Ciudad Región - almamater.edu.coalmamater.edu.co/Publicaciones/Ciudad_Region_Eje... · EQUIPO DE...

Ciudad RegiónEje Cafetero

Hacia un desarrollo urbano sostenible

ISBNY OTROS DATOS

EQUIPO DE TRABAJO

Coordinación general:Gladys Rodríguez Pérez Universidad Tecnológica de PereiraOscar Arango Gaviria Universidad Tecnológica de PereiraMaría Cristina Galvis Valencia Asistente

Otros profesionales:Nancy Ayala Economista.

Docente Universidad del QuindíoAlba Inés Pareja Ingeniera Civil.

Docente Universidad del QuindíoSamuel Guzmán Economista

Docente Universidad Tecnológica de PereiraJahir Rodríguez Rodríguez Planificador - ConsultorOscar González Economista - ConsultorLuz Helena Hernández Heredia Arquitecta - ConsultoraVanesa Castaño Bañol Administrador del Medio Ambiente

ConsultoraNolberto Díaz Salazar Administrador del Medio Ambiente - UTP-S.I.R.Jorge Trejos Arias Administrador del Medio Ambiente- UTP-S.I.R.

Tesistas Facultad de Ciencias Ambientales:Alejandro González BenjumeaClaudia María Marín DazaShirley Botero FrancoJorge Enrique Salazar HenaoIsabel Cristina Vélez BermúdezJohn Albeiro Correa RodasAngela María Molina CastañoPaola Andrea Montoya SernaIvonne Andrea Sánchez

Profesor es de la Facultad de Ciencias Ambientales como directores de tesis:Miguel Angel DosmanDiego ParedesJaime Guzmán Giraldo

Funcionarios de Carder como director es de tesis:Jorge Iván OrozcoCésar Mora Arias

1 ELEMENTOS JURÍDICO-POLITÍCOS, CONCEPTUALES YMETODOLOGICOS ......................................................................................... 29

1.1 Antecedentes ..................................................................................................... 291.2 Localización del área de estudio ................................................................ 401.3 Objetivos de la investigación ...................................................................... 411.4 Justificación ........................................................................................................ 431.5 Marco político y legal ..................................................................................... 451.6 Bases conceptuales ......................................................................................... 541.7 Metodología de trabajo .................................................................................. 65

2 CARACTERIZACION GENERAL .................................................................. 712.1 Plataforma natural ........................................................................................... 732.1.1 Los recursos hídricos y el sector agua potable

saneamiento básico ......................................................................................... 732.1.2 Usos del suelo, sus impactos y su relación

con las cadenas productivas ........................................................................ 922.1.3 Riesgo asociado a eventos sísmicos ....................................................... 1082.1.4 Areas protegidas ............................................................................................ 116

2.2 Dimensión social .......................................................................................... 1322.2.1 Dinámica poblacional ................................................................................. 1322.2.2 Un progresivo empobrecimiento ............................................................ 1512.2.3 Empleo, desempleo y subempleo .......................................................... 1552.2.4 La vivienda: desafíos y perspectivas ...................................................... 1682.2.5 Salud .................................................................................................................. 1902.2.6 Educación ........................................................................................................ 196

2.3 Economía y finanzas públicas .................................................................. 2242.3.1 Perfil económico ........................................................................................... 2242.3.2 Finanzas públicas y financiación del desarrollo regional ............... 245

2.4 Dimensión físico espacial .......................................................................... 2582.4.1 Clasificación del territorio .......................................................................... 2582.4.2 Análisis funcional de los centros urbanos ........................................... 2762.4.3 Sistema de comunicación vial y de transporte ................................... 2922.4.4 Infraestructura de servicios ....................................................................... 3122.4.5 Patrimonio arquitectónico, arqueológico, cultural

y turístico. ........................................................................................................ 321

2.5 Dimensión Político Institucional ............................................................. 325

TABLAS

2.1.1 Consumo percápita promedio de agua. 1999 ....................................... 752.1.2 Componentes del sistema de acueductos urbanos. 2002. ................. 782.1.3 Empresas prestadoras del servicio de acueducto. 2002 ..................... 812.1.4 Cobertura de alcantarillado por Conglomerado. 2002 ....................... 822.1.5 Componentes del sistema de alcantarillado urbano. 2002 ............... 832.1.6 Empresas prestadoras del servicio de Aseo. 2002 ............................... 862.1.7 Tarifas promedio del servicio de aseo por conglomerado. .............. 882.1.8 Uso actual del suelo. 2002 ........................................................................... 922.1.9 Conflictos de uso. 2002. ................................................................................ 922.1.10 Total de inundaciones por conglomerado. 1920-1990 .................... 1022.1.11 Deslizamiento por conglomerados. 1920-1990. ................................. 1042.1.12 Valor de aceleración y nivel de amenaza sísmica

por municipio ................................................................................................ 1052.1.13 Indice de Riesgo Sísmico Urbano final ................................................. 1092.1.14 Factor amenaza sísmica y efectos colaterales ..................................... 1112.1.15 La Virginia. Factor amenaza sísmica y efectos colaterales ............. 1112.1.16 Factores de vulnerabilidad sísmica ......................................................... 1122.1.17 Categorías de manejo y áreas protegidas reconocidas ................... 1232.1.18 Políticas, estrategias y acciones del espacio publico ....................... 131

2.2.1 Tasa de urbanización y densidad demográfica. 2002 ...................... 1362.2.2 Eje Cafetero. Tasas de migración interna y externa

interdepartamentales.1988-1993 .............................................................. 1432.2.3 Síntesis de indicadores demográficos .................................................... 1492.2.4 ICV por municipio. 1993 ............................................................................ 1532.2.5 Manizales a.m. - Pereira a.m. Indicadores laborales.

1986-2002 ......................................................................................................... 1582.2.6 Eje Cafetero. Incidencia de carencias habitacionales

de los Hogares por tipo de déficit cualitativo. 1993. ....................... 1712.2.7 Reconstrucción de viviendas según modalidad,

por municipio. 2002..................................................................................... 1742.2.8 Eje Cafetero. Instrumentos de la política de vivienda

del FOREC. ...................................................................................................... 1792.2.9 Instituciones del sector salud por conglomerado. 2003. ................ 1922.2.10 Síntesis de educación superior. ............................................................... 2012.2.11 Entidades de innovación, según entorno y ciudad. 2001 .............. 212

2.3.1 Eje Cafetero. Porcentaje de dependencia de productosimportados, según sectores económicos. 2000 .................................. 225

2.3.2 Eje Cafetero. Estructura de las exportaciones totales,según producto. 2000 .................................................................................. 227

2.3.3 Pereira. Tasas de crecimiento promedio, según sectoreseconómicos. 1990-1999 .............................................................................. 232

2.3.4 Indicador de desempeño fiscaly puesto municipal en el ranking nacional. 2001 ............................. 251

2.3.5 Comparativo aplicación leyes 60/93 y 715/01,según municipios. 2002 .............................................................................. 253

2.3.6 INFIs según patrimonio y áreas de servicio. 2002 ............................ 254

2.4.1 Conglomerado 1, zonas determinadas-suelos urbanos,de expansión y sub-urbanos .................................................................... 263

2.4.2 Conglomerado 2, zonas determinadas-suelos deexpansión y suelo suburbanos ................................................................ 267

2.4.3 Conglomerado 3, zonas determinadas-suelos urbanos,de expansión y suelos sub-urbanos....................................................... 269

2.4.4 Orden funcional de los centros urbanos en el contextode la red urbana nacional .......................................................................... 277

2.4.5 Rol funcional de las ciudades con procesosde metropolización ...................................................................................... 278

2.4.6 Áreas de influencia de centros urbanos de categoría Iy sus subsistemas urbanos ........................................................................ 281

2.4.7 Áreas de influencia de centros urbanos de categoría II. ................ 2822.4.8 Macroproyectos viales regionales y obras de incidencia

directa. 2002. .................................................................................................. 2932.4.9 Distancias entre ciudades .......................................................................... 2952.4.10 Indicadores de transporte público urbano 2003. .............................. 3032.4.11 Movimiento de pasajeros y carga en los aeropuertos. 2002 ......... 3062.4.12 Macroproyectos de infraestructura regional

aeroportuaria, 2003. ..................................................................................... 3072.4.13 Obras del Ferrocarril de Occidente de incidencia directa

en el territorio. 2003. ................................................................................... 3092.4.14 Puertos multimodales 2003 ....................................................................... 3102.4.15 Colombia. Operadores de telefonía local y extendida. 2002 ...... 316

2.5.1 Municipios por año de fundación. ......................................................... 3262.5.2 Alcaldes según filiación política. ............................................................. 3352.5.3 Evolución del conflicto armado. 1992-2000 ........................................ 3362.5.4 Asesinatos cometidos por los actores organizados

de violencia. 1992-2000 .............................................................................. 3372.5.5 Tipología municipal según presencia estatal. 1998 .......................... 339

2.5.6 Indicadores sintéticos del progreso municipal en ladescentralización. 2002 ............................................................................... 341

2.5.7 Manizales. Visiones del conglomerado. 2003 ..................................... 3502.5.8 Pereira. Visiones del conglomerado. 2003. ......................................... 3512.5.9 Armenia. Visiones del conglomerado. 2003 ........................................ 3522.5.10 Rol de centros poblados estratégicos desde la visión

de los municipios ......................................................................................... 3552.5.11 Área metropolitana Pereira-centro occidente.

Ejes estratégicos del plan integral de desarrollo ............................... 3562.5.12 Área Metropolitana Pereira-centro occidente.

Síntesis de las directrices físico territoriales. 2002............................. 3572.5.13 Proyectos articuladores de integración subregional. ....................... 361

CUADROS

2.1.1 Áreas protegidas según conglomerados. 2002 ................................... 1172.1.2 Clasificación de áreas protegidas según ecosistema,

por conglomerado. 2002 ............................................................................ 1182.1.3 Distribución porcentual de Áreas protegidas según

el servicio ambiental principal que prestan,por conglomerado. 2002 ............................................................................ 119

2.1.4 Distribución porcentual de Áreas protegidassegún extensión ............................................................................................ 121

2.1.5 Distribución porcentual de Áreas protegidas según clasesde suelo por conglomerado. .................................................................... 121

2.2.1 Población por municipio y zona, según tasa intercensal.2000-2005 ......................................................................................................... 134

2.2.2 Estructura de la población según edad. 2002 ..................................... 1402.2.3 Desplazamiento forzoso según conglomerado.

2001- 2002. ...................................................................................................... 1482.2.4 Indicadores de NBI por persona y hogares, según

conglomerado y zona. 1993. .................................................................... 1522.2.5 Manizales-Pereira. Distribución porcentual de ingresos

según rango. 2000 ........................................................................................ 1562.2.6 Colombia. Empleos a generar por la reforma laboral

2003-2006 ......................................................................................................... 1662.2.7 Licencias y áreas para construcción de vivienda,

según municipio. 1999-2000. .................................................................... 1822.2.8 Población afiliada según régimen de salud

por municipio. 2002..................................................................................... 193

2.2.8 Alumnos, docentes y establecimientos por niveleducativo, según conglomerado. ............................................................ 199

2.3.1 Principales importaciones. 2001-2002. .................................................. 2262.3.2 Evolución de la deuda pública por municipio,

según año. 1999-2001 ................................................................................. 250

2.4.1 Dimensionamiento de los diferentes tipos de suelo ........................ 2722.4.2 Número de funciones por nivel jerárquico e índice

urbano acumulado. 2002 ........................................................................... 2872.4.3 Destino de los pasajeros usuarios de los terminales

de transporte de Manizales y Pereira. 2001 ...................................... 30052.4.4 Consumos y número de usuarios de energía eléctrica

por municipio y por sector. 2002 (en miles de Kwh/año) ............ 3142.4.5 Densidad telefónica y operadores de telefonía

por municipio ................................................................................................ 3182.4.6 Densidad telefónica y operadores de telefonía

por núcleos. 2001 ......................................................................................... 319

MAPASColombia

1.1 Corredores urbanos regionales del país. ................................................. 331.2 Jerarquización funcional de la red urbana nacional ........................... 351.3 Regiones subnacionales de Colombia ...................................................... 361.4 Organización físico espacial del sistema de ciudades ........................ 391.5 Mapa base área de estudio. ......................................................................... 421.6 Áreas para el desarrollo sostenible ........................................................... 64

2.1 Cuencas estratégicas. ...................................................................................... 742.2 Índice de escasez para el año 2015. ......................................................... 762.3 Infraestructura para los servicios de acueducto,

alcantarillado y aseo. 2002. .......................................................................... 792.4 Infraestructura de rellenos sanitarios. 2002 ............................................ 852.1.5 Uso actual del suelo. 2002 ........................................................................... 952.1.6 Conflictos de uso del suelo. 2002 .............................................................. 962.1.7 Amenaza volcánica. ..................................................................................... 1002.1.8 Amenaza por inundación........................................................................... 1012.1.9 Índice de Riesgo Sísmico Urbano ........................................................... 1102.1.10 Áreas protegidas del conglomerado de Manizales ........................... 1252.1.11 Áreas protegidas del conglomerado de Pereira ................................. 126

2.1.12 Áreas protegidas del conglomerado de Armenia .............................. 127

2.2.1 Población municipal .................................................................................... 1352.2.2 Tasa de urbanización municipal ............................................................ 137

2.3.1 Ecorregión Eje Cafetero. Macroproyectos de impacto .................... 2212.3.2 Ecorregión Eje Cafetero. Vínculos e interrelaciones

económicas con otras regiones. .............................................................. 2282.3.3 Ecorregión Eje Cafetero. Vínculos e interrelaciones

económicas al interior. ................................................................................ 2302.3.4 Ecorregión Eje Cafetero. Áreas de influencia de

centros urbanos de categoría I. ............................................................... 233

2.4.1 Autopista del Café. Obras tramo Armenia-Pereira ............................ 2992.4.2 Autopista del Café. Obras tramo Pereira-Manizales ......................... 300

Figuras1.1 Proceso general del estudio. ....................................................................... 661.2 Esquema de análisis ........................................................................................ 67

Esquemas2.4.1 Modelo de crecimiento y ocupación del territorio,

conglomerado de Manizales ..................................................................... 2642.4.2 Modelo de crecimiento y ocupación del territorio,

conglomerado de Pereira ........................................................................... 2682.4.3 Modelo de crecimiento y ocupación del territorio,

conglomerado de Armenia ........................................................................ 2702.4.4 Jerarquización funcional de los centros urbanos .............................. 2792.4.5 Áreas de influencia funcional de los centros principales ............... 2832.4.6 La autopista del Café. Eje articulador e integrador. .......................... 296

PRESENTACION

Este trabajo nace de una investigación1 culminada en 2002, en laque si bien el tema del desarrollo urbano regional y los procesos demetropolización estuvieron presentes, no constituían el foco principalde atención.

El concepto estructurante es el de Ciudad Región. Esta es una cate-goría de reciente uso en el análisis de la planificación y la sociologíalatinoamericana que hace referencia a diferentes unidades territorialesfuertemente urbanizadas, en estrecha relación mutua y con un alto gra-do de conexión con otras regiones en las denominadas redes globales2.

Las ciudades-región globales se encuentran en un rango que vadesde aglomeraciones metropolitanas dominadas por un fuerte desarro-llo de la ciudad central (opción que no es la nuestra), hasta unidadespolicéntricas estructuradas en redes urbanas, cuyos destinos se encuen-tran atados a las redes locales y globales.

En Colombia, aunque el concepto de Ciudad Región no tiene unexplícito referente constitucional, sí permite una aproximación a las rea-lidades naturales y socio-ambientales de un territorio a efectos de conse-guir una intervención en donde se puedan respetar tanto los derechosde la sociedad, como los de la naturaleza.

En este estudio se incluyeron los municipios de Manizales,Chinchiná, Villamaría, Palestina y Neira (a manera de Conglomerado 1);Pereira, Cartago, La Virginia, Desquebradas y Santa Rosa (Conglomera-do 2) y Armenia, Calarcá, Circasia, La Tebaida y Montengro (Conglome-rado 3). Muy seguramente, para nuevas reflexiones sea necesario incor-porar, al menos, a los municipios de Salento, FIlandia, Ulloa y Alcalá.

Para la identificación de la territorialidad de esta Ciudad Región ysus respectivos municipios se consideraron, entre otros, los siguientes

1 Cfr. Corporación Alma Mater y otros. Ecorregión Eje Cafetero: un territorio de opor-tunidades. Pereira, 2002

2 Cfr. PINEDA, Saul. Análisis de los elementos del modelo ciudad-región. Consejeríade Competitividad de Bogotá. Cámara de Comercio, 2001.

criterios: 1. Conforman unidades culturales coherentes; 2. Coinciden consistemas urbano-rurales y económicos funcionales, y 3. Cuenta con unahistoria de trabajo conjunto entre los actores sociales, institucionales yprivados.

De manera particular, entre otras razones, esta Ciudad Región fuedefinida reconociendo la estrecha relación que existe entre sus caracte-rísticas ambientales y los procesos de desarrollo. En su territorio se com-parten ecosistemas prioritarios para la retención y regulación del agua(como los sistemas de páramos y subpáramos de la cordillera Central;las cuencas altas de los ríos Otún, Consota, Chinchiná o La Vieja); lomismo que las áreas naturales protegidas compartidas y diversas amena-zas naturales y antrópicas comunes. Además, este territorio integra mu-nicipios con intensas relaciones históricas, culturales y políticas; son lo-calidades con evidentes flujos e influencias económicas recíprocas; mu-nicipios en cuya territorialidad se vienen ejecutando proyectos de inte-gración en múltiples direcciones; son sociedades rural-urbanas configu-radas con una notable influencia de la producción y la comercializacióncafetera.

Sólo que no se trata, como en el caso de Bogotá, Cali o Medellín,de un proceso urbano donde una ciudad termina concentrando todaslas actividades y funciones, y las demás se vuelven subsidiarias suyas ypierden por completo su autonomía.

Por el contrario, en la Ciudad Región Eje Cafetero se defiende unapráctica de desarrollo policéntrica, esto es, se trabaja sobre la necesidadde nes horizontales entre las ciudades integrantes y de garantizar undesarrollo territorial equitativo. Se trata de una dinámica donde lascomplementariedades, la subsidiariedad, la concurrencia y la coordina-ción deben servir de garantes del desarrollo integral de los 15 munici-pios.

Debe recordarse, además, que en las dos últimas décadas se hangestionado o se han adelantado diversos procesos de gestión conjunta ycoordinada, entre los cuales se destacan los siguientes: El manejo regio-nal de residuos sólidos; participación comunitaria para el desarrollo delsector forestal -Pacofor-; apoyo al manejo sustentable de la guadua en elEje Cafetero; desarrollo sustentable en el Parque Nacional Natural losNevados -PNNN- y su zona de amortiguación; Nodo regional de pro-ducción más limpia en el Eje Cafetero, con asiento en la Universidad

Tecnológica de Pereira; Agenda intercorporativa para la recuperaciónambiental del río La Vieja, y mitigación regional del riesgo sísmico.

Este tipo de proyectos que alientan una perspectiva ambiental deldesarrollo y se suman a otros que en los campos económico (acuerdosde trabajo regional que han adoptado las Cámaras de Comercio, la ANDIy los Comités de Cafeteros), educativo (diferentes proyectos ejecutadospor la Corporación Alma Mater), de comunicaciones (Telecafé, El Tiem-po Café, entre otros) o político (agendas regionales de concejales, go-bernadores y parlamentarios) se vienen adelantando.

Un interrogante, aún sin resolver, es el de cómo administrar laCiudad Región? Qué tipo de instrumentos gerenciales y de gestión de-ben aplicarse en este caso? Cómo integrar en un proceso de coopera-ción horizontal a los actores estatales y de la sociedad civil que debenestar presentes?. Podría decirse que, atendiendo la positiva experienciade la Ecorregión, en la Ciudad Región también debería privilegiarse lapreocupación por sacar adelante proyectos que generen confianzas re-cíprocas intermunicipales; ganen capacidad institucional; construyan gru-pos interdisciplinarios de trabajo regional, y posicionen cultural y políti-camente las posibilidades y virtudes del proceso. En esta forma se esta-ría reconociendo que deberá ser la propia sociedad civil la encargada deadoptar las principales estrategias que, desde el punto de vista político,orientarán todo el proceso.

Por lo pronto, son legítimos los análisis que mantienen un ciertonivel de escepticismo con relación al rol que jugarán los actores de lapolítica tradicional dedicados a cuidar sus particulares intereses y suscírculos electorales. «Aunque aumenta el interés por consolidar la Ciu-dad Región a nivel cultural, comercial y económico -dice la revista Se-mana- la unificación política no parece contemplarse a corto plazo, yaque cada municipio tiene sus propias maquinarias y feudos políticos, loscuales deben ser levantados. Sin duda esta integración llegará más tem-prano que tarde, pues la pujanza de esta región es superior a la de los

3 Revista Semana. 24/03/03

deseos políticos de unos pocos»3.

De esta manera, los actores tienen que reconocer su papel dentrodel desarrollo territorial y en permanente cooperación fortalecer conjun-tamente las ventajas competitivas con que cuenta cada territorio local.En este sentido, el fortalecimiento del capital social4 en sus distintasexpresiones y modalidades se convierte en una condición sin la cualdifícilmente se podrá aspirar al desarrollo sostenible de esta Ciudad Re-gión.

EL CONTENIDO

La primera parte contiene el contexto general en que se desarrollael presente trabajo. Aquí se relacionan los antecedentes que originaroneste proyecto de investigación, consignados en el proyecto EcorregiónEje Cafetero: un territorio de oportunidades. En particular las principalesconclusiones en relación con el sistema de ciudades, generaron la nece-sidad de continuar profundizando el conocimiento en torno al temaurbano regional. En conjunto con los objetivos generales y específicos,se exponen los principales argumentos que justifican los propósitos deesta investigación; así mismo, el marco político y legal, consignando demanera sintética, los cambios y dinámicas en las recientes decisionesgubernamentales en relación con la política urbana, la ambiental y elSINA. Por último, se plantean un conjunto de reflexiones de orden teó-rico buscando una aproximación a un marco conceptual y del cual sederivó la propuesta metodológica con que se concluye este aparte.

Más adelante están analizadas las amenazas volcánicas, por inun-daciones, por fenómenos de remoción en masa y sísmicas, ofreciendoen cada caso información histórica. Para el análisis del riesgo asociado aeventos sísmicos se construyó un Índice de Riesgo Sísmico Urbano, pormedio del cual se realizó una estimación holística en la que se evaluócon respecto a la amenaza, el factor amenaza sísmica y efectos colatera-les, y en relación a la vulnerabilidad, los factores físico, exposición,

4 Reflexiones específicas sobre este asunto se encuentran en: Presidencia de la Repú-blica y PNUD. Conflicto, r econstrucción y capital social. La política social: 1998-2002. Bogotá, 2002.

socio-económico e institucional.

Al abordar los temas sociales se entrega una síntesis de la dinámicapoblacional llamando la atención en los complejos procesos migratorios,de desplazamiento forzoso y de movilidad intermunicipal cotidiana.Enseguida se presentan las características del proceso de empobreci-miento que caracteriza estos municipios, para pasar luego a describir lastendencias básicas de concentración del ingreso y del comportamientodel empleo, desempleo y subempleo. Luego se estudia la prestación delservicio de salud con sus indicadores epidemiológicos básicos y de po-blación subsidiada, afiliada al régimen contributivo y población por aten-der desde el sistema de salud pública.

Se ha colocado un especial énfasis en los procesos educativos,asumiendo para la Ciudad Región una perspectiva de Ciudad Educado-ra, subrayando la situación actual de la educación superior y dejando aconsideración de las autoridades y la comunidad académica un conjun-to de recomendaciones para contribuir, desde las universidades, al desa-rrollo regional.

De manera complementaria, y entendiendo la importancia especí-fica que para Colciencias tiene este tema particular, se han construidounos párrafos destinados a reflexionar sobre los procesos científico-tec-nológicos y a explorar alternativas para fortalecer los acuerdosinterinstitucionales y los mecanismos de financiación que dinamicen lainnovación, la ciencia y la tecnología puesta al servicio del desarrollosostenible, destacando en particular el rol que en este sentido estánllamadas a cumplir las universidades.

En la perspectiva de construcción de la Ciudad Región la viviendarecibe un tratamiento singular. Se presenta una síntesis de los indicadoresde la vivienda en el plano nacional y regional; se incluyen los impactosmás sobresalientes del sismo del 25 de enero de 1999 en el Eje Cafeteroy se dejan consignados los principales logros en materia de política devivienda en la reconstrucción y, en tercer lugar, se desarrollan los ele-mentos de política contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006.

En una segunda sección se pasa revista a la plataforma naturalpara el desarrollo sostenible de la Ciudad Región. Allí se explican losusos actuales, los usos potenciales y los conflictos de usos del suelo.Enseguida se hace una descripción de las áreas protegidas y del espaciopúblico, colocando el énfasis en los componentes físico espaciales, en

los ecosistemas, en los servicios ambientales prestados, al igual que enla extensión y localización de las diferentes clases de suelo municipal.También se trabajan las categorías de manejo y las áreas protegidas, y seidentifican las características del espacio público.

Los recursos hídricos y el sector agua potable -saneamiento bási-co- como parte del perfil urbano representan un tema específico rele-vante. Además de consignar una descripción de las principales caracte-rísticas de los acueductos, los alcantarillados y los sistemas de aseomunicipales, se especifican criterios para delinear algunas estrategias degestión ambiental que en los ámbitos metropolitanos y subregionalespermitan fortalecer el proceso de construcción colectiva de la CiudadRegión.

Luego el trabajo se ocupa del proceso económico regional y lohace: en primer lugar sintetizando el contexto en el que se desenvuel-ven las actividades económicas principales y, en segundo lugar, incor-porando consideraciones específicas alrededor de estas ciudades conprocesos de metropolización.

De manera complementaria, el comportamiento de las finanzaspúblicas ocupó una parte importante del trabajo en el entendido de queen esta variable descansa, en gran medida, la posibilidad real de laintervención local-regional-nacional para satisfacer las necesidades so-ciales, potenciar la competitividad y fortalecer la gobernabilidad demo-crática. En este sentido, además de la revisión a los principales indicadoresmanejados por Planeación Nacional, la investigación estudió condetenimiento el tema particular del Sistema General de Participacionesordenado en la Ley 715 de 2001. También se sistematizó la informacióny se abordó el análisis de los Institutos Financieros para el Desarrolloterritorial (INFIs) buscando que, desde esta Ciudad Región, se puedaparticipar en la búsqueda de nuevas alternativas dirigidas a garantizar lafinanciación del desarrollo regional.

En cuanto a los servicios y la infraestructura, el análisis compren-de, inicialmente, los recursos hídricos y el sector de agua potable ysaneamiento básico, describiendo coberturas, calidad del servicio, con-sumos y producciones per cápita, y analizando la institucionalidad delos servicios de cara a los desafíos de la articulación de esfuerzos yrecursos para la atención de necesidades municipales comunes.

Por aparte se estudia el sistema de comunicación vial y de trans-porte, subrayando la articulación del sistema de ciudades a losmacroproyectos viales nacionales; destacando el rol integrador de laAutopista del Café y describiendo los diferentes componentes del siste-ma general de transporte.

Para terminar esta parte se describe la situación de la infraestructu-ra de servicios, en particular en lo relacionado con la energía eléctrica,el gas domiciliarios y las telecomunicaciones.

Ahora bien, sobre la dimensión político institucional, se describe elproceso de configuración histórico territorial de estos 15 municipios; seofrece una tipología municipal atendiendo la presencia estatal en ellos;se analizan los principales cambios en la institucionalidad ambiental; seanaliza, desde el punto de vista político institucional, la experiencia dela reconstrucción. También se llama la atención acerca de los desarrollosde la crisis cafetera, sus implicaciones institucionales y sus relacionescon las entidades territoriales y, por último, se ofrece una panorámicade los progresos y limitaciones de la Red de Universidades Públicas enesta Ciudad Región. El análisis está soportado en algunas reflexionesacerca de la gobernabilidad y los problemas político-institucionales de-rivados del escalonamiento del conflicto armado con sus consecuenciasde todo orden sobre la vida cotidiana municipal y regional. Al final seavanzan algunas propuestas encaminadas a garantizar una gobernabilidaddemocrática como prerrequisito del desarrollo sostenible.

Sobre los procesos y hechos articuladores en la perspectiva delmodelo futuro el trabajo incluye cuatro grandes componentes. En pri-mer lugar, las visiones de los municipios y las zonas con procesos demetropolización. Aquí se reconocen las visiones de los municipios, enlos Planes de Ordenamiento Territorial (POTs) y las potencialidades yfortalezas en los que se soportan, los cuales se traducen en propuestasde ocupación territorial y se constituyen en elementos importantes dearticulación urbano-regional del corredor cafetero. A su vez, se identifi-can los propósitos de desarrollo planteados para algunos centros pobla-dos rurales, a los cuales se les define un papel estratégico en el contextourbano rural de sus municipios y a nivel regional. De la misma manerase reconocen las directrices de ordenamiento territorial y planteamien-tos que se han formulado desde cada uno de los conglomerados conprocesos de metropolización como hechos de integración subregionalque contribuyen igualmente a potenciar el desarrollo regional.

En cada tema se presenta una síntesis de la información estadísticay de indicadores utilizados. Casi todos los cuadros trabajan con unadesagregación por conglomerados, pero en los anexos se incluye todala información local.

En todos los casos se han consignado recomendaciones ylineamientos de política que sirvan para fortalecer el debate público yobtener acuerdos básicos sobre asuntos esenciales para el desarrollosostenible.

En la página www.sirideec.org.co se pueden consultar los respec-tivos documentos técnicos, al igual que los anexos, los mapas adiciona-les y la bibliografía utilizada.

PROCESOS EN LA COYUNTURA

Al tiempo que avanzaba la investigación, se desarrollaban diferen-tes procesos de interés que condicionan, de una u otra forma, el futurode esta Ciudad Región. Así por ejemplo, la red de universidades públi-cas progresa en la conformación de comunidades académicas regiona-les y en la adopción de un Estatuto de Movilidad Académica mediante elcual, con el libre flujo de estudiantes, profesores e investigadores visi-tantes se fortalezca la región académica y, con ella, se beneficie la op-ción del desarrollo sostenible.

Por el lado del Gobierno Central, se asistió a la reestructuraciónestatal: de la fusión de los Ministerios de Trabajo y Salud, surgió elMinisterio de la Protección Social; y el Ministerio del Medio Ambiente esahora el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial -MAVDT.Se inició la liquidación del Instituto Nacional de Vivienda y ReformaUrbana. El Minagricultura fusionó gran parte de los institutos descentra-lizados del sector y en lo local, a cambio de las UMATAs ahora reco-mienda la creación de los Centros Provinciales de GestiónAgroempresarial.

Estos y otros cambios seguramente acarrearán nuevos escenariosde concertación entre las alcaldías de la Ciudad Región, y entre ellas y elalto gobierno para definir y ejecutar políticas en esos frentes esencialesen el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Por ejemplo,el Gobierno Nacional tiene ahora una política de vivienda que recogebuena parte las enseñanzas de la reconstrucción del Eje Cafetero, asigna

un papel protagónico a las Cajas de Compensación Familiar y a lasOrganizaciones Populares de Vivienda y ofrece un manejo de subsidiosy de oferta de vivienda similar al aplicado por el Fondo para la Recons-trucción del Eje Cafetero, FOREC.

El MAVDT ha empezado a promover una nueva relación de lasregiones con la Nación y, en este marco, se inscribe el proceso que se havenido desarrollando en la Ecorregión Eje Cafetero y con el cual seespera suscribir un Pacto Social Región Nación antes de culminar el2003.

De otro lado, se anuncia un estudio de la Ley 388 para revisar,entre otros aspectos, los efectos que sobre los precios del suelo urbanoy sobre la renta del suelo en general han causado los Planes de Ordena-miento Territorial, POTs5. Es importante aprovechar este debate paraque el Congreso apruebe un articulado en el que sean explícitos losestímulos a las administraciones locales en cuyos POTs se adopten ini-ciativas encaminadas a la solución supramunicipal de problemas y po-tencialidades del ordenamiento territorial. Además, mientras se desarro-llaba esta investigación se dio inicio a diferentes actividades tendientes aproducir revisiones a los POTs de la mayoría de estos municipios envirtud de lo ordenado en el Decreto 932 de 2002. Se espera que a raíz deeste ejercicio la Ciudad Región se pueda dotar de POTs que efectiva-mente integren la dimensión supramunicipal del ordenamiento.

El trabajo también se desarrolló al tiempo que el Congreso y elGobierno aprobaban una amplia y compleja cadena de reformas queservirán de obligado referente a los municipios y a la ciudadanía colom-biana. Entre ellos se destacan los cambios en la legislación tributaria6,pensional y laboral.

En su concepto al Gobierno sobre el proyecto de Plan Nacional deDesarrollo, Hacia un Estado Comunitario, el Consejo Nacional de

5 Ver entrevista con la Ministra Cecilia Rodríguez en Semana. 10/02/036 Por ejemplo, las empresas ya no podrán deducir la totalidad de lo que paguen en

tributos locales (predial, industria y comercio) a la hora de calcular el impuesto a larenta. Sólo podrán deducir el 80%. Además, la sobretasa a la gasolina se sitúa entodo el país en 25%.

Planeación recomendó «que se formule una política urbana que reco-nozca la existencia de diversos tipos de asentamientos urbanos y quetenga como hilo conductor su sostenibilidad desde las perspectivas re-gional, social, económica, ambiental, cultural y política»7. Además, apo-yándose en las propias reflexiones gubernamentales, insistió en queeste tipo de análisis debe considerar que «uno de los principales elemen-tos estructurantes de la base geográfica de todo el nuevo sistemaglobalizado es un archipiélago de ciudades-región, en el que se concen-tran la mayor parte de las actividades económicas, políticas y culturalesdel mundo. Estas ciudades-región son formaciones económicas y socio-políticas caracterizadas por la presencia de densas redes sociales y pro-ductivas, que involucran una amplia jerarquía de escalas territorialesinterdependientes pero de gran movilidad»8.

Desde el punto de vista político y de la gobernabilidad, además dela agudización de la violencia, la coyuntura estuvo cruzada por la refor-ma política y el proyecto de Referendo que impactaba fuertemente lavida política local. En efecto, propuestas tales como la ampliación delperíodo de los alcaldes, el umbral, la cifra repartidora o la nueva confi-guración del Congreso son temas que de una u otra forma alteran lasrelaciones del poder político local-regional.

Los artículos limitando pensiones y salarios de los funcionariospúblicos; suprimiendo personerías y contralorías, o aportando nuevosrecursos para educación y saneamiento básico alimentaban diversosencuentros y desencuentros.

Por último, cabe mencionar que en la agenda legislativa de 2003volvió a incluirse, por séptima vez, el proyecto de Ley Orgánica deOrdenamiento Territorial en el cual podrían defenderse dinámicas e ini-ciativas específicas para procesos similares al de esta Ciudad Región.

7 Consejo Nacional de Planeación. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional deDesarrollo «Hacia un Estado Comunitario. 2002-2006». Bogotá, 2003

8 Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Lineamientos ambienta-les para la política urbano r egional. Bogotá, 2002.

Esta es una iniciativa a la que, dados los antecedentes y el contextopolítico en el que se presenta, no se augura mayor futuro. Lo cual nosignifica que el tema sea de menor cuantía y que la Ciudad Región nodeba construir su propia reflexión en esta materia.

Bien podría decirse que esta Ciudad Región parte en dos su histo-ria: antes y después del sismo en enero de 1999 y la reconstrucción. Elproceso significó uno de los mayores desafíos de política pública que sele ha presentado a las relaciones del Estado con la sociedad civil enregión alguna del país, y por la forma como fue concebido y por elmonto de recursos ejecutados, impactó prácticamente todas las dimen-siones de la vida local y regional entre 1999 y 2002.

Además, la vulnerabilidad sigue siendo una característica. Así, mien-tras se terminaba este informe, Manizales era declarado en emergenciapor parte del Gobierno Nacional como una forma de atender los gravesimpactos de la tragedia invernal que vivió la ciudad el 19 de marzo de2003 y que dejó 16 personas muertas, 32 heridas y tres desaparecidas,además de 713 familias damnificadas y otras más desalojadas en formapreventiva.

Se espera que con este trabajo tanto las autoridades gubernamen-tales, como la ciudadanía en general se doten de un insumo que lespermita acordar lineamientos de ordenamiento territorial para el desa-rrollo urbano rural regional, así como para fortalecer la visión de CiudadRegión en la cual se aspira a vivir en el largo plazo.

Adicionalmente, el trabajo pretende servir de fundamento para quela actividad académica resulte fortalecida y se generen nuevas y másimportantes dinámicas de la investigación y del conocimiento sobre larealidad de estos 15 municipios.

En síntesis, con Borja y Castells se admite que «las ciudades sólopodrán ser recuperadas por sus ciudadanos en la medida en que recons-truyan, de abajo hacia arriba, la nueva relación histórica entre función y

9 BORJA, Jordi y CASTELLS, Manuel. Local y global. La gestión de las ciudades en laera de la información. Taurus. Madrid, 1997. p. 67

significado mediante la articulación entre lo local y lo global»9.

Un par de palabras finales. El trabajo de investigación y de ediciónfue coordinado por la Corporación Red de Universidades Públicas delEje Cafetero, Alma Mater.

Esta investigación fue financiada por COLCIENCIAS en el marcode la convocatoria (2001) del Programa Nacional de Ciencias del MedioAmbiente y del Hábitat. Para la publicación se contó, además, con elapoyo financiero de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER-.

El equipo de investigación hace público su reconocimiento a estasentidades y agradece a Mario Calderón Rivera sus generosos y siempreconstructivos comentarios.

CAPITULO I

ELEMENTOS JURIDICO-POLITICOS,CONCEPTUALES Y METODOLOGICOS

Ciudad Región Eje Cafetero 2 9

1 . ELEMENTOS JURIDICO-POLITICOS, CONCEPTUALES YMETODOLOGICOS

1 . 1 Antecedentes

El proyecto Ecorregión del Eje Cafetero y otros procesos

En cumplimiento de la política ambiental del gobierno anterior10 elcual se planteó como objetivo: «Restaurar y conservar áreas prioritarias enecorregiones estratégicas, promoviendo y fomentando el desarrollo regionaly sectorial sostenibles, en el contexto de la construcción de la paz» seejecutó el proyecto «Construcción de un ordenamiento territorial para eldesarrollo sostenible en la Ecorregión del Eje Cafetero»11; posibilitandoque la región andina del centro occidente, que involucra los departamentosde Caldas, Quindío, Risaralda, norte del Valle y noroccidente del Tolima12,fuera reconocida como una Ecorregión estratégica prioritaria. Lo anteriorfue considerado dada la afectación de la mayoría de sus actividadeseconómicas generada por la crisis del café y que la llevó en los 90´s a unfuerte proceso recesivo, con un PIB por debajo del promedio nacional. Aesto se añadieron los efectos del sismo del 99 y los impactos de la crisisnacional representados en inmigración de población desplazada, así comocambios en el uso del suelo hacia cultivos ilícitos y presencia de gruposarmados, entre otros. El proyecto complementó los esfuerzos regionalesque se venían realizando hacia la búsqueda de alternativas productivas apartir de su rica oferta natural.

10 Ministerio del Medio Ambiente. Proyecto Colectivo Ambiental. Plan Nacional deDesarrollo 1998-2000. Bogotá, 1999.

11 Corporación Alma Mater y otros. Ecorregión... Ob. cit12 El territorio de la Ecorregión comprende 92 municipios, territorios indígenas y de

negritudes, el Área Metropolitana Centro Occidente -AMCO- y varias asociacionesmunicipales. Hacen presencia las Corporaciones Autónomas Regionales de Caldas,Quindío, Risaralda, Tolima y Valle.

Ciudad Región Eje Cafetero3 0

4

El objetivo general del proyecto se centró en la «construcción de unordenamiento territorial para orientar el crecimiento, uso y ocupación deesta Ecorregión hacia un modelo de desarrollo sostenible y contribuir amovilizar y cohesionar a sus actores tras intereses y propósitos comunes».Dicho objetivo buscó la concreción de un modelo de desarrollo territorialque diera respuesta a las demandas de desarrollo teniendo en cuenta queestá asentada sobre una plataforma natural constituida por corredoresambientales comprendidos entre el sistema de cerros de la cordilleraOccidental (Paraguas, Tatamá, Caramanta) y el sistema de páramos de lacordillera Central (Las Hermosas - Nevados) y posee un sistema de cuencasoferentes a los ríos Cauca y Magdalena. Así mismo está cruzada por losejes de desarrollo geo-económico del Cauca (Cali-Medellín) y el eje vialBuenaventura-Bogotá-Caracas e impactada por grandes macroproyectosde infraestructura vial como la Autopista del Café, el futuro túnel de LaLínea, la rehabilitación del ferrocarril del Pacífico y varios proyectosenergéticos y aeroportuarios que lo articulan con el resto del país. Ademásposee identidad cultural, liderazgo, capital humano, y un sistema deciudades con una significativa dinámica urbana, con fuertes relaciones deinterdependencia y complementariedad entre los territorios urbanos yrurales y de estos con la región.

En forma paralela al desarrollo del proyecto de la Ecorregión EjeCafetero13, se adelantaron otros procesos complementarios:

1. La definición de «Lineamientos de ordenamiento territorial conénfasis en amenazas para la zona de la reconstrucción», desa-rrollado por la Corporación Red de Universidades Públicas delEje Cafetero -Alma Mater, bajo la coordinación de la Unidadde Ordenamiento Territorial del FOREC;

13 Proyecto financiado por el Ministerio del Medio Ambiente. Programa Ambiental BID/Subprograma de Inversiones Ambientales y el FOREC.


2. La construcción de un Sistema Regional de Áreas NaturalesProtegidas-SIRAP adelantado por las CAR´s de la Ecorregión yel Ministerio del Medio Ambiente a través de la Unidad Admi-nistrativa Especial del Sistema de Parques Naturales Naciona-les, UAESPNN; y

3. «Un ordenamiento ambiental para la zona de la reconstrucción»con la participación de las Corporaciones Autónomas del EjeCafetero en el marco del Plan de Manejo Ambiental para laReconstrucción.

Por otra parte, en esta Ecorregión, existe una trayectoria importantede gestión regional conjunta y coordinada de sus actores públicos yprivados, quienes en las dos últimas décadas han gestionado y/o adelantadodiversos procesos, entre los cuales cabe destacar: el manejo regional deresiduos sólidos; Participación comunitaria para el desarrollo del sectorforestal-Pacofor; apoyo al manejo sustentable de la guadua; desarrollosustentable en el Parque Nacional Natural los Nevados-PNNN- y su zonade amortiguación; Nodo regional de producción más limpia en el EjeCafetero (con asiento en la Universidad Tecnológica de Pereira); Agendaintercorporativa para la recuperación ambiental del río La Vieja, y mitigaciónregional del riesgo sísmico.

Este tipo de proyectos son los que alientan una perspectiva ambientaldel desarrollo y se suman a otros que en los campos económico (acuerdosde trabajo regional que han adoptado las Cámaras de Comercio, la ANDIy los Comités de Cafeteros), educativo (diferentes proyectos ejecutadospor la Corporación Alma Mater), de comunicaciones (TeleCafé, El TiempoCafé, noticiero regional de RCN, entre otros) o político (agendas regionalesde concejales, gobernadores y parlamentarios) se vienen adelantando.

El sistema de ciudades en la Ecorregión Eje Cafetero

En el contexto de los cambios en la distribución poblacional, laexpansión y la jerarquización funcional de la red urbana nacional, seanalizó la red urbana regional como uno de los temas eje en el proyectoEcorregión, a partir del entendimiento de su organización espacial; lajerarquía de sus centros poblados por su tamaño poblacional y por su rolfuncional; sus escalas de urbanización, algunas tendencias generales de


14 Un informe detallado puede consultarse en el libro Ecorregión... Ob cit. Capítulo 2.3Ciudades y redes urbanas en la Ecor región. págs 147-187.

crecimiento, así como las políticas de uso y ocupación planteadas desdelos Planes de ordenamiento territorial. En el presente texto se plantean demanera sintética las principales conclusiones derivadas del estudio14.

La red de ciudades de la Ecorregión se localiza en el cruce de losdos grandes corredores de mayor accesibilidad y mayor actividad urbano-regional en el país: el corredor de ciudades que se extiende desde Ipiales-Cali-Valle de Aburrá y el corredor que se desplaza desde Sogamoso-Bogotá-Buenaventura. Igualmente, se la considera el centro del llamado «triángulode oro» conformado por Bogotá, Medellín y Cali. A pesar de que lalocalización es considerada de alto valor geoestratégico, dado que estoscorredores potencian la integración nacional e internacional, la Ecorregiónes un territorio de paso, pues existe la percepción de que sus másimportantes centros urbanos (Manizales, Pereira y Armenia) aún nocumplen el papel de articuladores significativos (ver Mapa 1.1).

Un fenómeno nacional con clara evidencia en la Ecorregión, es elde la metropolización. Entre los procesos de metropolización nacional,Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga, Cúcuta, ya se destacanlos casos de Manizales, Pereira y Armenia. Dada la concentración depoblación, de actividades económicas y de servicios, y por ende su mayortamaño, se percibe un ritmo de crecimiento expansivo y desordenado deestas tres ciudades, generando procesos de conurbación, incluso dedesborde de sus mallas urbanas sobre las ciudades vecinas, situación quepoco a poco va convirtiendo a estas últimas en ciudades dormitorio, puesno se ha contado con el respectivo proceso de descentralización yreordenamiento de las actividades terciarias.


Al contrario de lo que se observa en otras regiones del país, elsistema urbano de la Ecorregión posee aún una relativa distribución ycomposición de sus centros urbanos, que cumplen el papel de soportesdel desarrollo y articuladores del territorio; sin embargo, esta característicase ha venido perdiendo por las diferentes situaciones críticas nacionalesy regionales que han impactado al territorio.

Del estudio sobre jerarquización funcional de la red urbana nacionalrealizado por el Ministerio de Desarrollo Económico15, se deduce que lared urbana de la Ecorregión está inserta en el 60% del territorio nacionalque se considera integrado desde el punto de vista económico yurbanístico16. La región se localiza en el punto de encuentro de las regionessubnacionales de Bogotá, Medellín y Cali, cuyas áreas de influencia cubrenla región de manera segmentada, generando rompimientos espaciales yfuncionales así como situaciones de dependencia con dichas metrópolis.

Según los análisis del orden funcional, las ciudades de Manizales,Pereira y Armenia, como centros regionales principales realizan funcionesmetropolitanas de mediana jerarquía. Ciudades como Chinchiná, Cartago,Santa Rosa de Cabal como centros subregionales realizan funcionesmetropolitanas de baja jerarquía, destacándose el caso de Dosquebradascuyas funciones no son congruentes con su tasa poblacional, lo cualtiende a tipificarlas como ciudad dormitorio (ver Mapas 1.2 y 1.3).

Según su tamaño poblacional se observó que los municipios dePereira, Manizales, Armenia e Ibagué (mayores a 200 mil hbts.), concentranel 53% de la población total de la Ecorregión17. Por su parte, 9 municipiosintermedios (50.000-200.000 habitantes) concentran el 17%aproximadamente. Y el 40% restante de la población se distribuye en 79municipios con rangos menores a 50 mil habitantes.

La evolución de las tasas de urbanización muestra que la Ecorregiónpasó de tener un índice de urbanización del 53% en el año 64 al 72% en

15 MOLINA, Humberto y MORENO, Pedro I. Aportes para una nueva regionalizacióndel territorio colombiano. En ALFONSO, Oscar (editor). Ciudad y Región en Colom-bia. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2001.

16 Este 60% del territorio nacional se considera integrado en 5 Regiones: Bogotá, metró-poli nacional; Medellín, Cali, Barranquilla y Bucaramanga, regiones subnacionales.

17 Para el año 2000, se ha estimado una población total de 4.1 millones de habitantesen la Ecorregión.


el año 2000. El 63% de la población urbana se ubica en los 7 centrosurbanos mayores, hacia un proceso de primacía urbana compartida; y esde destacar el caso de algunas ciudades como Pereira, con significativapoblación rural.

Desde el punto de vista de la organización espacial de losasentamientos (en el área de estudio de la Ecorregión se consideraron 92municipios), se evidenciaron varias zonas geográficas determinandomodelos de ocupación y poblamiento claramente diferenciados, segúnsus propias dinámicas, sus niveles de integración y su actividad económica:

• La primera zona es una franja ocupada por cerca de 22 municipioslocalizados sobre la cordillera Occidental (vertientes pacífica y oriental),cuyo territorio hace parte del Chocó biogeográfico, de alto potencial enbiodiversidad, de población principalmente rural y de gran diversidadétnica, cuya principal actividad económica es de carácter agropecuario;sus centros tienen una insuficiente dotación de infraestructura básica y deservicios, su localización es dispersa y con relativo nivel de integración(especialmente a través de la red vial secundaria).

• Una segunda zona, conformada por cerca de 16 municipios delnorte del Valle y del departamento del Risaralda, se asienta en el vallegeográfico del río Cauca; se caracteriza por su alta productividad agrícolay tendencia a los desarrollos agroindustriales y el sistema de ciudadesconforma dos ejes de poblamiento paralelos al río Cauca, integrados porvías troncales que facilitan el intercambio y la complementariedad entreellas.

• La tercera zona corresponde al territorio de la Ecorregión localizadoen la cordillera Central (vertientes occidental y oriental); allí se ubican lagran mayoría de sus municipios, ha sido el eje de poblamiento históricocultural, conformando una red diversa y compleja de asentamientos quevan desde las ciudades de Manizales, Pereira, Armenia e Ibagué como lasde mayor dinámica urbana y de prestación de servicios y relacionesfuncionales, hasta el conjunto de municipios cordilleranos de Caldas,Quindío y Risaralda, dedicados principalmente a la economía cafetera; enuna relación de total dependencia y de alto conflicto con el gran ecosistemade los Nevados en función de bienes y servicios ambientales y provisiónde recursos naturales.

• La cuarta zona, se localiza en el valle geográfico del Magdalena,


donde el conjunto de municipios del norte de Caldas y nororiente delTolima, de vocación ganadera y turística, en una zona de articulaciónmultimodal con el centro del país (ver Mapa 1.4).

En forma complementaria se realizó un análisis de los radios deinfluencia de los centros urbanos y su nivel de accesibilidad, mostrandoen primer lugar, desde las 4 ciudades capitales un cubrimiento sobre el88% del área total de la Ecorregión con zonas de traslape y relaciónfuncional muy compartidas, dada su cercanía e integración vial. En unsegundo nivel de relaciones se destacan Cartago, Tuluá y Buga en elnorte del Valle y La Dorada; y en un tercer nivel a ciudades como Calarcá,Roldanillo, Riosucio, Caicedonia, Líbano y Chinchiná. Como se puedeobservar, es una organización heterogénea, surgida principalmentealrededor de corredores y ejes viales, con presencia de varias centralidades(estructura policéntrica) de relativo equilibrio espacial y funcional. Encontraste, existe un conjunto de centros dispersos de baja densidad y defrágil articulación que poco a poco han venido constituyéndose en laperiferia de la Ecorregión.

También los departamentos a su interior han realizado ejercicios desubregionalización con fines de planificación, destacándose la rica variedade interdependencia de relaciones que sobrepasan los límites políticoadministrativos departamentales, incluso los regionales, hacia el Chocó,el centro y sur del Valle, el suroeste Antioqueño y el centro del país.

Por último se evidenciaron diferentes escalas de urbanización quevan desde el nivel de conurbaciones como son los casos de Manizales-Villamaría, Pereira-Dosquebradas, Armenia-Calarcá, a zonas con procesosde metropolización que se dan alrededor de Manizales, Pereira y Armenia:

- La zona metropolizada de Caldas: corresponde a la subregión centrosur de este departamento está conformada por los municipios de Ma-nizales, Neira, Palestina Chinchiná y Villamaría;

- La zona metropolizada del Quindío: conformada por los municipiosde Armenia, Circasia, Calarcá, La Tebaida y Montenegro, y

- La zona metropolizada de Risaralda: integrada por el Área MetropolitanaPereira, Dosquebradas y La Virginia y sus municipios de influenciadirecta como Santa Rosa de Cabal y Cartago.

Estas tres zonas metropolizadas se articulan entre sí a lo largo delcorredor urbano-regional que se viene consolidando especialmente conel nuevo proyecto de la Autopista del Café, para conectarse con el corredor


a lo largo del río Cauca y que conecta las ciudades de Popayán y Medellín.Igualmente existen otros corredores de gran importancia porque articulana la Ecorregión con regiones vecinas: el corredor Cartago-Tuluá hacia elcentro y sur del Valle conformado por dos ejes viales que se desplazanpor los piedemontes de las cordilleras Central y Occidental y que conectan12 municipios de actividad agroindustrial; el corredor La Virginia-La Pintadabuscando la relación con el suroeste antioqueño; el de Honda-Manizalescuya perspectiva es articular de oriente a occidente a la Ecorregión conBogotá y con el futuro puerto de Tribugá y el corredor Ibagué-Espinal,que no está localizado en el territorio de la Ecorregión pero que es un ejede actividades agroindustriales, de servicios y de desplazamiento depoblación hacia la relación con Bogotá y el valle del Magdalena. En laconformación de esta compleja red tiene mayor peso la existencia degrandes proyectos viales y de infraestructura que el producto de procesosde articulación funcional, de alianzas institucionales o de gestión deservicios.

Dadas las características socio económicas, histórico culturales yambientales de la red urbana, el nivel de articulación de los centrosformando diferentes escalas de urbanización, su continuidad urbano-ruraly regional, entre otros aspectos, se ha venido generando una reflexión entorno al tema de Ciudad Región, como un proyecto futuro, o escenarioposible, que ya se evidencia en los procesos de planeación y construcciónde visión y que reta a su estudio en función de la propuesta de modelode territorio planteado para la Ecorregión Eje Cafetero como la estrategiacentral que le permitirá orientar sus esfuerzos hacia la consolidación deun modelo de desarrollo sostenible.

1 .2 Localización del área de estudio

Para efectos del presente trabajo, se tomó como área de estudio alos tres conglomerados en proceso de metropolización, consideradosademás como el punto de partida de los análisis en la perspectiva deCiudad Región.

La zona objeto de estudio incluye a los municipios de Manizales,Chinchiná, Villamaría, Palestina y Neira (zona metropolizada de Caldas oConglomerado 1); Pereira, Cartago, La Virginia, Dosquebradas y SantaRosa (zona metropolizada de Risaralda o Conglomerado 2) y Armenia,


Calarcá, Circasia, La Tebaida y Montenegro (zona metropolizada delQuindío o Conglomerado 3). Muy seguramente, para nuevas reflexionessea necesario incorporar otros municipios que, dada la proximidadgeográfica, presentan relaciones de cierta intensidad con la zona objetode estudio; en este caso se mencionan los municipios de Salento, Ulloa yAlcalá (ver mapa 1.5).

En estos tres conglomerados o áreas en proceso de metropolización(15 ciudades) que conforman el corredor urbano-regional más importanteen la Ecorregión, se consideró pertinente centrar los esfuerzos de estainvestigación para conocer cómo es la estructuración físico-espacial yfuncional interna de cada zona, cómo se articulan e integran entre ellas yel papel que juegan dentro del modelo territorial propuesto.

1 .3 Objetivos de investigación

Objetivo general

Caracterizar y analizar la red de ciudades que se encuentran conprocesos de metropolización en la Ecorregión del Eje Cafetero como partede la red urbano regional y nacional, a partir de la identificación de losperfiles urbanos de las ciudades objeto de estudio.

