período institucional de cuatro (4) años, mediante el Sistema de Cifra Repartidora, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coaliciones entre ellos. Sus miembros serán servidores públicos de dedicación exclusiva, tendrán las mismas calidades, inhabilidades, incompatibilidades y derechos de los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y podrán ser reelegidos por una sola vez”.


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Reglamento de la corporación14. En este se establece que sus integrantes deben: a) Mantener la reserva de sus sesiones; b) Abstenerse de divulgar lo expresado por algún miembro del CNE en la Sala para lo cual se requiere su autorización, y c) Ninguno de sus miembros puede revelar proyectos o actos que se encuentren en estudio o en proceso de adopción15.

• Por otra, el artículo 35 del Código Único Disciplinario, señala que el funcionario público no puede “proporcionar noticias o informes sobre asuntos de la administración, cuando no esté facultado para hacerlo”, pero en el entendimiento que los temas aquí tratados no se encuentran sujetos a régimen de reserva y que, antes por el contrario, es un ejercicio que está en consonancia con la Ley de Transparencia y de acceso a la información16

A partir de esas limitaciones y sin desconocer las restricciones que cobijan a los miembros del CNE, se presenta este Informe el cual tiene como propósito, llamar la atención de la corporación sobre la necesidad de adelantar acciones de rendición pública de cuentas. En ningún caso contiene alusiones personas o se refiere a ninguno de sus integrantes en concreto y, por el contrario, parte del reconocimiento a su desempeño.

3) Los asuntos tratados en la Sala Plena del CNE

El artículo 265 de la Constitución señala las facultades del CNE. Entre ellas, caben mencionar las referentes a la regulación, inspección, vigilancia y control sobre la actividad electoral de las agrupaciones políticas, sus representantes legales, directivos y candidatos; también debe velar por el desarrollo de los procesos electorales con plenas garantías; servir de cuerpo consultivo al gobierno en materias de su competencia; y distribuir los aportes para la financiación de las campañas electorales, entre otras.

Por su parte, la Ley 130 de 1994 establece que el CNE debe también “Emitir conceptos interpretando las disposiciones legales mencionadas”17.

De acuerdo con lo anterior, el CNE profiere distintos tipos de actos: resoluciones generales cuando se ocupa de asuntos regulatorios, como la fijación de topes en las campañas, la asignación de espacios en los medios de comunicación social, o la adopción de medidas para enfrentar la trashumancia electoral. Profiere también resoluciones en interés particular cuando decide sobre investigaciones administrativas, o impone sanciones a los partidos o candidatos por violación a la legislación electoral, o cuando dispone el archivo de las mismas18.

El siguiente Gráfico identifica la cantidad y el tipo de asuntos tratados en la Sala Plena:

14 Resolución No 065 de 2007. 15www. cne.gov.co 16 Ley 712 de 2014. 17 Artículo 39, literal c) 18 Véase art. 24 Resolución 065 de 1996-‐Reglamento de la Corporación.


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GRAFICO 1

De acuerdo con este gráfico, en este período (septiembre-‐diciembre 2014) se absolvieron 245 consultas , se profirieron 20 resoluciones de inscripción de dignatarios, se resolvió acerca de 28 recursos, se iniciaron 58 investigaciones o indagaciones preliminares por violación a la ley electoral y se archivaron 135 investigaciones en curso, para un total de 483 decisiones19.

Y entre enero y marzo de 2015, se resolvieron 481 consultas, se decidió sobre la inscripción de 327 dignatarios, se resolvieron 19 recursos, 71 indagaciones e investigaciones, se dispuso el archivo de 106 asuntos y se profirieron 25 resoluciones de asuntos particulares, para un total de 1.029 decisiones, como se muestra en el siguiente gráfico:

19 Esta información y la siguiente se logró a partir del examen pormenorizado de las decisiones del CNE que aparecen en su página web.

0

50

100

150

200

250

300

Consultas Inscripción Dignatarios

Interposición de Recursos

Indagación/ Invesngaciones

Archivo/ Invesngaciones

Decisiones aprobadas SepRembre 14-‐ Diciembre 23 2014

Aprobadas

TOTAL DECISIONES CNE: 483


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GRAFICO 2

Como se observa, la mayor carga proviene de la respuesta a las consultas. Las consultas se absuelven mediante conceptos. Los conceptos no se mencionan en el Reglamento que data de 1996, pero es la actividad que ocupa la mayor atención de la corporación. Temas como inhabilidades, grupos significativos de ciudadanos, doble militancia, propaganda electoral, y trashumancia electoral, y derechos políticos de la ciudadanía, son de frecuente inquietud.

Las consultas más recurrentes se refieren a las inhabilidades de los aspirantes a cargos de elección popular, como se aprecia en el siguiente grafico:

0

100

200

300

400

500

600

Consultas Inscripción Dignatarios

Interposición de Recursos

Indagación/ Invesngaciones

Archivo Invesngaciones

Resoluciones

Decisiones Aprobadas Enero 14 -‐ Marzo 30 /2015

Aprobadas

TOTAL DECISIONES CNE: 1029 TOTAL DECISIONES CNE: 1029


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GRAFICO 3

En relación con este aspecto, el CNE anterior se abstenía dar respuesta en forma específica, pues consideraba que podría afectarse su facultad para revocar la inscripción de candidatos20 y remitía la consulta al Departamento Administrativo de la Función Pública21.

Es decir, en el tema de más frecuente de consulta – el régimen de inhabilidades para quienes aspiraban a un cargo de elección popular – el CNE no absolvía las inquietudes en forma eficaz, sino que decidía trasladar el asunto a esa entidad, con lo cual dejaba de cumplir el mandato del artículo 23 de la Constitución, en el sentido que la respuesta que emita la autoridad pública deben ser “suficiente, efectiva y congruente”22. Por supuesto, esta observación, sin desconocer que una respuesta que absuelva en forma puntual una pregunta puede, eventualmente, causar un impedimento para adoptar una decisión de fondo cuando se trata de la solicitud de revocatoria de una inscripción.

20 Artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2009 21 Ver, por ejemplo, el Radicado 5077-‐2014 en el que se puede leer lo siguiente: “Esta corporación tiene el deber constitucional y legal de responder las peticiones que en temas de su competencia las entidades públicas y los particulares, de manera respetuosa, sometan a su consideración. Sin embargo, es preciso señalar que no es posible absolver por vía de consulta asuntos que según la competencia que ha sido otorgada al Consejo Nacional Electoral, son propios de un procedimiento especial. En este sentido, en lo que respecta a la presente consulta referente a las posibles inhabilidades para ser candidatos a cargos de elección popular o corporaciones públicas, es preciso señalar que la Constitución Política ha asignado unos trámites específicos a este Consejo… Teniendo en cuenta los fundamentos expuestos, es necesario dar traslado al Departamento Administrativo de la Función Pública, para que dentro de la órbita de sus competencias absuelva la presente consulta”. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-‐667 de 2011.

51%

7%

18%

5%

7%

2%

1%

9%

Total Consultas Enero 14-‐Marzo 30 2015 Inhabilidades para parncipar en

elecciones/ inscripciòn de candidatos Grupo Significanvo de Ciudadanos

Doble Militancia

Oficio

Propaganda (recoleccion firmas, campaña)

Ley de bancadas / reemplazo de curules

Montos maximos para campañas (gastos, inversiones)

Derechos del votante, representantes electos y Parndos Polìncos-‐ Transhumancia


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Esta situación ha sido corregida en forma paulatina por el CNE que, ante consultas sobre el régimen de inhabilidades, ha venido adoptando una línea de responder en forma comprensiva a las solicitudes que llegan a su conocimiento23.

