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CAPITULO PRIMERO.-

HISTORIA DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1.- EVOLUCION HISTORICA, SINTESIS.-

La palabra seguridad proviene de “securus”, la que a su vez deriva de

los vocablos latinos “se” y “cura” que significan literalmente “sin cuidado”.

La expresión Seguridad Social, empleada en el campo legislativo, fue

utilizada, con su contenido conceptual actual, por primera vez en los

Estados Unidos de Norteamérica, en la época del New Deal, y sirvió como

epígrafe a la ley votada el 14 de Agosto del año 1935, por el Congreso de

ese país.

Esta misma expresión fue la que utilizo en Inglaterra W. Beveridge

en el informe que lleva su nombre, y en la monografía “ The Pillar of

Social Security”.

La historia de la Seguridad Social, entendida esta, en una

aproximación muy rudimentaria y básica, como aquellas normas

destinadas a otorgar protección a diferentes personas o grupos de personas

de limitados riesgos relacionados con su actividad, encuentra sus orígenes

en Roma, y siguiendo al profesor Patricio Novoa en su tratado Derecho de

Seguridad Social, podemos esbozarla, históricamente, de la siguiente

forma:

A) Época Romana :

Las primeras instituciones cuyo objetivo era la protección de riesgos

de riesgos o contingencias sociales, las encontramos en los llamados en esa

época “Collegias”, que eran instituciones que agrupaban a personas que

ejercían un mismo oficio, las cuales fueron verdaderas sociedades de

Socorros Mutuos encargadas de cubrir ciertas necesidades de sus

miembros, en especial las derivadas de muerte o enfermedades.

Los Collegias entran en decadencia a partir del siglo III d.c.,

evolucionando, algunos de ellos, hacía las posteriormente llamadas

Cofradías, de inspiración cristianas, apareciendo también las Diaconías

como una practica de la caridad cristiana.

B) EPOCA MEDIEVAL :

Aparecen en los pueblos sajones las “Gildas”, instituciones influidas

por las doctrinas cristianas, que eran organismos de asistencia mutua de

origen fraternal.

En el siglo XII nacen las primeras Cofradías organizadas bajo la

figura de un santo patrono y que fueron de dos tipos:

- Las gremiales, que agrupaban a personas de un mismo oficio.

- Las generales, en las cuales se permitía la asociación de personas de

distintas actividades económicas.

Ambas cumplían actividades de asistencia y de carácter previsional.

Posteriormente, en el siglo XVI, aparecen las hermandades de

socorro, dirigidas mas a la noción de un seguro, carácter que no reunían las

cofradías o gremios los cuales estaban particularmente dirigidas a la

protección de los mas débiles y humildes. Por estas características se

considera a las hermandades como el primer antecedente de las

mutualidades o sociedades de Socorros Mutuos.

En el siglo XVIII aparecen los llamados Montes de Piedad o

Montepíos, especialmente agrupando a personas de los sectores de la

administración publica y militares, teniendo como componente especial el

hecho de que atendieran riesgos que a esa fecha no cubrían las demás

instituciones, como ser el riesgo de supervivencia para la protección de las

viudas y huérfanos.

En este periodo destaca el pensador Español Luis Vives ( 1492)

cuyos postulados relacionados con la protección de los mas necesitados

tuvo alcances Continentales en toda Europa, siendo su obra mas importante

“ De Subentione Pauperum”, (del socorro de los pobres) de tal

trascendencia que muchas comunas de la época le encargaron la

organización de la asistencia social conforme a las ideas expresadas en su

obra.

Sus principales postulados fueron consagrar el derecho al trabajo y

que la protección de los necesitados debía ser competencia de toda la

sociedad, abogando por el entrenamiento al cesante, internados para niños

abandonados, hospitales separados para enfermos e insanos y empleo

protegido para ciegos e inválidos.

Es partir de su influencia que en 1601, bajo el reinado de Isabel I, se

dictan en Inglaterra las diversas leyes de pobres (Poor Law Act), las que se

consideran como las primeras leyes nacionales contra la pobreza,

estableciéndose en ellas una tasa obligatoria para financiar el sistema.

Por su parte, la Iglesia Católica también desde sus primeros tiempos,

e inspirada en sus postulados de amor al prójimo, desarrolló actividades

en este campo, concentrando su accionar básicamente a través de la

caridad, dando atención a enfermos ancianos e inválidos y huérfanos,

creando refugios para forasteros, asilos para r5ecien nacidos, orfelinatos,

asilos, hospitales, leproserías, etc.

C) América Colonial:

A la llegada de los españoles trajeron consigo su derecho e

instituciones; se crearon las llamadas cajas de comunidades, cuyos

antecedentes se encuentran en instituciones incásicas, sus actividades

estaban relacionadas con el sostenimiento de hospitales auxilio de viudas y

huérfanos, además de cumplir con labores de carácter educacional.

Su financiamiento lo obtenían por la vía de entregarles una parte de

las tierras de la comunidad en censo, para su explotación, integrándose sus

rentas a las respectivas cajas comunitarias. Llegaron a tener algunas de

ellas tal capacidad económica, que una de ellas socorrió a Felipe II , Rey de

España, con 100.000 ducados, según versión que Rumeu de Armas cuenta

en su obra “ Historia de la Previsión Social en España”, y que al decir del

profesor Patricio Novoa Fuenzalida, quien lo cita en su obra “El derecho de

la Seguridad Social”, que esta ayuda al rey Felipe II prueba que tomar

prestado dinero de las cajas de previsión para saldar déficits

presupuestarios es algo de muy antigua data.

En la recopilación de Leyes de los Reynos de Indias se encuentran

dispersas una serie de cédulas, cartas provisiones, Ordenanzas e

Instrucciones que fueron dictadas por mandato del Rey Carlos II sobre

materias

referentes a temas que hoy podríamos llamar “previsionales”, dentro de

ellas destacan:

a) El encargo que se formula a Virreyes, Audiencias y Gobernadores para

la fundación de hospitales para la curación de enfermos y ejercicio de la

caridad cristiana.

b) Se establece la obligación a los patrones de que a los indios enfermos se

les proporcione, curación, medicina y sustento, extendiéndose esta

obligación al personal domestico indiano.

Se establece la obligación a los dueños de minas y chacras de organizar

hospitales a sus expensas y en conjunto, con el fin de proporcionarle

cuidados y cura a los enfermos provenientes de dichas actividades.

En general, la Corona de Castilla dictó un sinnúmero de leyes que

constituyen en su conjunto un autentico sistema jurídico de protección a la

salud y prevención de riesgos profesionales; aun cuando, en la practica,

dichas leyes fueron muy poco respetadas; toda vez que su implementación

significaba fuertes gastos que los encomenderos y empresarios de la época

no estaban dispuestos a asumir.

D) Las Leyes de Bismarck:

En las postrimerías del siglo XIX aparecen en Alemania los primeros

Seguros Sociales de carácter obligatorios, su gestor fue el Canciller

Bismarck quien en forma temprana comprende la importancia de otorgar a

la ingente masa trabajadora medios a través de los cuales, junto con

reconocerles el derecho al trabajo, se les proporcione también garantías de

ayuda en caso de enfermedades y asistencia en caso de invalidez y vejez.

Así, el 19 de Abril de 1881 propone al Reichstag el llamado

Programa Social que habría de transformarse en leyes sobre Seguro de

Enfermedades, sobre accidentes del trabajo y sobre seguro de invalidez y

vejez.

Aún cuando en un principio estas leyes fueron fuertemente resistidas,

incluso por los propios trabajadores, amen de los naturales defectos que

adolecían, la obra de Bismarck ha sido trascendental en el desarrollo de la

Seguridad Social, toda vez que fue quien por primera vez comprendió que

la protección de las contingencias sociales debía organizarse mediante

seguros obligatorios instituidos por el estado y bajo su administración y

dirección.

E) El Informe de Lord Beveridge:

En el año 1941 el Gobierno Británico de la época encomienda a una

comisión presidida por Beveridge, el estudio y formulación de

recomendaciones para una reforma del sistema de seguros Sociales.

El informe de la comisión recomienda la dictación de diferentes

cuerpos legales para otorgar una adecuada protección a los trabajadores,

informe que el parlamento aprueba con mínimas modificaciones

procediendo a la dictación de leyes sobre subsidios familiares, sobre

accidentes del trabajo, sobre seguros sociales, servicio nacional de salud y

sobre unificación de los servicios de asistencia y previsión social.