Objetivos específicos

• Identificar hechos comunes de orden metropolitano y elementosestructuradores de región a partir de las visiones urbano-regionales, deproductividad y competitividad económica propuestas por cada una delas ciudades que conforman el corredor-urbano regional del Eje Cafetero.

• Describir las dinámicas demográficas y los factores que condicionanmigración, desplazamiento, segregación, marginalidad, equidad eintegración social.

• Reconocer el modelo de organización actual de estosconglomerados y las estructuras territoriales propuestas por los Planes deOrdenamiento Territorial y su correspondencia con las restriccionesambientales de cada una de las ciudades

• Analizar las relaciones funcionales existentes entre los municipiosy las áreas de influencia de las zonas con procesos de metropolización yde las relaciones regionales y complementariedades entre ellas.


• Identificar el capital ambiental urbano de estos conglomerados ylos impactos ambientales locales y supramunicipales de las actividadesurbanas.

• Reconocer elementos determinantes y componentes de lasestructuras urbanas, formas de uso y ocupación del territorio

1 .4 Justificación

El conglomerado de ciudades mencionado para la definición delperfil urbano se constituye en un espacio territorial de alto interés deanálisis dado que actúa como centro de una gran región, compuesto portres ciudades intermedias; diferente a la generalidad de regionescolombianas y aún de otras naciones, donde se presenta una gran ciudadque polariza amplios territorios sin ciudades de relevo que impulsen eldesarrollo productivo. Estas características son las que le dan el apelativode Ciudad Región, pero además se ha considerado desde estudios delMinisterio de Desarrollo y el Corpes de Occidente que este espacioterritorial podría denominarse Región Metropolitana al considerar que sehace necesario reconocer una dimensión más amplia que la de las ÁreasMetropolitanas, que están más ceñidas a los procesos de conurbación.

• Son ciudades que se inscriben en una región, donde se hanadelantado múltiples procesos de planificación, formulados y desarrolladosen las fronteras internas de cada departamento; los cuales se constituyenen referentes obligados para la planificación integral y en una fortalezaque permite articular procesos que ayuden a construir regiónconcertadamente. Se identifican, entre otros, los siguientes: el PlanEstratégico de Pereira y la Región Metropolitana; el Plan de Desarrollopara el Área Metropolitana Centro Occidente 2000-2013; Risaralda Visión2017; Quindío Visión 20-20 y Biorregión (Caldas); el Plan de GestiónAmbiental para el departamento del Tolima -CORTOLIMA 2000-2003, aligual que los planes departamentales de desarrollo 1998-2003. Se disponeigualmente, de un conjunto de estudios auspiciados por las autoridadesgubernamentales y la empresa privada sobre los temas de la competitividady del encadenamiento productivo.

• Además, en las principales ciudades se vienen adelantandoprocesos conjuntos entre municipios y Corporaciones Autónomas


Regionales de planificación ambiental urbana, en las que se busca larecuperación ambiental y paisajística de los tramos urbanos de ríos yquebradas y su integración al sistema de espacios públicos, la protecciónde coberturas forestales urbanas, la valoración de elementos naturalesarticuladores del paisaje, el manejo integral de drenajes urbanos y lamicro zonificación sísmica entre otras.

• A su vez es necesario articular los Planes Municipales deOrdenamiento Territorial, pues aunque se hayan desarrollado en territorioscon fuertes relaciones, complementariedades y procesos demetropolización, se percibe que en su proceso de formulación no segeneró una visión de conjunto. Es necesario reforzar el ejercicio de revisiónde los POT´s según lo establece el Decreto 932/02.

• El carácter de los riesgos naturales y antrópicos existentes en laregión demandan la generación de alianzas estratégicas que apunten aun manejo adecuado del territorio y de disminución de la vulnerabilidad.

• Este conglomerado de ciudades debe desarrollar estrategias yacciones conjuntas que tiendan a la protección, conservación y manejode los ecosistemas estratégicos dado que de estos se derivan los serviciosambientales que sirven de sustento a la población.

Desde el punto de vista de las conclusiones y propuestas planteadasen el proyecto Ecorregión Eje Cafetero, preocupa el alarmante procesode centralización y concentración de población, actividades productivas,sociales, culturales que se viene dando alrededor de estos 15 centrosurbanos, que amenaza el relativo equilibrio territorial que existe en laregión dado que un alto porcentaje de sus municipios vienen presentandocaracterísticas de insostenibilidad social, económica y político-institucional.


1 .5 Marco político y legal

Como soporte conceptual, filosófico y político de los análisis a realizaren el presente estudio, es necesario contar con el conjunto de grandesdirectrices nacionales que se han venido planteando desde gobiernosanteriores y que han derivado en grandes cambios en la presenteadministración en especial en lo relacionado con el manejo del territorio.Dichas orientaciones son de interés para comprender los procesos actualesde desarrollo y derivar propuestas que apunten a un mejor manejo yaprovechamiento de las herramientas que se tienen como soporte para lagestión y participación de los conglomerados en el modelo futuro de laEcorregión. Se estructuran en dos grandes componentes: los documentosde política expresados a través de planes y el marco normativo compuestopor leyes y decretos respectivos. De ellos se realiza aquí una relaciónsintética haciendo énfasis en los asuntos de prioridad para esta investigacióny que serán retomados con mayor profundidad en los capítulossubsiguientes.

Política urbana contenida en el Plan Nacional de Desarrollo:Hacia un Estado Comunitario.

Los cuatro objetivos fundamentales señalados en la política nacionalde desarrollo, de brindar seguridad democrática, impulsar el crecimientoeconómico sostenible y la generación de empleo, construir equidad social,e incrementar la transparencia y eficiencia del Estado, señalan el caminohacia un Estado que busca involucrar a la ciudadanía en la consecuciónde los fines sociales, privilegiando la autonomía regional18.

El objetivo de «impulsar el crecimiento económico sostenible y lageneración de empleo», se estructura a su vez, en un conjunto de 9programas, la mayoría de los cuales generan grandes retos para las ciudadesy territorios urbanos, destacando entre ellos, el impulso a la vivienda yconstrucción; al transporte urbano y masivo; la optimización de los servicios

18 DNP. Bases del Plan Nacional de Desar rollo 2002-2006. Hacia un Estado Comunita-rio. www.dnp.gov.co. Bogotá, 2002.


19 Ministerio del Medio Ambiente. Proyecto Colectivo Ambiental. Plan Nacional deDesarrollo 1998-2002. Bogotá, 2000.

públicos y la reestructuración de sus empresas, así como la sostenibilidadambiental en frentes como el manejo integral del agua, en el uso debienes y servicios ambientales, en la producción nacional y en el empleoverde.

Igualmente, el objetivo planteado para construir equidad social,considera entre otros programas la calidad de vida urbana a través delfortalecimiento de la información (especialmente catastral), el ordenamientoterritorial (el 40% de los municipios aún no cuentan con POT), la evaluaciónambiental estratégica, desmarginalización de los asentamientos humanos,el mejoramiento del espacio público y la promoción de la cultura urbanaa través de la educación y la participación ciudadana. Dicho programa secomplementa con el de prevención y mitigación de riesgos naturales através de un mayor conocimiento del estos fenómenos, la articulación deltema a los procesos de ordenamiento territorial y la reducción de lavulnerabilidad institucional y financiera para la atención integral de losdesastres naturales.

Por último, se llama la atención en el programa de incremento a latransparencia y eficiencia del Estado, para lo cual se impulsará laprofundización de la descentralización, el ordenamiento y desarrolloterritorial, el fortalecimiento de la democracia local y la participación dela sociedad civil en la gestión pública.

Cabe mencionar que desde anteriores gobiernos, el tema urbano havenido consolidándose a través de procesos como la formulación de lapolítica urbana del Salto Social, que planteó la necesidad de prospectarlas ciudades como la plataforma moderna del desarrollo en función de,entre otros retos, la globalización y urbanización de la población.Igualmente, en el anterior plan de desarrollo. Cambio para construir laPaz, la política ambiental nacional se concretó en el Proyecto ColectivoAmbiental, cuyo objetivo era: «Restaurar y conservar áreas prioritarias enecorregiones estratégicas, promoviendo y fomentando el desarrollo regionaly sectorial sostenible, en el contexto de la construcción de la paz»19,orientando esfuerzos hacia la dinamización del desarrollo regional y urbano


sostenible y desarrollando el programa de calidad de vida urbana, en elesfuerzo de articular los procesos de desarrollo urbano con la dimensiónambiental .

Políticas ambientales formuladas por el Ministerio de Ambiente,Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT)

A la par con el proceso de reforma institucional de este Ministerioque le ha otorgado nuevas funciones en los temas de la vivienda y eldesarrollo territorial20se vienen formulando nuevas políticas quecomplementan la política nacional del actual Plan de Desarrollo. En estesentido, se menciona el proyecto para la reactivación de la base económicamunicipal a partir del uso sostenible de sus recursos naturales, asumiendocomo escenario territorial a las ecorregiones estratégicas y sus respectivassubregiones, en la búsqueda de alternativas de desarrollo más acordescon la estructura ecosistémica del territorio nacional y generando procesoseconómicos a partir de la variada oferta ambiental.

Igualmente, se viene planteando el programa de Impulso al desarrollosostenible regional, con el objeto de fortalecer los espacios regionalespara la gestión ambiental en función del crecimiento y la reactivacióneconómica, la generación de empleo y la construcción de equidad social,a través de la concertación de pactos sociales en torno a visiones regionaleshacia el desarrollo sostenible, la articulación de organizaciones sociales,la institucionalización de los Promotores ambientales comunitarios en lavida municipal, el fortalecimiento del SINA y el liderazgo de lasCorporaciones Autónomas Regionales.

20 Estas eran funciones del anterior Ministerio de Desarrollo Económico.


Lineamientos ambientales para la gestión urbano regional enColombia

De la misma manera, el MAVDT plantea los conceptos, criterios ydirectrices generales que deberán seguir las instituciones públicas y privadasy los actores sociales comprometidos en la gestión ambiental de los centrosurbanos y sus entornos regionales desde una perspectiva del desarrollosostenible21. Adoptados por el Consejo Nacional Ambiental, se conviertena la fecha en la base política y programática para orientar el desarrollourbano enfocado hacia el modelo de desarrollo sostenible, bajo elreconocimiento de una nueva realidad urbano regional que demandaredefinir el papel de las ciudades y generar nuevas formas de gestiónurbano regional.

Cuatro estrategias fundamentan estos lineamientos de política consus correspondientes líneas de acción:

• La estrategia regional que contempla las siguientes líneas de acción:Estructura ecológica o natural del soporte; oferta regional de recursosnaturales; expansión urbana sobre el entorno peri-urbano; dinámicasurbanas de poblamiento regional; articulación funcional regional del centrosurbanos; localización regional de actividades e infraestructuras urbanas;regionalización de infraestructuras de servicios urbanos y disposiciónregional de residuos urbanos. La priorización de estas líneas de accióndenota que la problemática urbana ha superado los límites políticoadministrativos locales y perímetros urbanos y que si se quiere garantizarsu sostenibilidad, es necesario generar nuevas miradas y enfoques deestos problemas y nuevas estrategias de gestión, superando la acentuadadescentralización en el nivel municipal, restándole importancia a los nivelesintermedios de actuación.

21 Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Lineamientos Ambientalespara la gestión urbano regional en Colombia. Bogotá, 2003


• La estrategia urbana propone las siguientes líneas de acción:amenazas y riesgos naturales y antrópicos de los centros urbanos; demandaurbana de recursos naturales y su administración; generación de residuosurbanos; gestión del espacio público; transporte urbano sostenible,urbanismo y construcción, permiten delimitar las principalespreocupaciones al interior de los centros urbanos buscando mejorar lacalidad de vida de la población asentada en ellos.

• La estrategia social se compone de las siguientes líneas de acción:Investigación ambiental urbano-regional; observatorios ambientalesurbanos y municipales; educación ambiental urbano regional; yparticipación ciudadana en la gestión urbano regional. Se reconoce lalimitación que existe sobre el conocimiento generado por los investigadoresen los temas urbano regionales y la necesidad de generar procesos deconstrucción social de ciudad y generación de una nueva cultura urbanaa través de la educación y la participación ciudadana.

• Por último, la estrategia institucional, a través de seis líneas deacción: coordinación interinstitucional; monitoreo de la calidad ambientalde los centros urbanos; información ambiental urbano regional;consolidación de la planificación ambiental urbano regional; fortalecimientofinanciero de la gestión ambiental urbana; y asistencia técnica ycapacitación, plantean una transformación de las formas tradicionales demanejo y gestión de las problemáticas ambientales urbanas hacia formascreativas y alternas de gestión que superen el rígido modelo de la gestiónlocalista hacia formas de alianzas, concertaciones y negociaciones que leotorguen a la gestión una mayor funcionalidad, eficiencia y eficacia.

Por las características y alcances de los temas objeto de la presenteinvestigación, este documento se convierte en referente fundamental parabuscar en las particularidades de la Ecorregión cafetera su aplicación, enespecial en los retos y compromisos a desarrollar por los centro urbanoshacia la consolidación de la Ciudad Región.

El proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOT)

En su versión de 2002, este proyecto tenía por objeto dictar lasnormas orgánicas para el ordenamiento del territorio colombiano; sujetara las mismas el ejercicio de la actividad legislativa; establecer los principios


rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentospara el desarrollo territorial; distribuir competencias entre la Nación y lasentidades territoriales y establecer las normas generales para la organizaciónterritorial. Específicamente en los temas relacionados con el ordenamientoy la planificación de municipios conurbados o en proceso demetropolización, el proyecto contienía algunos aspectos de interés quese describen a continuación:

En materia de competencias de la Nación para la ordenación delterritorio, se planteaba el establecimiento de los lineamientos del procesode urbanización y el sistema de ciudades. La instancia departamentaltenía entre sus competencias establecer directrices y orientaciones para elordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio,especialmente en áreas de conurbación con el fin de determinar losescenarios de uso y ocupación del espacio, de acuerdo con el potencialóptimo del ambiente y en función de los objetivos de desarrollo,potencialidades y limitantes biofísicos, económicos y culturales; definirlas políticas de asentamientos poblacionales y centros urbanos, de talmanera que facilite el desarrollo de su territorio. Como competenciasexclusivas, los municipios tenían entre otras, promover y gestionarproyectos de interés subregional, así como la conformación de instanciasde integración territorial y áreas de desarrollo territorial.

A las Áreas Metropolitanas se les asignaba la elaboración de planesintegrales de desarrollo metropolitano con perspectiva de largo plazo,incluyendo el componente de ordenamiento físico territorial y elseñalamiento de las normas obligatoriamente generales que definan losobjetivos y criterios a los que deben acogerse los municipios al adoptarlos planes de ordenamiento territorial en relación con las materias referidasa los hechos metropolitanos, de acuerdo con lo previsto en la Ley 128 de1994.

Desde la organización político administrativa del territorio, el proyectoestablecía como organizaciones a las entidades territoriales, las instanciasde integración regional y las Áreas de Desarrollo Territorial. Cabe destacarque entre las instancias de integración regional estaban: las regiones y lasprovincias administrativas y de planificación, las asociaciones de entidadesterritoriales, las áreas metropolitanas y las zonas de integración fronteriza.

Como aspecto de importancia para los objetivos de este estudio, elproyecto de Ley establecía que las Áreas Metropolitanas incorporarían ladimensión regional del crecimiento metropolitano, ajustando sus


instrumentos de planificación y gestión, y las formas de organizaciónadministrativa, vinculando los territorios pertinentes con el propósito deintegrar equilibradamente las zonas urbanas con las áreas rurales yregionales que inciden sobre las zonas metropolitanas.

Por último, se plantea el tema de las Áreas de Desarrollo Territorial-ADT, como alternativas flexibles de organización territorial para promoverprocesos de desarrollo asociativos y concertados, alrededor de elementosestratégicos de cohesión social, de orden regional o subregional. Las áreasse conformarán en torno a proyectos estructurantes de propósito común,para atender fenómenos específicos de carácter económico, social, cultural,ambiental, urbano regional, ecosistémico; de aglomeraciones urbanas,complejos tecnológicos y zonas fronterizas o costeras, entre otros.

A pesar de lo anterior, se considera que el tema urbano, las relacionesurbano rurales y urbano regionales, y en general el tema de los sistemasde ciudades, en torno a las cuales se organizan las regiones, no ha sidosatisfactoriamente abordado hasta el momento, en el proyecto que en2003 se presentó ante el Congreso para la aprobación de la LOOT.

Ley 388 de 1997 de desarrollo territorial

Según esta Ley, corresponde a las Áreas Metropolitanas establecerconcertadamente las normas generales respecto a los hechosmetropolitanos que deberán tener presente los municipios al adoptar susplanes de ordenamiento territorial.

La Ley propicia la articulación entre el programa de ejecución delPOT y los planes de inversión de los planes de desarrollo municipal ometropolitano.

Además, obliga a los municipios a tener planes parciales deordenamiento territorial. Sin embargo, omite la incorporación de planesmás amplios para combinar municipios a nivel de asociaciones, áreasmetropolitanas o conglomerados y provincias, y se le ha criticado unaexclusión de los temas urbanos.

Ley 152 de 1994, orgánica del Plan de Desarrollo

Estructura el Sistema Nacional de Planeación y otorga a los planesde desarrollo el papel de eje orientador de los procesos de desarrollo a


todos los niveles territoriales, instrumentos a los cuales está directamenteasociada la inversión pública nacional. Igualmente articula los programasde gobierno así como los planes sectoriales e institucionales en los que seestructura el conjunto de acciones que conforman la gestióngubernamental.

Si bien esta ley ha sido un mecanismo fundamental para impulsar lacultura de la planeación a nivel nacional, la experiencia ganada indicaque es necesario avanzar en algunos aspectos a saber:

• Estímulo e institucionalización de la planeación de largo plazo, enla medida en que se ha progresado principalmente en la planificaciónpara los períodos gubernamentales de 3 y 4 años, con sus correspondientesplanes de inversión plurianuales.

• Articulación de los planes de ejecución de los POT´s con losplanes de desarrollo municipal a los cuales se vincula la inversióngubernamental para avanzar de manera efectiva en la materialización delos procesos de ordenamiento territorial.

• Impulso a la planeación desde la perspectiva del desarrolloterritorial, articulando los planes de desarrollo municipales ydepartamentales con el territorio.

• Institucionalización de los procesos de planificación regional einstancias intermedias, subregiones, provincias, entre otros.

• Referencia explícita a los planes de desarrollo urbano observandolas relaciones urbano rurales y urbano regionales.

Ley 617 de saneamiento fiscal de las entidades territoriales

Según se describe más adelante, otro instrumento que de igual manerase debe considerar para el análisis y planificación de la gestión de losconglomerados objeto de este estudio, es la Ley 617 de saneamientofiscal de las entidades territoriales, ya que a partir de ésta, se puede inferirque en el futuro, cuando se de una definición legislativa en materia delordenamiento territorial, los entes territoriales estarán incentivados apromover asociaciones de municipios para una prestación eficiente delos servicios públicos, el adelanto de programas comunes y la cooperaciónintermunicipal.


De esta manera, es un hecho que la Ley 617, representa una nuevaregla de juego para cualquier discusión que se desee abordar en relacióncon el proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y para laplanificación y gestión del desarrollo urbano regional en el mediano ylargo plazo.

Ley 128 de 1994, Orgánica de Áreas Metropolitanas

Según esta Ley, la conformación de las Áreas tiene por finalidad laprogramación y coordinación de su desarrollo. Con esta óptica se buscaracionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipiosque integran el Área, además de la ejecución de obras de interés común.

La Ley estableció de manera general una serie de atribuciones a lasAMs en materia de desarrollo territorial. Define que, a través de sus JuntasMetropolitanas adoptarán el plan de integral de desarrollo y las normasmetropolitanas, los cuales se convierten en el marco de acción a nivelmunicipal con respecto a: plan vial y de servicios, normas sobre uso delsuelo, estatuto general de valorización metropolitana, obras públicas yvivienda, recursos naturales y plan de inversiones y presupuesto anual derentas y gastos.

En desarrollo de los análisis sobre los procesos metropolitanos, sobrela pérdida e eficacia de esta figura y sobre el desdibujamiento de su papelya que se han convertido en una secretaría menor de obras públicas,abandonando el sentido inicial de ocuparse de la planeación metropolitanay enfrentar los problemas de la conurbación.

También se ha insistido sobre la razón de ser de las AMs (manejo dela estrategia urbana para el desarrollo integral, basada en la identificaciónde los asuntos metropolitanos estratégicos), con un enfoque más modernoacorde con los hechos metropolitanos y con las nuevas realidades de lasociedad contemporánea. Desde esta perspectiva, las AMs pueden seruna figura conveniente para crear sinergias en la gestión, generar economíasde escala y realizar una eficiente gestión financiera.

Ley 99 de 1993 del Medio Ambiente

Ha tenido un amplio desarrollo normativo el cual en su mayoríadebe ser considerado para efecto de las decisiones en materia de


ordenamiento ambiental del territorio. Buena parte del desarrollo normativoha sido realizado de común acuerdo con los otros Ministerios, en lostemas correspondientes. Abarca un conjunto de leyes, decretos,resoluciones del Ministerio, muchas de ellas con su correspondiente actonormativo a nivel de las Corporaciones.

Entre los temas prioritarios en la perspectiva del ordenamiento seencuentran normas relacionadas con el agua, aire, áreas de manejo especial,biodiversidad, contabilidad de los recursos naturales renovables,contaminación, delitos ambientales, educación ambiental, estudiosambientales, etnias, incendios, incentivos, licencias, plaguicidas, publicidadexterior, residuos sólidos, servicios públicos de acueducto y saneamientobásico, Sistema Nacional Ambiental-SINA y tasas.

Es importante destacar el papel del desarrollo normativo de lalegislación ambiental, especialmente en cuanto la revisión y aprobaciónde los POTs, al establecimiento de áreas de manejo especial, uso yaprovechamiento de los recursos naturales, saneamiento básico y licenciasambientales, entre otras.

1 .6 Bases conceptuales

Nuevos roles de las ciudades en la mira del desarrollo sostenible

La ciudad22, desde la perspectiva de los asentamientos humanos,tiene como característica esencial la aglomeración territorial, la vida encomún, la existencia de variados servicios colectivos y su permanenciaen el tiempo. La ciudad también es contacto, regulación, intercambio ycomunicación, que conforman un sistema, donde las personas y susrelaciones son los dinamizadores del mismo23. Desde la perspectiva

22 BOISIER, Sergio. Crónica de una muerte frustrada: el ter ritorio en la globalización.Texto de una charla dictada en el Instituto de Postgrado en Estudios Urbanos, Arqui-tectónicos y de Diseño, Universidad Católica de Chile. 27/07/01


23 RUEDA, Salvador. La Ciudad Compacta y diversa fr ente a la conurbación difusa.Ciudades para un futuro más sostenible. La construcción de la ciudad sostenible:fundamentos. s.p.i.

24 Cfr. BORJA, Jordi y CASTELLS, Manuel... Ob. cit.

ambiental, la ciudad es un sistema de múltiples componentes en altogrado de interacción, cuyo principal componente es el hombre, el cualhaciendo parte de la categoría de seres vivos, le otorga a la ciudad elcarácter de ecosistema.

La ciudad es la expresión máxima y cristalizada del territorio -Boisier.Es el artefacto de la región -Mumford-, siendo la ciudad y la región obrasde arte colectivas que no se agotan en la racionalidad y el individualismo.Existe una relación de naturaleza simbiótica en la articulación ciudad-territorio circundante, es decir, entre la ciudad y su región. Es posibleconcebir territorios sin ciudades pero es imposible concebir ciudades sinterritorio, ciudades sin su región.

El verdadero desarrollo de las ciudades debe darse en el marco deuna estructuración sistémica cuya emergencia es precisamente la simbiosisciudad/territorio. Rendimientos crecientes y costos de transporte son, porejemplo, dos de los elementos económicos detrás del surgimiento deciudades que no pueden desarrollarse sino en medio de la simbiosis consu territorio. La misma existencia de ciudades es un fenómeno visible querefleja la existencia de rendimientos crecientes de escala. El desigualdesarrollo de regiones enteras puede estar dirigido por procesosacumulativos enraizados en los rendimientos crecientes. La globalizaciónparece colocar aún más en relieve el papel de las ciudades en los procesoseconómicos, tecnológicos y sociales.

Los procesos de globalización24 no se producen al margen de lasciudades, sino que estas participan activamente en ellos, al mismo tiempoque se ven claramente afectadas. Los tradicionales sistemas urbanosbasados en la jerarquía nacional, pierden su lógica al desarrollarsemecanismos de inserción de los núcleos urbanos en los sistemas mundialesde producción, comunicación e intercambio. Las ciudades se integran en


sistemas urbanos que no siguen una lógica de continuidad territorial sinoque se estructuran en función de unos módulos -centros urbanos- y unosejes -flujos de mercancías, personas, capitales e información, alejándosede la tradicional jerarquización urbana desde la capital nacional.

El reto de las ciudades con sus unidades territoriales regionalesarticuladas, demanda de la emergencia de un nuevo modelo de crecimientoy desarrollo urbano caracterizado por una organización de la actividadeconómica, que sería espacialmente distribuida en el territorio yglobalmente integrada, articulada y complementaria. Bajo este esquemalas ciudades tendrían nuevas funciones, no sólo serían el emplazamientopreferido para la localización de la industria sino que operaríanesencialmente como centros de dirección desde donde se organiza laeconomía, constituyéndose en puntos de localización clave para lasactividades financieras, los servicios avanzados a la producción, así comopuntos generadores de innovaciones.

Este nuevo rol de las ciudades, supone el aumento de su propiacomplejidad, así como un proceso de reconfiguración urbana identificandomodos de vida acordes a la nueva realidad. Según la CEPAL el reto seráevitar la fragmentación de los territorios nacionales y regionales, en dondelas ciudades deberán alternativamente mirar al mundo y a sí mismas consus regiones, al futuro y al pasado, garantizando un manejo integrado ycoherente del territorio.

El modelo de desarrollo sostenible impone una nueva visión de lasciudades, nuevos roles, e igualmente les plantea nuevas exigencias.Asumiendo la ciudad como un sistema complejo y abierto, debe existir laplena conciencia del alto grado de dependencia de los entornos externosya sea materiales e insumos, energía, servicios, información que la ciudadselecciona, aprovecha, procesa o descarta. Como sistema, la ciudad cuentacon un conjunto de componentes que establecen altas relaciones deinterdependencia, siendo el hombre y sus organizaciones sociales el eje,sujeto y objeto de esta. La complejidad genera retos intelectuales ymetodológicos para estudiarla y asumirla, pero también la posibilidad deque el hombre en la complejidad, diversidad y heterogeneidad, puedaacercase a mejores opciones y alternativas de desarrollo.

En este sentido, el concepto de sostenibilidad ha llevado a asociarel propósito de calidad de vida, que en principio puede entenderse comola búsqueda de mejores condiciones físicas, materiales y culturales para


que las sociedad asentada en el territorio alcance determinados nivelesde satisfacción de las necesidades que considera como básicas. Es decir,la calidad de vida implica la mirada sistémica sobre todos los componentesen función de respuestas integrales.

Sin embargo, este concepto no se ha abordado en toda su dimensión,pues se pierde el enfoque holístico, al sectorizar la ciudad en sus procesosde decisión, produciendo fenómenos de fragmentación, sectorización,dispersión física y funcional, segregación social entre otros problemas. Segenera el fenómeno de «ciudad difusa»25, desarticulada, con unacompartimentación de las funciones de la ciudad, segregación espacial,homogenización, creando las mayores obsolescencias y cuyos intentosde remediación, sin resultados satisfactorios, impactan de manera definitivaa los factores sociales, económicos y culturales que componen la calidadde vida. Esta situación finalmente recae en el entorno natural, pues setienen ciudades que crecen a expensas de los ecosistemas, consumiendograndes porciones de territorio sin considerar los impactos que le generany sin propuestas sistémicas de gestión para su mitigación y manejo.Igualmente, recae en la pérdida de competitividad, reto actual para lainserción de las ciudades en el mundo global.

A medida que avanzan los problemas, traspasando los límites locales,las soluciones se hacen más complejas, máxime si se las considera desdelos requisitos de la sostenibilidad. En este sentido, se habla del modelode «ciudad compacta»26 cuyas características más representativas son lacontinuidad espacial, la multifuncionalidad, la heterogeneidad, que permitaal habitante ser ciudadano, donde las ciudades ganen gobernabilidadsobre el territorio, mayor calidad en función de la variedad de servicios yfunciones prestadas, demanda racional de recursos naturales, bienes yservicios ambientales, equitativa y participativa, entre otras calidades.

25 RUEDA, Salvador. Ob. Cit.26 I b i d e m


El concepto de metropolización

El fenómeno metropolitano es relativamente nuevo, es característicode la segunda mitad del siglo XX. La región metropolitana más antiguadel mundo es tal vez la de Toronto que fue organizada en 1954. Lasregiones metropolitanas de Chicago, Boston y San Francisco fueronorganizadas en los años 60 y las regiones metropolitanas de AméricaLatina corresponden a la época de los años 70. Las principales metrópolismundiales están compitiendo entre sí para obtener desarrollo económico.Para lograr ventajas competitivas muchas están considerando cuál es lamejor manera de fortalecer sus esquemas regionales de planeación ydesarrollo.

La ciudad metropolitana es hoy una realidad económica, social yfuncional en proceso de constitución. La complejidad de la realidadmetropolitana, incluida la complejidad institucional, tiene comoconsecuencia que la nueva ciudad, un espacio urbano-regional, seconstruye por grandes proyectos más que como resultado de laorganización institucional y la gestión de los servicios.

La ciudad metropolitana debe entenderse como un sistema o unared, de geometría variable, articulada por unos nodos, puntos fuertes decentralidad, definidos por su accesibilidad. La calidad de esta nueva realidadurbano-regional dependerá de la intensidad de relaciones entre estosnodos, de la multifuncionalidad de los centros nodales y de la capacidadde integrar el conjunto de la población y del territorio mediante unadecuado sistema de movilidad.

Esta nueva ciudad es el resultado de tres procesos o dinámicasdistintas pero interrelacionadas: globalización, concentración ycomunicaciones:

• La globalización exige a las grandes ciudades ofrecer plataformascompetitivas a sus actividades económicas, cualificar sus recursos humanos,establecer un buen sistema de intercambios con ámbitos cada vez mayores(incluso continentales y mundiales) promocionar su imagen internacionaly funcionar internamente de forma eficiente y con reglas y convencionesclaras y estables. Pero la globalización tiene impactos territoriales quesuponen un reto a la cohesión de conjunto. La globalización fragmenta alterritorio urbano-regional en áreas y grupos internos y externos al mismo


tiempo que universaliza los productos y los mensajes de la ciudadmetropolitana.

• La concentración de actividades y funciones, no necesariamentede población. El territorio metropolitano se convierte en el medio naturalde la actividad económica, caracterizado por su articulación con mercadosvariables y por las sinergias que se producen entre actoresinterdependientes: institucionales, empresariales, profesionales, sociales,entre otros.

• La comunicación y la información son a la vez la característica y elreto principal de las ciudades metropolitanas. La competitividad en laglobalización exige y maximiza tanto la comunicación con el exterior(centros comerciales, puertos y aeropuertos, telecomunicaciones, redesde informática, nuevas infraestructuras viarias y de ferrocarril, centros deconvenciones y congresos, ferias y exposiciones, entre otros) como lacomunicación interna en la medida en que la ciudad metropolitana es unsistema de centros urbanos. La comunicación es requisito indispensablede funcionamiento de la nueva metrópoli.

De los procesos de metropolización en la zona de estudio, se destacanalgunos aspectos que denotan una realidad compleja, no resuelta:

• Existen procesos de metropolización de hecho y de derecho.Legalmente constituida es el Área Metropolitana Centro Occidente-AMCOque comprende los municipios de Pereira, Dosquebradas y La Virginia.Al AMCO se asocian procesos de metropolización de hecho como son loscasos de Santa Rosa de Cabal y Cartago (Valle). Los procesos demetropolización alrededor de Manizales y Armenia, se constituyen enhechos sin figura jurídica que los agrupe.

• Los procesos de metropolización son polinucleados, es decir, sontres ciudades (Manizales, Pereira y Armenia), cada una con un conjuntode municipios que orbitan a su alrededor. Entre estas tres ciudades semantiene una puja constante, que si bien se la califica a veces de negativaen razón a la rivalidad que genera y que le hace perder oportunidadesfrente a contextos mayores, también se la puede ver de manera positivadesde el punto de vista del equilibrio territorial.

• Al contrario de lo que acontece en metrópolis en paísesdesarrollados, la metropolización en la Ecorregión cafetera es una


consecuencia, entre otras, de la crisis económica cafetera que ha expulsadopoblación de los pequeños y medianos municipios productores y haacelerado la inviabilidad político administrativa de varias de estaslocalidades.

• La conurbación, que es la primera manifestación del fenómenometropolitano, se evidencia en Manizales-Villamaría, Pereira-Dosquebradasy Armenia-Calarcá. Sin embargo, los ejes viales incitan a la expansiónurbana a lo largo de los tres procesos metropolitanos.

• El efecto de ciudad dormitorio es cada vez más evidente en lostres conglomerados metropolitanos, las ciudades alrededor van perdiendoautonomía, jerarquía funcional y capacidad de aporte al PIB regional.

• Las estrechas relaciones urbano-rurales son una característica delterritorio regional, que queda en entredicho, cuando se identifican loshechos metropolitanos acentuados en los aspectos urbanos: transportemasivo, espacio público, suelo, vivienda, servicios públicos, principalmente.

• Igual situación sucede con las relaciones urbano-regionales, paralo cual podría hablarse de un cierto fenómeno de falsa autarquía porparte de las ciudades capitales: concentrando la mayor cantidad deactividades, funciones, oportunidades de desarrollo, riqueza, así comobienes y servicios ambientales bajo el falso precepto de que las ciudadesson autónomas, sin considerar que el entorno regional no sólo ha sido elproveedor de riqueza, bienes, servicios y recursos, dinamizador de laseconomías urbanas, sino la plataforma ambiental, socioeconómica y culturalgeneradora de la red urbana existente hoy en la Ecorregión Cafetera.

El concepto de Ciudad Región

La Ciudad Región27 ha sido entendida como un verdadero sistemade ciudades donde además de poseer una ciudad central se cuenta conotras ciudades dotadas de fuerte personalidad histórica y de elementos

27 BORJA, Jordi. La participación política y ciudadana en la década de los ochenta yprincipios de los noventa. En varios. Procesos urbanos contemporáneos. FundaciónAlejandro Angel. Bogotá, 1995


de centralidad urbana. Es una ciudad discontinua, pues la regionalizaciónde las funciones urbanas permite la existencia de áreas funcionalesfuertemente interrelacionadas en cuyo interior se cuenta con espacios«vacíos» significativos (agrícolas, forestales, o simplemente intersticialesde baja intensidad de ocupación).

Desde los requerimientos que demanda el modelo de desarrolloterritorial propuesto para la Ecorregión del Eje Cafetero, la Ciudad Regiónse entiende como un proyecto futuro o como un escenario posible. Esun concepto abstracto para el común de las gentes, pero desde losdiferentes análisis se ha reconocido la realidad funcional de este concepto.Se plantea que la Ciudad-Región debe reconocer la identidad de cadacentro y fomentar su fortalecimiento, donde cada territorio municipalalimente la generación de los polos de desarrollo cultural e industrial,logrando generar una red estratégicamente ubicada en el territorio.

La Ciudad Región en la Ecorregión debe reconocer las relacionesurbano-regionales28 como una conurbación discontinua que puedeconvertirse en soporte de equilibrio de las tres grandes ciudades del país.Su localización geográfica hace que sea definida como una región «bisagra»,de «relevo», o pivotal a nivel nacional, denominaciones dadas a aquellosterritorios que en contextos más amplios, nacionales o internacionales,cumplen funciones de complementación estratégica para actividadesproductivas, de transporte y prestación de servicios.

La doble calzada Armenia-Pereira-Manizales, por ejemplo, seconstituye en el elemento estructurador e integrador de estas zonas yafianzador de la Ciudad Región. Ella permitirá dar accesibilidad y movilidada este espacio urbano-regional y por ende incrementar su competitividad,eficiencia y funcionalidad.

Desde la perspectiva económica, la Ciudad Región muestra unasingular ventaja comparativa que debe ser vista como un importantepotencial competitivo, así por ahora su infraestructura sea incipiente yorientada al mercado interno.

28 GUTIERREZ, Alvaro. Entorno regional y global de Manizales. Secretaría de Planeacióny Cámara de Comercio de Manizales, 1999.


El posicionamiento de la Ciudad Región debe contener un elevadonivel de autoconstrucción sobre todo en lo social, que garantice un proyectopolítico regional donde la aspiración regional adquiera una dimensióntan grande que se convierta en un imperativo y para ello debe concebirsecomo un proceso gradual y concertado entre el Estado, la sociedad civily el sector privado.

Para la identificación de la territorialidad de esta Ciudad Región ysus respectivos municipios se consideraron, entre otros, los siguientescriterios:

1. Conforman unidades culturales coherentes;2. Coinciden con sistemas urbano-rurales y económicos funcionales, y3. Cuentan con una historia de trabajo conjunto entre los actoressociales, institucionales y privados.

Con estas consideraciones el concepto de Ciudad Región trasciende,efectivamente, los límites político-administrativos locales y obliga adesplegar todo tipo de acuerdos y concertaciones para avanzar hacia laconsecución de metas comunes en la aplicación de una política integral.Es decir, se reconoce como Ciudad Región la conurbación que incluye lasexpresiones metropolitanas de Manizales, Pereira y Armenia, y las ciudadesque se articulan a su alrededor.

Aunque existe una fuerte tendencia a la centralización de todos losaspectos regionales en el corredor, la Ciudad Región Eje Cafetero defiendeuna práctica de desarrollo policéntrica, esto es, se trabaja sobre la necesidadde mantener relaciones horizontales entre las ciudades integrantes y degarantizar un desarrollo territorial equitativo. Se trata de una dinámicadonde las complementariedades, la subsidiariedad, la concurrencia y lacoordinación deben servir de garantes del desarrollo integral de los 15municipios.

Por otra parte, la Ciudad Región fue definida reconociendo la estrecharelación que existe entre sus características ambientales y los procesos dedesarrollo. En su territorio se comparten ecosistemas prioritarios para laretención y regulación del agua (como los sistemas de páramos ysubpáramos de la cordillera Central; las cuencas altas de los ríos Otún,Consota, Chinchiná o La Vieja); lo mismo que las áreas naturales protegidascompartidas y diversas amenazas naturales y antrópicas comunes.


Este territorio también integra municipios con intensas relacioneshistóricas, culturales y políticas; son localidades con evidentes flujos einfluencias económicas recíprocas; municipios en cuya territorialidad sevienen ejecutando proyectos de integración en múltiples direcciones; sonsociedades rural-urbanas configuradas con una notable influencia de laproducción y la comercialización cafetera.

Desde el punto de vista de la gestión, en la Ciudad Región debeprivilegiarse la preocupación por sacar adelante proyectos que generenconfianzas recíprocas intermunicipales; ganen capacidad institucional;construyan grupos interdisciplinarios de trabajo regional, y posicionencultural y políticamente las posibilidades y virtudes del proceso. Es laforma de reconocer que la sociedad civil sea la encargada de adoptar lasprincipales estrategias, y desde el punto de vista político superar losdiferentes intereses, en un proceso de construcción social.

Desde el ordenamiento territorial, la Ciudad Región se propone comoel gran articulador de la red de ciudades del Eje Cafetero, buscando unsistema de equilibrio regional ambiental que le otorgue cohesión,gobernabilidad y competitividad al territorio. El modelo territorial de laEcorregión propone una forma de zonificación en Áreas para el DesarrolloSostenible -ADEPROS, consideradas como territorios con marcadastendencias y potencialidades de desarrollo, en donde la plataforma naturales la base de la definición, conjugada con las condiciones socioeconómicas,histórico culturales y político institucionales de cada zona. Se establecieronseis clases de ADEPROS y entre ellas, la zona de producción agroindustrialy de servicios, una amplia porción del territorio en donde se ubican lasciudades objeto de estudio.

Esta propuesta supone que la Ciudad Región se analice y prospecteen función de su propia ADEPRO, que es el territorio con mayor dotaciónde infraestructura, redes viales y de servicios, y mayor nivel de integraciónterritorial, en una óptica que articule los territorios urbanos con los ruralesy las áreas naturales. Igualmente supone que el conjunto de ciudades queconforman la Ciudad Región, en honor a su nombre, realmente vuelquensus intereses de desarrollo en función de las demás ADEPROS en las quese ha organizado el territorio de la Ecorregión (ver mapa 1.6 y esquema1.1).


1 .7 Metodología de trabajo

De acuerdo con los objetivos de investigación planteados, secaracterizó el corredor urbano regional conformado por las 15 ciudades,a partir de la búsqueda de elementos estructuradores, de hechos comunesmetropolitanos y de los perfiles urbanos. En un proceso de doble vía searticuló el contexto general del territorio regional con las particularidadesde los centros urbanos objeto de estudio, deteniéndose en el nivelintermedio, es decir, aportando reflexiones relacionadas con los temasmetropolitanos hacia la búsqueda de elementos que caracterizan la CiudadRegión.

Desde lo general, además de estudios regionales existentes, se tomancomo punto de partida los referentes generados por el proyecto EcorregiónEje Cafetero, en especial los analizados en el sistema de ciudades, y elmodelo de territorio planteado para la Ecorregión en la perspectiva deldesarrollo sostenible. Como se ha dicho, el análisis del sistema de ciudadesllevó a evidenciar los procesos de concentración de actividades en lasciudades que conforman este corredor central y que aceleranmanifestaciones de desequilibrio territorial con respecto a los otrosmunicipios en una relación centro-periferia. Por su parte, el modeloterritorial propuesto genera oportunidades de desarrollo pero tambiénuna serie de retos que deben cumplir estos centros urbanos, en funcióndel territorio regional y como plataformas de enlace con el exterior. Esteaspecto se considera un requisito fundamental para avanzar en elafianzamiento del modelo de territorio propuesto para la Ecorregión (VerFiguras 1.1 y 1.2).

Desde lo particular, se toma como punto de partida la informaciónsistematizada en variables e indicadores claves existentes en estudios yotros escenarios de información secundaria, cuyos datos pudieron sercomparables entre las 15 ciudades. Los planes de ordenamiento territorialfueron insumo fundamental para este propósito. Esta información se fueconsolidando en matrices temáticas que contienen información en dosaspectos centrales: la que apunta a la caracterización del territorio yaquella que se refiere a la gestión territorial.

En el nivel intermedio o metropolitano se partió de la informaciónexistente en el Área Metropolitana Centro Occidente -AMCO (Pereira,Dosquebradas y La Virginia) sobre hechos metropolitanos e igualmente


Figura 1.1Ciudad Región Eje Cafetero. Proceso general del estudio.


Figura 1.2Ciudad Región Eje Cafetero. Esquema de análisis.


29 Para el diseño metodológico del Perfil Urbano de tuvieron en cuenta las propuestasdel Instituto de Estudios Ambientales -IDEA de la Universidad Nacional de Colombia,la propuesta del Instituto de Estudios Ambientales para el Desarrollo -IDEADE de laPontificia Universidad Javeriana en la serie de documentos para la Maestría en GestiónAmbiental del Desarrollo Urbano, entre otros estudios.

de estudios y reflexiones que en Manizales y Armenia se han venidorealizando en este tema.

Para la realización de los respectivos análisis se contó con lametodología de perfil urbano29, construyendo matrices por dimensionesdel desarrollo, a través de las cuales se fue articulando la información envariables y éstas fueron expresadas según valoraciones cuantitativas ycualitativas de acuerdo a la disponibilidad de información. A partir dedichas matrices, y a manera de síntesis, se identificaron los indicadoresmás representativos.

En el marco de la planificación estratégica, el perfil urbano esconsiderado como un instrumento de diagnóstico, que no asume de maneraexhaustiva todos los temas posibles de análisis, sino que ayuda a identificarlas variables claves, es decir, aquellas que expresan de mejor maneraaspectos o problemáticas que trascienden los niveles locales hacia losupramunicipal y regional. En consecuencia este instrumento permitearticular ágil y rápidamente las diferentes variables, en especial, cuandola particularidad de ellas demanda de la participación de especialistas. Deigual manera facilita la intervención de diferentes instancias de planificacióny de decisión política en la región, así como mostrar de manera simultáneala información de las 15 ciudades analizadas, realizar comparaciones,ordenar en categorías los distintos tipos de análisis y conclusiones; asímismo, sistematizar de manera concluyente los aspectos que contribuyena una mejor caracterización de la Ciudad Región.

Realizar los análisis en el marco del modelo de desarrollo sostenible,implica asumir lo ambiental desde su concepción amplia e integral quemira de manera sistémica las diferentes dimensiones del desarrollo: lasdimensiones natural (o biofísica), construida, económica, social, políticoinstitucional. Además del requisito de la existencia de informaciónsecundaria, para seleccionar las variables se tuvieron en cuenta, entreotros criterios:


30 El Sistema de Información Regional SIR es un instrumento derivado del proyectoEcorregión Eje Cafetero, que trabaja en función de la sistematización georreferenciadade información en la región para propósitos del desarrollo territorial.

• Problemáticas con expresión territorial compartida por más de unmunicipio, en la escala metropolitana (o del conglomerado), productode la interacción entre las tres zonas metropolitanas y/o de éstas con laEcorregión Eje Cafetero;

• Problemáticas de localización municipal pero cuyos impactossuperan la frontera local;

• Problemáticas que permiten dimensionar las relaciones urbano-rurales y urbano-regionales;

• Problemas, potencialidades o tópicos correspondientes a lasfunciones locales asignadas pero cuya gestión podría ser de mayoreficiencia si se le manejara bajo el concepto de economía de escala.

• Asuntos que no están asociados a una localización específica(virtual) pero que inciden significativamente en la dinámica del desarrollode los centros urbanos.

Así mismo, se consideraron otros aspectos relacionados con la calidadde la información, contando con el apoyo del Sistema de InformaciónRegional - SIR30 cuyo soporte permitió al equipo de investigadoresinvolucrar información de una amplia gama de variables existentes en elproyecto Ecorregión (escala 1:350.000) y continuar ampliando el espectroen las escalas de Ciudad Región (1:25.000) como un avance subregionala este sistema.

Tres fases resumen el proceso del proyecto: la de diagnóstico, condos puntos de partida. Por una parte, el estudio de conceptos de CiudadRegión, metropolización, antecedentes, el marco de políticas y normas afin de obtener criterios de decisión que soportaran los análisis. Por laotra, la identificación de insumos de información sobre las 15 ciudades,diseño de las matrices de perfil urbano según dimensiones del desarrollo,variables e indicadores; la captura de información, incluyendo un conjuntosignificativo de visitas a los municipios, instituciones, y entrevistas coninformantes claves. Esta fase concluyó con la sistematización de lainformación consignada en las matrices del perfil.


La segunda fase de caracterización de la Ciudad Región, consistióen la realización de una serie de talleres del equipo de trabajo con el finde realizar los análisis conducentes a identificar las características másrepresentativas de los fenómenos supramunicipales, metropolitanos, anivel de Ciudad Región, así como las relaciones de dependencia entre lasdiferentes variables y que van haciendo más complejo el proceso.Igualmente se consideraron aquellos aspectos planteados como retos ylimitaciones que impone el modelo de territorio propuesto para laEcorregión.

La tercera fase, de conclusiones y recomendaciones, permitióconsignar un conjunto de recomendaciones y perfiles de propuestas,tomando como base los resultados de los análisis de la dimensión políticoinstitucional que hace referencia a los procesos de gestión territorial quese adelantan actualmente y que se podrían hacer para contribuir desdelas ciudades a la concreción del modelo de desarrollo propuesto para laEcorregión Eje Cafetero.

Finalmente, se recalca que los resultados de este proceso son laprimera aproximación a este complejo tema de Ciudad Región, asumiendola evidencia de asuntos que pueden ser cruciales para este efecto peroque existen limitaciones de información o estudios parciales, queseguramente deberán ser continuados en próximos proyectos deinvestigación.

CAPITULO IICARACTERIZACIÓN GENERAL


2 . 1 Plataforma natural

2.1 .1 Los recursos hídricos y el sector agua potable-saneamiento básico31

El recurso hídrico está representado por grandes cuencas dentro delas que se destacan las de los ríos Quindío-La Vieja, Otún, Chinchiná yCampoalegre que suministran agua a las ciudades capitales y otros centrosurbanos de importancia regional (ver mapa 2.1.1).

La Ciudad Región está ubicada sobre la cuenca media del río Cauca.El Parque de los Nevados y su zona de amortiguación aunque pertenecena esta misma zona hidrográfica se consideran territorios independientespor la importancia estratégica regional desde el punto de vista de laproducción de agua, generando una oferta de 2.471 x 106 m3 durante unaño de condiciones hidroclimáticas medias, utilizada para abastecer unapoblación de 1.890.000 habitantes aproximadamente.

La demanda de agua en el área de estudio sólo representa el 6% deltotal de la oferta; a pesar de esto en condiciones hidroclimáticas secas el31% de las cabeceras municipales presentan un índice de escasez entremedio-alto y alto, específicamente para los municipios de Neira, Palestina,Calarcá y Cartago. Esta situación obedece a factores como distribución nohomogénea de la oferta hídrica y de población; municipios que seabastecen de microcuencas con baja capacidad para garantizar una ofertaconstante, tal es el caso de Villamaría, Circasia y los acueductoscomunitarios de Dosquebradas; o baja capacidad administrativa, técnicay financiera de las empresas prestadoras de los servicios.

La proyección del índice de escasez deja ver un incrementosignificativo del porcentaje en cabeceras municipales que se ubican enun rango alto, pasando del 7% en el año 2000 al 31% en el 2015.

31 Con base en: BOTERO, Shirley y CORREA, John Albeiro. Los recursos hídricos y elsector agua potable y saneamiento básico en la Ciudad Región Eje Cafetero. Tesisde grado.Universidad Tecnológica de Pereira, Facultad de Ciencias Ambientales.Pereira, 2003.


odaremolgnoComusnoCatipácrepaíd/bah/tL

rodacidnIlanoicanaíd/bah/tL

1 57,841

*0612 53,171

3 04,251

oidemorP 05,751

Los municipios con índice de escasez alto serán: Neira, Chinchiná,Dosquebradas, Cartago y Calarcá (ver mapa 2.1.2). Por otra parte, el índicede vulnerabilidad muestra que las fuentes abastecedoras para losmunicipios de Armenia, Montenegro y La Virginia presentan un aumentoen este indicador entre un año de condiciones hidroclimatológicas mediasy secas.

Acueducto

Los centros urbanos que conforman la Ciudad Región presentanuna cobertura promedio del servicio de acueducto del 96%, valor porencima del índice nacional (77%).

Respecto al consumo percápita, tal como se observa en la tabla2.1.1, se presenta un promedio de 157,5 lt/hab/día; y se ha notado unadisminución del consumo durante el último quinquenio, esto como reflejodel grado de conciencia de la población y la adopción de medidas para eluso eficiente y ahorro de agua.

Tabla 2.1.1Ciudad Región Eje Cafetero. Consumo percápita promedio

de agua. 1999.

Fuente: Con base en Política nacional de agua. Ministerio de DesarrolloEconómico. 2002.Conglomerado 1: Manizales, Villamaría, Chinchiná, Palestina y Neira.Conglomerado 2: Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa, La Virginia y

CartagoConglomerado 3: Armenia, Calarcá, La Tebaida, Montenegro y

Circasia.


La calidad del agua cruda en las cuencas que abastecen estos centrosurbanos, se mide a través del índice de calidad (IFSN), el cual tieneproblemas para ser establecido en los municipios del tercer conglomeradopor carencia de laboratorios de análisis por parte de la Secretaria de Saluddel Quindío. La calidad del agua tratada fluctúa entre excelente y bueno,como se detalla en la tabla 2.1.2. Las buenas condiciones de este indicadorson el reflejo de que se cuenta con planta de tratamiento de agua potable,excepto el municipio de Dosquebradas, donde esta infraestructura seencuentra en construcción y abastecería de agua potable a 200 milhabitantes (ver tabla 2.1.2 y mapa 2.1.3).

Aunque en algunos casos la infraestructura de la planta es excelente,el estado de las redes de distribución del líquido no es el mejor; solo enManizales, Pereira y Armenia el mayor porcentaje de tubería ha sidocambiada; situación muy diferente se presenta en los municipios de LaVirginia, Cartago, Calarcá, Montenegro, Circasia y La Tebaida, donde nohay disponibilidad de capital para ejecutar obras de este tipo y el estadode las redes es considerado entre regular y deficiente. De otra parte esnecesario tener en cuenta la vulnerabilidad de los sistemas de acueductoy alcantarillado, provocada por riesgos de localización de la infraestructuraen terrenos inadecuados, principalmente en Villamaría, Santa Rosa yCalarcá, y por obsolescencia de las mismas e inadecuados materiales deconstrucción en Santa Rosa, La Virginia y Cartago.

Sumada al mal estado de las infraestructuras aparece la carencia deinstrumentos de micromedición para consumo, aspecto que inf luyedirectamente sobre el porcentaje de pérdidas de agua tratada. Así, de los17.4 millones de m3 del líquido que se procesan por mes, no son facturadosel 37%; si se considera como índice admisible para este indicador el30%32, es posible deducir que los 15 centros urbanos en estudio semantienen en promedio por encima del rango; los municipios deMontenegro, Dosquebradas, Villamaría, Calarcá y Armenia presentan unrango superior que oscila entre el 68% y 41%, mientras que otros comoPalestina, Santa Rosa y La Tebaida están por debajo del índice.

32 Establecido por la Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico.


Tabla 2.1.2Ciudad Región Eje Cafetero

Componentes del sistema de acueductos urbanos. 2002

sedaduiC

atnalPnóicazilibatoP laduaC

odatartges/tL

%sadidrép

NSFI dadilaCaugaadatart

odatsEsedersecirtaM

iS oN

1odaremolgnoC

selazinaM X 402.1 43 etnelecxE etnelecxE etnelecxE

aíramalliV X 041 54 aneuB oneuB oneuB

ánihcnihC X 691 63 etnelecxE oneuB

anitselaP X 11 etnelecxE oneuB

arieN X 23 63 etnelecxE oneuB

latotbuS 2721 23

2odaremolgnoC

ariereP X 0491 83 etnelecxE etnelecxE etnelecxE

sadb/qsoD X 1,601.1 25 DS oneuB

asoRatnaSX 005 72 aneuB etnelecxE oneuB

ainigriVaL X 241 83 etnelecxE etnelecxE ralugeR

ogatraC X 923 23 ralugeR oneuB ralugeR

latotbuS 1,710.4 73

3odaremolgnoC

ainemrA X 108 14 aneuB etnelecxE oneuB

ácralaC X 021 54 DS DS ralugeR

aisacriC X 6,93 33 DS DS ralugeR

orgenetnoM X 011 56 DS DS ralugeR

adiabeTaL X 06 82 DS DS ralugeR

latotbuS 6,031.1 24

oidemorP 7,917.6 73

SD: sin dato


Otro aspecto para destacar es el de las fuentes abastecedoras deacueductos urbanos, las cuales, en general, presentan problemas decontaminación principalmente de tipo orgánico y bacteriológico. El casomás crítico lo evidencia el río La Vieja que es considerado colector deaguas negras dentro del área de inf luencia del estudio y al llegar aldepartamento del Valle es utilizado como abastecedor.

