Ciudades_en_devenir Tendencias de Ciudad

7/28/2019 Ciudades_en_devenir Tendencias de Ciudad

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Claves para comprender y actuar

Ciudad

esen

devenir

Clavespara

comprenderyactuar


Las ciudades han cambiado. Lugar de vida de uno de cada dos habitantes del plane-ta, se han transformado en una de las mayores apuestas de la comunidad internacio-nal en materia de desarrollo econmico y social como para el porvenir del planeta.

Es innegable que la humanidad conoce actualmente una fase indita en la que seconjugan explosin urbana y crecimiento demogrfico. La tasa de crecimiento anualde la poblacin urbana es actualmente del orden de 1,9% por ao y el equivalente

de una ciudad de 160.000 habitantes aparece cada da sobre la tierra.A travs del mundo en desarrollo las ciudades presentan caractersticas bien diferen-tes: densas en Asia y en Medio Oriente, extendidas en Amrica Latina y mezclando lorural y lo urbano en frica. Algunas conocen un elevado dinamismo econmico yotras estn desprovistas de todo motor de crecimiento.

Sin embargo, el estado actual del desarrollo demuestra claramente que las ciudadesson su principal motor: la oferta de equipos y de infraestructuras facilitan la movili-dad y el acceso a la cultura, las modalidades de acceso a los servicios bsicos son msamplias en las ciudades, as como las fuentes de ingreso. Puesto que la situacin delas ciudades en devenir hace ese desafo an ms difcil, resulta imperativo compren-der su funcionamiento local y global para as intentar mejorarlo.

Este libro aborda doce temas, que se reparten en dos grandes sectores y que puedenser ledos separadamente. El primero trata del conocimiento y de la gestin de las ciu-dades, el segundo de los principales mbitos del desarrollo urbano (alojamiento, ser-vicios esenciales, movilidad, seguridad, energa, riesgos y patrimonio). Un ltimo ca-ptulo analiza la situacin de la cooperacin entre ciudades, que son llamadas a jugaren adelante un papel creciente en el dispositivo internacional y francs de coopera-cin. Esta obra, junto a muchas otras, actuales y por venir, quiere aportar un aclara-miento sinttico, pedaggico e ilustrado sobre las grandes problemticas urbanas.

www.villesendevenir.org

Ministre de lcologie,du Dveloppement et delAmnagement durables

Direction des affairesconomiques etinternationales (DAEI)

Tour Pascal A92055 La Dfense CedexFrancewww.developpement-durable.gouv.fr

Ministre des Affairestrangres et europennes

Direction gnrale de laCoopration internationaleet du Dveloppement (DGCID)

Direction des politiques dedveloppement (DPDEV)

Sous direction de lagouvernance dmocratique

Bureau de la modernisationde ltat et de la gouvernancelocale

20, rue Monsieur75700 Paris 07 SP Francewww.diplomatie.gouv.fr

Agence Franaise deDveloppement (AFD)

5, rue Roland Barthes75598 Paris Cedex 12Francewww.afd.fr

Institut des Scienceset des Techniques delquipement et delEnvironnement pourle Dveloppement(ISTED)

La Grande ArcheParoi Nord92055 La Dfense CedexFrancewww.isted.com

Ciudad

es

en

deven

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Ciudadesen

devenir


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Ciu

dad

es

en

de

venir


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Prefacio 54

Ciudades en devenir, edicin en espaol

Comit de seguimiento

Ministerio de Ecologa, Desarrollo y PlanificacinsostenibleDireccin de asuntos econmicos e internacionales(DAEI)Thierry DesclosDireccin General de urbanismo, de habitat y deconstruccin (DGUHC):Francine GibaudPlan urbanismo construccin arquitectura (PUCA):Anne Querrien

IstedXavier Crpin, Anne Charreyron-Perchet, Isabel Daz,Anne Baron

Ministerio de Asuntos extranjeros y europeosDireccin General de Cooperacin internacional y dedesarrollo (DGCID):Olivier Mourareau

Agencia francesa de desarrollo (AFD)Thierry Paulais

Instituto de planificacin y de urbanismo de la reginIle-de-France (IAURIF)Gilles Antier

Textos y contribuciones

Gilles Antier/ laurif; Anne Baron / Isted;Patrice Berger / Au Lyon; Sarah Botton/ LATTS;Anne Charreyron-Perchet / Isted; Xavier Crpin /Isted;Flix Damette / Groupe Huit; Thierry Desclos / DAEI;Isabel Diaz/ Isted; Ludovic Faytre / laurif;Mireille Grubert / Cedhec; Gilles Horenfeld / Consultor;Mylne Hue / IEP de Rennes; Marie-Alice Lallemand-Flucher /Dexia; ric Le Breton / Universit Rennes 2;Cdric Lebris / IGD; mile Lebris / IRD; Louis Lhopital /Isted; Michel Marcus / Foro Francs para la seguridadurbana; Olivier Mourareau / MAEE; Jean-ClaudeOppeneau / ADEME; Annik Osmont / Gemdev;Thierry Paulais / AFD; Vincent Renard / CNRS.

Edicin

Coordinacin editorial y redaccin:Isabelle Biagiotti / Courrier de la Plante

Concepcin, iconografa y compaginacin:Bernard Favre / Louma productions

Traduccin: Victor Soumerou

ISBN : 2.86815.000.0

Sitio Web

www.villesendevenir.org

* Servicio deCooperacin y deAccinCultural

Prefacio

De cada seis seres humanos, tres viven hoy en ciudades y dos de estosltimos lo hacen en una ciudad en vas de desarrollo. Estas cifras ilustran

la amplitud del desafo que representa el fenmeno urbano en el mundoactual y la creciente presin que ste ejerce actualmente en las ciudades entodos los niveles.

Debido al crecimiento demogrfico, el despliegue urbano y metropolitano delas ciudades en desarrollo va a aumentar cada da el atraso en cuanto a las ca-

pacidades de estas ciudades -capacidades institucionales, financieras, tcnicas,por cierto, pero tambin humanas e inclusive conceptuales- frente a una "cues-tin urbana" cada vez ms difcil de aprehender. Resulta entonces evidente quelos actores internacionales y bilaterales -franceses entre otros- de la coopera-cin, van a ser cada vez ms interpelados por sus interlocutores locales (colecti-vidades, administraciones nacionales y regionales, etc.) respecto de las temti-cas suscitadas por la planificacin, el desarrollo sostenible, la gestin y msampliamente de lo que actualmente se denomina "gobierno urbano".

Se manifest entonces como til a la Direccin de asuntos econmicos e inter-nacionales del Ministerio de Ecologa, Desarrollo y Planificacin sostenible, lapresentacin de las temticas urbanas de manera sinttica y prctica en unaobra destinada en primer lugar al personal de las embajadas, especialmente delos SCAC*, que son los que ms a menudo tienen competencia, por pedidos yproyectos locales, en la materia. El campo cubierto por esta obra que se quierepedaggica y destinada a no especialistas, es el de los pases no pertenecientesa la OCDE. No constituye de ninguna manera un "manual de desarrollo urba-no". Su ambicin es, sobre todo, la de brindar un cierto nmero de claves paracaptar mejor el pedido, tratando, a travs de doce temas, lo esencial de las pro-blemticas, una percepcin de los mtodos y de las experiencias en la materia,as como las referencias en Internet de organismos y de actores clave del sector.

Los temas abordados se dividen en dos grandes lneas, la primera de las cualestrata del conocimiento y la gestin de la ciudad, en tanto que la segunda abor-da los principales dominios del desarrollo urbano. La obra finaliza tocando unpunto relacionado con la cooperacin entre las ciudades, que son llamadas a

jugar de ahora en adelante un rol creciente en el dispositivo internacional yfrancs de cooperacin.

Dominique Bureau,Director de asuntos econmicos e internacionales (DAEI)Ministerio de Ecologa, Desarrollo y Planificacin sostenible


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Sumario 76 Sumario

Describir las ciudades 16Toda gestin destinada a mejorar el ordenamiento, la gestin y ms amplia-mente, el gobierno urbano de las ciudades en vas de desarrollo implica, antesque nada, identificar de manera correcta el territorio afectado a fin de com-prender mejor sus problemticas.

Tokyo

Bombay

Delhi

Calcutta

Shanghai

JakartaDakha

Osaka-Kobe

Karachi

Pkin

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Manille

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H E I E ,

Gobernar las ciudades 22El movimiento mundial en favor de la descentralizacin de las autoridades ter-ritoriales ha otorgado una gran importancia al gobierno de las ciudades. Perolos factores determinantes de la eficacia de la gestin local son indisociablesde la cultura poltica propia de cada ciudad.

Financiar las ciudades 26Financiar las necesidades de la ciudad exige a las autoridades locales capacida-des de gestin y de diversificacin de sus recursos de financiamiento sin prece-dentes. Un expediente tcnico cuyo dominio determinar las condiciones de

vida cotidiana de los ciudadanos.

La vivienda y la cuestin de bienes 38Toda ciudad que crece debe plantearse el problema del alojamiento, con lasdiferentes problemticas que ste abarca: regmenes de bienes races, cons-truccin y financiamiento del acceso a la habitacin. En los pases que no per-tenecen a la OCDE, la cuestin de los bienes races condiciona todas las dems.

Acceder a los servicios esenciales 44Las ciudades son el peldao por excelencia de la provisin de servicios llama-dos esenciales -agua potable, saneamiento, recoleccin y tratamiento de resi-duos, electricidad (y energa en general) y transporte. Una tarea ineludiblepara la cual resulta conveniente equipar a las autoridades locales tanto de ex-pertos como de recursos financieros.

Orientar el desarrollo urbano 32Las herramientas y los marcos de referencia del desarrollo urbano han cambia-do en los aos noventa para responder a las crecientes presiones demogrfi-cas. Portadores de un acercamiento de conjunto, que propone una visin amediano plazo, son testimonio tambin de la puesta en prctica de procesosde decisin ms participativos.

La movilidad urbana 50La cuestin del desplazamiento en la ciudad no se limita al desarrollo de in-fraestructuras y a la puesta en funcionamiento de materiales de calidad. Exigeadems esfuerzos de gestin, innovaciones en materia de financiamiento y laconsideracin de las necesidades de las poblaciones y de sus medio ambientes.

Ciudades ms seguras 56Ofrecer ciudades seguras como espacio de vida y de actividad a los habitantesurbanos es un objetivo del conjunto de las municipalidades del planeta. Msall del refuerzo de la seguridad fsica, crear una ligazn social e involucrar alos ciudadanos en la vida municipal constituyen dos herramientas importantespara las polticas de la ciudad.

Ciudades sostenibles 60La proteccin del medio ambiente no es exactamente una cuestin urbana. Sinembargo luchar contra la polucin, elegir energas limpias, tratar desechos ur-banos, constituyen otros tantos dominios-clave para un desarrollo armoniosoy sostenible de las ciudades y de las aglomeraciones.