Otro asunto que ocupa la atención del CNE, se relaciona con el registro o rechazo de logo símbolos presentados por grupos significativos de ciudadanos para las elecciones del mes de octubre de este año.

La siguiente gráfica indica que del total de asuntos tratados por la sala plena, el 31% se refiere a esta materia, inhabilidades 24%, doble militancia 8%, grupos significativos de ciudadanos 3%, entre otros:

GRAFICO 4 Decisiones CNE Enero-‐Abril 2015

Como se observa, la mayor actividad del CNE se refiere con las consultas y dentro de estas con el régimen de inhabilidades para ocupar cargos de elección popular uninominales o en corporaciones públicas. Más recientemente, su actividad se ha desplazado hacia el registro de logo símbolos de

23 Ver Consultas Nos. 0623 de 2015 y 1414-‐2015

24%

3%

8%

2%

3% 1%

1%

4%

31%

1% 1%

1% 4%

2% 1% 6%

3% 1%

0%

2%

Total decisiones aprobadas enero-‐abril 2015 Inhabilidades para parncipar en elecciones/ inscripciòn de candidatos Grupo Significanvo de Ciudadanos

Doble Militancia

Oficio

Propaganda (recoleccion firmas, campaña)

Ley de bancadas / reemplazo de curules

Montos maximos para campañas (gastos, inversiones) Derechos del votante, representantes electos y Parndos Polìncos-‐ Transhumancia Simbolos, Emblemas, Logos

Inscripcion de presidentes-‐revisores fiscales-‐ Parndos Políncos Resuelve recurso de reposiciòn

Rechazo de quejas o penciones

Vallas de publicidad

Ciudadanos

Parndos polincos

Abstenerse

Archivada

Denegada

Sanciones

Alcaraciones-‐correcciones-‐impugnaciones-‐autorizaciones


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grupos significativos de ciudadanos, por encima de las consultas sobre inhabilidades. En este tema, las controversias se centran en el uso de nombres propios y de símbolos patrios como distintivos de las agrupaciones políticas sin personería jurídica24.

4) Naturaleza jurídica, independencia y composición del CNE y el régimen de recusaciones e impedimentos

Una crítica recurrente al CNE se refiere a su falta de autonomía e independencia. Se argumenta con razón que históricamente los partidos y movimientos políticos han ejercido un control directo sobre él25. Se señala, incluso, que la institución es “un peligro para la democracia”, pues no constituye una garantía de imparcialidad electoral26.

Para ponderar esta crítica, es necesario señalar que el Consejo Nacional Electoral es un órgano “con autonomía presupuestal y administrativa”, que junto a la Registraduría Nacional del Estado Civil hace parte de la organización electoral27.

La Constitución no establece un principio de autonomía frente a los partidos, puesto que son estos los que designan a sus integrantes de acuerdo con la representación que tienen en el Congreso, sino en relación con los otros poderes, en especial, el gobierno nacional y a la propia Registraduría Nacional que administra el presupuesto de la entidad.

La autonomía se predica de las otras ramas del poder público. Su función esencial es la de ejercer “suprema vigilancia, inspección y control de la organización electoral”. Según esta facultad28, el CNE es la autoridad administrativa encargada de asegurar las garantías para todos los partidos políticos y de velar porque los procesos electorales sean libres y competitivos. En ese sentido, le corresponde con la Registraduría Nacional garantizar la pureza del sufragio29.

La Constitución del 91, además de reiterar esa facultad, le asignó una nueva consistente en velar por “el cumplimiento de las normas sobre los partidos y movimientos políticos” y “por los derechos de la oposición y las minorías”. Este aspecto no debe pasar desapercibido pues implica un cambio en la naturaleza de simple policía administrativa electoral que tenía hasta ese momento. A partir del acto legislativo de 2003 se le asignaron responsabilidades adicionales, pero se mantuvo y reforzó su origen y composición partidista como una garantía de equilibrio político30, aunque

24 Véase artículo 5 Ley 130 de 1994. 25 El artículo 264 de la C.P. señala que el CNE se compone de nueva (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, mediante el sistema de cifra repartidora, “previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o por coalición entre ellos”. 26Revelo, Javier. El Consejo Nacional Electoral: un peligro para la democracia. En http://www.razonpublica.com/index.php/politica-‐y-‐gobierno-‐temas-‐27/7869-‐el-‐consejo-‐nacional-‐electoral-‐peligro-‐para-‐la-‐democracia.html 27 Artículos 113, 120 y 265 C.P. 28 Esta facultad viene desde sus orígenes y así quedó plasmado en el Código Electoral de 1986 o Decreto 2241 de 1986. 29 Este esquema parte de una filosofía típicamente liberal: según Schumpeter las cuestiones políticas en litigio deben resolverse a través de elecciones libres y competitivas que permitan cambios de quienes ocupan los cargos públicos representativos, mediante el ejercicio del sufragio universal. En Boyer Carrera, Janeyri. El Derecho a integrar órganos electorales: elección, reelección y mayoría calificada, articulo publicado en: Ciudadanía, derechos políticos y justicia electoral en Méjico. Memoria del IV Seminario Internacional del Observatorio Judicial Electoral, Editores Báez Silva, Carlos y Ríos Vega, Luis Efrén. Marcial Pons, Madrid, 2013. 30 En relación con este aspecto del Acto Legislativo 1 de 2003, en la sentencia C-‐230 A de 2008, la Corte Constitucional señala que: “La regulación constitucional surgida del Acto Legislativo 01 de 2003 denota la índole política del Consejo Nacional Electoral y el peso que tienen los partidos y movimientos políticos tanto en la elección de sus miembros, como


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algunas voces insistieron en la necesidad de garantizar el carácter técnico de la Registraduría Nacional y de asegurar una representación pluralista y los derechos de la oposición en este Consejo. Pero fue el acto legislativo 1 de 2009, la reforma que entregó al CNE funciones que implican apreciaciones jurídicas, más específicamente, las relativas al juicio de nulidad electoral que antes estaban asignadas exclusivamente a la jurisdicción contenciosa-‐administrativa31.

La necesidad de unos controles fuertes para garantizar el cumplimiento de la ley por las agrupaciones políticas se justifica por varias razones: por la presencia del crimen organizado en las campañas electorales; por el uso indebido de recursos públicos para favorecer opciones cercanas a los gobernantes; porque de la transparencia de los procesos electorales y del comportamiento de los partidos deriva la legitimidad del sistema representativo y porque estos son beneficiarios de los recursos públicos y del apoyo estatal. Un ejemplo de este último aspecto, se encuentra en el monto de las sumas que el Estado destinó para el financiamiento del funcionamiento ordinario de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica para el año 2015 que ascendió a la suma aproximada de 34.000 mil millones de pesos32. La Ley 1475 establece la forma en que cada agrupación política debe distribuir los recursos que aporta el Estado para su financiamiento ordinario. De acuerdo con lo anterior, al CNE le correspondería ejercer la vigilancia sobre la aplicación de ellos a las distintas actividades y en los porcentajes que ella establece.33 El siguiente gráfico permite identificar el porcentaje de participación de cada agrupación política con personería jurídica en la financiación estatal para el presente año:

en la definición de las funciones que se le han asignado, de modo que vendría a ser ‘una especie de escenario de concertación de distintas tendencias políticas en torno a temas que el legislador le ha deferido a su regulación…’ ”. 31 Sánchez, Carlos Ariel. El poder electoral colombiano: en busca del poder neutro. Participación política y poder electoral en Colombia. En http://www.registraduria.gov.co/rev_electro/2013/rev_elec_agosto/revista_agosto2013.html#03 32 Ver Resolución N° 0592-‐15 33 Artículo 18.