Además las empresas que suministran el servicio en las capitales dedepartamento en la Ciudad Región lo hacen con una continuidad del100% a la semana; mientras las restantes lo realizan en promedio en un88% del tiempo durante el día y el 96% a la semana.

Respecto a las empresas prestadoras del servicio estas son públicasen su gran mayoría, con excepciones como se observa en la tabla 2.1.4.Es importante resaltar que existe una tendencia marcada de estasinstituciones a invertir capitales públicos o privados, situación ya evidenteen EMCA y Aguas y Aguas de Pereira.

En este orden de ideas, es importante anotar que las empresas delas ciudades en estudio no son ajenas a las características del sector aguapotable y saneamiento básico a nivel nacional, según el diagnósticopresentado por la Comisión Reguladora de Agua (CRA) en 2000, lasempresas de todo el país mantienen rezagos tarifarios importantes,particularmente en los estratos bajos, lo que ha dado pie para que estasse encuentren en un período de transición cuyo fin es eliminar estosrezagos y alcanzar las tarifas meta; para ello se ha recurrido al aumentode precios por prestación del servicio, muy por encima del costo de vida.Los incrementos de las tarifas, a precios constantes, han sido en varioscasos superiores al 100%, principalmente en Pereira, Manizales, Ibagué yBogotá.

Por último, se deben tener en cuenta los Institutos Financieros parael Desarrollo (INFIS), los cuales han aportado al desarrollo del sectoragua potable y saneamiento básico a través del otorgamiento de créditos.Por ejemplo, el Instituto Financiero para el Desarrollo de Risaralda -INFIDER- aprobó durante los últimos cinco años una inversión de $304millones para el sector agua potable; así mismo INFIMANIZALES otorgócréditos en los últimos tres años a la empresa Aguas de Manizales por $2mil millones como parte de la financiación a los servicios públicosdomiciliarios.


33 En enero de 2003 ya operaba con el nombre de Multipropósitos E.S.P.

sedaduiC

oicivresledarodatserpaserpmE

nózaroerbmoNlaicos

retcáraC arutreboC

acilbúP adavirP atxiM lacoL lanoigeR

1odaremolgnoC

selazinaMedysaugA

selazinaMX X

aíramalliV AMAUQA X X

ánihcnihC SADLACOPME X X

anitselaP SADLACOPME X X

arieN SADLACOPME X X

2odaremolgnoC

ariereP saugAysaugA X X

sad/qsoDsadb/qsoDS.M.E

OESAUCACAMA

XX

C .tinumoX

asoRatnaS LABACOPME X X

ainigriVaL ainigriVaL.PS.E X X

ogatraC OGATRACME X X

3odaremolgnoC

ainemrA APE X X

ácralaC ACME 33 X X

adiabeTaL NIUQASE X

orgenetnoM NIUQASE X X

aisacriC NIUQASE X X

Tabla 2.1.3Ciudad Región Eje Cafetero.

Empresas prestadoras del servicio de acueducto. 2002


sodaremolgnoC arutreboC%

lanoicaN 0,18

nóigeRdaduiC 0,59

1 0,59

2 49

3 69

Tabla 2.1.4Ciudad Región Eje Cafetero.Cobertura de alcantarillado

por conglomerado. 2002

Alcantarillado

Las quince ciudadesvinculadas al estudio presentanuna buena cobertura delservicio, y sus indicadorespromedio están por encima delvalor nacional.

Aunque todos losmunicipios cuentan con elproyecto de montar una plantade tratamiento de aguasresiduales carecen de losrecursos necesarios.

Si bien es cierto que el sistema de alcantarillado en estos centrosurbanos no tiene grandes problemas de cobertura, si los tiene en cuantoal estado de las redes se refiere (ver tabla 2.1.5). En la mayoría de losmunicipios estas tienen más de treinta años; los materiales de construcciónno son los más adecuados; el deterioro de las mismas es evidente yocasiona que en muchos casos se generen riesgos potenciales decontaminación de aguas subterráneas y superficiales. La situación máscrítica la vive el municipio de Circasia, seguido por La Virginia. El malestado de las redes y la carencia de plantas de tratamiento de aguasresiduales-PTAR- sumados a sistemas de alcantarillado de tipo combinadocontribuyen a que las fuentes receptoras de alcantarillados presentengrandes problemas de contaminación de tipo orgánico, industrial,bacteriológico.

Otro aspecto que se relaciona con el servicio de alcantarillado es elcobro de las tasas retributivas. Las autoridades ambientales encargadasdel recaudo son las Corporaciones Autónomas Regionales (CORPO-CALDAS, CARDER, CRQ y CVC), las cuales han avanzado de maneraindependiente y con diferentes niveles de desarrollo. Los parámetrosanalizados para el cobro de las tasas son: demanda biológica de oxigenoDBO y sólidos suspendidos totales, SST; además, entre los sectoresvinculados al recaudo se contemplan: doméstico, industrial y agropecuario,dentro del que se destaca el renglón cafetero considerado uno de los demayor complejidad desde el punto de vista económico y social, y a suvez catalogado como uno de los más contaminantes.


sedaduiCselaudisersaugaedotneimatartedatnalP

sederodatsEsecirtam

ednemuloVaditrevauga

)ges/tL(iS oN

1odaremolgnoC

selazinaM oneubyuM 4,3201

aíramalliV X ralugeR 0,911

ánihcnihC X ralugeR 6,661

anitselaP X ralugeR DS

arieN X 2,72

2odaremolgnoC

ariereP X oneuB 0,9461

sadb/qsoD X 8,071

asoRatnaSX ralugeR 0,524

ainigriVaL X olaM-ralugeR 7,021

ogatraC X ralugeR 6,972

3odaremolgnoC

ainemrA X oneuB 8,086

ácralaC X ralugeR 0,201

aisacriC X etneicifeD 67,33

orgenetnoM X ralugeR 5,39

adiabeTaL X ralugeR 0,15

latoT 4,2494


Componentes del sistema de alcantarillado urbano. 2002


Aseo

En términos generales, el comportamiento de la Ciudad Región esbastante favorable a los indicadores permisibles de producción percápitade residuos sólidos, cuyo promedio regional es de 0.45 kg/hab./día (vermapa 2.1.4).

La cobertura del servicio en las zonas urbanas se encuentra porencima del 98% (ver tabla 2.1.6); sin embargo, es importante resaltar queel servicio de recolección como tal, no garantiza un manejo adecuado delos residuos. Al respecto, los municipios llevan sus residuos sólidos arellenos sanitarios ubicados en las ciudades capitales, con excepción deLa Tebaida que deposita en botadero abierto. Se destacan por sus buenascondiciones técnicas y de manejo los rellenos de La Esmeralda en Manizalesy La Glorita en Pereira que cumplen una función de tipo regional. Para elcaso de los municipios del Quindío el relleno sanitario a cielo abierto LaEsperanza fue clausurado en 2002.

Con respecto a la disposición de residuos sólidos según su tipo, elmanejo de escombros es realizado por los municipios de Manizales yVillamaría en Caldas; Pereira, Dosquebradas y Santa Rosa en Risaralda; yArmenia en el Quindío. Un dato para resaltar en este sentido, es que porefecto del sismo se generaron 3x106 m3 millones de escombros y suremoción implicó un gran esfuerzo por parte del FOREC34.

En lo relacionado con los residuos hospitalarios, estos deben tenerun tratamiento especial según la ley; acatando esta disposición laincineración de estos en autoclaves se realiza en siete municipios: loscinco del primer conglomerado; Pereira y Dosquebradas en el segundo.Los municipios restantes realizan la disposición en relleno y queman susresiduos hospitalarios a cielo abierto o en fosas enterradas.

34 El 65% de los escombros se acumuló en Armenia, el 13% en Pereira, y Calarcá y LaTebaida sumaron un 10%.


sedaduiC

oicivreSledarodatserPaserpmE

erbmoNnózaRolaicoS

retcáraC arutreboC

acilbúP adavirP atxiM lacoL lanoigeR

1odaremolgnoC

selazinaM SAME X X

aíramalliVANAMAUQA

PSEX X

ánihcnihCSAME

ánihcnihCX X

anitselaPedSAMEanitselaP

X X

arieN RESSANI X X2odaremolgnoC

arierePedaserpmEarierePoesA

X X

sad/euqsoD

aserpmEedlapicinuM

soicivreSOESAUCAedoesAariereP

X XX

X

X

XXX

asoRatnaS LABACOPME X X

ainigriVaLaled.S.M.E

ainigriVX X

ogatraC latoToesA X X

3odaremolgnoC

ainemrA APE X XácralaC ACME X X

adiabeTaL APE X X

orgenetnoMaserpmE

edlapicinuMoesA

X X

aisacriCaserpmE

edlapicinuMoesA

X X


Empresas prestadoras del servicio de aseo. 2002


Para tratar de resolver algunos problemas relacionados con ladisposición final de residuos sólidos se está adelantando un conveniocolombo español para la formulación del Plan Maestro Regional deResiduos Sólidos en el Eje Cafetero; dicho proyecto pretende cumplir conlo estipulado por el Decreto 1713 de 2002, donde se reglamentan ciertosaspectos relacionados con el servicio público de aseo y principalmentecon la disposición final de los residuos a escala regional.

Otros de los problemas ambientales que se presentan en la CiudadRegión son los causados por los residuos sólidos y líquidos generados enlos centros de sacrificio de animales, los cuales están asociados alinadecuado manejo de los subproductos, ya que en algunas partes sondispuestos en basureros a campo abierto o en rellenos sanitarios, y loscueros son almacenados en condiciones inapropiadas generando oloresofensivos al medio ambiente, sirviendo a la vez como vectores patógenos.También se deben considerar los problemas relacionados con lascondiciones higiénico sanitarias bajo las que se realizan las operacionesde sacrificio y faenado de la carne para consumo humano. De los quincemunicipios, siete cuentan con central de sacrificio, pero no hacentratamiento de aguas residuales. Esto quiere decir que la mayoría viertensus residuos líquidos directamente sobre las fuentes hídricas generandodegradación ambiental de las mismas y de los ecosistemas aledaños.

Por último, según la CRA (2001) entre las características particularesdel servicio de aseo se tienen: no contar con mayores inversiones hundidas;no presentar economías de escala importantes y mostrar una altacompetitividad. En lo que a las empresas prestadoras se refiere, estas sonen su mayoría de carácter local, con excepción del primer conglomerado.

Cabe considerar que las tarifas en el servicio de aseo tienen unascaracterísticas diferentes a las de acueducto y alcantarillado, aquí los cargosse estipulan según los tipo de generadores: grandes, pequeños yresidenciales, tal como se observa en la tabla 2.1.7. Según los valorespromedio de tarifas para el sector residencial en 2002, el costo del serviciopor usuario es de $8.113,6/mes, con una alta desviación para los estratosmedio alto y alto.


sodaremolgnoCsoirausuarapsemropograC

otartseropselaicnediser oñeuqeP ednarG1 2 3 4 5 6

1 2,605.2 5,320.4 0,618.5 2,727.6 0,241.31 0,202.41 7,799.21 3,598.61

2 4,588.3 7,0684 9,575.6 9,007.5 2,314.31 0,018.71 2,767.01 9,348.71

3 3,599.2 7,878.3 6,106.4 6,751.7 0,217.21 7,630.61 5,280.11 1,448.82

oidemorP 0,921.3 3,452.4 5,466.5 6,825.6 1,980.31 3,610.61 8,516.11 5,491.12


Tarifas promedio del servicio de aseo según estrato y tamaño delgenerador por conglomerado.

El análisis del servicio de aseo no puede ser ajeno al tema deprogramas de reciclaje que se vienen adelantando en algunas ciudadesen estudio, un ejemplo claro de este tipo se evidencia en Armenia, dondesegún el periódico El Tiempo (15-07-2002) los problemas dealmacenamiento de basuras en depósitos improvisados, sistemasinsuficientes para el correcto tratamiento de residuos, y separación nulade basuras en las fuentes buscan ser reducidos por el colegio Técnico,donde se adelanta un proyecto para el manejo ecológico y sostenible deresiduos sólidos; el adecuado manejo de estos facilitará también eldesarrollo de la empresa Compostal. En Manizales el reciclaje se realizadirectamente en la planta de tratamiento de residuos sólidos con la quecuenta el relleno sanitario La Esmeralda, los programas de este tipo queha intentado realizar la empresa con la comunidad no han arrojado losresultados esperados.

En el país se producen más de 7 millones de toneladas de basura alaño, de las cuales el 77% corresponde a residuos domésticos (hogares,instituciones y comercio) y el 23% a industriales; de esos desechos solorecicla el 15% y el 25%, principalmente en papel, cartón y vidrio. Según elDANE, en 1999 solo el 42% de los residuos sólidos de metal fueronaprovechados, el 42% del papel y el cartón, y apenas el 16% del vidrio.Para completar, los datos del IDEAM señalan que apenas el 24% de lasciudades del país, manejan correctamente sus residuos sólidos en rellenossanitarios. El 76% los dispone en botaderos a cielo abierto, los quema, losecha a los ríos o los entierra.


Recomendaciones

Se debe reconocer la estrecha relación que existe entre los recursoshídricos y la prestación de los servicios de acueducto y saneamiento; estarelación, en muchas ocasiones, no se ha considerado y más bien, estostemas han sido tratados desde puntos de vista separados, conconsecuencias sobre el medio ambiente y la calidad de vida. En esteorden de ideas los temas en mención como parte de los procesos socialesson interdependientes y se integran en torno a una dinámica sistémica.

Se recomienda fortalecer el análisis de los recursos hídricos desdeuna perspectiva global, es decir no limitar su estudio al entorno rural ourbano; puesto que es en las zonas rurales donde se encuentran las fuenteshídricas que permiten el desarrollo de los municipios mediante elabastecimiento y suministro de agua requerido para los diferentes usos(doméstico, industrial, pecuario, entre otros), y es precisamente en estosterritorios donde se presentan los mayores problemas relacionados con laprestación de los servicios públicos de agua y saneamiento.

Es necesario incentivar mecanismos de planificación, por un lado laconciliación de intereses institucionales, municipales y departamentalespara lograr un desarrollo concertado e integrado del corredor urbanoregional del Eje Cafetero en cuanto a los temas de recursos hídricos ysector agua potable-saneamiento básico; y por otro la concertación comoestrategia fundamental para definir las prioridades y abordar el desarrollode los temas, de forma que los objetivos y las metas alcanzados, esténclaramente avalados por todos los actores. Por último debe tenerse encuenta la capacitación como estrategia orientada no solo al entrenamientoy fortalecimiento técnico de las organizaciones e instituciones vinculadas,sino a todos los sectores para lograr una participación general en losprocesos de planificación gestión, y seguimiento que orienten al desarrollosostenible del área de estudio.

Se sugiere dar a las cuencas hidrográficas estratégicas un manejocompartido que permita preservar su función ecológica y los recursosque contienen, haciendo énfasis en la recuperación integral del sistemahídrico, partiendo de la concertación subregional para el saneamiento delas cuencas y aprovechamiento de las fuentes de agua tanto superficialescomo subterráneas que en última instancia son los que ofrecen la cantidadde agua necesaria para satisfacer las necesidades de la población.


Se aconseja avanzar en la construcción de un sistema subregionalde gestión ambiental, que contribuya a consolidar un desarrollo sosteniblede las cuencas estratégicas, como regiones competitivas no solo desde elpunto de vista de oferta de agua y capacidad de regulación hídrica de losecosistemas; sino también desde la calidad de vida de las comunidades.Este tipo de manejo, debe estar fundamentado en tres elementos: reconocerel rol del Estado, establecer una gestión integral de las fuentes de agua -principalmente entre ciudades que comparten cuencas- ejercer el controlde la contaminación del agua, a través de las funciones relativas almonitoreo y medición, así como también las de construcción y operaciónde infraestructura para la descontaminación de las aguas vertidas.

Es conveniente el fortalecimiento del sistema de información regionalSIR, que si bien es cierto es para toda la Ecorregión puede empezar aenriquecerse con información del corredor urbano regional del Eje Cafetero;en este orden de ideas se sugiere además la implementación de un sistemade indicadores ambientales regionales y de monitoreo que permita conocerla calidad ambiental de la zona. Este sistema suministraría informacióncompleta, actualizada y comparativa sobre aspectos ambientales claves,además facilitaría la obtención de datos con formas homologables entodo el corredor.

Se debe buscar la creación o aplicación de formas cooperativaspara el enfrentamiento compartido de algunos problemas o para generarservicios de interés común, tal es el caso de empresas industriales ycomerciales del Estado de carácter regional o intermunicipal para laadopción de infraestructura y prestación de servicios públicos, empresascooperativas para la explotación de recursos hídricos compartidos y enotros casos se puede pensar en alianzas estratégicas para la promoción yejecución de proyectos de interés de varios municipios. Como herramientaspara promover este tipo de formas cooperativas se tienen los acuerdossupramunicipales.

Se deben proponer mecanismos a través de los cuales la optimizaciónde los servicios públicos de agua y saneamiento vayan acompañados dela capacitación de los funcionarios, de la adopción por parte de lacomunidad de una nueva cultura del agua, la adquisición de tecnologíasapropiadas del agua y de saneamiento, lo cual garantizará la sostenibilidadde las instituciones.

Se hace necesaria la implementación de una política subregional


concertada que se preocupe de igual forma por los problemas de cobertura,calidad y continuidad de los servicios. Así mismo, se recomienda estableceruna propuesta de tasas retributivas por cuenca hidrográfica, es decir, unsistema donde se homogenicen los criterios en monto, tarifas y propósitosde las tasas de acuerdo a la fuente sobre la cual se apliquen.

Es preciso adoptar en esta Ciudad Región, los mecanismos fijadospor el nuevo marco regulatorio ambiental que promueven la cooperaciónpública/privada en la ordenación de recursos naturales, la gestión oadministración delegada o directa de los particulares, el apoyo financierode las iniciativas ambientales ciudadanas y la concertación para la adopciónde formas productivas que favorezcan el desarrollo sostenible. A su vezdeben adoptarse mecanismos encaminados a disminuir la deficiente gestiónempresarial y operativa, la baja capacidad de inversión y capital de trabajolimitado (rezago tarifario); carencia de capacitación técnica y rezagotecnológico y la inadecuada regulación, vigilancia y control del sectoragua potable-saneamiento básico.


dutitpAsvlautcaosU %

otcilfnocniS 5,85

aregilnóicazilituerboS 9,6

adaredomnóicazilituerboS 1,51

arevesnóicazilituerboS 5,51

adaredomnóicazilitubuS 8,3

aregilnóicazilitubuS 2,0

lautcaosU %

sovitlucsortO 56,9

éfaC 42,73

sotsaP 74,82

seuqsoB 53,22

sosusortO 82,2

2.1.2 Usos del suelo, sus impactos y su relación con las cadenasproductivas35

Usos del suelo

Los municipios de esta Ciudad Región comparten una serie decondiciones biofísicas y socioeconómicas que de una u otra formadeterminan sus usos del suelo, sus potencialidades de uso y sus conflictos.

Se encontró que el uso actual del suelo más predominante en estosmunicipios continúa siendo el cultivo de café ocupando un 37%, mientrasque la aptitud del suelo más importante fue la forestal protectora con un42% del territorio. En cuanto a los conflictos de uso se puede decir que el58% del área está en equilibrio, sin embargo se tiene un 38% ensobreutilización principalmente por el establecimiento de pasturas ocultivos permanentes en zonas con aptitud forestal protectora. Las áreasrestantes se encuentran subutilzadas.

35 Con base en: MOLINA, Angela María y MONTOYA, Paola Andrea.Usos del suelo, susimpactos y su r elación con las cadenas productivas en la Ciudad Región Eje Cafetero.Tesis de grado. UTP. Facultad de Ciencias Ambientales. Pereira, 2003.

Tabla 2.1.8Ciudad Región Eje Cafetero.Uso actual del suelo. 2002


Conflictos de uso. 2002


Este territorio es la plataforma sobre la cual se desarrollan variosusos y actividades de tipo productivo. Para efectos de este informe seseleccionaron los más representativos de acuerdo a los siguientes criterios:

1. Área total ocupada por el uso;2. Cultivos limpios o permanentes;3. Considerados como sector productivo importante en los

conglomerados, y4. Considerados como cultivos promisorios por ser

novedosos y con buenas posibilidades de mercadeo.

El café tecnificado; los pastos para ganadería; plátano para produccióncomercial; bosques para producción de pulpa y madera; y guadua paraaprovechamiento comercial resultaron ser los usos más representativosen los tres conglomerados.

Los usos que presentan más impactos ambientales son, en su orden,la ganadería extensiva e intensiva, coincidiendo con ser los que generanmayor sobreutilización del suelo, seguidos por el cultivo del café, el plátanoy los bosques plantados. Por el contrario la guadua resultó ser uno de losusos del suelo más beneficiosos al prestar servicios ambientales comoregulación del balance hídrico, estabilización de suelos y protección yalbergue a flora y fauna.

Los principales impactos negativos generados por los usosseleccionados son en su orden de importancia:

1. Pérdida de fertilidad en el suelo;2. Pérdida de suelo por erosión;3. Homogenización del paisaje;4. Compactación del suelo;5. Alteración del caudal;6. Contaminación del suelo por aspersión de agroquímicos;7. Disminución de la resistencia a plagas y enfermedades en

los cultivos;8. Alteración de ecosistemas estratégicos;9. Fragmentación de corredores, y10. Desaparición de especies benéficas.


Para este análisis resultó importante conocer las características,requerimientos e impactos físicos de estos usos, pero además identificarlas posibilidades que brindan como sector productivo y alternativaeconómica para la Ciudad Región, pues podrían poseer efectosconsiderables en la generación de empleo, presencia importante en losmercados internacionales y altas posibilidades para generarencadenamientos productivos y economías de escala.

En una Ciudad Región como esta, con oferta de recursos naturales yde capital humano, un desarrollo acelerado obedece a la posibilidad deindustrializar y procesar sus recursos y desarrollar actividades de soportecomo provisión de insumos, tecnología y equipos. Lo anterior es básicopara la consolidación de complejos productivos (o clusters), superandoel enfoque del desarrollo meramente extractivo.

Cadenas productivas

Este concepto hace referencia a la cohesión de los eslabones queintervienen en un proceso productivo en un área geográfica determinada,de manera que se relacionan los diferentes sectores de la economía,partiendo desde la generación de materias primas, hasta la transformacióny comercialización del producto; haciendo uso de servicioscomplementarios como paquetes tecnológicos o infraestructurarelacionada, y con una intervención transversal y concertada por parte deempresarios, gobierno y academia en todos los eslabones delencadenamiento.

En la Ciudad Región no existen actualmente clusters como tal, nicadenas productivas altamente desarrolladas, lo cual no quiere decir quecon un trabajo de planificación organizado y un impulso adecuado no sepuedan desarrollar en escenarios futuros. En lugar de ello se identificapor los sectores productivos derivados de los usos agrícolas del suelo condiferentes grados de encadenamiento, los cuales fueron:

Café sin tostar y transformado, Carne y productos lácteos, Plátano,Guadua, Producción de pulpa y madera.

Si bien el café sigue teniendo el mayor peso en la economía de laregión y es el que tiene mayor desarrollo en sus eslabones productivos, araíz de la crisis del sector, en los últimos tiempos se han ido posicionandoproductos derivados de los otros sectores productivos analizados. En el


caso de la guadua se han realizado varios estudios que apuntan a fortalecersu proceso de encadenamiento.

Estos municipios son importantes desde el punto de vista de losencadenamientos si se tiene en cuenta que poseen una dinámica urbanay poblacional que ha fomentado el desarrollo de infraestructuras de apoyo,sobresaliendo entre estas los Centros de Desarrollo Tecnológico, lasUniversidades y Centros de Capacitación Técnica, los aeropuertos depasajeros y de carga, los Centros de Procesamiento Industrial yAgroindustrial, además de las redes de servicios y transporte y de loscentros de comercio.

Además, debe observarse que la Ciudad Región concentra la mayorparte de las actividades industriales y agroindustriales de la EcorregiónEje Cafetero. A pesar de que la producción de algunos sectores se presentaen un área geográfica mayor que la de la Ciudad Región, al interior deesta se encuentran ejes estratégicos para cerrar eslabones como el industrial,comercial, tecnológico y de servicios. Sin embargo, los eslabones de lascadenas trascienden los límites políticos, razón por la cual en la mayoríade los casos éstas se desarrollan y complementan en áreas por fuera delos 15 municipios estudiados.

La principal ruptura que presentan los sectores productivos analizadoses en el encadenamiento hacia atrás, en la producción y provisión localde insumos como agroquímicos, vacunas y drogas para el ganado, entreotros. Esto repercute de manera negativa en el desarrollo de estos sectoresy más si se tiene en cuenta que la producción de la mayoría de estosinsumos está concentrada en grandes multinacionales, lo cual implicaque las posibilidades para sustituir su importación sean muy bajas.

También es necesario entender las intrincadas relaciones que segeneran entre la base natural y la oferta de recursos, y el aspectosocioeconómico, pues lo primero es el sustento y el soporte de todas lasactividades humanas, mientras que lo segundo muestra la relación entrelos seres humanos y su entorno.

Así pues, el desarrollo del territorio está ligado a una compleja redde factores en los cuales se conjugan las ventajas naturales comparativas,la vinculación de la academia, los aspectos culturales y de calidad de vidade la población, el soporte institucional, la voluntad política, elaprovechamiento de la infraestructura y demás potencialidades, y eloportuno aprovechamiento de externalidades, entre otros. Esta red de


factores en acción conjunta puede dar el impulso necesario para elfortalecimiento de los sectores productivos ayudando a vincular de maneraequilibrada los entornos rural y urbano, desde el punto de vista deldesarrollo económico con mayor dinamismo en los asentamientoshumanos, cuidando la base natural con que se cuenta en esta CiudadRegión.

Amenaza Volcánica

A continuación se describen los volcanes que son considerados hastael momento una amenaza en la Ciudad región.

El volcán Cerro Bravo se ha catalogado como activo en estado dereposo. Éste presenta fumarolas. Del estudio de sus productos eruptivosy fenómenos asociados a la destrucción parcial de sus paredes, se puededeterminar como un volcán muy explosivo. Se han datado cinco eventosen los últimos 1.200 años, y requiere verificación que el último eventohaya ocurrido hace 250 años.

El volcán nevado del Ruiz, cuya cobertura glaciar alcanza un volúmendel orden de 1.200 a 1.500 millones de m3, y presenta una historia eruptivamuy amplia durante 1.8 millones de años, e incluye caída de piroclastos,erupciones laterales, flujos piroclásticos y flujos de lodo principalmente,en particular durante su estadio más joven. Sus erupciones históricas másimportantes son las ocurridas en los años de 1595 (VEI=4), 1845 (VEI=3)y 1985 (VEI=3), y se incluyen otras erupciones de menor proporsióncomo las ocurridas en los años 1805, 1828, 1829, 1831, 1833 y 1916 (VEI=2).A partir de la erupción de 1985, se han presentado varias emisiones decenizas, entre las que se destacan las de 1986, 1987, y el período 1988-1991.

Entre los lugares de mayor afectación potencial por la ocurrencia desus eventos eruptivos están los ríos Lagunillas, Gualí, y Recio afluentesdel río Magdalena y el río Chinchiná afluente del Cauca, dado que estánexpuestos a flujos de lodo.

El volcán Santa Isabel es un complejo dómico, que se clasifica comoactivo en estado de reposo. Aunque no se conoce registro de su actividadhistórica, algunos hallazgos en Santa Rosa de Cabal pudieran estarrelacionados. Sus productos principales han sido lavas, y sólosectorialmente flujos piroclásticos, estando el área próxima al volcán,


expuesta a flujos de lava, flujos de lodo, y piroclastos de caída. Los drenajesde los ríos Campoalegre, Claro, Totaré y Recio se encuentran expuestos aflujos de lodo. Su cobertura glaciar abarca un área de aproximadamente7 Km2.

El volcán nevado del Tolima, con una cobertura glaciar del ordende 2.8 Km2 y 69 millones de m3, presenta la típica forma de un volcánexplosivo, y es catalogado como activo en estado de reposo, cuyos eventosprincipales se han establecido, con algunas dudas para los años 1650,1822 (VEI=2), 1825 (VEI=2), 1826 (VEI=2) y 1943 (VEI=2). Sus productosprincipales consisten de caída de piroclastos, flujos piroclásticos y flujosde lodo.

El volcán Machín, es un volcán activo en estado de reposo, decarácter muy explosivo, presenta en la actualidad actividad fumarólica enlos domos, fuentes termales y actividad sísmica a niveles bajos. Su historiaeruptiva se restringe a los últimos 20 mil años, 11 de sus eventos ocurrierondurante los últimos 5.000 años, y su último evento ocurrió haceaproximadamente 820 años. Sus productos principales consisten de flujospiroclásticos y caída de piroclastos.

Es importante tener en cuenta que la amenaza volcánica no sepresenta en todos los municipios de la Ciudad Región (mapa 2.1.7).Manizales, Villamaría y el sector oriental de Neira se encuentran en nivelesde amenaza baja a intermedia, Chinchiná se ve afectado por amenaza altaa través de los cauces de los ríos Chinchiná y Campoalegre.

El área rural de Pereira se localiza en un nivel amenaza baja aintermedia y aunque existe la posibilidad de que el río Otún se vieraafectado por actividad eruptiva del volcán Santa Isabel, esto es pocoprobable, si se tiene en cuenta que en la historia eruptiva reciente no hadado indicios de actividad explosiva. Santa Rosa de Cabal presenta unnivel de amenaza baja a intermedia en la superficie rural y alta en elcauce del río Campoalegre.

Por último, Armenia y Calarcá se localizan en un nivel de amenazabaja. En La Tebaida, Armenia, Montenegro y Circasia se han encontradoespesores importantes de cenizas provenientes del volcán Machín. Engeneral, contrarrestar los tipos de manifestaciones volcánicas es muy difícil,por lo tanto debe evitarse la construcción de viviendas en sus cercanías y,cuando ya están ubicadas en estos sitios, se deben desarrollar planes deemergencia y contingencia para enfrentar los casos de crisis que sepresenten.

Ciudad Región Eje Cafetero100

Ciudad Región Eje Cafetero 101


odaremolgnoC '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09

1odaremolgnoC 2 8 8 3 3 7 2

2odaremolgnoC 1 8 5 9 01 12 25 74

3odaremolgnoC 1 4 4 3 4 4

daduiClatoTnóigeR

1 11 71 12 31 72 36 35

Amenaza por inundaciones

Las inundaciones pueden presentarse tanto por factores de tiponatural como antrópico. La susceptibilidad a inundaciones, para losmunicipios de la Ciudad Región se presenta en diversas zonas, las cualespueden observarse en el mapa 2.1.8.

El análisis de las inundaciones registradas por conglomerados segúnla década arrojó los siguientes resultados:

En los municipios del Conglomerado 1 se aprecia, que las décadasde los años 40 y 50 fueron las que más inundaciones presentaron, seguidaspor los años 80. En todas las épocas Manizales fue la ciudad con mayornúmero de eventos reportados.

Para el conglomerado de Pereira, se puede observar que el númerode inundaciones registradas ha ido en aumento, probablemente por laubicación de nuevos asentamientos en zonas expuestas a esta amenaza eigualmente por el aumento en la calidad y cantidad de reportes de estetipo de sucesos. El municipio que mayores reportes ha presentado esPereira, seguido por Cartago y posteriormente La Virginia. En estos dosúltimos las inundaciones son mucho más extensivas, pues son zonas planaslocalizadas en las partes bajas de las corrientes hídricas, pudiendo presentarun mayor impacto negativo.


Total de inundaciones por conglomerado. 1920- 2000.

Conglomerado 1: Manizales, Villamaría, Chinchiná, Palestina y Neira.Conglomerado 2: Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa, La Virginia y CartagoConglomerado 3: Armenia, Calarcá, La Tebaida, Montenegro y Circasia.Fuente: La Red. Sistema de Inventario de Desastres DESINVENTAR. Versión 5.4.1. 2000.CARDER. Base ambiental con énfasis en riesgos, Pereira, Dosquebradas y La Virginia.


Finalmente, en el Conglomerado 3 la ocurrencia de inundacionesha sido baja, Armenia ha sido la ciudad con mayor número de reportesde inundaciones.

Cabe anotar que el aumento de los registros de inundaciones puedeatribuirse a factores como: los cambios en el uso del suelo y la altaconcentración de población en la zona urbana que obliga en muchoscasos a la comunidad con más bajos recursos a ubicarse en llanuras deinundación, provocando una mayor exposición ante eventualesinundaciones.

Amenaza por fenómenos de remoción en masa

Este tipo de fenómenos tiene una alta frecuencia de ocurrencia enla Ciudad Región. Además, existen dos factores disparadores del evento,el primero de orden natural como lluvias o sismos y el segundo se da porinfluencia antrópica.

En el Conglomerado 1, Manizales presenta el mayor número deeventos reportados desde la década de los 30 hasta la década de los años90´s, seguido por Chinchiná y posteriormente por Neira. Durante losaños 80´s, ocurrió el mayor número de deslizamientos para la ciudad deManizales, el cual disminuyó radicalmente en los años 90´s.

Pereira obtuvo el mayor número de reportes en las décadasestudiadas, observándose, un gran aumento en los años 90´s. Igualmente,Dosquebradas durante los últimos 20 años también presentó un grannúmero de deslizamientos.

Por otra parte, la ciudad de Armenia es la que presenta un mayornúmero de eventos reportados, seguida por Calarcá y además que ladécada de los 70´s fue la de más ocurrencia de deslizamientos en losmunicipios analizados correspondientes al Conglomerado 3.

Así mismo, cabe anotar que el déficit de vivienda para los estratos 1,2 y 3, ha ocasionado que muchas familias se asienten en áreas muyempinadas no aptas para la construcción.


odaremolgnoC '02 '03 '04 '05 '06 '07 '08 '09

1odaremolgnoC 6 51 82 25 04 53 95 9

2odaremolgnoC 1 5 3 7 7 12 64 67

3odaremolgnoC 1 2 2 7 2 31 21 01

daduiClatoTnóigeR

8 22 33 66 94 96 711 59


Total de ocurrencia de deslizamiento por conglomerados.1920-1990.

Fuente: LA RED. Ob. cit.

Amenaza sísmica

Esta amenaza es probablemente la más destacada en el Eje Cafetero,debido a su carácter regional y a las peligrosas consecuencias que puedetraer a una comunidad en un momento determinado.

La severidad de un movimiento sísmico varía de acuerdo a la distanciaa la falla o fuente sísmica y con las condiciones geológicas locales. Ciertascondiciones topográficas pueden llegar a amplificar o extender el tiempode duración del movimiento.

El origen del 90% de los terremotos es tectónico y se relacionan conzonas fracturadas o fallas, que dejan sentir sus efectos en zonas extensas.Tal es el caso de estas algunas ciudades con procesos de metropolización,por las cuales atraviesan fallas que las hace tener una alta amenaza antesismos.

De otra parte, se debe tener en cuenta que los sismos, al igual quelos deslizamientos provocados por los mismos, tienen una influencia muyimportante sobre las llamadas líneas vitales como son los poliductos,acueductos, puentes, etc.

En Colombia existen tres niveles de amenaza sísmica: alta, media ybaja. Para los 15 municipios que conforman la Ciudad Región, este niveles alto y el valor de aceleración máxima es de 0.25 en los 15 municipioslo cual indica que se deben seguir normas específicas para la construcciónde viviendas.


DADUICEDROLAVNOICARELECA

AMIXAM

EDLEVINAZANEMA

selazinaM 52,0 atlA

aíramalliV 52,0 atlA

ánihcnihC 52,0 atlA

anitselaP 52,0 atlA

arieN 52,0 atlA

ariereP 52,0 atlA

sadarbeuqsoD 52,0 atlA

asoRatnaS 52,0 atlA

ainigriVaL 52,0 atlA

ogatraC 52,0 atlA

ainemrA 52,0 atlA

ácralaC 52,0 atlA

adiabeTaL 52,0 atlA

orgenetnoM 52,0 atlA

aisacriC 52,0 atlA


Valor de aceleración y nivel deamenaza sísmica por municipio.

* El tipo andino tiene un ángulo de subducción entre 20-30o y produce una morfologíacomo en los Andes.

36 SAUTER F., F. Fundamentos de Ingeniería Sísmica. Editorial Tecnológica de CostaRica. Costa Rica: 1989. p 75-76

37 Ecorregión o Vulnerabilidad cap. 2

Históricamente en estaCiudad Región los sismosque han causado más dañosse relacionan con la zona desubducción, que en este casoes de tipo andino*. Laamenaza sísmica seconsidera regional, ya quecuando ocurre un evento deesta clase, tiene efectoshomogéneos en todo elterritorio y generalmente seda en una profundidadintermedia entre 70 y 180kilómetros. «Los sismos noson eventos independientes,sino que tienden a agruparseen el espacio y en el tiempo.De hecho hay una conexióncausal entre los eventosprecursores, la sacudidaprincipal, y las réplicas, puestodas responden a unproceso tectónico dedeformación, ruptura yliberación de energía»36.

En las ciudades analizadas, se han destacado los siguientes sismospor presentar grandes daños37:


• Febrero 4 de 1938. Tuvo epicentro en Filadelfia, causó dañosen diversas infraestructuras de uso institucional, comercial, residencial,los municipios de Manizales, Pereira, Dosquebradas y Santa Rosa.Presentó una magnitud Ms=7.0.

• Diciembre 20 de 1961. Con una magnitud Ms=6.7, afectóedificaciones de tipo institucional, comercial, residencial, de salud ylíneas vitales (redes de acueducto).

• Julio 30 de 1962. Ocasionó daños en diversos municipios delEje cafetero.

• Noviembre 23 de 1979. El epicentro fue Santa Rosa de Cabal.Presentó una magnitud Ms=6.7 y una intensidad VIII, tuvo efectosdevastadores, ya que causó daños a edificaciones de uso institucional,educativo, residencial y en algunas líneas vitales (energía eléctrica yagua).

• Febrero 8 de 1995. El epicentro se presentó en Calima, Valle.Con magnitud Ms=6.6, intensidades entre VII y VIII y una profundidadde 100 kilómetros, causó graves daños en infraestructura residencial,de salud e institucional, especialmente en Pereira y sus alrededores.

• Enero 25 de 1999. El evento presentó una magnitud Ms=6.2.Este sismo superficial afectó en mayor proporción al departamento delQuindío, aunque tuvo efectos destructivos en general en todo el EjeCafetero, produciendo grandes pérdidas no sólo de vidas sinoeconómicas. Es considerado el peor en los últimos 60 años»38.

Comentarios finales

La presencia de algunas amenazas naturales en estas 15 ciudades,se convierte en una razón de peso para realizar una planeación adecuada,teniendo en cuenta que en estos sitios se concentra una gran cantidad depoblación y que históricamente se han tenido graves desastres.

38 CARDONA, Omar Darío.Terremoto de Armenia, Colombia, enero 25 de 1999. (Enlínea) Disponible en: <http://www.geohaz.org./member/report/colombia99.htm>


En el ordenamiento territorial de estos territorios se deben manejarcriterios tanto de amenaza como de vulnerabilidad preexistentes, con elfin de realizar un acercamiento preliminar de la situación de riesgo enque se encuentran las diferentes comunidades que allí habitan o la formade organizar la expansión de las ciudades de manera que éstas seanmenos vulnerables o menos propensas a sufrir daños asociados a impactosprovocados por fenómenos físicos de origen natural.

En la actualidad estas ciudades presentan vulnerabilidad ante eventosde tipo natural, debido a factores tanto de pobreza como de falta deplanificación, entre otros, por lo tanto es importante proponer una gestiónde la reducción del riesgo, que conlleve a un proceso de desarrollo ytransformación territorial y ambiental partiendo del manejo y control delos factores de riesgo presentes en la zona.

La voluntad política con continuidad en el tiempo es importantepara el manejo del riesgo en un sitio determinado, con colaboracióninteristitucional y presupuesto para la elaboración de obras de prevenciónde desastres.

Realizar planes de emergencia y contingencia es otra necesidad,debido a que las ciudades ya se encuentran en un nivel de vulnerabilidadfísica, económica-social, institucional y de exposición determinado y porello se deben preparar para futuros eventos que las puedan afectar demanera directa.

Por otra parte, cabe destacar que es importante que en las ciudadesse realicen campañas de educación que tengan como objetivo dar aconocer a las comunidades cuáles son las condiciones de amenaza delterritorio donde viven, para que éstas puedan asumir una conductacoherente en el momento en que ocurra un evento natural.

Todas las medidas, tanto de prevención como de mitigación delriesgo que puedan asumir los habitantes de la zona de estudio, tendránconsecuencias positivas en el desarrollo de estas ciudades, si se tiene encuenta que cuando ocurre un desastre de grandes magnitudes en unlugar determinado, la reconstrucción de dicho sitio trae costos considerablesy que este dinero se habría podido invertir en educación, salud, vivienda,entre otras, que de alguna forma aportarían al progreso municipal o inclusoregional.


39 Con base en: VELEZ, Isabel Cristina y HENAO, Jorge Enrique. Riesgo asociado aeventos sísmicos en la Ciudad Región Eje Cafetero. Tesis de grado. UniversidadTecnológica de Pereira, (UTP) Facultad de Ciencias Ambientales. Pereira, 2003.

2.1.3 Riesgo asociado a eventos sísmicos39

Durante el desarrollo de la investigación, se tuvo en cuenta que enun sistema complejo como es la ciudad, el análisis solamente cualitativopodría ser un rumbo muy poco seguro para realizar una estimación delriesgo sísmico en el ámbito municipal, con el fin de comparar entrediferentes centros urbanos, por lo tanto se procedió a diseñar unametodología para lograrlo, como punto de partida para la construccióndel perfil urbano de estas ciudades.

Los tres productos principales del anterior proceso, son el IRSU,una base de datos para todos los municipios con el fin de permitir elacceso al material recolectado para la realización de trabajos futuros yfinalmente una propuesta administrativa para el manejo del IRSU, comoelemento inicial de un Sistema Integrado de Información para la Gestióndel Riesgo.

Cabe anotar que no fue posible construir un panorama completo dela Ciudad Región, puesto que debido a carencias en la información sólose pudo elaborar un perfil urbano desde la perspectiva del riesgo asociadoa eventos sísmicos para cinco municipios, compuesto para cada uno deellos por una descripción general del área, un análisis del tamaño ycrecimiento de la población, un recuento del desarrollo histórico y laevaluación del IRSU. Sin embargo, sí se realizó una síntesis de la sismicidadregional, así como de los antecedentes de terremotos, además un análisisdel tamaño, crecimiento y distribución de la población.

El IRSU es un modelo para la estimación holística que utiliza laevaluación multicriterio e involucra factores de amenaza como amenazasísmica y efectos colaterales y de vulnerabilidad como físico, exposición,socio-económico e institucional, para obtener una aproximación a lascondiciones de riesgo. El IRSU se propone como una herramienta para la


OIPICINUM USRI AZANEMA DADILIBARENLUV

selazinaM 75,0 46,0 15,0

ariereP 85,0 36,0 45,0

sadarbeuqsoD 36,0 86,0 85,0

asoRatnaS 16,0 56,0 75,0

ainigriVaL 27,0 18,0 46,0

USRIledsairogetaC

ognaR nóicacifilaC

61,0-0 ojabyuM

23,0-71,0 ojab

45,0-33,0 odaredoM

57,0-55,0 otlA

00,1-67,0 otlayuM

toma de decisiones en la gestión del riesgo, que permite realizarevaluaciones individuales y también comparativas entre áreas urbanas,con el fin de efectuar análisis regionales40.

En todas las áreas urbanas analizadas el resultado del IRSU escatalogado como alto, pero éste es mayor en La Virginia*, Dosquebradasy Santa Rosa de Cabal, que en Pereira y Manizales, esto como consecuenciade las elevadas puntuaciones obtenidas en la evaluación de lavulnerabilidad (tabla 2.1.13). En general, la amenaza sísmica arroja valoressignificativos y su aporte dentro del modelo es superior al del otrocomponente.

Tabla 2.1.13Ciudad Región Eje Cafetero. Índice de riesgo sísmico urbano.

40 Ver metodología en el documento técnico Riesgo asociado a eventos sísmicos.* El resultado del IRSU y del componente amenaza sísmica de La Virginia no son equi-

valentes con los de los otros municipios ya que éste cuenta con zonificación sísmicaindicativa y no con microzonificación sísmica, como Manizales, Pereira, Dosquebradasy Santa Rosa de Cabal, siendo entonces necesario usar indicadores distintos para suevaluación.

En cuanto a la amenaza sísmica en los municipios estudiados, puedeconsiderarse que las diferencias son bajas. En la tabla siguiente, se evidenciaque el municipio que obtiene un mayor valor en cuanto al factor amenazasísmica y efectos colaterales y por tanto en el componente amenaza sísmicaes Dosquebradas. Este resultado, se debe a que presentó un puntaje altoen la variable seudoaceleración espectral para los periodos entre 0.2-0.5,la cual fue ponderada como la más relevante dentro de este factor.


daduiC

odueSnóicarelecalartcepse)5,0-2,0(

odueSnóicarelecalartcepse)1-5,0(

neaerAsoleusasodnalbselbaucil

aífargopoT-atipicerPaidemnóic

launa

rotcaflatoTazanemayacimsíssotcefeselaretaloc

selazinaM 933,0 581,0 000,0 080,0 530,0 936,0

ariereP 803,0 891,0 000,0 660,0 850,0 926,0

sadarbeuqsoD 676,0 850,0 740,0 000,0 112,0 163,0

asoRatnaS 513,0 702,0 000,0 660,0 850,0 646,0

daduiCnóicarelecA

acorneedleviNnóicacifilpma

neaerAsoleusasodnalbselbaucil

aífargopoTnóicatipicerPlaunaaidem

rotcaflatoTazanemayacimsíssotcefeselaretaloc

aLainigriV

124,0 742,0 041,0 000,0 000,0 808,0


Factor amenaza sísmica y efectos colaterales.

En el caso del promedio ponderado de la seudoaceleración espectralpara los períodos entre 0.2 sg y 0.5 sg, la calificación más elevada tambiénla tiene Dosquebradas ya que ésta es de 1.10 g, la cual se designa dentrode este modelo como alta y ocupa el 51% de su área urbanizada. Conrespecto a la seudoaceleración espectral para los períodos entre 0.5 sg y1 sg, en Dosquebradas en el 46 % de la extensión de las manzanas delcasco urbano es de 1.052 g, valor que se clasifica como muy alto,localizándose en consecuencia de primero. En segundo lugar se encuentraSanta Rosa y luego Pereira y Manizales.

En La Virginia, en cambio, se evalúan la aceleración en roca y elnivel de amplificación, con referencia a la amenaza sísmica regional ylocal respectivamente, los cuales arrojan un resultado desfavorable en elfactor amenaza sísmica y efectos colaterales, sin embargo éste no escomparable con el de las otras zonas urbanas analizadas porque seutilizaron otro tipo de variables. Además, una gran parte del área urbanizadacuenta una amplificación de las ondas sísmicas muy alta.


La Virginia. Factor amenaza sísmica y efectos colaterales.


ROTCAF SELAZINAM ARIEREP SADARBEUQSOD ASORATNASAL

AINIGRIV

ocisíF 990,0 501,0 011,0 021,0 021,0

nóicisopxE 761,0 761,0 241,0 150,0 621,0

-oicoSocimónoce

081,0 481,0 932,0 582,0 003,0

lanoicutitsnI 460,0 780,0 590,0 611,0 790,0

La susceptibilidad a deslizamientos, es una de las amenazasconcatenadas examinadas, en donde se consideran para su estimación latopografía y la precipitación, características que ocasionan que ésta searelevante en Manizales, seguido por Pereira, Santa Rosa y Dosquebradas,por el contrario La Virginia no esta expuesta a este tipo de amenazacolateral, pero a su vez, es el único que se puede presentar el fenómenode licuación, condición que incrementa su amenaza sísmica.

Análisis de la vulnerabilidad sísmica

En todos los casos, el factor socio-económico es el que aporta elmayor valor con respecto a la generación de condiciones inseguras, nosolo por las particularidades del área, sino porque tiene el peso deponderación más alto. En segundo lugar se halla la exposición, la cual esmuy relevante en Manizales, Pereira, Dosquebradas y La Virginia, adiferencia de Santa Rosa en la que ésta es baja. Seguidamente se encuentrael físico, con puntuaciones significativas en los cinco municipios evaluados,debido a las características de las construcciones de la zona. De otra parteen Santa Rosa, La Virginia y Dosquebradas, el factor institucional adquieregran trascendencia.


Factores de vulnerabilidad sísmica.


De acuerdo a los datos arrojados por el modelo, se determina quelos municipios con un valor más alto en el factor físico son Santa Rosa deCabal y La Virginia y en orden descendente, Dosquebradas, Pereira yManizales*.

Con respecto al número de pisos, debe tenerse en cuenta que lasconstrucciones de tres a seis pisos son contempladas como las que másinciden en la vulnerabilidad, de igual forma se denota que las edificacionespredominantes dentro de las áreas analizadas son las de uno y dos pisos.Tomando como base lo anterior se observa que en el municipio en el quese da un mayor puntaje en cuanto a esta variable es Manizales, despuésse encuentra Pereira. Así mismo, es necesario nombrar que Dosquebradasy La Virginia no cuentan con edificios superiores a 7 pisos.

La evaluación más negativa según el tipo estructural la presentaSanta Rosa ya que las formas constructivas principales son la mamposteríano confinada no reforzada con un 50 % y el bahareque u otros con un21%, seguidamente se sitúa La Virginia con un 53% y un 4%respectivamente, luego Dosquebradas, Pereira y finalmente Manizales, lacual obtuvo una calificación relativamente inferior con respecto al de lasotras zonas estudiadas. No obstante los datos usados para evaluar la ciudadde Manizales tienen como unidad de análisis la manzana y no la viviendacomo el resto de las áreas urbanas. Por otra parte, cabe anotar que eneste municipio la mampostería simple solo constituye el 2%.

En cuanto al tipo de cubierta se le confiere una importancia elevadaa la losa de concreto y la teja de barro. Pereira posee una alta proporciónde la primera y La Virginia y Santa Rosa de la segunda, lo que conlleva aque presenten una valoración alta en relación a esta variable.

En este estudio la edad de las construcciones, se dividió en dosperíodos: antes y después de 1985, destacando que las edificacionesposteriores a esta fecha se caracterizan por haber sido realizadas luego dela vigencia del Código Colombiano de Construcciones Sismo-Resistentes

* La unidad mínima de la información utilizada para la evaluación del factor físico enManizales es la manzana y no la vivienda como en el resto de las áreas urbanas, locual puede ser una causa de error.


(CCCSR-84). En La Virginia las construcciones con anterioridad a 1985alcanzan el 86%, en Santa Rosa el 78%, en Manizales el 65%, enDosquebradas el 65% y en Pereira el 59%.

Como se advierte en la siguiente tabla, las ciudades de Pereira yManizales son las que obtienen una mayor calificación en el factorexposición, seguidos por Dosquebradas, La Virginia y Santa Rosa.

En relación a la población urbana, son Manizales y Pereira quienesposeen la valoración más alta. En densidad de población, sobresalen LaVirginia con 404 hab/Ha, Pereira con 377 hab/Ha, Dosquebradas con 363hab/Ha, Manizales con 349 hab/Ha, en los cuales es denominada comoalta. Catalogada como de baja densidad está Santa Rosa con 80 hab/Ha.

Los municipios de Manizales y Pereira, cuentan con una importanteárea construida, seguidos por Dosquebradas, Santa Rosa y La Virginia,situación que puede deberse no solo a que en los dos primeros el áreaurbanizada es más grande, sino además, a que tienen una gran cantidadde edificaciones con más de dos pisos y con base en éstos es que tambiénse calcula esta variable.

La valoración más negativa frente al factor socioeconómico lecorrespondió a La Virginia, en segundo lugar Santa Rosa y posteriormenteen su orden Dosquebradas, Pereira y Manizales.

La densidad organizacional en La Virginia y Santa Rosa es designadacomo fragmentaria, uno de los parámetros considerado como significativoen la generación de condiciones inseguras, por lo tanto en ambosmunicipios la calificación es alta en relación con esta variable.

En cuanto a la diversidad organizacional, La Virginia obtuvo unaevaluación negativa ya que es denominada como escasa, luego seencuentra Santa Rosa con fragmentaria, seguido por Dosquebradas condébil y a continuación Pereira y Manizales con ascendente.

En lo que respecta al índice de calidad de vida, Santa Rosa y LaVirginia son los que presentan el valor más bajo, siendo de 73 y 74respectivamente, ocasionando esto que tenga un puntaje menos beneficiosoen referencia a este indicador de vulnerabilidad. A continuación se sitúanPereira con 79, Dosquebradas con 79 y Manizales con 81.

La cobertura en salud en Santa Rosa es del 49%, en Dosquebradasdel 58%, La Virginia del 59%, Pereira del 72% y en Manizales del 86%. Enlo anterior se puede observar que en los tres municipios mencionadosinicialmente, la población que cuenta con acceso a los servicios médicos


es muy reducida, situación opuesta a la de los otros dos en los que ésta esrepresentativa.

La Virginia y Santa Rosa son evaluados desfavorablemente en loque respecta a la variable estrato socio-económico, al igual queDosquebradas, Manizales y Pereira, pero en estos dos últimos en un menorgrado.

Ahora bien, de acuerdo a las variables consideradas con el fin deconseguir una visión aproximada de la vulnerabilidad institucional, SantaRosa, La Virginia y Dosquebradas obtienen las calificaciones menosfavorables, debido al bajo presupuesto ejecutado en prevención y atenciónde desastres durante el año 2001 por el municipio; a la inexistencia de unplan de emergencia (con excepción de La Virginia); a que ninguno tieneun plan de contingencia para el caso de un evento sísmico; a que susinventarios de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo estándesactualizados y a que el Comité Local para la Prevención y Atención deDesastres no cuenta con un plan de trabajo en el que se establezcanreuniones periódicas. De igual forma, Pereira muestra las mismasdeficiencias que los antes nombrados pero su valoración fue mejor, puestoque en él se invirtieron más recursos en este campo. Sin embargo enPereira el porcentaje de ejecución del CLEPAD con respecto al presupuestototal de inversiones aumentó con relación al año inmediatamente anterior,no como resultado de un incremento de la partida presupuestal asignadapara este fin, sino a que la inversión total fue menor. Por otra parte, laevaluación de Manizales es más positiva en cuanto a este factor que la delas otras áreas urbanas estudiadas, debido a que posee un plan de trabajo,uno de emergencia, uno de contingencia y un inventario de viviendasubicadas en zonas de alto riesgo actualizado; no obstante, carece de unplan para la prevención de desastres y mitigación de riesgos.


41 Con base en: MARIN, Claudia María y GONZALEZ, Alejandro. Áreas protegidas en laCiudad Región Eje Cafetero. Tesis de grado. Universidad Tecnológica de Pereira,(UTP)Facultad de Ciencias Ambientales. Pereira, 2003.

42 UAESPNN. Áreas Protegidas en Colombia. En: www.parquesnacionales.gov.co 2002

2.1.4 Áreas protegidas en la Ciudad Región Eje Cafetero41

Un Área Protegida es un territorio de manejo especial para laadministración, manejo y protección del ambiente y los recursos naturalesrenovables. Las áreas protegidas son espacios creados por la sociedad ensu conjunto, articulando esfuerzos que garanticen la vida en condicionesde bienestar; es decir la conservación de la diversidad biológica y elmantenimiento de los procesos ecológicos necesarios para el desarrollodel ser humano42.