Anticipar y administrar los riesgos mayores 66El tsumani de 2004 o el cicln Katrina en 2005 provocaron prdidas humanas ydaos considerables. Eso ha demostrado a la vez las consecuencias de la urbani-zacin en zonas de riesgo, la necesidad de introducir la eventualidad del riesgo

en todas las polticas de ordenamiento y la importancia de los dispositivos de pre-vencin, de proteccin o de gestin de crisis.

Preservar y valorizar el patrimonio urbano 72La preservacin y la puesta en valor del patrimonio arquitectnico urbano esms que una empresa cultural: es un factor importante del desarrollo urbano.Crea tambin lazos a largo plazo entre instituciones de formacin y colectivi-dades locales, tanto en el Norte como en el Sur.

Cooperar entre ciudades 76Las ciudades no han estado nunca tan presentes como hoy en da en la escenainternacional, no solamente por su peso demogrfico, sino como el lugardonde se concretizan los principales desafos de la mundializacin. Testimoniode ello es la aparicin de redes interdependientes de ciudades y de jerarquasentre ciudades grandes, medianas y pequeas.

Sumario

Introduccin 8Desde la Cumbre de las ciudades organizada en 1996 en Estambul por laOrganizacin de las Naciones Unidas, las ciudades son reconocidas como una delas mayores apuestas de la comunidad internacional en materia de desarrolloeconmico y social as como desde el punto de vista del porvenir del planeta.


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Desde la Cumbre de ciudades organizada en 1996 enEstambul por la Organizacin de las NacionesUnidas, las ciudades han sido reconocidas como una

de las mayores apuestas de la comunidad internacionaltanto en materia de desarrollo econmico y social ascomo desde el punto de vista del porvenir del planeta. Dehecho, tal como ya lo previeran los demgrafos, uno decada dos habitantes vive actualmente en las ciudades.

A travs del mundo en desarrollo, las ciudades presentancaractersticas muy diferentes: densas en Asia y en MedioOriente, extendidas en Amrica latina y con caractersticasurbano-rurales en frica. Algunas de ellas conocen un di-namismo econmico elevado y otras estn desprovistas detodo motor de crecimiento. Esta variedad presenta sin em-bargo puntos comunes y la ambicin de este trabajo es lade mostrar las principales caractersticas de la cuestin ascomo ofrecer a cada uno la posibilidad de actuar a su nively en el dominio de su inters.

Para concretar este trabajo, algunos de los mejores espe-cialistas franceses se reunieron en un comit de redaccinpara proponer un estado de los conocimientos actuales, apartir de doce temas que ellos mismos establecieron. Paraque las presentaciones resultaran accesibles a un pblicoamplio, escapando de ese modo a un estrecho crculo deiniciados, la redaccin de los textos fue confiada a unequipo de periodistas especializados en desarrollo, quie-nes transcribieron en un lenguaje comn lo que constituyeun dominio reservado a especialistas. Con criterio seme-

jante la obra propone tambin ilustraciones numerosas afin de mejorar la percepcin de un proceso que para mu-

chos sigue siendo oscuro y hasta inquietante.

El resultado es el producto de la voluntad poltica de dosministerios franceses -uno de ellos encargado de lo urba-no y de su direccin de asuntos econmicos e internacio-nales y el otro el de asuntos exteriores y europeos- ascomo del compromiso de diferentes participantes -profe-sionales, investigadores y expertos- que han sabido acep-tar las imperfecciones ligadas a toda generalizacin de si-tuaciones particulares.

El riesgo inherente a tal ejercicio es el de desglosar en di-ferentes acercamientos un fenmeno -la urbanizacin-que por naturaleza es global e interdependiente. Cadauno, con su cultura y su historia, acerca la ciudad segn es-quemas profundamente enraizados en la memoria colec-tiva, centro de todos los peligros para algunos, de todaslas posibilidades para otros. Esta banalizacin de la ciudadpodr aparecer como algo reductora.

Introduccin 98 Introduccin

Ciudades en devenir

Una vista de la ciudad de El Cairo (Egipto)


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La emergencia de un mundo de ciudadesLas ltimas estimaciones de la ONU2 muestran un fuertecrecimiento de la poblacin urbana: 3,1 mil millones(contra mil millones en 1960 y dos en 1985), es decir 50%de poblacin urbana en 2007. Las previsiones sobre labase del modelo utilizado por la ONU (4.000 millones en2020, quizs cinco en 2030) resultan aleatorias y ya han so-breestimado la velocidad y la amplitud de la concentra-cin urbana en los pases del Sur: la idea de 60% de urba-nos estimados para 2030 resulta an dudosa.

Introduccin 11

Sin embargo, difundir entre un pblico cada vez ms am-plio las informaciones disponibles y especialmente las acu-muladas desde hace 50 aos por el centro francs de do-cumentacin y de informacin Villes en dveloppement(Ciudades en desarrollo)1 resulta una necesidad. En esesentido la eleccin de doce entradas temticas es un in-tento de hacer accesible los datos actualmente disponiblesen Internet a un nmero creciente de usuarios, especial-mente en la base de datos europea Urbadoc (www.urba-doc.com).

Las ciudades interesan cada vez ms. Hoy en da los mediosproponen clasificaciones de ciudad en trminos de nivel devida y de situacin residencial. Ese fenmeno no describe,sin embargo, sino algunas ciudades en el mundo, las ciuda-des globales definidas por Saskia Sassen, en tanto que elgrueso de la urbanizacin concierne a ciudades de ms mo-desta talla. Las sociedades de auditora elaboran clasifica-ciones financieras de las ciudades, cuyos gobiernos localesse constituyen actualmente en clientes privilegiados de losorganismos de financiamiento. Finalmente, los estudioscomparativos del desarrollo entre los pases comportan unnmero creciente de indicadores sobre el funcionamientode las ciudades; centrados en el desarrollo humano, vienena completar las clasificaciones macroeconmicas.

ltimo vstago de esta evolucin, la gobernanza de lospases y de las ciudades que cuestiona la calidad de lasautoridades locales responsables de ella as como su capa-

cidad para reducir las dificultades queencuentran sus habitantes, especial-mente los ms pobres, a menudomayoritarios. Las elecciones naciona-les se ganan y se pierden actualmenteen las ciudades, crisol de las lites po-lticas, econmicas y sociales naciona-les.

La globalizacin de la economa y laintensificacin de las migracionesinternacionales pesan sobre el conjun-to de las ciudades de los pases desar-rollados, pero igualmente sobre lasmetrpolis regionales de los pasesdel Sur. Nuevos temas, como la segu-ridad urbana o el impacto de las ciu-

dades sobre el medio ambiente local

y mundial, movilizan a los responsa-

bles polticos tanto en el conjunto de

los pases como en el mbito mundial.

Finalmente y ante todo, la verdadera transicin urbanauniversal en accin, consecuencia ineluctable y necesariade la transicin demogrfica, constituye, y eso se ha tradu-cido en los objetivos del milenio para el desarrollo adop-tados por las Naciones Unidas en 2000, uno de los princi-pales desafos a enfrentar en nuestro siglo.

10 Introduccin

Poblacin de 24 megalpolis en 2003

Megalpolis Poblacin

Desarrolladas estimada en 2003

Tokio 33.600.000

Nueva York 20.100.000

Osaka/Kyoto/Kob 17.200.000

Los ngeles 16.900.000

Mosc 13.200.000

Sel 12.400.000

Londres 11.380.000

Paris/Ile de France 11.130.000

Megalpolis en Poblacin

Desarrollo estimada en 2003

Mxico 19.650.000

Bombay 18.300.000

San Pablo 17.900.000

Delhi 13.800.000

Shangai 13.700.000

Calcuta 13.500.000

Lagos 12.800.000

Karachi 12.500.000

Dacca 12.400.000

El Cairo 12.300.000

Yakarta 12.100.000

Buenos Aires 12.100.000

Ro de Janeiro 10.970.000

Manila 10.950.000

Pekn 10.800.000

Estambul 10.300.000

5000

4500

4000

3500

3000

2500

2000

1500

1000

500

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Europa Amricadel Norte

f rica Amr icalatina

Asia

Poblacinen 2005

Estimacin ONUde la poblacinen 2030

Poblacin urbanaen 2005

Estimacin ONUde la poblacinurbana en 2030

il

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2 Perspectivas de laurbanizacin mundial:revisin de 2005,UNDESA/Divisin de lapoblacin, Nueva York,marzo 2006.

1 www.isted.com/villes-developpement/accueil_documentation.htm

MINIMA

MAXIMA

Rwanda 4,15Botswana 3,99Mozambique 3,97Oman 3,93Tanzanie 3,41

Sri Lanka 0,96

Turkmnistan 0,95

Ouzbkistan 0,94

Kirghizistan 0,90Tadjikistan 0,70

augmentation

stagnation

diminutiondiminution

absenced'information

x 1

x 1,2

x 1,5

x 2

x 4,15

volution 1975-2002(coecient multiplicateur)

mthodestatistique :moyennes embotesavec isolement des valeursngatives

PNUD, Rapportsur ledveloppementhumain, http://www.undp.org/

volution de la population urbaine, 1975-2002

BenotMARTIN,AtelierdecartographiedeSciencesPo,mai2005

Tokyo

Mexico

New York (1)

So Paulo

Bombay

Delhi

Calcutta

Buenos Aires

Shanghai

Jakarta

Los Angeles (2)

Dakha

Osaka-Kobe

Rio deJaneiro

Karachi

Pkin

LeCaire

Moscou

Manille

Lagos

(1) NewYork-Newark(2) LosAngeles-

LongBeach-Santa Anadiminution

x 1

x 1,5

x 2,1

x 3,1

x 10,4

volution, 1975-2003(population multiplie par)

mthodestatistique :moyennes embotesavec isolement des valeursngatives

7

18

35

Population totale, 2003(en millions d'habitants)

Source: United Nations,Department ofEconomic and Social Aairs /Population Division,http://www.un.org/

Seules les agglomrationsdeplus de2 millions d'habitantssont reprsentes.

volution des grandes agglomrations, 1975-2003

BenotMARTIN,novembre2005

Marie-FranoiseDURAND,Benot MARTIN,Delphine PLACIDI,MarieTRNQUIST-CHESNIER,Atlasdelamondialisation,Paris, Presses deSciences Po,2007,[2 nde d.]

Fuente: Gilles Antier, 2006.


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Las ciudades y metrpolis se extien-

den entonces cada vez ms, tanto en

altura (densificacin) como en anchu-

ra ("la mancha urbana"). Y en elmundo en desarrollo cuanto ms seextienden, ms concentran en susmrgenes poblaciones jvenes y des-favorecidas en zonas de alojamientoprecario, mal conectadas a las redesde transporte y a los servicios y... rara-mente a las redes de distribucin deagua y de saneamiento. Este desplie-gue urbanodetermina una crecienteprecarizacin de las poblaciones, entrminos de acceso al suelo y a la ha-bitacin. Tal dramtica inseguridad

territorial de decenas de millones depersonas en las metrpolis del Sur esun primer factor de tensiones.