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GRAFICO 5 FINANCIACION FUNCIONAMIENTO ORDINARIO PARTIDOS POLÍTICOS

Según las más recientes facultades, el CNE asume funciones más complejas34. Estas ya no se circunscriben a arbitrar la competencia electoral y a ser un escenario de “concertación” de fuerzas políticas, con funciones regulatorias35. Adquiere mayores poderes y nuevas funciones cuasijudiciales, pues se encuentra facultado, entre otros aspectos, para revocar inscripciones y para vigilar y controlar a los partidos mediante poderes sancionatorios que pueden afectar el derecho a postular candidatos y privarlos de la financiación estatal para su funcionamiento. En ese 34 En la sentencia C-‐490 de 2011 la Corte Constitucional inscribe estos cambios en un segundo ciclo histórico que define como “un cambio cualitativo en el grado de intervención del estado en la organización interna y la estructura de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos”, y lo relaciona con una “mayor exigencia de control y sanción, que sirvan de desestimulo para la cooptación del sistema político por parte de actores ilegales” 35 En sentencia del 3 de marzo de 2015, radicado Nº AP 25000234100020130019401, la Sección Tercera del Consejo de Estado, Consejera ponente Stella Conto Díaz del Castillo, se señala lo siguiente: “las actuaciones del Consejo Nacional Electoral tiene por objeto controlar la sujeción de esas actividades y decisiones a los principios, valores y fines estatales, a los que deben servir conforme con el ordenamiento, esto es a la eficacia i) del derecho fundamental de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político, en especial, en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; ii) de la democracia pluralista y participativa; iii) de los principios constitucionales de transparencia, objetividad, moralidad, equidad de género y publicidad de los programas políticos, a los que se sujeta la actividad política, entre otros y iv) de los deberes de corrección que le son exigibles al órgano electoral en el ejercicio de la función administrativa a su cargo”. Y, en otro aparte agrega: “la libertad de organización y funcionamiento internos de los partidos no es absoluta, de manera que pueda sostenerse un principio inmutable de no intervención del Estado en esos ámbitos. Si bien bajo la concepción liberal de la organización política los partidos fueron impermeables a esa intervención, no sucede lo mismo bajo el Estado social de derecho, en el que claramente los partidos, además de servir a la organización y expresión del ejercicio del poder soberano, son instituciones jurídicas”.

7% 3%

4%

2%

1% 1%

3%

11%

6%

16%

19%

19%

8%

Total Financiación Funcionamiento 2015

Alianza Verde

ASI

PDA

AICO

UP

MAIS

MIRA

Cambio Radical

Opción Ciudadana

Conservador

Parndo Liberal

Parndo de la U

Centro Democránco


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sentido, su función ya no es solo la de adoptar las garantías electorales para los partidos y movimientos políticos36 si no también asegurar que estos cumplan los mandatos constitucionales y las leyes electorales.

Como instancia de regulación y arbitraje para asegurar la igualdad en la competencia, es entendible la composición partidista del CNE en cuanto delega en los partidos, con representación en el Congreso, esas funciones. Pero, esa composición no resulta ya adecuada para ejercer los controles, ni las nuevas funciones que demandan de neutralidad e imparcialidad, ajenas a la influencia partidista37.

Por lo anterior y para evitar eventuales conflicto de intereses, se ha propuesto que sus integrantes se declaren impedidos para conocer de investigaciones de carácter sancionatorio contra los partidos que los postularon, a fin de asegurar la mayor transparencia e imparcialidad de sus decisiones38. Esto es, que sin renunciar a la función que les reconoce la Corte Constitucional como agentes del equilibrio político y, en la práctica, como voceros de las distintas fuerzas representadas en el CNE, se separen del conocimiento de investigaciones administrativas que se adelanten contra sus respectivas agrupaciones, pues en este evento su función tiene una naturaleza jurídica distinta.

En relación con esta observación, en dos ocasiones se ha solicitado a la Sala que acoja los impedimentos en relación con investigaciones adelantadas contra el Partido Alianza Verde y el Polo Democrático Alternativo. Los impedimentos no fueron aceptados por la Sala pues consideró que la composición partidista deriva de la propia Constitución y que si se acogieran, ninguno de sus integrantes del CNE podrían intervenir en los asuntos que son de su competencia39.

36 Estas garantías se derivan del numeral 6 del artículo 265 de la C.P., según el cual, al CNE le corresponde “Velar por el cumplimiento de las normas sobre Partidos y Movimientos Políticos y de las disposiciones sobre publicidad y encuestas de opinión política; por los derechos de la oposición y de las minorías, y por el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías”. 37 En la decisión citada en el pie de página anterior, el Consejo de Estado resolvió una acción popular por vulneración de los estatutos de un partido político se dice: “El Consejo Nacional Electoral ejerció sus funciones con favorecimiento indebido de las directivas del Partido Liberal, en cuanto la única solicitud que le mereció importancia fue la proveniente de la Dirección Nacional, en tanto la presentada por las minorías afectadas, además de que inicialmente la resolvió limitándose a reproducir las razones afirmadas por las directivas del partido en su favor, una vez consumado el favorecimiento propiciado, desconoció abiertamente el derecho que les asiste a las minorías a impugnar las decisiones fundamentales del partido, en cuanto concluyó que el acto impugnado nada disponía al respecto. En fin, mientras las decisiones del Consejo Nacional Electoral patrocinaron indebidamente las actuaciones de la Dirección Nacional Liberal, negaron rotundamente la protección de los derechos de las minorías y de los principios constitucionales afectados. En esas circunstancias no queda más que concluir la flagrante violación de la moralidad administrativa”. 38 “ART. 11. Conflicto de intereses y causales de impedimento y recusación. (…) Todo servidor que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por: (…) 15. Haber sido recomendado por el interesado en la actuación para llegar al cargo que ocupa el servidor público o haber sido señalado por este como referencia con el mismo fin”. Debe observarse, además, que este Consejo Electoral modificó el Reglamento de la corporación en el sentido de aceptar como causales de recusación las señaladas en el artículo 11 del CPACA. Ver Resolución Nº 3378 del 23 de octubre de 2014. 39 En los dos casos, uno por presentación extemporánea de cuentas correspondiente a las elecciones de octubre de 2011 ante el CNE (radicado Nº 12789) y otro por violación de topes de la campaña en la elección atípica de alcalde en el municipio de Cota (radicado Nº 10695-‐12), una integrante del CNE dejó una constancia en el sentido que aceptar el impedimento “implicaría un vaciamiento de las competencias constitucionales de inspección, vigilancia y control dentro del ámbito”, cuando precisamente, lo que se señala es que en asuntos sancionatorios, el impedimento es un mecanismo de garantía de imparcialidad de la corporación. (Ver Acta Nº 016 de 2015 del 5 de mayo de 2015).


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5) La aplicación de la Ley 1475 en las elecciones de 2011 y el trato discriminatorio en materia sancionatoria

El acto legislativo 1 de 2009 y la Ley estatutaria 1475 de 2011 que lo reglamentó, se expidieron con el objeto de fortalecer la democracia representativa y el régimen democrático.

