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DOCUMENTOS DE TRABAJO La participación del Senado en la totalidad de la Función presupuestaría en México 437 Claudia Ivonne Sánchez Ayala Junio 2012
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DOCUMENTOS
DE TRABAJO
La participación del Senado en la
totalidad de la Función
presupuestaría en México
437
Claudia Ivonne Sánchez Ayala
Junio 2012
La participación del Senado en la totalidad de la Función presupuestaría
en México
Junio 2012
Fundación Rafael Preciado Hernández A.C.
Claudia Ivonne Sánchez Ayala*
Documento de Trabajo No. 430
Clasificación temática: Democracia
Resumen
El presente trabajo es un análisis de fuentes dogmáticas (naturaleza jurídica) a fin de
demostrar que atendiendo al concepto de función presupuestaria y al contenido del principio
de seguridad jurídica se advierte la necesidad de realizar una reforma constitucional a efectos
de restituir al Senado la facultad de examinar, discutir y aprobar la distribución del gasto
público -Presupuesto de Egresos de la Federación- interviniendo en la totalidad de la función
presupuestaria, lo que, fortalece el principio de pesos y contrapesos, característico de los
sistemas democráticos. Al mismo tiempo, al intervenir ambas Cámaras, tanto en la
aprobación de los ingresos como los egresos se abre la posibilidad de que
constitucionalmente quede claro que el Titular del Poder Ejecutivo tiene el derecho al veto
en ambos rubros.
* Correo electrónico: [email protected] Las opiniones contenidas en este documento corresponden
exclusivamente a los autores y no representan necesariamente el punto de vista de la Fundación Rafael Preciado Hernández
A.C.
Contenido
Tema Página
I. Introducción 1
II. Justificación 3
III. Objetivos de la investigación 4
IV. Planteamiento y delimitación del problema 5
V. Marco teórico y conceptual de referencia 6
V.1 Contexto histórico 6
V.2 La función presupuestaria en México 9
V.2.1 Concepto de presupuesto 9
V.2.2 Concepto de función presupuestaria 10
V.3 La naturaleza jurídica del presupuesto en México 12
V.3.1 Naturaleza jurídica de la Ley de Ingresos 12
V.3.2 Naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos de la Federación 13
V.4 El procedimiento legislativo en materia presupuestaria 15
V.4.1 Conceptos de procedimiento parlamentario y procedimiento
legislativo
15
V.4.2 Concepto de procedimiento legislativo en materia presupuestaria 16
V.4.3 La iniciativa, examen y aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto
de Egresos de la Federación
18
V.4.3.1 La votación para aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de
Egresos de la Federación.
20
V.5 El principio de Seguridad Jurídica 21
VI. Hipótesis 23
VII. Pruebas empíricas o cualitativas de las hipótesis 24
VII.1 Contexto actual en el que se desarrolla la función presupuestaria 24
VII.2 Importancia de la participación de la Cámara de Senadores en la totalidad
de la función presupuestaria
29
VIII. Conclusiones 34
IX. Bibliografía 35
1
I. Introducción
Si bien, el texto vigente de la Carta Magna de 1917 prevé que tanto en el procedimiento
legislativo para la aprobación de los ingresos, como en el relativo a una posible ampliación
presupuestaria, interviene el Congreso de la Unión, compuesto por Cámara de Diputados y
Cámara de Senadores, en el procedimiento legislativo para la aprobación del proyecto de la
distribución del gasto público, sólo interviene uno de sus órganos: la Cámara de Diputados.
Como veremos en el desarrollo de este análisis acerca de la dogmática jurídica
(naturaleza de la ley) referidos a las materias de ingreso y presupuesto, los instrumentos
constitucionales que han tenido vida a partir del México independiente y que fueron
analizados para el desarrollo del presente estudio nos demuestran que esto no siempre ha sido
así. Por lo tanto, investigaremos la razón que llevó al legislador mexicano a determinar que
únicamente una de las Cámaras, en soledad, modifique, examine, discuta y apruebe el
Presupuesto de Egresos de la Federación. El método de investigación científica del derecho
que se aplica en este trabajo corresponde pues a la lógica deductiva ya que mediante
principios generales del derecho, en las materias que se abordan, se arriba a conclusiones o
recomendaciones que se consideran pertinentes y razonables.
En ese orden de ideas y atendiendo al concepto de función presupuestaria –que se
expondrá más adelante- y al contenido del principio de seguridad jurídica (abordados ambos
en el Marco Teórico), pretende demostrarse la importancia de proponer una reforma
constitucional que restituya al Senado la facultad de aprobar el Presupuesto de Egresos de la
Federación, a fin de que este órgano legislativo intervenga en la totalidad de la función
presupuestaria como lo estipulaba la Constitución de 1824, que consagró el bicameralismo
en México de tipo norteamericano o federal, y que se implantó para garantizar la
representación igualitaria de las diferentes unidades territoriales dentro del pacto federal en
el Senado.
2
Lo anterior, en virtud de que la redacción actual resulta del todo incongruente e
ilógica: ¿cómo es posible que el Senado intervenga en la aprobación de los impuestos que
afectan la economía de los ciudadanos, e incluso apruebe una posible ampliación
presupuestal, si ni siquiera puede conocer de fondo cómo se dispone del gasto público, al no
poder intervenir actualmente en la forma en que habrá de distribuirse a través de la
aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación?
Históricamente se observa que el Presupuesto ha sido, y es, la máxima expresión de
la lucha política del poder legislativo por controlar y fiscalizar el ejercicio del poder
económico del Estado. Consecuentemente, la participación de la Cámara de Senadores en la
aprobación de la totalidad de la función presupuestaria contribuye a fortalecer el llamado
check and balance o principio de pesos y contrapesos1, y se deja además, constitucionalmente
claro, que el Titular del Poder Ejecutivo puede ejercer el derecho del veto tanto a los ingresos
como a los egresos.
1 J. A. AGUILAR RIVERA, “Lecciones Constitucionales: la separación de poderes y el desencuentro
constitucional 1824-1835” en NORIEGA, C. y SALMERÓN, A., Coords., México: un siglo de Historia
Constitucional (1808-1917). Estudios y Perspectivas, Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Instituto de
Investigaciones Dr. José María Luis Mora, México, 2009, p. 108
3
II. Justificación
Es sin duda alguna de enorme importancia para la democracia mexicana que los poderes de
la Unión -recientemente reafirmados y distinguibles en el ejercicio pleno de sus atribuciones-
consoliden su estructura y refuercen sus competencias mediante procedimientos jurídicos
que contribuyan a este propósito. De ahí la relevancia de esta investigación, dada su
orientación a proponer la superación de una insuficiencia estructural que aqueja a uno de los
Poderes del Estado –el Legislativo- cuyas consecuencias impactan en su contribución a la
gobernabilidad democrática de México.
4
III. Objetivos de la investigación
1.- Explorar los antecedentes y el contexto histórico que eventualmente condujeron a que la
Cámara de Senadores quedara desprovista de la facultad constitucional para intervenir en la
aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación.
2.- Demostrar que, actualmente, no existen justificaciones políticas, ni históricas de peso para
lo anterior y que, por el contrario, atendiendo a ciertos conceptos de Ciencia Política y
principios de Derecho, dicha facultad debe ser reivindicada para el Senado.
3.- Identificar las consecuencias de introducir una reforma constitucional que atienda esta
necesidad, y por tanto afirmar su pertenencia.
5
IV. Planteamiento y delimitación del problema
El hecho de que a nivel constitucional se prevea que el Congreso de la Unión intervenga en
la aprobación de los ingresos y sólo una de sus Cámaras esté facultada para aprobar el gasto,
mutila parcialmente el propósito del pacto federal al marginar al Senado de tan trascendente
decisión, y falta al principio de pesos y contrapesos derivado de la división de poderes que
establece nuestra Carta Magna.
Esto genera incertidumbre legal y otras distorsiones funcionales. Una de ellas tiene
que ver con la falta de certeza jurídica sobre la facultad del titular del Poder Ejecutivo Federal
para hacer observaciones al Presupuesto de Egresos de la Federación, duda que ya ha sido
despejada mediante controversia constitucional, pero que al no ser ni siquiera jurisprudencia,
obliga a reformar la máxima ley al efecto o recurrir nuevamente ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nación cada vez que el Presidente de la República decida optar por esta
posibilidad.
La presente investigación se ocupará de examinar el origen histórico de esta
condición, recurriendo a la revisión de los textos constitucionales de 1824, de 1857 –
incluyendo su reforma de 1874- y la de 1917 vigente; analizará los fundamentos de derecho
y ciencia política que intervienen en la discusión del problema; y abordará las
consideraciones de carácter jurídico que permitan superarlo. A partir de ello tratará de
identificar ¿cuáles son las razones, pasadas y presentes, que impiden que el Senado participe
en la totalidad de la función presupuestaria?, y si es conveniente que se enmiende tal
situación.
6
V. Marco teórico y conceptual de referencia
V.1 Contexto histórico
Los antecedentes históricos constitucionales nos demuestran que la Constitución de 18242
que consagró el bicameralismo de tipo norteamericano o federal3 - estableció la
conformación de la diputación sobre la base de la representación proporcional al número de
habitantes, y al senado compuesto por dos representantes de cada estado, siendo la elección
de la primera por los ciudadanos y la del segundo por las legislaturas de los Estados (artículos
8 y 25, respectivamente)-4. Estipulaba así mismo que el Congreso General estaría compuesto
por una Cámara de Diputados y otra de Senadores (Artículo 7), siendo éste órgano legislativo
al cual, en unidad, dio la facultad de fijar los gastos generales, establecer las contribuciones
necesarias para cubrirlos, arreglar su recaudación, determinar su inversión, y tomar
anualmente cuentas al gobierno (Art. 50, fracción VII).