Con el fin de diagnosticar el estado de la Ciudad Región Eje Cafetero,en términos de sus áreas protegidas, se realizó una revisión de los POTsde cada uno de los municipios, teniendo en cuenta las dimensiones físico-espacial y político-institucional, que se desarrollan a continuación.

Existen 337 áreas protegidas reconocidas y declaradas en los POTs.Muchas de éstas áreas no cuentan con un acto administrativo quereglamente sus usos y actividades permitidos y restringidos; sin embargo,su legalidad está dada por el acto administrativo que aprueba el POT,teniendo en cuenta que la Ley 99/93 faculta a los municipios y distritospara dictar las normas necesarias para el control, la preservación y ladefensa del patrimonio ecológico del municipio (Art. 65 núm. 2) y paradictar las normas de ordenamiento territorial del municipio y lasregulaciones sobre el uso del suelo (Art. 65 núm. 8).

A juzgar por la cantidad de áreas identificadas, es posible que estasunidades, no tengan objetivos claros de conservación basados en criteriosbiogeográficos o ecológicos y no incluyen consideraciones específicassobre biodiversidad. Por el contrario, la razón principal por la cual losdepartamentos y municipios declaran zonas de reserva, está relacionadacon la problemática sociocultural local en aspectos tales como: protección


odaremolgnoC 2mKaerÁ

nóigeRdaduiClatoT 373.4

1odaremolgnoC 225.1

2odaremolgnoC 771.2

3odaremolgnoC 476

de microcuencas; surten el agua para abastecimiento humano; protecciónde bosques cuyos recursos son utilizados para comercialización y usodoméstico; prevención de desastres; recreación y turismo; protección desitios con valor histórico y cultural y restauración de áreas protegidas porefectos antrópicos43.

Como se puede observar en el cuadro 2.1.1, el Conglomerado 3,cuenta con la mayor cantidad de áreas protegidas, aportando el 52% delas áreas de la Ciudad Región, mientras que el Conglomerado 1, soloaporta el 18%. En extensión el Conglomerado 2 es el que mayorcontribución hace.

Al parecer no existeuna relación directa entre laextensión del municipio y lacantidad de áreas protegidasidentificadas, pues Pereiraque es el municipio másgrande de la Ciudad Regiónposee 26 áreas protegidas,entre tanto, Armenia con unaextensión 5 veces menor,tiene la mayor cantidad deáreas protegidas (41). Sinembargo, este indicador noes representativo mientras nose conozca la extensión decada una de esas áreas, parasaber el porcentaje delterritorio con alguna figurade protección, y como severá mas adelante, estainformación es deficientepara sla mayoría de losmunicipios.

Conglomerado 1:Manizales, Villamaría, Chinchiná,Palestina y Neira.Conglomerado 2:Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa, LaVirginia y Cartago.Conglomerado 3:Armenia, Calarcá, La Tebaida,Montenegro y Circacia.

43 Ministerio del Medio Ambiente. El estado ambiental de las ciudades de Colombia:Informe de avance versión I. Bogotá, 2001

Cuadro 2.1.1Ciudad Región Eje Cafetero.

Areas protegidas segúnConglomerados. 2002


SOIPICINUM

SAMETSISOCE

setneuFsacirdíh

soleuSarapnóicalugeracirdíh

ametsiSocifárgoro

seuqsoBsacniF

ysadereV

soiraVniS

nóicamrofniLATOT

% % % % % % % %

nóigeRdaduiC 72 82 6 12 6 01 2 001

1odaremolgnoC 82 72 7 82 0 01 0 001

2odaremolgnoC 51 53 11 51 0 91 6 001

3odaremolgnoC 43 42 2 32 11 5 1 001

Ecosistemas

Como evidencia de la gran oferta hídrica de la región y la crecientepreocupación por conservarla o recuperarla, el mayor número de áreasprotegidas, están representadas por ecosistemas relacionados con el recursohídrico; esto es, que exceptuando Manizales, Pereira, Santa Rosa de Cabaly Armenia, las propias fuentes hídricas y los suelos para su protección yregulación, comprenden más del 50% de las áreas protegidas. Esteporcentaje es similar en los 3 conglomerados que conforman la CiudadRegión (ver cuadro 2.1.2).

Entretanto, la clasificación de fincas y veredas solo se encuentra enel Conglomerado 3, en el cual los municipios de Armenia, Montenegro yLa Tebaida cuentan con estos ecosistemas que representan el 6% de laCiudad Región. Al parecer esta tendencia ha sido influenciada por elauge del ecoturismo y agroturismo en el departamento del Quindío.

Los bosques también representan un importante ecosistema aconservar en la región (21% de las áreas protegidas), considerando desdelas grandes reservas forestales como las de Hojas Anchas, bosques de laCHEC y Río Blanco en Manizales y Villamaría, y el Parque Regional NaturalUcumarí en Pereira y Santa Rosa de Cabal (con extensiones superiores a4.000 hectáreas), hasta los pequeños relictos boscosos y guaduales deArmenia y La Tebaida (bosques de Coomeva, El Cancel, Santa Sofía, ElCántaro y la Estación Férrea), cuya extensión no supera una hectárea.

Cuadro 2.1.2Ciudad Región Eje Cafetero. Clasificación de Áreas protegidas

según ecosistema, por conglomerado. 2002.

Fuente: con base en los Planes de Ordenamiento Terrritorial


odaremolgnoC

SELATNEIBMASOICIVRES

-alugeRnóicacirdíH

azelleB-asiaPacitsíj

nóicavresnoC-revidoibed

dadis

-resnoCnóicavoinomirtaplarutluc

-utocEomsir

nóicacudE-agitsevnie

nóicnóicaerceR

nóicarupeDsetneulfeed

sodiuqílLATOT

% % % % % % % % %

nóigeRdaduiC 55 41 41 4 1 1 3 7 001

1odaremolgnoC 27 31 31 0 0 0 2 0 001

2odaremolgnoC 35 72 7 2 0 0 7 4 001

3odaremolgnoC 15 7 91 6 2 2 2 11 001

Servicio ambiental principal

La regulación hídrica es el principal servicio, representado en el55% de las áreas protegidas de la Ciudad Región. Este servicio ambientales proporcionado por los ríos, quebradas, humedales, bosques protectores,rondas de ríos y el área protegida tal vez de mayor importancia regionalcomo es el Parque Nacional Natural los Nevados -PNNN- y su zonaamortiguadora.

Este fenómeno se manifiesta en la mayoría de municipios estudiados,exceptuando Santa Rosa de Cabal y Armenia, en los que predominan labelleza paisajística y la conservación de la biodiversidad, respectivamente.En el primer caso, el servicio ambiental se relaciona con la cantidad decerros y altos que existen en el municipio, y en el segundo, está asociadoa la voluntad de la comunidad quindiana de declarar gran cantidad derelictos boscosos como Reservas Naturales de la Sociedad Civil.

De otro lado, la educación, la investigación, el ecoturismo y laconservación del patrimonio cultural no parecen ser los serviciosambientales prioritarios prestados por las áreas protegidas de la CiudadRegión; sin desconocer su importancia para el desarrollo de la misma,podrían reconocerse entonces como servicios ambientales secundarios,derivados entre otras, de las zonas para la regulación hídrica.

Cuadro 2.1.3Ciudad Región Eje Cafetero. Distribución porcentual de áreas

protegidas según el servicio ambiental principal que prestan porconglomerado.2002.

Fuente: con base en los Planes de Ordenamiento Terrritorial


44 La extensión total del PNN Los Nevados es de 38.000 has.s, sin embargo, aquí solo setoma la extensión que pertenece a los municipios objeto de estudio.

Extensión

Dada la carencia de información básica sobre las áreas protegidas,se tiene que el 67% de las áreas protegidas de la Ciudad Región no tienenidentificadas la extensión en hectáreas, m2 o longitud (en el caso de losríos y quebradas). Aún así, se puede apreciar en el cuadro 4, que el 13%de las áreas son menores de 10 has., consideradas como pequeñas áreasprotegidas, reconociendo el fenómeno de fragmentación de ecosistemas,cuyo resultado son las llamadas «islas verdes de conservación». Así losindicadores no son representativos de todas las áreas protegidas.

Ahora, solamente un 4% de las áreas protegidas tienen una extensiónsuperior a las 1.000 has, las cuales se encuentran en su mayoría en elConglomerado 1 y en menor proporción en el Conglomerado 2, y son:

• Parque Nacional Natural Los Nevados en Villamaría, Pereira y SantaRosa de Cabal (18.800 has.44);

• Bosques de Hojas Anchas-La Cristalina (8.000 has.) y Bosques de laCHEC (4.000 has.) en Manizales

• Reserva de río Blanco en Manizales (4.765 has.)• Bosques de la CHEC y Aguas de Manizales en Villamaría (4.855 has.)• Bosque El Brillante en Palestina (1.661 has.)• Parque Regional Natural Ucumarí en Pereira y Santa Rosa de Cabal

(4.096 has.)• Cuenca alta del río Consota en Pereira (2.275 has.)

La localización de las áreas protegidas según la clasificación delsuelo municipal, indica que la mayoría de áreas protegidas de esta CiudadRegión se encuentran en la zona rural (62%), considerando que el suelosuburbano está constituido por las áreas ubicadas dentro del suelo rural,en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campoy la ciudad. Esta situación es especialmente marcada en los municipios


odaremolgnoC

NÓISNETXE

aH1<aH1-aH01

aH11-aH05

aH15-001aH

101aH-0001aH

>1001aH

dutignoLsoíR

niSnóicamrofnI

LATOT

% % % % % % % % %

nóigeRdaduiC 4 9 6 1 4 4 5 76 001

1odaremolgnoC 5 8 5 2 3 21 73 82 001

2odaremolgnoC 1 2 6 2 7 5 6 27 001

3odaremolgnoC 5 31 6 1 2 1 7 56 001

SOIPICINUM

OLEUSEDSESALC

onabrU-onabrU

laruronabrubuS laruR LATOT

% % % % %

nóigeRdaduiC 13 7 1 16 001

1odaremolgnoC 51 7 0 87 001



de Villamaría, Palestina y Neira, en donde no existe ni una sola áreaprotegida al interior del casco urbano, lo que puede dar una percepciónde inadecuados procesos de planificación urbana en épocas pasadas, alno considerar los espacios verdes como parte importante de la dinámicaurbana.


protegidas según su extensión.2002

Mientras tanto, el 31% de las áreas protegidas de la Ciudad Región,pertenecen al suelo urbano y solo un 7% trascienden éste límite,constituyéndose en zonas de transición y comunicación entre lo rural y lourbano; estas áreas son de carácter urbano-rural y son principalmente losríos, quebradas, algunos bosques y cerros que rodean el casco urbano delos municipios creando una barrera natural a la expansión de las mallasurbanas.


protegidas según clases de suelo por Conglomerado. 2002.


Al interior del suelo urbano, las áreas protegidas están representadasprincipalmente por los tramos de ríos y quebradas y en algunos casos porpequeños relictos de bosques, guaduales y cerros que bordean el perímetrourbano, resaltando el manifiesto interés de los municipios en conservarestas áreas con el fin de integrarlas al sistema de espacio público urbano.

Ahora bien, en los POTs de los 15 municipios, se identificaron 40categorías de manejo de áreas protegidas. El mayor porcentaje de estasáreas (36%) pertenece a la categoría Área de Interés Ambiental, seguidade Reserva Natural de la Sociedad Civil con un 10%, posteriormente seencuentran las Áreas de Protección y Conservación Hídrica con 8% y lasáreas de alta fragilidad ecológica con 5%.

En el ámbito regional no se han unificado criterios en cuanto a lascategorías de manejo de las áreas protegidas pues los conglomerados 1, 2y 3 tienen 9, 17 y 21 categorías de manejo diferentes, una cantidadconsiderable teniendo en cuenta que cada uno de los municipios delconglomerado (excepto Cartago en el conglomerado 2), pertenecen a unmismo departamento y Corporación Autónoma Regional, las cualesprestaron asesoría en la formulación de los POTs.

Esta situación se presenta como consecuencia de un vacío en lanormatividad existente, ya que en el nivel municipal no se dispone dereglamentación acerca de las categorías bajo las cuales los municipiospueden declarar Áreas Naturales Protegidas, y en lo que compete al nivelregional (jurisdicción de las Corporaciones), falta ampliar el rango actualde categorías de manejo, para atender las necesidades de conservaciónque se presentan, de acuerdo con las características ecológicas del áreaque se desea proteger, y de las condiciones sociales y económicas que larodean45.

45 Fundación Biocolombia, UAESPNN. Diseño de estrategias, mecanismos e instrumentosrequeridos para la puesta en marcha del sistema nacional de áreas naturales protegi-das. Bogotá, 2000


EDAÍROGETACOJENAM

ADIGETORPAERÁ SOIPICINUM DADIVITAMRON

larutaNlanoicaNeuqraP sodaveNsoLatnaSyariereP,aíramalliV

labaCedasoR

NRNC 44 )923.trA(

yanuaFedoirautnaSarolF

ayabmiuQnútO ariereP

larutaNavreseR

ollitsaCledotlA

ácralaC

obiacaraMedotlA

oiranapmaCledotlA

asiviDaL

aserproSalliV

ledarodaugitromAanoZNNPS 54 sodaveNsoL

,aíramalliV,selazinaMedasoRatnaSyariereP

labaC)033.trA(NRNC

latseroFavreseR soksoiKsoLainemrA

)602.trA(NRNCapoPaL-nemerB aisacriC

latseroFavreseRarotcetorP

CEHCaledseuqsoB selazinaM

larutaNlanoigeReuqraP

nóeletnoMeuqsoB selazinaM

.mun,13.trA(39/99yeL)61

oduNledotlAysadarbeuqsoD,ariereP

labaCedasoRatnaS

adacraMaLatnaSysadarbeuqsoD

labaCedasoR

íramucUedasoRatnaSyariereP

labaC

aledlarutaNavreseRliviCdadeicoS

aledsavreseReddeRoídniuQedliviCdadeicoS

adiabeTaLyainemrAy901.strA(39/99yeL

)011

46 Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del MedioAmbiente (Decreto 2811 de 1974)

47 Sistema de Parques Nacionales Naturales

Tabla 2.1.17Ciudad Región Eje Cafetero. Categorías de manejo y áreas prote-gidas reconocidas por el Sistema Nacional de Áreas Protegidas.

De las 40 categorías de manejo encontradas en la Ciudad Región,solamente 8 son reconocidas en la legislación nacional colombiana. Estascategorías, la normatividad que las reglamenta y las áreas protegidasexistentes se presentan en la tabla 2.1.16.


En este sentido, solamente el 17% de las áreas protegidas de la zonade estudio, tienen un reconocimiento legal en el ámbito nacional comoÁreas Protegidas. El restante 83% son creadas por cada uno de losmunicipios o las Corporaciones Autónomas Regionales, atendiendo a susnecesidades puntuales de conservación.

Análisis Espacial

No obstante, en el mapa 2.1.10, es posible observar cómo hacia lazona del PNNN se encuentran masas boscosas plantadas que formancorredores hasta llegar a los cascos urbanos de Manizales y Villamaría,mientras que hacia la parte occidental del conglomerado, aún se encuentranbosques naturales y secundarios pero con un alto grado de fragmentación.

En el mapa 2.1.11 también se puede observar que hacia el PNNN suzona amortiguadora, se está conformando una gran franja de áreasprotegidas, importante para garantizar la sostenibilidad ambiental yequilibrio ecológico de éste, al ser parques regionales y municipales conuna reglamentación sobre usos permitidos y restringidos. Entretanto, haciael occidente del Conglomerado, no se aprecian áreas protegidas deextensión considerable, ni mucho menos la forma de conexión entreellas.

Así mismo en el mapa 2.1.12, se evidencia que la situación de lasáreas protegidas en este conglomerado es similar a la del Conglomerado1, en tanto que existen importantes masas de bosques pero sin ningúntipo de conexión entre ellas.

En los tres casos, los ríos, quebradas y sus márgenes de protección,conforman corredores que conectan las diferentes áreas protegidas; sinembargo, no es un secreto que muchas de esas márgenes de protecciónse encuentran urbanizadas y por lo tanto, se interrumpen los procesosecológicos que entre las áreas se pudiesen presentar.

Áreas protegidas estratégicas para la Ciudad Región Eje Cafetero

La relación del recurso agua con las áreas naturales es muy estrecha,en este caso se manifiesta en el área protegida más grande que presentala zona, el PNNN y su zona de amortiguación que no solo representa unecosistema estratégico por su alta biodiversidad sino que además produce,


regula y conduce el recurso hídrico a través del entramado de fuentes deagua que se generan en él, que abastece aproximadamente al 50% de lapoblación de la Ecorregión Eje Cafetero.

Además del PNN Los Nevados, otros ecosistemas se perfilan comoestructurantes de región por su carácter supramunicipal; los ríos Cauca,Chinchiná, Otún, Quindío, La Vieja, Campoalegre que en muchos de loscasos no solo establecen relaciones regionales que superan el ámbitomunicipal o departamental sino que también establecen relaciones físicasentre el campo y la ciudad, son integradores en el sistema actual de áreasnaturales protegidas al servir de corredores biológicos y en algunascircunstancias donde existen márgenes de protección para los tramosurbanos se pueden conformar parques lineales siendo una zona queempieza a ser parte del espacio público efectivo.

Político institucional

En cuanto a la institucionalidad para la administración de las áreasprotegidas, se encuentran tres niveles que actúan en la región: el SistemaNacional de Áreas Protegidas, el Sistema Regional de Áreas Protegidasdel Eje Cafetero y los Sistemas Departamentales de Áreas Protegidas deCaldas, Risaralda, Quindío y Valle del Cauca.

La financiación para el mantenimiento de las áreas protegidas está acargo principalmente de las CAR´s, las cuales asignan parte de supresupuesto anual a través de las Subdirecciones de Recursos Naturalesrespectivas. Otras fuentes de financiación para el manejo de las áreasprotegidas provienen de convenios con instituciones como el InstitutoVon Humboldt, el Fondo Nacional de Regalías, el Banco Interamericanode Desarrollo -BID-, el Fondo de Inversiones Ambientales, los municipiosy el sector eléctrico en algunos casos; los propietarios y comunidades delas áreas protegidas, también realizan aportes.

Recomendaciones

• Fortalecer los espacios de coordinación interinstitucional entre lasCorporaciones Autónomas, los entes territoriales y la sociedad civilprincipalmente en las Áreas Protegidas de interés supramunicipal osubregional, a través del SIRAP Eje Cafetero.

• Incorporar dentro de los Sistemas Departamentales de Áreas


Protegidas las áreas identificadas por los municipios en los Planes deOrdenamiento Territorial, para que sean tenidas en cuenta en los procesosde planificación y de esta manera asegurar su sostenibilidad y cumplimientode sus objetivos de conservación.

• Identificar las Áreas Protegidas prioritarias para la Ciudad Regióncon base en los servicios ambientales que prestan, para formular y ejecutarlos respectivos Planes de Manejo y Planes Operativos. El SIRAP Eje Cafeterodebe fijar los criterios y términos de referencia para la elaboración dedichos planes.

• Fijar un número reducido de categorías de manejo con lareglamentación respectiva, que responda a las particularidadesecosistémicas y socioculturales de la Ciudad Región Eje Cafetero, yaprovechar la revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial paraincluirlas en ellos.

• Fortalecer la investigación tanto biológica como social en las ÁreasProtegidas, a través de las universidades y otros centros académicos de laregión.

• Diseñar una estrategia de promoción de las Áreas Protegidas comoelemento constitutivo del espacio público, para ser disfrutado yaprovechado adecuadamente. Así mismo, aprovechar las zonas naturalesque existen al interior de las ciudades para integrarlas al espacio públicocon la figura de Área Protegida con el fin de mejorar la calidad de vidaurbana.

• Incluir en los programas académicos de escuelas y colegios de laregión, la enseñanza de las Áreas Protegidas de la misma y su importanciapara sus habitantes, así como incentivar el desarrollo de los ProyectosAmbientales Escolares -PRAES- en éstas áreas.

• Captar dineros para el sostenimiento de las Áreas Protegidas pormedio de agencias de cooperación nacional e internacional, proyectoscofinanciados y los entes territoriales.

• Conformar una red regional de Áreas Protegidas destinadas alecoturismo, utilizando los corredores ambientales y paisajísticosidentificados en los POT´s como articuladores de la misma, acompañadade su respectivo plan ecoturístico.

• El SIRAP Eje Cafetero como ente articulador regional, debe fijarestrategias que conlleven a articular físicamente las Áreas Protegidas conel fin de asegurar la representatividad ecosistémica de la región.

• Orientar el desarrollo territorial por medio de estrategias que


garanticen el equilibrio entre oferta y demanda de bienes y serviciosambientales.

• Promover el fortalecimiento de la Red de Reservas Naturales de laSociedad Civil en la Ciudad Región Eje Cafetero, con una estrategia de«venta de servicios ambientales» que represente un significativo incentivoeconómico para los propietarios. Esta estrategia se debe basar en criteriostécnicos de valoración de servicios ambientales, por lo que se debe avanzaren el conocimiento del tema.

• Fortalecer la Red de Jardínes Botánicos de la Ciudad Región, conel fin de generar estrategias de turismo, educación e investigación regional.

• Promover alternativas sostenibles de producción en las çreasProtegidas de la Ciudad Región, como materialización de la PolíticaNacional Parques con la Gente.

• Establecer un sistema de monitoreo para las Áreas Protegidas dela Ecorregión que evalúe el cumplimiento del objetivo de conservaciónde las mismas.

Espacio público

Solamente 5 de las 15 ciudades que conforman Ciudad Región EjeCafetero, cuentan con el indicador de espacio público efectivo por habitante(ver tabla 2.1.17), que es el que corresponde a parques, plazas y plazoletas,y en ningún caso es igual o superior al indicador de 15 m2/habitante,establecido por la Organización Mundial de la Salud (OMS).

En algunos municipios se contempla la creación de ParquesMetropolitanos y Regionales como son Los Yarumos en Manizales, ElTigre y La Vieja en Pereira y La Secreta en Armenia a fin de incrementareste indicador, sin embargo, en la mayoría de los municipios, la forma deincrementarlo es a través de áreas protegidas, como son las márgenes deprotección de ríos y quebradas, principalmente.

Los principales problemas que se presentan alrededor del espaciopúblico están relacionados con: insuficiencia de espacios públicos, faltade cultura ciudadana, falta de vigilancia y control efectivo por parte de laadministración pública, invasión del espacio público por parte del comercioinformal y los vehículos.

Por lo tanto, en los Planes de Ordenamiento Territorial, plantean lasestrategias y acciones que se resumen a continuación:


DADUIC

m2

oicapse/ocilbúp*etnatibah

SENUMOCSENOICCA/SAIGETARTSE/SACITÍLOP

selazinaM 28.9 otepserlerargolyrarepucerarapanadaduicarutlucalrevomorP-.ocilbúpoicapseled

leyocilbúpoicapseleratnemercnierarojem,rarepuceR-eddadilacalravelearapoipicinumledovitcelocotneimapiuqe

.setnatibahsusedadivsecidnísolritreverarapdaduiclevinasedrevsaerárarutcurtsE-dadiroirpanuneetreivnocesoipicinumleneocilbúpoicapseed.setnatibahsusedadiveddadilacedserodacidnisolrarojemarap,lamrofnioicremoclednóicacibueralarapsavitanretlararobalE-

.eugracsedyeugracarapsoirarohyoeuqraplanóiccirtser

sejesednargne,sadarbeuqysoíRselapicnirpsolritrevnoC-.ocilbúpoicapseedserodarenegsetnarutcurtse

.ocilbúpoicapseledanadaduicarutlucanuraerC-narargetnieuqsovitaercerysocitsírutsotiucricnáramrofnoCeS-,selanoicanseuqrapselapicnirpsolodirrocerusedogralola

.selapicinumysonatiloportem,selanoiger.setnetsixesocilbúpsoicapsesolrarepuceryrarojeM-

arapairaseceneicifrepusal,nóisnapxeedsaerásalneriulcnI-nenareiuqereseuqsalysedrevsanozedlautcaticifédlerirbuc

m51edatemalraznaclaarap,satsenecilitueseuqadidemal 2 rop.etnatibah

.ocilbúpoicapselednóicatodynóicarepuceralropredneporP-sotcilersol,selatneibmaseroderrocsolertnedadilargetnI-setameroserodalucitrasodonomocseuqrapsolysosocsobovitaercerolyocitsíjasiaplatneibmaolertnedadinualnamrofnoceuqotnemurtsniomocanadaduicnóicacudealrecelatroF-.socilbúpsoicapsesoledosuynóicaiporpaadaucedaanuatimrep

usysonadaduicsolertnesenoicalersalrazinomrayrazilanoicaR-yselaenilseuqrapedderalodnadilosnoc,oirotirretusravresnocedoiretircleojab;sovitcelocsotneimapiuqeetnemanamuhrazimitpoedniflenoclarutanylarutlucoinomirtap

.oipicinuMle

aíramalliV .I.S

ánihcnihC .I.S

anitselaP .I.S

arieN .I.S

ariereP 46.3

-darbeuqsoDsa

74.1

asoRatnaS .I.S

ainigriVaL .I.S

ogatraC .I.S

ainemrA 0.4

ácralaC 9.1

orgenetnoM .I.S

adiabeTaL .I.S

aisacriC .I.S


Políticas, estrategias y acciones del espacio público.

Fuente: Con base en Planes de Ordenamiento Territorial (POT´s)* Dato para el año de formulación de los POT´sS.I: Sin Información


48 Estas notas se apoyan en: ARANGO, Oscar. La dimensión social en la Ciudad RegiónEje Cafetero. Universidad Tecnológica de Pereira, 2003.

49 MARTÍNEZ Ciro. Vivienda y hábitat. Universidad Externado de Colombia. Bogotá.2002. p. 18

50 Ibid.

2.2 Dimensión social 48

2.2.1 Dinámica poblacional

La relación de la población con el territorio es una relación dinámica.«La población es un conjunto orgánico de sujetos activos, cuya actividadcrea y recrea permanentemente el territorio en función de sus necesidadesbiológicas, socioculturales y políticas y, de manera determinante, en funciónde la organización para la apropiación, producción y consumo de bienesmateriales y no materiales»49.

Difícilmente pues se concibe un territorio sin una población que lohabite directamente o que interactúe con él. «La necesidad de ordenar unterritorio determinado surge en el momento mismo en que en ese territoriose asienta una población. El ordenamiento no se refiere, por consiguiente,al territorio en sí mismo, sino a las relaciones que una poblacióndeterminada establece con ese territorio»50.

Así, la población es mucho más que la sumatoria de individuossobre un territorio, y el territorio, mucho más que el receptáculo de unagregado de personas. Ambos son conceptos históricamente determinadospor las situaciones económicas, sociales, ambientales y políticas en quese han desenvuelto.

Un enfoque del desarrollo que se preocupe por el logro de unadistribución equitativa de los beneficios y por la eliminación de la exclusiónsocial debe considerar de manera integral a la población, en la medida enque los atributos como el género, la edad y la cultura pueden influirsobre la posición relativa de ventaja o desventaja social de diferentesgrupos. Cualquier acción de desarrollo genera impactos diferenciales sobrelos distintos grupos poblacionales y en territorios específicos.

Bajo este marco, se enfatiza la necesidad de caracterizar losfenómenos poblacionales que surgen en el contexto de lastransformaciones económicas y sociales en curso, los cuales ahora también


se relacionan con el desplazamiento forzado; las transformaciones de lafamilia, las migraciones internacionales o las tendencias de la urbanización.

Las principales variaciones poblacionales

Crecimiento natural

El DANE prevé que los 15 municipios que conforman la CiudadRegión Eje Cafetero incrementarán su población total de 1.9 millones depersonas en 2000 a 2.05 millones en 2005. La participación en el totalnacional se mantendrá en 4.7%. Con una tendencia a aumentar suparticipación, este corredor urbano representa entonces la mitad de lapoblación de la Ecorregión Eje Cafetero (4.1 millones de habitantes).

Ahora bien, mientras la población urbana colombiana crece a unatasa de 2.9%, en la Ciudad Región este indicador es de 1.8%. En las zonarural las cifras son, en su orden, 0.5% y 0.7%. En el país y en estosmunicipios la tasa general de crecimiento ha ido disminuyendo y para elperíodo 2000-2005 se estima en 2.2% y 1.6% respectivamente cuando sellegó a tener, en la década de los años 60’s, tasas superiores al 3%.

En las 15 ciudades existen casos que se apartan significativamentede estos datos globales. Por ejemplo, Neira presenta tasa total negativa decrecimiento; Manizales, La Virginia, Cartago y Armenia tienen decrecimientode la población rural. Por el contrario, Pereira y Chinchiná, con unastasas de 2.2% -son las ciudades que mantienen mayor crecimientopoblacional promedio- están por encima de las tasas nacionales oregionales.

De conjunto, la Ciudad Región tendrá entonces en 2005 una poblaciónurbana de 1.8 millones de habitantes y en la zona rural viviránaproximadamente 260 mil personas, lo cual supone importantes desafíosa la planificación del desarrollo regional y al tipo de servicios e inversionesque será necesario ejecutar en procura de una mejor calidad de vida de lapoblación.

En suma, con una configuración urbano regional sin paralelo en elpaís, esta Ciudad Región cuenta con 5 ciudades (Armenia, Dosquebradas,Cartago, Manizales y Pereira) que oscilan entre 130 mil y 470 mil habitantes;tres ciudades (Chinchiná, Santa Rosa y Calarcá) que cuentan entre 70 mily 90 mil habitantes; mientras que los restantes 7 municipios tienen entre44 mil y 26 mil personas (ver mapa 2.2.1).


oipici

nu

M0002

nóical

boP

5002

nóical

boP

50-

00

asaT

ona

brU

laruR

latoT

ona

brU

laruR

latoT

ona

brU

laruR

latoT

lanoica

N103.

992.

24

901.

540.

64

%17.

1

nóige

Rda

dui

Clat

oT

661.

936.

1761.

052

333.

988.

1335.

887.

1519.

852

844.

740.

2%67.

1%96.

%26.

1

1odare

molg

noC

917.

154

981.

29

809.

345

802.

284

825.

49

637.

675

%13.

1%05.

%71.

1

selazina

M891.143

742.42544.563

287.853114.32

391.283%10.1

%07.%09.

aíramalli

V576.13

722.21209.34

553.53620.31

183.84%22.2

%72.1%69.1

áni

hcni

hC

895.06627.02

423.18064.86

543.22508.09

%74.2%25.1

%32.2

arieN

165.11994.41

060.62347.11

188.31426.52

%13.00%78.

%43.

anitsela

P786.6

094.02771.72

868.7568.12

337.92%13.3

%13.1%18.1

2odare

molg

noC

086.

867

037.

111

014.

088

030.

648

227.

611

257.

269

%39.

1%88.

%08.

1

ariereP

051.193361.67

313.764703.044

773.18486.125

%04.2%33.1

%32.2

sadar

beu

qso

D636.261

423.21069.471

683.971325.21

909.191%89.1

%23.%78.1

aso

Rat

naS488.45

207.71685.27

067.75277.71

235.57%30.1

%80.%08.

ainigri

VaL

775.23005

770.33008.33

773771.43

%47.00%94.50-

%66.

ogatraC

334.721140.5

474.231777.431

376.4054.931

%31.1%05.10-

%30.1

3odare

molg

noC

767.

814

842.

64

510.

564

592.

064

566.

74

069.

705

%19.

1%06.

%87.

1

aine

mrA

450.782744.7

105.492436.413

447.6873.123

%58.1%69.10-

%67.1

ácralaC

171.65162.91

234.57990.26

123.02024.28

%30.2%80.1

%97.1

adia

beT

aL945.42

151.3007.72

940.72662.3

513.03%69.1

%27.%28.1

orgenet

no

M559.23

241.8790.14

634.63175.8

700.54%30.2

%30.1%38.1

aisacriC

830.81742.8

582.62770.02

367.8048.82

%61.2%22.1

%78.1

Cua

dro

2.2.

1C

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Pob

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zona

200

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Con

base

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DA

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.


oipicinuMaerÁ2mK

edasaTnóicazinabru

/stbHaH

nóigeRdaduiC 373.4 %0,78 7,644

1odaremolgnoC 225.1 %3,38 0,663

2odaremolgnoC 771.2 %5,78 5,914

3odaremolgnoC 476 %3,09 4,617

Distribución espacial

En 2000 sólo el 13% de la población habitaba en zonas rurales y lasproyecciones estiman que la cifra será del 12%. Incluso, se tienenmunicipios totalmente urbanos: La Virginia, Armenia, Manizales oDosquebradas tienen todos menos del 7% de población rural. En general,este es un proceso que se ha acelerado por el fenómeno de la violenciay la falta de perspectivas para superar la crisis cafetera. Así pues, 7 de los15 municipios tienen más del 90% de población urbana; tres municipiostienen tasas de urbanización entre 80% y 90%, y entre los 5 restantesNeira aparece con un 41% de población urbana (ver mapa 2.2.2, y anexos2.2.1 y 2.2.2).

Simultáneamente, enotras ciudades el peso de lapoblación rural sigue siendorelevante: en Pereira, paracitar un caso, habitan casi 80mil personas en suscorregimientos y ellasparticipan con el 16% deltotal. Y existen municipiosmayoritariamente rurales,como Palestina y Neira.

El despoblamientoveredal es una realidad quetrae aparejado, entre otrosefectos, el que las personasmejor capacitadas y másjóvenes migren hacia loscentros urbanos, dejando ensus hogares rurales a lapoblación infantil, a losancianos y a los limitados,

con los evidentes impactos negativos que ello implica para el futuro delmercado laboral y para la construcción de organizaciones y alternativaspolíticas.

C 1: Manizales, Villamaría, Chinchiná,Palestina y Neira.

C 2: Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa,La Virginia y Cartago.

C 3: Armenia, Calarcá, La Tebaida,Montenegro y Circasia.

Fuente: con base en DANE.

Tabla 2.2.1Ciudad Región Eje Cafetero. Tasa

de urbanización y densidaddemográfica. 2002.


Densidad demográfica

Esta Ciudad Región, sumados sus territorios de páramo, sus laderasmontañosas y sus suelos planos, cuenta con 4.373 Km2. Así, ella tiene unadensidad demográfica muy por encima (447) del indicador nacional (37).Esto significa que aquí los procesos de ordenamiento territorial y de usosdel suelo muestran complejidades relativamente mayores a otras regionesdel país menos pobladas y con grandes extensiones de suelo disponible(ver Anexo 2.2.3).

Es evidente, además, la importancia de los centros poblados ycorregimientos que, como se sabe, en la región cafetera ofrecen a lapoblación diversos tipos de servicios y cumplen roles político-institucionales de gran relevancia para la gobernabilidad democrática.

En las ciudades, principalmente en Armenia, Manizales y Pereira seasiste así mismo a un importante proceso de renovación urbana quebusca, entre otros propósitos, generar incentivos para habitar en el centrode la ciudad que progresivamente se ha ido despoblando y aprovecharlas infraestructuras ya creadas. En Pereira, por ejemplo51, la comuna Centropasó de 54 mil habitantes en 1993 a 49 mil en 1998 y se espera que esteproceso se revierta con la ejecución de las obras previstas en el planparcial, particularmente con la construcción de Ciudad Victoria,contribuyendo así a la redensificación de la ciudad.

Fecundidad y natalidad

A nivel nacional, la tasa total de fecundidad es de 2.3 hijos en lazona urbana y de 3.8 hijos por mujer en la zona rural. El tamaño promediode las familias es de 4.1 personas52.

51 Cfr. ARANGO, Oscar. Pereira, años 90’s. UTP-GTZ. Pereira, 2000.52 Cfr. Profamilia. Salud sexual y reproductiva en Colombia. Encuesta nacional de

demografía y salud. 2000. Bogotá, 2001.


Los cambios observados en la fecundidad en estos 15 municipiosobedecen, en términos generales, tanto a las acciones propias de laplanificación familiar como a los programas estatales y privados de atenciónmaterno-infantil.

En la subregión conformada por Caldas, Quindío y Risaralda un11% de mujeres entre 15 y 19 años ya son madres. Adicionalmente, elmadresolterismo entre las adolescentes muestra un crecimiento tal quedebe obligar a las autoridades a adoptar programas para este grupoparticular de población53.

Un problema semejante se relaciona con el progresivo número deembarazos no deseados que en 2000 cubrió el 23%. La importanciademográfica y social de este dato radica en que «si todos los nacimientosno deseados se hubieran evitado, la Tasa Total de Fecundidad en Colombiasería de 1.8 y no de 2.6 que fue la encontrada»54. Además, en la regióncentral del país, el 70% de las mujeres casadas o en unión libre no quieretener más hijos. A ello se suma el incremento de los hogares unipersonalesy de los hogares con jefatura femenina (28%).

En todo caso, el tamaño promedio de la familia acusa importantesmodificaciones. Estos municipios, de profundas raíces en la colonizaciónantioqueña, que hasta mediados del siglo XX tenían familias con unpromedio de 8 personas, han dado paso a familias no superiores a 4,2miembros, en promedio (ver anexos 2.2.3 y 2.2.4).

En 2001 se informó de 33 mil nacimientos (vivos) en esta CiudadRegión. De ellos, 16 mil ocurrieron en el conglomerado de Pereira y losotros se distribuyeron proporcionalmente en los conglomerados deManizales y Armenia. Esta información confirma que, efectivamente, laatención de los partos se sigue concentrando en las capitales y que, muyprobablemente, las nuevas realidades socio-económicas de la poblaciónestán reflejadas en unas tasas de crecimiento que toman como períodointercensal de referencia los años 1985-1993.

53 A nivel nacional, y la región central sigue la tendencia, en todos los grupos de edadse observa la disminución de la proporción de las mujeres casadas. La unión libreaumenta entre las menores de 35 años y las separaciones entre las mayores de 25años. Profamilia Ob. cit. p. XXXII

54 Ibid. p. XXXIII


oipicinuM latoTdadeedopurG

5-0 816 06-91 sámy16

nóigeRdaduiC 041.359.1 %9,11 %9,52 %2,55 %0,7

1odaremolgnoC 821.755 %3,11 %6,52 %2,65 %0,7

2odaremolgnoC 853.319 %2,21 %9,52 %0,55 %8,6

3odaremolgnoC 456.284 %2,21 %2,62 %3,45 %4,7

Estructura etárea

La estructura por edades indica que la población menor de cincoaños continúa perdiendo peso en términos relativos y absolutos. En 2000se encontró que el 12% de la población correspondía a este grupo etáreo.La población entre 6 y 18 años, grupo que participa con el 26% del total,representa el núcleo sobre el cual deben orientarse las principales políticaseducativas de los gobiernos locales.

El envejecimiento progresivo de la población55 es otra de lascaracterísticas relevantes. La población mayor de 60 años ya representabaen 2000 un 7% del total con todos los efectos que ello acarrea para laspolíticas en materia de reordenamiento territorial, seguridad social ydesarrollo económico.


Estructura de la población según edad. 2002

55 Con fuerte impacto sobre todo en los municipios con predomino de población rural.

C1: Manizales, Villamaría, Chinchiná, Palestina y NeiraC2: Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa, La Virginia y Cartago.C3: Armenia, Calarcá, La Tebaida, Montenegro y Circasia.Fuente: con base en DANE


Naturalmente, el verdadero sentido de conocer los cambiosdemográficos generales, tanto por parte del Estado como de la empresaprivada y las organizaciones de la sociedad civil debe ser la necesidad dereadecuar la asignación de recursos, particularmente aquellos destinadosal fortalecimiento de programas generadores de empleo productivo, lomismo que de educación y salud.

Tasa de mortalidad y esperanza de vida

Profamilia encontró que la tasa de mortalidad infantil para elquinquenio 1995-2000 fue de 21 defunciones por mil nacimientos,destacándose que en todas las regiones esta tasa descendió al bajar de 39a 29 por mil. En Bogotá y en la región central, se cuenta con la menormortalidad infantil (17 y 20 por mil respectivamente). A escala nacional latasa bruta de mortalidad pasó de 12 por mil en la década de los años 60’sa valores de 5 por mil en la actualidad, esto es una reducción superior al50%.

El hecho de disminuir la mortalidad general y la infantil por causasinfecciosas y parasitarias, ha cambiado el patrón epidemiológico yactualmente otras patologías, producto de las condiciones mismas deldesarrollo, se han incrementado. Las enfermedades y muertes causadaspor accidentes, enfermedades cardiovasculares y distintos tipos de tumores,junto con la violencia, se han constituido hoy en los principales factoresde muerte y enfermedad.

En los 15 municipios sucedieron un poco más de 12 mil defuncionesen 2001. De ellas más de 7 mil fueron hombres y casi tres mil seconcentraron en el grupo de 15 a 44 años de edad.

Las tasas de mortalidad presentan grandes diferenciales alincorporarse la variable género. Por ejemplo, en Colombia el grupo deedad de 20-29 años la mortalidad masculina es 4.9 veces superior a lafemenina, información que debe asociarse indiscutiblemente a lascondiciones de violencia.

En 1998 las autoridades informaron que cuatro de estos 15 municipiostuvieron tasas de homicidios superiores a 100 por 100 mil. Ellos fueronPereira (105), Cartago (111), Chinchiná (136) y La Virginia (157), cifrasque están todas por encima del promedio nacional y que representanotro de los retos estructurales del desarrollo regional.


Medicina Legal ha informado que Pereira tuvo en el 2000 una tasade homicidios de 125 por cien mil habitantes, la novena en la escalanacional; Manizales tuvo unta tasa de 89 y Armenia de 68. El contrastenacional lo colocan el municipio de Barbosa (Antioquia) con una tasa de268 y Bogotá que ha disminuido su tasa de homicidios hasta 31 por cadacien mil habitantes.

La esperanza de vida en estas ciudades es, en promedio, de 69años, mientras que en Colombia la cifra corresponde a 71 años, un datoque si bien es importante «sólo representa las condiciones logradas porlos países mas desarrollados 40 años atrás»56. Esta información, confirmandoel incremento de la esperanza de vida, le sirvió al Gobierno central, sinduda, para argumentar a favor del proyecto de reforma pensional y laboral57

aprobado por el Congreso en 2002.

Migración58 y población flotante

La creciente localización de la población en las áreas urbanas haacarreado consecuencias negativas en las grandes y medianas ciudadesen la medida en que, tratándose de un proceso sin planificación alguna,ha sido un factor esencial para el incremento del desempleo, pero tambiéndel déficit de vivienda, la insuficiencia en los servicios y de la inseguridadsocial.

Las cifras59 confirman que Caldas tuvo tasas netas negativas demigración interna y total en el período 1988-93 y que Risaralda presenta,en su orden, cifras del 8% y del 13% correspondientes a la tasa neta de

56 DNP. Ob. cit. p. 657 Cfr. Ley 789 de 2002 por la cual se modifican las condiciones de contratación. Consultar

así mismo, los cambios realizados a la Ley 100/93 adoptando nuevas disposicionessobre los regímenes pensionales.

58 Cabe advertir que no existen investigaciones específicas de la migración en la CiudadRegión. Esta es, sin duda, una tarea que deberá cumplir en el corto plazo la Red deUniversidades Públicas del Eje Cafetero.

59 No se dispone de información desagregada a escala municipal.


60 Cfr. Corporación Alma Mater y otros. Ecorregión...Ob. cit. Pereira, 2002.61 MACHADO, Absalón. El contexto de análisis de la crisis cafetera. En Varios Conflictos

regionales: la crisis del Eje Cafetero. FESCOL. Bogotá, 2000.

sasaT sadlaC oídniuQ adlarasiR

nóicargimniedasaT 61.51 22.92 36.52

nóicargimeedasaT 56.22 58.62 66.71

anretninóicargimedatenasaT 94.7- 73.2 69.7

latotatennóicargimedasaT 33.4- 39.5 59.21

migración interna y a la tasa de migración neta total, ubicándose así comouno de los departamentos que en el país se caracterizan por ser zonasreceptoras de cierta importancia relativa. En el intermedio están las cifrasdel Quindío que presenta un saldo migratorio neto de 11 mil personas enel período citado.

Esta dinámica migratoria se asocia, muy específicamente, con lastendencias generales de decrecimiento de la población que presenta lamitad (46) de los 92 municipios que conforman la Ecorregión Eje Cafeteroy que se describieron en su momento60.

Fuente: con base en DNP.

También debe mencio-narse que la población ruraltrabajadora o asalariada (queya en toda la zona cafeterarepresenta la mayoría de lapoblación económicamenteactiva) continúa ubicándoseen las áreas urbanas amedida que se deteriora elambiente y las condicionesde vida en el campo. «Estepuede ser un fenómenoirreversible en el futuro yhará parte de la

modernización de las sociedades rurales en un proceso de urbanizacióndel campo»61.

Quedan por estudiar los probables impactos que en el campo de lasmigraciones y de la movilidad poblacional habrán de producirse una vez

Tabla 2.2.2Eje Cafetero. Tasas de migración

interna y externainterdepartamentales. 1988-1993


62 Cfr. El Tiempo. 16/02/03. Dado el carácter internacional del Aeropuerto de Pereira,esta cifra incluye, por supuesto, las solicitudes de las personas de Quindío, Caldas odel norte del Valle que aspiraban a viajar al exterior.

se completen los macroproyectos viales previstos para la Ciudad Región.De la misma manera, quedan por indagar los efectos derivados de laejecución de los planes parciales, en particular en los centros urbanos delas ciudades capitales. Planes y procesos de renovación urbana que, almodificar las tendencias básicas de los usos del suelo, muy seguramenteocasionarán diferentes tipos de relocalización poblacional.

Conviene recordar, además, que el sismo de 1999 trajo consigo unmovimiento poblacional sin antecedentes en la Ciudad Región. En lasfases de emergencia y de planificación de la reconstrucción, fueron mileslas familias que debieron buscar hospitalidad y refugio en ciudadesdiferentes a las suyas. Por fortuna, la confianza pública que generó elproceso de reconstrucción animó a estas familias a retornar a sus lugaresde origen en plazos razonables y a integrarse activamente a las tareas derecuperación de su habitat.

A fines de los años 90’s se agudizó el fenómeno de la emigraciónmasiva hacia el exterior. El proceso conocido como la diáspora colombianaimplicó la emigración creciente, por vías legales o ilegales, de compatriotasque se sienten hostilizados por el ambiente de inseguridad o frustradospor la precaria situación económica. Así, el país se ha caracterizado porser expulsor de población (el 10% de los colombianos vive fuera) y porser poco atractivo a la inmigración externa (sólo el 0.3% de la poblacióntotal era extranjera en 1993).

Según el DAS, entre 1996 y 1998 viajaron al exterior cerca de 2,6millones de compatriotas, 600 mil de los cuales no regresaron. En promedio,21 de cada cien colombianos que salen se radican en otros países,especialmente en los Estados Unidos y España. Se estima que cuatro decada diez colombianos han pedido dicho documento. En Pereira62, elnúmero de pasaportes expedidos sumó 153 mil entre 1998 y 2002. EnArmenia y Manizales se expidieron respectivamente cerca de 35 milpasaportes en 1998. Por ahora, el mayor valor del dólar y la obligación de


contar con visa63 parece haber desestimulado las aspiraciones de laspersonas a salir del país64.

El costo de este fenómeno no sólo se relaciona con la inversiónrealizada en los años de educación de cada uno de los emigrantesprofesionales; también en lo que se dejará de percibir en los años de vidaútil de los mismos. En el 2000 el DNP estimaba en 85 mil el número deemigrantes con más de tres años de educación superior y en 2.400 millonesde dólares los costos de su educación.

A manera de retribución, los migrantes terminan financiando consus remesas las familias que se quedan en el país. El Banco de la Repúblicainforma que los giros por remesas alcanzaron 2.026 millones de dólaresdurante 2002. Para una Ciudad Región como esta, nutrida históricamentepor la economía cafetera, ello significa que tales giros suman, en la práctica,más de dos veces el valor total de las exportaciones cafeteras. En estasciudades, particularmente en Armenia, Cartago, Manizales y Pereira lascasas de cambio y negocios similares han florecido, más que ningunaotra empresa, en los últimos cinco años.

Población flotante

De otra parte, las nuevas condiciones económico-sociales han idogenerando las bases para el surgimiento de una categoría de población,entre rural, urbana y regional. Es una población que se define comoflotante y que se desplaza cotidianamente entre estas ciudades en buscade su supervivencia.

63 Recuérdese que ya en 2003 son excepcionales los países que no reclaman visa parala entrada de colombianos. En 1999 una encuesta de la firma Gallup indicó que el56% de los colombianos manifestaba su anhelo de irse del país.

64 La revista Cambio (16/02/03) informa que el flujo de pasajeros hacia el exteriordisminuyó 83% al pasar de 158.000 en el 2001 a 26.000 en el 2002.


Aunque por su propia naturaleza el fenómeno es de difícil medida65,es evidente la necesidad de apoyarse en las nuevas metodologías y técnicaspara aportar datos específicos sobre su importancia y sobre lasconsecuencias que tiene para el funcionamiento y gestión de la CiudadRegión.

La presencia de estos flujos de población -que se estima son mayorescada vez- obliga a tener una oferta de infraestructura y de serviciosadicionales para personas que efectivamente no pagan sus impuestos enel lugar donde trabajan sino donde llegan a dormir. Son personas queutilizan cotidianamente la ciudad sin residir en ella.

Las terminales de transportes; los puntos de encuentro urbano parael reclutamiento de fuerza de trabajo rural; los servicios bancarios, derestaurantes y similares; tanto como el transporte urbano e interurbano sehan ido acoplando, sin adecuada planificación gubernamental de pormedio, a esta dinámica de los mercados laborales que progresivamentese perfilan más como regionales y menos como locales.

De la misma manera, es preciso señalar que en estos municipios,típicamente cafeteros, este fenómeno de la población flotante hace cadavez más inoperante la tradicional distinción entre rural y urbano, en lamedida en que lo verdaderamente significativo -como lo recuerdan Borjay Castells- es la trama de relaciones que se establecen entre el dinamismode las ciudades y los flujos de población que se localizan en distintosmomentos y con distintas intensidades, según los ritmos de articulaciónentre economía local-regional y economía global.

Muy seguramente con la culminación de obras viales como la doblecalzada que conecta a Manizales con Pereira, Cartago y Armenia, lasautoridades observarán cómo crece la población flotante de sus centrosurbanos obligando así a encontrar soluciones para, al menos, tresproblemas: una presión sobre los servicios urbanos mayor de los que larespectiva ciudad asumiría en otras condiciones; la falta de contabilidad

65 Producto de este proceso de población flotante, una proporción considerable de losusuarios urbanos no son contabilizados en las estadísticas oficiales ni aparecen en labase fiscal local.


estadística de dicha población que impide una planificación adecuada delos servicios urbanos; y, por último, una distorsión entre las personaspresentes en la ciudad y la ciudadanía capaz de asumir los problemas y elgobierno de la ciudad. La población flotante no vota en la ciudad dondebusca trabajo e ingresos. Aún más, buena parte de los ‘flotantes’, dada sucondición de informales económicamente, recibe el trato de ilegal y, enla práctica, carece de derechos66.

La búsqueda de acuerdos supramunicipales que permitan enfrentareste tipo de desafíos es otro de los más importantes retos de la planificacióndel desarrollo regional, sin que se tengan soluciones a la vista ni laexperiencia internacional entregue todas las pistas necesarias para unaadecuada solución.

Desplazamiento forzoso

Los desplazados son familias desarraigadas de sus territorios y quese ven forzadas a huir de la violencia y a buscar refugio en los barriospopulares de las ciudades o a solicitar hospitalidad, aunque sea provisional,en los cascos urbanos de pequeños y medianos municipios. Estoscolombianos representan de primera mano uno de los testimonios másdramáticos del conflicto que envuelve al país, siendo obligación del Estadono solamente proteger sus vidas, sino garantizarles los servicios socialesbásicos y, por supuesto, empleo digno.

A fines de 2002 en esta Ciudad Región el número de familiasdesplazadas superaba las tres mil, equivalentes a un poco más de 13 milpersonas. El número de familias expulsadas sumó 354, correspondientesa mil quinientas personas. Estas cifras son altamente preocupantes, puestriplican los registros del desplazamiento de 2001, y confirman laprofundización del conflicto armado.

66 Situación que lleva a que aparezcan soluciones extremas: «cerrar las puertas de laciudad» han llegado a proponer algunos. Cfr. ARANGO, Oscar. Pereira... Ob. cit.


sodaremolgnoC oñAseroslupxE serotpeceR

sailimaF sanosreP sailimaF sanosreP

nóigeRdaduiC1002 26 383 499 098.5

2002 353 884.1 711.3 983.31

1odaremolgnoC1002 91 211 48 214

2002 981 838 818 952.3

2odaremolgnoC1002 42 451 047 393.4

2002 08 613 019.1 585.8

3odaremolgnoC1002 91 711 071 580.1

2002 48 433 983 545.1


Desplazamiento forzoso según conglomerado. 2001-2002.

Pereira y Manizales, con 7 mil y 3 mil personas respectivamente,encabezan la lista de ciudades receptoras. Y son, así mismo, las dosciudades con mayor número de personas expulsadas. Con excepción deArmenia, que no contabiliza población desplazada en 2002, todos losmunicipios de la Ciudad Región sufren las consecuencias de este fenómeno.

De continuar tales tendencias la presión sobre los recursos de estas15 ciudades y sus ejes urbanos será tan voluminosa como los recursosnecesarios para atenderla, mientras la periferia se continuará deteriorandoya que el alto costo percápita para atender sus demandas desestimularálas inversiones en esas zonas contribuyendo a incrementar las migracionesy el problema urbano. En este sentido, cabe decir que las posibilidadesdel desarrollo sostenible en la Ciudad Región están íntimamente ligadas alo que suceda con las perspectivas de la Ecorregión Eje Cafetero en suconjunto. Es sobre este supuesto que se presentan a continuación loslineamientos de una política poblacional.

Lineamientos

Por lo general, en los planes locales o regionales de desarrollo sereconoce que las tendencias y los factores demográficos son elementosque tienen una influencia crítica en las pautas de consumo, la producción,los estilos de vida y la sostenibilidad a largo plazo. No obstante, en el


metÍ oñA %oarfiC

nóicalboP 0002 333.988.1

lanoicanlatotleerbos% 0002 %05,4

nóigerrocEedlatotleerbos% 0002 %01,64

anabrunóicalboped% 2002 %00,78

acifárgomeddadisneD 2002 7,644

aerátearutcurtsE 2002

soña5edsoneM 090.332

81y6ertnE 576.505

06-91 856.770.1

16edsáM 617.631

larutanotneimicercedasaT 5002-0002

sadlaC 14,31

adlarasiR 94,41

oídniuQ 61,31

dadilatanedasaT 5002-0002

sadlaC 85,91

adlarasiR 32,02

oídniuQ 86,91

nóigeRdaduiCsovivsodicaN 1002 lim33

dadidnucefedasaT 5002-0002

sadlaC 3,27

adlarasiR 6,27

oídniuQ 7,27

larenegdadilatromedasaT0001x

limxlitnafnidadilatromedasaT

sovivsodicaN 5002-0002

sadlaC 8,32

adlarasiR 6,03

oídniuQ 3,03

senoicnufededoremúN 1002 lim21

sadazalpsedsanosreP 2002

sadibiceR 983.31

sadaslupxE 884.1

futuro parece necesarioprestar más atención a estascuestiones al formularpolíticas generales y alelaborar nuevos planes dedesarrollo. Para ello, todoslos municipios debenmejorar su capacidad deevaluar los efectos de sustendencias y factores demo-gráficos para el medioambiente y el desarrollo. Esmenester combinar lascuestiones ambientales y depoblación en una visiónintegrada del desarrollocuyos objetivos primordialessean la mitigación de lapobreza, la buena salud, lacalidad de la vida y elreconocimiento de losderechos de las comunida-des.