Se buscó impedir la infiltración y manipulación de grupos armados ilegales y del narcotráfico en las corporaciones y en los cargos de elección popular. La transparencia electoral, la responsabilidad política de los partidos, la individual de los titulares de cargos de elección popular, y la austeridad y control en las campañas electorales fueron propósitos principales de esta reforma. Para el efecto, se estableció un régimen de sanciones a los partidos y movimientos políticos que resulten responsables por acción o por omisión de tales conductas40.

La ley 1475 estableció varias reglas para la financiación de la actividad electoral y fijó el régimen de responsabilidad de las agrupaciones políticas en asuntos como: a) limites a la financiación privada de las campañas41, b) designación de gerente de campaña y apertura de cuenta única42, c) presentación extemporánea o no presentación de los informes de gastos de campañas43; d) limite de montos de gastos de las campañas electorales44; e) adopción del aplicativo “Cuentas Claras” para la rendición de informes45.

Los controles a cargo del CNE son importantes también en razón al volumen de recursos que entrega el estado a los partidos y movimiento políticos. Al examinar las actuaciones del CNE, en relación con la aplicación de la ley 1475 en las elecciones llevadas a cabo en ese año y en particular, el 30 de octubre, se concluye que el CNE consideró que esa ley era inaplicable.

Veamos:

i. Limites a la financiación privada: En algunas ocasiones el CNE se abstuvo de abrir investigación y consideró que no era posible exigir el cumplimiento de esta regla, pues el proceso electoral ya se había iniciado cuando entró en vigencia la ley y no era viable su aplicación a situaciones anteriores46. No obstante, en otros casos se optó por imponer sanciones al partido, por las actuaciones de sus candidatos47.

ii. Designación de gerente de campaña y apertura de cuenta única: En relación con la omisión de designar gerente y/o abrir cuenta bancaria para llevar un registro adecuado de los gastos de las campañas, en varias ocasiones las investigaciones fueron archivadas, por dos razones: en primer lugar, porque para ese momento no existía norma que permitiera deducir que “aquellos ciudadanos que tienen una aspiración política conocieran la

40 Corte Constitucional, sentencia C-‐490 de 2011 41 Art. 23 según el cual las donaciones privadas no pueden ser superiores al 10% del valor total de la campaña. 42 Art. 25 establece que cuando el monto máximo de la campaña sea superior a 200 salarios mínimos legales están deben manejarse con un gerente y a través de una cuenta única abierta en una entidad financiera legalmente autorizada 43 Art. 25 señala que los candidatos deben presentar a los partidos el informe de ingresos y gastos de campaña dentro del mes siguiente a la fecha de las elecciones y que los partidos al CNE lo harán dentro de los dos meses siguientes de la fecha de las elecciones. 44 Art. 24 establece que el CNE debe señalar los montos máximos permitidos en los gastos de campaña. 45 Resolución 285 de 2010 del CNE y 3097 de 2013. 46 Resolución Nº 0840 de 2013 47 Resolución Nº 2137 de 2014 y 3248 de 2014 sancionaron al partido por la violación de los topes de financiación privada de los candidatos


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disposición contenida en el artículo 25 de la Ley 1475 de 2011 cuya finalidad es lograr la transparencia en las campañas electorales”48, y porque las campañas se iniciaron con antelación a la fecha en que entró a regir la Ley 1475 de 2011. Invocando el principio de legalidad, se exoneró a los candidatos de la responsabilidad de designar gerentes o no por no abrir cuentas bancarias para el manejo centralizado de sus ingresos y gastos49. Sobre este aspecto, es necesario señalar que en su momento las entidades financieras obstaculizaron la apertura de cuentas, lo cual dificultó el cumplimiento de esta obligación legal. En este caso, no podría imponerse un principio de responsabilidad objetiva.

iii. Presentación extemporánea o no presentación de informes de ingresos y gastos de campañas: El CNE dispuso el archivo de las investigaciones adelantadas contra varios partidos “por la no presentación de los informes de ingresos y gastos de las campañas electorales para Concejos, Alcaldías y Juntas Administradoras Locales, con ocasión de las elecciones del 30 de octubre de 2011”50. En estos casos, el asunto examinado fue el incumplimiento de algunos partidos en “relación con su compromiso de presentar el informe integral de ingresos y gastos” en las campañas con ocasión de las elecciones llevadas a cabo en esa fecha. En estos eventos, se concluyó que no era posible enrostrar responsabilidad al partido por el incumplimiento de los candidatos en la presentación oportuna de sus informes y se agregó que “tampoco será posible adelantar investigación e imponer sanciones a los candidatos como quiera que para la fecha de la infracción ellos no tuvieran (sic) tal obligación. El principio de legalidad obliga a no perseguirla en este caso”.

iv. La Ley 1475 y las consultas partidistas de 2011: En relación con las consultas que llevaron a cabo algunos partidos el 29 de mayo de 2011 para la escogencia de sus candidatos, el CNE decidió sancionar a un partido “por la no presentación dentro del término legal del informe de ingresos y gastos de la campaña…”51. Para el efecto se mencionó la Resolución N° 330 de 200752. En este caso, y a partir de establecer que los candidatos no son “terceros frente al partido responsable de presentar las cuentas sino, por el contrario, parte integrante de ellos”, el CNE sancionó a un partido con la suma de $98’648.910 a la agrupación política pues 226 candidatos de ese partido a las JAL no presentaron o presentaron extemporáneamente sus informes de ingresos y gastos de sus campañas53. En la sanción se establece que el pago de la multa “deberá efectuarse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de ejecutoria de esta providencia…”. Esta sanción fue confirmada al resolver un recurso de reposición54. No obstante, 8 meses después, la sanción fue revocada de oficio, bajo la consideración que la obligación de presentar informes de ingresos y gastos de campañas no es de los partidos sino de los candidatos y

48 Resolución N° 4747 de 2012. Se agregó también lo siguiente: “Al tenor del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el manejo de los recursos de las campañas electorales con miras a las elecciones del 30 de octubre de 2011, no habrán de supeditarse a una nueva ley, a un tránsito legislativo, toda vez que el plazo para designar gerente y abrir cuenta única ya había vencido al momento de entrar en vigencia la Ley 1475 de 2011, pues era al inicio, es decir, antes de empezar a recaudar los recursos que debería haberse dado cumplimiento al mandato de la nueva disposición”. 49 Ver también la Resolución Nº 1826 de 2013. 50 Ver Resolución N° 3106 del 12 de agosto de 2014. También la Resoluciones N° 3108 y 3146 de 2014 51 Resolución N° 3740 de 2013. 52 El artículo 7° de esta Resolución del CEN dice: “Responsabilidad de la presentación. Los candidatos son responsables de presentar ante el partido o movimiento político que los haya inscrito, el informe de ingresos y gastos de su campaña individual, dentro de la oportunidad fijada por la agrupación política. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica lo serán ante el Consejo Nacional Electoral a través del Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales de conformidad con los términos establecidos en el literal c) del artículo 18 de la Ley 130 de 1994”. 53 Ver Resolución Nº 3740 de 2013. 54 Ver Resolución Nº0934 de 2014.