Posteriormente, la Constitución de 18575 que estableció el sistema unicameral,
depositó el supremo poder legislativo en una sola asamblea: el Congreso de la Unión (Art.
51), la que en su segundo periodo de sesiones –del 1o., de abril al último de mayo (art. 62)-
examinaba y votaba los presupuestos del año fiscal siguiente, decretando las contribuciones
para cubrirlos y realizando la revisión de la cuenta del año anterior presentada por el
Ejecutivo (Art. 68). Al tiempo depositó de manera exclusiva la facultad presupuestaria en la
Cámara de Diputados (fracción VII del artículo 72) y a la cual al constituir el Congreso de la
Unión le correspondía la aprobación de las leyes (Arts. 65, 66, 67, 70 y 71). Por lo tanto, sí
2 F. TENA RAMÍREZ, Leyes fundamentales de México 1808-1992, Editorial Porrúa, S.A., México, 1992, págs.
167-195. Se advierte al lector que esta obra será mencionada innumerables ocasiones durante el desarrollo del
presente trabajo toda vez que la misma fue elaborada para conmemorar el centenario de la constitución de 1857
y el cuadragésimo aniversario de la constitución de 1917 reuniendo las leyes fundamentales de México y los
documentos constitucionales o políticos que en ellas han influido a lo largo de la historia desde 1808. 3 Sobre el tema de acuerdo a lo sostenido por A. HAMILTON, J. MADISON Y J. JAY, en El Federalista,
Fondo de Cultura Económica, México, 2010, pp. 261-285, la instalación del bicameralismo implantado en
Estados Unidos fue para garantizar la representación igualitaria de las diferentes unidades territoriales dentro
del pacto federal en la cámara alta (el Senado). 4 Sobre el tema ver I. BURGOA, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa, México, 1989, pp. 626-
627 y F. TENA RAMÍREZ, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa, México, 2003, pp. 270-273. 5 F. TENA RAMÍREZ, Leyes fundamentales de México 1808-1992, cit., pp. 606-629
7
en esta época existió un Congreso General depositado en la Cámara de Diputados, a la que
le correspondía la aprobación de leyes y la aprobación de los egresos e ingresos, se infiere
que los presupuestos –que incluían ingresos y egresos- eran aprobados a través de una ley.
Históricamente, el unicameralismo fue motivo de constante debate como se
desprende de la circular de 14 de agosto de 1867, en la que Lerdo de Tejada propuso como
primer reforma constitucional la introducción del bicameralismo, ya que consideró que era
necesario: “(…)para combinar en el Poder Legislativo el elemento popular y el elemento
federativo(…)”, en “(…) lo que pueden y deben representar los senadores en un poco más
de edad, que dé un poco más de experiencia y práctica en los negocios(…)” y, que dicha
experiencia y práctica “(…) modere convenientemente en casos graves algún impulso
excesivo de acción de la otra(…)”6.
Sin embargo, sí bien mediante la reforma constitucional de 1874 –bajo la idea de
restar poder político a la Cámara de Diputados- se restableció el bicameralismo, al Senado
no se le restituyó la atribución de intervenir en la aprobación del presupuesto como sucedía
en la Constitución de 1824, dejándole esa facultad en exclusiva y en soledad a la Cámara de
Diputados.
Esta circunstancia continuó en el texto original de la Constitución del 5 de febrero de
19177 - que al 14 de julio del 2011 tiene 195 reformas8- en la que se advierte se refrendaron
los criterios incorporados a la Constitución de 1857, ya que mantiene la facultad exclusiva
de la Cámara de Diputados “para examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto
de Egresos de la Federación” (Artículo 74, fracción IV); sostiene como facultad del
Congreso de la Unión -Compuesto por Cámara de Diputados y Cámara de Senadores- la
imposición de las contribuciones necesarias a cubrir en el Presupuesto (art. 73, fracción VII);
estipula que no podrá hacerse pago alguno que no estuviera comprendido en el presupuesto
6 DUBLÁN Y LOZANO, Legislación Mexicana, T. 10, p. 52., citado en TENA RAMÍREZ, F., Derecho
Constitucional Mexicano, cit., págs. 272 y ss. 7 F. TENA RAMÍREZ, Leyes fundamentales de México 1808-1992, cit., pp. 817-880 8 http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/sumario/CPEUM_sumario_crono.pdf (Consultada el 17 de agosto
de 2011).
8
o determinado por ley posterior (Art. 126); establece que toda resolución del Congreso tiene
carácter de ley o decreto (Art. 70); señala que tendrán derecho a iniciar las leyes o decretos:
el Presidente de la República, los Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y, las
legislaturas de los estados (Art. 71); y precisa las directrices del procedimiento legislativo en
los artículos 71 y 72.
Y, finalmente con la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de
julio de 2004 relativa a la fracción IV del artículo 74 de la CPEUM, aparte de las facultades
exclusivas que tenía la Cámara de Diputados para examinar y discutir el proyecto del
Presupuesto de Egresos de la Federación enviado por el Ejecutivo Federal, se le otorgó a
aquélla la atribución de modificarlo.
A la fecha, y a pesar de la búsqueda en los diarios de debates, sigue siendo enigma el
por qué en la reforma a la constitución de 1857, realizada en el año de 1874, no se reintegró
la facultad de aprobar los egresos a la Cámara de Senadores, dejándola en exclusiva a la
Cámara de Diputados (Art. 74, fracción IV de la CPEUM), aun cuando dejó a ambas Cámaras
la facultad para aprobar las contribuciones (Art. 73, fracción VII de la CPEUM) y la de una
posible ampliación presupuestal (Art. 126 de la CPEUM). Al respecto, IGNACIO MARVÁN
LABORDE detalla cómo en el dictamen de la segunda Comisión de Constitución del
Congreso Constituyente, aprobado los días 14, 15 y 21 de enero de 1917, se abordó el análisis
de los artículos 65, 66, 67, 68, 69, 72, 73, fracción XXX, 74, 75 relacionados con las
funciones del Legislativo, en el que si bien se destacaron sendas diferencias con respecto a
la Constitución de 1857, en relación a la aprobación del presupuesto se limitó a señalar que:
“(…) se mantendría como una facultad exclusiva de la Cámara de Diputados (…)”9, siendo
omiso en lo relativo a la Cámara de Senadores.
9 I. MARVÁN LABORDE, Nueva edición del diario de debates del Congreso Constituyente de 1916-1917,
editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tomo I, México, 2006, p. 1591
9
V.2 La función presupuestaria en México
V.2.1. Concepto de presupuesto
MARÍA DE LA LUZ MIJANGOS BORJA lo define como: “…la expresión en cifras, de
forma sistemática y a intervalos regulares, de los cálculos de los gastos planeados para un
periodo futuro y de las estimaciones de los recursos previstos para cubrirlos…”10. JOSÉ
MARÍA LOZANO IRUESTE considera que es “…la recopilación sistemática a intervalos
regulares de los cálculos de los gastos planeados para determinado período futuro –los
cuales, en principio, tienen carácter obligatorio para el poder ejecutivo- y de estimaciones
de los recursos previstos para cubrir dichos gastos…”11. LAUFENBURGER menciona que:
“…es un acto de previsión de gastos y de ingresos de una colectividad para un período
determinado, sancionado por el poder legislativo, o cuando se trata de una dictadura, por
el poder ejecutivo…”12. ÁLVARO RODRÍGUEZ BEREIJO sostiene que es:
“…simplemente una cuenta que se adjunta a la Ley que lo fija o establece en la que se
registra por medio de breves indicaciones cuantitativas, los gastos e ingresos ya producidos
o que son de prever…”13. Y, de manera conjunta JUAN PABLO GUERRERO AMPARÁN
Y MARIANA LÓPEZ ORTEGA lo describen como: “….un conjunto de ingresos y gastos
que reflejen aquello que el gobierno espera realizar en un determinado periodo (año fiscal),
así como lo que se le autoriza a realizar…”14.
De lo que podemos deducir, que el Presupuesto General del Estado debe incluir la
totalidad de los ingresos y egresos del sector público, ya que es un instrumento indispensable
10 M. de la L. MIJANGOS BORJA, “Comentario al artículo 126” en LVIII Legislatura de la Cámara de
Diputados del H. Congreso de la Unión y otros, Derechos del Pueblo Mexicano. México a través de sus
Constituciones, Tomo XII, Arts. 123-136 y transitorios, Editado por la Cámara de Diputados del H. Congreso
de la Unión y del grupo editorial Miguel Ángel Porrúa, México, 2003, pp. 1002-1003 11 J.M. LOZANO IRUESTE, Introducción a la teoría del presupuesto, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid,
1983, p. 15 12 H. LAUFENBURGER, Finanzas Comparadas, Fondo de Cultura Económica, México, 1951, p.17. 13 A. RODRÍGUEZ BEREIJO, Estudio preliminar. Laband y el derecho
presupuestario del imperio alemán, en Laband, El Derecho
Presupuestario, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1979, p. LVI 14 J. P. GUERRERO AMPARÁN Y M. LÓPEZ ORTEGA, Manual sobre el Marco Jurídico del Presupuesto
Público Federal, Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE), publicación electrónica en
http://www.presupuestoygastopublico.org/documentos/presupuesto/Manual_Juridico.pdf, p. 6
10
para llevar a cabo cualquier gasto público para el funcionamiento del Estado15, pues sus
asignaciones generan un alto impacto político entre los actores vinculados con la actividad
estatal.
V.2.2 Concepto de función presupuestaria
FERNANDO SANTAOLALLA señala que la función presupuestaria, es “…la aprobación
de los gastos e ingresos del Estado…”16, la que en México, sin justificación jurídica alguna,
se encuentra actualmente dividida como ya se ha expuesto, destacando que la iniciativa
legislativa, en ambos casos, la tiene el Ejecutivo Federal, correspondiéndole por ello su
elaboración a través de las áreas competentes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(arts. 71, fracción I y 89 en vinculación con el art. 73, fracción VII y el art. 74, fracción IV
CPEUM).