Tal y como se destacaen el acápite sobre educa-ción, se requiere desarrollarprogra- mas en los que lasuniversidades y otros centroseducativos juegan un papelrelevante. Entre ellos se citala necesidad de aumentar ydifundir conocimientos sobrela relación que existe entre

las tendencias y los factores demográficos y el desarrollo sostenible.Aunque el número promedio de hijos por familia en estos municipios

ha ido en claro descenso, se deberían establecer programas y servicios dehigiene de la reproducción, cuando proce- diera, o mejorar los existentes,


Síntesis de indicadoresdemográficos.


a fin de continuar reduciendo la mortalidad materno infantil debida atodas las causas y permitir que los hombres y las mujeres tuvieran elnúmero de hijos que desearan, en consonancia con su libertad, su dignidady sus valores personales67.

De otra parte, convendría que una buena parte de los programas secentraran en la prestación de servicios generales de salud, incluidas laatención prenatal y la educación e información en materia de salud ypaternidad responsable. Los programas deberían apoyar plenamente lafunción productiva y reproductiva de la mujer, así como su bienestar, yprestar especial atención a la necesidad de proporcionar mejores serviciosde salud a todos los niños, en condiciones de igualdad, lo mismo que a lanecesidad de reducir el riesgo de la mortalidad y las enfermedades demadres e hijos.

Sin duda, todo lo dicho hace indispensable la creación de un marcoinstitucional apropiado para facilitar las actividades de población. Buscandoel desarrollo o mejoramiento de la capacidad y la colaboracióninstitucionales es menester redoblar los esfuerzos por aumentar lacapacidad de las autoridades locales, el sector privado y las ONGs parahacer frente a la creciente necesidad de mejorar la gestión de las zonasurbanas, en particular en aquellas ciudades en las que se están extendiendorápidamente.

De la misma manera, se requiere aumentar la capacidad institucionalde los órganos intergubernamentales, las ONGs y las comunidades locales,según corresponda, a fin de ayudar a los municipios que lo soliciten aelaborar políticas que promuevan un desarrollo sostenible, y cuandoproceda, prestar asistencia a las personas que sufren del desplazamientoforzoso. En esta dirección es evidente la necesidad de mejorar las relacionesentre la Red de Solidaridad Social, el ICBF, las Secretarías de DesarrolloComunitario -o quien haga sus veces- y las universidades.

La asistencia para actividades de población debería coordinarseademás con la cooperación internacional a fin de tener en cuenta las

67 Cfr. Profamilia. Ob. cit. Allí se encuentra importante información sobre los progresosgenerales que se observan en Colombia en materia de planificación familiar.


necesidades de cada uno de los 15 municipios, respetando plenamentesus preferencias y estrategias.

En todo caso, harían falta gestiones específicas para que, entre otras,entidades tales como Profamilia, UNICEF (Fondo de las Naciones Unidaspara la Infancia), Bienestar Familiar, las Secretarías de Salud, las Comisaríasde Familia y las universidades lleguen a acuerdos para enfrentar los desafíospropios de la investigación en población y la adopción de políticas ymarcos institucionales adecuados donde las dinámicas demográficas vayande la mano con las perspectivas del desarrollo sostenible.

2.2.2 Un progresivo empobrecimiento

En 1999 Colombia contabilizó un 25% de población con NecesidadesBásicas Insatisfechas (NBI). La atención de algunas necesidades como losservicios básicos, la asistencia escolar y el número de personas porhabitación en las cabeceras municipales mostraron incluso tendencia aldeterioro.

En 2002, cerca de 11 millones de personas, tenían ingresos pordebajo de la línea de indigencia, cifra un 20% más alta que la registradaen 1998. La línea de pobreza es del 60% (22,7 millones de personas)68.

Estos resultados reflejan claramente el efecto de la recesión de losúltimos años en el empleo y el deterioro de los ingresos. También sevieron afectados por una disminución del gasto social en proporción alPIB que, en los años 90’s se redujo notablemente.

En general el indicador de pobreza presenta evidentes contrastesentre las zonas urbanas frente a las rurales. En estas últimas la línea depobreza alcanza el 80% y la línea de indigencia cubre el 60%. Losindicadores también difieren considerablemente al desagregar lainformación por departamentos. Por ejemplo, mientras Chocó tiene unalínea de pobreza superior al 75%, Bogotá se ubica en 43%. En 1999 Caldaso Quindío tenían líneas de indigencia inferiores al 15%.

68 Ver GARAY, Luis Jorge. Colombia: entre la exclusión y el desar rollo. Propuestas parala transición al Estado Social de Derecho. Contraloría General de la República. Bogotá,2002


sodaremolgnoCsanosreP seragoH

nóicalboP IBN % seragoH IBN %

lanoicaNlatoT 767.678.23 075.332.21 %2,73 792.792.7 610.822.2 %5,03arecebaC 144.992.32 324.252.6 %8,62 751.183.5 311.561.1 %7,12

otseR 623.775.9 741.189.5 %5,26 041.619.1 309.260.1 %5,55nóigeRdaduiClatoT 858.384.1 639.813 %5,12 035.743 027.65 %3,61

arecebaC 435.792.1 863.352 %5,91 901.903 226.54 %8,41otseR 423.681 865.56 %2,53 124.83 890.11 %9,82

1odaremolgnoClatoT 321.354 181.58 %8,81 248.501 357.41 %9,31arecebaC 042.583 854.16 %0,61 708.19 309.01 %9,11

otseR 388.76 327.32 %9,43 530.41 058.3 %4,722odaremolgnoClatoT 632.976 683.551 %9,22 138.751 878.72 %7,71

arecebaC 935.695 955.421 %9,02 449.041 774.22 %9,51otseR 796.28 728.03 %3,73 788.61 104.5 %0,23

3odaremolgnoClatoT 994.153 963.87 %3,22 758.38 980.41 %8,61arecebaC 557.513 153.76 %3,12 853.67 242.21 %0,61

otseR 447.53 810.11 %8,03 994.7 748.1 %6,42

Particulares efectos causa esta situación entre la población infantil.En efecto, en Colombia el 14% de los niños menores de 5 años de edadse encuentran en estado de desnutrición crónica69 y el 3% se encuentra ariesgo de desnutrición severa.

Un tercer método de medición de pobreza es el denominado Indicede Condiciones de Vida. Esta metodología combina variables relacionadascon la posesión de bienes físicos (características de la vivienda y acceso alos servicios públicos) con medidas del capital humano (años de educaciónde los jefes de hogar y de los mayores de 12 años, asistencia escolar) ycon variables relativas a la composición del hogar (hacinamiento yproporción de niños menores de seis años). Entre 1997 y 1999 este índice,a nivel nacional, se mantuvo en 73 puntos, sobre 100 posibles.

Cuadro 2.2.4Ciudad Región Eje Cafetero. Indicadores de NBI por persona y

hogares, según Conglomerado y zona. 1993

69 Entendida como baja talla del niño para la esperada para su edad y género.

Fuente: con base en DANE.C1: Manizales, Chinchiná, Neira, Villamaría y PalestinaC2: Pereira, Cartago, Dosquebradas, La Virginia y Santa RosaC3: Armenia, Calarcá, Circasia, Montenegro y La Tebaida


OIPICINUM 3991

LANOICAN 8,07

selazinaM 6,18

aíramalliV 5,47

ánihcnihC 0,77

anitselaP 9,56

arieN 2,56

ariereP 1,97

sadarbeuqsoD 3,97

asoRatnaS 0,37

ainigriVaL 4,47

ogatraC 2,97

ainemrA 4,18

ácralaC 0,67

adiabeTaL 1,17

orgenetnoM 6,96

aisacriC 0,27

Los datos adjuntos muestran el comportamiento que tenían las NBIdiez años atrás. Sin bien esta información está desactualizada, sin dudaserá un importante referente para contrastar con los resultados obtenidoscuando en 2005 el país realice un nuevo censo nacional de población yvivienda.

De cualquier manera, obsérvese que en la zona rural de estosmunicipios, en el momento en que se iniciaba la crisis cafetera se teníanunos indicadores superiores al promedio nacional. Mientras que en elpaís el 62% de los campesinos tenía una o más NBI, en ninguno de losmunicipios estudiados este indicador pasaba el 35%.

No obstante, en las zonas urbanas sí se encuentran municipios conNBI superiores al promedio nacional (27). En orden crítico se citan loscasos de La Tebaida (38%), La Virginia (33%) y Palestina (31%). En el otroextremo estaban las ciudades que en 1993 contaban con menor porcentajede NBI: Manizales (14%), Villamaría (15%) y Armenia (18%).

Ahora bien, los municipios de Neira (65,2), Palestina (65,9) yMontenegro (69,6) presentan un Indice de Condiciones de Vida por debajodel promedio nacional (70,8).


Índice de calidad de vida, pormunicipio. 1993.

Las ciudades de Manizales(81,6), Armenia (81,4), Dosquebradas(79,3), Cartago (79,2) y Pereira (79,1)tienen los mayores indicadores decondiciones de vida.

Debe recordarse, adicionalmen-te, que en ocho de estos municipiosel sismo de 1999 amplió el númerode pobres y que se desarrolló unproceso de reconstrucción entre 1999y 2002. Si bien están por cuantificarlos impactos que sobre la poblacióny sus condiciones de vida tuvieronlas diferentes acciones, es de esperarque, al menos para estas formas demedición, tanto de NBI, como de ICV,los resultados ahora sean másalentadores.


70 Investigaciones como las del PNUD para producir un Indice de Desarrollo Humanoen el Eje Cafetero marchan en esa dirección. De la misma manera, tiene gran impor-tancia la actualización de las bases de datos con la información local del SISBEN enlos 15 municipios.

Lineamientos contra la pobreza

Los objetivos de una política concertada para enfrentar la pobrezaentre las autoridades de estos 15 municipios podrían ser, entre otros: a)Lograr que todas las personas reciban, con carácter de urgencia, laoportunidad de trabajar y de tener medios de subsistencia sostenibles,terreno en el cual los programas de seguridad alimentaria son relevantes;b) Aplicar políticas que promuevan niveles de financiación suficientes yse centren en el desarrollo humano, incluidas las esferas de generaciónde ingresos y, c) Crear, en los planes de desarrollo y los presupuestos unnúcleo de inversiones en capital humano, con políticas y programasespeciales para las zonas rurales y los pobres de las zonas urbanas.

Un capítulo especial debería destinarse a la promoción del papel dela niñez y la juventud y de su participación activa en la protección delmedio ambiente y el fomento del desarrollo económico y social. Para losjóvenes son esenciales las políticas destinadas a ampliar la cobertura escolaren los niveles de educación secundaria y superior, y las políticas orientadasa disminuir las tasas de desempleo, en especial, el desempleo femenino.Se requiere apoyar los programas, redes, y organizaciones juveniles ypromover la participación de la juventud en la formulación, ejecución yseguimiento de proyectos de desarrollo. Se debe velar porque los interesesde la infancia se tengan plenamente en cuenta en el proceso departicipación en favor del desarrollo sostenible y la equidad social enestos 15 municipios.

Asumiendo que la pobreza es un asunto de pérdida de derechos, esurgente la adopción de políticas destinadas a garantizar al conjunto de lapoblación la plenitud de sus derechos políticos, sociales y económicos.

Los gobiernos locales deben mejorar la información sobre los gruposque hubieran de recibir mayor atención a fin de facilitar la elaboración delos programas y actividades dirigidas a ellos y compatibles con susnecesidades y aspiraciones70.


2.2.3 Empleo, desempleo y subempleo

Empleo e ingresos

En el 2000, el peso específico de la Población en Edad de Trabajar(PET) sobre la población total (PT) representó el 80% y 78% para Manizalesy Pereira respectivamente, que en 1986 habían sido 76% y 75%. Unaprimera consecuencia del incremento de la PET es el crecimiento paralelode la Tasa Global de Participación (TGP) que, como se sabe, expresa larelación porcentual entre la PEA (Población Económicamente Activa) y laPET. En efecto, tanto a nivel nacional como a escala regional entre 1986 y2000 la TGP pasa de 56% a 65%.

Ahora bien, «el aumento en la TGP es, sin duda, uno de los factoresque está incidiendo más fuertemente en los niveles de desempleo. Esdecir, la reactivación económica no solo debe ser suficiente para recuperarlos anteriores niveles de empleo, sino que debe generar nuevos empleospara absorber una oferta creciente de mano de obra. Y, aunque es posibleque parte de esta mayor oferta regrese a la inactividad cuando mejore lasituación (niños y jóvenes que han tenido que abandonar sus estudios,personas mayores que han tenido que salir en busca de ingresos), sucomponente mayor es permanente y, por efectos de la transicióndemográfica, seguirá presionando el mercado de trabajo»71.

La PEA en las principales áreas metropolitanas del país subió a nivelnacional de 4.5 millones de personas en 1986 a 8.4 millones en 2000. Enel mismo período en Pereira, Manizales e Ibagué se pasó de 375 milpersonas a 685 mil, siendo relativamente equilibrado el aporte de cadaciudad al total regional.

Así las cosas, la Tasa de Ocupación (TO), síntesis del porcentaje dela PEA ocupada sobre el total de la PET, fue de 49% en Manizales y de50% en Pereira. En su orden, los porcentajes citados corresponden a 148

71 VALLEJO, César. La economía colombiana del año 2000. Una visión alternativa.Manizales, 2001. p. 11


DADUIC LATOTSOMINIMSOIRALASNESOGNAR

5.0a0 1a6.0 5.1a1.1 2a6.1 4a1.2 +y1.4

*lanoicanlatoT 432.267.6 51 81 32 9 01 5

selazinaM 630.841 91 41 22 8 01 4

ariereP 677.032 02 91 13 01 11 4

mil y 230 mil ocupados en 2000, cuando las cifras tres lustros atrás habíansido de 104 mil y 118 mil ocupados respectivamente. El máximo históricode esta tasa se había presentado en 1993 con un 55%.

Con muy pocas modificaciones en la última década, la composiciónsectorial del empleo colombiano es 23% industria, 25% comercio, 27%servicios, 9% transporte, 8% sector financiero, y 7% construcción.

Históricamente en esta Ciudad Región el sector manufacturero hasido débil generador de empleo. Según la Encuesta Anual Manufacturera(EAM), para 1990 la industria pereirana contaba con 16.500 trabajadores,la de Manizales con 11 mil y la de Armenia con 1.300 operarios. Diezaños más tarde este número de trabajadores industriales había descendidoy difícilmente se aproximaba a los 23 mil en las tres ciudades.

También es un hecho que las condiciones de generación de ingresoy empleo rural se vienen deteriorando desde 1989, momento delrompimiento del Pacto Internacional del Café. Hay un detrimentosignificativo del empleo, tanto por la caída del área agrícola como por lacrisis cafetera y la expansión de la ganadería extensiva generadora demuy poco empleo, lo cual se agrava con el crecimiento de la tasa departicipación laboral. Además, las actividades no agropecuarias constituyenpara la población rural una ocupación principal para un porcentaje queya se acerca al 45% de los ocupados. Se prevé que este fenómenocontinuará intensificándose y cada vez más las personas que buscan empleono quieren ocuparse en actividades agrícolas primarias. Haciendo aúnmás complejo el panorama, se recuerda que el 68% de los productorescafeteros sólo han asistido a la primaria, el 7% a la secundaria y el 2% a laeducación universitaria.

Cuadro 2.2.5Ciudad Región Eje Cafetero. Manizales-Pereira. Distribución

porcentual de ingresos según rangos. 2000.

Fuente: con base en DANE.* No se incluye la población que no informa


El cuadro 2.2.4 resume bien la precarización del ingreso salarial dela población colombiana en general, y de los trabajadores de Manizales yPereira, en particular.

Sólo un 5% de los asalariados obtiene mensualmente más de 4 salariosmínimos y sólo un 10% percibe entre 2 y 4 salarios mínimos. En el otroextremo, un tercio de los asalariados colombianos, lo mismo que el 40%de los trabajadores formales de Pereira consiguen únicamente uno o menosde un salario mínimo legal. En esta última ciudad, el DANE, encontró queen 2002 el promedio de ingresos de la población ocupada fue de $550mil mensuales. En general la progresiva pérdida de capacidad de comprade los trabajadores se pone de presente al observar que el 85% de losasalariados en esta Ciudad Región reciben menos de dos salarios mínimos.

Sobre el empleo y los ingresos de los trabajadores rurales cafeteros,las estimaciones coinciden en advertir la disminución de la ocupación enun 30% de la PEA rural. Y los cálculos más conservadores indicaban undescenso del 35% en los ingresos salariales de los trabajadores en 1999.Es decir, se tenían menos trabajadores rurales y pagados con jornalesreales menores.

Desempleo

La estructura ocupacional del Area Metropolitana Pereira-centrooccidente presenta el siguiente panorama: la población en edad de trabajar(PET) en el período 1986-2002 pasa del 75% al 77%; la poblacióneconómicamente activa asciende de 262 mil personas a 474 mil personas,y las tasas de desempleo (18.7% y 17.7% respectivamente) se equiparan alas de la Nación (17.9%).

En 2002 Manizales sumó 33 mil desempleados y en Pereira 52 milpersonas estaban buscando trabajo. Los desempleados de esta CiudadRegión representan no menos del 7% del total nacional. Aunque enArmenia el DANE no realizaba sus encuestas de hogares en 2000, laadministración municipal estimaba que allí el desempleo abierto no eramenor del 30%, una cifra explicable, en gran medida, por los efectos delsismo de 1999.


smetIlanlatoT*onabru

.M.A.zinaM .M.AariereP

rajabarteddadene.lboped%6891 2.57 7.77 7.47

1002 3.57 8.67 3.77

nóicapicitrapedlabolgasaT6891 1.65 1.25 9.45

1002 9.16 2.26 1.56

nóicapicitrapedaturbasaT6891 6.04 7.24

1002 8.05 3.05 6.05

nóicapucoedasaT2991 3.55 7.94 2.25

1002 6.25 7.05 0.35

oelpmesededasaT

6891 6.31 8.41 1.61

0002 5.91 1.12 0.12

2002 9.71 7.81 7.71

oelpmebusedasaT6891 5.51 9.31 8.51

2002 3.23 1.53 5.83

)selimne(latotnóicalboP6891 087,01 203 343

2002 324.81 773 116

**rajabarteddadenenóicalboP6991 628,11 482 604

2002 131.41 192 474

avitcaetnemacimónocenóicalboP6891 055,4 221 041

2002 250.9 971 592

sodapucoseD6891 466 81 22

2002 226.1 33 25

sodapucO6891 688,3 401 811

2002 134.7 641 242

sodaelpmebuS6891 507 71 22

2002 829.2 36 311

sovitcanI6891 981,4 901 141

2002 970.5 111 971

Tabla 2.2.5Ciudad Región Eje Cafetero. Manizales a.m.-Pereira a.m.

Indicadores laborales. 1986-2002.

* **Hasta 2000 cifras para 10 Areas Metropolitanas, desde 2001 cifras para 13Areas Metropolitanas.

Las mujeres continúan incrementando su participación en el totalde la oferta-demanda laboral y mantenían en 2000 un promedio deocupación del 60%, cuando en 1986 esa cifra difícilmente se ubicaba enun 40%. En Manizales y Pereira el desempleo femenino se estimó en 23%y 26%. Entre 1996 y 2000 en Manizales las desempleadas se incrementaronen un poco más de 11 mil, mientras que en Pereira este aumento fue de


18 mil. La población femenina ya aporta el 51% del total de desempleadosen estas dos ciudades. Sorprende, en todo caso, encontrar cómo mientrasa nivel nacional el desempleo femenino en la población de 12 a 17 añoses del 55%, en Pereira esta cifra es de 72%. Así, el grupo social másvulnerable al desempleo a partir de 1988 ha sido el de las mujeres72.

El desempleo se distribuye en los diferentes grupos de edad enforma bastante desigual. La población de 12-24 años aporta el mayornúmero tanto a nivel nacional como a nivel local. A este hecho contribuyeseguramente la disminución de las tasas de escolaridad.

Después de las mujeres y los jóvenes, las personas con educaciónsecundaria son las más vulnerables al desempleo. En Pereira el 57% deeste grupo está desocupado. Por supuesto, el peso específico de estaspersonas es mayor en las zonas urbanas que en las rurales, aunque enestas también ya es notoria y creciente su presencia. Entre ellos lafrustración suele ser doble pues no consigue en qué emplearse y por logeneral carece de recursos para financiar su ingreso a la universidad.

El número de desempleados en Pereira con nivel de educaciónsuperior pasó de 1.300 en 1986 a 7 mil en 1999. Pero, las mujeresprofesionales desempleadas se multiplicaron por 8 al crecer de 500 a 4mil en el mismo período. Lo dicho coloca de presente no sólo que estasciudades reflejan como espejo la realidad nacional en este caso particular,sino que efectivamente debe desmitificarse la noción mecánica de asociarinvariablemente un mayor nivel educativo con un mejor nivel de vida.Según se prueba con las cifras aquí descritas, lo primero es condiciónnecesaria, pero no suficiente de lo segundo.

En su orden, las actividades comerciales, industriales y de serviciosconcentran la gran mayoría de las aspiraciones de quienes buscan empleo.

En Colombia la duración promedio del desempleo se ha duplicadoprácticamente en las dos últimas décadas y en la actualidad es de 7 mesesal año. La duración del desempleo tiende a crecer entre las personas conmayor nivel educativo, dado que ellas prefieren esperar un poco más

72 Cfr. DNP-SISD. Boletín 13. Empleo. Santa fé de Bogotá, 1996.


antes que aceptar una oferta laboral que les satisfaga73. Entre Pereira yManizales, en 2002 se tenían 26 mil desempleados coyunturales y 55 mildesempleados crónicos.

También se diferencia entre el desempleo abierto y el desempleooculto. En el primer caso, son personas que estaban sin empleo en lasemana de referencia; hicieron diligencias en el último mes, y expresarondisponibilidad para trabajar. En Pereira, en 2002, estas características cubrenal 16% de los desempleados y en Manizales al 15%. Los desempleadosocultos son quienes no tenían empleo en la semana de referencia; nohicieron diligencias en el último mes, pero sí en los últimos doce meses ytienen una razón válida de desaliento. Estas particularidades cubren el1.8% de los desempleados pereiranos y el 1.2% de los manizaleños.

La dinámica del empleo-desempleo en la producción cafetera estáasociada a múltiples variables que van desde la situación general de lascotizaciones internacionales y el precio interno del grano, hasta losfenómenos climáticos y las enfermedades del cultivo. Aún más, lasdificultades de planificación laboral en esta región tocan con variacionesextremas en la oferta-demanda para los ciclos de siembra, zoca y -muyespecialmente- de recolección. En consecuencia, al observadordesprevenido puede causarle gran extrañeza que mientas en un momentose denuncia el crecimiento del desempleo rural, en la siguiente coyunturael llamado público sea por la carencia extrema de mano de obra paraactividades de recolección. Esta ha llegado a ser la paradójica situaciónde una Ciudad Región con elevadas tasas de desempleo y quesimultáneamente deben importar mano de obra para ocuparse en lacosecha del grano.

Para un dirigente de la Federación de Cafeteros, ello se explica,entre otros motivos porque «los trabajadores van a zonas con altos ingresospor las actividades ilícitas y se muestran renuentes a desplazarse a las

73 LOPEZ, Hugo. Ensayos sobre economía laboral colombiana. Fonade-Carlos Valenciaeditores. Bogotá, 1998. pp. 111-112


74 Cfr. ARANGO, Diego. En La Tarde. Abril 15 de 1998.75 En El Tiempo. Abril 4, 1997.

zonas cafeteras»74. No debe pasarse por alto que, con excepción de LaVirginia, prácticamente todos los demás municipios de la Ciudad Regiónson productores cafeteros. Algunos de ellos, incluso, aparecen en la listade los 10 más importantes productores de café en Colombia: tales loscasos de Pereira, Chinchiná o Manizales.

Con la profundización de la crisis cafetera las estadísticas muestranque para 1999 ya el desempleo rural de la Región Central colombianaascendía a 8%., cuando en 1993 difícilmente se alcanzaba el 2%.

En todo caso, es preciso recordar que las actividades agrícolas de laproducción cafetera se caracterizan por demandar mayoritariamente unamano de obra no calificada y por tal razón no son muchas las opcionesde las que se dispone al momento de estructurar una estrategia de luchacontra el desempleo en este sector.

El subempleo

La tasa de desempleo sólo registra parcialmente el fenómeno globalde la desocupación. Tanto o más preocupante es el proceso del subempleo,es decir, el de aquellas personas que están ocupadas en actividades nomuy productivas, o que no están recibiendo ingresos acordes con sutrabajo, o que tienen un trabajo ‘disfrazado’. Planteado en los términos deHernando Gómez «el desempleo es sólo la punta del iceberg. No porquea la gente no la echen, sino porque a falta de seguro (de desempleo)tiene que rebuscar algún ingreso en vez de darse el ‘lujo’ de andar buscandopuesto. Así que nuestro sector informal es un esponja que achica eldesempleo»75.

En junio de 2002 los subempleados en el país eran el 33% de la PEAocupada, correspondiente a casi tres millones de personas. El número desubempleados era 113 mil en Pereira, y de 63 mil en Manizales. La cifrapodría superar las 200 mil personas si se incluyeran los demás municipiosde la Ciudad Región.


76 Cfr. FOREC y Fundación Espiral. Agenda para la reconstrucción social del Eje Cafetero.Pereira, 1999.

77 Aunque no solamente por este factor, las autoridades municipales calculan que enArmenia llegaron entre 1999 y 2000 no menos de 60 mil personas.

Las razones que esgrimen los subempleados para aspirar a trabajaren otra ocupación o más tiempo en la misma, son básicamente los ingresosinsuficientes y la posibilidad de poder trabajar más horas.

El sismo de 1999 y la dinámica del empleo-desempleo

Es un hecho que los desastres (en nuestro caso el producido por elterremoto) impactan de múltiples formas la estructura regional del empleo-desempleo. El sismo contribuyó a agravar las tendencias del desempleo ydel subempleo; pero, por otra parte, pudo representar una oportunidadpara desplegar iniciativas que permitieran transformar el proceso dereconstrucción en un puente hacia la generación sostenida de empleosproductivos. El riesgo implícito en la manera como la reconstrucciónenfrentaría sus responsabilidades con la generación de empleo consistíaen que los municipios afectados se quedaran con una oferta laboralrestringida a los temas propios de las reparaciones y reconstruccionesfísicas de vías, edificaciones públicas y viviendas, es decir en una ofertalaboral ajena a las perspectivas reales de reactivación del aparato productivopensado integralmente y ya no sólo en su componente del sectorconstructor76.

En los 28 municipios afectados por el sismo (10 de los cuales hacenparte de la Ciudad Región) se vivió así un complejo proceso socio-laboraldonde, en primer lugar, en 1999 se presentaron las más altas tasas dedesempleo. En segundo lugar, una región donde con la reconstrucción seesperaba ofrecer una cantidad tal de empleos en áreas relacionadas conla construcción que muy probablemente sería necesario importar fuerzade trabajo de otras regiones del país77, con lo cual se estaría produciendoun significativo descenso en los niveles del desempleo entre los grupos


78 Aunque no solamente por este factor, las autoridades municipales calculan que enArmenia llegaron entre 1999 y 2000 no menos de 60 mil personas.FOREC-FundaciónEspiral. Ob. cit. p. 22

de población laboral no calificada. Y, en tercer lugar, una región que, deno poder garantizar una política integral de desarrollo económico y social,muy probablemente volvería -como en efecto lo está haciendo- a registrartasas de desempleo abierto superiores al promedio nacional.

Atendiendo al modelo de reconstrucción, todos los actores queintervinieron en los planes zonales estuvieron formalmente obligados adiseñar y ejecutar una política de atención a las demandas de empleo quetrascendiera los límites de la reconstrucción física y se ocupara de modelosy propuestas de desarrollo económico y social donde estuviera, en primertérmino, el progresivo fortalecimiento de la calidad de vida de la población.

Atendiendo las diferentes reclamaciones de la comunidad, el FORECy las gerencias zonales defendieron «una contratación que, en igualdadde condiciones, privilegiara la mano de obra residente en cada zona» yrespaldaron diferentes acciones de vigilancia y control para que contratistasy subcontratistas «cumplieran a cabalidad con la legislación laboral».

En su momento, las autoridades locales, las gerencias zonales yotros actores de la reconstrucción se comprometieron a «apoyar la empresasexistentes, a ofrecer estímulos a la creación de nuevas empresas; proyectosagroindustriales regionales; fortalecimiento de pequeñas y medianasempresas generadoras de empleo; mejoramiento de productos;encadenamiento de procesos productivos; agilización de las líneas decrédito, y modernos y eficaces procesos de comercialización»78, pero deesta oferta quedaron más promesas que hechos cumplidos.

Opciones para una política de empleo

De cara al desarrollo sostenible es necesario entonces reconocerque «el desempleo sigue siendo el peor problema de la actual situacióneconómica. Se da una relación inversa entre tasas de crecimiento delproducto y nivel de desempleo, y se puede esperar con razón el descensoen la elevada tasa de desempleo, este solo cede con rezagos cuya duración


depende, de tres factores principales: en primer lugar, la aplicación depolíticas públicas para facilitar la incorporación ‘fácil’ (y probablementetransitoria) de mano de obra poco calificada; en segundo lugar, la velocidadcon que se recuperen los índices de capacidad instalada en el sectorproductivo; en tercer lugar, el comportamiento de la tasa global departicipación u oferta de mano de obra que, como se sabe, no solo estáasociada con la transición demográfica, sino que tiende a aumentar enmomentos de crisis por la necesidad de las familias de conservar susniveles de ingreso»79.

No tiene lógica buscar solución sin prestar atención a las causas. Sepueden estudiar alternativas como las de modificar en algunos aspectosla financiación de los costos no salariales asociados a la parafiscalidad,ensayar esquemas de flexibilidad salarial como los de la economíaparticipativa (salarios participativos), incluso mejorar la pertinencia y calidadde la educación y de los sistemas de capacitación, pero sin las reformasde fondo no es posible construir una economía que genere empleoproductivo en forma sostenida y garantice las condiciones materiales parael ejercicio universal de la ciudadanía social. En este sentido, las políticasde empleo deben ser un instrumento para la superación de la pobreza yno un paliativo para su perpetuación80.

Por ello es necesario adelantar una verdadera reforma redistributivaen Colombia; eliminar las ventajas inmerecidas en la sociedad a partir deuna democratización de los activos, y de una estructura tributaria que, sindestruir la eficiencia, castigue fuertemente los comportamientos rentistas.La democratización del mercado de capitales y la desconcentración delsector financiero son requisitos para la construcción de una economíacon empleo.

Al momento de entregar este informe se cuenta con una reformalaboral (que toca, entre otros, aspectos como el pago de horas extras,dominicales, formas de contratación, recursos parafiscales o seguro al

79 VALLEJO, César. La economía... Ob. cit. p. 1080 Cfr. Viva la Ciudadanía. Equidad y política social en Colombia. Memorias de la Cumbre

social contra la pobreza, por la equidad y la paz. Vol. 2. Bogotá, 1998


desempleo) y pensional (incremento en el número de semanas a cotizar,eliminación de regímenes especiales, aumento de la edad de jubilación),y se está a la espera de la definición con respecto al artículo que en elReferendo congela durante dos años cualquier incremento salarial paraquienes perciban más de dos salarios mínimos. Estas iniciativas en granmedida fueron defendidas por el Presidente Uribe en su campaña y sirvencomo fundamento del Plan Nacional de Desarrollo81. El ofreció desarrollariniciativas para generar empleo, muchas de las cuales se relacionan conrespaldos específicos a la pequeña y mediana empresa y a las diversasformas de economía solidaria.

«Necesitamos cooperativas para vivienda, obras públicas, educación,nuevas empresas, comercialización interna de insumos y productos demicroempresas y sus exportaciones. El campo necesita un gran desarrollocooperativo. Particular énfasis haremos en el Fondo de Garantías paraapoyar el crédito cooperativo.

«Los fondos de cesantías y pensiones deben financiar patrimoniosautónomos, con las debidas garantías, para generar empleo a través de laconstrucción, las obras públicas, la agricultura.

«Ofreceremos 2 años al aparato productivo para que importemaquinaria y bienes de capital sin arancel y sin IVA. También exencionesde impuestos para actividades productivas a partir de la investigación engenética y biología, para la madera comercial y sus industrias derivadas afin de convertir en beneficio real la ventaja potencial»82.

En otro de sus discursos el Presidente Uribe propuso «crear unaexención tributaria para las industrias que trabajen y procesen la maderay la guadua en la zona cafetera y generen empleo en la región».

En resumen, para el Gobierno Nacional los siguientes son los temasde la agenda a través de la cual el Gobierno Nacional espera disminuirlos índices de desempleo:

Fortalecimiento del Fondo para PYMES y del Fondo de Garantías;economía solidaria; nuevo rol de cooperativas; nuevas funciones a las

81 Cfr. DNP. Hacia un Estado comunitario. Bases para el Plan nacional de desar rollo2002-2006. Bogotá, 2003

82 Ver URIBE, Alvaro. Programa de gobierno. En www.votebien.com.co


otpecnoC latoT 3002 4002 5002 6002

latoT 305,105 23,852 672,89 175,08 688,36

sograceR 211,16 65,13 290,21 367,9 796,7

edlaicepsenemigéRsetropa

252,89 707,94 440,91 773,51 321,21

senoicazinmednI 287,251 9,87 922,03 904,42 342,91

secidnerpA 809,091 351,89 119,63 102,13 328,42

ONGs; más espacio para los fondos de pensiones y cesantías; importacionesproductivas sin aranceles y sin IVA; excenciones para investigación endesarrollo forestal; eliminación de los impuestos parafiscales relacionadoscon trabajadores menores de 25 años o mayores de 50; impulso a lasZonas Especiales de Exportación; transporte masivo con participación detransportadores y construcción de 100 mil viviendas por año.

Las proyecciones oficiales están determinadas, en gran medida, porlo que suceda con la reducción del costo de los aprendices del SENA. Porlo pronto, con la reforma laboral se aprobó darles un apoyo de mediosalario mínimo sin que ello implique prestaciones. El Gobierno esperaque por este motivo se vinculen no menos de 190 mil personas al mercadolaboral, cifra que ha sido cuestionada por excesivamente3 optimista entodos los círculos académicos.


Colombia. Empleos a generar por la reforma laboral. 2003-2006


Otra fuente prevista de empleo para 310 mil personas se relacionacon la ampliación de la jornada diurna y la reducción del pago por horasextras y recargos nocturnos, lo mismo que el no pago de aportesparafiscales para quienes contraten reinsertados, expresidiarios y personasentre 18 y 25 años y mayores de 50 años. A lo anterior se adicionan las153 mil contrataciones previstas por la disminución de los costos de despidosin justa causa.

Quedan por desagregar estas cifras para estimar cuánto será laparticipación en la generación de empleo por parte de la Ciudad Región.En esta tarea y en la conformación de los Comités Departamentales de


Empleo se encontraba el Ministro Juan Luis Londoño, cuando sobrevinoel accidente que le causó la muerte.

En el trabajo de Ecorregión Eje Cafetero83 se destaca la importanciadel empleo productivo; se defiende la necesidad de conseguir, comomínimo, un crecimiento económico por encima del 5% en el PIB, lo cualse asume como un reto estructural para empezar a bajar con realismo lastasas de desempleo.

También se comparte la importancia estratégica de la ampliación dela cobertura educativa, especialmente la relacionada con la educaciónbásica secundaria y media vocacional, y de la educación superior, puesello no solamente contribuiría a consolidar el capital humano regional,sino que evitaría las inmensas presiones que hoy se tienen sobre el mercadolaboral por parte de la población entre 12 y 24 años.

Desde el punto de vista productivo propiamente dicho, se defiendeun lineamiento dirigido a obtener la reconversión socio ambiental de lasactuales actividades productivas como alternativa de sostenibilidadeconómica en el corto y mediano plazo. En general la reconversiónsocioambiental es una política de cambio en las actividades productivasque busca la intensificación para incrementar las contribucionesalimentarias, económicas y sociales, y a la vez incorporar los sistemasagroforestales como parte sustancial del proceso de cambio. Al aplicarprincipios del ordenamiento territorial y la biodiversidad es posible hacercoincidir los beneficios socioeconómicos con los ambientales.

Con estos lineamientos se busca implementar la reconversiónambiental en las principales actividades económicas de la Ecorregión,especialmente en la ganadería y la caficultura.

Por lo demás, en el trabajo es explícita la necesidad de adecuarparte importante del aparato productivo y comercializador regional a finde colocarlo en condiciones de responder adecuadamente a los retos delATPA y del ALCA, evitando caer en una actitud que sobrestima o quemenosprecia estos instrumentos.

Se trata, en fin, de construir concertadamente una institucionalidady unos procesos educativos en los que la lucha contra el f lagelo deldesempleo y del subempleo aparezcan como una evidente prioridad delas políticas públicas.

83 Cfr. Corporación Alma Mater y otros. Ecorregión... Ob. cit.


84 Ver RODRIGUEZ, Jahir. La vivienda en la Ciudad Región: desafíos y perspectivas.Documento preparado para el trabajo de investigación El perfil urbano en la CiudadRegión Eje Cafetero. Pereira, abril, 2003. Las opiniones aquí consignadas no comprome-ten a la institución para la cual trabaja el autor.

2.2.4 La vivienda en la Ciudad región: desafíos y perspectivas84

El tema de vivienda se ha agrupado en tres grandes cuerpos: elprimero consigna una síntesis de los indicadores de la vivienda en elplano nacional y regional, el segundo incluye los impactos mássobresalientes del sismo del 25 de enero de 1999 en el Eje Cafetero y dejaconsignados los principales logros en materia de política de vivienda enla reconstrucción y, en tercer lugar, se desarrollan los elementos de políticacontenidos en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006.

Problemática habitacional nacional

En Colombia, adicional a los problemas del empobrecimiento,permanece la concentración de la propiedad de la tierra urbana apta parala urbanización; las imperfecciones en el mercado de suelos urbanos einmobiliario en general; el desfase entre los precios de la oferta y lacapacidad adquisitiva de la demanda; la insuficiencia de recursos delEstado y la inexistencia de fuentes adecuadas de financiación a largoplazo; la escasa participación tradicional de las entidades territoriales enla solución del déficit habitacional y la ineficiencia del control urbano, apesar y de los instrumentos de gestión urbana y del suelo otorgados porLey a las administraciones locales. Lo anterior se complementa con eldesplazamiento forzado y masivo de la población rural hacia las ciudades.

Comparativamente con los países latinoamericanos, Colombia teníala mayor proporción de hogares inquilinos. En 2001, el 56% de los hogareseran propietarios, el 37% arrendatarios y el resto vivían en usufructo o laocupaban de hecho. Una cifra cercana a los 10.4 millones de colombianoshabitaban viviendas en alquiler en 2001 en las cabeceras municipales, delos cuales 7.9 millones se ubican en las ciudades con población superior


85 Ver Universidad de los Andes. Elementos para orientar una política estatal sobrealquiler de vivienda urbana en Colombia . Centro de Estudios sobre DesarrolloEconómico. Bogotá, 2002.

a los 100 mil habitantes, y de estos, 5.2 millones se encuentran en las 4ciudades mayores del país, Bogotá D.C., Cali, Medellín y Barranquilla85.

En la actualidad el déficit nacional de vivienda se estimaaproximadamente en dos millones de unidades, de éstas, 1.130.000corresponden a la diferencia entre el número de hogares y el stock deviviendas (déficit cuantitativo) y el resto corresponden a viviendassusceptibles de mejoramiento: viviendas que presentan deficiencias enservicios públicos, espacio o estructura (déficit cualitativo).

No obstante las restricciones de suelo urbano evidenciadas en losPOT’s, en los centros urbanos mayores del país existe gran cantidad delotes dispersos sin construir en zonas urbanizadas de la ciudad y en especialen barrios legalizados. La Caja de Vivienda Social, ha señalado que soloen la capital del país existen 1.378 barrios legalizados, con 368 mil lotes yanualmente se habilitan en segundos y terceros pisos un área aproximadade 633.600 m2 (63.3 Has). Los lotes admiten la edificación en dos pisosde una solución de 120 m2.

El comportamiento del mercado inmobiliario afecta tanto el desarrollodel sector habitacional en los aspectos de suelo y de compra-venta yalquiler de vivienda, como el de las áreas urbanas, los procesos delegalización de urbanizaciones, titulación de la propiedad, y de aplicaciónde los instrumentos de gestión del suelo tales como la expropiación y laparticipación en la plusvalía. La información sobre estos aspectos es escasa,por lo general manejada por entidades privadas y poco accesible tantopor la Nación como por las entidades territoriales.

En las ciudades mayores del país más del 50% del área construidatuvo su origen en desarrollos ilegales, y persisten zonas urbanas encondiciones infrahumanas para la población, con altas densidadespoblacionales y sin servicios ni espacio público, a pesar de las bondadesque ofrecen los programas de rehabilitación integral de barrios que


86 Banco Mundial. Evaluación económica del programa de mejoramiento integral debarrios de Bogotá. Componente de ser vicios urbanos. Informe final. Econometría.Bogotá, Agosto 14 de 2002.

87 Ley 60 de 1993, artículo 2; Ley 136 de 1994, numeral 5 del artículo 3; Ley 3 de 1991,y Ley 388 de 1997, artículo 96.

muestran alta rentabilidad y periodos adecuados de recuperación de lainversión86.

En síntesis, factores como la alta concentración de la propiedad dela tierra, la retención del suelo habilitado, los desequilibrios en el mercadode vivienda, la ocupación de zonas sin servicios y de alto riesgo y, engeneral, la debilidad en el ordenamiento del territorio en el nivel local yregional, caracterizan la problemática nacional urbana.

Si bien la Carta Política establece principios de coordinación,concurrencia y subsidiaridad para el ejercicio de competencias atribuidasa los distintos niveles de gobierno, y aunque la Ley reafirma la concurrenciaen materia de vivienda, establece como otorgantes de subsidio a losentes territoriales para el apoyo a la vivienda de interés social- VIS-, concedea municipios y distritos autonomía en el ordenamiento, manejo y gestióndel suelo urbano, y permite a los municipios asociarse con fines a laprestación de servicios públicos, el cumplimiento de funciones o laejecución de obras87, la realidad indica que se ha avanzado poco enprecisar dichas concurrencias en materia de vivienda.

Por otra parte, en la mayoría de estas entidades no hay tradicióninstitucional de manejo del tema ni experiencia en la aplicación deinstrumentos de gestión del suelo; destinan pocos recursos a la atencióndel sector, y sus entidades de vivienda o los Fondos de Vivienda deInterés Social -hoy en proceso de liquidación-, presentan baja capacidadtécnica y debilidades financieras. Tampoco los municipios de áreasmetropolitanas y ciudades-región han incursionado en el análisis desoluciones conjuntas frente a problemas de restricción de suelo urbano ydéficit habitacional, ni la Nación ha realizado esfuerzos por fortalecer ladescentralización en esta materia.


88 El rol de esta entidad fue igualmente importante en el desarrollo urbano de Manizalesy Pereira entre 1950 y 1990.

otpecnoC latoT 3002 4002 5002 6002

latoT 305,105 23,852 672,89 175,08 688,36

sograceR 211,16 65,13 290,21 367,9 796,7

laicepsenemigéRsetropaed

252,89 707,94 440,91 773,51 321,21

senoicazinmednI 287,251 9,87 922,03 904,42 342,91

secidnerpA 809,091 351,89 119,63 102,13 328,42

En el caso particular del Eje Cafetero, según el censo de 1993 lascarencias cualitativas habitacionales en Caldas (40%) eran superiores alpromedio nacional (35%), una cifra explicada esencialmente por laslimitaciones en los servicios (12%) y en la estructura de las viviendas(14%). En el Quindío también pesaban de manera significativa (13%) lasdeficiencias estructurales.

Hasta 1997, enArmenia el 27% deviviendas fueron produci-das por desarrollo progre-sivo en parcelaciones sinservicios; el 38% seconstruyeron predio apredio o por encargo enparcelación de lotesurbanizados, y porproducción en serie el35% donde intervino tantoel antiguo Instituto deCrédito Territorial88 -ICT-como la empresa privada.

La división predial mantuvo hasta los años 80’s una dimensión deloteo de 72 mts2; sin embargo, últimamente se han experimentado loteosde menos de 40 mts2 , encontrándose dificultades en la habitabilidadcuando las familias pretenden ampliar sus casas y adecuarlas a otrosusos, como tener un inquilino o pequeño taller artesanal o un pequeñocomercio.

Antes del sismo existían en esta ciudad 73 mil viviendas en 55 milpredios urbanos dando una densidad de 1.32 viviendas/predio quealbergan 87 mil hogares, esto es, 1.6 hogares por predio y 1.2 hogares por

Tabla 2.2.6Eje Cafetero. Incidencia de carencias

habitacionales de los hogares por tipode déficit cualitativo. 1993


89 Este plan fue aprobado el 24 de enero, un día antes del sismo.90 Gran parte de los datos son tomados de MURILLO, Everardo. Ponencia presentada

en el Segundo Foro Nacional de Vivienda de Interés Social: Lecciones aprendidas ysostenibilidad. 1999-2002. Bogotá, 2002. El autor fue Director Ejecutivo del FOREC.

91 Armenia, Circasia, Calarcá, La Tebaida, Montenegro, Pereira, Desquebradas, SantaRosa y Chinchiná.

vivienda. Se calculaba un déficit cuantitativo cercano a las 14 mil viviendas.Por otra parte, existían casi 36 mil hogares propietarios con su

vivienda pagada; 12 mil propietarios la estaban pagando y propietariosen arriendo 35 mil hogares eran arrendatarios. Bajo otras modalidades secontabilizaron casi 5 mil hogares.

Así, el plan de ordenamiento territorial89 identificó en 1999 unademanda potencial de 43 mil viviendas. La demanda efectiva para losestratos 1 y 2 era de 10 mil viviendas. En el corto plazo la Alcaldía seproponía la construcción de 5 mil viviendas de interés social concordantecon la producción histórica de vivienda para la ciudad.

En Pereira, en 1998 se estimaba una necesidad de 164 has. paravivienda de los estratos 1, 2 y 3. Se contaba con una oferta dentro delperímetro urbano para estos estratos de 27 has., lo cual obligaba a habilitaren las zonas de expansión no menos de 137 has. Simultáneamente secalculaba que entre 1998 y 2000 se necesitarían 56 has. para los estratos 4y 5. Pero en este caso se contaba con una oferta dentro del perímetrourbano de 160 hectáreas, quedando como remanente 104 has, para estosestratos.

En 1999 en Manizales, el déficit de vivienda nueva se calculaba en8.502 unidades; el número de viviendas a reubicar era de 3.340 y lasviviendas a rehabilitar sumaban 5.804.

Impactos del sismo en vivienda y logros de la reconstrucción90

El sismo afectó no menos de 1.5 millones de personas de 28municipios, algunos de los cuales91 hacen parte de esta Ciudad Región.Se impactó el 32% de la población de las cabeceras municipales y el 30%


92 La información para los 28 municipios se puede consultar en RODRIGUEZ, Jahir.Ob. Cit.

de las viviendas allí localizadas. 15.787 viviendas fueron destruidas y 84.399fueron afectadas parcialmente. El 94% de estas viviendas se localizabanen las cabeceras municipales y el 6% en la zona rural.

Más de 13.600 viviendas localizadas en zonas de alto riesgo afectadaspor el sismo debían ser reubicadas, y 13 mil familias habitantes dealojamientos y asentamientos temporales, estaban en situación de altavulnerabilidad. En total, se tenía un panorama de 127 mil familias afectadas,que representaban el 38% del total de familias habitantes de las zonasurbanas del Eje Cafetero, y el 65% de las familias habitantes deldepartamento del Quindío.

Según cálculos de la CEPAL, los costos directos e indirectosocasionados por el terremoto se estimaron en un 2,2% del PIB de 1998,equivalentes a US$1.589 millones. Un 68% de los costos se concentró endaños a edificaciones particulares y vivienda, mientras la infraestructurafísica y social representó el 18% del total. Las pérdidas del sector productivo,representado en la agricultura, industria, comercio y turismo, ascendieronal 14%.

En Armenia, la ciudad que sufrió mayores impactos, habitaban almomento del sismo 5.800 familias en zonas de alto riesgo, querepresentaban el 9% del total de los hogares. Se encontraban en situaciónde temporalidad 7.300 familias, y cerca de 5.500 habían perdido susviviendas; los riesgos de una tugurización, serían de más del 25% de lapoblación, situación que era insostenible en todo sentido.

En la tabla adjunta se presentan las cifras oficiales del número deviviendas afectadas por el terremoto en los municipios objeto de esteestudio92 y que fueron sujetas a las ayudas establecidas para lareconstrucción.

El Gobierno Nacional aprobó la asignación de créditos subsidiadoso subsidios directos de vivienda para familias propietarias cuyos prediosse hubieran afectado parcialmente o hubieran colapsado, incluidos en elcenso del Ministerio de Desarrollo. Se establecieron los procedimientos


soipicinuMnóicarapeR

nóiccurtsnoceR+

nóicazilacoleRnóicacibueR

latoTsoirateiporp latoT

onabrU laruR onabrU laruR .brU laruR onabrU laruR

ánihcnihC 327.1 023 42 87 851 1 509.1 993 403.2

ainemrA 164.72 714 514.5 261 689.3 2 268.63 185 344.73

ácralaC 608.4 107 597 304 429 42 525.6 821.1 356.7

aisacriC 644.1 267 881 623 482 34 819.1 131.1 940.3

adiabeTaL 757.1 691 718 06 255 9 621.3 562 193.3

orgenetnoM 667.1 314 662 49 901.1 6 141.3 315 456.3

ariereP 363.71 056.1 816 475 243.3 67 323.12 003.2 326.32

.arbeuqsoD 653.4 983 154 69 455 62 163.5 115 278.5

asoRatnaS 165.1 807 651 184 524 63 241.2 522.1 763.3

*SELATOT 731.37 262.11 385.11 402.4 697.31 485 615.89 050.61 665.411

para acceder a los subsidios y los créditos subsidiados, que comprendíanla valoración del daño, el trámite para los predios asegurados, el apoyode sistemas, concepto jurídico, validación, aprobación de subsidios,desembolsos de interventoría y manejo de los recursos del subsidio. Seentregaría solo un subsidio por familia afectada, hasta por un valor de 40salarios mínimos del año 1999.

Tabla 2.2.7Ciudad Región Eje Cafetero. Reconstrucción de viviendas según

modalidad, por municipio. 2002

Estos subsidios se asignaron de acuerdo con diferentes modalidades.Unos fueron subsidios de reparación. El monto era equivalente al valordel daño, hasta un valor máximo de $8 millones. Se entregaron 84.399subsidios de este tipo.

Otros fueron subsidios de reconstrucción para realizar obras en unpredio donde existió una edificación que colapsó o que presentaba unaafectación severa, por lo que fue necesario demolerla posteriormente. Elmonto del subsidio fue el mismo que el de reparación.

También hubo subsidios para relocalización que se entendió comola utilización del apoyo de reconstrucción, en un predio diferente alafectado por el sismo, por voluntad del beneficiario del mismo. Enreconstrucciones y relocalizaciones se aprobaron por parte del FOREC,15.787 subsidios.


Dada su importancia y novedad política, por separado se mencionanlos subsidios para no propietarios. En el momento de la emergencia,cerca de 13 mil familias que se encontraban dispersas en andenes, zonasverdes y bordes de carreteras entre plásticos y carpas, fueron ubicadasen alojamientos temporales inducidos por el FOREC a través de susgerencias zonales. Otras familias, bajo sus propios medios, ocuparon lotesprivados en los cuales por problemas legales no fue posible construirviviendas temporales, ni abastecerlos de servicios públicos.

Se inició así un proceso de temporalidad de los alojamientos, en elcual se asumió el reto de mejorar las condiciones de vida de las familiasen forma rápida y a bajo costo. La temporalidad fue tomada por el FORECcomo una experiencia vital para dar paso de la desesperanza a lasoportunidades, a la inclusión, a la vivienda, a la capacitación, laorganización y la autogestión.

En el proceso de reconstrucción, a pesar de las concepciones deintegralidad y atención a los damnificados, fue imposible en una primerainstancia contemplar recursos para los habitantes de alojamientos que noeran propietarios o poseedores de vivienda y que por fuerza de lascircunstancias fueron llamados «arrendatarios», que hicieron visible unarealidad no conocida hasta entonces. Estos alojamientos y asentamientosestablecidos durante la etapa de emergencia, prácticamente estabanocupados por familias arrendatarias en casi el 97% de la población quehabitaba estos sitios.

De los inquilinatos, las cañadas, las zonas de alto riesgo, surgió lapoblación no visible del Eje Cafetero, aparecieron los desempleados, losancianos, los campesinos que habitaban en las ciudades, y que pasaronde residir en alojamientos temporales, en condiciones inciertas, a lanueva vivienda.

Al comienzo, los dueños de los lotes «invadidos» por los damnificadossolicitaron el desalojo de los habitantes de los asentamientos; mediantemesas de concertación entre la comunidad representada en la Asociaciónde Organizaciones Comunitarias, el FOREC, la Alcaldía de Armenia yalgunas Gerencias zonales, logran la posesión de hecho por emergencia,con lo cual fue posible contar con un sitio de habitación para estas familias,mientras su solución definitiva era construida.

La comunidad organizada logró que sus peticiones fueranescuchadas y en diciembre de 1999 se determinó por el Consejo Directivo


del FOREC otorgar subsidio de vivienda para las familias no propietarias,poseedoras, habitantes de alojamientos y asentamientos temporales y queestuvieran dentro del Censo que se realizaría en ese mes, avalado por laRed de Solidaridad Social, equivalente al subsidio de vivienda de lasCajas de Compensación Familiar, con un valor de $5.9 millones. Secontabilizaron 13.378 familias en temporalidad.

Los recursos saldrían de las Cajas de Compensación Familiar (640subsidios aproximadamente); las donaciones, los recursos del Fondodestinados a vivienda, y los recursos de temporalidad (9.850 subsidiosaproximadamente), y de la donación USAID (2.900 subsidiosaproximadamente).

Luego se aprobó incluir en el proyecto de Ley Quimbaya, un recursoadicional para estas familias de $4 millones por hogar. En agosto de 2000el Congreso aprobó la Ley Quimbaya, que otorgó el derecho a un subsidioadicional a todas aquellas familias arrendatarias que hubieran recibidosubsidio para vivienda. De esta manera, el valor total del apoyo por familiasubió a casi $10 millones.

Según el DANE el 38% de los hogares en Armenia vivían en calidadde arrendatarios, es decir 25.500 familias, de las cuales fueron beneficiadascon subsidio FOREC, 6.717.

Adicionalmente, se creó un fideicomiso de administracióndenominado FOCAFE que manejó recursos provenientes del 10% de losdineros destinados a los fondos de vivienda de los años 1999 y 2000 delas Cajas de Compensación Familiar de todo el país, para atender lasnecesidades de los subsidios de vivienda de las familias arrendatarias delos municipios del área afectada por el sismo, con ingresos menores decuatro salarios mínimos, por valor equivalente a 25 salarios mínimos de1999. De esta forma de subsidio se beneficiaron 4.342 familias.