La congestin de los transportes esuna dificultad creciente, porque la

tasa de motorizacin progresa muy rpidamente, almismo tiempo que el espacio en las vas pblicas es muyreducido y, finalmente, porque en ellas se confrontan losms variados tipos de vehculos. La ciudad, muy extendida,impone la rpida necesidad de poseer un vehculo indivi-dual (automvil o, cada vez ms, un dos ruedas motoriza-do) tanto ms cuanto que esa misma extensin territorialdificulta la explotacin de una red de transporte pblicometropolitano. Menos rentable y menos operativo, stefavorece a su vez un crecimiento exponencial del vehculoindividual. As es como el parque motorizado de Peknse multiplic por 7 en trece aos, mientras que el de la r-gin metropolitana de Pars slo se multiplic por2,7 en casi cuarenta aos. Por este motivo el nivel de po-lucin y de ruido es cada vez mayor. Los perjuicios me-

dioambientales son mltiples en las ciudades del Sur, espe-cialmente a causa de la motorizacin creciente y por elbajo nivel de calidad del parque automotor, del combusti-ble, de los controles y de las normas. La precariedad habi-tacional en las zonas perifricas favorece igualmente ladegradacin del medio ambiente urbano: falta de accesodirecto al agua potable y, sobre todo, falta de saneamien-to directo as como de tratamiento de los residuos, que fa-vorecen la polucin de los cursos de agua y de las napasfreticas.

Lo que lleva a evocar un cuarto factor de crisis: la presinconstantede los riesgos, especialmente sanitarios (SRAS,canculas...), pero tambin naturales (crecimiento de hura-canes y de inundaciones, vinculado a los cambios climti-cos), industriales y tecnolgicos e inclusive terroristas.Dicho lo cual, se puede no obstante considerar que secuenta con ms posibilidades de ser socorrido en una granciudad o en una metrpolis, que en zonas rurales muy dis-

Introduccin 13

Sin embargo, es innegable que la humanidad conoce ac-tualmente una fase indita, en la que se conjugan explo-sin urbana y crecimiento demogrfico. La tasa de creci-miento anual de la poblacin urbana es actualmente delorden de 1,9% por ao, y as aparece cada da en la tierrael equivalente de una ciudad de 160.000 habitantes.

En el seno de este inmenso sistema urbano, se cuentan940 millones de habitantes en las grandes metrpolis -msde dos millones de habitantes- de los que algo ms de untercio (alrededor de 350 millones) viven en las 24 megal-polis de ms de diez millones de habitantes. Dos de cadatres son megalpolis en desarrollo, mientras que en 1960,solamente Nueva York y Tokio contaban con ms de diezmillones de habitantes.

Actualmente, el mundo urbano se caracteriza por undoble movimiento:

un crecimiento moderado en el Norte desde el viraje delos aos 1960, contrastando con la fase precedente dedinamismo econmico existente desde la revolucin in-dustrial de mediados del Siglo XIX. Esa disminucin develocidad es ms marcada en Europa que en Amricadel Norte.

un crecimiento globalmente muy fuerte en el Sur, igual-mente desde los aos 1960, pero que sigue ritmos dife-rentes segn las zonas: tiende a aminorar en AmricaLatina, es particularmente marcado en volumen en Asia,podra conocer una curva exponencial en frica. La dis-cusin relativa a este tema sigue en pie: de todas mane-ras, y segn la ONU, se llegara en 2030 al 50% de po-blacin urbana en frica, contra 84% en AmricaLatina.

12 Introduccin

La congestin de los

transportes es unadificultad creciente,

a la vez porque la

tasa de motorizacin

progresa muy

rpidamente, porque

el espacio de las vas

pblicas es demasiado

reducido y porque los

ms diversos tipos de

vehculos se dificultan

recprocamente la

circulacin.

Las ciudades y metrpolis

se extienden cada vez

ms, tanto en altura

(densificacin) como en

anchura (la "mancha

urbana").


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Introduccin 15

tantes, como lo demostr el sismo definales de 2005 en el Nordeste dePaquistn.

El contexto geopoltico, medioam-biental y socio-econmico actualcontribuye a un sentimiento evidentede "crisis de las ciudades" y del desar-rollo urbano: polucin, violencia ur-bana y atentados, presiones diversasque los poderes pblicos tienen cadavez ms dificultades en superar (verlos transportes, el alojamiento y losservicios urbanos), todo concurre auna impresin de crisis, sobre todo enlas ciudades del Sur. Sin duda ms valehablar de tensiones multiformes: al-gunas son especficas (como la preca-riedad habitacional y el acceso alagua y al saneamiento) y otras soncompartidas con las ciudades delNorte (la congestin de los transpor-tes y sus consecuencias sobre el medioambiente, como tambin el aumentode los riesgos). Sin embargo, al mismotiempo el estado actual del desarrollodemuestra claramente que las ciuda-

des y las metrpolis son su principal

motor: la oferta de equipos y de in-fraestructuras facilita la movilidad y elacceso a la cultura, las modalidades

de acceso a los servicios bsicos son ms amplias en la ciu-dad, as como las fuentes de ingreso. Los factores se unen,pues, para hacer todava ms que antes- del espacio ur-bano un lugar privilegiado de innovacin y de progreso,tanto cultural cuanto socio-econmico y tecnolgico. Dehecho, las ciudades dan cada da muestras de su inventiva.

Puesto que la situacin de las ciudades del Sur hace esedesafo an ms difcil, resulta imperativo comprender elfuncionamiento local y global para intentar de ese modomejorarlo.

Si la cuestin urbana figura actualmente en la agenda delas polticas internacionales como la del alojamiento a co-mienzos de la era industrial, falta realizar numerosos pro-gresos para delinear sus contornos. Este trabajo, junto amuchos otros, actuales y venideros, pretende aportar unesclarecimiento que permita a quienes quieren actuar, ha-cerlo en condiciones ms favorables que antes.

Apostemos a que, sobre la base de esta obra, sean toma-das nuevas iniciativas, siempre en el sentido de una mejoraprehensin de este fenmeno de las ciudades en devenir,para lo cual el conocimiento y la accin colectiva que de-rivan de esto apenas acaban de comenzar I

14 Introduccin

0 10 20 30 40 50 60 70

* Kampala incluida

BangladeshDacca

Otras ciudades

PaquistnIslamabad y Karachi

Otras ciudades

CamboyaPhnom Penh

Otras ciudades

ChinaPekn y Shanghai

Otras ciudades

EtiopaAddis Abeba

Otras ciudades

KenyaNairobi

Otras ciudades

MozambiqueMaputoOtras ciudades

TanzaniaDar es Salaam

Otras ciudades

OugandaSud-Oeste*

Otras ciudades

ZambiaLusaka

Otras ciudades

Porcentaje de las empresas

i

I l ii

i

ii

ii

i ii

i

li

i

i

l

Apremios moderados

Apremios mayores

Percepcin de las empresas

El acceso al bien raz es mucho ms que un

criterio de justicia social. Para que las empresas

declaradas se instalen en las ciudades, deben

poder instalarse de manera fcil, legal y

duradera. En muchas ciudades en desarrollo, eseacceso es vivido por los empresarios como una

fuerte coaccin.

Fuente: Cities Alliance, 2006


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Las ciudades no siempre disponende datos y de estadsticas fiables,cuando stas existen. Ya se trate

de la ocupacin del suelo, del censo,de la actividad econmica y del em-pleo, el conocimiento de la ciudad es

en todas partes escaso y a menudohay que contentarse con estimacio-nes y deducciones. Por tal motivo lasautoridades locales exigen que lasprestaciones exteriores integren ver-daderas recopilaciones de datos en-ciclopdicos. En ese contexto, unbuen diagnstico compartido deberesponder a dos imperativos: losdatos fsicos indispensables delterritorio y los "desafos del futu-ro" en trminos de perspectivas eco-nmicas y sociales.

Datos, atlas y cartografaLas fotografas areas verticalespermiten un estudio detallado del te-

jido urbano y de las construcciones.

Describir las ciudades 17

Cada vez ms, estos clichs areos ar-gnticos son digitalizados para obte-ner una imagen una ortofoto, esdecir una fotografa tomada desde elaire cuya geometra ha sido corregi-da a fin de que cada punto pueda sersuperpuesto a un mapa plano que lecorresponde. Este procedimiento per-mite elaborar ficheros con informacio-nes y comentarios especficos (lmitesde barrios, densidad poblacional, ave-nidas, etc.) agregados sobre la foto

propiamente dicha. La puesta alda de las informaciones es muy

fiable, en la medida en que sepueden superponer exacta-

mente sobre pantallalos contornos delmapa anterior y

de la foto area.

Los datos ylas coberturasareas exigen

siempre ser

completadosmedianteencuestas

directas en loslugares estudiados,

cuyos resultadossern integrados en el

sistema de informacingeogrfica (SIG).

Resultan entonces posibles numerososcruzamientos de informacin. El atlasinfogrfico de Quito, realizado por elInstituto de Investigacin para el de-sarrollo (IRD - Institut de Recherchepour le Dveloppement) presenta,por ejemplo, mapas temticos varia-dos sobre el acceso a los servicios ur-banos (agua potable, aguas servidas,recoleccin de residuos, etc.). stospermiten analizar las relaciones entreesos servicios y las condiciones de vidaen la ciudad (niveles de equipamiento

Isla de la Cit en Pars, ortofoto y mapa.

16 Describir las ciudades

Toda gestin tendiente a

mejorar la planificacin, la

gestin y, ms ampliamente,

la gobernanza urbana en las

ciudades en desarrollo implica,antes que nada, identificar lo mejor

posible el territorio respectivo a fin de

comprender perfectamente qu est

en juego. Este conocimiento pasa

actualmente por el dominio de los

instrumentos de tratamiento de

datos y de cartografa de una

precisin sin precedentes.

Eventualmente pueden ser cruzadascon datos censales para definir densi-dades de poblacin o con el resultadode encuestas directas para extrapolar

la poblacin en lossectores dondela construccin eshomognea. Eldoble problema

es que son costo-sas y rpidamente

superadas en raznde la rpida exten-

sin de las ciudadesen desarrollo.

Describir lasciudades

Fragmento

del catastro

romano de

Orange.

Barrio perifrico

residencial de la

ciudad del Cabo,

en Sudfrica.

La ocupacin de los terrenos de

la ciudad de Bangalore (La India)

cartografiada por el IAURIF

(Instituto de planificacin y de

urbanismo de Ile de France) a

partir de una imagen Spot.

Las zonas urbanizadas

estn representadas en rojo y

violeta, los terrenos agrcolas

en amarillo y anaranjado.


10/41

Pero importa distinguir claramenteentre SIG a escala regional o metropo-litana y SIG "catastral", llamado tam-bin sistema de informacin parcela-ria (SIP). El primero convieneperfectamente si se desea elaborar until a escala metropolitana -un plandirector, por ejemplo; el segundo seimpone si se busca un instrumento degestin de redes (aguas, servicios mu-nicipales, etc.). No existe actualmenteun til SIG que permita cubrir ambasnecesidades.