Sirviéndonos de referencia más que ilustrativa, en España, la función presupuestaria
es vista como una función de control, pues a través de ella, de acuerdo a lo sostenido por
ISABEL M. GÍMENEZ SÁNCHEZ “…se establece una vinculación jurídica entre el
Legislativo y el Ejecutivo, que constituye la condición esencial para el control
parlamentario…”17 (art. 66.2 de la CE). Además, el Tribunal Constitucional ha reconocido
que la Ley de Presupuestos Generales del Estado es una: “…ley singular, de contenido
constitucionalmente determinado, exponente máximo de la democracia parlamentaria, en
cuyo seno concurren las tres funciones que expresamente el artículo 66.2 atribuye a las
Cortes Generales: es una ley dictada en el ejercicio de su potestad legislativa, por la que se
aprueban los presupuestos y, además, a través de ella, se controla la acción del
Gobierno…”18 .
15 I. MOLAS E I.E. PITARCH, Las Cortes Generales en el sistema parlamentario de gobierno, Editorial
Tecnos, Madrid, 1987, p. 169 16 F. SANTAOLALLA, Derecho parlamentario español, Editorial Espasa Calpe, Madrid, 1990, p. 242-243 17 I. M. GÍMENEZ SÁNCHEZ, Las competencias presupuestarias del Parlamento, editado por el Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales y por la Fundación Manuel Giménez Abad, Madrid, 2008, p. 88 18 FJ4 de la STC 3/2003, de 16 de enero,
http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=7971 (Consultado el 10 de
julio de 2011)
11
Y por lo cual, de acuerdo a lo sostenido por YOLANDA GÓMEZ LUGO, “…esta
ley constituye una manifestación de las tres atribuciones clásicas que corresponden a la
institución parlamentaria…”19 con las cuales, de acuerdo a lo sostenido por el Tribunal
Constitucional, la Ley de Presupuestos Generales del Estado: “…a) Aseguran, en primer
lugar, el control democrático del conjunto de la actividad financiera pública (arts. 9.1 y
66.2, ambos de la Constitución); b) Participan, en segundo lugar, de la actividad de
dirección política al aprobar o rechazar el programa político, económico y social que ha
propuesto el Gobierno y que los presupuestos representan; c) Controlan, en tercer lugar,
que la asignación de los recursos públicos se efectúe como exige expresamente el art. 31.2
CE, de una forma equitativa, pues el presupuesto es, a la vez, requisito esencial y límite para
el funcionamiento de la Administración…”20.
En tanto en México, de acuerdo a lo sustentado por SUSANA THALIA PEDROZA
DE LA LLAVE, “…El control de la institución representativa se manifiesta, en el examen
del presupuesto. Al respecto de no autorizarse el mismo, se tendrá como consecuencia la
afectación del funcionamiento del gobierno y de la administración pública…”21, lo cual
sucede con la revisión de la cuenta pública (Art. 74, fracción VI de la CPEUM), es decir, “el
poder de la bolsa” del órgano legislativo (como lo describe el maestro HÉCTOR FIX-
ZAMUDIO22), la cual se realiza previa a la aprobación de la Ley de Ingresos y del
Presupuesto de Egresos del próximo ejercicio fiscal.
19 Y. GÓMEZ LUGO, Los procedimientos legislativos especiales en las Cortes Generales, Congreso de los
Diputados, Madrid, 2008, p. 400 20 FJ4 de la STC 3/2003, de 16 de enero de 2003
http://www.tribunalconstitucional.es/es/jurisprudencia/Paginas/Sentencia.aspx?cod=7971 (Consultado el 10 de
julio de 2011) 21 S.T. PEDROZA DE LA LLAVE, El Control del Gobierno: función del Poder Legislativo, Instituto Nacional
de Administración Pública, México, 1996, pp. 93-94. 22 H. FIX ZAMUDIO, La función actual del Poder Legislativo. El Poder Legislativo en la actualidad, editado
por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), México, 1994, p. 22
12
V.3. La naturaleza jurídica del Presupuesto en México
V.3.1 Naturaleza jurídica de la Ley de Ingresos
GABINO FRAGA señala que: “…Los ingresos del Estado, se originan normalmente
por los impuestos que decreta, por los derechos, los productos y aprovechamientos que
obtiene por sus actividades, y excepcionalmente por los financiamientos que contrata dentro
o fuera del país…”23.
En México, el Congreso de la Unión –Compuesto por Cámara de Diputados y
Cámara de Senadores- tiene la facultad para, de manera anual, “imponer las contribuciones
necesarias a cubrir en el Presupuesto” (art. 73, fracción VII vinculado con la fracción IV
del art. 74 de la CPEUM); lo cual realiza a través de la aprobación de la iniciativa de la Ley
de Ingresos que le presenta el Ejecutivo (Art. 71, fracción I en vinculación con el artículo 89
de la CPEUM), la que apoyada por la lógica, debe ser discutida primeramente por la Cámara
de Diputados y, posteriormente por la Cámara de Senadores (inciso h) del artículo 72
CPEUM).
Cabe señalar, que el contenido de la Ley de Ingresos requiere de estudios de las
condiciones particulares económicas del país y de la posibilidad de captar los impuestos, pues
si bien los ciudadanos tienen obligación para contribuir con los gastos públicos de la
Federación, sus contribuciones deben regirse bajo los principios de proporcionalidad y
equidad que se prevén constitucionalmente (Art. 31, fracción IV de la CPEUM).
SERGIO DE LA GARZA, sostiene que la Ley de Ingresos es el: “…acto legislativo
que determina los ingresos que el Gobierno Federal está autorizado para recaudar en un
año determinado constituye, por lo general, una lista de “conceptos” por virtud de los cuales
puede percibir ingresos el Gobierno, sin especificar, salvo casos excepcionales, los
elementos de los diversos impuestos: sujeto, objeto, cuota, tasa o tarifa del gravamen,
infracciones o sanciones, y sólo establece que en determinado ejercicio fiscal se percibirán
23 G. FRAGA, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México, 43ª edición, 2003, pp. 334-335
13
los ingresos provenientes de los conceptos que en la misma se enumeran, los que se causan
y recaudan de acuerdo con las leyes en vigor…24”
De lo que se advierte, que la Ley de Ingresos anualmente contiene un catálogo de los
impuestos que han de cobrarse en el año fiscal, lo cual origina que, paralela a ella, se expidan
leyes relativas a algunos impuestos como al valor agregado, entre otras; y, al ser aprobada de
manera conjunta por el Congreso de la Unión y bajo un procedimiento establecido en la
Constitución, es una ley formal (Art. 73, fracción VII vinculado con el inciso a) del artículo
72 de la CPEUM).
V.3.2. Naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos de la Federación
GABINO FRAGA al hablar de la naturaleza intrínseca del presupuesto mexicano sostiene
que: “…para poder llegar a la conclusión sobre el particular es necesario conocer a fondo
los efectos jurídicos que produce el presupuesto…”; mencionando como tales los siguientes:
“…a) El presupuesto constituye la autorización indispensable para que el poder ejecutivo
efectúe la inversión de los fondos públicos (Const. Fed., art. 126); b) El presupuesto
constituye la base para la rendición de cuentas que el poder Ejecutivo debe rendir al
Legislativo (Const. Fed., art. 74, fracc. IV); c) El presupuesto, consecuentemente, produce
el efecto de descargar de responsabilidad al Ejecutivo como todo manejador de fondos se
descarga cuando obra dentro de las autorizaciones que le otorga quien tiene poder para
disponer de esos fondos; d) A su vez, el presupuesto es la base y medida para determinar
una responsabilidad, cuando el Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene
(arts. 7º y 17 de la Ley Org. de la Contaduría Mayor de Hacienda (sic)…”.25.
24 S.F. DE LA GARZA, Derecho Financiero Mexicano, Editorial Porrúa, 1969, México, p. 153 25 G. FRAGA, op. cit., pp. 334-335. Al respecto cabe mencionar que con la creación de la Ley de Fiscalización
de la Federación expedida el 27 de diciembre de 2000, abrogada por la Ley de Fiscalización y Rendición de
Cuentas de la Federación publicada el 29 de mayo de 2009 y cuya última reforma data del 18 de junio de 2010,
nace la Auditoría Superior de la Federación, en sustitución a la Contaduría Mayor de Hacienda. Institución a la
que entre otras facultades se le otorgó la de efectuar revisiones a los tres poderes de la unión, además de
establecer normas y procedimientos, métodos y sistemas de contabilidad y archivo de libros y documentos
justificativos y comprobatorios del ingreso y gasto públicos. Ordenamiento legal que en su artículo 1, establece
que: “…La fiscalización de la Cuenta Pública tiene el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera
de las entidades fiscalizadas; comprobar si se observó lo dispuesto en el Presupuesto, la Ley de Ingresos y
demás disposiciones legales aplicables, así como la práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar
el cumplimiento de los objetivos y las metas de los programas federales, conforme a las normas y principios
14
Sobre el tema, SERGIO FRANCISCO DE LA GARZA concluye que la naturaleza
jurídica del presupuesto de egresos es un acto legislativo en su aspecto formal y la de un acto
administrativo en su aspecto material26.
Sin embargo, a nuestro juicio la naturaleza jurídica del Presupuesto de Egresos de la
Federación actualmente tiene ciertas peculiaridades pues no se podría considerar una ley
formal, ya que, si bien es aprobada por un órgano legislativo bajo un procedimiento
establecido en la ley, para ser tal debiera ser aprobada conjuntamente por los órganos que
integran el Congreso de la Unión: Cámara de Diputados y Cámara de Senadores (art. 72 de
la CPEUM).