También se otorgaron subsidios de reubicación que fueron asignadosa las familias que al momento del sismo habitaban zonas del alto riesgo,determinadas así por el Plan de Ordenamiento Territorial, un Acuerdo oun Decreto expedido por el Alcalde respectivo. Para acceder al subsidio,las viviendas debieron haber sufrido algún tipo de daño, y por lo tanto,se requería su reubicación. Las familias deberían entregar los lotes porescritura pública al municipio. En total, 15 mil familias recibieron 12millones de pesos cada una ($8 millones por la vivienda, y cuatro millonesmás por el predio).


En resumen, sólo considerando el tema de vivienda, no caben dudasque entre 1999 y 2002 se asistió a la forma de intervención pública másimportante de que se tenga noticia en esta Ciudad Región. Fueron 114mil familias beneficiadas con las diferentes modalidades de subsidio quepermitieron reconstruir literalmente no pocos de los municipios afectadospor el sismo.

Por otra parte, la reconstrucción también contó con instrumentos ypolíticas de vivienda93. El proceso general demandó la construcción de 26mil viviendas y para enfrentarlo la primera estrategia que se adoptó fue lade los planes pilotos. El FOREC compró lotes y a través de una convocatorianacional se invitó a los constructores particulares a la urbanización delpredio, luego de la selección de los mismos por parte de las familiasbeneficiarias del subsidio de vivienda. Estos Planes Piloto atendieroninicialmente a la población de reubicación, con proyectos cuyo montoera de $12 millones, donde se incluía el valor del lote. Se promovieroncinco proyectos pilotos en las ciudades de Armenia, Quimbaya, Calarcá,Barcelona y Pereira.

En segundo lugar se menciona la Vitrina Inmobiliaria. Esteinstrumento fue diseñado por el FOREC para buscar un punto de encuentroy de confianza entre la oferta y la demanda; un espacio dirigido a orientarla decisión de compra de los beneficiarios del subsidio con la interacciónde las gerencias zonales organizando la demanda, y un ente coordinadororganizando la oferta conformada por el sector de la construcción.

La primera Vitrina Inmobiliaria la implementó el FOREC en Pereirabajo la coordinación de la ONG Vida y Futuro. Luego el FOREC, aprobóla realización de otro ejercicio similar para toda la región afectada conexcepción de Pereira, agregándole la propuesta de vivienda para nopropietarios, no poseedores que se encontraban en alojamientos yasentamientos temporales a diciembre de 1999, pero ajustándola con baseen la experiencia obtenida en la primera Vitrina. Se nombró a la ONGCámara de Comercio de Armenia como la coordinadora del ejercicio.

93 Amplias reflexiones y documentación sobre la reconstrucción de vivienda se encuen-tran en la revista Civitas. Taller de la ciudad. Armenia. Nos. 1-3, 2000. También pue-de consultarse FENAVIP. La reconstrucción de Calarcá: una tarea cumplida. Ver Vol1. Vivienda, desar rollo urbano y medio ambiente. Calarcá, 2001


Además, de organizar la oferta de programas de vivienda y lademanda, se buscó estimular alianzas estratégicas que permitieran a losproponentes ajustarse a distintas modalidades para responder integralmentea las necesidades sociales, técnicas y económicas de los beneficiarios delsubsidio. La Vitrina contó con un comité de apoyo técnico, financiero yjurídico, donde participaron las gerencias zonales y funcionarios de lasSecretarías de Planeación de los municipios. Adicionalmente se conformóun Comité que evalúo los diferentes aspectos de los programas presentadospara declararlos elegibles y presentarlos a la Vitrina Inmobiliaria.

Participaron de la convocatoria los gremios de la construcción, losconsorcios y uniones temporales, los profesionales independientes, lospropietarios de la tierra, las personas naturales y jurídicas, las asociacionesde vivienda, los Fondos Municipales de Vivienda, las gerencias zonales, yempresas de economía solidaria, con un total de 176 propuestas.

En tercer lugar, se cita el instrumento denominado Proyectos Circular122. Mediante esta Circular se permitió dar elegibilidad a proyectos quequedaron por fuera de la convocatoria de la Vitrina Inmobiliaria y seestablecieron los trámites, los requisitos, y el procedimiento de evaluaciónde las propuestas.

Luego, por su importancia social y política, es necesario resaltar laconvocatoria Organizaciones Populares de Vivienda -POV’s-. Este fue uninstrumento que adoptó el FOREC para abrir un espacio a la participaciónde las comunidades organizadas en la presentación de sus propiosproyectos de vivienda, en una alianza de estos, con los constructoresprivados. Surgió como respuesta a la movilización popular en Armeniaen 2000, de las familias arrendatarias, que no encontraban alternativas deproyectos que se ajustaran al monto de subsidio. Mediante la Circular 130de 2000, se establecieron las condiciones para la presentación de proyectosde OPV’s y cooperación internacional para familias arrendatarias quepermitiera la evaluación y elegibilidad de los mismos.

Como un caso especial se citan lo proyectos de cooperacióninternacional -USAID-. A través de un convenio entre el Gobierno Nacionaly el de Estados Unidos, se entregó una donación por parte de este últimopaís, por valor de 9.5 millones de dólares para atender con vivienda amás de 2.600 familias arrendatarias. Esta donación se canalizó a través dela elección de programas de vivienda por parte de las familias arrendatarias,de los proyectos adelantados por la USAID, y realizados por operadoresnacionales.


sotnemurtsnIed.oNsotceyorp

atrefOsoiratadnerrA

sotircsnisodacibueRsotircsni

latoTsotircsni

sadneiviVsadiurtsnoced03oinuj

1002

otoliPsenalP 5 348.3 486 571.2 958.2 678.1

airailibomnIanirtiVariereP

11 805.1 1 722.1 822.1 48

airailibomnIanirtiV 44 130.51 916.5 093.3 900.9 374.3

221ralucriC 91 916.1 486 811 208 37

senoicazinagrOedseralupoP

adneiviV8 984.2 942.2 2 152.2 083

nóicarepooClanoicanretnI

DIASU9 188.2 656.1 0 656.1 58

sotceyorPsetneidnepednI

8 556 821 015 836 836

latoT 401 620.82 120.11 224.7 344.81 906.6

Por fuera de los anteriores instrumentos empleados por el FOREC,se ofertaron viviendas a las familias arrendatarias y de reubicación porconstructoras privadas que habían sido elegibles a través de las gerenciaszonales antes del 7 de marzo de 2000, momento en el cual se abrió laconvocatoria a la Vitrina Inmobiliaria.

Tabla 2.2.8Ciudad Región Eje Cafetero. Eje Cafetero. Instrumentos de la

política de vivienda del FOREC.

El principal logro del FOREC fue llevar a cabo la reconstrucción delEje Cafetero con la visión y acción integral sobre el territorio y, de modoespecial, promover la participación como herramienta para hacer realidadel ejercicio de los derechos, fortalecer la institucionalidad, la democraciay la equidad.

De los 290 mil hogares localizados en las cabeceras municipales delos 28 municipios afectados por el sismo, 110 mil recibieron subsidios devivienda por parte del FOREC, es decir dos de cada cinco hogares fueronbeneficiados. En Armenia, de un total de 67 mil hogares en la zona urbanafueron atendidos casi 44 mil con subsidio FOREC (64% del total de familias).


En el Quindío se construyeron en el marco del proceso de reconstrucción30.349 viviendas nuevas, como producto de los subsidios de arrendatarios(10.138), reubicación (8.325), reconstrucción (8.759) y FOCAFE (3.127),que equivalen al 28% del total de viviendas que existían en el Departamentoal momento de presentarse el sismo, cifras sin antecedentes en la historianacional. En total, se beneficiaron directamente casi 600 mil personas.

Entre los beneficios para los propietarios de las viviendas afectadas,se destacó el de reubicación, que comprendió el subsidio de $4 millones,como compensación por la entrega legal y material del predio o las mejoras,al municipio; y el otro subsidio por 8 millones adicionales, dirigido a laadquisición de vivienda. En Armenia se encontraban localizados en zonasde alto riesgo al momento del sismo 4.811 familias, de las cuales 3.986(83%) recibieron el apoyo estatal.

Es de resaltar la labor que desarrolló el FOREC para brindar nuevasviviendas a esta población de alta vulnerabilidad. Desde el punto devista jurídico más de 7.500 familias que eran poseedoras, pasaron a sernuevos propietarios y sus inmuebles quedaron inscritos en el catastromunicipal, siendo así titulares de la vivienda y posibilitando el acceso acréditos. De la misma manera, 10 mil familias poseedoras pasaron a sernuevos propietarios.

Se calcula que se recuperaron más de 125 hectáreas de zonas deprotección ambiental, en los 28 municipios del Eje Cafetero, que esequivalente al 10% del área de la Ciudad de Armenia. Parte del retofuturo de las autoridades locales consiste, justamente, en impedir quevuelvan a crecer los asentamientos humanos en zonas de alto riesgo. Losmunicipios deberán hacer un gran esfuerzo en la gestión e inversiónsobre las áreas recuperadas para que adquieran su carácter de zonas deprotección ambiental, y no inicie otro ciclo de reinvasión de prediosbaldíos y vuelva a quedar en grave riesgo la vida de centenares de familias.

Por último, se admite que el principal logro de la reconstrucción dela zona rural, adelantado por la Federación Nacional de Cafeteros, a travésde sus comités municipales, fue haber realizado en un corto tiempo lareconstrucción de las viviendas del sector cafetero y no cafetero, impidiendoasí migraciones masivas a sectores urbanos. En un plazo promedio dedos años, la Federación entregó 11 mil viviendas reparadas, 4 mil viviendasreconstruidas y 570 viviendas reubicadas.


94 Cfr. Revista Cambio 24.02.03

La coyuntura en 2002

De otro lado, la coyuntura de la vivienda a partir de 2002 sugiereque se ha iniciado un proceso de superación de la crisis en la industria dela construcción que venía afectando al país entre 1996 y 2001. En materiade créditos, por ejemplo, es evidente el crecimiento. Las entidades deahorro y vivienda desembolsaron en 2002 un 75% más de recursos queen el 2001, tanto para préstamos a constructores, como para créditosindividuales. En materia de cartera, por su parte, se recuperaron 2.2 billonespor concepto de crédito individual y 111 mil millones por constructores.

Las transacciones individuales también muestran un reportesignificativo. En 2002 los negocios de compra, venta y permuta de fincaraíz tuvieron un comportamiento ascendente de 20% en el número deoperaciones y un tercio más de su valor frente a lo realizado en 2001. Elprecio de la propiedad subió, en promedio, 20%94.

En el caso particular de la Ciudad Región, el cuadro adjunto muestrael comportamiento de las licencias de construcción y metros construidosentre 1999 y 2000. Sin duda, una parte considerable de este crecimientose debe a las millonarias inversiones en reconstrucción. Pero, muyseguramente, otra parte importante se explica por el nuevo entornoeconómico que ha empezado a caracterizar la industria de la construcción.

Las políticas de vivienda

De acuerdo con las nuevas funciones y competencias del Ministeriode Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), los principalesretos de la gestión están referidos a la articulación de los ejes temáticosque han sido abordados desde ópticas sectoriales en el pasado. Talesejes son: la Política Ambiental Urbana; el Ordenamiento AmbientalTerritorial; la Población, los Asentamientos Humanos y el Medio Ambiente;el Agua Potable y el Saneamiento Básico; el Manejo Integral de los Residuos


daduiCsaicneciledoremúN

riurtsnocropaerÁm( 2)

latoT adneiviV latoT adneiviV

000.2

latoT 642.4 539.3 992.849 901.847

selazinaM 314 483 186.86 411.85

aíramalliV 69 39 934.8 009.7

ariereP 694 244 942.421 894.39

sadarbeuqsoD 155 135 663.46 689.74

asoRatnaS 42 32 616.11 617.01

ogatraC 49 17 054.43 726.41

ainemrA 900.2 058.1 648.473 183.603

ácralaC 365 145 256.162 788.442

9991

latoT 703.1 171.1 916.774 579.692

selazinaM 003 762 023.631 935.221

aíramalliV 81 51 024.2 218.1

ariereP 462 822 759.66 354.04

sadarbeuqsoD 773 953 952.75 779.73

asoRatnaS 22 12 116.11 982.11

ogatraC 18 17 359.16 460.85

ainemrA 441 211 340.621 847.11

ácralaC 101 89 650.51 390.31

Sólidos; el Desarrollo Territorial, el Sistema Urbano Regional y la Vivienda.La relación de estos ejes temáticos se expresa en un territorio determinado,estableciéndose una conectividad entre el medio natural (ecosistemas), elmedio artificial (léase ciudades) y la población.

Cuadro 2.2.7Ciudad Región Eje Cafetero. Licencias y áreas para construcción

de vivienda, según municipio. 1999-2000

Fuente: con base en DANE


Según se consigna en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, lapolítica de vivienda busca, entre otros propósitos, apalancar la reactivacióneconómica del país, sostener y fortalecer el reciente repunte de la industriade la construcción, generar empleo inmediato, corregir desviaciones yfallos del mercado inmobiliario, ampliar el impacto social y económicode los recursos invertidos en vivienda, y establecer sistemas y fuentessostenibles y adecuadas de financiación para el sector.

Desde la óptica político-administrativa pretende fortalecer ladescentralización del sector y la participación en la gestión de los agentespúblicos, privados y de la comunidad, reforzar las responsabilidades ycompetencias ya asignadas a las entidades territoriales en materia devivienda y suelo, e impulsar el desarrollo de su papel protagónico enestos campos.

Desde el punto de vista del desarrollo social busca ampliar lacobertura de propietarios de vivienda en el país, proteger la vivienda detodas las familias y brindar apoyo efectivo a los grupos sociales condificultades para acceder a vivienda digna.

Además, y considerando que la tierra urbana es un bien escaso,pretende imprimir a la vivienda un rol orientador del desarrollo de lasciudades, facilitar el uso de suelo urbano para la provisión de nuevassoluciones habitacionales, impulsar procesos de renovación urbana, regularlos precios del suelo en el mercado inmobiliario, contribuir a la políticade prevención de riesgos y al logro de una mayor calidad de vida urbana,y moderar la extensión de las ciudades mayores del país, es decir, orientarsu crecimiento hacia adentro.

En fin, desde el punto de vista del desarrollo tecnológico y ambientalbusca fortalecer y hacer competitiva la industria de la construcción, impulsarla implementación de tecnologías limpias en la producción, e incentivarla producción masiva de vivienda social para abaratar costos y hacerasequible la vivienda a los hogares de menores recursos.

Está previsto que los recursos estatales solo se coloquen en losbancos y entidades financieras que coadyuven la implementación de laspolíticas económicas y sociales del Estado, en especial de la políticahabitacional. Y en aquellas entidades que suscriban convenios con elGobierno Nacional garantizando tasas intermediación adecuadas yaseguren créditos con tasas de interés previamente convenidas para lafinanciación de la vivienda, en especial para la vivienda de interés social.


95 En este campo seguramente jugarán un rol destacado las Cajas de CompensaciónFamiliar con asiento en esta Ciudad Región.

La superación del problema habitacional es una responsabilidadconjunta de todos los niveles del Estado. No se trata solamente deasignación de competencias, también comprende un aspecto político deconcertación con respeto de autonomías y de fortalecimiento institucional,que facilite la gestión integrada de los diferentes niveles. Por ello, seinsiste en la necesidad de proceder, cuanto antes, a la revisión del marcolegal e institucional del sistema nacional, redefiniendo niveles dedescentralización, autonomía, competencia, responsabilidad y control enmateria de vivienda, y mecanismos e instrumentos eficaces de coordinaciónentre los agentes públicos y privados con injerencia en su desarrollo.

Es igualmente necesaria la implementación de sistemas regionales,metropolitanos o locales de vivienda fuertes, eficientes y participativos,mediante el diseño de mecanismos operativos e instrumentos legalespara facilitar los procesos de descentralización y participación en materiade vivienda, suelo y desarrollo urbano.

El fortalecimiento de instancias regionales para la prestación deasistencia técnica a los municipios en la formulación de políticas localesde desarrollo urbano y vivienda, en la implementación de políticasnacionales, y en la solución concertada y participativa, con los actores delentorno institucional local, del déficit habitacional, aparece como otrocomponente de la política nacional.

Complementariamente se destaca la realización de convenios deasistencia técnica con la academia para lograr la sostenibilidad de losprogramas de descentralización y de fortalecimiento institucional en estoscampos.

Por último, se menciona la importancia de adoptar sistemas decalificación transparentes para el otorgamiento sistematizado de lossubsidios locales de vivienda y el impulso al establecimiento de sistemasde información y su conexión con el sistema Nacional de Información deVivienda y Entorno Urbano95.


Ahora bien, la magnitud del déficit habitacional hace imperativa laconvergencia de esfuerzos para incrementar la cobertura y el impactosocial de los recursos destinados a la VIS y lograr una oferta habitacionalasequible para todos los estratos socioeconómicos de la población. LaLey permite a los municipios promover y apoyar proyectos de viviendaen cooperación con el sector privado, comunitario y solidario. Sin embargo,no existen mecanismos institucionalizados que faciliten la integración deesfuerzos con niveles de responsabilidad específicos.

El Gobierno Nacional dice estar dispuesto a definir estímulos eincentivos y estructurar y reglamentar un Programa de Alianzas Estratégicaspara el fomento de planes de vivienda de realización conjunta entre todoslos actores, integrando los subsectores de la cadena de producción de laindustria de la construcción, constructores, propietarios de tierras, lossectores fundacional, cooperativo y solidario, las Cajas de CompensaciónFamiliar, el sector financiero, las entidades territoriales, las OrganizacionesPopulares de Vivienda y Organizaciones No Gubernamentales.

Conviene mencionar que en estas alianzas las entidades territorialesdeberán aportar subsidios locales; disminuir trámites para la aprobaciónde planes de VIS; otorgar incentivos y estímulos tributarios del ordenlocal para la oferta de inmuebles, y aplicar los instrumentos urbanísticosy de gestión del suelo consagrados en la Ley 388.

Como una forma de estimular la participación ciudadana, el Gobiernoespera crear, reglamentar y establecer Mesas Regionales de Planificacióndel Sector habitacional; redes de comités de veeduría regionales y locales,para el control de todos los planes y proyectos habitacionales,especialmente de aquellos financiados con recursos del Estado y de lasentidades territoriales; y, el sistema nacional de quejas y reclamosciudadanos del sector habitacional.

Además, se buscar implantar un Sistema de Información NacionalSectorial, que comprenda la vivienda y el entorno urbano, incluyendoun módulo específico de información sobre la postulación, calificación,asignación, y desembolso del Subsidio Familiar de Vivienda -SFV-, y de laoferta elegible de planes de vivienda de interés social, el cual debe serconsultable por los ciudadanos en general.

En las directrices y políticas oficiales sobre vivienda se advierte queel Gobierno Nacional promocionará, reglamentará y apoyará en alianzacon las entidades territoriales, el programa «Vivienda, uso eficiente y


96 Particular importancia adquiere este programa en los casos de Manizales y Pereira.En Armenia el centro de la ciudad y su patrimonio histórico fue objeto del planintegral de reconstrucción.

97 Está previsto que el Gobierno Nacional traspase directamente a las entidades territo-riales los predios de las entidades nacionales de que trata la Ley 708 de 2002, paraser entregados como SFV.

recreación de suelo urbano», y privilegiará con el SFV a la demanda ycon crédito especial y estímulos e incentivos nacionales y locales, a lospromotores y propietarios de inmuebles integrados a planes de viviendaen procesos de: renovación urbana, rehabilitación de usos de zonascéntricas, rehabilitación o revitalización de zonas de valor patrimonialarquitectónico o histórico, en ciudades que en sus centros se localice enforma homogénea un patrimonio histórico o arquitectónico de valor. Estosplanes incluyen el aprovechamiento de segundos pisos, el reciclaje y lasubdivisión de edificaciones existentes para creación de nuevas solucioneshabitacionales para venta o alquiler, las que serán consideradas para todoslos efectos, como vivienda nueva96. De estos programas podrán participarhogares con ingresos hasta de 7 salarios mínimos legales mensuales.

Para ampliar la oferta de suelo y espacio urbano, desde el Plan deDesarrollo se pretende estimular en las ciudades con población igual omayor a los cien mil habitantes la construcción de VIS en sitio propio, enlotes dispersos ubicados en barrios legalizados y urbanizados; los BancosTierras Urbanas; las alianzas entre entidades territoriales y propietariostierras para el desarrollo de planes VIS; la urbanización de tierra urbanacon fines a su inmediata edificación destinada a planes de vivienda en lasmodalidades de venta y/o arrendamiento, preferentemente al desarrollode VIS; la creación de alternativas de suelo urbano como «BancosInmobiliarios» en segundos pisos para desarrollo del «Plan Terrazas» y eninmuebles construidos para destinarlos a la producción de nuevas unidadesde vivienda para venta o arrendamiento, a través de la rehabilitación,subdivisión y reciclaje de edificaciones97.

En coordinación con la academia, el IGAC, el DANE, los catastros yoficinas de planeación municipales, distritales o metropolitanas y las


oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, se debe impulsar eldesarrollo del programa de observatorios del suelo y del mercadoinmobiliario. El Plan de Desarrollo contempla como menta que en elperíodo 2002-2006 se establezcan observatorios como mínimo en las áreasmetropolitanas y en las ciudades región, apalancando el programa conconvenios de cooperación internacional y nacional.

Con crédito de las entidades financieras nacionales, con aval de laNación a convenios externos, se ofrece apoyo a las entidades territorialesque acometan programas de legalización de asentamientos informales,regularización y rehabilitación integral de barrios, que se integren a políticasy programas del orden social y urbano. Así mismo, que propicien laautoconstrucción de la vivienda mediante el subprograma DesarrolloProgresivo Asistido y eleven la calidad de vida urbana.

Una gran cantidad de los predios del país, incluyendo lotes depropiedad de las entidades públicas, han sido ocupados sin soporte legal.La legalización de la tenencia de la tierra es altamente sinérgica en cuantoproporciona seguridad al hogar, vincula a la familia al circuito de laeconomía y la convierte en sujeto de crédito y por otra parte, contribuyea fortalecer las finanzas municipales.

En este campo deben fortalecerse los programas que adelanten lasentidades territoriales referentes a la titulación predial y la formalizaciónde la propiedad, mediante el apoyo a la realización de convenios internoso externos.

Las organizaciones sociales, ONG´s, OPV’s-, Asociaciones Mutuales,Cooperativas, Juntas de Vivienda y federaciones de las mismas, hacenparte de la tecnología blanda que hoy se convierten en soporte para eldesarrollo de la VIS en el país. En este campo se destaca la positivaexperiencia de las OPV’s en el proceso de reconstrucción.

Particular interés tiene el propósito -consignado en el Plan deDesarrollo- de la construcción social y política de las ciudades-regiones,promoviendo agendas conjuntas con las ciudades y las áreas metropolitanaspara fortalecer los planes habitacionales urbanos y rurales. La nueva políticadel MAVDT ofrece una interesante perspectiva para la Ciudad Región. Enefecto, según el Plan Nacional de Desarrollo, el Gobierno Nacionalpromoverá agendas conjuntas con las ciudades y las áreas metropolitanaspara fortalecer los planes habitacionales urbanos y rurales. Para larealización de este objetivo se revisarán y ajustarán los planes de


98 En esta Ciudad Región el SENA tiene sedes en Armenia, Manizales y Pereira, y vienedesarrollando interesantes programas en esta dirección.

ordenamiento territorial y se fomentará la conformación de áreasmetropolitanas o ciudades región.

En las políticas del Viceministerio de Vivienda se plantea ademásque se fomentará el arrendamiento como solución habitacional y seimpulsará este mercado a través del diseño de un nuevo régimen dealquiler de vivienda urbana.

También se juzga indispensable diseñar y reglamentar, con laparticipación de las entidades territoriales y la academia, los sistemas dehomologación, regulación y control que garanticen una adecuada calidadde la vivienda. Las entidades territoriales deberán asumir la responsabilidadde control que les corresponde según la normatividad vigente.

A través del SENA se debe realizar investigación en tecnologías dela construcción98 con el fin de desarrollar modelos de materiales e insumos,la estandarización y modulación de elementos constructivos para reducirdesperdicios, y la tecnificación y el uso de materiales y sistemasconstructivos regionales. De igual forma, con recursos del Fondo deFormación Profesional de la Industria de la Construcción que administrael Sena, y recogiendo las experiencias de la reconstrucción, se debenofrecer programas de capacitación técnica en construcción sismorresistentedirigidos a los trabajadores del sector.

El Gobierno Nacional también ha planteado que formulará una nuevapolítica de vivienda para la población desplazada. Para facilitar el retornode los hogares, el Gobierno espera ofrecer apoyo a programas demejoramiento o de adecuación de saneamiento básico. Así mismo, apoyaráa las entidades territoriales que implementen programas de proteccióndel derecho de la propiedad sobre bienes e inmuebles abandonados acausa del desplazamiento forzado y que planteen alternativas dealojamiento temporal, incluido el arrendamiento, para atender losdesplazados.


99 Subsidios que se entregarán a quienes, entre otros requisitos, ganen menos de cua-tro salarios mínimos, estén vinculados al SISBEN y tengan una cuenta bancaria conel 10% del valor de la vivienda.

100 Según el Gobierno Nacional, la medida de entregar un seguro para los créditos contasas en UVR pretende que 50 mil familias se acojan a un modelo que cubre las va-riaciones por encima de la inflación (6% en 2002) y que garantiza cuotas fijas y pre-decibles.

También se ha advertido que el Gobierno continuará con la estrategiaintegral de acompañamiento a los municipios para el manejo adecuadode amenazas naturales en los POT’s y planes locales de emergencia,alcanzando al menos 150 municipios de zonas de alto riesgo. No debeolvidarse que como producto de la reconstrucción, los municipios afectadospor el sismo ahora cuentan con una mayor y mejor información en materiade riesgo y sus planes locales pueden tener una mejor consistencia.

En reemplazo del Instituto Nacional de Vivienda y Reforma Urbanase ha creado el Fondo Nacional de Vivienda, organismo adscrito alViceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial que, siguiendo laexperiencia del FOREC, ha diseñado su estructura de operación y deatención a la demanda y oferta de vivienda de interés social en Colombia.Quizás por esta razón ahora se afirma que la nueva política nacional devivienda se ha ‘forequizado’.

Finalmente, en materia de financiación de vivienda, se cuenta condiferentes decisiones. Según la Ley 546 de 2000, la vivienda individual alargo plazo se puede financiar a través de créditos en UVR, ligadosexclusivamente al IPC, o con préstamos en pesos y con una tasa deinterés fija. Para los estratos 1, 2 y 3 el Gobierno otorga a través de lasCajas de Compensación Familiar subsidios que van desde $3 milloneshasta $7 millones y medio99. Para los estratos 4 y 5 está diseñado unseguro contra la variación de la UVR para créditos que no superen los 130salarios mínimos100. Para los estratos 5 y 6 figuran las Cuentas de Ahorropara el Fomento de la Construcción, AFC, con incentivos tributarios ygarantían para la vinculación de los ahorros de las pensiones voluntarias.Por último, fue reglamentado el leasing inmobiliario como una figurafinanciera destinada a transformar el arrendamiento tradicional en unaopción de compra.


2.2.5 Salud

Las estadísticas oficiales confirman un aumento importante en lacobertura de salud entre 1993, cuando sólo un 24% de la poblacióncolombiana estaba afiliada a alguno de los sistemas de seguridad social ocompensación familiar, y el año 2000, en el que un 58% de la poblaciónya estaba afiliada a la seguridad social101. La región central -de la cualhace parte esta Ciudad Región- conserva, en general, las tendenciasnacionales de afiliación.

Preocupa sí, que entre 1998 y 2000 haya disminuido el gasto ensalud básica en proporción al PIB, sobre todo en el Plan de AtenciónBásica, los gastos de administración e investigación, y los gastos enhospitales del primer nivel. También se ha llamado la atención acerca dela reducción de los gastos en prevención y promoción de la salud, asícomo en la prevención de enfermedades como el SIDA. A nivel nacionalla cobertura de vacunación infantil se redujo del 96% en 1997 a 70% en1999.

En materia de salud, modificando los criterios preexistentes alrespecto, la Ley 715 asigna los recursos desde la Nación por resultados. Elcriterio predominante es la capitación, esto es, el número de personaspobres efectivamente cubiertas por el sistema. Este criterio se haceextensivo al sistema de educación.

La nueva norma simplifica el flujo de recursos (fusiona situado fiscaly participaciones municipales para inversión social en salud) y diferencialos flujos por el objeto, distinguiendo en forma más precisa qué va parasalud pública y qué valores en subsidios son de oferta o de demanda.Igualmente, convierte al municipio en el ente protagónico de la saludpública, la prevención y la promoción y, especialmente, de la contratacióny financiación del Régimen Subsidiado.

Ahora los Fondos Locales de Salud operan como los recaudadoresde los principales recursos de salud y en pagadores únicos descentralizados

101 Según Profamilia, entre la población afiliada el 22% lo está a una ARS, el 18% a unaEPS diferente al ISS, el 14% al ISS, y el 4% a regímenes especiales.


del Régimen Subsidiado. Por regla general, los municipios manejan lossubsidios de demanda y los departamentos los subsidios de oferta.

Con la Ley 715 de 2001 las Administradoras del Régimen Subsidiadode Salud (ARS) pierden sus competencias en materia de prevención ypromoción de la salud y éstas, con la parte proporcional de la unidad depago por capitación, se trasladan a los municipios y a la red pública.

A partir de 2003 el tema de la salud se ha incorporado al nacienteMinisterio de la Protección Social, institución que agrupó los antiguosMinisterios de Salud y de Trabajo. Falta saber si los procesos dereorganización institucional modificarán la estructura y funciones delConsejo Nacional de Seguridad Social en Salud (CNSSS). Por lo pronto,todo indica que permanecerán las funciones de control y de vigilancia dela Superintendencia Nacional de Salud.

Los municipios certificados (en la Ciudad Región 8 de ellos lo están)podrán conservar los servicios de salud de primer nivel pero no podránexpandir la oferta de servicios y deberán manejar ese nivel articulado a lared departamental. Por cuenta de las ARS corre de ahora en adelante laobligación de garantizar el acceso de los afiliados a la atención médica yhospitalaria, es decir, a la curación y rehabilitación principalmente.

Las cifras e indicadores sobre la salud en la Ciudad Región se expresandesigualmente en el territorio. Por ejemplo, en el Conglomerado 2 lasprincipales causas de morbimortalidad se relacionan con diferentesenfermedades del sistema circulatorio, enfermedades transmisibles yneoplasias (tumores). En el Conglomerado 3 las principales causas deconsulta se refieren a las enfermedades hipertensivas y a las infeccionesrespiratorias.

Para el período 1997-2000 en los 15 municipios las enfermedadesdel sistema circulatorio ocasionaron el 26% de las muertes; mientras queel 17% de los fallecimientos fue atribuido a distintos tumores. Lasenfermedades transmisibles copan el 6% de las muertes y las causasexternas el 24%.

La tabla adjunta muestra el número de instituciones que prestandiferentes servicios de salud. De hecho, el problema central no reside enla infraestructura hospitalaria como tal, sino en las difíciles condicionesfinancieras por las que atraviesan las IPS y que se han ido acumulandodesde el momento en que se empezó a aplicar la Ley 100 de 1994.

En efecto, se dispone de 15 hospitales de nivel 1; cinco ciudades


odaremolgnoC

sacilbúPSPI senoicutitsnIsartO

selatipsoHlevinrop sortneC

eddulaS

sotseuPeddulaS

sedeSSSI

daditnEcoSerP

sajaC.pmoC

dulaSratiliM

sacinílCsartO.tsnI

1 2 3

nóigeRdaduiC 51 5 3 14 27 6 4 3 1 37 28

1odaremolgnoC 7 0 0 51 43 0 0 0 0 51 3

2odaremolgnoC 4 4 1 51 33 1 4 3 1 85 97

3odaremolgnoC 4 1 2 11 5 5 0 0 0 0 0

cuentan con hospitales de nivel 2, y en Armenia, Manizales y Pereiratienen, además, hospitales de alta complejidad, es decir, de nivel 3. Enseis ciudades existe el Instituto de los Seguros Sociales y en toda la CiudadRegión se cuenta con 72 puestos de salud, casi cinco puestos por municipio.Además de las 4 entidades de prevención social, las 3 Cajas deCompensación y una institución militar de salud, se tienen 73 clínicasprivadas y otras 83 instituciones de la más variada tecnología y oferta deservicios en salud.


Instituciones del sector salud por municipio y tipo. 2003

C1: Manizales, Villamaría, Chinchiná, Palestina y NeiraC2: Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa, La Virginia y Cartago.C3: Armenia, Calarcá, La Tebaida, Montenegro y Circasia.

Ahora bien, el proceso de afiliación a los regímenes de salud distamucho de los niveles ideales según lo muestra el cuadro siguiente.

Por último, el proceso de certificación institucional en salud avanzamuy desigualmente y aún quedan 7 municipios para conseguir sucertificación y administrar los servicios de salud y sus respectivos recursos.


oipicinuM nóicalboPlatoTnemigérnúgesnóicailifA%

adailifA%

odaidisbuS ovitubirtnoC

selazinaM 872.273 %2,41 %6,17 8.58

aíramalliV 476.54 %2,51 %5,71 7.23

ánihcnihC 760.58 %8,51 %0,22 8.73

anitselaP 191.82 %8,52 %7,8 5.43

arieN 819.52 %9,62 %2,11 1.83

ariereP 938.884 %0,81 %2,45 2.27

sadarbeuqsoD 837.181 %7,71 %0,04 7.75

asoRatnaS 558.37 %6,71 %5,13 1.94

ainigriVaL 165.33 %1,72 %9,13 0.95

ogatraC 563.531 %4.31 %1.74 5.06

ainemrA 155.503 %9,62 %2,63 1.36

ácralaC 203.87 %2,23 %5,32 7.55

adiabeTaL 277.82 %7,76 %2,2 9.96

orgenetnoM 996.24 %8,44 %7,61 5.16

aisacriC 033.72 %4,64 %7,31 1.06


Población afiliada según régimen de salud por municipio. 2002

Lineamientos en salud

Desde el punto de vista institucional conviene explorar diferentesopciones que permitan sumar esfuerzos y recursos de todo orden paragarantizar, a escala intermunicipal, los derechos de salud de la población.En una primera etapa se debería contar con redes y mecanismos similaresde articulación entre las entidades de salud de cada uno de los tresconglomerados en que está subdividida esta Ciudad Región. En este

Fuente: Con base en secretarias departamentales de salud.


sentido, sería útil que los Planes Locales de Atención Básica empezaran acontemplar la forma de cooperación y de coordinación entre las alcaldías.

Tal y como lo viene defendiendo el Ministerio de la ProtecciónSocial, «deben producirse cambios en el régimen subsidiado y,particularmente, deben crearse jurisdicciones de atención por regiones yno por departamentos. Es decir, si la la gente de Cartago le queda másfácil ser atendida en Pereira que en Cali, que sea atendida allí»102.

Ahora bien, articulando los procesos regionales a las iniciativascontenidas en el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado Comunitario,en materia de salud deberían buscarse los siguientes propósitos básicos:

Consolidar la implementación del Sistema Unico de Identificaciónde Beneficiarios de Subsidios del Estado. En este sentido, y tal como loviene haciendo la Universidad Tecnológica de Pereira103, el rol de lasuniversidades públicas puede ser mucho más activo. Se deben mejorarlas condiciones técnicas y de información propias del sistema deidentificación y clasificación de potenciales beneficiarios para programassociales. De manera complementaria, conviene garantizar una mayorparticipación de los usuarios en los procesos de selección, administracióny funcionamiento del régimen subsidiado en el ámbito local;

Incrementar las coberturas de aseguramiento en salud tanto en laszonas urbanas como en las rurales de estos 15 municipios y mejorar losservicios de salud materno infantil, necesarios para continuar la reducciónde las tasas de mortalidad infantil y materna;

Promover y estimular la creación de cooperativas especializadas enel sector salud y que puedan administrar el régimen de subsidios.Fortalecimiento de las Empresas Solidarias de Salud;

Mejorar el acceso y la prestación de los servicios de salud en elSistema local y regional avanzando en la reestructuración y capitalizaciónde hospitales, mayor vigilancia en la entrada de Instituciones Prestadorasde Salud (IPS) al SGSSS y la consolidación de redes de atención;

102 Ver Semana 01/04/03103 La cual desarrolla un convenio con la Alcaldía de Pereira orientado a la actualización

del SISBEN y a garantizar una mayor transparencia del proceso, evitando la corrupcióny el tráfico de influencias.


Aumentar la cobertura de vacunación (al menos en 95%) en niñosmenores de 5 años, y diseñar y aplicar programas de salud tendientes areducir, entre otros, la incidencia del embarazo en adolescentes, el sida yel cáncer de cuello uterino;

En coordinación con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar(ICBF) las alcaldías de la Ciudad Región deben ampliar los cuposalimentarios para niños y prestar especial atención a la prevención de laviolencia intrafamiliar, y a los ancianos y discapacitados que aún esténpor fuera del sistema.

En fin, se deben diseñar y aplicar programas para atender lasnecesidades específicas de salud de la población desplazada mientras seacuerda con ella las condiciones para su retorno.


104 Invocación central de la reunión de Ministros de Educación de América Latina en LaHabana, noviembre, 2002

105 Aunque son notorias las dificultades de los establecimientos privados, ya no paraampliar, sino para mantener su matrícula. Además, mientras en el sector privado larelación docente alumno es 1:16, en el sector oficial el indicador es 1:23.

2.2.6 Educación

Evitar que las diferencias se conviertan en desigualdades104

Preescolar, básica y media

En Colombia la asistencia escolar es alta entre los niños, pero vadisminuyendo con la edad. De cada 5 personas entre 7 y 12 años deedad, 4 reciben educación, y también lo hacen 3 personas de cada cincoentre los 12 y 17 años de edad. Entre los adolescentes, solo 2 de cada 5entre 16 y 20 años está matriculado. En 1999 la proporción de jóvenes enedad de recibir educación secundaria y que no lo hacía era todavía muyalta: un 25%, con enormes diferencias entre las zonas urbanas y rurales.

El proceso de exclusión social tiene pues como una de suscaracterísticas más perversas el de agudizar su carácter intergeneracional.Dentro de la población colombiana pobre, más de tres millones de niñosy jóvenes en edad escolar no tienen acceso a la educación.

En el 2000 esta Ciudad Región tuvo 389 mil alumnos en preescolar,básica primaria, secundaria y media, que fueron atendidos por 17.212profesores en 3.428 establecimientos. Naturalmente, al proceder a algunasdesagregaciones se observan asuntos de interés. Por ejemplo, el númerode alumnos por profesor es en la básica primaria de 29, mientras que enla secundaria y media es de 19. En los establecimientos de básica primariael número promedio de alumnos es de 114 y en los del siguiente nivel esde 305. El peso específico de la educación privada en el nivel de básicaprimaria es bien pequeño y es mayor en el nivel de la educación media105.En general se trata pues de centros docentes relativamente pequeños queya han empezado a fusionarse para dar cumplimiento a lo estipulado en


la Ley 715/01 y poder ofrecer, en cada establecimiento, el ciclo completode educación106. Uno de los cambios más notables de esta Ley es pasardel subsidio a la oferta a un subsidio a la demanda lo cual, por supuesto,obliga a transformar las tradicionales relaciones de las autoridadeseducativas con las respectivas comunidades locales.

Otros datos de interés indican que mientras a nivel regional la tasade analfabetismo en población mayor de 15 años es del 5,4%, en el paísse mantiene en 7,5% y que mientras la asignación promedio por alumnofue en el 2001 en el país de $896 mil, a escala regional difícilmente superó,en promedio, los $800 mil.

Con excepción de Manizales, en donde un 28% de la matrícula totalcorre por cuenta de las instituciones privadas, en el resto de municipioslas administraciones públicas atienden más del 80% de la matrícula. Inclusoen casos como los de Montenegro, Neira, Palestina o La Virginia,prácticamente toda la oferta de educación formal es estatal. De maneracomplementaria se señala que un 82% de los estudiantes están matriculadosen establecimientos urbanos.

Este proceso también está facilitando nuevas formas de planificacióneducativa en las que, para citar un caso, el antiguo mapa escolar construidoen 1980 y que dio origen a los Núcleos de Desarrollo Educativo comounidades básicas de planificación en territorios que únicamente consultabanalgunos componentes del proceso educativo, está hoy siendo replanteadopara acercar las relaciones de oferta y demanda educativa al mapa decomunas y corregimientos, propiciando así la participación ciudadana yotorgando un rol más visible a las Juntas Administradoras Locales.

Los cambios institucionales empiezan a arrojar resultados en materiade coberturas. Ahora se cuenta con tasas de escolaridad en básica primariacercanas al 100% y del 85% en secundaria. Parte importante del reto quesurge es poder garantizar la permanencia de los estudiantes y de allí que

106 En el departamento de Risaralda, por ejemplo, se estima que de los 810 estableci-mientos con que se contaba en el año 2000, solo quedarán 174.


algunas de las administraciones municipales estén promoviendo programasde gratuidad de la educación y ofrezcan subsidios para el transporte y laalimentación escolar107.

Por supuesto, lo dicho no excluye el interés que debe existir paraampliar la cobertura de la educación preescolar que únicamente estáatendiendo al 60% de los niños o de la educación media (grados 10 y 11)que sólo responde, en promedio, por uno de cada tres jóvenes.

De otra parte, los más recientes procesos de evaluación indican quela calidad de la educación en estos niveles es precaria y las pruebasoficiales de rendimiento de los estudiantes en áreas como matemáticas,comprensión de lectura e idiomas arrojan resultados bastante precarios108.

Las disposiciones legales precisando intensidad del trabajo docentediario; facilitando la reubicación por necesidades del servicio; adecuandola ubicación académica de los docentes a su formación real; rediseñandosus estructuras curriculares y potenciando la capacidad de los sistemaslocales de información educativa son partes de un proceso que apenas seinicia y que convendría hacer sobre él un seguimiento metódico quetrascienda la dimensión meramente fiscal del nuevo ordenamiento jurídico.

Por lo pronto, medidas como las del Sistema de Identificación Unicahan empezado a aplicarse con buen resultado y ellas permitirán no sólodescongestionar los procesos de matrícula -que en adelante será única-,sino ganar en mayor confianza y credibilidad de padres de familia yalumnos hacia el sistema escolar.

107 Se destaca el caso de Pereira, ciudad en la que desde la Alcaldía se viene desarrollandoeste programa desde 2001, lo cual ha permitido conseguir una nueva forma derelaciones entre la comunidad y la administración local. En el 2002 hubo 7.500alumnos nuevos entre 5 y 16 años. En el 2003 se ha reportado la matrícula de casi12 mil alumnos nuevos en ese grupo de edad. El municipio paga $5.800 por niño;$31.500 por joven; $50 mil para educación media y $70 mil para educación técnica.

108 Cfr Resultados pruebas SABER, 2002.


109 Suman 4 mil los estudiantes de Dosquebradas matriculados en Pereira. Con seguridadun fenómeno similar de movilidad escolar se repite en Armenia y en Manizales.

110 Por supuesto, de estos temas también debe ocuparse el proyecto de Ley Orgánicade Ordenamiento Territorial.

oipicinuM

sodalucirtamsonmulA setnecoD sotneimicelbatsE

.cseerPacisáBairamirP

y.ceS.dem

ralocseerPacisáBairamirP

.ceSaidem

ralocseerPacisáBairamirP

y.ceSaidem

lanoicaNlatoT 284.070.1 810.122.5 972.575.3 753.35 743.791 492.581 043.13 080.95 753.31

nóigeRdaduiC 45783 109.291 261.751 712.2 206.6 393.8 712.1 696.1 515

1odaremolgnoC 442.41 081.65 802.74 997 511.2 026.2 004 614 061

2odaremolgnoC 645.61 697.88 826.37 599 199.2 819.3 085 689 332

3odaremolgnoC 469.7 529.74 623.63 324 694.1 559.1 732 492 221

Entre algunos de los asuntos que quedan por resolver están losrelacionados con la movilidad intermunicipal de estudiantes que, viviendoen un municipio, optan por buscar matrícula en el municipio vecino109.Este fenómeno, bastante notorio al interior de cada uno de los tresconglomerados de esta Ciudad Región, debe estimular los acuerdosinterinstitucionales indispensables para que, al tiempo que se le garantizael derecho a la educación a los niños y jóvenes, se haga de tal maneraque los recursos públicos de cada localidad no se vean menoscabadosen perjuicio de la respectiva demanda educativa. Tanto en la educación,como en la salud, una reforma a la Ley de Areas Metropolitanas podríaservir para facilitar estos procesos considerando que, efectivamente, setrata de hechos metropolitanos que deben ser enfrentados como tales porel Estado110.

Cuadro 2.2.9Ciudad Región Eje Cafetero. Alumnos, docentes y establecimien-

tos por nivel educativo, según conglomerado. 2000

C1: Manizales, Chinchiná, Villamaría, Neira y PalestinaC2: Pereira, Cartago, Dosquebradas, La Virginia y Santa RosaC3: Armenia, Calarcá, La Tebaida, Montenegro y CircasiaFuente: con base en DANE


Contando con las nuevas condiciones político institucionales y delos progresos obtenidos en la certificación educativa111, a partir de 2003se espera que los vínculos entre las comunidades académicas y el desarrollode la Ciudad Región entren por nuevos caminos y no sólo se puedaampliar las respectivas coberturas, sino garantizar la permanencia de losestudiantes en el sistema, reducir las tasas de reprobación y elevarsignificativamente la calidad académica.

Educación superior

En Colombia la educación postsecundaria sigue siendo un privilegio.En 2000 la tasa de asistencia entre la población de 18 a 24 años era del28% -un 34% en zonas urbanas y un 13% en rurales-. Estos datos son máspreocupantes si se tiene en cuenta que el acceso al empleo y a los mayoresniveles de ingreso favorece a quienes tienen educación superior. Segúnla Misión Social del DNP112 mientras los salarios de los ocupados conestudios universitarios crecieron un 28% entre 1991 y 1997, los salarios dequienes sólo tienen educación primaria decrecieron un 18%. A ello sesuman los bajos niveles de movilidad intergeneracional: el 46% de loshijos de padres con educación superior tienen acceso al mismo niveleducativo, mientras que solo el 1% de los hijos de padres sin educaciónalcanzan el nivel superior.

Esta Ciudad Región tuvo en el año 2001 un total de 48 mil alumnosmatriculados (56% en instituciones públicas), que fueron atendidos por 5mil profesores en 21 establecimientos. Durante 1996 se habían matriculado35 mil alumnos en 16 instituciones. Pero en 1975 sólo se contaba con 3mil alumnos y 11 instituciones. Es decir, los alumnos se multiplicaron por16 veces en el período, indicando que estamos frente a un crecimientoimportante, aunque insuficiente. Hoy la población matriculada en lasentidades de educación superior de estos municipios representa el 5%del total nacional.

111 En 2002 consiguieron su certificación para administrar autónomamente los recursosde transferencias para la educación, y los respectivos planes y programas Armenia,Cartago, Dosquebradas, Manizales y Pereira.

112 Cfr. Revista Carta Financiera. Noviembre, 2000.


113 Aunque la apertura de programas como Biología Tropical Andina en la U. de Cal-das o de Ingeniería de Sistemas, Ingeniería Física e Ingeniería Electrónica por partede la UTP tiende a matizar esta afirmación.

metI oremúN%

nóicacudEacilbúP

senoicutitsnI 12 82

sonmulA 813.25 65

senoicpircsnI 242.52 47

sopuC 005.02 03

sodasergE 0877 16

sodaudarG 0216 46

setnecoD 690.5

*otelpmocopmeiT 359.1


Síntesis de Educación superior.2 0 0 1

De manera adicional,debe señalarse que mientrasen el país los docentes detiempo completo sólocubren el 22%, en estaCiudad Región la cifraaumenta hasta el 39%, lo cualrefleja el especial esfuerzoque han hecho las autorida-dades de las universidadespúblicas por mejorar elindicador de esta variableesencial en el mejoramientode la calidad educativa.

Pero conviene haceralgunas precisiones: primero,la demanda de cupos siguesiendo insatisfecha en gran

medida, pues en 2001 se contabilizaron 25 mil inscripciones (de las cuales18.500 se radicaron en las universidades públicas) para optar por 20.500cupos (de ellos 14.500 los ofrecieron las instituciones privadas). Segundo,el aumento de estudiantes se distribuye desigualmente según el sector ydepartamento: al tiempo que en Manizales y Pereira la proporción dealumnos en los sectores privado y público es 1:1, en Armenia la universidadpública alberga 2 alumnos por cada 1.4 matriculado en las institucionesprivadas. Tercero, la oferta de las instituciones se concentra en programascon discutible aporte al conocimiento científico y tecnológico113. Cuarto,el notable ascenso en el número de profesores universitarios es explicado,en gran medida, por los docentes de hora cátedra (ellos cubren el 38%

Fuente: con base en ICFES.* Escencialmente en institucionespúblicas


114 A fines de 2001 sumaban 60 los estudiantes de doctorado que, a su vez, eran pro-fesores universitarios.

115 Cfr Corporación Alma Mater. Diagnóstico institucional de las universidades públicasdel eje Cafetero. Manizales, 2002.

del total) y por los de tiempo parcial (son 15 de cada 100). Y quinto, lamayor dinámica entre 1999-2001 la presentan los centros educativosoficiales que, además de contar con Universidades creadas en cada unade las ciudades mencionadas, suman las sedes de instituciones como laUniversidad Nacional de Colombia, la Universidad Nacional Abierta y aDistancia, o la Escuela Superior de Administración Pública.

Entre los programas de pregrado, 107 corresponden a la formaciónTécnica y Tecnológica y 48 de ellos los ofrecen instituciones privadas.Entre los 304 programas de nivel profesional o de licenciatura, 180 estánen las universidades privadas. Se ha identificado así una gran dispersiónde la oferta de educación superior que debe corregirse mediante acuerdosque racionalicen el uso de los recursos y el desarrollo futuro de la oferta.Para ello se debe hacer énfasis en las áreas potenciales de innovacióntecnológica detectadas.

El 37% de la matrícula está concentrada en Ciencias de la Educación,Ciencias Económicas y Ciencias de la Salud. Pero debe mencionarse elcaso de programas duplicados y triplicados, como ocurre con Medicina,las Licenciaturas, Economía, Contaduría y varias Ingenierías. O el caso delos postgrados: en 2002 en la Ciudad Región solo se tienen dos ofertasacadémicas conducentes a doctorados114, y mientras se dispone de 16programas de maestría (11 en Manizales y 5 en Pereira), el número deespecializaciones asciende a 87 (63 en Manizales, 13 en Pereira, 11 enArmenia) lo cual no significa, por supuesto, que ello sea una respuestametódica y planificada a reales reclamos de la sociedad y su desarrollo,pues entre los observadores existe la generalizada evaluación de estasespecializaciones como programas de precaria calidad académica,realizados casi todos sin nexo con reales programas de investigación115.

Para terminar esta síntesis, se recuerda que en la Ciudad Región en2001 egresaron 7.780 alumnos (61% de la educación estatal) y se graduaron6.120 profesionales (de ellos un 64% estudiaron en las universidadespúblicas).


De otro lado, los problemas de financiación de la educación superiorcontemplan evidentes puntos críticos. Por ejemplo, al referirse a lapropuesta gubernamental de crédito educativo116, Luis Enrique Arango,representante de los rectores universitarios en el CESU, le escribe a laMinistra de Educación en los siguientes términos117:

«El programa de crédito, instrumento clave para la ampliación de lacobertura, está focalizado principalmente para los cupos que puedanproveer las instituciones privadas, toda vez que debe demostrarse que elcrédito será determinante para el aumento de cupos.

«Las Universidades Públicas vienen haciendo esfuerzos por aumentarlos cupos de ingreso de manera autónoma y con cargo a los mismosrecursos que reciben del Estado, lo que implica un ejercicio de mayoreficiencia en cada una de las instituciones. Estos nuevos cupos de ingresoson absorbidos por la demanda existente, pues esta por lo regular es muysuperior a la oferta.

«Este no es el caso de las instituciones privadas, donde en términosgenerales hay una sobreoferta de cupos con respecto a la demanda, ydonde indiscutiblemente, una oferta conveniente de crédito puede provocarun aumento del número de estudiantes matriculados.

«No parece que el programa contemple como estrategia de mejorarla cobertura ni el fenómeno de la deserción estudiantil. Esta alcanza en laEducación Superior niveles del 40%, deteriorando consecuentemente losesfuerzos que se hagan en aumento de cobertura. Dentro de las causasde esta deserción, es la situación económica del estudiante la causa demayor impacto.

«Cuando hablo de actuar sobre el fenómeno de la deserción estoypensando en el sostenimiento de los estudiantes, que en el caso de lasInstituciones Públicas puede ser el costo mas relevante».

116 El Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 contempla un «programa de financiaciónde las matrículas y mejoramiento de la calidad de la educación respaldado conrecursos de crédito, por el cual se crearán 100 mil cupos que serán asignadosteniendo como prioridad los estudiantes de estratos bajos»

117 Cfr ARANGO, Luis Enrique. Carta a Maria Cecilia Vélez, Ministra de Educación. 27/01/03


118 Corporación Alma Mater. Ecorregión... Ob. Cit.119 IGC = a CD + b CI + c CE + d CM + e CEA + f CPA donde

IGC = Indice Global de ComplejidadCD = Complejidad en docencia (a)CI = Complejidad en investigación (b)CE = Complejidad por estudiantes (c)CM = Complejidad por multidisciplinariedad (d)CEA = Complejidad por eficiencia administrativa (e)CPA = Complejidad por programas de acreditación (f)Factores de ponderación: a = 0.25; b = 0.15; c = 0.20; d = 0.20; e = 0.15; f = 0.5

120 Cfr ICFES. Propuesta de distribución de recursos provenientes del artículo 87 de laLey 30/92, vigencia 2002. Bogotá, 2002

Ahora bien, el diagnóstico de la Ecorregión Eje Cafetero118 en materiade educación superior identificó un insuficiente conocimiento de la realidadregional; una débil incorporación de los temas del desarrollo regionalsostenible a las estructuras curriculares de los diferentes programas; unaprecaria relación de las universidades con el SENA y con los demás niveleseducativos; una limitada difusión de estudios especializados sobredesarrollo regional y una escasa utilización de información regional.

Simultáneamente se reconocieron como potencialidades laexperiencias del trabajo universitario en red; un cuerpo docente conprogresiva calificación profesional; una creciente oferta académicadirectamente relacionada con los temas del desarrollo sostenible; un Sistemade Información Regional construido con el apoyo de las universidadespúblicas y las Corporaciones Autónomas de la Ecorregión, y una ampliacobertura territorial del SENA, de la ESAP y de la UNAD.

En fin, admitiendo las limitaciones de un ranking con medicionesdel tipo Indice Global de Complejidad119 aplicado por el ICFES120 en 2002,las universidades públicas de esta Ciudad Región obtuvieron los siguientespuestos y puntajes: 1. U. Nacional: 864 (no se tiene un dato específicopara la sede de Manizales); 7. U. Tecnológica de Pereira: 238; 8. U. deCaldas: 231; 12. U. del Quindío 208. Las dos últimas instituciones calificadasen el país fueron: 30. U. de la Amazonía: 134, y 31. U. Escuela Naval deCadetes de Cartagena, 106.


Lineamientos para la educación básica y media

En la Ciudad Región debería trabajarse en la perspectiva de losacuerdos que a nivel internacional materializan el concepto de CiudadEducadora121, buscando que todos los habitantes puedan disfrutar, encondiciones de libertad e igualdad, de los medios y oportunidades deformación, entretenimiento y desarrollo personal que la propia ciudadofrece, promoviendo la educación en la diversidad y para la comprensión,la cooperación y la paz internacional. Una educación que evite la exclusiónpor cualquier motivo, o que se ofrezca en cada localidad una políticaeducativa amplia y de alcance global, con el fin de incluir en ella todas lasmodalidades de educación formal y no formal y las diversas manifestacionesculturales, fuentes de información y vías de descubrimiento de la realidadque se produzcan en la ciudad.