La importancia de estas leyes y su antecedente “El informe

Beveridge” radica en que se hace extensiva la Seguridad Social a todos los

residentes, dividiendo a la población en diferentes categorías, a saber,

empleados, obreros, empresarios, dueñas de casa, adultos sin ingresos,

niños de hasta 16 años bajo la edad de trabajo y ancianos sobre la edad de

trabajo.

A su vez señala que la protección social debe extenderse también a

todas las contingencias sociales.

Establece, además un sistema nacional de prestaciones familiares,

con finalidad demográfica y redistributiva de la renta, establece, por su

parte, la uniformidad del monto de las prestaciones, salvo variaciones

derivadas del sexo o estado civil, establece también la subsidiariedad del

estado, en el sentido de que este debe garantizar prestaciones mínimas

correspondiéndole a los interesados completar las diferencias utilizando

procedimientos voluntarios y privados. Uniforma además los aportes y

cotizaciones y unifica todas las Instituciones que administran Seguros

Sociales en un servicio publico único bajo la administración de un

Ministerio de Seguridad Social, creado al efecto.

Además, simplifica las normas administrativas para la obtención de

los beneficios; en salud establece un Servicio Nacional de salud financiado

mediante impuestos para asegurar a toda la población cuidados médicos

gratuitos en medicina preventiva, curativa y rehabilitadora, por último,

propone una política de pleno empleo destinada a garantizar trabajo y

prevenir el desempleo.

De la breve y resumida síntesis anterior, del informe Beveridge,

resulta meridianamente claro que sus planteamientos bien definidos y con

un enfoque basado en los postulados y principios que informan a la

Seguridad Social, habrían de tener una notable influencia sobre todas las

legislaciones dictadas en el mundo con posterioridad a su emisión.

2.- ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA SEGURIDAD

SOCIAL EN CHILE:

Los primeros antecedentes de disposiciones legales referentes a la

seguridad social en Chile, amen de las que se dictaron por la Corona de

Castilla, ya reseñadas, las encontramos al inicio de la Colonia, y dicen

relación con la protección de la salud, esencialmente por la vía de la

asistencia benéfica y a través de la fundación de hospitales los cuales se

sostenían con aportes estatales, con donaciones de particulares y con las

rentas de bienes propios que normalmente eran el producto de herencias o

legados. Así por ejemplo, don Alonso de Miranda, en testamento de 15 de

Enero de 1791 lega al hospital San Juan de Dios la hacienda “Hospital”,

predio que perteneció al Servicio Nacional de Salud hasta el año 1962.

En el siglo XVIII se fundan las primeras Casas de Asilo, para

proteger a huérfanos y ancianos, entre las cuales se destaca la Casa de

Huérfanos, precursora de la casa nacional del Niño, fundada en virtud de

un legado hecho por don Pedro Tisbet a don Juan Nicolás de Aguirre.

Llegada nuestra vida republicana, las cartas Constituciones de los

años 1823, 1828 y 1833 establecieron algunas disposiciones relativas al

cuidado de la salud, encomendando a las Municipalidades la tuición sobre

la policía de salubridad, el cuidado de los hospitales y hospicios y otras

instituciones de beneficencia, socorro y misericordia.

Por decreto Supremo de Abril de 1832 se organiza la Junta general

de Beneficencia y salud Pública, institución que tenía por función velar

sobre todos los establecimientos de beneficencia y salud publica del país, y

facultada para proponer las mejoras que pudieren hacerse en la Policía de

Salubridad.

En la segunda mitad del siglo XIX la labor asistencial mas

importante se desarrollaba pues a través de los hospitales, la casa de

expósitos, el Hospicio de Ancianos y el Manicomio Nacional,

encontrándose todos ellos organizados de acuerdo a los principios de la

Beneficencia Pública, inspiradas en simples deberes morales asumidos por

personas privadas y en parte por el Estado.

En el mes de Agosto de 1855 se dicta la primera ley sobre Montepío

militar; el año 1858 se funda la Caja de Ahorro de Empleados Públicos

creada como una institución de derecho privado a la cual se la ha

considerado como la primera institución Chilena de carácter previsional,

siendo su objeto el de fomentar el ahorro y propender al bienestar de sus

imponentes, efectuando el estado , a través de bonificaciones , aportes a las

respectivas cuentas como una forma de incentivar el ahorro.

Durante la segunda mitad del siglo XIX se comienza a desarrollar,

como forma de previsión social privada, el mutualismo, el cual adquiere un

gran auge con la figura del Arquitecto Fermín Vivaceta quien funda en

1862 la Sociedad de Artesanos.

En los primeros años del siglo pasado se comienzan a dictar diversas

normas de carácter laboral y previsional, así las leyes 3020 y 3045, del año

1915 crearon la Caja de Montepío y retiro de las Fuerzas Armadas, se dicta

en el año 1911 la ley Nº 2498 que crea una Caja de Ahorros para los

empleados de planta y a contrata de la Empresa de Ferrocarriles del Estado,

con posterioridad mediante las leyes Nº 3704 y Nº 3379 se modifica la

anterior ley otorgándole una nueva fisonomía, pasando a llamarse Caja de

retiro y previsión social de los Ferrocarriles del estado, institución que es

considerada como nuestro primer seguro social en el país.

En el año 1916 se promulga la ley Nº 3.170, que norma las

indemnizaciones por accidentes del trabajo, fundada en la teoría del riesgo

profesional, la cual adolecía de serias deficiencias, toda vez que su campo

de aplicación no consideraba las enfermedades profesionales, no consultaba

garantías para el pago de las pensiones y excluía de la indemnización a los

accidentes causados por culpa del obrero.

En el año 1924 el Congreso Nacional aprueba, entre diversas leyes

de carácter laboral la ley Nº 4.054 que versa sobre seguro Obrero

obligatorio de enfermedad, invalidez y vejez, ley cuyo contenido es obra

del doctor Exequiel González Cortes, esta ley estableció un seguro social y

obligatorio para la protección de las contingencias antes señaladas en

beneficio de todos los obreros, incluidos campesinos y servidores

domésticos, instituyendo por primera vez en el país un sistema de

financiamiento tripartito, mediante imposiciones del patrón del obrero y del

estado. En este mismo año se dicta también la ley Nº 4.055 sobre

Indemnización por Accidentes del trabajo basada en la responsabilidad

objetiva del empleador, incluyendo en sus disposiciones cobertura para las

enfermedades profesionales. En la misma fecha se dicta también la ley Nº

4.059 que versó sobre contrato de empleados particulares estableciendo

para sus beneficiarios un Fondo de retiro e Indemnización por años de

Servicios en caso de despido.

El año 1925 se crea la Caja Nacional de Empleados Públicos y

Periodistas y la Caja de Previsión de Carabineros, el año 1937 se crea por

la ley Nº 6.037, La Caja de Previsión de la Marina Mercante Nacional, la

cual estableció un régimen previsional de seguro de vejez e invalidez para

los oficiales y empleados de la Marina Mercante. En 1938 se dicta la ley Nº

6.174 sobre Medicina preventiva. El año 1952 se dicta la ley Nº 10.475 que

estableció un régimen de pensiones por antigüedad, invalidez, vejez y

supervivencia para los empleados particulares, se dicta también la ley Nº

11.219 que creó la Caja de Previsión Social de los Empleados Municipales.

En el año 1968 se dicta la ley Nº 16.744 sobre seguro obligatorio

contra riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, ley

que vino en derogar el anterior sistema establecido por la ley 4.055, basada

esta actual ley en la teoría del riesgo profesional permitiendo la

contratación de seguros mercantiles para cubrir las contingencias, se dicta

también la ley Nº 16.781 sobre medicina curativa para empleados

particulares y funcionarios del sector público.

En general, durante todo el periodo antes reseñado, y que abarca

hasta el año 1973, se dictaron en Chile una enorme cantidad de leyes

atingentes a la “Previsión Social”, creándose una infinidad de Cajas de

previsión, para distintas actividades, dentro de las cuales, a su vez existían

una serie de secciones, cada una con regímenes distintos, las cuales

otorgaban beneficios muy disímiles unas de otras, toda vez que sus

coberturas obedecían, mas que a razones técnicas, a objetivos políticos, por

cuanto los grupos mejor organizados de la sociedad, o con mas fuerza

política, obtenían mejores beneficios provisionales, que otros sectores no

organizados.