Al respecto cabe señalar lo sostenido por PAOLI BOLIO, quien afirma que: “…el
presupuesto tiene una naturaleza jurídica propia, que puede distinguirse de lo estrictamente
administrativo y que no es equivalente a la elaboración de una ley…es una resolución
programática para establecer un instrumento jurídico político del Estado, de planeación
económica, social y cultural, que permite lograr el desarrollo del país mediante la aplicación
de inversiones y programas de recursos públicos…”27.
En este contexto doctrinario, consideramos imperante que dado su impacto en el
espectro político se realicen las reformas constitucionales adecuadas para que los egresos
sean previstos en una ley aprobada por el Congreso de la Unión, pues como bien lo sostiene
MIJANGOS BORJA: “…la ley que aprueba el presupuesto en México debería tener el
carácter de ley, no solo porque así se contempla en el derecho comparado, sino por la
trascendencia que para la vida de los ciudadanos tiene la aprobación de los
presupuestos…”28
de posterioridad, anualidad, legalidad, definitividad, imparcialidad y confiabilidad…”.
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/index.htm 26 S.F. DE LA GARZA, op. cit., pp. 177-189 27 F. J. PAOLI BOLIO, La Constitución y el Presupuesto, publicación electrónica en
www.bibliojuridica.org/libros/1/95/7.pdf, p. 93 28 MIJANGOS BORJA, M. de la L., “La naturaleza jurídica del Presupuesto”, Revista Jurídica Boletín
Mexicano de Derecho Comparado, Nueva Serie Año XXVIII, Número 82, Enero-Abril, Año 1995, publicación
electrónica en www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/82/art/art8.htm, p. 16
15
V.4. El procedimiento legislativo en materia presupuestaria
V.4.1. Conceptos de procedimiento parlamentario y procedimiento legislativo
ASUNCIÓN GARCÍA MARTÍNEZ señala que el procedimiento parlamentario es: “(…) la
sucesión de actos jurídicos concatenados a través de los cuales el Parlamento forma su
voluntad para el ejercicio de sus funciones (…)”29.
Por su parte, PIEDAD GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, definiendo al
procedimiento legislativo, lo precisa como: “(…) la sucesión de actos jurídicamente
necesarios para la elaboración de una ley (…)”30. Y de acuerdo a lo sostenido por ISABEL
M. GÍMENEZ SÁNCHEZ, el procedimiento legislativo conlleva un papel de integración,
pues:“(…) Esta función de integración viene cumplida gracias a la participación de las
minorías durante el mismo, así como a las condiciones de publicidad que lo caracterizan
(…)”31, con lo cual podemos ver que, más allá de ser la ley una decisión de la mayoría
parlamentaria, al intervenir las minorías y al hacerlo del conocimiento de los ciudadanos, el
debate de opiniones fortalece uno de los principios constitucionales más importantes: el
principio democrático.
Lo anterior se reafirma con lo sostenido por YOLANDA GÓMEZ LUGO, quien
considera que la virtud del procedimiento legislativo “(…) reside en permitir la transacción
y discusión pública de las fuerzas parlamentarias y que las Cámaras adopten una decisión
al respecto, que en caso de ser afirmativa supondría la emanación de una ley parlamentaria
(…)”32.
Es así que, tomando las opiniones y conceptos plasmados, podemos decir que el
procedimiento legislativo, para el caso que nos ocupa, se definiría como el conjunto de
29 Ver M.A. GARCÍA MARTÍNEZ, El procedimiento legislativo. Monografías, Congreso de los Diputados,
Madrid, 1987, p. 32. Definición, que la autora aborda partiendo del concepto genérico de procedimiento y
aplicándolo a la función legislativa en España. 30 P. GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales,
Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2006, p. 40 31 I. M. GÍMENEZ SÁNCHEZ, op. cit., p. 212. 32 Y. GÓMEZ LUGO, op. cit., p. 55
16
trámites que tienen lugar en el Congreso de la Unión acorde a lo previsto en la Constitución
(71 y 72 de la CPEUM), a fin de realizar las funciones previstas en el ordenamiento
constitucional (Arts. 73, 74 y 76 CPEUM). Es decir, la concatenación de trámites a través de
los cuales las Cámaras que conforman el Congreso de la Unión en uso de sus facultades
legislan para la formación de leyes.
Cabe señalar, que en la iniciativa de leyes en México pueden participan: el Titular del
Poder Ejecutivo; los Diputados y Senadores del Congreso de la Unión; y, las legislaturas de
los Estados (fracciones I, II y III del artículo 71 de la CPEUM). Asimismo, es preciso señalar
que el Poder Legislativo Mexicano es bicameral. Normalmente se requiere de la participación
de la Cámara de Diputados y de Senadores en una o más instancias, para completar y
perfeccionar el proceso (Art. 73 de la CPEUM), a excepción de los documentos normativos
que expidan cada una de las cámaras en ejercicio de las facultades exclusivas establecidas en
la Constitución Federal (Artículos 74 y 76 de la CPEUM, respectivamente).
V.4.2. Concepto de procedimiento legislativo en materia presupuestaria
Para los propósitos de la presente investigación, recurrimos de nueva cuenta a la referencia
de la ley española, que en mucho permitirá mostrar la lógica de un procedimiento
parlamentario que, en materia presupuestal, no evita la participación del Senado en su
discusión y aprobación.
a) En México
Por lo anteriormente expuesto, se considera que el procedimiento legislativo en materia
presupuestaria en México se caracteriza porque, a pesar de que la aprobación del Presupuesto
de Egresos de la Federación es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados (art. 74,
fracción IV de la CPEUM), se ciñe a las características del procedimiento legislativo común
cuyo objetivo es legislar para la formación de leyes33. Sn embargo este documento no puede
33 Al respecto cabe señalar que la sección donde se ubica el articulado relativo al procedimiento legislativo lleva
por título “De la iniciativa y formación de leyes” (Sección II que se ubica dentro del capítulo II Del Poder
legislativo y el cual pertenece al título tercero de la Constitución Mexicana)
17
ser considerado actualmente como ley formal, ya que, si bien al igual que en las leyes
ordinarias la iniciativa la tiene el Ejecutivo Federal, en su aprobación sólo interviene uno de
los órganos legislativos del Congreso de la Unión: la Cámara de Diputados y, para ser
considerado como ley formal tendría que participar el Congreso de la Unión –Compuesto por
la Cámara de Diputados y Cámara de Senadores- (inciso a) del art. 72 de la CPEUM).
b) En España
En el caso español, tenemos que la elaboración de la Ley de Presupuestos Generales del
Estado se realiza a través de un procedimiento considerado ‘especial’, puesto que sigue una
modalidad procedimental creada en la Constitución -la cual debe ser de observancia
obligatoria para las Cámaras Parlamentarias (Art. 134.1, 3,4 de la CE)- y cuyas disposiciones
son desarrolladas por los Reglamentos Parlamentarios: de la Cámara de Diputados y de la
Cámara de Senadores. Lo cual, de acuerdo al estudio realizado por YOLANDA GÓMEZ
LUGO responde: “…a la decisión del constituyente de someter a trámites especiales y
agravados la producción legislativa parlamentaria cuyo contenido incluye materias
tipificadas constitucionalmente, de tal suerte que las Cortes Generales no podrán proceder
a la regulación legislativa de las materias a través de una vía procedimental diferente a la
prevista por el texto constitucional…”34.
Es importante recalcar, que la jurisprudencia constitucional española desde sus inicios
califico a la Ley de Presupuestos Generales como una ley meramente formal que constituye
el “vehículo de dirección y orientación de la política económica que corresponde al
gobierno”35. Ley36 en cuyo examen, enmienda y aprobación intervienen las Cortes Generales
34 Y. GÓMEZ LUGO, op. cit., p. 375 35 FJ2 de la STC 27/1981, de 20 de julio, FJ2
http://www.congreso.es/constitucion/ficheros/sentencias/stc_027_1981.pdf (Consultada el 09 de julio de 2011) 36 I. DE OTTO, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Editorial Ariel Derecho, S.A., Barcelona, España,
1987, p. 102., sostiene que: “…ley es norma aprobada con ese nombre por las Cortes Generales por el
procedimiento establecido en el Tit, III Capítulo segundo de la Constitución Española…”. De lo que se advierte
que dos de los elementos para que en el Derecho Español se considere alguna disposición como ley son el
órgano que la expide y el procedimiento a través de la cual lo realiza. Lo anterior coincide con lo precisado por
el profesor I. TORRES MURO, en su artículo “La potestad legislativa de las Cortes Generales”, en CASAS
BAAMONDE, Mª E., y RODRÍGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, M., dirs., Comentarios de la
Constitución Española. XXX Aniversario, cit., p. 1329, quien señala que la ley es: “…el acto de las Cortes
Generales emanado de forma típica y solemne, es decir, siguiendo el procedimiento legislativo…”.
18
(art. 66.2 vinculado con el 134.1 de la CE) -las cuales están formadas por el Congreso de los
Diputados y el Senado (Art. 66.1 de la CE)- y cuya elaboración corresponde al Gobierno
(Art. 134.1 de la CE). Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual y su
contenido debe incluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal (134.2
de la CE), lo que se advierte, es en cumplimiento a la acción de controlar al Gobierno que
constitucionalmente se otorga a las Cortes Generales (Art. 66.2 de la CE).
V.4.3. La iniciativa, examen y aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de
Egresos de la Federación.
a) En México
De acuerdo con la fracción IV del artículo 74 de la CPEUM: “…Son facultades exclusivas
de la Cámara de Diputados…IV). Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la
Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por
el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse
para cubrirlo…El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos
y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de
septiembre… La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la
Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre…”.