Catastros simplificadosLa ausencia de catastro -o la sola pre-

sencia de un catastro colonial ya obs-oleto- conduce a menudo a las autori-dades locales a programar, porrazones de tiempo y de dinero, lapuesta en marcha de catastros simpli-ficados. El objetivo es materializar losderechos existentes (sea cual fuere suorigen) logrando consenso a escalalocal, como condicin previa a unaeventual reforma legislativa de bienesraces. El anlisis socio-territorial delos tipos de derecho existentes resultasin embargo embrionario en tales"planes de catastro a mitad de cami-no". Las organizaciones locales debencompletarlo y elaborar las listas depropietarios de parcelas con la finali-dad de expedir verdaderos ttulos debienes races. Ya sea por los datos ca-tastrales, las direcciones postales, elregistro de los ttulos de propiedad o

por el seguimiento de mutaciones debienes races e inmobiliarias, la preci-sin de la localizacin es fuente devalor agregado. El registro urbano de

El instrumento SIGEl SIG agrupa un conjunto de datosgeogrficos digitalizados y los estruc-tura de manera tal que se puedan ex-traer cmodamente sntesis tilespara una decisin: el conocimiento dela ciudad resulta as fcilmente archi-vado, para su difusin, actualizacin yconservacin. Poner en funcionamien-to un SIG para administrar la informa-cin sobre una zona urbana puede enprincipio limitarse a establecer, sobrela base de un plano de la ciudad, unsimple estrato de informaciones refe-renciales que permitir localizar lasoperaciones de planificacin, posicio-nar los equipos principales, indicar elreparto de la poblacin y construir losprimeros anlisis. Una vez configura-do ms ampliamente, provee todauna combinacin de datos localizadosfsicos y socio-econmicos, necesariospara la toma de decisiones; luegopara la gestin: la instalacin de unafbrica puede ser elegida optimizan-do diversos parmetros de decisin(densidad de poblacin, habitacin,caminos, grado de riesgos medioam-bientales, etc.).

En el dominio urbano, los SIG tratanprioritariamente los modos de ocupa-cin de los suelos (fuentes fotogrfi-cas, satelitales e investigaciones), losmapas de aptitudes para la urbaniza-cin, los datos sobre habitacin, em-pleos, equipos (localizacin y comuni-

cacin) los espacios verdes, etc. En eldominio medioambiental tambin seutilizan mapas de ruido y de polucinatmosfrica.

18 Describir las ciudades

de los barrios). Pero estas representa-ciones cartogrficas y geogrficas sonlibradas a escalas menos precisas(1/80.000 y 1/40.000) que los ficherosrealizados a partir de ortofotos (a me-nudo 1/5.000 o 1/10.000).

El fuerte crecimiento de la "manchaurbana" en el mundo en desarrolloconduce cada vez ms a recurrir a lateledeteccin satelital, de explotacinms rpida y menos costosa, aunquesupone medios tcnicos y humanosms significativos que el simple anli-sis visual de las fotos areas.

TeledeteccinEn rbita a 830 kilmetros de laTierra, los satlites franceses Spotvuelven a pasar verticalmente sobre elmismo punto cada 26 das, con uncampo de visin de 60x60 kilmetros.Constituyen una fuente de informa-cin geogrfica actualizada perma-nentemente y ofrecen actualmenteuna definicin de 5 a 10 metros. Losdatos digitalizados deben ser tratadospor una sociedad especializada (con elagregado de un modelo digital deterreno1 en caso de relieve significati-vo), que produce una imagen a la es-cala requerida. El inters reside enque se pueden tratar las bandas enfuncin del tema que interese (vege-tacin, urbanizacin, subsuelo...), locual no es posible con una fotografa.

Los satlites Spot y Landsat permiten

cartografiar en de siete a ocho mesesal 1/25.000 el modo de ocupacin delterreno de un rea metropolitana de1.500 Kms. Pero igualmente se pue-den mezclar dos imgenes tomadascon algunos aos de intervalo y asobtener un "tratamiento multidata-do", donde entonces aparecen de ma-nera asombrosa las extensiones urba-nas de una gran metrpolis.

La ocupacin del suelo en Manila

En 1995, el proyecto del plan director de Manila (Filipinas)implicaba primero conocer la extensin precisa de esametrpolis de 9,5 millones de habitantes. Dos imgenes fueronmezcladas y luego interpretadas para distinguir 39 modos deocupacin del suelo (30 de los cuales en zona urbana) para17 comunas y sus zonas perifricas. El tratamiento cifra lasuperficie de cada sector individualizado en la imagen yproporciona las superficies ocupadas por tal o tal tipo deurbanizacin con una precisin de alrededor de un metrocuadrado. El mapa demuestra que los 2/3 del crecimiento sesituaba ya... ms all de los lmites del Gran Manila.

Conocer y administrar las redes por SIG

La utilizacin de los SIG (Sistemas de InformacinGeogrfica) en tanto que ayuda a la gestin de las redes esinevitable cuando la ciudad alcanza un cierto nivel crtico,entre 0,5 y 1 milln de habitantes. Ellos implican disponeral menos de un catastro simplificado y digitalizado. Desdeese momento, permiten administrar las caractersticasfsicas de la red (gestin de datos), concebir su extensin(ayuda a los trabajos o a la rehabilitacin de lo existente)y decidir de la mejor manera las intervenciones, ya sea demantenimiento (limpieza), sea de urgencia (polucinaccidental, ruptura de canalizaciones, etc.).

1 Un modelo numrico de terreno (MNT) es unarepresentacin numrica de una zona terrestre quepermite calculas superfccies o volumenes,reconstituir una vista en imgenes de sntesis delterreno y ms all de dar vistas 3D de la planificacinfutura de la zona, del barrio, etc.

Superposicin de la

ortofoto y del plano

de ocupacin de

suelos sinplificada,

de la ciudad de

Issy-les-Moulineaux,

cerca de Pars.

Describir las ciudades 19

El teodolito, montado

sobre un trpode,

permite medir ngulos

en los planos

horizontal y vertical.

En topografa, es

utilizado en las

medidas de un trazado

del territorio

(relevamiento

topogrfico).


11/41

20 Describir las ciudades Describir las ciudades 21

bienes de Benin empadrona pues losterrenos y construcciones as como asus propietarios y ocupantes, pero se

limita a los barrios centrales de lasgrandes ciudades.

Establecer direcciones, unaalternativa?La constitucin de un catastro obligaa medir cada parcela, lo que induce atres problemas importantes: costoprohibitivo, larga duracin de los pro-yectos y necesidad de disponer de pla-nes extremadamente precisos y demanipulacin compleja. La cuestinde establecer direcciones interesa a lalocalizacin de la parcela y a la natu-raleza de su ocupacin, generandonumerosas informaciones: cartografade la ciudad, deteccin de construc-ciones, acondicionamientos, activida-des y equipamientos.

Al mismo tiempo el fuerte crecimien-

to urbano de los pases en desarrollo(PED) se traduce por la aparicin denumerosos barrios sin equipamientoni identificacin vial. Partiendo deesta constatacin, establecer direccio-nes conduce a manejar la informacinurbana paso a paso: cartografa de laciudad, codificacin vial, empadrona-miento, implantacin de un sistemainformtico simple, desarrollo de in-strumentos de gestin aplicados.

Desarrollar la operacin de establecerdirecciones exige primero un planoinformatizado de la ciudad. Dichoplano al 1/10.000 contiene el nmerode cada va, su comienzo, su final, lalocalizacin de los equipamientos yde los servicios principales y la delimi-

Establecimiento de observatorios

La rpida mutacin de las ciudades demanda unseguimiento y la puesta al da regular de los datos.Adems de la herramienta SIG, el desarrollo deobservatorios urbanos permite reunir i nterlocutorespblicos y privados para la consideracin comn de losdatos y la produccin de informaciones. En Marruecos,en Argelia o en Camboya, los observatorios de bienesraces y de habitacin siguen el precio de los terrenos,la evolucin de los mercados inmobiliarios, losoperadores de alojamiento, los montajes operados, lasestrategias de los operadores pblicos y privados, etc.

Los mil usos de las direcciones

Si las experiencias de dar direcciones a las casas-habitacin en Africa desde1990 han sido operadas en buena sinergia con los concesionarios de agua,electricidad y telfono, tambin se han puesto en prctica otras experiencias,especialmente en el plano fiscal: tasa de residencia en Burkina Faso, tasaurbana en Togo, canon urbano en Mal. Todas ellas facilitan tambin la gestinde crisis sanitaria por los servicios de salud locales: cartografa en tiempo realde los hogares infectados por una epidemia de clera (Maputo), de campaasde vacunacin o de acciones de descontaminacin en caso de epizootia.

Agrimensores

medievales

trabajando, extracto

del tratado de

agrimensura y de

amojonamiento de

Bertrand Boysset,

agrimensor arlesiano

de finales el siglo XIV.

Catastro de 1820 de la

ciudad de Cheilly, en

Borgoa.

Las calles llevan

nombre y las casas estn

numeradas: el fichero de

direcciones permite

operar un cmodo

recorte de los

barrios y emprender

acciones sociales.

Webografa

Instituto deInvestigaciones para eldesarrollo IRDwww.ird.fr/

Asociacin deProfesionales para elDesarrollo Urbano yCooperacin AdP Villesen dveloppementwww.adp.asso.fr/

Datos cifrados

Spot imagen

Spot imagen proveedatos satelitales.Un catlogo de recursoscartogrficos es accesibleen lneawww.spotimage.fr/

Consejo Nacional de laInformacin geogrfica CNIGNumerosos documentosrelativos a la reflexinsobre la informacingeogrfica, ascomo fichas"gubernamentales"son consultables.www.cnig.gouv.fr/

Instituto de planificacin yde urbanismo de laRegin de Ile de France -IAURIFRecursos documentalessobre Francia y el restodel mundo.www.iaurif.org/fr/index.htm

GopolisGopolis es una base dedatos mundiales queestablece un repertorio

de las aglomeracionesde ms de 10.000habitantes.www.geo.univ-avignon.fr/Rbrica: Gopolis"

Observatorio de territorios(Red de organismos

pblicos especializadosen el anlisis deterritorios)Pueden realizarse mapasdinmicos. Este sitiopermite igualmenteefectuar unainvestigacin deindicadoresdeterminados.www.territoires.gouv.fr/

Cartografa

Institut gographiquenational - IGNwww.ign.fr/

Webografa en lneawww.villesendevenir.org

tacin en barrios. Una codificacinsimple permite afectar a todas lasconstrucciones, terrenos u objetos ur-banos, un cdigo, definido por la vaque lo conecta y su nmero en lacalle. El inters de este mtodo es evi-dente: se aplica a todos los tipos deciudad (una ciudad sin calles no exis-te), se realiza muy rpidamente y esevolutivo (los cdigos son reemplaza-dos progresivamente por eventualesnombres).