Tal es así, que a la fecha en que promulga el DL 3.502, el año 1980,

que crea el Instituto de Normalización Previsional, el cual vendría a

refundir en él a todas las cajas de previsión existentes a esa fecha,

exceptuando a las de la defensa nacional, existían 18 Cajas de previsión,

con mas de 50 secciones, a saber: Caja Nacional de Empleados Públicos y

Periodistas, Servicio de Seguro Social, Caja de Previsión de Empleados

Particulares, Caja de retiro y Previsión Social de los Ferrocarriles del

Estado, Caja de Previsión de la Marina mercante, Caja de Previsión Social

de los Obreros Municipales de la República, Caja de Previsión Social de

los Empleados Municipales de Santiago, Caja de retiro y Previsión Social

de los Empleados Municipales de la República, Caja de Previsión Social de

los Empleados Municipales de Valparaíso, Caja de Previsión de la Hípica

Nacional, Caja de Previsión Social de los empleados y obreros de la

empresa Metropolitana de Obras Sanitarias, Caja de Previsión y estimulo

de los empleados del banco del estado de Chile, Caja de Previsión para

empleados del salitre, Departamento de indemnizaciones para obreros

molineros y panificadoras, Sección de Previsión Social de los empleados de

la compañía de consumidores de gas de Santiago, Caja bancaria de

Pensiones, Caja de Previsión y estimulo de los empleados del Banco de

Chile, Sección de Previsión del Banco central de Chile.

A modo solamente ilustrativo, dentro de la Caja de Previsión de

Empleados particulares, existían las siguientes secciones: a) régimen

general, b) funcionarios de la caja de previsión de empleados particulares,

del servicio de seguro social y del departamento de indemnizaciones de

obreros molineros y panificadores, c) funcionarios del ex servicio nacional

de salud. Cada una de estas secciones gozaba de diferentes beneficios

previsionales, lo que indudablemente llego a generar una serie de

odiosidades toda vez que , como ya se dijo, se pagaban favores políticos a

los grupos de presión mediante la dictación de leyes previsionales que los

favorecían en particular, tal es así, que dentro de una misma caja de

previsión, existían marcadas diferencias dentro de las secciones y el

régimen general respecto del monto de las pensiones a percibir y los años

necesarios para jubilarse, en especial respecto de las llamadas pensiones de

antigüedad por años de servicios.

Estas injusticias y privilegios vendrían a ser en parte subsanados con

la dictación del DL 2448, publicado en el Diario Oficial de 09 de Febrero

de 1979, antesala de la reforma previsional del año 1980, que eliminó, para

todas las Cajas de Previsión, el sistema de pensiones de antigüedad por

años de servicios, uniformando las pensiones de vejez mediante el requisito

de cumplimiento de edad, estableciendo para los hombres la edad de 65

años y para las mujeres la edad de 60 años.

CAPITULO SEGUNDO.-

FUNDAMENTOS Y CONCEPTOS

1.- FUNDAMENTOS Y CONCEPTOS DE LA SEGURIDAD

SOCIAL

La seguridad social tiene su razón de ser a partir de la obligación,

actualmente no discutida, que tiene el estado y la sociedad de proteger a los

individuos o trabajadores en el momento en que se encuentran afectos a un

estado de necesidad a consecuencia de un riesgo o carga social.

Este derecho/obligación de vivir dignamente que tienen todos los

individuos, ha sido enfrentado por la sociedad de diversas formas a través

de la historia, así nos encontramos con que en un principio las formulas de

aseguramiento social estaban radicadas fundamentalmente en la

beneficencia, luego explorando formas solidarias de aseguramiento aparece

el ahorro, pasando por la responsabilidad del empleador, para llegar a la

etapa del seguro, encontrándonos en la época actual con que las formulas

de aseguramiento social, tienden a buscar como formula de financiamiento

de las prestaciones en base a combinaciones de capitalización individual

( ahorro), combinadas con formulas de seguros, basadas en financiamiento

fundamentalmente de cargo del trabajador, con algunas excepciones en las

cuales el respectivo régimen es financiado por las cotizaciones aportadas

por el empleador, y en otros casos a través de financiamiento tripartito,

como es el caso del seguro de desempleo.

Estas distintas formulas de protección de las contingencias han

evolucionado de la mano de las conceptos y principios que han informado a

la seguridad, los cuales indudablemente se encuentran fuertemente

influenciados por visiones de la sociedad de carácter religiosas, morales ,

políticas, económicas y sociológicas, imperantes en las distintas épocas de

nuestra historia.

1.1.- Concepciones Amplias:

Estas concepciones buscaban, en forma ideal que la seguridad social

se encargara de cubrir todos los estados de necesidad en que pudiera

encontrarse el ser humano, teniendo además como objetivo adicional el

lograr una adecuada redistribución de los ingresos. Conforme a ello esta

rama debía ocuparse no solamente de los seguros sociales sino que también

de la asistencia social, de políticas de pleno empleo, de vivienda e incluso

de educación. Dentro de los adherentes a este concepto amplio se encuentra

Lord Beveridge, quien conforme a ello definía a la Seguridad Social como:

“ La que tiene por objeto abolir el estado de necesidad, asegurando a cada

ciudadano en todo tiempo, una entrada suficiente para hacer frente a sus

responsabilidades”.

Huelga decir que esta concepción amplia nunca ha sido factible de

ser implementada toda vez que, aún hoy en día no es posible otorgar plena

protección a toda una población determinada en todos los campos que esta

concepción postula.

1.2.- Concepciones Restringidas:

En una aproximación mas realista respecto de las contingencias o

riesgos sociales que debe cubrir la seguridad social estas concepciones

postulan que debe no debe confundirse la “política social”, con las

“políticas de seguridad Social”, siendo las políticas de seguridad social una

parte de la política social, restringiendo de esta manera, en una primera

aproximación, a la seguridad social al ámbito de los estados de necesidad

relacionados con el desarrollo de una actividad, es decir al campo de la

actividad laboral.

Conforme a ello A Zelenka define a la Seguridad Social como: “ el

conjunto de medidas tomadas por la sociedad, y en primer lugar por el

estado, para garantizara todos los ciudadanos, los cuidados médicos

necesarios, así como para asegurarles los medios de vida en caso de perdida

o reducción importante de sus medios de existencia, causadas por

circunstancias no dependientes de su voluntad”. En la misma línea el

profesor nacional Julio Bustos, en la revista de Previsión Social de 1951 la

define como: Es la Institución destinada a elevar el nivel de vida de la

población mediante la promoción de un ambiente nacional de salud y la

concepción de medios económicos vitales de subsistencia cuando se

presentan las eventualidades que determinen estado de necesidad.

1.3.- Hacia un Concepto Moderno y Representativo de la Actual

Seguridad Social.

Como ya vimos la conceptualización histórica de la seguridad social

ha oscilado entre otorgar cobertura plena a todos los estados de necesidad

del ser humano, o la ha restringido a determinadas necesidades derivadas

de la salud y del trabajo.

Actualmente los tratadistas, buscando encontrar una definición que

sea mas universal y comprensiva de la seguridad social han introducido

como elemento delimitador de ella el concepto de riesgo o carga social.

Conforme a ello, forzoso resulta, analizar el concepto de riesgo, antes

de entregar una definición moderna de seguridad social:

a.- La Noción Tradicional del Riesgo

La inseguridad en obtener el goce de una vida digna en la sociedad

por parte de la mayoría de los hombres está íntimamente ligada a los

riesgos que normalmente le acechan en este consorcio.

El riesgo, en su noción tradicional, se expresa como aquel

acontecimiento futuro e incierto cuya realización no depende

exclusivamente de la voluntad del asegurado. Cuando tal acontecimiento

constituye algo desgraciado, se le designa como siniestro, pero también

puede consistir en un acontecimiento feliz, tal como sucedería en el caso de

la supervivencia o natalidad.

Dentro de esta concepción clásica, por así llamarlo, el riesgo no debe

estar producido para ser asegurado.

b.- Diferencias del Riesgo con las llamadas Cargas

Ahora bien, existen ciertos hechos que, sin ser propiamente riesgos,

constituyen sin embargo algo que, en sus efectos, no pueden distinguirse de

ellos y que han sido denominados como “cargas” en el campo social. Tal

sucede con el matrimonio, con el nacimiento de hijos y otros.