De lo anterior, se observan tres características del procedimiento legislativo en
materia presupuestaria: a) La Constitución faculta y obliga al Ejecutivo Federal para que haga
llegar a la Cámara de Diputados la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos;
b) Los procedimientos legislativos en materia presupuestaria comienzan el 8 de septiembre
del año anterior al inicio del nuevo ejercicio fiscal. La iniciativa de Ley de Ingresos y el
proyecto de Presupuesto de Egresos deben estar aprobados por el Congreso de la Unión y la
Cámara de Diputados, respectivamente, a más tardar el 15 de noviembre del año anterior al
nuevo ejercicio fiscal37; c) La Cámara de Diputados es la de origen en el procedimiento
37 Ello, es así pues de acuerdo con la fracción IV del artículo 42 de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria: “…La Ley de Ingresos será aprobada por la Cámara de Diputados a más tardar
19
legislativo de aprobación del Presupuesto de Egresos al igual que en el relativo a la Ley de
Ingresos porque dicho proyecto versa sobre empréstitos, contribuciones e impuestos (art. 72,
inciso h) de la CPEUM). La aprobación de la iniciativa de Ley de Ingresos es responsabilidad
del Congreso de la Unión, porque una de sus facultades exclusivas es imponer las
contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto (fracc. VII del art. 73 CPEUM), siendo
obligación de los mexicanos contribuir para los gastos públicos, de la Federación, del Distrito
Federal o del Estado y municipio en que residan, proporcional y equitativamente (fracc. IV
del art. 31 CPEUM). Además de ser facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la
aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación (art. 74, fracción IV CPEUM).
b) En España
De acuerdo a lo previsto en los numerales 1, 3 y 4 del artículo 134 de la CE, los Presupuestos
Generales del Estado: a) Son elaborados por el Gobierno y corresponde a las Cortes
Generales –Cámara de Diputados y Senado- examinarlos, enmendarlos y aprobarlos; b)
tienen carácter anual debiendo incluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector público;
c) deben ser presentados ante el Congreso de los Diputados al menos tres meses antes de la
expiración de los del año anterior; y, d) de no ser aprobados antes del primer día del ejercicio
económico correspondiente se considerarán automáticamente prorrogados los Presupuestos
del ejercicio anterior, hasta la aprobación de los nuevos.
De lo anterior, podemos decir que esta normativa sí prevé que los Presupuestos
Generales del Estado sean aprobados por las Cortes Generales –Cámara de Diputados y
Senado-. Razón por la que, en la elaboración de este trabajo se considera como modelo
comparado el procedimiento presupuestario español, donde derivado del contenido del art.
66 numerales 1 y 2 de la CE, la Cámara de Diputados (Art. 133-135 RCD) y el Senado (Art.
el 20 de octubre y, por la Cámara de Senadores, a más tardar el 31 de octubre…”; así como, de acuerdo con
el segundo párrafo de la fracción IV del propio artículo 74 de la Constitución Mexicana y de la fracción V del
citado artículo 42 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se advierte que el
Presupuesto de Egresos deberá ser aprobado por la Cámara de Diputados a más tardar el 15 de noviembre.
20
148-150 del RS) ejercen las mismas funciones en el examen, enmienda y aprobación de los
Presupuestos.
V.4.3.1. La votación para aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la
Federación.
Previo a la votación para aprobar tanto la Ley de Ingresos como el Presupuesto de Egresos
de la Federación, es preciso que exista quórum pues las cámaras no pueden abrir sus sesiones
ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del número
total de sus miembros. En la Cámara de Senadores es condición necesaria que deben estar
reunidos en el salón de sesiones al menos 65 de los 128 legisladores que la integran para
aprobar la Ley de Ingresos y, en la Cámara de Diputados 251 de los 500 legisladores que la
integran para la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos (Artículos 63 de la CPEUM, 46
del Reglamento de la Cámara de Diputados y 59 del Reglamento de la Cámara de Senadores).
Además de ser necesario contar con la votación requerida, la que se verificará por
mayoría absoluta38 a no ser aquellos casos en que la Constitución y el Reglamento exigen las
dos terceras partes de los votos (mayoría calificada). (Art. 158 del Reglamento para el
Congreso Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos).
Por lo tanto, para aprobar la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la
Federación es necesario que en cada una de sus resoluciones exista quórum legal y,
posteriormente, que los dictámenes sean avalados por la mayoría absoluta39.
38 Es el resultado de los integrantes de cada una de las Cámaras o votos que representen, cuando menos, la mitad
más uno de los presentes (fracc. XI, párrafo 1 del artículo 3 del Reglamento de la Cámara de Diputados y 94
del Reglamento de la Cámara de Senadores). 39 Es decir, al menos 50 por ciento más uno de los Senadores y Diputados presentes en el momento de la
votación.
21
V.5. El principio de seguridad jurídica
En México tenemos que derivado de la relación que la propia Carta Magna plantea en sus
artículos 14 y 16, el principio de seguridad jurídica está ligado con el principio de legalidad,
lo que se traduce en que las normas elaboradas y aprobadas por el legislador tienen que ser
claras y precisas a fin de que las autoridades competentes realicen los actos administrativos
que les correspondan conforme a Derecho40.
PÉREZ LUÑO ha señalado que gracias al principio de seguridad jurídica “(…) el
sujeto de un ordenamiento jurídico debe poder saber con claridad y de antemano aquello
que le está mandado, permitido o prohibido (…), agregando que (…) la claridad normativa
requiere una tipificación unívoca de los supuestos de hecho que evite, en lo posible, el abuso
de conceptos vagos e indeterminados, así como una delimitación precisa de las
consecuencias jurídicas. Con lo que se evita la excesiva discrecionalidad de los órganos
encargados de la aplicación del derecho (…)”41.
El Tribunal Constitucional Español al referirse al principio de seguridad jurídica ha
precisado que ha de entenderse como la certeza sobre la regulación jurídica aplicable y los
intereses jurídicamente tutelados, procurando la claridad normativa, considerando a la vez el
ordenamiento jurídico en el que se insertan y las reglas de interpretación admisibles en
Derecho42. De igual forma, el máximo órgano jurisdiccional español ha puntualizado que la
exigencia de la seguridad jurídica implica también que el legislador debe procurar que la
40 “(…) Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. Nadie podrá ser
privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los
tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y
conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. En los juicios del orden criminal queda prohibido
imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, pena alguna que no esté decretada por una ley
exactamente aplicable al delito de que se trata. En los juicios del orden civil, la sentencia definitiva deberá ser
conforme a la letra o a la interpretación jurídica de la ley, y a falta de ésta se fundará en los principios generales
del derecho…Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del
procedimiento (…)”. 41 A.E. PÉREZ LUÑO, La seguridad jurídica, editorial Ariel Derecho, S.A., Barcelona, 1991, p. 22 y ss. 42 ATC 72/2008, de 26 de febrero de 2008, dictado por el pleno del Tribunal Constitucional Español,
publicación electrónica visible en http://www.boe.es/boe/dias/2008/03/28/pdfs/T00060-00063.pdf (Consultado
el 30 de mayo de 2012).
22
norma debe ser clara, entendible y completa tanto para los operadores políticos como para la
ciudadanía43, siendo enfático en afirmar que: “(…) Hay que promover y buscar la certeza
respecto a qué es Derecho (…) (…) (sin introducir) perplejidades difícilmente salvables
respecto a la previsbilidad de cuál sea el derecho aplicable, cuales las consecuencias
derivadas de las normas vigentes incluso cuáles sean estas y se ha recordado que no cabe
subestimar la importancia que para la certeza del derecho y la seguridad jurídica tiene el
empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas, (…)
puesto que una legislación confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y además
de socavar la certeza del derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo puede
terminar por empañar el valor de la justicia” (STC 150/1990, FJ8)….”44.
43 STC 46/1990, de 15 de marzo de 1990, dictado por el pleno del Tribunal Constitucional Español, publicación
electrónica visible en
http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?coleccion=tc&id=SENTENCIA-1990-0046
(Consultado el 30 de mayo de 2012). 44 Ver A. MARRERO GARCÍA-ROJO, en “Artículo 9.3. Los principios garantizados por la Constitución”, en
Comentarios a la Constitución Española, Mª E. CASAS BAAMONDE y M. RODRÍGUEZ-PIÑERO Y
BRAVO-FERRER, dirs., Fundación Wolters Kluwer, Madrid, 2009, pp. 159-161.
23
VI. Hipótesis
Desde el restablecimiento del bicameralismo en México, a partir de la reforma de 1874, no
ha existido justificación jurídica para dejar de lado la participación de la Cámara de
Senadores en la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación; más aún si se tiene
en consideración que la experiencia y prudencia que regularmente caracteriza a éste cuerpo
legislativo, resulta un activo muy útil para la ponderación de tal materia.
Habiendo dado cuenta ya de la incongruencia ímplicita en ello, y ante la falta de
argumentos sólidos de carácter histórico-políticos, o de naturaleza teórico-técnica, conocidos
a la fecha y debidamente documentados, que expliquen a cabalidad tal omisión y su
persistencia, se requiere de una reforma constitucional que devuelva al Senado dicha
facultad. Esta decisión de Estado, junto con otros ajustes a la Carta Magna en el mismo
sentido, que se tendrían que dar casi de facto de manera consecuente, vendría a mejorar
sustancialmente la función presupuestaria en México.
24
VII. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis
VII.1. Contexto actual en el que se desarrolla la función presupuestaria
Si bien en México, el poder de la federación se divide para su ejercicio en legislativo, judicial
y ejecutivo (Art. 49 CPEUM), históricamente se advierte que el titular del Poder Ejecutivo
fue la figura que más sobresalió en la esfera del poder político durante los gobiernos
hegemónicos, principalmente aquellos emanados del Partido Revolucionario Institucional,
que comprendió casi 67 años de la vida política del país, desde Plutarco Elías Calles hasta
Ernesto Zedillo Ponce de León, mismos que se distinguieron por una relación de
subordinación del Poder Legislativo hacia el Ejecutivo (en el caso de Zedillo hasta la primera
mitad de su mandato).