Los indicadoresSIG, catastros simplificados o el esta-blecimiento de direcciones permitenfinalmente elaborar indicadores deservicios de transporte urbanos o in-ventarios para la programacin de in-versiones y de equipamientos (IPIE). Elfichero de direcciones permite tenerinformaciones en la parcela y operaruna estructuracin cmoda de los

barrios, con vistas a establecer un pro-grama de accin respecto de los equi-pamientos de proximidad (salud, edu-cacin, fuentes de agua, basura, etc.).A partir de un nmero reducido dedatos y sobre la base de indicadores yde resultados, da cuenta del nivel deservicio de la poblacin de los barriospor las infraestructuras y los equipa-mientos y conduce a una clasificacinde los barrios y de las prioridades porbarrio y por tipo de servicios.

A manera de conclusin, no se puedesino recordar que ningn trabajo esposible en una ciudad si no se la des-cribe antes. La diversas tcnicas aqupresentadas contribuyen a ello, cadauna enriqueciendo a las otras. I


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Gobernar las ciudades 23

Cultura urbana y polticaLa cultura poltica local es especficade cada tradicin, de cada regin,hasta de cada ciudad, y las institucio-nes territoriales -en su organizacin,sus poderes y su funcionamiento- dantestimonio de esta diversidad. La soli-dez de la cultura poltica y de las insti-tuciones es un producto de la historia,como lo muestra el papel central delos alcaldes en Amrica Latina. Enotras regiones, la idea misma de auto-ridad local es a veces an demasiadoreciente para que su papel sea deter-minado o reconocido.

Tampoco la misma idea de ciudadanalocal es universal y la sociedad civil noest en todas partes constituida a ni-veles comparables. Si bien en AmricaLatina, existen verdaderas expresio-nes de la sociedad civil que permitenasociar las poblaciones a los procesosde toma de decisin, en el continenteafricano esas expresiones se asocianms a la necesidad de situarse porfuera de las decisiones de regmenesautocrticos.

En tales condiciones comprender elmodo de funcionamiento de una ciu-dad exige una aprehensin fina de lasrelaciones entre el territorio adminis-trado, las apuestas de desarrollo ur-bano y la cultura poltica local. Las

Campaa por las elecciones municipales en

Caracas (Venezuela).

La Constelacin Humana, una obra que

simboliza "los campos modernos del dilogo y

del intercambio fraternal entre los pueblos",

segn su autor Chen Zen.

22 Gobernar las ciudades

El movimiento mundial en favor de la

descentralizacin de las autoridades

territoriales ha dado una

importancia creciente

a los gobiernos de las

ciudades. Pero los

factores determinantes

de la eficacia de la

gestin local son

indisociables de la

cultura poltica propia

de cada ciudad.

Gobernar lasciudades

La cuestin del gobierno de las

ciudades est actualmente en laagenda internacional, puesto que

las colectividades locales han sido, du-rante el ltimo decenio, reconocidaspor las instituciones internacionales ylos proveedores de fondos de desar-rollo como los actores insoslayablesdel desarrollo econmico, social ycomo el primer lugar de expresin dela democracia.

Este rol presupone que las autoridadeslocales sean representativas, legtimasy eficientes en la direccin del desar-rollo urbano -tales cualidades son pro-ducto de tres lgicas: la cultura y las in-stituciones polticas locales; lasrelaciones entre la escala local y el go-bierno central; las presiones exteriores.

Participar en el presupuestoEn 1988 el Partido de los Trabajadores(PT) puso en funcionamiento uninstrumento de cogestin delpresupuesto en Porto Alegre (Brasil).Gracias a una pirmide participativa, loshabitantes pueden atribuir de 3 a 15%del presupuesto municipal: el primerpeldao, organizado por inmuebles ocalles, delega al segundo, que determinalos barrios y los sectores prioritarios,participando a su vez del Consejo dePresupuesto participativo con laadministracin y los actores sociales.

Alrededor de 200 ciudades han implementado esa experiencia. Convariantes: Rio Grande do Sul puso en funcionamiento un presupuestoparticipativo a nivel del Estado; Belem ampli su dispositivo en un Congresode la ciudad; Belo Horizonte introdujo un presupuesto participativo dealojamiento social. Fuera de Brasil, encontramos acciones equivalentes enPer, en Ecuador y en Bolivia.

Una reunin municipal en Belm (Brasil).


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Gobernar las ciudades 25

central tienden sin embargo actual-mente a organizarse por todas partessegn ese modelo.

All donde las polticas de ajuste es-tructural han preconizado la reduc-cin del papel del Estado al de simpleregulador, privado de sus medios fi-nancieros, las polticas de descentrali-zacin pueden representar un oportu-nidad para los gobiernos centrales dedescargar una parte de sus deberes enlas autoridades locales. En el conti-nente africano especialmente, la ne-cesaria transferencia de recursos para

hacer frente a sus atribuciones nosiempre ha tenido lugar. Es as comoresponsables polticos locales se en-cuentran privados de las capacida-des de manejo de obras y de nego-ciacin con proveedores de fondos.

Las capacidades de intervencin delas colectividades territoriales sonan muy limitadas y completamenteinsuficientes en relacin a las com-petencias que les son acordadas enel marco de los procesos de descen-tralizacin. Esto es debido en parti-cular a los medios limitados de losque disponen a la vez en recursoshumanos propios pero igualmenteante los servicios descentralizadosdel Estado y los servicios pblicos lo-cales. Esta necesidad de competen-cia concierne en prioridad a la ges-tin de los servicios en gestindirecta, pero igualmente la conduc-ta de los servicios concedidos.Formar responsables locales consti-tuye, pues, una condicin necesariapara un eficaz gobierno de las ciu-dades.

El reconocimiento de las ciudadescomo actores centrales del desarrol-lo, no ha sido suficiente para crearen todas partes las condiciones desu autonoma poltica. Sus nuevasatribuciones las sitan sin embargoen una posicin de actores inevita-

bles en todos losdispositivos loca-

les de desarrollo yde cooperacin.I

El panchayat

(consejo comunal)

de Bidar (abajo) y

el de Kasaragod (al

costado), en la India.

WebografaPrograma de las Naciones

Unidas para losasentamientos humanos ONU-Habitatwww.unhabitat.org/Pgina del BancoMundial dedicado a lagobernabilidad y alsector pblicowww.worldbank.org/publicsector

Ciudades y Gobiernoslocales unidos - CGLUObservatorio mundial dela democracia local y dela descentralizacinGOLD, segn elacrnimo ingls, es unportal Internet lanzadopor CGLU para informara los actores localessobre la situacin de ladescentralizacin y delos gobiernos locales atravs del mundo.www.cities-localgovernments.org/gold

Cities AlliancePartenariado entre elBanco Mundial,organizacionesinternacionales, agentesde cooperacin dediferentes pases yciudades, la Alianza hasido creada para lucharcontra los barriosprecarios y la pobrezaurbana.www.citiesalliance.org/

World Local Authorities WLAALM-WLA es una base

de datos que ofrece a losrepresentantes locales, aquienes tienencapacidad de decisin,universitarios yempresas, fichas deinformacin muy brevessobre los gobiernoslocales en diferentespases del mundo.www.almwla.org/

Grupo de inters cientficopara el estudio de laglobalizacin y deldesarrollo - GEMDEVwww.gemdeb.org/

Asociacin para eldesarrollo municipal PDMwww.pdm-net.org/

Asociacin Internacionalde Intendentes de hablafrancesa AIMFwww.aimf.asso.fr/


24 Gobernar las ciudades

Al final de las cri-sis catstrofesnaturales, guerras las autoridadeslocales se encuen-tran en primeralnea para respon-der a las necesidades inmediatas de laspoblaciones y construir el porvenir. Enla mayor parte de los casos, las lgicasde urgencia (reconstrucciones rpidas,realojamiento, problemas sanitarios;etc.) superan a las inversiones para unproyecto de ciudad a largo plazo. Eneste sentido, Sudfrica ha sido capazde elaborar una visin de la ciudadpost-apartheid, una ciudad compacta.La idea es restablecer el t ejido urbano,acercando los trozos de ciudad creadospor el. apartheid, organizando la circu-lacin, redistribuyendo el terreno ur-

bano y reorganizando las actividadesen el sentido de una mayor mixtura,con un proyecto de densificacin.

La descentralizaciny el gobierno local puestosa prueba

Desde hace una quincena de aos, unamplio proceso de descentralizacinpoltica, fiscal y administrativa se hapuesto en prctica en una gran mayo-ra de pases. Corresponde esto aldeseo de hacer ms eficientes a losgobiernos en el tratamiento de losasuntos locales asociando sectores p-blicos, sectores privados y asociacio-nes de habitantes. Las relacionesentre autoridades locales y Estado

grandes infraestructuras, el aprovisio-namiento de agua potable o el sanea-miento exigen a menudo otros nive-les de administracin -el equivalentede los organismos de administracinde estanques para el aprovisiona-miento de agua o de las comunidadesde aglomeraciones para el transporteurbano. El reagrupamiento de autori-dades para una mejor administracindel territorio es de ese modo observa-ble en numerosas grandes aglomera-ciones. La ciudad de Bangkok ha ela-borado, desde los aos 1980, unaestrategia de gestin territorial a es-cala de su aglomeracin. Desde 2004,Bombay y la nueva ciudad de NaviMumbay disponen de un recintocomn de gestin de los asuntos dedesarrollo de la aglomeracin.

La emergencia generalizada de ciuda-

des marcadas por la segregacin delas comunidades y el despliegue urba-no aparece a menudo como resultadode una dificultad para formular unavisin directiva del desarrollo.Actualmente, ciertas aglomeracionesintentan reaccionar contra esta evolu-cin y proponen dividir el territoriourbano en varias entidades en las cua-les resultara ms fcil definir unaidea de ciudad y establecer una estra-tegia de desarrollo susceptible deorientar la intervencin del conjuntode los actores. Esta tendencia es espe-cialmente observable en Brasil, quedispone de una larga experienciaahora en la construccin de modosdescentralizados de gobierno urbano.

Agua publica pese a todo

El rechazo de la delegacin de la gestin municipal delagua por la poblacin de Cochabamba (Bolivia) en 2000 setransform en un smbolo internacional de resistencia a laprivatizacin de los servicios. Tras un ao de forcejeos, lassociedades prestatarias debieron retirarse con prdidasestimadas en 50 millones de dlares. Actualmente laprovisin del agua de la ciudad est asegurada poruna empresa pblica, SEMAPA, donde 3 de los7 administradores son representantes de la poblacin.Gracias a varios proveedores de fondos, la sociedad halogrado extender su red y proponer tarifas sociales. Losdos prestatarios han renunciado a reclamar daos yperjuicios en enero de 2006 al trmino de una mediacindel gobierno boliviano.

Consejos Municipales

de las ciudades de

Papudo (Chile) y Praia

Grande (Brasil).