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que “para la fecha de infracción ellos no tuvieran (sic) tal obligación”55. En ocasión anterior, por las mismas circunstancias, otro partido político fue sancionado, pero posteriormente, al resolver un recurso de reposición, el CNE decidió, sin revocar el acto atacado, “dar por terminada la actuación administrativa… por la no presentación dentro del término legal del informe de ingresos y gastos de las campañas de algunos precandidatos a las distintas corporaciones públicas y cargos de elección popular, inscritos en las consultas de los partidos y movimientos políticos realizadas el 29 de mayo de 2011…”56. Según lo anterior, el CNE concluyó que la obligación de presentar informes de ingresos y gastos no aplicó para las consultas partidistas que se llevaron a cabo en el mes de mayo de 201157.

v. Exoneración de responsabilidad por la no presentación de informes de ingresos y gastos en elecciones posteriores al 2011: La doctrina según la cual para las elecciones de octubre de 2011 no era posible exigir el cumplimiento a los partidos y candidatos del deber legal de presentar los informes de ingresos y gastos de campaña porque cuando entró en vigencia la ley estas ya se habían iniciado, se ha extendido a elecciones atípicas posteriores, de tal manera que en la práctica se ha suspendido la aplicación de la ley en el tiempo58.

vi. Trato desigual en el régimen de sanciones: La anterior situación contrasta con la circunstancia de que en algunos casos y para las elecciones del 30 de octubre de 2011, se sancionó a algunas agrupaciones políticas con personería jurídica, como ocurrió con el PDA al cual se le impuso una sanción monetaria “con ocasión de la presentación incompleta del informe de ingresos y gastos de la campaña de los candidatos…, para las elecciones llevadas a cabo el 30 de octubre de 2011…”59, pero en otro caso absolvió a un partido político por la misma causa.60 En relación con este tratamiento diferenciado frente a las mismas conductas, debe advertirse que el artículo 10 del CPACA establece un principio de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia, principio que ha debido observarse.61.

55 Ver Resolución Nº 3108 de 2014. 56 Ver Resoluciones Nos.3751 de 2013 y 3107 de 2014. 57 la Ley 130 de 1994 establece esta obligación así: Ley 130/94. “Artículo 18. Artículo 18. Informes públicos. Los partidos, movimientos y las organizaciones adscritas a los grupos o movimientos sociales a los que alude esta ley y las personas jurídicas que los apoyen deberán presentar ante el Consejo Nacional Electoral informes públicos sobre: a) Los ingresos y egresos anuales del partido o del movimiento antes del 31 de enero de cada año; b) La destinación y ejecución de los dineros públicos que les fueron asignados; y c) Los ingresos obtenidos y los gastos realizados durante las campañas. Este balance deberá ser presentado a más tardar un (1) mes después del correspondiente debate electoral. PARAGRAFO. Todos estos informes serán publicados en un diario de amplia circulación nacional, después de haber sido revisados por el Consejo Nacional Electoral”. 58 En la Resolución Nº 3139 de 2014 se exoneró a una candidata de responsabilidad por “la no presentación dentro del término legal del informe de ingresos y gastos… en las elecciones atípicas llevadas a cabo el 14 de julio de 2013”. 59 Ver Resoluciones Nos. 3038 y 3350 de 2014 y también 2140 y 3521 del mismo año. 60 Ver Resolución Nº 3143 de 2014 “por medio de la cual se da por terminada la investigación administrativa adelantada contra el Partido Liberal Colombiano por la no presentación dentro del término legal del informe de ingresos y gastos individuales de algunas campañas de candidatos a las diferentes corporaciones públicas y cargos de elección popular, en las elecciones llevadas a cabo el 30 de Octubre de 2011”. 61 Esta disposición dice: “ARTÍCULO 10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”.


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Este trato que aparece discriminatorio ha tenido impacto en el acceso de los partidos a los recursos estatales para su funciamiento ordinario62, dado que al momento de asignar las partidas correspondientes se han efectuado los descuentos por las multas impuestas por concepto de los incumplimientos señalados.

GRAFICO 6-‐ SANCIONES A LOS PARTIDOS EN PORCENTAJE

El siguiente cuadro contiene la información sobre los recursos aprobados a los partidos para su financiamiento ordinario, correspondientes al año 2015 y los descuentos por concepto de sanciones correspondientes al año 2014:

62 El artículo 17 de la Ley 1475 de 2011 establece que el Estado concurre a la financiación del funcionamiento permanente de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, por conducto del Fondo Nacional de Financiación Política.

17%

41%

8% 0% 0% 0% 0%

20%

8%

6%

0% 0% 0% Alianza Verde

ASI

PDA

AICO

UP

MAIS

MIRA

Cambio Radical

Opción Ciudadana

Conservador

Parndo Liberal

Parndo de la U


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CUADRO FINANCIAMIENTO ORDINARIO VS. DESCUENTOS POR MULTAS AÑO 201563

Partido Sanción Total Asignado Total Netoi Alianza Verde $29.380.000 $2.204.978.287,95 $2.153.548.505 ASI $71.300.000 $925.750.110,65 $845.192.610 PDA $14.300.000 $1.479.627.077,74 $1.450.530.807 AICO -‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ $579.393.577,33 $573.599.642 UP -‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ $253.166.365,99 $250.634.702 MAIS -‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ $303.605.641,98 $300.569.586 MIRA $1.175.047.063,32 $1.163.296.593 Cambio Radical $35.057.040 $3.704.204.546 $3.632.105.461 Opción Ciudadana $14.690.000 $1.950.694.758,18 $1.916.497.811 Conservador $11.300.000 $5.220.938.593 $5.157.429.208 Partido Liberal -‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ $6.090.975.944,61 $6.030.066.185,17 Partido de la U -‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ $6.248.599.251,80 $6.186.113.259 Centro Democrático

-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐-‐ $2.774.646.359,85 $2.746.899.896

Total $176.027.040 $32.911.627.579 $32.406.484.263 1 Se descuenta el 1% del total reconocido por gastos de auditoría. De la información anterior llama la atención que los partidos que reciben mayores recursos para su financiamiento ordinario son los que menores sanciones pecuniarias registran por violaciones a las reglas establecidas en la Ley 1475 de 2011. El Cuadro que sigue a continuación compara el volumen de los recursos estatales asignados a cada partido o movimiento político con personería jurídica vs. el monto de las sanciones impuestas por la violación a la legislación electoral.

63 Los datos son extraídos de la Resolución N° 0592 del 21 de abril de 2015. Este Informe tiene presente que el flujo de los recursos que se gira a los partidos para su financiamiento es irregular y los desembolsos no son oportunos. En muchos casos se produce mora en los procesos de desembolso. Los procesos de giros, descuentos y cobros a los partidos por conceptos como reconocimiento de gastos de reposición de votos, financiación y sanciones, están inmersos en una serie de procesos técnicos y administrativos que no tienen tiempos unificados, intervienen aproximadamente 13 dependencias y un sinnúmero de funcionarios que, debido a la inestabilidad laboral, tienen una alta tasa de rotación.


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ASIGNACION RECURSOS FINANCIACION VS. DESCUENTOS SANCIONES

Resolución N° 0592 del 21 de abril de 2015.

Los datos examinados permiten concluir que en las elecciones de octubre de 2011, la Ley 1475 se dejó de aplicar, o se aplicó en forma contradictoria, y cuando se sancionaron algunas conductas de los partidos, en forma discriminatoria, sin atender los precedentes de la propia corporación. Las gráficas sugieren que se favoreció a las agrupaciones políticas mayoritarias, pues aunque recibieron los mayores volúmenes de recursos, no fueron objeto de ninguna sanción. Por supuesto, cabe la explicación de que tuvieron un comportamiento ejemplar en las campañas y en los procesos de rendición de cuentas.