Esta circunstancia, propia del sistema político mexicano (más comúnmente llamado
Presidencialismo), se caracteriza, a juicio de JORGE CARPIZO, porque: a) el Poder
Ejecutivo es Unitario. Está depositado en un Presidente que es, al mismo tiempo, Jefe de
Estado y Jefe de Gobierno; b) el Presidente es elegido por el pueblo y no por el Poder
Legislativo, lo que le da independencia frente a éste; c) el Presidente nombra y remueve
libremente a los Secretarios de Estado; d) ni el Presidente ni los Secretarios de Estado son
políticamente responsables ante el Congreso; e) ni el Presidente ni los Secretarios de Estado
pueden ser miembros del Congreso; f) el Presidente puede estar afiliado a un partido político
diferente al de la mayoría del Congreso; g) el Presidente no puede disolver el Congreso, pero
el Congreso no puede darle un voto de censura45.
MIGUEL CARBONELL sostiene que el presidencialismo mexicano, durante un
largo periodo, ha sido, por sus peculiaridades, incompatible con una democracia formal, ello
gracias a que la Constitución otorgaba facultades tendientes a fortalecer al Titular del Poder
Ejecutivo mientras que al Poder Legislativo lo mantuvo limitado. Señala también que la
pluralidad política generada desde el año 1997 -cuando el Partido Revolucionario
Institucional pierde la mayoría de las curules-, se vio fortalecida en el 2000 con la llegada de
Acción Nacional al poder. Pluralidad política, que generó contrapesos efectivos contra las
45 Ver J. CARPIZO, El Presidencialismo Mexicano, Editorial Siglo XXI, México, 2002, p. 14 y15
25
facultades “metaconstitucionales y constitucionales” que hacían omnipotente al Presidente,
ya que, entre otras muchas atribuciones, controlaba a su partido político, tenía a un poder
legislativo subordinado y nombraba directamente a la mayoría de los integrantes de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación46.
No obstante que con la llegada al poder de la oposición se fortaleció la pluralidad
política, también apareció un debilitamiento de la figura del Titular del Ejecutivo porque: a)
actualmente no cuenta con un gobierno unificado, pues sí bien controla la Presidencia de la
República no pasa lo mismo ni con las dos Cámaras que integran el Congreso de la Unión,
ni mucho menos con las Gobernaturas de los Estados; b) de manera inédita durante el
Gobierno del Presidente Fox, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
señaló públicamente que el Poder Judicial era independiente47; y, c) con la llegada al poder
de Acción Nacional se posicionan los temas y las instituciones relacionadas con la
transparencia y acceso a la información pública gubernamental.
Surge así una etapa de gobiernos ‘sin mayoría’, los que aparecen cuando ningún
partido controla por sí solo el cincuenta por ciento más uno de los asientos del Congreso o
de alguna de sus Cámaras48.
Se advierte que durante el periodo en que el Presidente contó con la mayoría en el
Congreso de la Unión, el procedimiento legislativo en materia presupuestaria se redujo a un
inexistente examen y discusión por parte de los Diputados y Senadores, aprobando éstos
prácticamente en sus términos la iniciativa de la Ley de Ingresos, y la Cámara de Diputados
46 Ver M. CARBONELL y P. SALAZAR, División de Poderes y Régimen presidencial en México, Editado
por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM),
México, 2006, p. 125-135 47 Es importante decir, que si bien el artículo 49 de la Constitución Mexicana prevé la división de poderes, ésta
quedaba en duda, fácticamente, por la manera en que era designado el personal de los órganos jurisdiccionales,
los jueces, magistrados y ministros que integran el Poder Judicial de la Federación, entendiendo que este se
compone de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito, así como
Juzgados Federales de diversas materias por mencionar algunas: Amparo, Penal, Administrativo, Civil y
Laboral. 48 Ver M.A. CASAR e I. MARVÁN (Coord.), Gobernar sin mayoría. México 1867-1997, editado por el Centro
de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE) y editorial Taurus, México, 2002, p. 9.
26
el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, que el Ejecutivo Federal en ambos
casos sometía formalmente a su consideración49.
Sin embargo, al no contar actualmente el Presidente con la mayoría en el Congreso
de la Unión, el marco normativo constitucional relativo al procedimiento legislativo en
materia presupuestaria se empezó a ver limitado, pues sus normas regulatorias se volvieron:
“…Obsoletas porque su funcionamiento es ineficaz en un contexto en el que el predominio
del partido del presidente ha desaparecido, esto es, en un contexto en el que ya no está
presente la “certeza institucional” de que el Congreso simplemente ratificará las iniciativas
presidenciales. Imprecisas porque no establecen con claridad que ocurriría en el caso de
que, llegada la fecha en que el nuevo presupuesto deba entrar en vigor (1º de enero), las
iniciativas no hubiesen sido aprobadas. Inadecuadas, entre otros motivos, porque no prevén
incentivos a la negociación y aprobación presupuestal ni mecanismos que destraben un
eventual “no-acuerdo”…”50.
Ante ello, y en un intento de darle solución, el órgano revisor de la Constitución (el
Congreso de la Unión –ambas Cámaras: Diputados y Senadores- y los Congresos Locales),
aprobó una reforma constitucional en julio del 2004 a la fracción IV del artículo 74 de la
CPEUM a fin de: a) facultar a la Cámara de Diputados para que, además de examinar, discutir
y aprobar, pueda modificar el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación; y, b) se
amplió el calendario para la fase de aprobación del proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federación. Con esto, el Ejecutivo Federal está mandatado a enviar a la Cámara de Diputados
tanto la iniciativa de la Ley de Ingresos como el proyecto del Presupuesto de Egresos, a más
tardar el 8 de septiembre del año anterior al inicio del ejercicio fiscal, teniendo el Congreso
de la Unión, como fecha límite para aprobar la Ley de Ingresos, el 31 de octubre (fracc. IV
del artículo 42 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria). En tanto,
49 Al respecto cabe señalar que al Ejecutivo le corresponde la iniciativa de la Ley de Ingresos y el proyecto del
Presupuesto de Egresos, es decir, que a través de sus órganos técnicos se elaboran dichos documentos; al
Congreso de la Unión en su conjunto le corresponde la aprobación de la Ley de Ingresos; y, a la Cámara de
Diputados en facultad exclusiva le corresponde la el examen, discusión, modificación y aprobación del
Presupuesto de Egresos (Arts. 71, fracción I; 73, fracción VII; 74, fracción IV y, 89 de la CPEUM) 50 M.A. CASAR, “El proceso de negociación presupuestal en el primer gobierno sin mayoría: un estudio de
caso”, Programa de Presupuesto y Gasto Público del CIDE y la Fundación Ford, publicación electrónica en
http://www.presupuestoygastopublico.org/documentos/presupuesto/DT%20137.pdf p.4
27
la Cámara de Diputados, tiene como término fatal para la aprobación del Presupuesto Federal
de Egresos hasta el 15 de noviembre (Artículo 74, fracción IV de la CPEUM vinculado con
la fracción V del artículo 42 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria).
Lo anterior, si bien mejoró las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo, así como los tiempos de aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación,
originó también que la Cámara Baja realizara diversas enmiendas al proyecto del año 200551.
Estas últimas motivaron al Ejecutivo a hacer las observaciones que consideró pertinentes,
pero al no quedar claro jurídicamente si el Presidente de la República podía o no ejercer el
derecho de veto sobre el Presupuesto de Egresos, la Cámara de Diputados se negó a recibirlas.
Negativa ante la cual el Titular del Ejecutivo interpuso la Controversia Constitucional
109/2004, sobre la cual el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (resolviendo
el fondo del juicio) determinó en el considerando sexto de la sentencia de fecha 17 de mayo
del año 2005, que después de haber realizado una interpretación sistemática52 de los artículos
70, último párrafo, 71, 72 y 74, fracción IV de la CPEUM, y toda vez que las observaciones
realizadas al Presupuesto de Egresos no estaban dentro de las causales que para tal efecto le
prohibían el inciso j) del artículo 72 de la CPEUM, el Presidente de la República Mexicana
sí contaba con la facultad para vetar el Presupuesto de Egresos de la Federación del año 2005.
Tal incidente, visualizado en un contexto de gobiernos sin mayoría congresional, hace
patente la necesidad de fortalecer un marco legal que obligue a los actores a consensar y
51 Sobre el particular destaca que la iniciativa para elaborar el proyecto del Presupuesto de Egresos de la
Federación, la tiene el Poder Ejecutivo por mandato constitucional (Art. 71, fracción I relacionado con la
fracción IV del artículo 74 y el art. 89 de la CPEUM). 52 De acuerdo a lo señalado por R. GUASTINI, en su obra Teoría e ideología de la interpretación
constitucional. Prológo de Miguel Carbonell, Editorial Trotta, S.A., Madrid, 2010, p.71, esta interpretación
conlleva defender: “…la interpretación elegida aduciendo el supuesto carácter “sistemático” del derecho en
general o de la constitución en particular…”. Para él esta interpretación consiste en: “…decidir el significado
de una disposición a la luz de otras disposiciones (previamente interpretadas), sobre la base de la presunción
de que el derecho es una totalidad consistente y coherente –consistente en sentido lógico (consistency, ausencia
de contradicciones), coherente en sentido axiológico (coherence, ausencia de armonía entre valores)- del
derecho…”. Señala que en general este tipo de interpretación se realiza: “…siempre que una disposición
constitucional admite dos interpretaciones, una de las cuales contradice otra disposición constitucional
(previamente interpretada) y la otra no produce ninguna antinomia, se hace interpretación sistemática,
escogiendo esta segunda interpretación y descartando la primera…”.