Descentralizacin a la manera

de la India

Las ciudades de la India acogensolamente un tercio de lapoblacin del pas perocontribuyen con un 60% de larenta nacional. Este papel motorha sido reconocido por el gobiernonacional a partir de los aosochenta. En 1992, la constitucinfue reformada, haciendo de lasautoridades locales, tanto ruralescomo urbanas, el tercer apoyo delgobierno. Los consejos elegidos, enlos cuales un tercio de los lugaresson destinados a las mujeres, estnencargados no slo de la gestinde la organizacin urbana, sino desu financiamiento -la transferenciade responsabilidades vaacompaada de una reduccin delas subvenciones del Estado. Seobservan actualmente dinmicas

muy contrastadas en las regionesde la India, segn sea que lasautoridades locales hayan sido o nocapaces de hacerse de talesinstrumentos.


14/41

Financiar las ciudades 27

y comerciales. Su contribucin a la ri-queza nacional flucta, segn los pa-ses, entre el 50 y 80% del PNB. Lasgrandes ciudades de Sudfrica -Johannesburgo, Durban y Ciudad delCabo- producen por s solas 50% delPNB del pas. Pero ese papel privile-giado no les aporta recursos propios.En la mayora de los casos, el Estadonacional recolecta los ingresos produ-cidos por las actividades econmicas,sin ninguna redistribucin.

Por otra parte, la fiscalidad local nosiempre est a la altura de las necesida-des. En las economas africanas, la de-duccin fiscal no supera el 1% del PNBcuando en realidad debiera estar cercadel 5%; el sector informal y las familiasno pagan impuestos juzgados ilegti-mos. Aumentar la recaudacin imposi-tiva pasa ante todo por la definicin deun proyecto poltico urbano suscepti-ble de movilizar los recursos locales.

Otro escollo es la definicin de la pro-piedad de bienes races, base de losprincipales impuestos locales. El esta-blecimiento de un registro urbano -que localice las parcelas y a sus pro-pietarios- permite ampliar la basetributaria. En Benin, la puesta en

Aprender la autonoma

La Agencia de desarrollomunicipal de Senegal (ADM)fue creada en 1997 paraofrecer al conjunto de lascomunas del pas serviciosfinancieros: el financiamientoautomtico fue establecidosobre la base de criteriossimples (demografa ysolvencia). Una subvencincubre 70% del monto,completado mediante un

prstamos del 20%.El 10% restante debe serautofinanciado. Una agenciadirectiva delegada se ocupa dela ejecucin de las inversiones,en estrecha relacin con elADM. Finalmente, elfinanciamiento se inscribe enun contrato de la ciudad con elEstado al cual es anexada unaconvencin de financiamientocomuna-ADM y sobre todo unprograma de refuerzo decapacidades. El objetivoprincipal es mejorar la solvenciade la comuna de manera quese le permita tomar prestadoprogresivamente ms ydepender menos de lassubvenciones del Estado.

Acceso a los servicios

esenciales, alojamiento,

transportes, recoleccin

y tratamiento de

residuos, proteccin

del medio ambiente:

dar condiciones de vida

decentes a la poblacin

urbana exige

inversiones

importantes.

Las ciudades tienen actualmentenecesidades financieras muy im-portantes que mantienen su creci-

miento. Acceso a los servicios esencia-les, habitacin, transporte, recolecciny tratamiento de residuos, proteccindel medio ambiente, proporcionarcondiciones de vida decentes a la po-blacin urbana, todo ello exige inver-siones importantes con sus conse-cuentes fondos de funcionamiento.Solamente en el sector de tratamientode aguas servidas, se estima que haranfalta 14.000 millones de euros de in-versin por ao hasta 2025.

Tradicionalmente son los Estados y losimpuestos locales los que han financia-do las necesidades de las ciudades. Las

26 Financiar las ciudades

Financiar

las necesidades

de las ciudades exige a las

autoridades locales capacidades

de gestin y de diversificacin

de sus fuentes de financiamiento sin

precedentes. Un tema particularmentetcnico cuyo manejo va a

determinar las condiciones

de vida cotidiana de

los ciudadanos.

transferencias estatales no han desa-parecido totalmente hasta el da dehoy, pero se inscriben en un movimien-to de descentralizacin que tiende aaumentar las responsabilidades localessin que eso implique necesariamentela transferencia de los medios de ac-cin correspondientes. Por otra parte,la tributacin local es a menudo dema-siado dbil para aportar los recursosfaltantes necesarios.

Este anlisis, compartido por el

conjunto de las ciudades, abre tresgrande pistas para el financiamientode los proyectos urbanos: el desarrol-lo de la fiscalidad local; el recurso aprstamos y la puesta en prctica detrabajos conjuntos pblico-privados.Ninguna va excluye a las otras y labuena gestin local querra, al contra-rio, que se asociaran y esto bajo lasformas tan variadas como posibles.

Desarrollar los propiosrecursosLas ciudades estn en una situacineconmica paradjica. Son actual-mente, en todo el mundo, portadorasde desarrollo econmico, reciben lamayora de las actividades industriales

Un cambio de lgicas

Hablar de "financiamiento de las colectividades locales"supone separarse de las intervenciones puntuales ligadasa la decisin de financiar un proyecto especfico para irhacia el financiamiento de mecanismos que responden alas necesidades de financiamiento a mediano y largoplazo, a partir de modelos de las acciones llevadas acabo ante instituciones financieras especializadas delMaghreb (CPSCL, FEC) y de frica del Sur (DBSA, INCA).La apreciacin del riesgo es diferente y pone el acentoen el riesgo prestatario, sin, de todos modos, subestimarel riesgo proyecto.

FinanciarFinanciar las ciudades


15/41

Financiar las ciudades

En la mayora de los casos, las ciudadesno tienen acceso -sea por razones deestatus, sea por razones tcnicas- a losmercados financieros, o hasta a los pro-gramas internacionales de provisin defondos. Las autoridades locales tienenentonces necesidad de un intermedia-rio que garantice su prstamo y puedaestatutariamente prestarles el dinero.Es ese el sentido de las instituciones fi-nancieras especializadas (IFS) creadasen numerosos pases para prestarle alas colectividades y para recolectar losreembolsos.

Una segunda va es el acceso directo delas colectividades locales a los merca-dos financieros para la emisin de obli-gaciones municipales. Estas obligacio-nes pueden tener un alcance generalpero ms a menudo estn ligadas a unproyecto de equipamiento o son emiti-das por una IFS para garantizar un fi-nanciamiento exterior. Para funcionar,esas obligaciones exigen que sea reuni-da una serie de condiciones:

* Transparencia de las finanzas locales.Los resultados municipales deben serconocidos y exentos de desvos o debancarrota. La estabilidad de los re-cursos propios y la eficacia del siste-ma de tarifas de los servicios consti-tuyen otros indicadores de buenagestin financiera.

* Un cuadro reglamentario mnimo,transparente y eficaz. La existencia

de reglas permite definir las respon-sabilidades de los diferentes actoresy crea una va de recurso al provee-dor.

* Un contexto econmico propicio. Lasautoridades locales pueden poner enaccin estmulos fiscales que favorez-can el sistema de emisiones obligato-rias, como la eximicin de tasas delos intereses de las obligaciones.Otras garantas y estmulos puedenser aportados desde el exterior: unpool de bancos puede crear unfondo de garanta de las emisiones

29

Presupuestos inequitativos

Los recursos de las ciudades son difcilmentecomparables. Aquellas que disponen del presupuesto porhabitante ms elevado se sitan en Europa o en losEstados Unidos. Las ciudades de frica, de Asia y deAmrica latina son las que tienen presupuestos msbajos. Resultados que las muestran desprovistas parahacer frente a eventuales inversiones.

Fuente: Global Urban Observatory, 1998.

Ciudad Pas Presupuesto/Hab.

Estocolmo Suecia $ 5.450,00

Umea Suecia $ 4.942,00

Amal Suecia $ 4.835,00

Singapur Singapur $ 4.637,00

Nueva York EE.UU. $ 3.962,00Wiesbaden Alemania $ 3.609,00

Colonia Alemania $ 3.531,00

Duisburg Alemania $ 3.273,00

Leipzig Alemania $ 3.273,00

Friburgo Alemania $ 2.803,00

Boston EE.UU. $ 2.668,00

Erfurt Alemania $ 2.552,00

Hartford EE.UU. $ 2.442,00

Washington EE.UU. $ 2.379,00

San Jos EE.UU. $ 2.232,00

Seattle EE.UU. $ 2.232,00

Minepolis-St:Paul EE.UU. $ 2.066,00

Atlanta EE.UU. $ 1.902,00

Des Moines EE.UU. $ 1.854,00

Bujumbura Burundi $ 7,50

Mysore India $ 7,30

Nairobi Kenya $ 7,00

Yamoussoukro Costa de Marfil $ 6,92

Jinja Uganda $ 5,59

Colon Panam $ 5,48

Muscat Oman $ 5,41

Phnom Penh Camboya $ 5,20

Huanuco Per $ 4,92

Oulan-Bator Mongolia $ 4,36

Cebu Filipinas $ 4,14

Porto-Novo Benin $ 4,10

Tacna Per $ 2,61

Lagos Nigeria $ 2,29

Bulawayo Zimbabwe $ 2,23

Colombo Sri Lanka $ 2,19

Brazzaville Congo $ 0,94

Sokode Togo $ 0,91

El producto econmico por habitante de la ciudad

de Hartford, en los Estados Unidos, es 3256 veces

superior al de Erevan, e n Armenia.


practica del sistema de direccionespersonales permiti multiplicar porcuatro los recursos fiscales en un lapsorelativamente corto, sin agravar lapresin fiscal. As mismo, en los pasesde Europa Central las autoridades lo-cales asociaron propiedad privada deinmuebles e impuestos.

Finalmente, el proceso de descentrali-zacin transfiere a menudo responsa-bilidades relacionadas con la educa-cin y la salud ms que con la gestinde servicios de agua y de electricidad,los cuales constituyen soportes ms f-ciles para tener acceso a los prstamoso a los acuerdos pblico-privados.

El desafo del prstamoConfrontados a necesidades que amenudo superan los propios recursos,los gobiernos locales estn obligadosa encontrar financiamientos comple-mentarios. El recurso al prstamo esuna tendencia nueva pero importantepara las finanzas locales. Desde losaos ochenta los prstamos municipa-les se elevan a alrededor de 12 milmillones de euros anuales. Los mayo-res demandantes -por fuera del G7-son Sudfrica, Bulgaria, Polonia,Hungra, Estonia, Brasil, Colombia,China, Repblica Checa, RepblicaEslovaca y Ucrania.

Tcnicamente, dos vas permiten a lasciudades acceder a financiamiento co-mercial.

Riquezas locales

Las ciudades son actores econmicos de importanciacreciente, como lo mide el producto econmico urbano.Las ciudades que producen la mayor riqueza en elmundo se sitan en Estados Unidos y en Europa yalgunas en Asia. La mayor parte de las ciudades quetienen el producto ms bajo se sitan en frica y enAsia.

Fuente: Global Urban Observatory, 1998

Ciudad Pas Producto/Hab.