Tales cargas influyen directamente en el potencial económico-social

de vida de una persona y no pueden ser, consecuencialmente, ignoradas por

la Seguridad Social.

Dentro de un planteamiento práctico o técnico, la mayoría de los

autores modernos de la Seguridad Social comprenden en un todo tanto a los

riesgos como a las cargas sociales.

La inclusión de las denominadas “cargas” entre los objetivos

prácticos de la Seguridad Social ha implicado una evidente modificación

del concepto clásico de “riesgos”, ya que la carga puede no ser futura e

incierta, como sucedería en el caso del matrimonio ya celebrado o del hijo

ya nacido, y que, a pesar de ello, estarían comprendidos en la protección

aseguradora respectiva.

Algunos autores prefieren, por esta y otras razones, el término de

“contingencias” en vez de la denominación de “riesgos” sociales.

c.- Diversos tipos de Riesgos inherentes a la vida colectiva

Los riesgos en general pueden provenir de hechos del hombre o

hechos de la naturaleza:

1) Existen los riesgos que provienen del medio físico. Tales serían

los terremotos, inundaciones, derrumbes; rodados de tierra, hielo o nieve;

maremotos, diluvios, tempestades y demás análogos. En Chile hemos

padecido varias veces algunos de estos riesgos y con dureza mundialmente

conocida.

2) Existen riesgos del medio social-económico, ampliamente

considerados. Así , en el orden internacional aparece primeramente la

guerra, con su dolorosa secuela de daños de todo tipo. En el orden interno,

señalaremos las guerras civiles, las depreciaciones monetarias, la

insuficiencia habitacional, la imposibilidad de acceso a la instrucción e

innumerables otros por el estilo.

3) Existen los riesgos del medio familiar. El más evidente entre

ellos está constituido por el nacimiento de los hijos, cargas que vienen a

rebajar las disponibilidades económicas de la familia por razones obvias,

tanto más atendibles cuanto noble y trascendente es la filiación en su

significado.

4) Existen riesgos de orden fisiológico, siendo los más típicos entre

ellos la enfermedad, la invalidez, la vejez y la muerte.

5) Podemos, finalmente, considerar aquellos riesgos de tipo

profesional o laboral. Aquí deben comprenderse la inseguridad en el

empleo, la cesantía o paro forzoso, la remuneración insuficiente, los

accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.

d.- Los Riesgos frente a la Seguridad Social

No es tarea fácil determinar cuáles son los riesgos que interesan

específicamente a la Seguridad Social para atender a su indemnización y

prevenir su advenimiento. Ello está íntimamente vinculado, como ya

hemos señalado, a la evolución que el mismo concepto de Seguridad

Social ha experimentado a través del corto tiempo de su vida.

Siguiendo a Paul Durand, estudiaremos ahora el asunto a través del

contenido original, actual y futuro de riesgo social.

e.- Concepto originario de Riesgo Social

Este concepto ya era algo claro desde la época inmediatamente

anterior a la aparición histórica de la Seguridad Social. Vale decir, desde

los tiempos de la llamada Previsión Social y su instrumental a base de

seguros sociales.

Por riesgos sociales se entendían en dicha época los que afectaban a

los trabajadores subordinados y consistían en la enfermedad, invalidez,

vejez, muerte, cesantía, accidente del trabajo y enfermedades

profesionales.

Aún más, la legislación social limitó sus alcances solamente al

campo propiamente obrero, que constituía la parte más numerosa del

conjunto de trabajadores subordinados, dejando fuera de sus beneficios

sociales al resto de ellos, tales como los empleados particulares.

Esa claridad de concepto, como vemos, se consiguió sacrificando la

extensión del beneficio protector y guardaba relación con los pasos

incipientes que, a costa de grandes dificultades e incomprensiones, daban

en aquel entonces el Derecho del Trabajo y su ahijada, la Previsión Social.

Esta situación no pudo permanecer estática ante el avance social del

Derecho y de la política consiguiente y el concepto de riesgo hubo de ser

ampliado.

f.- Concepto actual de Riesgo Social

El paso de la llamada Previsión Social a la Seguridad Social implicó

una revisión y ampliación del concepto anterior de riesgo.

La tendencia a proteger de la inseguridad social a toda persona que

pudiéramos calificar de económicamente débil no se avenía con la

limitación del ámbito operativo al medio exclusivo de los trabajadores

subordinados. Es preciso atender a cualquiera persona que sufra, por el

evento de un riesgo, una disminución de su nivel de vida fundamental, sin

atender a la naturaleza de su actividad laboral.

Sin embargo, los riesgos considerados al afecto siguen limitados a

los de tipo fisiológico y laboral, pero agregándoseles ahora los de carácter

familiar.

Dentro de tales ámbitos, se mira más bien al descenso o desaparición

del nivel económico fundamental de vida de la persona, con motivo del

riesgo acaecido, que no a su carácter de trabajador subordinado.

g.- Evolución futura del concepto de Riesgo Social

En relación con los diversos tipos de riesgos ya analizados y la

tendencia cada vez más amplia de la Seguridad Social a proteger a toda

persona sin distinción de labor, frente a la miseria e inseguridad, cabe

predecir una correlativa extensión, más generalizada, de los conceptos

antedichos.

Desde luego, veremos ampliarse la protección para todos los riesgos

inherentes al orden profesional o laboral y que hoy no están debidamente

considerados. Así la seguridad del empleo y la política de pleno empleo,

remuneración vital y la reajustabilidad defensora de su monto real y las

consiguientes modificaciones estructurales vinculadas a tales problemas,

como sería lo tocante a la empresa en cuanto comunidad de trabajo, irán

siendo indefectiblemente comprendidas dentro del ámbito de la Seguridad

Social y de la política y legislación consiguientes.

Pero quedan también actualmente al margen del concepto de riesgo

muchos, por no decir todos, los que hemos agrupado en los tipos

provenientes del medio físico y social, ampliamente considerado. Tal

sucede principalmente con las guerras internacionales y civiles, con las

tragedias sísmicas y análogas y con el problema habitacional.

En este orden de cosas, es fácil sentar una proposición ideológica que

involucre y atienda el total de los riesgos sociales; pero la realidad

económica de los distintos estados, en especial la nuestra, y la de los países

subdesarrollados o en vías de desarrollo nos demuestra que tal proposición

no es realista ni factible de ser implementada, toda vez que ello requiere,

necesariamente la disposición de ingentes recursos, los cuales en general no

son factibles de obtener, toda vez que las múltiples necesidades de un

estado son siempre superiores al nivel de recursos de que se dispone, amen

de que siempre es resistido, tanto por los agentes económicos como por las

personas en general, la implementación de mayores tributos a fin de

financiar proyectos de seguridad social, como ocurre actualmente en Chile

con la discusión del plan Auge.

h.- Clasificación de los Riesgos Sociales

Dentro del ámbito actual ya señalado de los riesgos sociales, su

clasificación tradicionalmente más admitida es la ideada por el sociólogo

español Severino Aznar y que hacen suya la mayoría de los autores sobre la

materia.

Aznar, atendiendo a su origen, clasifica los riesgos sociales,

susceptibles de ser asegurados, en la siguiente forma:

1) De origen patológico: enfermedad, invalidez y accidentes del trabajo.

2) De origen biológico: maternidad, vejez y muerte.

3) De origen económico-social: paro forzoso y cargas familiares.

Es decir, tres grupos de contingencias o riesgos sociales que

contemplan el ciclo vital en lo que se relaciona con la salud, con el trabajo

y con la familia.

Efectuado este análisis de los riesgos o cargas sociales adelantemos

algunas definiciones de Seguridad Social, Ruben Greco la define como “ El

conjunto de normas principios y técnicas que tienen por objeto atender a la

satisfacción de necesidades individuales derivadas de la producción de

determinadas contingencias sociales, valoradas como socialmente

protegibles”. Por su parte la OIT, buscando una concreción jurídica de los

conceptos de la Seguridad Social la ha definido como “ El conjunto de

disposiciones legislativas que crean un derecho a determinadas

prestaciones, para determinadas categorías de personas en condiciones

especificas”.

De acuerdo a ello podemos, en definitiva, definir a la seguridad

Social como : “ El conjunto de normas cuyo objetivo fundamental es

establecer beneficios y prestaciones a determinadas personas que se

encuentran en determinados estados de necesidad a consecuencia de su

edad o por una contingencia o riesgo social, y que regulan además su forma

de financiamiento."