Ciudad Educadora es una propuesta que invita a enfocar lasoportunidades de formación con visión global. El ejercicio de lascompetencias en materia educativa se debe llevar a cabo dentro delcontexto más amplio de la calidad de vida, de la justicia social y de lapromoción de sus habitantes. En este sentido, conocer el desarrollo de laacción formativa que se lleva a término en los centros de enseñanza en laciudad, así como el desarrollo de iniciativas de educación no formal, enlos aspectos de su currículo que se refieran al conocimiento real de laciudad y a la formación e información que deben tener sus habitantespara convertirse en ciudadanos integrales.

Es obligatorio poner un cuidado especial en la atención a las personasrecién llegadas, inmigrantes o desplazados, que tienen derecho a sentircon libertad la ciudad como propia.

Con buen sentido, «una Ciudad Educadora ha de saber encontrar,preservar y presentar su propia identidad. Ello la hará única y será la base

121 Declaración del primer Encuentro Internacional de Ciudades Educadoras. Barcelona,1990


122 Ob. cit. Este tema de la identidad en términos culturales es quizás uno de los ma-yores desafíos para la Ciudad Región.

123 Recuérdese que el proyecto de Referendo también señala que los recursos que seobtengan por la supresión de contralorías, personerías y medidas similares tendráncomo destinación principal los gastos en educación y en salud.

124 Cfr. Declaración final. En Corporación Alma Mater. Memorias. Segundo CongresoNacional de Educación Superior. Pereira, 2003.

para un diálogo fecundo con sus habitantes y con otras ciudades. De estemodo podrá ofrecer una imagen atractiva sin desvirtuar su entorno culturaly social»122.

Por último, es importante respaldar el artículo del Plan Nacional deDesarrollo referido a la utilización del 56% de los recursos del FondoNacional de Regalías para ampliar la cobertura educativa y los subsidios ala demanda mediante contratación del servicio123. Se recomienda, sinembargo, la necesidad de flexibilizar el destino de los recursos, puesalgunos de los municipios de esta Ciudad Región ya han ido alcanzandometas aceptables de cobertura y sus problemas básicos se refieren almejoramiento de la calidad y de la dotación de las instituciones escolares.Existe preocupación por el desconocimiento de los criterios precisos queatenderá el Gobierno Nacional para proceder a la distribución territorialde estos recursos.

Lineamientos para educación superior

En primer término, se recomienda encauzar el desarrollo de lasinstituciones de educación superior y de los centros de investigaciónhacia la compresión y búsqueda de soluciones a los problemas propiosdel desarrollo regional y sus expresiones territorializadas. Este lineamientoeducativo debe permitirle a nuestras universidades obtener y difundir unmayor y mejor conocimiento de la realidad regional, y conseguir unamayor incorporación de los temas propios del desarrollo regional en susestructuras curriculares.

Según se acordó en el segundo Congreso Nacional de EducaciónSuperior124 gran parte de los esfuerzos institucionales deben contribuir


con la consolidación de un verdadero Sistema de Educación Superior,buscando propiciar consensos y compromisos, aportando a la superaciónde la crisis y a enfrentar los retos que reclama la sociedad colombiana eimpone el presente milenio, ejerciendo responsablemente la autonomíaque le es inherente a sus instituciones.

Así mismo, en dicho Congreso hubo consenso al aceptar que elSistema de Educación Superior debe ser un sistema abierto y flexible, degran calidad, altamente innovador y dinámico, que soportado en políticasde fomento, responda a las nuevas formas de organización y trabajo, asícomo a los cambios del entorno científico, tecnológico, económico ysocial.

Se acordó igualmente trabajar por alcanzar una cobertura enEducación Superior en la población de 17 a 24 años que supere el 25% enel 2010. En este sentido, se juzgó que copar la oferta no utilizada y ampliar,progresiva y considerablemente, la capacidad de las instituciones públicasde Educación Superior para recibir nuevos estudiantes, son opciones quedeben implementarse a la mayor brevedad125.

Se solicitó del Gobierno Nacional, mediante un incremento gradual,una inversión equivalente al 1.5% del PIB en Educación Superior y del1% del PIB en Ciencia y Tecnología en los próximos 10 años.

En dicho Congreso se tuvo un acuerdo para desarrollar condicionesde gobernabilidad en las Instituciones de Educación Superior que lesasegure la autonomía en la consolidación de un proyecto educativo queatienda a los fines de interés social y no a intereses económicos o degrupo.

Dada la experiencia regional ganada en los años recientes, tambiénse recomienda persistir en fomentar el trabajo en red y en las investigacionesde alcance regional; consolidar los acuerdos de competitividad; articularlos centros de educación superior y los centros de investigación a lasactividades económico-productivas, y ofrecer comunicación masiva delos resultados de las investigaciones y avances tecnológicos.

125 La decisión de la UTP en el sentido de ofrecer cuatro ingenierías en jornada especiala partir del segundo semestre de 2003 avanza en esta dirección.


126 En este empeño es notable el rol que pueden jugar las universidades en general ylos programas de Desarrollo Familiar, Medicina Comunitaria, Ciencias Ambientalesy Educación, en particular.

Es claro que sin un mayor respaldo financiero del Gobierno Centrala las universidades públicas para conseguir la progresiva ampliación desus plantas de profesores de planta y de tiempo completo lo mismo quesin una mejor y mayor formación postgraduada de su planta docente laampliación de la cobertura podrá conseguirse pero sin garantizar la calidadde los programas.

De manera específica, en diferentes eventos con los Secretarios deEducación y Decanos de Facultades de Educación se ha juzgadoindispensable desarrollar procesos pedagógicos orientados a fortalecer elSistema de Información Regional Georreferenciada; incorporar los insumosde los trabajos de Ecorregión y de Ciudad Región en las estructurascurriculares; construir una agenda de trabajo conjunto entre Alma Mater,Naciones Unidas y la Unión Europea que tenga como epicentro elfortalecimiento regional de la educación; ofrecer diferentes modalidadeseducativas sobre procesos regionales a funcionarios públicos, dirigentespolíticos y organizaciones sociales126. En suma, es clara la necesidad deun programa de estudios regionales que articule los esfuerzos de laeducación superior con los demás niveles y garantice una mayor calidaden la comprensión de los problemas de estos 15 municipios.

Lo dicho supone nuevas y mejores investigaciones. Además de losestudios sobre población y dinámica demográfica ya sugeridos seríaimportante, por ejemplo, hacer una evaluación de la densidad máxima depoblación de cada municipio en el contexto de una Ciudad Regióncaracterizada por múltiples amenazas naturales y antrópicas, y dirigida ala satisfacción de las necesidades humanas y del desarrollo sostenible,prestando especial atención a las zonas de alto riesgo, los recursos críticoscomo el agua, la tierra y la diversidad biológica.

En una dirección semejante son indispensables las investigacionesdirigidas a mejorar los sistemas de construcción de vivienda y de obraspúblicas de tal manera que cada vez resulten menos vulnerables.


Los trabajos que se vienen desarrollando en materia de biotecnología,y otros que están en proceso de formulación y que comprometen laopción de nuevos desarrollos tecnológicos para una producción más limpia,deberían recibir apoyo explícito.

Se deberían estudiar los efectos de las tendencias y los factoresdemográficos a nivel regional en los medios tradicionales de subsistenciade los grupos más vulnerables y las comunidades locales, incluidos loscambios en las formas tradicionales de utilización de la tierra debido a laprofundización de la crisis cafetera. Reflexiones de este tipo parecenfundamentales para conseguir una mayor comprensión de las relacionesurbano-rurales.

Sin esta clase de estudios muy seguramente se continuará a expensasde un crecimiento espontáneo y desordenado en el que los planes deordenamiento o de desarrollo local seguirán cumpliendo un rol formalante el desarrollo pero no impactarán positivamente la calidad de vida delas comunidades.

No está por demás destacar que investigaciones como las propuestas,de carácter regional, reclaman el concurso y la integración de lasuniversidades públicas y de sus respectivos centros de investigación127.

Se espera que este tipo de investigaciones permitan contar conmejores elementos de juicio en la planificación del desarrollo y en losajustes y cambios que se introduzcan en los planes de ordenamientoterritorial.

Por lo tanto, las instituciones universitarias regionales deberían ayudara los gobiernos locales que lo solicitaran a incluir en la capacitación dedemógrafos y especialistas en población y medio ambiente el estudio dela acción recíproca entre la población y el medio ambiente a nivel local-regional.

Simultáneamente, se debería promover la cooperación entre losgobiernos, las universidades y las organizaciones gubernamentales de la

127 El Estatuto de Movilidad Académica propuesto por los respectivos vicerrectores alos Consejos Académicos de la Red de Universidades Públicas avanza en esta di-rección. Al momento de culminar este informe, los Consejos Académicos de la UTPy de la Universidad del Tolima ya habían aprobado dicho Estatuto. Ver CorporaciónAlma Mater. Boletín. No. 5, 2003


128 Esta sección se apoya en RUEDA, Luis y otros. Estudios de base y propuesta dearticulación para el sistema regional de innovación del Eje Cafetero. UTP, 2001.

Ciudad Región, así como con instituciones análogas de otras regionesvecinas. Es imprescindible fomentar la cooperación con las organizacioneslocales a fin de sensibilizar a la ciudadanía, poner en práctica proyectosde demostración y divulgar información sobre la experiencia obtenida.

Por último, que no en orden de importancia, tendrían un gran valorinvestigaciones dirigidas a aprender más y mejores lecciones del procesode reconstrucción: el modelo político institucional de intervención; laplaneación desarrollada en todas sus formas y momentos; los impactossobre el tejido social y la gobernabilidad en los municipios afectados; losefectos sobre la estructura productiva, el empleo y los ingresos; ladimensión ambiental o el modelo de comunicaciones aplicado son temasde agenda en los que las universidades y centros de investigación deberíanmostrar particular interés.

Estrechamente relacionado con estos temas se encuentra el procesode desarrollo científico y tecnológico del cual nos ocupamos enseguida.

Ciencia y tecnología (C y T) en la Ciudad Región

De hecho, en prácticamente todos los planes y estudios decompetitividad consultados aparece consignada una valoración de la CyTcomo fundamento del desarrollo socio-económico. En tales documentosse resalta la importancia de una educación superior de alta calidad y elinterés por aumentar el número de investigadores. En general, la educaciónse entiende como la estrategia que contribuye al desarrollo humano alhabilitar a las personas en el manejo de la CyT, el rescate de la identidadregional y la construcción del tejido social.

Entidades para el Desarrollo de la Innovación

En estos municipios se cuenta con un variado cuadro de actores yEntidades para el Desarrollo de la Innovación (EDIs). La tabla adjuntaclasifica cada una de ellas dependiendo de si su entorno es principalmentecientífico, tecnológico, universitario con entorno tecnológico, los entornostecnológicos del SENA, o productivo propiamente dicho128.


La principal función de estas EDIs es la del asesoramiento y el apoyotécnico, pero también se desempeñan en las tareas de formación,consultoría y prestación de otros servicios técnicos y de ensayos específicos.El sector de actividad mas relevante es el de la industria manufacturera yle siguen en su orden los servicios, el agropecuario y el comercio.

Las relaciones Universidad-Empresa han venido consolidándose yestán siendo objeto de análisis académicos específicos, pero se admiteque sobre este particular debe mantenerse una estrategia permanente deaprendizaje.

Con grandes desigualdades en su desarrollo real y con enfoquesdiversos, se cuenta con información de al menos 24 cadenas productivas.Las de mayor dinámica son: café, textil-confecciones, citrícola, turismo,guadua, cuero y calzado, electrónica, plátano, sericultura. Con menorinformación y avance se citan la mora, la panela, la apicultura y las floresy el follaje. Únicamente 4 de las cadenas cuentan con acuerdos decompetitividad: electrónica, confecciones, citrícola y turismo. Tres cuentancon Centro de Desarrollo Tecnológico (CDT): electrónica, sericultura yorquiflora. Las cadenas de confección y de cuero y calzado tienen adscritosCentros de Desarrollo Productivo.

En Armenia, Manizales y Pereira también aparecen las debilidadespropias de una Ciudad Región que, en general, tiene limitados ydiscontinuos nexos con pares internacionales en materia de desarrollotecnológico. Esta limitante es, sin duda, un obstáculo a vencer si se aspiraa participar más activamente de las exportaciones nacionales y aprovecharlas ventajas de los beneficios de acuerdos como el del ATPADEA129.

En general, todo indica que si bien se puede empezar a hablar de laexistencia de un Sistema Regional de Innovación en estas ciudades, éstees todavía bastante precario y carece de fuentes seguras y crecientes definanciación.

129 Acuerdo de preferencias arancelarias conectado a erradicación de cultivos ilícitos ylucha contra el tráfico de estupefacientes. El acuerdo beneficia gran número deexportaciones colombianas hacia EE.UU. y tiene vigencia hasta 2006.


IDE nóicutitsnI daduiC

OCIFÍTNEICONROTNE

soirotarobaL

ralucelomaígoloiB PTU ariereP

lategevaígoloncetoiB PTU ariereP

aciténeG PTU ariereP

sacidéMsenoicagitsevnIedortneC oídniuQ.U ainemrA

ACIOPROC ACIOPROC selazinaM

EFACINEC EFACINEC ánihcnihC

OCIGÓLONCETONROTNE

LEPAPNEC LEPAPNEC ariereP

arutluciresaledTDC arutluciresaledTDC ariereP

*OAIC OAIC ariereP

CELEDROC CELEDROC ariereP

oñesiDedonaibmoloC.baL DCL ainemrA

audauGaledlanoicaNortneC QRC ainemrA

OCIGÓLONCETONROTNEEDSAIRATISREVINU

soirotarobaL

sotnemilaeD PTU ariereP

saugaeD PTU ariereP

selairetamedaicnetsisereD PTU ariereP

serailofsoleuseD PTU ariereP

selairaserpmesacitcárP PTU ariereP

selairaserpmesacitcárP acilótaC.U ariereP

SEPEC PTU ariereP

sadidemynóicatnemurtsnI PTU ariereP

oiranilpicsidretniotutitsnI oídniuQled.U ainemrA

Tabla 2.2.11Ciudad Región Eje Cafetero. Entidades de Innovación, según

entorno y ciudad. 2001

Continúa...


IDE nóicutitsnI daduiC

OCIGÓLONCETONROTNEEDSAIRATISREVINU

soirotarobaL

ahcesocsopeD oídniuQled.U ainemrA

soleusedocimíuqsisilánA oídniuQled.U ainemrA

SEDEGopurG oídniuQled.U ainemrA

sotnemilaedotolipsatnalP oídniuQled.U ainemrA

soirotarobaL

sopiuqeeD sadlaCed.U selazinaM

aciluárdiHeD lanoicaN.U selazinaM

acimíuQeD lanoicaN.U selazinaM

selairetaMeD lanoicaN.U selazinaM

sacimónocE.vnIedortneC amonótuA.U selazinaM

selatneibmAsenoicagitsevnIedotutitsnI PTU ariereP

selatneibmAsenoicagitsevnIedotutitsnI lanoicaN.U selazinaM

selatneibmAsoidutsEedortneC amonótuA.U selazinaM

ollorraseDyetneibmAoideM selazinaMed.U selazinaM

aipmilsáM.cudorPedlanoigeRodoN PTU ariereP

lanoigeRnóicamrofnIedametsiSamlAnóicaroproC

-retaM,ainemrA,ariereP

-RIS-adaicnereferroeGsenoicaroproC

samonótuA.éugabIeselazinaM

Al tiempo, se destaca como parte importante del patrimonio regionalla existencia del nodo regional de producción más limpia; diferentes centrose institutos de investigación, públicos y privados, con dotación einfraestructura de mejor nivel cada día; la experiencia básica del trabajouniversitario en red, lo mismo que un importante número de investigadorescon creciente calificación profesional

...viene

*: Esta institución fue lamentablemente disuelta en 2002Fuente: con base en RUEDA, Luis y otros. Ob. cit.


Así mismo, se subraya como relevante, pero insuficiente, laexperiencia conseguida acerca de los procesos relacionados con losparques tecnológicos, las incubadoras de empresas de base tecnológica,los centros de desarrollo productivo en áreas estratégicas del desarrollo ylos estudios regionales relacionados con la productividad y lacompetitividad.

Por su parte, las universidades públicas y centros de investigacióncomo Cenicafé, han empezado a colocar un particular interés en los temasde la Biotecnología, entendida como un conjunto de técnicas que permitenlograr cambios concretos introducidos por el hombre en el material genéticode plantas, animales y sistemas microbianos, hasta lograr productos ytecnologías útiles. La biotecnología por sí misma no puede resolver todoslos problemas fundamentales del medio ambiente y el desarrollo pero sícabe esperar que aporte una importante contribución facilitando, porejemplo, una mejor atención de la salud, un aumento de la seguridadalimentaria mediante prácticas de agricultura sostenible, un mejorabastecimiento de agua potable, procesos de desarrollo industrial máseficaces para la elaboración de las materias primas, el apoyo a métodossostenibles de forestación y reforestación, así como la desintoxicación delos desechos peligrosos.

Así pues, aunque se ha avanzado en algunos frentes, aún se estálejos de poder contar con un verdadero sistema de innovación, esto es,«con la capacidad instalada en una determinada ciudad para generar unnuevo conocimiento, aplicado a actividades económicas, basado en lacapacidad de obtención y procesamiento de información estratégica. Elloimplica disponer de recursos humanos adecuados pero también implicaofrecer una calidad de vida que atraiga o retenga a los grupos profesionalesmás educados y construir instituciones de investigación aplicada, ligadasa la vida económica con flexibilidad y espíritu empresarial para incorporaren el sistema productivo de la ciudad las innovaciones tecnológicasglobales»130.

130 BORJA, Jordi Y CASTELLS, Manuel... Ob. cit. p. 32


Situaciones críticas

Serias dificultades de financiación llevaron por ejemplo, a lasautoridades de Risaralda a tomar la decisión de liquidar el CIAO (CentroInternacional de Agricultura Orgánica), institución que cumplió durantesus 8 años de existencia un importante rol a nivel regional y nacional.También se advierten difíciles condiciones financieras para garantizar elsostenimiento y el crecimiento de los Centros de Desarrollo Productivo.

En materia de CyT se continua pues identificando una limitadacapacidad de respuesta de la investigación para el desarrollo regionalque tenga en cuenta las potencialidades y restricciones del territorio; unaescasa relación entre los centros de educación superior y el aparatoproductivo regional; precarios vínculos entre los centros de investigacióncon asiento en estos municipios; mínima cobertura de los resultados de lainvestigación tecnológica, y un deficiente equipamiento e infraestructurapara el desarrollo de la misma.

Sistema de Información Regional

Se destaca, por otra parte, la contribución que hizo el trabajo deEcorregión131 a la construcción y puesta en marcha de un Sistema deInformación Regional Georreferenciada (SIR) como un instrumento degestión que favorezca la construcción de gobernabilidad democrática,suministrando la información oportuna y adecuada en los procesos deplanificación y gestión, y aportando a la academia la información requeridapara una mejor comprensión de su contexto regional.

Ahora bien, el SIR se ha dotado de una misión según la cual esperasatisfacer las necesidades de geoinformación a nivel regional (Eje Cafetero)mediante la investigación, el desarrollo y la implementación de tecnologíaavanzada, apoyados en grupos de trabajo integrales y en constanteevolución.

131 Cfr. Corporación Alma Mater y otros. Ecorregión... Ob cit.


Desde su visión, el SIR se ha propuesto generar valor agregado dela geoinformación a través de la excelencia, siendo reconocidos como laorganización líder en la consultoría, gestión, manejo y almacenamientode información bajo estándares nacionales y globales.

Este SIR se asume, entonces, como un conjunto articulado de procesosde carácter técnico y organizativo orientados al acopio, almacenamientoy procesamiento de datos por un lado; y a la generación y distribución dela información requerida para apoyar la formulación y ejecución deproyectos de ordenamiento territorial hacia el desarrollo sostenible, porel otro. Este Sistema es ahora la contraparte regional de la InfraestructuraColombiana de Datos Espaciales, IDEEC, lo cual debe comprometer a lasautoridades a garantizar su institucionalización y su sostenibilidad132.

En este terreno conviene además recordar la recomendación deCiudad Educadora133, en cuanto a la responsabilidad que tienen todas lasciudades formando para la información; estableciendo instrumentos útilesy lenguajes adecuados para que sus recursos estén al alcance de todos enun plano de igualdad, y comprobando que la información concierneverdaderamente a los habitantes de todos los niveles y edades134.

Entre las demandas que un Sistema de Información como este puedeatender se encuentra, por ejemplo, las relacionadas con la informaciónpara la gestión urbana que el MAVDT ha colocado como una de susnecesidades. Entre ellas cabe citar la información para la gestión urbana,en particular la relacionada con la formación y actualización catastral135;

132 Una mayor información del tema se puede leer en www.sirideec.org.co133 Cfr. Declaración del primer Encuentro... Ob cit.134 Ibid.135 Para el año de 2006, bajo la coordinación del IGAC se espera tener actualizado la

totalidad del catastro urbano del país y el deslinde de entidades territoriales.


el levantamiento de cartografía digital básica136 y el seguimiento aindicadores urbanos organizado los expedientes urbanos con informacióngeorreferenciada vinculada a la Red Geodésica Nacional.

Complementariamente se cuenta con experiencias de losdenominados Parques Temáticos que, si bien están muy vinculados aldesarrollo turístico, algunos de ellos mantienen una clara connotacióneducativa. Este el caso, por ejemplo, del Parque del Café o del parquePanaca.

Con el apoyo del Area Metropolitana Pereira-Centro Occidente seviene desarrollando una iniciativa encaminada a la construcción de unParque Tecnológico para el Eje Cafetero a través del cual se esperadesarrollar diferentes niveles de acompañamiento a los centros industrialesy educativos. Este Parque es concebido como un importante instrumentopara la innovación, el desarrollo y la consolidación de las capacidadestecnológicas de la región. Se espera que antes de terminar 2003 losresultados de una consultoría contratada para tal fin informen sobre laposibilidad real de su construcción.

Lineamientos para el desarrollo científico y tecnológico

Las políticas con respecto a la CyT deben ser de Estado y trascenderlos gobiernos137. Otras recomendaciones generales son las siguientes:

Promover mecanismos de cooperación que se ocupen de lasnecesidades regionales de desarrollo sostenible. Tales mecanismosprestarían apoyo a los gobiernos locales, la industria, a las institucioneseducacionales no gubernamentales y a otras organizaciones sociales. Sonindispensables programas de innovación, desarrollo y apropiación de

136 En el año 2006, el IGAC espera contar con el 100% de la cartografía básica digitaldel país a escala 1:100.000, como mínimo con el 60% de la cobertura del país aescalas 1:10.000 y 1:25.000 y con la cartografía digital de todas las cabeceras urbanasa escala 1:2.000. Así mismo, aspira a contar con el 100% de la cartografía temáticadigital correspondiente a los estudios geográficos básicos para los procesos deordenamiento territorial y la definición de políticas de desarrollo sostenible.

137 Consejo Nacional de Planeación. Colombia se pronuncia sobre el Plan Nacional deDesarrollo «Hacia un Estado Comunitario. 2002-2006». Bogotá, 2003


138 MAVDT. Estrategia de desar rollo ter ritorial para el impulso del desar rollo sostenibley la construcción del Estado Comunitario (documento preliminar). Bogotá, 2003.p. 18

tecnologías para darle a la industria y a la agricultura de la Ciudad Regiónla productividad y competitividad requeridas. En este campo sonimportantes las alianzas industria-universidad;

Avanzar en la puesta en funcionamiento de un Sistema de Informacióndel Desarrollo Sostenible Regional, tal y como se propone ahora desde elMAVDT138;

Establecer bases de datos en cada uno de los tres conglomerados dela Ciudad Región integradas orgánicamente a las bases nacionales dedatos sobre las tendencias y los factores demográficos del desarrollo urbanoregional y sobre el medio ambiente y la economía. En este proceso debenjugar un importante rol, entre otras instituciones, el DANE, el IGAC, elIDEAM, y la Federación de Cafeteros;

Suscribir un acuerdo interinstitucional -Gobierno y empresa privada-para definir respaldos específicos a los centros de investigación y dedesarrollo tecnológico que operan en la Ciudad Región y que cumplen,incluso, roles de importancia nacional. Estos son los casos, por ejemplo,de Cenicafé, Cenpapel, el Centro de las Confecciones o el de la Electrónica,al igual que los centros que se vienen construyendo para atender lostemas propios del desarrollo forestal en general, y de la guadua enparticular;

Ahora bien, al momento de terminar este informe, en Caldas y enRisaralda se vienen desarrollando sendas investigaciones destinadas aformular lineamientos para la construcción de las agendas de CyT, y seespera que estos trabajos se constituyan en insumos básicos para formularpropuestas de orden regional.

El Gobierno Nacional debe ampliar el presupuesto de Colcienciaspara que ésta, a su vez, pueda concertar con las regiones, en particular,con el Eje Cafetero diferentes programas de doctorado.


Se requiere estimular el periodismo científico, los parques, las feriasy exposiciones139, los museos, así como los programas y experienciasinteractivas que incentiven el pensamiento científico y tecnológico en lasociedad.

Es igualmente útil contar con un programa académico regional enCiencia, Tecnología y Sociedad, que sirva no sólo para fortalecer comunidadacadémica, sino para continuar el escalonamiento cualitativo de una ofertaacadémica que en el mediano plazo pueda transformarse progresivamenteen Maestría y Doctorado en la materia. El trabajo en red por parte de losgrupos y comunidades académicas alrededor de la Ciencia, la Tecnologíay la Sociedad debe recibir toda clase de estímulos por parte de lasautoridades universitarias.

Entre las áreas del conocimiento que específicamente en la CiudadRegión apuntan al aprovechamiento de oportunidades de innovación deimpactos transversales en el tejido empresarial y que por consiguientedeberían estimularse figuran: Biología (Molecular, Genética, Vegetal,Biotecnología); Electrónica y Microelectrónica (aplicadas a lainstrumentación y el control y sus complementarios de plásticos especialesy mecánica de precisión); Diseño de productos y procesos; Software deaplicaciones específicas, y Gestión tecnológica y desarrollo empresarial140.

En el corto plazo sería de gran importancia desarrollar un ejercicioque, apoyándose en las Agendas Departamentales de CyT que vienerespaldando Colciencias, permita contar con una Agenda Regional deCyT desde donde se puedan promover y estimular hechos permanentesde cooperación e interacción regional entre los centros de desarrollotecnológico y productivo, las universidades y otros actores, y de ellos conotros procesos internacionales. De cualquier manera, la oferta en todos

139 En acuerdo con la Asociación Colombiana para el Avance de la Ciencia (ACAC),Alma Mater está coordinando la realización en agosto de 2003 de una exposiciónen Pereira sobre desarrollo científico tecnológico y artístico en el eje Cafetero. Cadados años la sede del evento será rotada.

140 RUEDA, Luis y otros. Ob. cit..


los niveles educativos no sólo debe contextualizarse mejor, sino que debereconocer las nuevas tecnologías limpias que se están empleado paragarantizar la perspectiva del desarrollo sostenible.

Es imprescindible trabajar, así mismo, para que la productividad, lacalidad, la innovación y la asociatividad sean elementos que acompañenpermanentemente la cultura empresarial en la Ciudad Región y ellas seanun punto de referencia obligado en la vida cotidiana de las universidadesy las entidades gubernamentales.

La estrategia de Cadenas Productivas debería someterse a un procesode evaluación y mayor acompañamiento buscando que efectivamentepueda cumplir su cometido. Se debe superar su dispersión y buscarfocalizar los esfuerzos y recursos en las cadenas con alto impactoeconómico y social que garanticen amplios niveles de integración de lossectores. Se deben fomentar las asociaciones productores, los planes denegocios, los programas para el mejoramiento de la calidad, las misionestecnológicas y comerciales, las relaciones horizontales y verticales quedesarrollen los sectores económicos.

Se necesita afianzar las diferentes modalidades de apoyo a laincubación de empresas y fomentar la formación e intercambio deexperiencias que generen habilidades para liderar planes de negocioscon base en actividades de alto valor, inteligencia, conocimientotecnológico y trabajo en equipo.

La asistencia empresarial requiere de diversos ajustes ycomplementos: evitar el asistencialismo; superar las debilidades en elárea comercial; fortalecer programas de asistencia internacional y aumentarsignificativamente el monto de los recursos asignados.

La iniciativa de un Parque Tecnológico Regional debe respaldarsecon mayor decisión por parte de las autoridades gubernamentales y losempresarios como un instrumento desde donde se puede avanzar en labúsqueda de eficacia para el desarrollo en los campos tecnológico,productivo y comercial. Desde una óptica de Ciudad Región se requiere,no obstante, un diseño administrativo y de gestión del Parque en el quetodos los municipios se puedan sentir representados y resultenefectivamente beneficiados de los trabajos que allí se desarrollen.

Se considera pues indispensable dotar a la Ciudad Región de unespacio para el desarrollo, la transferencia y la implementación detecnología, y el desarrollo de proyectos de innovación e investigación


141 En Manizales, por ejemplo, la Alcaldía ha ofrecido contribuir con un subsidio mensuala las familias que decidan comprar los respectivos equipos para conectarse a la red.Y siguiendo los ejemplos de Bogotá o Medellín, los municipios de Dosquebradas,Pereira y Manizales han empezado a ofrecer planes masivos de financiación a largoplazo para adquirir equipos y conectarse a Internet.

142 De hecho, el número de publicaciones técnico-científicas es bastante precario enestas ciudades.

aplicada que sirvan de soporte al esquema de competitividad del sistemaeconómico regional sostenible. Ello permitirá cumplir al menos dosobjetivos: por una parte, introducir y adaptar tecnologías que conduzcana la innovación y al mejoramiento de la calidad de vida y de las condicionesproductivas y, por la otra, diseñar y adaptar paquetes tecnológicosagroforestales y de otra índole que respondan a las características delterritorio de estos 15 municipios.

Complementariamente se deben apoyar diferentes iniciativas paraque cada día Internet esté al alcance de un número mayor deestablecimientos educativos, hogares y organizaciones, es también otratarea que está a la orden día141.

Es importante que los encargados de tomar decisiones quecontribuyen a determinar la política pública y la ciudadanía en generalconozcan y entiendan mejor la función de la Ciencia y la Tecnología enlos asuntos relativos al desarrollo urbano regional. Debería ampliarse yprofundizarse la relación de cooperación existente entre la comunidadcientífica y tecnológica y la sociedad en general. El mejoramiento de lacomunicación y la cooperación entre la comunidad científica y tecnológicay los encargados de tomar decisiones, tanto a escala regional comonacional, facilitará una mayor utilización de la información y losconocimientos científicos y técnicos en la aplicación de las políticas y losprogramas propuestos.

En este sentido, las universidades deberían ayudar a la sociedad aque comunique sus opiniones a la comunidad científica y tecnológica enlo que respecta a la mejor manera de aplicar la ciencia y la tecnologíapara que influyan más favorablemente en sus vidas142.


En atención a lo dicho, debe trabajarse porque esta Ciudad Regiónse dote de un espacio para el desarrollo, la transferencia y laimplementación de tecnología, y el desarrollo de proyectos de innovacióne investigación aplicada que sirvan de soporte al esquema decompetitividad del sistema económico regional sostenible. Disponer deuna política regional de CyT debe ser parte de la agenda de quienesparticipan del Sistema Regional de Innovaciones. Ello permitirá cumpliral menos dos objetivos: por una parte, introducir y adaptar tecnologíasque conduzcan a la innovación y al mejoramiento de la calidad de vida yde las condiciones productivas y, por la otra, diseñar y adaptar paquetestecnológicos agroforestales y de otra índole que respondan a lascaracterísticas del territorio.

Así, es necesario persistir en fomentar el trabajo en red y lasinvestigaciones de alcance regional; estimular la incorporación detecnologías limpias de producción; consolidar los acuerdos decompetitividad; articular los centros de educación superior y los centrosde investigación a las actividades económico-productivas, y ofrecercomunicación masiva de los resultados de las investigaciones y avancestecnológicos.

Por supuesto, estos propósitos son de mediano y largo alcance, yno pueden obtenerse sin el concurso de las autoridades nacionales. Seespera que, en consecuencia, un segmento importante del nuevo Plan deDesarrollo contemple precisas orientaciones y recursos en materia deinvestigación y desarrollo tecnológico.

En suma, tal y como lo ha planteado Colciencias, «una sociedad quebusca ser equitativa, participativa, menos violenta, y avanzar hacia sudesarrollo, requiere de una nueva relación entre ciencia, tecnología ysociedad. Por tanto, propiciará mecanismos conducentes a fomentar lademanda de conocimientos por parte de los sectores estatal, productivo yacadémico, de las comunidades y el público en general»143.

143 Colciencias. Citado por Consejo Nacional de Planeación. Ob.cit. p. 30


144 Para esta sección resultaron determinantes los aportes de Oscar González, consultoreconómico, y de los profesores Nancy Ayala de la Universidad del Quindío ySamuel Guzmán de la Universidad Tecnológica de Pereira.

2.3 Economía y finanzas públicas

2.3.1 Perfil económico de la Ciudad Región144

Consideraciones generales sobre contexto

A continuación se plantean algunas consideraciones económicasgenerales sobre el contexto territorial, nacional e internacional en dondese enmarcan las ciudades en proceso de metropolización en el Eje Cafeteroy algunos hechos relevantes (ver mapa 2.3.1)

En primer término, estas ciudades hacen parte de un importantecorredor económico físico que pretende unir a toda América y, en unamenor escala, a los departamentos de Valle y Antioquia, dos de los másimportantes centros económicos del país. Este corredor ha sidotrascendental para el desarrollo económico de las - ciudades que conformanla Ciudad Región por sus estrechos vínculos económicos de doble vía,como proveedores de materias primas, como abastecedores de mercadoso como tránsito de productos. Estas relaciones han estado soportadas porel significativo desarrollo vial, la cercanía a puertos y aeropuertos, elacceso a las principales estructuras energéticas y de comunicaciones conque cuenta Colombia.

Desde el punto de vista económico, los vínculos se evidencian enlas necesidades de materias primas y de maquinaria importada querequieren las grandes empresas establecidas en la Ciudad Región, conexcepción de algunas empresas en los sectores de alimentos y bebidas.Al evaluar las importaciones del Eje Cafetero relacionadas con losprincipales sectores generadores de valor agregado se observa que parala producción de prendas de vestir, se importaron textiles de otros paísespor valor de US $25.8 millones de dólares en el 2002; para la producción


ocimónocerotceS ejatnecroP

nóbracyoelórtepled.vired.dorP %99

socimíuqsotcudorP %89

selairtsudnisortO %79

socirtcéle.musyairaniuqamartO %88

etropsnartedopiuqE %58

.cepsey.negsosuarapairaniuqaM %48

aredaM %38

ocitsálpyohcuacedsotcudorP %28

selitxeT %28

socilátem.dorpsenumocselateM %97

socilátemonsortoysoirdiV %97

socilátemselbeuM %76

ritsevedsadnerP %76

odazlaC %56

del sector eléctrico y en menor escala el electrónico, importó maquinariay accesorios eléctricos por US $25.1 millones; para la producción de materialde transporte hizo importaciones por US $29.8 millones; para el sector depapel y sus productos US $10.4; para la producción de sustancias químicasindustriales y consumo de los hogares importó US $15.9 millones, y pagópor productos básicos de hierro y acero extranjero US $17.3 millones.Estas importaciones coinciden con los sectores más exportadores del EjeCafetero (con excepción de alimentos y bebidas), lo que verifica que unaparte importante del desarrollo económico de las ciudades estudiadas sefundamenta en procesos de ensamblaje y/o transformación de productoscon valor agregado que se podría clasificar como medio.

Dos de los puertos másimportantes para el comerciointernacional de la actividadeconómica son el puerto deBuenaventura por donde saleel café y el aeropuerto de Calipor donde salen las confeccio-nes. Por vía terrestre, tambiénexiste un vínculo económicocon Ecuador, el tercer sociocomercial de la Ciudad Región.

Transversalmente lasciudades están estrechamenteligadas con el corredor Vene-zuela-Ecuador o Venezuela-elPacífico y en la mitad de estecorredor se encuentra Bogotá,que representa aproximada-mente el 35% de la economíanacional. Por ejemplo,Manizales-Villamaría, tienecomo destino más represen-tativo de sus exportaciones aVenezuela y el principal medioFuente: con base en CIR y CRECE

Tabla 2.3.1Eje Cafetero. Porcentaje dedependencia de productosimportados según sectores

económicos. 2000


SEROTCES 1002 2002

opiuqEyairaniuqaM 752.666.921 748.778.301

sacimíuqsaicnatsusednóicacirbaF 829.233.92 697.113.03

ritseVedsadnerP-selitxeT 488.430.23 039.397.72

sacisábsaciláteM 051.154.52 755.683.42

sortO 560.556.53 781.601.13

LATOT 482.041.252 713.674.712

de transporte de la carga es vial. Así mismo, Venezuela proveeprincipalmente de materias primas para la industria como productosmetálicos básicos, minerales no metálicos y sustancias químicas. El vínculocon Venezuela existe y es bastante fuerte. En una perspectiva futura,contando con el túnel de La Línea, el puerto de Tribugá y los acuerdosinternacionales de la cuenca del Pacífico, estas ciudades deben estructurary ejecutar una propuesta de desarrollo con visión de futuro, donde lasciudades puedan ensamblar y agregar valor como parte de una cadenaproductiva originada en cualquier parte del corredor Venezuela-Tribugá-cuenca Pacífico.


Principales importaciones. 2001-2002

Cifras expresadas en valor FOB(US$)Fuente: con base en DANE

Algunos ejemplos ayudan a comprender la importancia económicade este eje transversal para las ciudades estudiadas. El caso de Suzuki esbien diciente: se importa de la cuenca del Pacífico el 70% de loscomponentes, se ensambla y se agrega valor en la fábrica situada en laciudad de Pereira y se atiende el mercado nacional y los mercados deVenezuela y Ecuador. Los textiles son un caso similar: se importa deUruguay la materia prima, se elaboran los textiles en la ciudad deDosquebradas y se atiende el mercado nacional y también mercadosinternacionales como Venezuela.


otcudorP ejatnecroP

odaniefacsedonratsotniséfaC %13

soicitnemilasotcudorpsortO %21

salocírgasotcudorpsortO %8

soserpmienótraclepaP %8

odamrofsnartéfaC %5

ritsevedsadnerP %4

sadibeB %3

.cepsey.negsosuarapairaniuqaM %3

etropsnartedopiuqE %3

socirtcéle.musyairaniuqamartO %3

racúzA %3

socilátemonsortoysoirdiV %3

Tabla 2.3.2Eje Cafetero. Estructura delas exportaciones*, según

producto. 2000

Otro vínculo internacionalde estas ciudades nada despre-ciable, es con los EstadosUnidos, el principal sociocomercial de Risaralda yQuindío. Existe una relaciónhistórica sustentada fundamen-talmente en el sector de lasconfecciones con procesos demaquila. En las ciudadescapitales y sus conurbacionesse han consolidado y se estándesarrollando nuevas empresasde confecciones que maquilanpara las más prestigiosas marcasde los Estados Unidos,recientemente beneficiaros dela ley de preferenciasarancelarias para erradicar ladroga -ATPADEA-. El incremen-to de las exportaciones deconfecciones en el año 2002dirigidas a los EE.UU. fue

* Incluye exportaciones a otrospaíses y otras regiones del país.Fuente: Ibid.

bastante significativo y representó el 30% del valor de las exportacionesdistintas de café del Eje Cafetero. La ampliación a los procesos de paquetecompleto, que permite la integración de tela colombiana al productoexportado, el ATPADEA, las iniciativas privadas y los programas de lasentidades públicas han hecho que este sector sea bastante dinámico en laregión, generando nuevas empresas, presionando cambios tecnológicosy productivos considerables y creando nuevos puestos de trabajo.Importantes recursos regionales se están invirtiendo para consolidar lasconfecciones en una cadena productiva dinamizadora de la economíaregional. La base empresarial en confecciones es amplia y de muchatradición en la Ciudad Región.

Así mismo, algunas medianas y pequeñas empresas confeccionistasparticipan activamente del mercado local, nacional e internacional comoVenezuela, Ecuador y Centro América. Sin lugar a dudas, este es uno delos sectores más promisorios para aprovechar el ATPDEA.


No obstante, a pesar del crecimiento de las confecciones y sucontribución a la generación de valor agregado y de empleo, algunosanalistas sostienen que una estrategia de desarrollo para la Ciudad-Regiónno se debe sustentar en un sector cuyos factores de competitividad sefundamentan en los bajos costos del producto (aquellos relacionados conmano de obra barata, paraísos fiscales, costos externos menores como losde transporte, entre otros), en la calidad de los productos, en elcumplimiento de la entrega y en algunos casos con diferenciación deproductos. Además de ser un sector altamente saturado en el contextomundial, las ventajas competitivas de la región no se constituyen en factoresque permitan vislumbrar un crecimiento sostenido de mediano y largoplazo frente a las condiciones de los competidores mundiales.

En la Ciudad Región existen varios sectores que fundamentan suestrategia competitiva en los bajos precios y la calidad, como el calzado,los muebles y los productos agrícolas, que presentan indicadores de pocacapacidad competitiva, incluso a nivel local. Por ejemplo, el calzado enlos años 80’s fue uno de los sectores más exportadores del Eje Cafetero,pero hoy casi que no aparece en los registros de exportaciones. Solo enel año 2002, se registraron exportaciones de calzado por valor de US $656mil dólares. De todas maneras, la competencia mundial en productoshomogéneos parece perdida y, por el contrario, productos diferenciadosganan participación en los mercados externos, aquellos productos queson únicos por las materias primas, por sus procesos de producción o porla satisfacción de una necesidad específica.

Salvo excepciones, en las ciudades estudiadas no se encuentrandesarrollos económicos importantes en sectores clasificados como de altatecnología, como aquellos relacionados con la genética, la biodiversidad,la electrónica, las comunicaciones y de diferentes servicios especializados,intangibles con alto valor agregado. No muy representativos, pero sí muyimportantes, se señalan la existencia de algunos fenómenos económicosportadores de futuro que existen también en otras ciudades de la EcorregiónEje Cafetero distintas a las ciudades en procesos de metropolización. Porejemplo, experiencias relacionadas con la gran riqueza en biodiversidad,el desarrollo de frutales mejorados genéticamente, la región exporta plantasa países de la Unión Europea que luego son transformados posiblementeen productos medicinales; la venta de cafés especiales y orgánicos, ytambién productos relacionados con el ecoturismo, agroturismo y deporte,


recreación y ocio y también productos de electrónica que participan delmercado externo.

Pero definitivamente los productos agrícolas, los alimentos y lasbebidas son bastantes conocidos en el contexto mundial y estratégicosdentro del desarrollo económico sostenible. El café sigue siendo la actividadexportadora más representativa de la Ecorregión y presenta uno de losmodelos más interesantes de equilibrio funcional entre lo urbano y lorural, una virtud que se podría perder si no se buscan alternativas para elgrano y para otros productos cuyas condiciones de suelos les permita sermás óptimos. Según se explica más adelante, y como consecuencia de lacrisis cafetera se están dando cambios institucionales -reglas de juego- yorganizacionales de mucha trascendencia para estas 15 ciudades.

En gran medida, el café sigue determinando el comportamientoeconómico y social de la Ciudad Región, y debido a su profunda crisis,que se refleja en la disminución de la producción física como respuesta alas nuevas condiciones del mercado mundial, propiciando las migracioneshacia las ciudades capitales, especialmente para Armenia, Manizales yPereira, está modificando la propiedad y el tamaño de las unidadesproductivas agrícolas. Alrededor del 50% de las unidades de produccióntienen menos de 3 hectáreas y el 75% menos de 5 hectáreas; se hanincrementado los niveles de probreza e indigencia en las zonas rurales eindirectamente en las zonas urbanas a tasas superiores del promedionacional.

Distintos factores han impedido la transformación del sectoragropecuario de la Ciudad Región y de la Ecorregión, entre ellos y tal vezel más importante, la inexistencia de un programa de desarrollo rural,visionario y prioritario, articulado a una fuerte política de desarrolloagropecuario. Es importante recordar que la mayoría de los empresariosde Antioquia durante la primera mitad del siglo XX obtuvieron sus primeroscapitales semilla para la industria producto de la actividad cafetera.

Pero es claro que la región cafetera de Colombia es reconocida endiversas partes del mundo y este reconocimiento se debe constituir en unactivo para consolidar una estrategia de desarrollo regional. Los alimentosy las bebidas, son sectores comunes para todas las ciudades estudiadas ypresentan una dinámica exportadora creciente, con una diversidad dedestinos como Estados Unidos, Venezuela, Ecuador y Centro Américaprincipalmente. Según el estudio sobre la identificación de los sectores


145 Estudio patrocinado por la Alcaldía de Pereira y realizado conjuntamente por elCIR, la Fundación para el desarrollo del Risaralda y la Andi, 2003

ocimónocerotceSotneimicerC)%(oidemorP

nóiccurtsnoC 0,11

dadicirtcelE 5,8

selanosrepsoicivreS 4,6

etropsnarT 7,5

airtsudnI 9,3

oicremoC 7,3

soreicnanifsotneimicelbatsE 9,2

acilbúpnóicartsinimdA 2,2

oirauceporgA 2,0-

oidemorpotneimicerC 8,3

con mayor potencial para aprovechar el ATPDEA145, y su posibilidad decompetir en el ALCA, se señala el sector de alimentos y bebidas como elsegundo con mayor capacidad de aprovechar las ventajas de los acuerdosinternacionales.

Como complemento al análisis espacial económico, hay que hacerreferencia a las condiciones macroeconómicas de Colombia, de sus políticaseconómicas y las políticas sectoriales activas. Como se afirmóanteriormente, las ciudades dependen de muchos factores que no songobernables, algunos de ellos originados en el contexto nacional. Losestudios realizados por el Centro de Investigaciones de Risaralda -CIR-demuestran la alta dependencia económica de la región a variablesmacroeconómicas, como por ejemplo las tasas de cambio con losprincipales socios comerciales, la oferta monetaria, las tasas de interés, elacceso y disponibilidad de crédito y de los impuestos entre otros aspectos.El comportamiento de la demanda nacional es el factor que más estáafectando el desempeño de las empresas industriales y comercialesresidentes en las ciudades estudiadas. Así mismo, la situación y los cambiossociales están alterando el comportamiento económico en las ciudadesde manera diferente.

Lo anterior significa quelas ciudades estudiadas sonnodos interactivos pertenecien-tes a una compleja red económi-ca regional, nacional e interna-cional, que ha determinado unaeconomía de ciudades integra-da, no aislada, y altamentedependiente de los cambiossociales y económicos ocurridosen cualquiera de los ámbitosterritoriales mencionados.

Desde el punto de vistadel sector público, definitiva-mente el desarrollo económicoes uno de los huecos negros

Tabla 2.3.3Pereira. Tasas de crecimiento

promedio, según sectoreseconómicos. 1990-1999


producto de las ambigüedades entre los procesos de centralización ydescentralización de Colombia. En efecto, la mayoría de las decisioneseconómicas transcendentales para las ciudades se revisan, se aprueban odesaprueban en las entidades públicas del gobierno central y lasautoridades locales no parecen comprender su responsabilidad en eldesarrollo económico, de obligatorio cumplimiento de acuerdo con laconstitución y las leyes colombianas. Una discusión abierta se refiere alpapel de los gobernantes locales frente al desarrollo económico local.

En las ciudades y en las regiones se revelan los éxitos y fracasos dela competencia, pero definitivamente requieren de un entorno local,regional y nacional favorable para poder competir a escala global y lograrmejores resultados en términos económicos y sociales. Los actores dedesarrollo local no han logrado comprender suficientemente que en unaeconomía pequeña y muy variable en los sectores reales de la economía,en presencia de altos niveles de incertidumbre, es muy importante generarcapacidades competitivas fundamentadas en la educación y elconocimiento, y la definición y puesta en marcha de una estrategia dedesarrollo económico de largo plazo. Una gran parte del desarrolloeconómico de las ciudades estudiadas se ha dejado en manos del mercadoglobal, limitando así su desarrollo, cuyos resultados generales no son losmás satisfactorios.

En los mapas adjuntos se presentan las interrelaciones económicas,en términos de los flujos de bienes básicos, de las ciudades de la Ecorregióncon respecto a Antioquia, Valle y Bogotá146. Como se puede apreciar,existe una fuerte dependencia con dichos departamentos y con la ciudadcapital, que se confirma con los resultados del estudio sobre elmodelamiento de la economía del Eje Cafetero147, donde se sostiene queaproximadamente el 45% del valor de las materias primas que requiere elaparato productivo son importadas y el 32% del consumo de los hogareses también importado de otras regiones de Colombia y del mundo.

146 Una ampliación de estos temas se encuentra en Corporación Alma Mater y otros.Ecorregión... Ob cit.

147 Centro de Investigaciones Socioeconómicas de Risaralda -CIR- y Centro de EstudiosCafeteros y Empresariales -CRECE-. Matriz insumo-producto Eje Cafetero. Pereira,2001


En la Ciudad Región no existen cadenas productivas completas, esdecir no existen todos los eslabones que conforman una cadena productiva.No obstante, sí existen nodos o eslabones importantes de ciertas cadenasproductivas que se complementan y se agregan en otras regiones deColombia y el mundo. Por ejemplo, los centros de investigación y desarrollotecnológico como Cenicafé, y otros como Cenpapel y el Centro deDesarrollo Tecnológico de la Sericultura, son parte fundamental de lascadenas de café, papelera y de la seda, pero los otros nodos se completanen otras regiones. O por el contrario, el Ciat y Cenicaña que se encuentranpor fuera del territorio, son nodos importantes para el desarrollo de ciertasactividades económicas de la Ciudad Región.

Para el caso de estas 15 ciudades, la aplicación del concepto decadenas productivas desborda el mismo territorio, lo que induce a pensarque hay que consolidar cadenas estratégicas para la región negociandolos nodos complementarios que pueden existir en otros territorios enColombia o en el exterior. Las políticas nacionales y regionales se hanequivocado cuando pretenden consolidar cadenas productivas en cadauno de los departamentos, desconociendo las interrelaciones entreterritorios.

Según los resultados del estudio citado de modelamiento, se exportaa otras regiones de Colombia el 17% del valor de la producción total y seexporta a otras regiones del mundo el 10%, lo que equivale a decir que el73% de la producción es para consumo local, como materias primas opara consumo de los hogares. En este sentido es importante resaltar losdiferentes programas institucionales que están promoviendo para acercarla oferta y demanda de productos que se originan y se demandan en estaregión, con el objetivo de disminuir la dependencia externa. Sobre todoen aquellos productos o servicios que existen o que se podrían desarrollarinternamente. Por ejemplo los programas de subcontración, la campañade consumir productos hechos en el Eje Cafetero o los que pretendendisminuir la brecha de dependencia externa de productos agrícolas parael consumo local, tanto para las industrias como para los hogares.

Consideraciones generales de las ciudades en procesos demetropolización

Una mirada a las interrelaciones de los flujos económicos de bienes


básicos muestra vínculos complementarios y de rivalidad importantes.Estas relaciones sustentan el desarrollo más o menos equilibrado de lasciudades que conforman el espacio geográfico de la Ciudad Región. Partedel reto en política económica consiste justamente en garantizar undesarrollo descentralizado, en el que todas las ciudades aporten aldesarrollo regional pero perciban equitativamente los frutos de lageneración de riqueza social. En otras palabras, se trata de garantizar lapermanencia de la Ciudad Región polinucleada.

A pesar de las especialidades de las ciudades nucleares y periféricas,como la educación principalmente en Manizales, los servicios y el comercioen Pereira y el turismo en el Quindío, y de sus sectores económicossimilares fundamentalmente la agricultura, el turismo y los alimentos,Pereira presenta unos indicadores que están desequilibrando las relacionesentre los núcleos.

Algunas de las evidencias se refieren por ejemplo a la mayor dinámicadel sistema financiero: mientras el saldo del sistema financiero a fines de2002 en Pereira fue de $876 mil millones, en Manizales fue de $690 y enArmenia $457 mil millones. Los mayores niveles de construcción devivienda son otra voz de alerta. Mientras Pereira-Dosquebradas registraronen el 2002 un área por construir en vivienda de 194 mil metros cuadrados,la cifra en Manizales-Villamaría fue de 76 mil y en Armenia-Calarcá de152 mil metros cuadrados. Así mismo, el ingreso tributario del gobiernocentral de Pereira fue de $47.370 millones en el 2002, Manizales fue de$44.406 millones y Armenia contabilizó $27.638 millones. Pereira tambiénse ha consolidado como un centro de distribución comercial en laEcorregión, y se ha incrementado el número de empresas instaladas conel fin de cubrir el mercado regional.

Armenia es el núcleo menos representativo dentro del conjunto deciudades capitales. La gran mayoría de los establecimientos tienen origenlocal y su principal mercado es local, reflejando una seria debiliidad parainsertarse en espacios más amplios. En efecto, mientras las exportacionesdistintas de café fueron de US $3.2 millones en el 2002, Risaralda exportóUS $128.3 millones y Caldas $106 millones de dólares FOB.

Ahora bien, existe una tendencia, que se expresa en los planes deordenamiento territorial, de expansión de la Ciudad Región hacia eldepartamento del Valle y de generar opciones del uso del suelo para eldesarrollo industrial relacionados con el corredor Bogotá-Buenaventura.


Los fuertes vínculos económicos y sociales con el Valle, y frente a laposibilidad de contar con el túnel de La Línea, la Zona Franca de LaTebaida, el potencial polo de desarrollo de La Virginia, la disposición deusos del suelo de Pereira para el fomento de la ciencia y tecnología ycreación de empresas de base tecnológica cercanos a dicho corredor o elapoyo al aeropuerto de carga de Cartago, son circunstancias que favorecenesta tendencia.

Además, varias de las obras de infraestructura que se están realizandoo que posiblemente se desarrollarán están orientadas a incrementar lasrelaciones en el interior de la Ciudad Región, pero sobre todo se pretendemejorar su comunicación con los principales ejes, como una de lasestrategias esenciales de desarrollo económico. Dentro de las obras másimportantes vale la pena mencionar la Autopista del Café, el aeropuertode Palestina, el túnel de Cocol ó el túnel de La Línea, la carretera LaVirginia-Irra, el ferrocarril de occidente o la salida al Pacífico (puerto deTribugá). Sin lugar a dudas, estas obras modificarán, posiblemente en elmediano plazo, las estructuras económicas de la Ciudad Región ydesplazarán geográficamente algunos polos de desarrollo existentes hoy.Por ejemplo, tomaría fuerza la posibilidad de considerar un polo dedesarrollo en el Kilómetro 41 en Caldas como alguna vez se discutió o,porqué no, se podría consolidar un polo de desarrollo en los municipioscercanos a la entrada del Chocó, hoy municipios con graves problemaseconómicos y sociales.

Así mismo, se presenta una tendencia creciente de concentrar, cadavez en mayor proporción, la generación de valor agregado en las ciudadesnúcleo de la Ecorregión. En efecto, al realizar un análisis de la evolucióndel producto interno bruto regional en la última década, se constata quelas ciudades nucleares como Pereira, Manizales y Armenia presentancrecimientos económicos mayores que los registrados por las ciudadesintermedias y periféricas, actuando como verdaderos polos de desarrolloeconómico al interior de cada uno de sus departamentos.