Hartford EE.UU. $ 44.392,00

Basilea Suiza $ 42.300,00

Salt Lake EE.UU. $ 37.116,00

Estocolmo Suecia $ 36.240,00

Providencia EE.UU. $ 30.155,00Birmingham-EE.UU. EE.UU. $ 28.750,00

Edimburgo Reino Unido $ 26.333,00

Londres Reino Unido $ 24.989,00

Umea Suecia $ 23.100,00

Singapur Singapur $ 22.955,00

Belfast Reino Unido $ 21.672,00

Madrid Espaa $ 18.717,00

Ljubljana Eslovenia $ 17.865,00

Birmingham Reino Unido $ 17.776,00

Cardiff Reino Unido $ 17.759,00

Amal Suecia $ 17.360,00

Manchester Reino Unido $ 16.218,00

Des Moines EE.UU. $15.342,00

Pamplona Espaa $ 14.840,00

Phnom Penh Camboya $ 699,00

Semarang Indonesia $ 614,00

Parakou Benin $ 571,00

Bangalore India $ 564,00

Chennai India $ 547,00

Kigali Rwanda $ 538,00

Brazzaville Congo $ 518,00

Oulan-Bator Mongolia $ 505,00

Dhaka Bangladesh $ 500,00

Bulawayo Zimbabwe $ 402,00

Entebbe Uganda $ 400,00

Vientiane Laos $ 340,00

Port Gentil Gabon $ 186,00

Libreville Gabon $ 180,00

Sokode Togo $ 156,00

This Senegal $ 119,20

Colombo Sri Lanka $ 43,30

Erevan Armenia $ 12,59


16/41

Webografa

Agencia francesa dedesarrollo AFDwww.afd.org

Organizacin decooperacin y dedesarrollo econmicos OCDEwww.ocde.orgEn la OCDE, la Direccinde la cooperacin parael desarrollo (CAD) esla principal instanciaencargada de lascuestiones relativas ala cooperacin con lospases en desarrollowww.ocde.org/cad

Agencia de cooperacintcnica internacional delMINEFI-ADETEFwww.adetef.minefi.gouv.fr

Sitio de las misioneseconmicaswww.missioneco.org/me

DexiaBanquero del desarrollo

localwww.dexia.com

Banco Mundialwww.banquemondiale.org

Fondo MonetarioInternacional FMIwww.imf.org

Banco Europeo deInversin BEIwww.bei.org

Banco Africano deDesarrollowww.afdb.org

Banco de Desarrollode frica Occidentalwww.boad.org

Banco Interamericanode Desarrollowww.iadb.org

Banco asitico dedesarrollowww.adb.org


Estas asociaciones tienden a aportaruna mayor eficacia en la gestin delservicio -gestin de personal, devolu-cin de mercados, cobro de facturas.De tal modo, las primeras acciones dela SODECI en Costa de Marfil o deAguas Argentinas, han sido la racio-nalizacin de la gestin comercial delservicio y la gestin interna de la em-presa. Se espera tambin una mayoratencin con respecto a la calidad delservicio y a la gestin comercial.

A finales de los aos noventa, esosinterlocutores manifestaron graninters en la firma de contratos muymediatizados entre grandes ciudadesdel mundo y grupos internacionales,como Suez en Buenos Aires. Ahorabien, considerando las inversiones delcomienzo, la rentabilidad de esoscontratos exige una gran estabilidad.Variaciones de las tasas de cambio ocrisis econmicas han mostrado quela gestin delegada no siempre apor-taba garantas suficientes para losgrandes operadores. El recurso a ope-radores pblicos o privados naciona-les, para las necesidades ms modes-tas, puede en muchos casos resultarms funcional. Esta pista es sostenidaen frica subsahariana y por todaspartes en el mundo por la Agenciafrancesa de Desarrollo (AFD).

Sean cuales fueran las modalidades tc-nicas elegidas, las garantas necesariaspara obtener un financiamiento exte-

rior siguen siendo inaccesibles para mu-chas ciudades del mundo y el campo

de la cooperacinen este dominiosigue siendo im-portante. I

Financiar las ciudades 31

En el seno de ese modelo se puedendistinguir dos grandes tradiciones. Laexperiencia anglosajona de financia-miento de proyectos -Build OperateTransfer (BOT)- confa al concesiona-rio la construccin y la explotacindel servicio. ste no llega a ser propie-tario efectivo sino al final del contra-to. Lo interesante es hacer financiarla inversin inicial por los usuariosantes que por los contribuyentes.

En la experiencia francesa de gestindelegada, las autoridades pblicasmantienen el control de los trabajos yla propiedad de las infraestructuras.La concesin se hace mediante unpliego de condiciones acentuando las

misiones de inters general que elresponsable privado debe respetar.

Cuando el Banco se transforma en municipal

Obligado por sus estatutos a restringir el acceso a suslneas de crdito a los Estados, el Banco Mundial hacreado, con la Sociedad financiera internacional, elFondo Municipal en 2003. Esta institucin proponecrditos sub-soberanos en una amplia gama desectores (agua potable, saneamiento, transportes,electricidad, desechos slidos, calefaccin urbana,educacin y salud, y otros servicios pblicos esenciales),que pueden beneficiar a una amplia gama deentidades del sector pblico municipal o regional(administraciones locales o provinciales, empresas deservicios pblicos, sociedades de economa mixta,interlocutores publio-privado, intermediariosfinancieros).


obligatorias municipales; las transfe-rencias financieras del Estado a la so-ciedad emisora pueden ser embarga-bles, como en Filipinas; algunosproveedores de fondos proponendispositivos de garanta, general-mente orientados al sector privado.Por ejemplo, el Development CreditAuthority de la agencia americanade desarrollo, USAID, garantizahasta 50% las emisiones obligatoriasde las municipalidades y aporta unaasistencia tcnica.

Esos mecanismos no excluyen desarrol-lar paralelamente sistemas de asocia-ciones publico-privado para los servi-cios pblicos locales; lo que, hablandocon propiedad, escapa al campo delcrdito municipal.

Convertirse en sociosOtra fuente de financiamiento de losservicios es la constitucin de asocia-ciones publico-privadas.

La idea es la de asociar la bsquedade un inters colectivo -lo ms fre-cuente es el desarrollo de serviciosesenciales- con un modo de gestinprivado considerado ms eficaz. El co-financiamiento privado de los servi-cios permite aligerar los apremiospresupuestarios municipales. EnBuenos Aires, sobre 11 millones dehabitantes solamente 6 millonesestn conectados a una red de provi-sin de agua. Cubrir las necesidades

exige la extensin de las redes exis-tentes y la construccin de estaciones

de depuracin, de costos enormesque las autoridades municipales nopueden cubrir solas. Ahora bien;como esos servicios representan mer-cados a mediano plazo importantes,es posible interesar a operadores pri-vados para su funcionamiento.

Existen dos maneras de establecerasociaciones: la privatizacin total ola delegacin condicional de la ges-tin de la infraestructura de interscolectivo, como una red de aduccinde agua o una red de transportes.

La privatizacin del servicio fue pues-ta en prctica en algunos pases an-glosajones y especialmente en el

Reino Unido de manera sistemtica.Si bien ese sistema limita el trabajo delas autoridades locales, exige impor-tantes fondos propios inmovilizadosde un modo durable en las infraes-tructuras privadas.

La delegacin de servicio pblicose distingue de los mercados impo-niendo una duracin limitada a loscontratos (15 a 50 aos) y fundandola remuneracin de quienes intervie-nen por los resultados de explota-cin. La delegacin puede adoptar di-ferentes formas, pero todas remitena un contrato entre una autoridadpblica y un operador (privado, mixtoo pblico) por un perodo determi-nado.

La municipalidad de

Estocolmo, en Suecia,

dispone de un

presupuesto de

U$S 5.450 por

habitante, contra

0,09 de la misma

moneda para la

municipalidad de

Kinshasa, en la

Repblica Democrtica

del Congo.

Ayudas financieras adaptadas

El reconocimiento de las nuevas necesidades de lasciudades conduce a ciertos inversores, entre ellos laAgencia francesa de desarrollo (AFD) a adaptar susinstrumentos financieros. Junto a los financiamientosatribuidos al Estado ("soberanos"), proponenfinanciamientos a las colectividades ("sub-soberanas)directamente o a travs de instituciones especializadas.Otra va es la de facilitarle el acceso al mercadofinanciero. Estas nuevas formas estn en curso dedesarrollo y exigen tcnicas nuevas y especficas. LaMunicipal Finance Task Force centraliza muchas de estasexperiencias y ofrece de ese modo un espacio de reflexinrespecto de las prcticas en curso.

www.afd.fr www.mftf.org

Rating a la manera de la India

En India, el Credit RatingInformation Service of India Ltd.,primera agencia nacional denotacin, lanz en 1997 un serviciode notacin para las colectividadesbasado en seis factores:

(1) el cuadro legal yreglamentario; (2) la baseeconmica de la regin; (3) lasituacin financiera actual, (4) lasoperaciones existentes de lamunicipalidad, (5) las capacidadesde gestin de la municipalidad,(6) el proyecto involucrado. Seacuerda una importanciaparticular a la disponibilidad de

una fuente estable de recursos yevaluable para el reembolso delservicio de la deuda.


17/41

Orientar el desarrollo urbano 33

mejor localizada de la construcciny de las redes.

En resumen, cuanto ms crece unaaglomeracin, menos es posible asegu-rar la planificacin y la gestin pormedio de un documento nico. Perosea cual fuere el tamao de la ciudad,esos documentos de ordenamientodeben ser completados por un plan deaccin a corto y mediano plazo, detal-lando diversas operaciones (bienes ra-ces, alojamiento, actividades, infraes-

tructuras, redes, etc.) en un ciertonmero de fichas (detalles del proyec-to, etapas y costos, documentos grfi-cos de tipos planos, cortes, etc.) que

Documentos apropiados alterritorioEl territorio que el documento sealavara segn el tamao de la ciudad.Hasta una poblacin del orden de los200.000 habitantes, se puede limitaral conjunto urbano y sus franjas inme-diatas. En ese caso un documentoprincipal es suficiente, eventualmentecompletado por uno o varios planesde ordenamiento de sectores nuevoso a reorganizar. Pero cuanto mscrece una aglomeracin menos resul-ta factible asegurar su planificacin yla gestin por medio de un documen-to nico. El impacto de su crecimientosobre la periferia rural implica incluira esta ltima en el proyecto de orde-namiento y de desarrollo a mediano ylargo plazo.

Cuando la ciudad llega a la condicinde metrpolis (alrededor de un millnde habitantes) o ms an, de "gran"metrpolis (alrededor de dos millonesde habitantes) resulta imperativo quelas autoridades locales integren la ne-cesidad de varios planes a la tareaespecfica:

un documento estratgico a peque-a escala (1/10.000 a 1/50.000), fi-

jando las orientaciones estratgicas,las principales infraestructuras, losproblemas y las zonas de riesgo, laszonas urbanas y urbanizables, etc.

uno o ms documentos por sectoresexistentes o nuevos (1/5.000, a veces1/2.000), que permitan una gestin

En Phnom Penh,

Camboya (arriba)

como en Quertaro,Mxico (abajo) las

municipalidades deben

disponer de tiles que

permitan organizar sus

crecimientos.