CAPITULO TERCERO.-

INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL

1.- INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL

Los adherentes a las concepciones amplias de la Seguridad Social

estiman que las Instituciones, ramas o regímenes de la Seguridad Social

comprende; Medicina Social, Asistencia Social, Seguros Sociales,

Servicios Sociales y las políticas de pleno empleo y vivienda. Como ya

vimos, esta visión amplia de la seguridad Social es una utopía aún no

alcanzable, amen que ella desnaturaliza a la seguridad Social en si, en

relación con su asociatividad al mundo del Trabajo, y a su especialización

en temas definidos.

En general la doctrina estimaba como que la Seguridad Social se

integraba por dos ramas e instituciones; Seguros Sociales y Asistencia

Social, estando en esta posición todos aquellos autores partidarios de la

concepción restringidas.

Por su parte, el profesor Patricio Novoa ha estimado que las

instituciones de la seguridad Social son los seguros Sociales , La asistencia

Social y los sistemas de prestaciones familiares.

1.1.- LOS SEGUROS SOCIALES

Son aquellos que tienen por objeto otorgar las prestaciones medicas

preventivas, curativas y de rehabilitación, a sus afiliados y familiares a su

cargo; y las pecuniarias en caso de suspensión disminución o terminación

de la capacidad de trabajo o ganancia, o muerte del jefe de familia. En

general el seguro social es comprensivo de una institución publica

encargada de efectuar las recaudaciones que financian las prestaciones, con

ingreso obligatorio a ellos , y que actualmente se encuentran orientados por

los principio que informan a la Seguridad Social.

Históricamente las Mutualidades y el seguro privado fueron los

antecedentes mas inmediatos del Seguro Social, las cuales entraron en

franca decadencia con la dictación en Chile de la ley 4.054, del año 1924

sobre Seguro Obrero Obligatorio, razón por la cual se señala que los

Seguros Sociales se encuentran en contraposición con las Mutualidades y el

seguro Privado, discusión que en la actualidad no tiene sentido alguno a la

luz de los actuales regímenes de integran la Seguridad en nuestro país, a

saber, las AFP son una combinación de seguro privado con ahorro, Las

Isapres, seguro privado, las mutuales de accidentes del Trabajo, etc.. En

general, la tendencia actual es entregar la administración de los regímenes

de la seguridad social a instituciones privadas, en consonancia con el rol

subsidiario del estado.

1.2.- LA ASISTENCIA SOCIAL

Entendida esta en una definición de Ugo Colombo como “ aquella

actividad de carácter público, a veces integrada con colaboración privada,

que mira a prevenir o a eliminar el estado de necesidad o insuficiencia que

pueda verificarse en el individuo, en su persona física, en su sustento vital,

o en su desarrollo moral, intelectual o productivo, especialmente cuando no

intervenga o intervenga insuficientemente el sistema previsional”. Por su

parte el profesor español Aznar señala que la asistencia social es un seguro

social no contributivo, en que el asegurado no paga cotizaciones porque las

paga el Estado o una institución tutelada por el. Respecto de la exigibilidad

de las prestaciones de la asistencia social se señala que en virtud de los

derechos públicos subjetivos, el individuo que se encuentre en un

determinado estado de necesidad que no pueda ser cubierto por la previsión

Social, o por sus propios medios, debe ser, necesariamente beneficiario de

las prestaciones de la Asistencia Social. En general, en Chile la asistencia

Social se encuentra administrada a través de dos grandes instituciones; El

servicio Nacional de Salud que otorga prestaciones medicas, y las

Municipalidades que otorgan prestaciones socio- económicas.-

1.3.- LA MEDICINA SOCIAL

Ha sido definida como “la rama de la Seguridad Social que se ocupa

de las condiciones de salud, incluyendo su componente económico, de los

miembros de la comunidad”, entendiéndose por salud el concepto aceptado

por la organización Mundial de la Salud, OMS, como: “ El estado de

completo bienestar físico, mental y social y no solo la ausencia de

enfermedades”. En nuestro país la medicina Social, integra,

verdaderamente, a los seguros Sociales y la asistencia Social, toda vez que

cumple en forma paralela con las funciones descritas en esas instituciones.

1.4.- LOS SERVICIOS SOCIALES

En general la expresión servicios sociales es equivoca, por cuanto ha

sido utilizada en múltiples acepciones ,tal es así que un informe sobre la

reforma de la seguridad Social Chilena de los años 60 se la definió como “

aquella rama de la Seguridad Social que promueve, encausa, regula y

otorga aquellos beneficios adicionales o complementarios de sus

prestaciones generales, que obtienen determinados grupos de asalariados,

como consecuencia de sus condiciones contractuales de trabajo”. Conforme

a ello los servicios sociales son parte de la llamada seguridad social

complementaria, siendo fundamentalmente de responsabilidad del

empleador y que se obtiene generalmente a través de los procesos de

negociación colectiva.

Entendido de esta manera el servicio social cada vez ha ampliado

mas su campo de acción, toda vez que en general, en todos los contratos

colectivos se tiende a incorporar en sus cláusulas beneficios que tienen este

carácter, a saber, cuota mortuoria, beneficios de natalidad, seguros

complementarios de salud, de retiro, etc.

1.5.- POLÍTICAS DE PLENO EMPLEO Y VIVIENDA

La realidad de las políticas habitacionales son en sí distintas de la

seguridad Social, sin perjuicio que a lo menos en Chile, históricamente, las

antiguas cajas de previsión colaboraron con estas políticas a través de la

realización de planes habitacionales, mediante el otorgamiento de créditos

al respecto, pero en la practica ello fue una mas de las causales que

originaron el descalabro económico y financiero del antiguo sistema de

reparto, toda vez que, por un lado, se producía un fuerte trafico de

influencias por la obtención de dichos beneficios, y por el otro, se produjo

una fuerte desvalorización de los créditos otorgados, toda vez que estos no

traían incorporado mecanismos de reajuste, lo que llevo a que dichas

inversiones se licuaran en el tiempo.

En cuanto a las políticas de pleno empleo, aún cuando ello encuentra

una directa vinculación con la seguridad social, se ha estimado como

discutible su inclusión en la categoría de institución que la informa, ello por

cuanto se estima que la consecución de este logro, se encuentra mas

directamente vinculada con políticas económicas o laborales.

A propósito de las políticas de pleno empleo, objetivo básico de todo

gobierno, se ha criticado en Chile las políticas destinadas a paliar los altos

índices de cesantía que actualmente se registran en nuestro país, los que a

decir de algunos tienen un carácter estructural mas que de coyuntura

económica, las criticas apuntan a que los programas de contratación de

mano de obra impulsados por el estado, a través de las Municipalidades,

tienen un carácter asistencial, con todas las consecuencias que en general

acarrea la asistencialidad cuando ella se masifica.

CAPITULO CUARTO.-

SISTEMAS TRADICIONALES DE REPARACION DE LAS

CONTIGENCIAS

Para entender debidamente la evolución experimentada en el campo

de la Seguridad Social es necesario analizar el procedimiento tradicional en

la cobertura de los riegos sociales, en especial durante el siglo pasado.

Al efecto se han de considerar el ahorro, la familia, el gremio, la

mutualidad, la asistencia privada y la asistencia pública, todas ellas

instituciones anteriores al advenimiento del Seguro Social.

1.- EL AHORRO

Es considerado como una de las mas antiguas formas de prevenir

estados de necesidad, ya que a través del esfuerzo individual de cada

individuo, supuestamente previsor, al momento de encontrarse en un

determinado estado de necesidad, carga o riesgo social, llámese esta

cesantía, enfermedad o vejez, puede con los recursos ahorrados mantener

su estándar de vida durante el periodo en que se encuentre en paro forzoso,

financiar sus gastos de enfermedad o procurarse una renta mensual con

dichos fondos.

Ahora bien, atendida la propia naturaleza del ser humano, de por si

poco previsor, sin disciplina ni hábitos de ahorro, lo mas probable es que en

su gran mayoría pocos serán los que efectivamente ahorren en forma

periódica y metódica para suplir los riesgos o estado de necesidad que le

pudieren ocurrir a el o a su grupo familiar, unido ello a que generalmente

los ingresos de una persona no alcanzan para cubrir sus necesidades mas

inmediatas, hacen que generalmente se pospongan cualquier esfuerzo de

ahorro a consecuencia de ello.