Lo anterior resulta preocupante, más si se tienen en cuenta que algunas evaluaciones sobre la financiación de las campañas electorales concluyen que abundan los casos en que violaron los topes, como pudo ocurrir en las elecciones al Senado de la Republica de 201464.

Concluyamos este aparte señalando que en la actualidad, el CNE tiene pendientes de examen varios informes del Fondo Nacional de Financiación Política relacionados con hallazgos en la financiación de las campañas al Congreso de la República en 2014.

6) El Reglamento del CNE y las atribuciones de la Mesa Directiva de la Corporación

Un aspecto que toca la gestión del CNE se relaciona con su Reglamento y las atribuciones de su mesa directiva.

64 En el documento titulado Evaluación de campañas al Senado de la República 2014, adelantado por el PNUD y CIFRAS Y CONCEPTOS, se señala lo siguiente: “De las conversaciones sostenidas, se puede inferir que en promedio una campaña al Senado cuesta alrededor de $3.000 millones, encontrando que la campaña más barata cuesta $300 millones y la más costosa no más de $12.000 millones”. Recuérdese que el tope por campaña fue de alrededor de 740 millones de pesos.

0

1E+09

2E+09

3E+09

4E+09

5E+09

6E+09

7E+09

Sanciones

Total neto


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El reglamento fue expedido en 199665. Son varios los aspectos de su contenido que no se encuentran en consonancia con la Constitución, ni con la legislación electoral expedida en los años posteriores. Aunque no es del caso examinarlos en este informe, también abundan sus disonancias con el Código Electoral. Las funciones de la Sala Plena que allí se enumeran no dan cuenta de las nuevas atribuciones que le asignaron los actos legislativos de 2003 y 2009 y la ley 147566.

Aunque el reglamento se ocupa del quórum para tomar decisiones, nada dice sobre los asuntos administrativos, o sobre las reglas que han de seguirse para adoptar decisiones sobre políticas públicas o sobre garantías en los procesos electorales. En cuanto a las funciones del Presidente de la corporación, el reglamento señala que son de coordinación y de vocería en relación con las decisiones que tome la sala67.

Esta situación de ambigüedad genera problemas de distinto orden, pues el CNE, como ninguna otra corporación colegiada, debe ser especialmente respetuoso del principio de colegialidad. La colegialidad se refiere a la integración colectiva de los órganos judiciales pero tiene aplicación también en los órganos de garantías electorales. Este principio es garantía si no de imparcialidad, por lo menos de equilibrio, características que como señala Calamandrei, implica que el control que cada uno de los componentes de la corporación ejerce recíprocamente sobre los otros, permite una mayor ponderación en las decisiones que adopta y sirve de equilibrio entre las calidades y condiciones diversas de cada uno de ellos.

Desconocer la colegialidad en los órganos electorales implica ignorar el carácter de órgano de construcción de consensos para la adopción de decisiones en lo que atañe a las garantías electorales y a las medidas que se adopten para garantizar el equilibrio de los procesos electorales68.

65 Resolución 65 del 11 de junio de 1996 66 Por ejemplo, aunque el artículo 2° del Reglamento señala que el CNE puede “Remover al Registrador Nacional del Estado Civil, por parcialidad política o por cualquiera de las causales establecidas en la ley”, es claro que en la actualidad no tienen se poder disciplinario, entre otras razones, porque ya no es el CNE el organismo nominador de este funcionario. 67 Artículo 28 del Reglamento. 68 Una vez elegidos el Presidente y Vicepresidente, el suscrito consejero, dejó la siguiente constancia: “SOBRE ELECCIÓN PRESIDENTE-‐VICEPRESIDENTE CNE -‐Noviembre 2014. En relación con la elección del Presidente y Vicepresidente del Consejo Nacional Electoral (CNE) para el período noviembre de 2014 -‐ noviembre de 2015, el suscrito magistrado deja CONSTANCIA sobre la decisión adoptada por la mayoría en los siguientes términos: 1°. El artículo 264 de la Constitución Política establece que el Consejo Nacional Electoral se compone de nueve (9) miembros elegidos por el Congreso de la República en pleno, por un período institucional de cuatro (4) años, previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o en coalición entre ellos. 2°. Al examinar el procedimiento para integrar este organismo, la Corte Constitucional concluyó que el CNE es “un escenario de concertación de distintas tendencias políticas” sobre los asuntos de su competencia (Sentencia C-‐230A de 2008). Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado ha reafirmado que esta característica tiene como objeto “garantizar un equilibrio político” y la participación y representación de las minorías partidistas. (Sentencia 2010-‐00120 de 2011). 3°. De lo anterior se deduce que las decisiones que adopte el CNE para garantizar su buen funcionamiento deben atender esas dos características institucionales básicas: a) garantizar la concertación de las fuerzas políticas representadas y b) el equilibrio político entre ellas. Estos aspectos no son incompatibles con la necesidad de que el CNE tenga independencia y autonomía institucional, pues fórmulas de consenso equidistantes de los intereses puramente partidistas mayoritarios, antes que desconocer, garantizan el cumplimiento de su misión institucional.


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Decisiones como la reestructuración administrativa o de personal de la entidad, de su planta de personal, o los gastos que se dispongan para cubrir los procesos electorales, deben corresponder al más alto nivel de consenso y, solo en casos excepcionales, adoptarse mediante el sistema de mayoría calificada.

Este principio no ha sido observado por la Mesa Directiva del CNE, figura que dicho de paso no existe en el Reglamento. En dos ocasiones, decisiones relevantes se han adoptado por fuera de la sala plena:

• Ley de Presupuesto. La primera, relacionada la iniciativa que llevó el Presidente de la corporación a la Ley de Presupuesto General de la Nación. En esta Ley se otorgaron atribuciones a la Mesa Directiva del CNE, por iniciativa del Presidente de la corporación. Según este aparte, es ella y no la sala plena la que autoriza a la Registraduría Nacional del Estado Civil para la utilización de los recursos del Presupuesto General de la Nación asignados al órgano electoral para la vigencia fiscal de 201569.

• Proyecto de facultades extraordinarias. La segunda, se relaciona con el Proyecto de Ley presentado conjuntamente por el Ministro del Interior y la Mesa Directiva, en el cual se solicita al Congreso el otorgamiento de facultades extraordinarias al Presidente de la República para “determinar la estructura orgánica y funcional del Consejo Nacional Electoral, establecer el régimen de administración de personal… y crear la planta… suprimiendo o modificando os empleos a que haya lugar”70.

Ninguno de los eventos anteriores fue examinado formalmente en la sala plena, ni se presentaron a consideración en forma reglamentaria.