28
construir acuerdos para evitar que las diferencias políticas se judicialicen o conduzcan a la
parálisis legislativa, entorpeciendo el avance de la Nación.
De la relación que surge entre la Cámara de Diputados y el Ejecutivo durante el
procedimiento legislativo para la aprobación y correspondiente publicación del proyecto del
Presupuesto de Egresos de la Federación (art. 74, fracción IV vinculado con el inciso a) del
artículo 72 de la CPEUM), a nuestro juicio pueden surgir los siguientes supuestos jurídicos
que, en un momento dado, al no existir expresamente en la Constitución Mexicana el derecho
de veto presidencial, puede llegar a desencadenar un ambiente de incertidumbre jurídica
como se detalla a continuación:
a) Que el Pleno de la Cámara de Diputados apruebe el proyecto del Presupuesto de
Egresos de la Federación en los términos que lo turnó la Comisión de Presupuesto y Cuenta
Pública de la Cámara de Diputados,53después de haber estudiado la propuesta que para tal
efecto envió el Ejecutivo Federal; y hecho lo anterior se remite a este último, quien al no
estar facultado expresamente para hacerle observaciones lo publica (fracción IV del artículo
74 vinculado con el inciso a) del artículo 72 ambos de la CPEUM)
b) Que teniendo en consideración que el proyecto del Presupuesto de Egresos
presentado por el Ejecutivo Federal sea totalmente diferente al de la Cámara de Diputados,
ésta decida rechazarlo en su totalidad (inciso g) del artículo 72 vinculado con la fracción IV
del art. 74 ambos de la CPEUM).
En la actualidad, generalmente los procedimientos legislativos mediante los cuales se
aprueba la iniciativa de la Ley de Ingresos y el proyecto del Presupuesto de Egresos de la
Federación concluyen una vez aprobados en ambas Cámaras del Congreso de la Unión o en
la Cámara de Diputados, respectivamente; o bien, no habiendo observaciones por parte del
titular del Ejecutivo Federal o superadas éstas o aceptadas por ambas Cámaras –en el caso de
la Ley de Ingresos-, estas resoluciones, de manera individual, deben publicarse 20 días
naturales posteriores a sus respectivas aprobaciones (fracc. VI del art. 42 LFPRH).
53 Quien de acuerdo a lo previsto en los artículos 80, 81, 87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al interior de la Cámara de Diputados es la facultada para
dictaminar el proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación
29
Sin embargo prevalece la incertidumbre jurídica de lo que podría pasar si nuevamente
se presenta alguna confrontación como la ventilada en el diferendo ya referido entre el Titular
del Poder Ejecutivo y la Cámara de Diputados, derivada de un eventual desacuerdo que surja
del contenido del proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación que aquél presente a
esta última. De darse un caso similar, y al no existir disposición constitucional expresa que
faculte al mandatario federal para realizar las observaciones pertinentes, éste tendría que
recurrir nuevamente a la Controversia Constitucional.
Lo anterior sucedería, no obstante de que se cuenta con el criterio de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación dictado al resolver la Controversia Constitucional 109/2004, ya
comentada54.
De tal suerte, atendiendo al principio de que una ley solo puede ser reformada por
otra ley es preciso, urgente e imperante que se realice la reforma constitucional que,
armonizando la legislación de manera adecuada, evite un clima que atente en contra del
principio de seguridad jurídica, que en un contexto político de gobierno sin mayoría como el
actual, puede llegar a generarse.
VII.2. Importancia de la participación de la Cámara de Senadores en la totalidad de la
función presupuestaria
Relacionado con lo expuesto en el apartado precedente, en diciembre de 2009 fue presentada
por el Ejecutivo Federal una iniciativa de la Reforma Política al Senado de la República en
la cual se proponía, entre otras cosas, adicionar tres párrafos a la fracción IV del artículo 74
de la CPEUM, de la siguiente manera: “(…) a) El Ejecutivo Federal podrá hacer
observaciones al proyecto del Presupuesto de Egresos aprobado por la Cámara de
Diputados, en un plazo de diez días hábiles. Si el Ejecutivo no tuviera observaciones, lo
54Publicación electrónica visible en
http://www.scjn.gob.mx/2010/transparencia/Documents/Inf%20Otorgada%20Jur/2007/06_109_01.pdf
(Consultada el 30 de junio de 2011)
30
promulgará y publicará; b) El proyecto del Presupuesto de Egresos desechado en todo o en
parte por el Ejecutivo, será devuelto con sus observaciones a la Cámara de Diputados donde
deberá ser discutido de nuevo en un plazo de diez días hábiles y de ser confirmado por dos
terceras partes del número total de votos, el proyecto del Presupuesto de Egresos volverá al
Ejecutivo para su promulgación y publicación; y, c) En caso de no alcanzar dicha mayoría,
o transcurrido el plazo a que se refiere el inciso anterior sin que se hubiere efectuado la
votación respectiva, el proyecto del Presupuesto de Egresos con todos los artículos,
apartados, fracciones, incisos, párrafos y anexos que no hubieren sido observados por el
Ejecutivo Federal, volverá a éste para su promulgación y publicación. Si el proyecto del
Presupuesto de Egresos fue observado por el Ejecutivo en su totalidad, sin que se superaran
dichas observaciones en el plazo antes previsto, continuará en vigor el Presupuesto vigente,
hasta en tanto no se expida el nuevo Presupuesto de Egresos (…)”55.
Siendo en principio una buena propuesta, resulta incompleta, pues apunta sólo en la
dirección de facultar al Ejecutivo para hacer observaciones y no se aviene por completo al
principio de pesos y contra pesos, que quedaría mejor atendido si el Senado participa en la
aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Por lo que, contrario a lo expuesto por el Ejecutivo, es requerida una reforma al
artículo 73 Constitucional –relativo a las facultades del Congreso de la Unión- con las
armonizaciones adecuadas. Pues, como bien lo menciona PAOLI BOLIO: “…debe
modificarse la aprobación del presupuesto como facultad exclusiva de una de las Cámaras,
la de Diputados, para ser aprobado por ambas Cámaras. Así la facultad debe incorporarse
al artículo 73 de nuestra ley fundamental y suprimirse de las facultades exclusivas de la
Cámara de Diputados. Esta atribución si es compartida por ambas Cámaras permitiría
claramente que el presidente tuviera la capacidad de veto, en los términos previstos en el
inciso a) del artículo 72 de la CPEUM…”56
55 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos presentado por el Ejecutivo Federal, visible en la publicación electrónica
ubicada en http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/61/1/2009-12-15-
1/assets/documentos/iniciativa_Ejecutivo.pdf, p. 5, 23-26, 35-37. 56 F. J. PAOLI BOLIO, op. cit., p. 92
31
Entonces, esta reivindicación al Senado de la República, además de contribuir a la
superación de escenarios de conflicto entre poderes, fortalece el sistema de pesos y
contrapesos que señala nuestra Carta Magna (art. 49 CPEUM), que de acuerdo con lo
expuesto por AGUILAR RIVERA, siguiendo una lógica precisa, exige que “(…) una rama
de gobierno esté autorizada para ejercer alguna influencia en otra para resistir y
contrarrestar su poder. Para que el equilibrio se preserve todos deben de contar con un
arma de defensa y todos deben ser, en algún grado, vulnerables a la acción de los demás.
De otra manera, si se permite la intervención de un poder sin que a su vez pueda ser
intervenido, lo que se produce es un desequilibrio a favor del que tiene las armas (…)”57.
Por lo tanto, se requiere que en la aprobación del Presupuesto intervengan y se
responsabilicen tanto el elemento territorial como el elemento popular que encarnan ambas
Cámaras, además de que el Ejecutivo tenga la potestad legislativa de vetar lo aprobado por
el órgano legislativo. Ya lo sostenía Madison: “La sola determinación en un pergamino de
los límites constitucionales de los varios departamentos no es suficiente salvaguardia contra
las usurpaciones que conducen a la concentración tiránica de todos los poderes
gubernamentales en las mismas manos”58.
Bajo este contexto, y a nuestro juicio, la reforma del artículo 73 de la CPEUM
permitiría que, al ser interpretada literalmente59 -acorde con el principio de seguridad
jurídica-, dejaría claro tanto para la autoridad que la va a aplicar como para el ciudadano, que
57 J. A. AGUILAR RIVERA, “Lecciones Constitucionales: la separación de poderes y el desencuentro
constitucional 1824-1835” en NORIEGA, C. y SALMERÓN, A., Coords., México: un siglo de Historia
Constitucional (1808-1917). Estudios y Perspectivas, Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Instituto de
Investigaciones Dr. José María Luis Mora, México, 2009, p. 108 58 A. HAMILTON, J. MADISON Y OTRO, El Federalista, op. cit., p. 213 59 La cual consiste, como lo señala GUASTINI, Riccardo, op. cit., p. 67, en: “…atribuirle a un enunciado
normativo un significado prima facie, o sea, el más inmediato o intuitivo, el que corresponda a las reglas
semánticas y sintácticas de la lengua…”. Aunque distingue dos tipos completamente diferentes de
interpretación literal que señala: “…a) Un primer tipo consiste en utilizar las reglas lingüísticas que estaban
en vigor en el momento en que el texto constitucional fue emitido: se trata de una forma de interpretación
“originalista”. B) Un segundo tipo consiste en cambio en utilizar las reglas lingüísticas vigentes en el momento
en el que se interpreta. Se trata de una forma de interpretación evolutiva o dinámica…”. Explicando que la
diferencia entre ambas, es evidente al tratar de interpretar textos constitucionales antiguos y en cuyo contenido
se advierten cláusulas abiertas.
32
el Congreso de la Unión aprueba los ingresos pero también los egresos y tienen facultad para
realizar una posible ampliación presupuestal.