Adicionalmente a lo anterior, esta forma tradicional de reparación de

contingencias, adolece de la falta de especialización del ahorrante, en

cuanto a tomar decisiones técnicas en relación con la inversión de sus

ahorros, lo que unido a los ciclos y vaivenes que experimenta la economía,

ya no local o nacional, sino que mundial, puede desembocar en muchos

casos con la completa perdida de sus ahorros, lo que trae como

consecuencia adicional que el estado, a través de la Asistencia Social,

necesariamente deberá encargarse de cubrir la necesidades, a lo menos

mínimas de dicho individuo, con la correspondiente carga financiera que

ello implica para el erario nacional.

2.- LA FAMILIA

Históricamente la familia ha sido una de las formas tradicionales a

las que recurría un individuo al momento de encontrarse frente a una

determinada contingencia o riesgo social, en la familia generalmente

encontraba ayuda, toda vez que imperaba en ellas un gran espíritu de

solidaridad, pero el advenimiento de los tiempos modernos, que ha llevado

a la disgregación de la familia, unido a la perdida de tradiciones y valores

familiares, significo, en la practica que esta forma de suplir estados de

necesidad no tuviera una gran perduración en el tiempo, amen de que ella

generalmente conllevaba algún tipo de perdida de dignidad e

independencia.

3.- EL GREMIO

Los gremios tuvieron importancia indiscutible durante la Edad Media

a través de las llamadas Corporaciones de Oficio. Sin embargo, debemos

recordar los frutos que la fraternidad de que estaban animadas dichas

corporaciones por medio de sus cofradías rendía en beneficio de los

ancianos, enfermos y lisiados integrantes de las mismas.

Estas y muchas otras medidas adoptadas dentro de los gremios medievales,

para atender parte de los riesgos sociales que afectaban a sus miembros, no

lograron subsistir al ser abolidas las corporaciones en el siglo XVIII. Y

aunque hubiesen subsistido separadamente de las instituciones que las

cobijaban, tales medidas habrían sido del todo insuficientes para cubrir los

riesgos sociales en la época contemporánea.

4.- LA MUTUALIDAD

Estrechamente vinculadas en su historia a los gremios medievales y

aun a los antiguos colegios romanos, las asociaciones mutualistas o

sociedades de socorros mutuos, como también se las denomina, ofrecieron

en el siglo XIX, y aun en parte del presente, una solución efectiva, aunque

parcial, frente a los riesgos sociales de sus miembros.

Su principio consiste en reunir un grupo de personas para que

colectivamente y sin fines de lucro afronten la indemnización de cierto

número de riesgos sociales que sufran sus miembros a base de las cuotas

que impongan al efecto en una especie de fondo común creado para ello.

Estas asociaciones sufrieron la misma prohibición legal que afectó a

los sindicatos a raíz de la Revolución Francesa. Por ello las vemos

aparecer primeramente toleradas y después aceptados sólo a mediados del

siglo pasado, viniendo a adquirir plena vida jurídica a fines del siglo XIX.

La mutualidad se ha mostrado también absolutamente insuficiente

para resolver en forma integral la cobertura de los riesgos sociales, y ello

por las razones principales que se pasan a señalar:

a) Constituye el mutualismo un acto voluntario de ahorro, por lo cual se

repiten en la materia los principales defectos que hemos señalado al ahorro

individual en el párrafo anterior.

b) No siendo obligatoria, en la mutualidad pasan a constituir mayoría entre

sus miembros aquellos más expuestos a los riesgos sociales que se pretende

atender. De esta forma, el fondo experimenta una gran presión económica

que impide jugar su papel moderador a la ley de los grandes números,

como veremos que sucede al tratar los seguros sociales más adelante. Para

evitar esto los dirigentes del mutualismo idearon federar a las

mutualidades, pero ello constituye únicamente un paliativo del problema.

c) Como consecuencia de lo anterior, el mutualismo adolece de defectos

técnicos por la insuficiencia de los fondos que necesita acumular. Así, se

han visto obligadas las mutualidades a reducir el número de los riesgos que

pretenden cubrir y a limitar el monto de los servicios que prestan cuando

estos riesgos afectan a sus miembros.

Como una manera de resolver esta situación, los partidarios del

mutualismo han ideado el obtener la ayuda financiera de parte del Estado,

consiguiendo ventajas legales, tanto directa como indirectas. Asimismo,

muchas de estas instituciones han creado el sistema de los miembros

honorarios cuyas cotizaciones constituyen una ayuda financiera y no

gravan el fondo social, por cuanto no dan derecho a beneficios.

5.- LA ASISTENCIA PRIVADA

Su acción se afinca en la buena voluntad del medio particular para

llevar un alivio a los riesgos sociales, en forma voluntaria y gratuita, de

parte de quienes tienen la posibilidad de hacerlo hacia aquellos que los

sufren en forma manifiesta y dolorosa.

Este tipo de acción se ha expresado como un fruto de la caridad o

virtud fraterna, cuando no de la llamada filantropía, y se ha canalizado en la

atención de los enfermos y ancianos principalmente.

Resultaría complejísimo e innecesario el tratar de seguir la historia

de esta asistencia privada en la cual nos veríamos forzados a adentrarnos en

parte de la historia de la medicina, particularmente en su aspecto

hospitalario, en cuyo origen tanto mérito ha cabido a la actividad privada

como, asimismo, el remontarnos a esas fraternas instituciones de la Iglesia

Católica desde los primeros tiempos en que el cristianismo trajo al mundo

una nueva concepción del hombre y de su dignidad.

La asistencia privada organizada a través de Fundaciones y

Corporaciones sin fines de lucro, se mueve en nuestro país

fundamentalmente en el campo de la Asistencia Social, otorgando

beneficios a los mas pobres y necesitados de la sociedad, teniendo como

gran ejemplo de ello a la fundación hogar de Cristo, pero también abarca en

general campos relativos a la medicina Social siendo la mas destacada de

ellas la Fundación Teleton.

En general, aún cuando este tipo de ayuda conlleva un carácter

paternalista, lo cual implica que en muchos casos nos encontramos en un

circulo vicioso, difícil de romper, su existencia resulta imprescindibles para

paliar las necesidades extremas de personas o grupos de personas que se

encuentran al margen de la seguridad social, o que esta con sus

prestaciones no alcanza a solucionarle en forma plena sus problemas.

6.- LA ASISTENCIA PÚBLICA O BENEFICENCIA

El estado como ente posterior al ser humano, encargado de velar por

el bien común de su colectividad ha históricamente destinado recursos para

ayudar a los mas pobres y desvalidos, mediante muy variadas formas.

Para algunas concepciones liberales de la sociedad la asistencia

pública tiene únicamente el sentido de un remedio paliativo de la dureza de

la libertad económica incontrolada en relación al fin social.

El pobre desvalido merece, según ellos, ayuda mínima para subsistir,

salud limitándose esta ayuda a que palien su hambre, y puedan en casos

extremos tener acceso a salud, no llegando mas allá en dicha ayuda.

Es en este plano donde se revela con más precisión la honda

revolución que habrá de tener la Seguridad Social determinado el amplio

papel rector y activo del Estado en la aplicación de su principios humanos

frente a los riesgos sociales, superando la etapa de la asistencia pública

clásica, modestamente supletoria de la acción privada y personal con su

secuela de insuficiencias y dentro de la cual los asistidos no juegan ningún

papel activo no digno.

En todo caso, y conforme a la teoría de los derechos públicos

subjetivos de la exigibilidad de las prestaciones de la asistencia social

respecto de el individuo que se encuentre en un determinado estado de

necesidad, no suplido por la Seguridad Social, es hoy un mandato legal y

moral que el estado tiene para con toda la sociedad.

En una concepción moderna de asistencialidad, partiendo de la base

que un porcentaje significativo de personas se encuentran al margen de la

Seguridad Social, fundamentalmente por razones de pobreza y cesantía, se

debieran implementar políticas integrales y multisectoriales de ayuda,

buscando a través de ellas integrar al individuo y su grupo familiar a la

sociedad, entregándole herramientas de capacitación y ayuda que le

permita subsistir con el fruto de su trabajo.