4°. Esa es la razón por la cual aunque el Reglamento de la Corporación establece que el Presidente y Vicepresidente se designan por la Sala por períodos de un (1) año (artículo 27 Resolución 65 de 1996), durante varios períodos, en forma sucesiva y pacífica, los períodos se distribuyeron en forma equitativa a efecto de dar participación en sus órganos directivos a todas las vertientes representadas durante los cuatro (4) años de su período institucional. Esa solución no se encontró incompatible con el período fijado en el Reglamento. 5°. El argumento según el cual períodos de menos de un (1) año para sus dignatarios son incompatibles con la posibilidad de implementar políticas sostenidas de mejoramiento en la gestión del CNE, es fácilmente rebatible a partir de un acuerdo de todos los integrantes de la Sala para identificar los aspectos más relevantes de su gestión institucional, durante el respectivo período institucional. 6°. La elección de la mesa directiva, adoptada por una mayoría, sin atender las anteriores observaciones, afecta el equilibrio y el consenso que debe imperar en el CNE, más necesario y urgente en un momento en que desde distintos sectores, incluido el gobierno nacional, se promueve una reforma integral a este organismo electoral. 7°. Un acuerdo de toda la Sala, y no solo de una parte de ella, sobre la manera de optimizar el cumplimiento de sus responsabilidades institucionales, es imperativo también por cuanto el Reglamento del CNE data de 1996, y no está en concordancia con la sentencia C-‐230-‐A de 2008 de la Corte Constitucional. 8°. Este Reglamento no define con claridad el alcance y las competencias de su Mesa Directiva, ni de su Presidente. No obstante, se asignaron los cargos de las distintas dependencias que integran el CNE, sin ninguna consulta previa con la Sala. Esta decisión es irreglamentaria pues esa competencia no está asignada al Presidente sino a la Sala en pleno (art.2° Resolución 65 de 1996). Decisiones de esta naturaleza permiten favoritismos indeseables que pueden afectar la credibilidad y el equilibrio del organismo. 9°. A juicio del suscrito magistrado esos funcionarios deben seleccionarse con criterios objetivos de capacidad y profesionalismo, pues así se deriva del artículo 125 de la Constitución. Finalmente, reitero mi compromiso en colaborar con todas aquellas decisiones que permiten el fortalecimiento institucional del CNE, en orden a lograr su autonomía e independencia efectivas. En los anteriores términos dejó constancia que no acompañó la fórmula de Presidente y Vicepresidente que la mayoría decidió aprobar, pues no medió acuerdo de todos los integrantes de la Sala del CNE…”. 69 Ley 1737 de 2014, “ARTÍCULO 105o. En virtud de la autonomía presupuestal consagrada en el artículo 265 de la Constitución Política, la mesa directiva del Consejo Nacional Electoral, autorizará previamente a la Registraduría Nacional del Estado Civil la utilización de los recursos del Presupuesto General de la Nación asignados al Consejo Nacional Electoral en el presupuesto de la presente vigencia fiscal”. 70 Proyecto de Ley 233 de 2015, Cámara de Representantes.


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Por lo demás, lesiona el respeto de las minorías que se pretenda ejecutar una cifra cercana a los 33.000 millones de pesos71, para atender el proceso electoral del próximo mes de octubre, sin un examen de la Sala Plena.

Debe señalarse que, ciertamente, el CNE demanda de recursos especiales para atender los procesos electorales, pero en todo caso, estos deben ser adoptados formalmente en la sala, examinando cuidadosamente cada uno de los rublos previstos, pues esta es una función indelegable de la corporación en pleno. Desplazar estas atribuciones desconoce el principio de colegialidad.

Finalmente, debe observarse que la sala plena se pronunció por el archivo de la ley de facultades extraordinarias72.

7) El caso de la Unión Patriótica

Un asunto que debe mencionarse es el relacionado con la personería jurídica de la UNIÓN PATRIÓTICA – U.P. El asunto es relevante sobre todo por el contexto político de un eventual acuerdo de paz en el que adquiere especial importancia el alcance de las medidas de verdad, justicia y reparación para las víctimas del conflicto armado interno. Los principios de la política de reparación se encuentran definidos en la Ley 1448 de 2011.

La Resolución mediante la cual se decidió mantener la personería jurídica de la U.P73., estuvo antecedida de las siguientes situaciones:

Por una parte, el Consejo de Estado anuló las decisiones del CNE mediante las cuales se declaró la pérdida de la personería jurídica de esa agrupación política74. Para esta corporación judicial, la decisión del CNE ignoró la situación factual que conllevó a que la UP no hubiera alcanzado el umbral electoral establecido en la Constitución, para ese momento, cualquier representación en el Congreso de la República y desconoció los principios y los valores constitucionales, entre ellos el pluralismo y la democracia participativa. La Sección Quinta concluyó que la U.P. no ha debido perder la personería jurídica y concluyó que, por el contrario, ha debido mantenerla.

Por otra, la respuesta de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esa misma corporación a una consulta elevada por el gobierno nacional, en el sentido de si era procedente mantener la personería jurídica aun cuando no hubiera alcanzado el umbral del 3% en las elecciones al Congreso75. La Sala de Consulta respondió que la personería debía mantenerse a partir de reconocer la necesidad de que gozara de un período de transición para recuperar su capacidad de acción político-‐electoral.

71 La relación de los rubros presupuestales no ha sido examinada en la corporación. 72 En la Sala Plena se presentó una proposición suscrita por varios consejeros en ese sentido. 73 Resolución 3594 de 2014 74 La personería jurídica de la Unión Patriótica, le fue restablecida mediante la Resolución N° 2576 del 24 de septiembre de 2013, luego de la sentencia dictada por la Sección Quinta, de asuntos electorales del Consejo de Estado, Radicación N° 11001-‐03-‐28-‐000-‐2010-‐00027-‐00, Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. 75 Consulta del 1° de abril de 2014, Expediente 11001-‐03-‐06-‐000-‐2014-‐00044-‐00 (Radicación N°2202), Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente: Dr. William Zambrano Cetina.


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Aunque el CNE acogió la orientación del Consejo de Estado, no se refirió ni a la Ley de Víctimas, ni a la Convención Americana de Derechos Humanos que establece las reglas para abordar el concepto de reparación integral.

En la aclaración de voto que presentó el suscrito consejero se señaló lo siguiente:

“En el caso de la Unión Patriótica, el Consejo Nacional Electoral mantiene la personería jurídica a pesar de no haber alcanzado el umbral del 3% en las elecciones de marzo de 2014. Sin embargo, incurre en varios yerros hermenéuticos que le enrostró la Sección Quinta del Consejo de Estado en relación con la interpretación de la Constitución Política que condujeron en el 2002 a declarar la pérdida de la misma. El bloque de constitucionalidad tiene aplicación para la protección de los derechos políticos. El CNE no fue más allá de lo que concluyó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

La importancia de este aspecto es que de haberse traído a la situación concreta el principio contenido en el artículo 93 de la Constitución, el CNE debió aplicar el principio de convencionalidad que se deriva de la Convención Americana de Derechos Humanos. Este Convenio hace parte de la legislación interna y vincula no solo a las autoridades judiciales (control de constitucionalidad), sino también a las autoridades administrativas, entre ellas al Consejo Nacional Electoral (principio de convencionalidad).

Con esta decisión, el CNE asume en forma parcial y recortada su competencia de garantizar los derechos políticos de las minorías y la oposición. Además, omite examinar en profundidad el aparte del concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el cual “la afectación de derechos de la Unión Patriótica – no – se supera instantáneamente con la devolución de la personería jurídica y sin un mínimo período de transición que le permita reorganizarse como partido y recuperar el ejercicio pleno de sus derechos políticos”. Se ha debido también avanzar en la adopción de medidas de reparación integral de los derechos de la UP, a partir de los principios de la Convención Americana de DH (restitutio in integrum) y, en especial, de lo que señala su artículo 69-‐1. Aunque la Convención no menciona explícitamente las personas jurídicas como sujetos de reparación, existen antecedentes que lo permiten.