El arte del diagnstico

compartido

El diagnstico previo a un plandirector debe establecer unestado tanto de posibilidadespositivas como de problemas de laciudad: cules son lasoportunidades del territorioestudiado en trminos deinfraestructuras, de equipamientoo de medio ambiente? Culesson las debilidades de laprevencin de riesgos y de laarmadura urbana existente? Y deah, cules son las apuestas entrminos de atractivo, decondiciones de vida y de

funcionamiento de la ciudad? Encuanto este diagnstico seacompartido por los actores locales,puede proveer un marco deorientacin ms adaptable ytransformarse en un verdadero"cuadro de situacin" de lapuesta en obra del documento.

32 Orientar el desarrollo urbano

Orientar el desarrollourbano

Losinstrumentos y los

marcos de referencia de laplanificacin urbana han cambiado

en los aos noventa para responder a

las presiones demogrficas crecientes.Portadores de una visin de conjunto,

proponiendo una visin a medianoplazo, son testimonio tambin de la

puesta en marcha de procesos dedecisin ms participativos.

Las autoridades locales disponen de diferentes docu-mentos de planificacin y de urbanismo para hacerfrente a los desafios demogrficos, medioambientales

y econmicos urbanos. Tales documentos han evolucionadoprofundamente durante los ltimos aos en cuanto a susobjetivos (orientar el desarrollo urbano ms que esperardominarlo), su forma (documentos simplificados), su conte-nido (puesta en prctica e impacto ambiental) y su elabora-cin (participacin).

Un plano urbano de referencia como el deMoundou, Chad (ver arriba) ofrece un primer

cuadro de programacin y de accin a mediado

plazo. La ciudad de Kisumu, Kenia (ver abajo),

por su parte, ha integrado los Objetivos del

milenio para el desarrollo en su plan de accin.


18/41

Orientar el desarrollo urbano

El rol de un esquema director

En Phnom Penh (arriba), lacooperacin francesa ha apoyadola elaboracin de un esquemadirector de urbanismo conhorizonte en 2020. Referenciapara la inversin pblica yprivada, fija la localizacin de lasgrandes infraestructuras y laestructura principal de la red dedominio pblico as como lavocacin preferencial de los

espacios urbanos. Encuadratambin el recalibrado de losdocumentos sectoriales sobre elagua, el saneamiento, etc.

Ms all de las acciones deurgencia (inundaciones, etc.) elesquema director insiste en elrefuerzo de las administracioneslocales, la definicin de unareglamentacin urbanstica aescala de los distritosadministrativos, la preservacinde las grandes expropiaciones yla creacin de un bancohipotecario y de una agenciaterritorial.

tin simplificada del ordenamiento delespacio y de los servicios urbanos, losotros privilegian la identificacin y el

seguimiento de prioridades claras entrminos de accin y de inversin.

Experimentados desde los aos 1990,los planes urbanos de referencia se li-mitan a un documento de estructura,sin verdadera zonificacin, que sirvende referencia para la implantacin deredes y de operaciones futuras: sloindican el trazado de las grandes vasy de los principales dispositivos de ser-vicios urbanos, as como las zonas pre-vistas para la extensin de barrios enlos prximos perodos, de cinco a diezaos y las reservas para los grandesequipamientos. Ofrecen de ese modoun marco de programacin y de ac-cin a mediano plazo mucho ms fcilde dirigir por los equipos locales.

El documento puede fijar los perme-tros de las zonas destinadas a la cons-truccin, recomendar un tipo de ocu-

pacin del suelo (industria, habitacina bajo costo, equipamientos de proxi-midad) y, a veces, estimar la poblacinesperada a trmino. Permite calcularlas necesidades en equipamientos co-lectivos y dimensionar previamentelas vas y las redes. La accin opera apartir de la estructura existente en laciudad -lo que se denomina la "granmalla urbana", con una atencinespecial en la articulacin entre plani-ficacin y servicios urbanos (agua po-table, saneamiento, drenaje, electrici-dad e iluminacin, etc.)

Este nuevo paso alcanza sin embargosus lmites de factibilidad en un mxi-mo de entre doscientos y trescientosmil habitantes. Ms all de eso, pue-

35

El esquema director de

urbanismo de Phnom

Penh (Camboya).

34

comprendan, por otraparte, una evaluacinmedioambiental o un

estudio de impacto paracada operacin.

La concepcin de docu-mentos de planificacin yde urbanismo ha evolucio-

nado mucho. Hasta los aosochenta, el principio era proponer

un reparto de inversiones sobre elterritorio de la ciudad en funcin d lasnecesidades cuantitativas evaluadaspara los veinticinco aos siguientes. Lasgestiones actuales de planificacintienden a ser ms flexibles. Se privile-gian esquemas de orientacin adapta-dos y evolutivos, de gestin ms simpley con objetivos fijados en un horizontede diez a quince aos. Se busca de esemodo apoyar dinmicas locales exis-

tentes y susceptibles de formular unproyecto, ms que de imaginar progra-mas de ordenamiento exhaustivos, dif-ciles de aplicar en el largo plazo. Sipuede apoyarse en "buenas prcticas"urbanas constatadas en otros lugares,esta aproximacin no preconiza repe-tirlas en el estado.

Nuevas prcticasEn muchos casos las ciudades dispo-nen de medios financieros y regla-mentarios para orientar su desarrolloinversamente proporcional a la pre-sin urbana que enfrentan. Sin instru-mentos realmente eficaces para reser-var expropiaciones, hacer respetar laafectacin de tal o cual zona o la im-posibilidad de construir en tal otra,resultan ampliamente impotentespara ordenar el desarrollo espont-neo. A falta de un marco reglamenta-rio y administrativo eficaz, la capaci-dad de los planes y de los esquemasdirectores de actuar mediante inter-dicciones resulta sumamente dbil, locual implica recurrir tambin al est-mulo y a la concertacin.

Si los planes directores y los esquemasde sectores son inevitables en las me-trpolis, nuevos documentos aparecenen las ciudades pequeas y medianas:los unos permiten ante todo una ges-

Documentos

pedaggicos

(arriba, proyecto

de organizacin y de

desarrollo sostenible

de la ciudad de Rouen,

Francia), reuniones

de explicacin

(al costado, en

Kawempe, Kenia)

o de concertacin

(abajo, en Nouakchott,

Mauritania), el

equilibrio del

crecimiento de la

ciudad pasa por una

participacin creciente

de los ciudadanos.



19/41

Webografa

Cities Alliance (Alianza deCiudades)Numerosasinformaciones sondisponibles, entre ellaslas relativas a lasestrategias de desarrollourbano (CDS).www.citiesalliance.org

Instituto de Ordenamientoy de Urbanismo de laRegin Ile de France IAURIFwww.iaurif.org/fr/index.htm

Taller parisino deurbanismo APURUn banco de datosurbanos consultablewww.apur.org

IGN Internacional (Filial delInstituto GeogrficoNacional)www.ignfi.fr

Establecimiento pblico deordenamiento de Senart EPA Snartwww.epa-senart.fr

Grupo de IntersEconmico de tcnicosen ordenamiento ytcnicos en desarrollode Francia GIE ADEFRANCEwww.gie-adefrance.fr


agencias urbanas (Marruecos) o insti-tuciones municipales de planificacin(Mxico). I

El aprovisionamiento

alimenticio de Hanoi,

la segunda ciudad deVietnam, depende de un

cinturn de pueblos

horticultores. La

transformacin del

armazn urbano y las

nuevas orientaciones en

materia de ordenamiento

obligan a encontrar soluciones

coherentes a los problemas

crecientes del medio ambiente, de

gestin del agua y de acceso a la

vivienda. El atlas infogrfico Peri-

urbanizacin en la provincia de Hanoi, realizado

por el CNST vietnamita y la universidad de

Bordeaux III aporta un esclarecimiento original

sobre las relaciones complejas entre centro y

periferia, agricultura y urbanizacin.


conocidos, el proyecto de ciudad dePikine (Senegal), el PDSU ha sostenido

de ese modo las comunas de circuns-cripciones para que elaboren planesde accin prioritarios a travs de forosde participacin ciudadana, de comi-ts de seguimiento y de comisionesmunicipales especializadas. De todosmodos, si las estructuras locales hanfuncionado bastante bien a nivel debarrios, los seguimientos han sido li-mitados a falta de un relevo sosteni-ble a nivel municipal.

En conclusin, es crucial reflexionarsobre la gestin y el seguimiento deldocumento de planificacin en el mo-mento mismo de su elaboracin.Demasiados planes y esquemas hansido entregados "llave en mano",pero en ciudades y metrpolis, sin re-levo real por una o varias estructuraslocales. El seguimiento exige la asocia-

cin y la formacin de personal localdesde el comienzo de la gestin, ascomo la actividad de medios tcnicos.

Esa medida es fundamental para ase-gurar la puesta en marcha del plan, suseguimiento (indicadores, tablero demandos, estadsticas, tiles cartogrfi-cos y de direcciones, observatorios,etc. ver capitulo Describir las ciuda-des) y su evaluacin regular en vistade adaptaciones o de revisiones ulte-riores. En las ciudades pequeas y me-dianas la creacin -o el refuerzo- deuna oficina de urbanismo o de desar-rollo es en general suficiente. En lasgrandes ciudades y las metrpolis,ello supone ms bien la creacin deestructuras especficas tales como

Un visitante del Instituto de

planificacin de la ciudad

de Len (Mxico).

3736 Orientar el desarrollo urbano

den constituir incluso un modo bas-tante bueno de planificacin en lasfranjas urbanas, para administrar laurbanizacin espontnea o irregular.

Desde 1999, el Banco Mundial preconi-za la elaboracin de "estrategias dedesarrollo urbano" (City DevelopmentStrategies, CDS), cuya idea bsica es

fundar un crecimiento ms equilibradode la ciudad a partir de la participacincreciente de los ciudadanos.

Estas estrategias presentan una visinglobal del ordenamiento y del desar-rollo urbano ms limitado que unplan director, pero se revelan msoperacionales en trminos de defini-cin de las prioridades, de accin y deevaluacin de ellas. Los objetivos sonfijados en referencia a un "diagnsti-co compartido" de los puntos fuertesy dbiles as como de las oportunida-des y de los riesgos. Sobre esta baseson formuladas estrategias de desar-rollo de la ciudad y una serie de accio-nes e inversiones. Por otra parte, seelaboran indicadores a fin de permitirun seguimiento de la realizacin delos objetivos.

Aunque se puede reprochar a los CDSla falta de conocimiento y de segui-miento del desarrollo global de la ciu-dad, se les debe reconocer dos puntosfuertes:

permiten articular bastante bien lavisin de la ciudad de los "deciso-res" locales, d

Ciudades_en_devenir Tendencias de Ciudad

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