CAPITULO QUINTO.-

PRINCIPIOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

El profesor Hector Humeres reconoce como cuatro los principios

que informan a la Seguridad Social, ellos son ; universalidad (subjetiva y

objetiva), integridad o suficiencia, solidaridad y unidad. A dichos

principios agregaremos otros dos que aún cuando son discutidos por una

parte de la cátedra y la doctrina, creemos que ellos deben estar presentes en

toda normativa relacionada con esta disciplina, toda vez que ellos son, a

nuestro entender, complementarios de la solidaridad, estos son; la

Subsidiariedad y la Redistribución de los ingresos, todos los cuales

desarrollamos sucintamente a continuación.

Junto con ello creemos que a los principios antes señalados debe

agregarse uno nuevo, a nuestro entender de capital importancia, este es La

Libertad, en cuanto en todas las legislaciones que dicen relación con los

regímenes de la seguridad social debiera propenderse a incorporar este

principio, piedra fundamental de toda sociedad democrática, visto a través

de dos aspectos, uno bajo el prisma del libre mercado, en cuanto a la

libertad de organizar órganos gestores, como complemento de la

subsidiariedad, y dos, a que no es posible uniformar las aspiraciones y

expectativas de cada individuo debiendo por ende otorgarle libertad de

opción en cuanto a elección de órgano gestor, alternativas de cotización,

ahorro, forma de acceso a las prestaciones, etc.. Este principio se encuentra

fuertemente desarrollado e implementado en varios regímenes de nuestra

seguridad social, como veremos mas adelante, en especial en el régimen de

Pensiones estatuido en el DL 3.500.-

1.- UNIVERSALIDAD

Este principio es necesario abordarlo, conforme en forma clasica lo

hace la doctrina, desde dos aspectos, el primero considerando que las

normas que integran la Seguridad Social deben abarcar a todo el universo

de personas que componen una determinada sociedad, y el segundo en

cuanto a que la protección de los riesgos o estados de necesidad deben ser

comprensivos de todos aquellos a que puede verse expuesto el ser humano,

conforme a ello, la Universalidad se divide en:

A.- Universalidad subjetiva:

Se entiende por universalidad subjetiva el hecho que la Seguridad

Social debe otorgar protección a todas las personas, sin distinción de raza

edad sexo , religión, nacionalidad, vinculo laboral o nivel de

remuneraciones, debiendo ser este principio una aspiración de todos los

pueblos. Esta premisa se encuentra enunciada, de un modo indirecto en el

artículo 1º de la Constitución Política de la República de Chile, al señalar

que las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos, y a que el

Estado esta al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el

bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales

que permitan a todos sus integrantes a su mayor realización espiritual y

material.

Esta aspiración ha tenido importantes evoluciones en nuestra

legislación nacional, en especial a partir de la reforma previsional del año

1981, toda vez que con la creación de las AFP se eliminaron todas las

restricciones de afiliación al sistema que las antiguas cajas de previsión

tenían, camino que en general han tomado todas las leyes de seguridad

social posterior a ellas.

Dado que en la practica la aplicación total de este principio es muy

difícil y compleja, por las razones históricas ya dichas, la seguridad social

debe complementar su acción, en pos de este objetivo, con el otorgamiento

de prestaciones medicas y de pensiones con carácter mínimo.

B.- Universalidad objetiva;

En virtud de este principio se dice que la Seguridad Social debe

otorgar cobertura y protección a todos los riesgos o contingencias sociales

a que puede verse expuesto un individuo, ya sea en relación con su trabajo

o por hechos de la naturaleza, y aún por hechos propios del individuo.

Por ello se considera genéricamente que constituyen contingencias la

enfermedad, la maternidad, la invalidez, la vejez, la muerte, la viudez, la

orfandad, los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, el

desempleo y las cargas familiares.

En general en nuestra legislación de Seguridad Social se otorga

protección a todas las contingencias antes señaladas.

2.- INTEGRIDAD O SUFICIENCIA

En general este principio se refiere a la circunstancia de que todas las

prestaciones (médicas, económicas o familiares) sean suficientes para

atender la contingencia social respectiva y capaces de solucionar el caso

social.

En cuanto a la salud, se estima que debe ser protegida integralmente

comprendiendo las atenciones médicas, quirúrgicas, dentales,

hospitalización, medicamentos, prótesis, rehabilitación etc. Se estima que

no pugna con este principio el hecho de que se deba pagar una determinada

suma por recibir ciertas prestaciones medicas, toda vez que ello es

necesario por dos razones, una) si así no fuere la demanda innecesaria por

atención medica colapsaría cualquier sistema, y dos) que dichos pagos

deben hacerse con resguardo de aquellas personas que por indigencia o

nivel de remuneraciones no están en condiciones de afrontarlas, como una

adecuada complementación al principio de la solidaridad.

En lo relativo a las prestaciones de carácter pecuniarias se ha

estimado que estas deben ser suficientes para equiparar el nivel de

remuneración que gozaba el afiliado que permitan a la persona continuar

viviendo en condiciones relativamente similares a las que tenía cuando

disfrutaba de su capacidad de trabajo, con la salvedad que respecto de las

prestaciones otorgadas al paro forzoso estas deben ser decrecientes, y de

carácter temporal, con limitación en el tiempo, a objeto de incentivar la

búsqueda de nuevo empleo.

En cuanto a las prestaciones familiares la tendencia es que ellas

tengan un carácter de redistribución del ingreso, limitándose su

otorgamiento hasta determinados niveles de remuneración , con

diferenciación de su monto asociado a al nivel de renta.

La legislación nacional ha introducido interesantes innovaciones a este

principio a través de la implementación del sistema de capitalización

individual, y del ahorro voluntario, otorgando franquicias de carácter

tributario, y subsidiando el otorgamiento de algunas prestaciones a través

de la constitución de fondos solidarios como es el caso del seguro de

desempleo.

3.- SOLIDARIDAD

De acuerdo a la definición aceptada por diversos tratadistas, la

solidaridad existirá en la medida que se redistribuya el ingreso nacional.

Según el destacado tratadista nacional Patricio Novoa Fuenzalida, la

solidaridad se exterioriza a base de los siguientes postulados.

1) Es un esfuerzo de toda la comunidad realizado en su propio

beneficio:

2) A ese esfuerzo deben contribuir todos y cada cual según sus

capacidades y posibilidades;

3) El esfuerzo individual de cada persona debe ser considerado

como una exigencia del bien común y no como una prestación previa, para

que luego el organismo gestor otorgue la correspondiente contraprestación.

De la aplicación conjunta de la suficiencia y al solidaridad se

produce como consecuencia la redistribución del ingreso nacional.

La solidaridad se mira bajo el doble prisma de lo grupal y lo

nacional, pero debemos entenderlos como complementarios y formando

parte de un todo.

Se estima que el aporte debe ser del Estado, ya que si se grava a la

empresa, se tiende a disminuir la contratación de mano de obra.

Una de las grandes criticas que se le hacen a la reforma previsional

del año 1981 dice relación con la ausencia de este principio en el diseño de

esta reforma, toda vez que la capitalización individual mira al solo interés

particular del individuo, fomentando, al decir de los críticos, el

individualismo. Con todo, la implementación del Seguro de desempleo y la

puesta en marcha, en forma limitada del plan Auge ( en lo relativo a

prestaciones medicas), trae una luz de esperanza en cuanto a tener siempre

presente la solidaridad como una forma de responsabilidad social. En todo

caso, postulamos que este principio es factible de ser implementado y

profundizado a través de la entrega de subsidios por parte del estado,

mediante mecanismos de incentivos y franquicias tributarias, o subsidiando

directamente la demanda mediante una adecuada focalización del

beneficio.

4.- UNIDAD

Frecuentemente se ha identificado a este principio con sinónimo de

unificación , en cuanto a reunir en un solo órgano gestor la administración

de la seguridad social y la entrega de las prestaciones, como una forma de

abaratar costos y unificar procedimientos, pero en la practica ello llevaría a

la creación de verdaderos monstruos administrativos, coartándose las

libertades de los individuos toda vez que no tendrían opción alguna de

cambio ante arbitrariedades, mala administración o negación de buen

servicio.

Es por ello que se señala que la Unidad dice relación con unificación

orgánica en cuanto a que bajo una única estructura jurídica determinada se

reglamente la afiliación, cotización y otorgamiento de prestaciones de un

determinado o determinados estados de necesidad, sin perjuicio de que

existan diversos órganos gestores encargados de ellos, todos funcionando

en igualdad de condiciones, profundizando de esa manera el principio de

libertad de opción que mas adelante enunciamos.