Tanto la Convención Americana de DH como la Ley 1488 de 2011, Ley de Víctimas, establecen unos criterios para la reparación de los sujetos afectados con graves violaciones al derecho internacional humanitario y de los derechos políticos. De conformidad con las competencias constitucionales del CNE (art. 265 C.P.) le corresponde adoptar medidas de resarcimiento pues el principio de que lo accesorio sigue a lo principal, no tiene sentido que se restablezca la personería jurídica, sin resarcir los daños derivados de la actuación del CNE, ni los demás derechos inherentes a ella. Si no se avanza en medidas de reparación perdurará la situación de discriminación en la que actualmente se encuentra la U.P., por efecto de la pérdida de su personería jurídica.


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Esta omisión es inadmisible en el contexto de una eventual solución política al conflicto armado interno y desconoce que la reparación integral es una condición indispensable para la garantía de la no repetición.

Entre las medidas transicionales para una reparación integral de las víctimas de la U.P. se encuentran la reconstrucción de la memoria histórica, el reconocimiento de los gastos de funcionamiento dejados de percibir en el período 2002-‐2013, el reconocimiento por parte del CNE de la U.P. como una agrupación política víctima de la violencia política y la exhortación al gobierno nacional y al Congreso de la República para que expidan el Estatuto de la Oposición que menciona el artículo 112 de la Constitución Política”.

A la fecha se encuentra pendiente una decisión en relación con la solicitud de la U.P. para lograr que se restituyan los dineros correspondientes a la financiación de su funcionamiento ordinario entre los años 2002 al 2013.

8) La independencia del CNE frente al gobierno nacional: ¿cuál es el organismo para establecer las garantías electorales?

Como se señaló atrás la organización electoral en Colombia es independiente de las ramas del poder público y, en particular, de la ejecutiva. Si ello es así, es a esa organización, y, en particular, al CNE a quien corresponde velar por la transparencia de los procesos electorales. Así se desprende del contenido del artículo 265 de la Constitución, según el cual, el CNE tiene entre sus atribuciones especiales “velar por… el desarrollo de los procesos electorales en condiciones de plenas garantías”. Lo anterior implica que el CNE es la autoridad que debe adoptar las medidas para combatir la trashumancia electoral, regular aspectos relacionados con la participación en elecciones de los partidos y movimientos políticos, así como de los grupos significativos de ciudadanos y las organizaciones sociales, hacer cumplir las normas sobre la propaganda electoral y fijar y controlar los topes de financiación de las mismas. No obstante lo anterior, en el año 2013, el gobierno nacional decidió crear y reglamentar la Comisión para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales76 que, como se desprende de sus funciones y competencias, desplaza las del CNE, que se encuentra representado a través de su presidente, como “invitado permanente”. El Código Electoral señala que la protección del derecho al sufragio le corresponde a “las autoridades” en general y no solo, ni principalmente al ejecutivo. Como se desprende del contenido del Decreto, la Comisión Nacional está controlada por distintas autoridades administrativas del orden nacional77, mientras que los órganos de control y de la

76 Véase el Decreto 2821 del 3 de diciembre de 2013. 77 El artículo 2° del decreto señala: “Artículo 2. Integración. La Comisión Nacional para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales estará integrada así: 1. El Ministro del Interior, quien la presidirá o uno de sus Viceministros 2. El Ministro de Relaciones Exteriores o uno de sus Viceministros 3. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o uno de sus Viceministros 4. El Ministro de Defensa Nacional o uno de sus Viceministros 5. El Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones o uno de sus Viceministros 6. El Secretario de Transparencia de la Presidencia de la


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organización electoral son invitados a sus sesiones. A nivel territorial este mismo esquema se reproduce, por lo que, en la práctica, las autoridades encargadas de otorgar las garantías electorales son los gobiernos de distinto orden. En cuanto a la autoridad competente para recepcionar quejas y verificarlas se crea la Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral -‐URIEL. La anterior situación deriva en que, en la práctica, el órgano rector de las garantías electorales es el gobierno nacional y los gobiernos territoriales, dejando al CNE en un segundo plano. A partir de allí, es el ejecutivo el que sugiere a esta corporación las medidas que debe adoptar hasta el punto que los contenidos de las medidas para enfrentar la trashumancia se encuentran contenidos en un proyecto que ha sido examinado en esa Comisión Nacional. Esto debe corregirse en forma estructural pues mantener la competencia para garantizar la transparencia de los procesos electorales en el ejecutivo supone desconocer las atribuciones del CNE y constituye un rezago indeseable del hiperpresidencialismo que tuvo vigencia con la Constitución anterior. Un ejemplo de lo anterior, es un proyecto de decreto que entrega las facultades de verificación de la información necesaria para establecer situaciones de trashumancia del CNE a la Registraduría Nacional del Estado Civil78, a pesar que esa es una competencia en cabeza de esta corporación. Algunas conclusiones Varias son las conclusiones que se pueden extraer del presente Informe:

• Por una parte, llamar la atención del CNE en el sentido que adopte la cultura institucional de evaluar su gestión anualmente y presente informes públicos de rendición de cuentas. Ello podría contribuir al mejoramiento de su gestión y a hacer más transparentes sus actuaciones;

• Por otra, debería llevarse un registro pormenorizado de los asuntos tratados por el CNE y

mejorar sus sistemas de información pública, lo mismo que contar con una relatoría temática de fácil acceso y consulta;

• Es indudable que el CNE debe marchar hacia una mayor profesionalización de su personal,

mediante una planta propia dentro de un nuevo esquema institucional y hacia una despartidización en la designación de sus dignatarios. De la autonomía administrativa y financiera debe pasarse a la autonomía de los partidos políticos. Para el efecto, y mientras

República o su delegado 7. El Comandante General de las Fuerzas Militares o su delegado 8. El Director General de la Policía Nacional o su delegado 9. El Director de la Unidad Nacional de Protección o su delegado 10. El Director de la Unidad de Información y Análisis Financiero -‐ UIAF o su delegado 11. El Superintendente Financiero o su delegado 12. El Director de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y de Aduanas Nacionales -‐ DIAN o su delegado 13. El Director de la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia o su delegado 14. El Director de la Autoridad Nacional de Televisión o su delegado. Parágrafo. Actuará como Secretario Técnico de la Comisión, el Director para la Democracia. la Participación Ciudadana y la Acción Comunal del Ministerio del Interior” 78 Su contenido no ha sido examinado por la Sala Plena del CNE, aunque en ocasión anterior, hubo un pronunciamiento de la sala plena en relación con una iniciativa similar.


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se adelantan las reformas más estructurales, debería reconsiderase la figura de los impedimentos en materias sancionatorias, entre otros aspectos;

• La Ley 1475 de 2011 debe ser objeto de múltiples ajustes, entre ellos, los aspectos

relacionados con el régimen sancionatorio de las agrupaciones políticas, con definición expresa sobre si procede un régimen de responsabilidad objetiva;

• El Reglamento de la corporación amerita una actualización inmediata;

• En el reglamento debe establecer en forma expresa el principio de la colegialidad. De lo

contrario, no se garantizarían los derechos de las minorías y la oposición;

• Se requiere redefinir las relaciones entre el ejecutivo nacional y la organización electoral, en orden a determinar los entes responsables de las garantías electorales

Estas y otras acciones, podrían contribuir a mejorar la percepción sobre la organización electoral y, en particular, del CNE.

ARMANDO NOVOA GARCIA

CONSEJERO CONSEJO NACIONAL ELECTORAL

Bogotá, 9 de Junio de 2015.

B.G-‐L.C

Cne- Informe Público de Actividades-carátula (1)

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