Además de que, como bien lo señala MIJANGOS BORJA, “…la ley que aprueba el
presupuesto en México debería tener el carácter de ley, no solo porque así se contempla en
el derecho comparado, sino por la trascendencia que para la vida de los ciudadanos tiene
la aprobación de los presupuestos…”60. Con ello permitimos al Senado, como lo menciona
SERNA DE LA GARZA, “…hacer un seguimiento de la manera en que se asignan los
subsidios federales y las participaciones que sobre ingresos federales corresponden a las
entidades federales, al Distrito o a los municipios…”61. Lo anterior, es sumamente
importante si consideramos que la finalidad del gasto público62previsto en el Presupuesto de
60 M de la L. MIJANGOS BORJA, “La naturaleza jurídica del Presupuesto”, cit., p. 16 61 J.M. SERNA DE LA GARZA, “La reforma del Estado de México. Análisis de algunas propuesta sobre el
Poder Legislativo Federal” en SERNA DE LA GARZA, J.M (Coord.), Procesos Constituyentes
Contemporáneos en América Latina. Tendencias y Perspectivas, editado por el Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, 2009, p. 619 62 Al respecto me parece importante señalar que G. FRAGA, op. cit., p. 326, precisa que por gastos públicos
deben entenderse: “…los que se destinan a la satisfacción atribuida al Estado de una necesidad colectiva”. Y
a fin de dejar esto claro considero pertinente señalar el contenido de la siguiente jurisprudencia en materia
constitucional-administrativa dictada por la Sala Auxiliar de la SCJN, durante la Séptima Época con registro
388026, visible a foja 25 del Informe, cuyo contenido y rubro señalan: “…GASTO PUBLICO, NATURALEZA
CONSTITUCIONAL DEL. La circunstancia, o el hecho de que un impuesto tenga un fin específico
determinado en la ley que lo instituye y regula, no le quita, ni puede cambiar, la naturaleza de estar destinado
el mismo impuesto al gasto público, pues basta consultar el Presupuesto de Egresos de la Federación, para
percatarse de como todos y cada uno de los renglones del presupuesto de la nación tiene fines específicos,
como lo son, comúnmente, la construcción de obras hidráulicas, de caminos nacionales o vecinales, de puentes,
calles, banquetas, pago de sueldos, etcétera. El "gasto público", doctrinaria y constitucionalmente, tiene un
sentido social y un alcance de interés colectivo; y es y será siempre "gasto público", que el importe de lo
recaudado por la Federación, al través de los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, se destine
a la satisfacción de las atribuciones del Estado relacionadas con las necesidades colectivas o sociales, o los
servicios públicos. Sostener otro criterio, o apartarse, en otros términos, de este concepto constitucional, es
incidir en el unilateral punto de vista de que el Estado no está capacitado ni tiene competencia para realizar
sus atribuciones públicas y atender a las necesidades sociales y colectivas de sus habitantes, en ejercicio y
satisfacción del verdadero sentido que debe darse a la expresión constitucional "gastos públicos de la
Federación". El anterior concepto material de gasto público será comprendido en su cabal integridad, si se le
aprecia también al través de su concepto formal. la fracción III del artículo 65 de la Constitución General de
la República estatuye que el Congreso de la Unión se reunirá el 1o. de septiembre de cada año, para examinar
discutir y aprobar el presupuesto del año fiscal siguiente y decretar los impuestos necesarios para cubrirlo. En
concordancia con esta norma constitucional, la fracción VII del artículo 73 de la misma Carta Fundamental
de la nación prescribe que el Congreso de la Unión tiene facultad para imponer las contribuciones a cubrir el
presupuesto; y el texto 126 de la citada Ley Suprema dispone que no podrá hacerse pago alguno que no esté
comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior. Estas prescripciones constitucionales fijan el
concepto de gastos públicos, y conforme a su propio sentido, tiene esta calidad de determinado en el
Presupuesto de Egresos de la Federación, en observancia de lo mandado por las mismas normas
constitucionales. Cuando el importe de la recaudación de un impuesto, está destinado a la construcción,
conservación y mejoramiento de caminos vecinales, se le dedica a satisfacer una función pública, por ser una
33
Egresos de la Federación es que el Estado satisfaga una necesidad colectiva, además de ser
éste el instrumento con el cual se concretan las decisiones políticas adoptadas, ya que afecta
el funcionamiento del aparato estatal en su conjunto.
Sabiendo ya de la trascendencia que reviste el Presupuesto de Egresos por su contenido
político y social, es de reconocerse también que el hecho de que ambas Cámaras participen
en su deliberación y aprobación, contiene un beneficio adicional: el Presupuesto adquiere el
carácter de ley formal –como la Ley de Ingresos--, y por tanto el Ejecutivo, queda facultado
constitucionalmente para hacer observaciones a ambos (inciso a) del artículo 72 CPEUM).
No sólo la Constitución de 1824, con un Congreso bicameral, reconocía estas atribuciones;
de algún modo lo asumía también la Carta Magna de 1857, pues al prever la existencia de la
Cámara de Diputados, como único órgano legislativo, se advierte que los actos que aprobó
se les reconoció naturaleza de ley siendo, uno de ellos la aprobación del presupuesto.
actividad que constituye una atribución del Estado apoyada en un interés colectivo. El concepto material del
gasto público estriba en el destino de un impuesto para la realización de una función pública específica o
general, al través de la erogación que realice la Federación directamente o por conducto del organismo
descentralizado encargado al respecto. Formalmente, este concepto de gasto público se da, cuando en el
presupuesto de egresos de la nación, está prescrita la partida, cosa que sucede, en la especie, como se
comprueba de la consulta, ya que existe el renglón relativo a la construcción, mejoramiento y conservación de
caminos vecinales, a cuya satisfacción está destinado el impuesto aprobado por el Congreso de la Unión en
los términos prescritos por la fracción VII del artículo 73 de la Carta General de la República. Amparo en
revisión 529/62. Transportes de Carga Modelo, S. A. 28 de marzo de 1969. Cinco votos. Ponente Luis Felipe
Canudas Orezza. Secretario: Delfino Solano Yáñez. Amparo en revisión 5136/58. Mariano López Vargas. 10
de abril de 1969. Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: José Chanes
Nieto. Amparo en revisión 325/60. Autotransportes "La Piedad de Cabadas, S. C. L. 10 de abril de 1969.
Unanimidad de cuatro votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Delfino Solano Yáñez. Amparo
en revisión 1668/61. Enrique Contreras Valladares y Coagraviados: 10 de abril de 1969. Cinco votos. Ponente:
Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Delfino Solano Yañez. Amparo en revisión 8720/61. Ramón Bascos
Olivella. 10 de abril de 1969. Cinco votos. Ponente: Luis Felipe Canudas Orezza. Secretario: Delfino Solano
Yáñez...”.
34
Conclusiones
La Constitución de 1917, vigente a nuestros días, replicó la omisión de la del 57, la cual que
dejaba fuera del Senado la discusión y aprobación del gasto.
Como hemos visto en el desarrollo del presente trabajo auxiliados por el método
deductivo nos lleva a sostener que la aparente inexplicable omisión antes mencionada y su
presente persistencia encuentra parcialmente su razón de ser en el contexto de un sistema
político que consolidó el presidencialismo en detrimento de los otros dos poderes del Estado
que fragmentaron el poder del Congreso de la Unión. Lo anterior, en principio se percibió
como necesario para conseguir la estabilidad política del país que a la larga resultó rentable
a los regímenes sui géneris del Porfiriato y años más tarde de partido hegemónico en los que
se mantuvo una división de poderes ficticia.
La apuesta anterior, está desde luego sujeta a revisión ya que no podemos olvidar que
el conjunto de ideas y circunstancias que conforman una Constitución tiene componentes
diversos. Ya lo señalaba GEORGE JELLINEK: “(…) las ideas que impulsaron la
elaboración de los modernos documentos constitucionales no pueden describirse con una
sola palabra: todo efecto histórico resulta de una multitud de causas muchas veces
imprevisibles (…)”63
Lo que deja de ser meramente especulativo es que históricamente el presupuesto ha
sido, es y será, la piedra angular y el fundamento de todos los derechos de la representación
popular, ello, sin dejar de reconocer que la Cámara de Diputados representa el elemento
poblacional y la Cámara de Senadores el territorial. No obstante, de un simple razonamiento
que no deje pasar que el territorio está integrado por población y que el Senado interviene en
el establecimiento de los impuestos, es preciso que como parte de su responsabilidad política
también participe en la forma en que habrán de invertirse los ingresos.
Por lo tanto, el desarrollo del presente análisis jurídico nos lleva a concluir la
necesidad de que en México se proponga una reforma constitucional que restituya a la
Cámara de Senadores la facultad de aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación, no
sólo por la conveniencia ya argumentada para nuestro sistema político y para la mejor
disposición del gasto público en beneficio de la ciudadanía, sino también porque no se
encontró fundamento sólido alguno --ni jurídico, ni histórico-- que justifique tal mutilación.
Bajo este contexto y a fin de armonizar la norma constitucional consideramos que lo
apropiado es que se realicen las reformas procedentes al artículo 73 Constitucional para que
ambas Cámaras del Congreso de la Unión, aprueben los ingresos y los egresos de la
Federación a través de un solo documento normativo, proponiendo la denominación:
Presupuestos Generales del Estado.
63 G. JELLINEK, Reforma y mutación de la constitución, estudio preliminar de Pablo Lucas Verdu, traducción
de Christian Förster, editado por el Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1991, p. 5
35
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- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
- Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos
- Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos
- Reglamento para la Cámara de Senadores
- Reglamento para la Cámara de Diputados
España
- Constitución Española (CE)
- Reglamento del Congreso de los Diputados
- Reglamento del Senado
Propuestas legislativas:
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