Ello a su vez dice relación con las denominadas “unidades

secundarias”, entre las que merecen citarse:

1) La unidad del acto de la afiliación, en cuanto este sea igual para todos

los órganos gestores del respectivo régimen previsional

2) La unidad de la cotización, en cuanto las tasas sean iguales para todas

las personas afiliadas al respectivo régimen previsional.

3) La unidad de los sistemas de inspección, control y fiscalización, en

cuanto todos los órganos gestores del respectivo régimen previsional estén

bajo la tutela de un mismo organismo estatal de control ( Superintendencia)

4) La unidad del campo de aplicación, en cuanto el accionar del órgano

gestor se encuentre en igualdad con sus pares, y no goce de beneficios o

franquicias a los que los demás no tengan accesos.

5) La unidad de las prestaciones, en dos tipos de categorías; a) que los

afiliados de un respectivo régimen tengan normas comunes para acceder a

determinadas prestaciones, y b) que los requisitos de los órganos gestores

para otorgar dichas prestaciones sean iguales en todos ellos.

En general en Chile este principio encuentra plena aplicación en la

mayoría de las instituciones que informan nuestro sistema de seguridad

social, así tenemos una unidad de regímenes asociados a determinados

estados de necesidad o riegos sociales, a saber; régimen de pensiones,

régimen de accidentes del Trabajo y enfermedades profesionales, régimen

de cesantía, régimen de Salud, régimen de prestaciones familiares, cada

uno de ellos con un estatuto único, excepto en el caso del régimen de

pensiones en el cual coexisten dos sistemas paralelos, toda vez que las

antiguas cajas de Previsión, aun cuando se encuentran reunidas bajo un

mismo órgano gestor ( Instituto de Normalización previsional), mantienen

cada una de distintas tasas de cotización y forma de calculo de

prestaciones. También constituye una excepción la mantención de los

estatutos de las cajas de previsión de las instituciones de la Defensa

Nacional, cada una de las cuales mantienen distintos y cerrados sistemas de

otorgamiento de prestaciones de la Seguridad Social.

5.- SUBSIDIARIEDAD

Este aspecto ha sido profundamente debatido en doctrina, ya que

gran parte de ella considera que no constituye un principio orientador de la

Seguridad Social, por estimar que se opone por el vértice a la ineludible

responsabilidad fundamental que le cabe al Estado en esta materia.

El principio de la subsidiariedad “implica que la sociedad toda, o el

Estado como organismo jurídico de ella, no debe ejercer facultades que

excedan lo que el individuo o los grupos sociales menores puedan hacer

por sí mismos.”

Ello implica abrirle un amplio campo a la iniciativa privada, y parte

de la premisa de delimitar la acción del Estado, constituyéndose en garante

de la actividad particular encaminada como ayuda a los más débiles.

De acuerdo a sus postulados, “las comunidades no deben ejercer en

forma directa las funciones propias de organismos o sociedades de rangos

inferiores, debiendo tener los primeros una función de ayuda o

complemento de los últimos”.

Señala asimismo que el Estado tiene, en relación a este principio, con

la Seguridad Social dos obligaciones:

- Permitir que el individuo y los grupos intermedios, con sus propios

medios, hagan frente a sus estados de necesidad, e

- Intervenir sólo en caso de que sean incapaces de solucionar con sus

propios medios sus necesidades.

Desde luego que estas obligaciones se cumplen sucesiva y no

simultáneamente.

Para otro sector, el enunciado señalado no constituye más que una

concreción de cierta filosofía en la administración de la Seguridad

Nacional, pero sin que pueda considerarse como un principio que ilustra los

diversos aspectos que componen el sistema. Aún más, estiman que por esta

vía se pueden afectar gravemente otros principios de la Seguridad Social,

como el de la unidad y el de la solidaridad, ya que se rompen entre grupos

de diverso poder económico, lo que, en definitiva, atenta en contra del

sistema en su totalidad.

Su aspecto negativo deriva del hecho de que al no tener el Estado el

control del sistema, éste puede desinteresarse en sus finalidades y terminar

por abrogar los restantes principios orientadores de la Seguridad Social.

La Constitución Política de Chile de 1980 es particularmente

partidaria del principio y constituye uno de sus fundamentos; dicha

característica ha sido traspasada a la actual legislación de Seguridad Social

chilena, con contadas excepciones.

En Chile este principio orientador está asentado en numerosas

instituciones y disposiciones legales y es ilustrativo su avance en materia

de Seguridad Social. En efecto, antes del nuevo régimen previsional sólo

podía conceptualizar dentro de esta situación a las Cajas de Compensación

de Asignación Familiar y las Mutualidades de Empleadores en la Ley de

Accidentes del Trabajo; hoy en día, además, se puede señalar que tanto el

financiamiento de las prestaciones como la administración de varios

regímenes están basados en este elemento, siendo sus entes visibles más

destacables las Administradoras de Fondos de Pensiones (A.F.P.) y las

Instituciones de Salud Previsional (ISAPRES) y el Seguro de Desempleo.

Aun cuando una parte importante de la doctrina estima que este

principio no es factible de ser implementado plenamente en todas los

regímenes de la Seguridad Social, estimamos lo contrario, toda vez que, y

por lo demás, nuestra legislación ha profundizado la implementación de

este sistema a partir de la reforma del año 1981, en todo caso, para efectos

de un buen complemento con los demás principios, éste debiera ir

acompañado de normas relativas a prestaciones mínimas y procedimientos

sencillos y expeditos de reclamos.

6.- REDISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS

Un sector de la doctrina considera que éste es uno de los grandes

objetivos de la Seguridad Social, tanto en cuanto hace relación con el

afecto de vasos comunicantes entre sectores de la población con mayor

recursos y aquellos que tiene menos, como asimismo el traspaso de

recursos en favor de los pasivos que efectúan los trabajadores en actividad.

También se advierte otra forma de redistribución en relación a

aquellos que sufren merma de sus ingresos por contingencias sociales,

quienes reciben la provisión de sus ingresos necesaria a través del sistema.

Otro sector estima que no es función primordial de la Seguridad

Social el procurar este objetivo, sin desconocer que de todas formas, en

mayor o menor medida, el fenómeno tiende a producirse.

Según la ideología predominante en el sistema, la Seguridad Social

puede conformar una herramienta poderosísima en la redistribución del

ingreso nacional, ya que la masa financiera que constituye su basamento es

bastante considerable.

Este principio alcanza una concreción especifica, aunque modesta en

sus alcances, en el régimen de prestaciones familiares, en el cual se

entregan en forma diferenciada, las asignaciones familiares, en base a

tramos de renta y hasta un determinado monto.

Creemos que este principio es factible de ser profundizado en nuestro

sistema de Seguridad Social, por la importancia que su aplicación tiene en

términos de justicia social, a través de mecanismos que digan relación con

la entrega de subsidios por parte del estado e incentivos tributarios,

asociados a personas con menores ingresos.

7.- LIBERTAD

La libertad como derecho connatural al ser humano, anterior aún a su

vida en sociedad, debe estar presente en todos los aspectos societarios, en

una comunidad que se precie de democrática.

Conforme a este principio, en virtud de la subsidiariedad, y a los

principios que reglan el orden público económico, debiera considerarse en

toda implementación de reformas y formulación de nuevas leyes la

posibilidad de que la administración del respectivo régimen o prestación

estuviera a cargo de distintos órganos gestores de carácter privado, como es

actualmente el caso de las AFP ,de las ISAPRES, y de las MUTUALES,

dejando a la iniciativa privada la creación de estos órganos gestores, con

reglas de constitución y funcionamiento uniformes para todo tipo de

personas jurídicas, sean están con o sin fines de lucro.

En cuanto a la forma de implementar este principio en relación con

los afiliados y beneficiarios, ello debiera estar relacionado con el contenido

de las normas que regulan un determinado régimen, materializado a través

de un derecho de opción, a saber, libertad de opción en cuanto al órgano

gestor, libertad de opción en cuanto a cambiarse de órgano gestor, libertad

de opción en cuanto a aumento de cotización para financiar mayores

prestaciones, libertad de opción en cuanto a tener alternativas de acceso a

prestaciones, etc.

Este principio, como ya dijimos, se encuentra fuertemente

incorporado en el régimen de pensiones regulado por el DL 3.500, respecto

del cual profundizamos sus alcances en el capitulo correspondiente.-