Las cifras del movimiento neto de sociedades registradas en lasCámaras de Comercio confirman el mayor dinamismo empresarial en lasciudades capitales y en menor escala en las ciudades conurbadas a lascapitales, en el corredor de la Ciudad Región. Así, la zona metropolitanadel Quindío concentra la mayor actividad económica con el 91% de losestablecimientos económicos del departamento y al interior de la zona


metropolitana se observa cómo Armenia es el municipio más concentradorcon el 79% de los establecimientos del Quindío. De otra parte, en elconglomerado comprendido por Manizales, Villamaría, Chinchiná, Palestinay Neira concentra la casi totalidad de los sectores más dinámicos de laeconomía de Caldas. Así mismo, dos estudios recientes sobre la evoluciónde los PIB de Risaralda y de Pereira148 demuestran claramente la mayordinámica económica de la ciudad capital que la registrada por el agregadodepartamental. Mientras la economía de Risaralda creció a una tasapromedio anual estimada de 3.2% en términos reales, entre los años de1990 y 2001, la economía de Pereira creció 3.8%. Para el año 2001 Pereiraconcentró alrededor del 70% de la economía de Risaralda y se estima queDosquebradas represente entre el 15 y 20%, es decir, en Pereira yDosquebradas se concentra alrededor del 90% de la economía deldepartamento.

Una explicación directa para comprender parte de la tendenciaconcentradora se encuentra en la teoría de los cúmulos, propia deeconomías que se fundamentan en la producción de bienes materiales yservicios asociados a dicha producción. En un contexto de competencia,los factores relacionados con el capital humano, la cultura, el entornonatural y construido, la diversidad de instituciones u organizaciones, lapresencia de múltiples actividades económicas y la existencia de untejido de interrelaciones locales, nacionales e internacionales se constituyenen factores determinantes para aprovechar las oportunidades que sepresentan en un mercado con características globales y es en las ciudadescapitales y sus conurbaciones donde se encuentran estos cúmulos,propiciando la creación de nuevas empresas, incidiendo en las mejorassostenidas de la productividad y generando cambios basados en la ciencia,la tecnología y la innovación.

Sin embargo, los análisis más allá del simple crecimiento económicodemuestran que las ciudades nucleares se han convertido en seudos centros

148 Centro de Investigaciones Socioeconómicas de Risaralda -CIR- Análisis de las tenden-cias económicas de Pereira y Risaralda . Pereira, 2002


de desarrollo, dado el preocupante desequilibrio social, cuya máximaexpresión es la creciente proporción de personas marginadas de losprocesos sociales, económicos y políticos. El modelo de desarrollosustentado en las ciudades capitales presenta desajustes estructurales quemotivan la definición de alternativas diferentes de desarrollo. Porconsiguiente, debe replantearse el modelo económico urbano del corredorciudad-región y su interrelación con lo rural.

Para argumentar los posibles cambios del modelo de desarrolloregional sustentado en las ciudades capitales, se puede tomar como ejemplola ciudad de Pereira. Al evaluar los factores estructurales del crecimientoeconómico de esta ciudad se encuentra que los tres sectores económicosque presentan las mayores tasas de crecimiento promedio anual, separandosus coyunturas, son en orden de importancia la construcción, los serviciosde acueducto, alcantarillado, gas, agua y aseo, otros servicios de mercadocomo salud, educación, y el de transporte y comunicaciones, mientrasque los sectores industriales y comercio crecen a tasas similares alcrecimiento promedio de la economía municipal y la agricultura decrece.En otras palabras, los sectores transables no presentan un comportamientoimportante dinamizador del conjunto de la economía y, por el contrario,los sectores no transables crecen a un ritmo superior al promedio de laeconomía municipal. La construcción, incluidas las obras civiles y elmejoramiento de algunos servicios, no ha tenido tasas de retornoeconómico satisfactorias. El desarrollo se ha hecho en los últimos años demanera inducida, vía construcción, prestaciones de servicios denominadospúblicos, transporte y comunicaciones entre otros y no por el libre juegode la oferta y demanda de bienes y servicios. Cuando una economía nocrece en sectores transables significa que no está compitiendo de manerasatisfactoria en el contexto global.

Como no existe un crecimiento satisfactorio de la industria, laagricultura y algunos servicios transables, se deterioran los indicadoreshumanos y sociales de las ciudades nucleares, además porque allí seconcentran los problemas de las ciudades de su radio de influencia. Deesta manera, y según se describió en el componente social, crecen losdesplazamientos internos y externos, aumenta el empobrecimiento, sepresentan preocupantes niveles de violencia urbana; se incrementa eldesempleo y el subempleo, y se deterioran los ingresos para una crecienteproporción de población.


Por otra parte, se observa que los centros poblados, las condicionesde suelos y climas, la infraestructura, la cercanía del gran mercado local-regional, la facilidad para el acceso de las materias primas y de loscompradores, la cercanía con la industrialización, la disponibilidad deasistencia técnica especializada y la facilidad de apropiación deconocimientos técnicos, han contribuido para el desarrollo del sector ruralde ciudades como Pereira. Obviamente, esto no significa que se hayaescapado de las consecuencias del deterioro de la caficultura,contribuyendo al decrecimiento promedio anual del PIB agropecuariodel municipio en la última década. De todas maneras el sector agropecuariose está transformando frente a la crisis de diferentes actividades agrícolasrepresentativas del municipio como café, cítricos, cebolla junca y yuca,ganando participación plátano, la caña panelera, de azúcar, mora, lulo,aguacates y ganadería, demostrando de manera incipiente la capacidadde transformación de actividades económicas con problemas estructuralesa actividades económicas con mayores oportunidades de crecimiento deacuerdo con las características del mercado.

Hoy las economías de cualquier región del mundo, sobre todoaquellas que tienen un nivel de desarrollo medio, se ven enfrentadas ados principios aparentemente contradictorios: por una parte se requierede una especialización en los sectores que son o que pueden ser los máscompetitivos, lo que induce una concentración de todo tipo de recursoshacia esos sectores, pero por otro lado, en un enfoque sistémico lasregiones deben tener la capacidad de transformar o consolidar nuevasalternativas económicas aprovechables por la existencia de un mercadoglobal o un nicho de mercado. A pesar de estas condiciones la generaciónde valor agregado del sector agropecuario decrece.

El proceso de industrialización que existe está distribuidogeográficamente en las conurbaciones Manizales-Villamaría, Pereira-Dosquebradas y, en menor escala Armenia. Como lo señalan algunosestudios, el proceso de industrialización en el Eje Cafetero es recientecomparado con la industrialización de otras regiones de Colombia y elmundo. A nivel de grandes empresas, la mayoría de ellas se establecieronpor las condiciones favorables que tenía la región para establecer fábricasque atendieran la creciente demanda local y nacional de productosmanufacturados.

Se pueden identificar tres factores que han incidido notablemente


en la ubicación geográfica de las grandes industrias en la región. El primeroestá relacionado con industrias que tienen importantes encadenamientoslocales, básicamente aquellas actividades relacionadas con las cadenasproductivas productos agrícolas-alimentos-bebidas, maderas-muebles,ganadería-curtiembre-productos de cuero, minería-productos químicos.Estas industrias han representado un papel muy importante en el desarrollode la Ciudad Región. Algunas de las más importantes son café liofilizado,Lucker, Licorera de Caldas, Frutusa, Cicolsa, Postobón, Ingenio Risaralda,La Rosa S.A. y otras medianas bastante representativas en el contextoregional, la mayoría de ellas participando activamente de los mercadosnacionales e internacionales.

El segundo, se refiere a las empresas que tienen un soloestablecimiento manufacturero a nivel nacional y que la ubicacióngeográfica en la Ciudad Región les da una posición privilegiada paraabastecer los mercados nacionales e internacionales, así las materias primasprovengan mayoritariamente de otras regiones u otros países del mundo.Aquí es importante hacer referencia a las empresas de confecciones, textiles,eléctrica, material de transporte y maquinas herramientas. En este grupode empresas se pueden identificar Mabe, Incolma, Pilas Varta, Nicole,Paños Omnes, Hilos Cadena, Asean Brown Bovery, Papeles Nacionales ySuzuki, entre otras.

El tercer grupo de empresas tanto grandes como medianas, que notienen mucha relación con otros sectores productivos locales, dependientede productos importados, que tienen otros establecimientos manufacturerosen otras regiones colombianas y que sus mercados principales no son losde la región. Estas empresas tienen la tendencia más fuerte de cerrar susfábricas y trasladarse a otras regiones colombianas como ya sucedió conBavaria y Colpapel. Es de esperar que continúe el proceso de reubicaciónempresarial.

Es importante señalar que, quizás con la excepción de Carroceríasde Occidente, desde hace más de una década no se presenta en la CiudadRegión la instalación de una nueva gran empresa. Alrededor del 90% delvalor de las exportaciones distintas de café están concentradas enaproximadamente 20 grandes empresas. También existen importantesdiferencias entre los sectores manufactureros de los conglomerados queconforman la Ciudad Región a nivel de grandes industrias. Mientras enManizales son importantes la eléctrica (pilas y electrodomésticos), las


bebidas, maquinas herramientas, químicos, en Pereira lo son la industriaeléctrica (transformadores), material de transporte y textiles. Lascoincidencias industriales están principalmente en el sector de alimentosy confecciones, que se encuentran presentes en toda la Ciudad Región.Es importante recordar que el sector industrial tiene una participaciónsignificativa en el contexto de las economías de las ciudades nucleares yperiféricas.

De todas maneras existe un grupo de pequeñas y medianas empresas,principalmente en las conurbaciones, con una importante dinámica y enalgunos sectores se están presentando cambios importantes. Por ejemploen calzado, confecciones, alimentos, metalmecánica, electrónica, mueblesde madera, plástico, vidrio, entre otras, con un alto potencial de desarrollo.Sin embargo, algunas empresas de estos sectores presentan limitacionesen los factores de competitividad que están haciendo que desaparezcanalgunas. Se perciben grandes cambios en las pequeñas y medianasempresas ubicadas en la Ciudad Región. Estas empresas no solo participanactivamente del mercado regional, sino también de mercados nacionalesy/o internacionales. Las iniciativas para aumentar la oferta exportadora sefundamentan en los planes exportadores de las empresas pequeñas ymedianas.

De todas maneras se observa que sus productos son mayoritariamentepara consumo final. Son bienes cuyos factores de competitividad estánfundamentados en la mano de obra barata, la calidad de los productos, ladiferenciación de los mismos y el cumplimiento de lo pactado, no estánbasados en conocimientos y realmente no existen barreras de entrada. Enestos sectores es muy difícil sustentar una estrategia de largo plazo, dadala saturación competitiva. Muchos de los sectores tradicionales de la CiudadRegión no son competitivos a escala global.

También existen asentamientos industriales importantes en ciudadesno capitales. Estos son los casos de Café Lofilizado y Frutasa en Chinchiná;Americana de Curtidos en Santa Rosa de Cabal y el Ingenio Risaralda enLa Virginia-Balboa. Como puede observarse, el proceso de industrializacióndescentralizado, generador de divisas, es decir con capacidad de exportara otras regiones de Colombia y/o el mundo, está asociado a productosque provienen del sector agropecuario y estos se han convertido en unosfocos de desarrollo económico en las regiones periféricas.

En cuanto a los servicios sobresalen cuatro fundamentales. El primero


es el de la educación, que desde el punto de vista económico, ha crecidomucho en los últimos años y se está consolidando como un producto deexcelente calidad en las tres ciudades capitales. Este es uno de los sectoresestratégicos para Caldas.

El otro servicio se refiere a los médicos con la posibilidad de realizarcirugías y tratamientos reconocidos a nivel nacional e internacional. Deotra parte están los servicios relacionados con el turismo descanso y deocio y el ecoturismo y agroturismo que atraen a una creciente poblaciónde visitantes; algunos productos turísticos están relacionados con lasfestividades de las grandes ciudades y los eventos deportivos nacionalese internacionales que frecuentemente se están realizando en las ciudadesnucleares. Aquí es importante resaltar que existen importantes ejemplosdescentralizadores de las ciudades nucleares en el turismo como son losparques temáticos de Quimbaya, el valle de Cocora en Quindío, los termalesen Santa Rosa, entre otros. También se resalta la venta de serviciostecnológicos como los originados por Cenpapel, o por los centros dedesarrollo tecnológico.

Síntesis y lineamientos

Para empezar, debe reconocerse que el entorno mundial, la economíanacional y los cambios que se están dando determinan el desarrollo de laCiudad Región y pueden modificar en gran medida sus condiciones decompetitividad, produciendo cambios en sus estructuras económicas,nuevas relaciones de funcionalidad urbano-rural y también la apariciónde nuevos focos de desarrollo y viceversa.

De esta manera, es urgente reconstruir el modelo institucional localque permita monitorear los principales cambios ocurridos, evaluar susconsecuencias, avizorar hacia el futuro posibilidades. A manera de metáfora,las ciudades están navegando sin brújula, ni radar y sin mapa.

La plataforma del desarrollo se debe sustentar en las condiciones delos suelos, climas y la gran riqueza en biodiversidad existente. En estaplataforma se pueden desarrollar verdaderas ventajas competitivas. Coneste enfoque cobran sentido los productos que pueden formar parte delbiocomercio como plantas medicinales y otros productos naturales,productos forestales, f lores y follaje, agroindustria con efecto enbiodiversidad, ecoturismo y artesanías y componentes biotecnológicos.


Algunos de ellos ya hacen parte del desarrollo económico de la CiudadRegión, con importantes encadenamientos productivos y otros aún sonincipientes.

Los actores del desarrollo económico local deben entender que esurgente la definición de un proyecto de largo plazo y la definición deestrategias, ajustables en el tiempo dados los altos niveles de incertidumbreen que se desenvuelve la economía.

De otra parte, existen focos de desarrollo económico en ciudadesintermedias de la Ciudad Región y por fuera de ella, que se constituyenen ejemplos para gestionar nuevos procesos de desarrollo económicodesconcentradores. El turismo en Quimbaya, Salento, y Santa Rosa deCabal, las plantas agroindustriales de Frutasa y Café Liofilizado, enChinchiná y el Ingenio Risaralda en La Virginia-Balboa, entre otros.

Las relaciones urbano-rurales y entre ciudades se deben definir deacuerdo con la estrategia de desarrollo que se adopte. Está demostradoque una estrategia económica basada en productos o servicios originadosen la zona rural puede ser dinamizadora de la economía regional y requierede un tipo de relación urbana-rural diferente si se escogiera otra estrategiaeconómica. De todas maneras se sugiere implementar un modelo deeconomía solidaria.

Se debe propiciar un modelo de desarrollo territorial que mitiguelos desequilibrios originados por las ciudades capitales y sus conurbaciones,cuya base económica esté sustentada en bienes o servicios transables.Esto requiere la definición de un modelo alternativo de desarrollo.

En el mediano plazo, los avances en las comunicaciones podríanalterar de manera sustancial las relaciones urbano-rurales, como ya estásucediendo en algunas ciudades del mundo. Por ejemplo, aquellasempresas basadas en el conocimiento, especialmente de productosintangibles, pueden estar ubicadas en cualquier espacio geográfico dentrode un territorio ya sea urbano o rural, solamente requieren de unainfraestructura básica.

Las cadenas productivas se consolidan en diferentes territorios, porlo tanto se deben identificar esas relaciones entre territorios de maneraque se obtengan los mayores beneficios económicos para todos loseslabones que constituyen la cadena.

El Gobierno Nacional está solicitando a las regiones definir susprioridades en lo económico para apoyar los procesos, de esta manera se


han firmado los acuerdos nacionales y regionales de competitividad, sehan asignado recursos al Sena para la modernización empresarial; seestán definiendo las agendas regionales de ciencia y tecnología, los planesestratégicos de exportación de los departamentos y las diferentespropuestas de generación empleo, entre otras. El camino es que las regionesconsoliden un verdadero proyecto de desarrollo económico y demandennecesidades particulares. Se deben hacer las tareas nacionales, pero laCiudad Región debe definir, proponer y gestionar su propio proceso dedesarrollo, visionario y contextualizado.

Es necesario avanzar en los análisis que superan los límitesgeográficos departamentales y municipales para hacer ejercicios deverdaderas integraciones regionales. Los enfoques de desarrollo empresarialson necesarios y urgentes pero se deben articular a un fortalecimiento delas cadenas productivas que se complementan en diferentes regiones deColombia.

A nivel local existen muchos planteamientos sobre los sectoresestratégicos que se deben constituir en el fundamento del desarrollo,dejando por fuera análisis relacionados con el quién y el cómo. En últimas,el propio desarrollo económico depende de una decisión estratégicacolectiva.

2.3.2 Finanzas públicas y financiación del desarrollo regional149

Con la Ley 617 alrededor del saneamiento fiscal de las entidadesterritoriales, y con la Ley 715, en lo relativo a las transferencias decompetencias y recursos, se han transformado de manera significativa, almenos en el campo de la descentralización fiscal, las relaciones de lasentidades territoriales con el Gobierno Nacional. Las reglas que ahorarigen han impuesto cambios profundos en las estructuras de alcaldías y

149 Parte importante de estas reflexiones se apoyan en ARANGO, Oscar. Finanzas pú-blicas en la Ciudad RegiónEje Cafetero. UTP, 2003. También puede consultarse DNP.Evaluación de la descentralización municipal en Colombia. Análisis y resultadosregionales. Tres tomos. Bogotá, 2002


150 Los 9 municipios son: Armenia, Montenegro, La Tebaida, Calarcá, Circasia, Pereira,Santa Rosa, Dosquebradas y Chinchiná. La reconstrucción invirtió un poco más de$1.6 billones. Solamente en Armenia se invirtieron más de $700 mil millones.Convendría, efectivamente, realizar una evaluación sistemática de los impactos deestos recursos en cada uno de los 28 municipios que sufrieron los efectos del terre-moto.

gobernaciones, pero también modificaciones enderezadas a garantizar laprestación de servicios básicos, entre los cuales se destacan la educación,la salud y el agua potable y el saneamiento básico.

Indicadores fiscales generales

Para empezar, debe decirse que las finanzas públicas territoriales en9 de los 15 municipios de esta Ciudad Región tienen como particularidadel que los presupuestos municipales no incorporaron las inversionesrealizadas para financiar el proceso general de reconstrucción150. Estacircunstancia hace atípicas muchas de las cifras y obliga a tenerconsideraciones adicionales al momento de contrastar unos municipioscon otros. Incluso, en temas como la construcción del Indicador deDesempeño Municipal que utiliza Planeación Nacional se podría llegar aequívocas conclusiones si se omite el proceso de reconstrucción, pues seestaría tratando con el mismo criterio entidades en normalidad institucionalfrente a aquellas que enfrentan desajustes críticos.

Pero, aún con esta salvedad, la situación financiera no es halagadora.La poca capacidad de generar recursos propios, los altos gastos defuncionamiento, las elevadas deudas con el sector financiero, y la difícilsituación económica de sus habitantes, han obligado a adoptar sostenidosprocesos de reestructuración administrativa. Debe admitirse, sin embargo,que el esfuerzo fiscal, esto es, la capacidad que tienen las entidadesterritoriales de generar recursos propios, se aumentó en algunos municipios,aspecto que se ha traducido en un menor grado de dependencia conrespecto a las transferencias nacionales.


151 Tanto Pereira como Manizales han contado con importantes recursos por la ventade acciones en sus respectivas empresas telefónicas a las Empresas Públicas deMedellín.

152 Medido a través de los ingresos corrientes (tributarios y no tributarios).

Entre 2000 y 2002, es decir, en un período en el que ya ha entradoen vigencia la nueva legislación en materia de finanzas públicas territoriales,se observa una disminución en el grado de dependencia del GobiernoCentral. La mayor dependencia corresponde a La Virginia (68%) y, en unextremo opuesto, se destaca el caso de Pereira que en 2002 estaba pordebajo de 12%151. Por supuesto, el peso específico de las transferenciaspara sufragar algunos gastos en los municipios menores es determinante.Con base en esos recursos las alcaldías financian, en promedio, cerca del85% en salud, el 95% en educación básica y prácticamente el 100% delgasto en agua potable.

Se resaltan los datos de aquellos municipios que aumentan más deldoble sus ingresos tributarios per cápita152 entre 1994 y 1999. En Armenia,como en los demás municipios afectados por el terremoto, probablementeuna parte importante de este comportamiento se relacione con lasinversiones realizadas con los cuantiosos recursos de la reconstrucción.

La situación es aún mucho más compleja al identificar las cifras delos ingresos tributarios. Palestina, Neira, La Virginia, Circasia y Montenegroreportan un indicador per cápita que está por debajo de los $30 mil.

En el caso del ingreso per cápita no tributario las cifras tambiénreflejan una debilidad estructural de las finanzas territoriales locales enVillamaría, Palestina, Neira, Chinchiná y La Virginia, pues son municipiosque no consiguen un indicador superior a $4 mil.

En promedio, los ingresos tributarios locales le aportan un 40% altotal de los ingresos en estos municipios; el ingreso tributario per cápitamunicipal es de $56 mil, mientras que el ingreso total per cápita promedioes de $106 mil, con extremos que van desde La Virginia con $63 mil,hasta Armenia con $160 mil.


En el caso del impuesto predial y complementarios, es clara surelación directa con la existencia de una base catastral actualizada, requisitoque comienza a ser cumplido de manera importante por estos municipios.En efecto, ciudades como Armenia, Dosquebradas o Chinchiná donde nose reajustaba el catastro desde hacía 8 años, acaban de completar susrespectivos diagnósticos.

El tema de los avalúos catastrales y del impuesto predial rápidamentedeja de ser un tema técnico y se transforma en un proceso político. Algunosconcejos y administraciones locales dilatan al máximo las actualizacionescatastrales para mantener artificialmente bajos los prediales y congraciarseasí con su electorado. Por supuesto, cuando esta situación se corrige soninevitables los conflictos y simultáneamente protestan quienes invocansu precaria situación económica y quienes se habían beneficiado de lasplusvalías sin aportar su cuota parte. Está claro que en una sociedad conalta concentración de la propiedad, formaciones catastrales desactualizadasterminan favoreciendo a los dueños del poder económico e impiden quelos gobiernos locales tengan recursos para las inversiones públicas.

Por el lado de los gastos, el funcionamiento sigue copando granparte del total de erogaciones en Dosquebradas (88%) o Santa Rosa (84%).En todo caso, es evidente una tendencia a disminuir el peso específico delos gastos de funcionamiento en beneficio de las inversiones y del gastosocial municipal como está previsto en la Ley 617. Ahora el 61% delpromedio de los gastos en la Ciudad Región se consideran inversión.

En no pocos de los municipios el gasto público se ha venidofinanciando esencialmente con recursos de las transferencias y no tantocon sus ingresos propios. Incluso, hasta 2001 estas entidades territorialesse endeudaron con base en expectativas de mayores transferencias y eseendeudamiento no se utilizó en mayor inversión sino en pagar los gastosde funcionamiento y el propio servicio de la deuda.

Uno de los interrogantes que están previstos en el proyecto deReferendo se relaciona con la posibilidad de eliminar las contralorías ylas personerías municipales. Pues bien, habría que recordar que municipioscomo Dosquebradas o Calarcá gastaron para esas entidades en 2001 el14% de sus ingresos corrientes de libre destinación, mientras que Pereiragastó el 10% y Manizales el 8%.

Chinchiná, Palestina, Calarcá y Montenegro aparecen como los cuatromunicipios con más bajo desempeño fiscal153. Ellos dedican una cifra


153 En una escala de 0 a 100, los municipios de mejor desempeño fiscal fueron en 2001Cartago y Pereira, con 82 puntos. El de peor desempeño fue Chinchiná, con 69puntos.

superior a la de sus ingresos corrientes a sufragar los gastos defuncionamiento. El caso de Chinchiná es crítico: en 2001 gastó $156 porcada 100 pesos de ingresos corrientes; su capacidad de ahorro fue negativa(-15,2%) y las transferencias de la Nación representaron el 60% de susingresos. En este último indicador los municipios de Neira y Palestinapresentan el peor comportamiento y sus cifras son, respectivamente, de74% y 72%.

La información sugiere la necesidad de mantener prendidas las alertas.El progresivo y prácticamente impagable endeudamiento de la gran mayoríade las entidades territoriales colombianas sirvió de argumento al GobiernoNacional y al Congreso para adoptar correctivos de largo alcance comolos que quedaron previstos en la Ley 617. Ahora las entidades territorialestienen muchas más limitaciones y cortapisas para endeudarse sin garantíasreales.

Sin incluir Cartago, la Ciudad Región tenía compromisos que en2001 sumaban $114 mil millones, pero entre Manizales, con una deudade $61.829 millones, Armenia, con $21.123 millones y Pereira, con $15.324acumulaban el 80% de obligaciones bancarias. Sin embargo, la evoluciónde las cifras entre 1999 y 2001 demuestra, igualmente, que los acuerdosde desempeño y medidas similares han empezado a producir positivosefectos y 8 municipios ya presentan indicadores de disminución real desu deuda pública y, en consecuencia, el saldo muestra porcentajesmoderados sobre los ingresos. De esta tendencia se exceptúa Manizalescuya deuda representa el 81% de sus ingresos totales.


oipicinuM 9991 0002 1002nóicairaV

00-99nóicairaV

10-00

selazinaM 445.26 658.85 928.16 %9,5- %1,5

aíraMalliV 158.1 097.1 873.1 %3,3- %0,32-

ánihcnihC 584.1 326.1 461.1 %3,9 %3,82-

anitselaP 192 623 292 %0,21 %4,01-

arieN 302 041 301 %0,13- %4,62-

ariereP 057.22 887.81 934.51 %4,71- %8,71-

sadarbeuqsoD 727.5 448.5 464.6 %0,2 %6,01

asoRatnaS 021.2 886.1 789.1 %4,02- %7,71

ainigriVaL 763 892 464 %8,81- %7,55

ainemrA 786.01 421.71 321.12 %2,06 %4,32

ácralaC 460.2 322.1 318.1 %7,04- %2,84

adiabeTaL 547 998 107 %7,02 %0,22-

orgenetnoM 248.1 328.1 730.1 %0,1- %1,34-

aisacriC 372 383 692 %3,04 %7,22-

Cuadro 2.3.2Ciudad Región Eje Cafetero. Evolución de la deuda pública por

municipio. 1999-2001 ($ mill).

Fuente: con base en Banco de la República.

La deuda pública sigue siendo especialmente preocupante en loscasos de Villamaría y Montenegro, casos en los cuales representa, enpromedio, un tercio de sus ingresos. Al contrario, Circasia (6%), La Virginia(6%), Cartago (9%) y Pereira (9%) enseñan las menores magnitudes dedeuda pública.

Así pues, el esfuerzo fiscal tendrá que multiplicarse y el manejo dela deuda pública deberá ser cada vez más imaginativo, porque sólo deesta manera se podrán liberar los recursos para la inversión social, únicaforma de legitimar la presencia municipal. El reto es aún mayor si seatiende la profundidad de la crisis cafetera y el progresivo desmonte de


oipicinuMedrodacidnIlacsifoñepmesed

roplanoicanotseuPlacsifoñepmesed

selazinaM 9,08 624

aíramalliV 4,17 354

anihcnihC 6,86 932

anitselaP 9,86 914

arieN 97 616

ariereP 28 74

sadarbeuqsoD 67 293

asoRatnaS 3,77 792

ainigriVaL 5,47 403

ogatraC 8,18 532

ainemrA 3,67 382

ácralaC 1,77 103

adiabeTaL 87 122

orgenetnoM 8,27 185

aisacriC 9,86 363

aquellos programas e inversiones que antes hacían en las zonas ruraleslos Comités de Cafeteros.

Ranking municipal

La Ley 617 ordena publicar cada año un balance de la gestión de losmunicipios y los departamentos. Para hacer efectivo este mandato se creóun indicador de desempeño fiscal que, según Planeación Nacional, significamedir entre otros, el grado de cumplimiento de los límites a los gastos delos departamentos y los municipios, según su capacidad para cubrirloscon sus ingresos de libre destinación. El ranking nacional va de 0 a 100,es decir, desde un nulo hasta un máximo desempeño posible.

Tabla 2.3.4Ciudad Región Eje Cafetero. Indicador de desempeño fiscal y

puesto municipal en el ranking nacional. 2001



En la Ciudad Región el desempeño local trae una muy desigualinformación de resultados. La ponderación de las seis variables que danorigen al indicador de desempeño fiscal muestra que los municipiosestuvieron en 2001 en un rango entre 52 (Neira) y 67 (Pereira). A suturno, en el ranking construido por Planeación Nacional, Neira está ubicadoen el puesto 616 a escala municipal nacional y Pereira ocupa el lugarnúmero 47. Otras ciudades mayores de 100 mil habitantes no guardanninguna correspondencia entre su tamaño poblacional y su desempeñofiscal. Manizales ocupa el puesto 426, Dosquebradas el 392, Cartago el235, Armenia el 283.

La recategorización aparece como una meta que se asocia tanto alesfuerzo fiscal, como a las decisiones administrativas adoptadas pararecortar los gastos de funcionamiento. No obstante, en la gran mayoría delos municipios se requerirá más que buena voluntad para conseguir puestossuperiores.

Según lo dicho, ahora el desafío para alcaldías y gobernaciones es,con menos recursos humanos y financieros, hacer más. Este es uno de losprincipios de la Ley 617. Subir de categoría es un resultado al que sólo sellegará con un cumplimiento estricto de esa ley, pero, sobre todo,consiguiendo una reactivación del aparato productivo regional que lepermita a las entidades territoriales obtener realmente una mayor cantidadde recursos propios.

Ahora bien, una perspectiva integral del necesario reordenamientoterritorial supone una cabal comprensión del tema de las transferenciasde competencias y recursos de las entidades territoriales. La Ley 715 de2001 modificó el régimen de dichas transferencias y adoptó otrasdisposiciones que impactarán profundamente el futuro de ladescentralización y la autonomía. El porvenir del ordenamiento territorialpasa necesariamente por estas coordenadas y, aún sin disponer de unaley orgánica al respecto, nuestras entidades territoriales han empezado atrabajar con unas reglas que no parecen ajustarse a las acordadas por laConstituyente en 1991.


oipicinuMlatoT

saicnerefsnarT39/06yeL

latoTsaicnerefsnarT

10/517yeL

selazinaM 340.51 496.81

aíramalliV 333.2 005.2

ánihcnihC 180.4 532.5

anitselaP 569.1 184.2

arieN 871.2 703.2

ariereP *765.41 588.03

sadarbeuqsoD 179.8 893.91

asoRatnaS 793.4 353.9

ainigriVaL 366.6 532.7

ainemrA 190.81 458.94

ácralaC 830.4 153.6

adiabeTaL 362.2 636.4

orgenetnoM 035.2 580.4

aisacriC 847.1 458.2

Tabla 2.3.5Ciudad Región Eje Cafetero. Comparativo aplicación leyes 60

y 715, según municipios. 2002

*Solo ingresos corrientes de la nación. Con base en DNP.Secretarías de hacienda y Contralorías.

Según se desprende de la tabla anterior, la aplicación de la Ley 715en 2002 tuvo, en términos generales, un comportamiento favorable paralos municipios, pues el crecimiento de las transferencias fue superior a loque se hubiera obtenido con la Ley 60. No obstante, debe considerarseque estamos en un proceso de débil incremento de la economía y que,probablemente, bajo un escenario de incremento del PIB por encima del5% el resultado no sería igualmente favorable para las entidades territorialesy el beneficiario neto sería el fisco nacional.


edoñayotutitsnInóicadnuf

oinomirtaP2002)senollim$(

soicivresysodaicnanifsotceyorpedsaerAsodatserp

REDIFNI3891

482.4

;aírerosetedyotnemofedsotidérC;acilbúpaduededojenamedsenoicarepO

;nóicaticapaC;acincétaicnetsisayaírosesA

;716yeLaledotneimilpmuclaoyopAsosrucerednóicatpaC

IUQEDNI8891

620.3

;aírerosetedyotnemofedsotidérCsenoicarepO

;nóicaticapaC;acilbúpaduededojenamedlaoyopa;acincétaicnetsisayaírosesA

;716yeLaledotneimilpmucsosrucerednóicatpaC

SELAZINAMIFNI7991

379.482

alasotidérc;aídlaclAalasaicnerefsnarTaídlaclA

;sodazilartnecsedsotutitsnisusYollorrasedledsaerásalsadotnaicnanifes

SADLACIFNI8991

961.533;soinevnocsorto;sedadisrevinunocsoinevnoC

.dadilibitcafedsoidutse

La financiación del desarrollo regional

Otra de las particularidades que caracterizan esta región es la decontar con una importante institucionalidad que sirve de soporte parafinanciar el desarrollo socio económico.

En efecto, se dispone de cinco institutos financieros que cumplendiferentes funciones en esta materia. Esta institucionalidad se puededesagregar en dos grandes bloques: el primero de ellos lo conformanInficaldas e Infimanizales, que tienen como rasgo distintivo el ser bancosde inversión propiamente dichos. El segundo lo integran el Infider, elInfivalle (para el caso de Cartago) y el Indequi entidades que, por elcontrario, captan y colocan recursos.

Ahora bien, de cara a la necesidad de la financiación del desarrolloregional, son convenientes algunas observaciones. La primera de ellastiene que ver con las restricciones que estas entidades tienen para financiarproyectos en entidades territoriales que no sean las de su jurisdicción.Esta prohibición no aplica para el caso de proyectos en cabeza de unaAsociación de Municipios.

Tabla 2.3.6Ecorregión Eje Cafetero. INFIs según patrimonio

y áreas de servicio. 2002

Fuente: con base en INFIs


Si, como se dispone en sus estatutos, y se ratifica en sus visiones ymisiones, los INFIs han sido creados para contribuir a la financiación deobras y proyectos de interés colectivo, en la ciudad Región no deberíanexistir cortapisas para que, llegado el caso, existan acuerdos entre ellospara aportar a la financiación de proyectos que trasciendan los límitespolítico-administrativos de sus respectivas jurisdicciones.

Parece llegado el momento en el que se sumen los recursos quepermitan, aunque sea en parte, atender las demandas de financiación deproyectos tales como los estudios de factibilidad del transporte masivoregional154; la ejecución de programas derivados del Plan Regional deDesarrollo Forestal, o de proyectos que generen empleo productivo oque fortalezcan la capacidad científica y tecnológica de los 15 municipiosque conforman la Ciudad Región.

Decisiones favorables en esta dirección muy seguramente favoreceránel apoyo nacional e internacional para la búsqueda de las contrapartidasindispensables y generarán entre la ciudadanía y los empresarios regionalesconfianza y credibilidad.

A cambio de dejar las entidades territoriales y los proyectos dedesarrollo regional a merced de la banca privada y sus elevadas tasas deinterés, se debería apoyar una gestión destinada a fortalecer los INFIs, enel entendido de que ellos pueden ser un instrumento capaz de cumplirvarias funciones simultáneas: manejo eficiente de los recursos; reinversiónde utilidades en las respectivas entidades territoriales; otorgamiento decrédito a tasas más bajas que las del mercado y, por supuesto,apalancamiento financiero de proyectos a través de los cuales la integraciónregional se hace realidad.

Esta perspectiva se encuentra, sin embargo, condicionada a lanecesidad de conseguir acuerdos para vincular mucho más activamente aPereira y Armenia, en su orden, al INFIDER y a INDEQUI. Sin laparticipación de los recursos de estas dos ciudades capitales difícilmentese obtendrían los mínimos de capital indispensable para hacer exitosa la

154 Admitiendo que es un hecho la cofinanciación (Gobierno nacional-entidades terri-toriales) del proyecto de transporte masivo para el Area Metropolitana Pereira-Cen-tro Occidente, se abre paso la voluntad política de los alcaldes y gobernadores dela Ciudad Región para enfrentar el desafío de un sistema de transporte masivo decarácter regional.


participación en el financiamiento de las cuantiosas inversiones querequieren los proyectos de carácter regional.

Ahora bien, hasta la fecha el Fondo de Regalías ha significado unaimportante fuente de recursos para financiar no pocas de las obras públicas(en particular las relacionadas con saneamiento básico y agua potable)de estos municipios. Como ya se expresó, el proyecto de Referendo incluyeun artículo según el cual el grueso de los dineros de este fondo se aplicaráesencialmente a sufragar gastos del proceso educativo. Si bien esta es unainteresante perspectiva, es claro que genera un vacío en los sistemastradicionales de cofinanciación para lo cual no están suficientementepreparadas las entidades territoriales.

A su turno, la FINDETER (Financiera para el Desarrollo Territorial)155

aprobó durante el 2002 un poco más de $20 mil millones en losdepartamentos de Caldas, Quindío y Risaralda, pero los créditos a laciudades de Armenia ($8.989 millones), Manizales ($3.195 millones) yPereira ($3.240 millones) cubrieron el 75% del monto global. También seregistraron créditos para Calarcá ($280 millones), Montenegro ($280millones), Dosquebradas ($1.000 millones) y Santa Rosa ($400 millones).Esto significa que 8 de los 15 municipios de esta Ciudad Región noaccedieron a este sistema de financiación y debieron buscar fuentesalternas.

Esta es otra manera de entender la importancia de fortalecer losinstrumentos locales y regionales de financiación del desarrollo y es eneste contexto donde los INFIs pueden y deben jugar un rol mucho másvisible. Los desarrollos y el mandato general de la Ley 715 de 2001representan una importante oportunidad para participar en laadministración de los recursos del Sistema General de Participaciones.

155 No está por demás recordar que la Findeter es un banco de segundo piso quecoloca sus recursos a través de la banca comercial. Por supuesto, los riesgosinherentes a los créditos los asume esta última.


Así por ejemplo, al tenor del artículo 70 de dicha Ley «con los recursosde la Participación de Propósito General podrá cubrirse el servicio de ladeuda originado en el financiamiento de proyectos de inversión física,adquiridos en desarrollo de las competencias de la entidad territorial». Enconsecuencia, el nuevo ordenamiento legal genera un terreno fértil paracontinuar potenciando los INFIs y, por su intermedio, el desarrollo de laCiudad Región Eje Cafetero.

Pero aún si se diera vía libre a estos instrumentos, la financiacióndel desarrollo para la Ecorregión no estaría sino parcialmente resuelta ysería indispensable que otros mecanismos y opciones se aplicaran. Cabríanen este sentido estudios específicos sobre el rol que han cumplido enestos municipios el Fondo de Solidaridad y Garantías, el Fondo Nacionalde Garantías, el Fondo para el Desarrollo de la Micro, la Pequeña y laMediana Empresa, lo mismo que el Instituto para el FinanciamientoIndustrial, una entidad que ahora entra a fusionarse con el Bancoldex.

De manera complementaria se cita el programa de crédito congarantía automática dirigido a microempresas en una alianza de la cualhacen parte el Fondo Nacional de Garantías, las respectivas entidadesterritoriales y las entidades financieras seleccionadas. Este programa seinscribe en la perspectiva de la construcción de equidad social,desarrollando las Mipymes, en la idea de que ellas permiten avanzarhacia el objetivo de un país de propietarios.

Falta ver, finalmente, cuáles serán las decisiones del Congreso y delGobierno Central sobre estas y otras iniciativas dirigidas a fortalecerinstrumentos y mecanismos de financiación para el desarrollo regional.En este sentido conviene hacer, desde la Ciudad Región, un seguimientoa los desarrollos que en materia de financiación del desarrollo contemplael Plan Nacional de Desarrollo.


2.4 Dimensión físico espacial*

2.4.1 Clasificación del territorio

La clasificación del suelo a nivel municipal es una de las principalesacciones urbanísticas que determinan la orientación y organización delproceso de uso y ocupación del territorio. La Ley 388 determina que losPlanes de Ordenamiento Territorial clasificarán el territorio de losmunicipios en suelo urbano, de expansión urbana, sub-urbano y rural yque dentro de estos podrán establecerse las categorías de suelo deprotección.

Desde la perspectiva metropolitana, la determinación de los diferentestipos de suelo influyen de manera directa en la organización territorial deestos conglomerados. Su localización y dimensionamiento debe respondera las demandas de suelo de la población metropolitana y debe contribuira la consolidación de un modelo de estructuración urbana más racional,que reduzca los costos de urbanización, mitigue los impactos ambientalesy haga más eficiente la plataforma territorial.

Los procesos de expansión al interior de estos espacios urbanosadoptan un carácter supramunicipal y por tal razón deben responder aun esquema de crecimiento urbano metropolitano donde se tenga encuenta el potencial de desarrollo de todos los centros urbanos de la zonay se articulen los espacios territoriales de todos los municipios, posibilitandoun desarrollo equilibrado y más sostenible. De igual manera, el fenómenode la sub-urbanización sobre ejes o corredores marca la evolución futurade la trama urbana metropolitana y como tal debe pensarse conjuntamentecon todos los municipios.

La reglamentación del uso del suelo es de competencia local. Sinembargo, el tema del control sobre el uso del suelo urbano y de expansiónpuede ser de interés metropolitano.

* Para estas notas resultó de gran importancia la contribución de la arquitecta LuzElena Hernández.


Tendencias en las formas de crecimiento uso y ocupación delterritorio antes de la formulación de los Pots

• En la estructuración interna de estos centros urbanos se evidencianfenómenos de transformación y de ocupación del espacio urbano similares,expresados en:- Procesos de desplazamientos de actividades centrales, que generan

transformaciones físicas y funcionales encaminadas a acabar con elmonocentrismo tradicional de las mismas.

- Procesos de redensificación y renovación de zonas ya urbanizadas.- Periferias con estructuras urbanas no equilibradas y articuladas.- Modelos de ocupación sin respeto por restricciones ambientales.- Intensidad de ocupación supeditada a normas flexibles en relación al

predio y no a las densidades.

• Estas ciudades presentan, al igual que otras del país, cascos urbanoscon grandes vacíos, o zonas sin desarrollar que posibilitan una buenacapacidad de acogida de población y vivienda. Se destacan ciudadescomo Manizales con una oferta de suelo al interior del perímetro urbanode 280 has, Pereira con 259 has y Armenia con 157 has. Aún así no hansido ajenas a los procesos especulativos que impone el mercado del suelourbano, lo que hace que la disponibilidad de suelos al interior del perímetrourbano para los estratos de menores ingresos sean cada vez más reducidas.En Armenia solo el 11% de las áreas libres permite desarrollar este tipo devivienda y en Pereira el 15%, los demás municipios por sus condicionessocio-económicas presentan buenos precios y buenas posibilidades parael desarrollo de este tipo de vivienda.

Además las condiciones geomorfológicas similares que caracterizaneste conjunto de ciudades sacan aproximadamente del mercado 40% detierras no aptas para urbanizar por presentar altas pendientes y amenazasnaturales que se constituyen en suelos de protección.

• Los hechos anteriores han llevado a una tendencia generalizadade crecimiento físico- urbano en expansión, donde se han venidoincorporando para desarrollos de vivienda nuevas áreas urbanizables, ensegmentos localizados en la periferia tanto de una forma legal comoilegal, generando fenómenos de marginalidad, segregación socio-económica, fragmentación físico-espacial y degradación ambiental.


• Este crecimiento se ha dado bajo una lógica de desarrollo predioa predio, posibilitado por unas normas que permitían la incorporaciónde nuevo suelo urbano bajo la iniciativa exclusiva de los propietarios deacuerdo con el tamaño y forma de sus predios; dando lugar a una ciudad«planificada» en forma individual, con dotaciones de infraestructurasmínimas y sin ninguna coherencia entre sí.

• Se destaca la tendencia de crecimiento de Armenia, donde laciudad venia extendiéndose en forma indiscriminada hacía el sur yoccidente con una preocupante invasión del espacio agrícola, con unaprolongación costosa de redes independientes por las vías a Pueblo Tapao,Puerto Espejo, Montenegro y La Patria, y con una implantación caprichosade usos y estructuras. La tendencia que presentaba Pereira de crecimientohacia el sur de la ciudad, sector Naranjito, de altas pendientes y restriccionesambientales y de difícil integración y articulación a la malla vial quedeterminó grandes inversiones de infraestructuras de servicios públicospara compensar las deficiencias generadas por crecimientos atomizados.Igualmente, Manizales evidenciaba serios problemas de crecimientosdispersos y desarticulados sobre una geografía muy accidentada, como elsector de La Linda con graves dificultades de prestación de serviciospúblicos.

• A su vez, se registra la expansión de otro tipo de actividades hacialas periferias como vivienda campestre de estratos altos, grandesinstalaciones de tipo económico, educativo o recreativo, sobre loscorredores, generando un proceso de sub-urbanización que estáconllevando a un patrón de asentamientos y equipamientos dispersos.

• En el marco de los fenómenos de conurbación y metropolizacióncomo los que se presentan en estos conglomerados y con respecto alconsumo de suelo, se vienen registrando patrones de ocupación dondelas ciudades vecinas al núcleo principal se han convertido en ciudadesdormitorio, como son los casos de Dosquebradas, Villamaría, Santa Rosa,Circasia y Calarcá, en razón a la oferta de vivienda de bajo costo (pormenor precio del suelo) que estas ciudades ofrecen, posibilidades devida más económica y corta distancia a los sitios de empleo.

En síntesis, la estructura espacial en el escenario previo a laaprobación de los POTs, refleja características de crecimiento y ocupacióndel suelo de una forma segmentada por cada municipio, evidenciándoseprocesos difusos de crecimiento en detrimento de los espacios rurales ynaturales que le dan sustentabilidad a estas zonas.


Modelos de crecimiento propuestos por los POTs

La determinación físico espacial de los diferentes tipos de suelo,para cada uno de los municipios del corredor, definen unas formascrecimiento, uso y ocupación del territorio que determinan un modelo deestructuración de largo plazo e influyen en la organización espacial de laCiudad Región. En tal sentido, desde la lectura de los Planes deOrdenamiento se destacan los siguientes planteamientos que guían laforma de crecimiento futuro.

* Conglomerado de Manizales y sus municipios vecinos (ver esque-ma 2.4.1):

• Desde Manizales se define un modelo estructural a largo plazobasado en el desarrollo integrado de lo urbano, lo rural y su contextoregional. Aunque el POT centra sus propuestas en el territorio municipal,el modelo estructural a largo plazo prevé que las áreas para ubicar lasnuevas viviendas, los equipamientos y las infraestructuras productivasrequieren un manejo y una concertación a nivel de la región;

• El POT no clasifica suelo de expansión de manera explícita, enconsideración a que no requiere de nuevas áreas para la construcción deviviendas por fuera del suelo urbano. Y define como suelo urbano lossectores de La Linda, Aures y los centros poblados urbanos Km. 41, LaCuchilla del Salado, Alto Tablazo y Bajo Tablazo, y

• Propone una estructura urbana no continua, en la que el conceptotradicional del perímetro urbano desaparece y los límites entre lo urbanoy lo rural se diluyen en formas urbanas difusas, con relativa autosuficienciaen equipamiento colectivo, espacio público y servicios públicos; núcleosurbanos cohesionados por un interés común y conectados por redes físicasy sistemas ínter modales de transporte; asentamientos que ofreceránsimilares condiciones de vida en todo el municipio y serán compatiblescon el medio ambiente, en las que usos y actividades podrán mezclarse,previo el acondicionamiento de los posibles impactos negativos, y en elque no se prohiban determinadas actividades en la medida en que ellasse condicionen y compatibilicen.

• De otro lado, Chinchiná define un crecimiento ligado a las áreasde la troncal de Occidente; Villamaría propone la zona oriental La Florida


y la zona occidental de su casco urbano, como suelo de expansión, terrenosque se encuentran ubicados entre el perímetro de expansión urbana y elperímetro urbano. Neira define zona de expansión urbana, ubicada en lavereda Cantadelicia y Pueblo Rico, y Palestina plantea la zona de expansiónLos Fundadores en áreas inmediatas zonas ya urbanizadas y la cual quedarásujeta en su desarrollo a la elaboración de un Plan Parcial.

• Finalmente, los procesos de sub-urbanización de esteconglomerado se estructuran y definen en torno a ejes y tramoscaracterizados por tener una mayor continuidad en las condicionesestablecidas para los desarrollos de vivienda campestre y gran potencialde prestación de servicios especialmente recreativos como son los tramosLa Trinidad-Club Campestre, y La Trinidad-La Manuela, y La Cabaña-TresPuertas. Se define también la vía Chinchiná- Kilómetro 41 desde el puenteDoménico Parma hasta el kilómetro 41 sin incluir el suelo urbano delmismo. Corredor caracterizado por la existencia de tramos con excelentescondiciones para desarrollos de tipo suburbano, e importante eje industrialdentro del contexto municipal. Y desde Palestina se refuerza el sector deSantagueda por su tradición recreativa y campestre, con la presencia desitios como La Rochela, Santágueda, Villa Beatriz, y un importante númerode condominios privados.

* Conglomerado de Pereira (ver esquema 2.4.2):

• Pereira define un patrón de crecimiento lineal hacia Cerritos,redireccionando tendencias de expansión hacia suelos de grandesrestricciones ambientales. Busca integrar a largo plazo la red de ciudadesque va desde Santa Rosa hasta Cartago, e impulsar el desarrollo de loscentros poblados de Puerto Caldas y Caimalito como polos alternos dedesarrollo urbano.

• Santa Rosa potencia su desarrollo al interior; Dosquebradasconsolida el desarrollo urbano hacia el costado sur oriental del municipio,sector Frailes y busca encauzar el crecimiento y desarrollo del municipiohacia el costado nor -occidental aprovechando las ventajas que ofrece laconstrucción de la variante La Romelia-El Pollo; La Virginia restringe superímetro considerablemente y determina zonas de expansión paraactividades ecoturísticas de baja densidad, zona de expansión de actividadmúltiple y zona para la demanda de vivienda en los 9 años. Cartago


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modifica su perímetro urbano, al ser definido con base en la disponibilidadde servicios públicos. Este perímetro de servicios públicos, permite incluir,en el perímetro urbano, la cabecera del corregimiento de Zaragoza; laszonas de expansión se presentan contiguas al perímetro urbano en elsector sur entre la troncal de Occidente y el Aeropuerto.

• En el contexto metropolitano, se ha planteado, que dada laconfiguración actual de esta zona, se debe impulsar un sistema urbanoestructurado en red, buscando equilibrios en el uso y ocupación de suterritorio donde más importante que la proximidad física es la proximidadfuncional de sus territorios, no importando el tamaño de los centrospoblados.

• Este conglomerado presenta en su conjunto la mayor oferta desuelo sub-urbano dentro del corredor de ciudades metropolizadas,concentrada en un porcentaje muy alto en la zona de Cerritos y sobre elsector de la vía a Armenia, e igualmente se definen corredores sub-urbanosque saliendo de cada municipio van integrando y conectando esta red deciudades y sus centros poblados rurales, como Cartago-Zaragoza, SantaRosa centro poblado El Lembo, Pereira-Cerritos-Puerto Caldas.

* Conglomerado de Armenia (ver esquema 2.4.3):

Armenia para delimitar el suelo urbano y hacer regulación de sucrecimiento plantea las siguientes estrategias de organización territorial:

- Crear anillos viales o límites físicos territoriales;- Crear áreas de amortiguación o transición entre el perímetro urbano y

los demás suelos de expansión urbana, suelo rural y/o suelo suburbanoen una distancia promedio de 200 mts, considerándolas como áreas enlas cuales se posibilita la localización de equipamientos colectivos anivel ciudad con ámbito de relación urbano-regional.

Busca el crecimiento controlado de la mancha urbana, para lo cualpropone a corto plazo el desarrollo prioritario de las áreas vacantes alinterior del perímetro urbano actual (157 Has) y promover la densificaciónde las áreas urbanizadas actuales mediante la construcción vertical y unmodelo de ocupación urbano que busca la prevención de impactosambientales y el fortalecimiento de las áreas de protección.


Define como umbrales de expansión a mediano plazo (2003-2006)las áreas de expansión de San Juan de Carolina-Mesopotamia (límites conCircasia y Salento al norte de la ciudad), La Maravilla (límites con LaPatria, Mercar al sur de la ciudad). En el largo plazo (mayor a 9 años)define las áreas comprendidas entre Armenia-El Edén-La Tebaida,consolidándose en el futuro la conurbación de un eje lineal de desarrolloLa Tebaida-Armenia- Circasia, con vínculos físico espaciales, sociales,económicos, culturales y tecnológicos de alto posicionamiento regional.

A raíz del sismo del 25 de enero del 99 esta estrategia de crecimientopor umbrales se desvirtúa en razón a la emergencia, el incremento en loscostos de la tierra y la debilidad institucional, ocasionando un modelo deocupación atomizado en áreas sin viabilidad de servicios públicos y dedifícil integración a la malla urbana, contándose en la actualidad con unpromedio de 4.000 viviendas con este tipo de problemas.

En el contexto de la metropolización, la regulación del crecimientodel suelo urbano y su posible expansión se sugiere sea sometida adinámicas controladas o propuestas de equilibrio de la movilidadpoblacional de los municipios aledaños, evidenciándose la necesidad dedirectrices supramunicipales para fortalecer el poblamiento de las cabecerasurbanas de Calarcá, Montenegro, Circasia, La Tebaida, y la producción delas áreas rurales para frenar los procesos migratorios del campo a la ciudad.La Tebaida limita el crecimiento hacia el sur-este con el fin de evitarfutura contaminación de la quebrada El Cántaro; restringe la expansiónhacia la zona del Aeropuerto y hacia la zona de la vía Panamerica y ZonaFranca, determinando un crecimiento hacia el occidente en forma continuaa la malla urbana existente. Montenegro plantea unas áreas de expansiónen un 52% de su perímetro urbano hacia el sector oriental del cascourbano, salida a Armenia. Calarcá define como suelos de expansión losque quedan sin disponibilidad de servicios después de regularizar elperímetro y define, a su vez, zonas de expansión a los corregimientos deBarcelona, La Virginia y Quebradagrande. Circasia adopta como suelo deexpansión urbana todas las áreas de tierra contiguas al territorio urbano,las cuales se habilitaran cuando se hayan consolidado las existentes y secumplan las previsiones de crecimiento poblacional.


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Finalmente, las zonas sub-urbanas propuestas sobre ejesinterregionales de articulación e integración de Armenia y sus municipiosvecinos marcan un patrón de crecimiento futuro de la formaciónmetropolitana, basado en anillos periféricos y ejes transversales quepermiten controlar el crecimiento en expansión y una localización deequipamientos de ámbito urbano-regional articulada a los más importantesejes viales.

Dimensionamiento de los diferentes tipos de suelo

Este fue un tema que no quedó claramente sustentado en los planesde ordenamiento. Solo en algunas ciudades se contemplan análisis sobreproyecciones de población, oferta de suelo actual, déficit y demandas desuelo de la población futura. De otro lado, algunos municipios no poseenindicadores sobre los suelos determinados y otros dejan ver inconsistenciasen su información presentando datos diferentes sobre un mismo tipo desuelo. Aún así, en el cuadro 2.4.1 se registran indicadores que permitenhacer análisis complementarios entre ciudades:

• Se observa que el Conglomerado 2 posee el mayor porcentaje desuelo urbano y presenta la mayor oferta de suelo de expansión urbana ysuburbana para la vigencia del plan. Destacándose Pereira y Dosquebradasen este conjunto de ciudades y en todo el corredor. Es de anotar que lacantidad de suelo disponible para expansión incide de manera dramáticaen el precio a largo plazo, y si bien los análisis econométricos sugierenque se requiere de una holgura en cuanto a la disponibilidad de suelosde expansión, se presentan serios problemas para responderadecuadamente a los servicios públicos, la infraestructura vial y losequipamientos necesarios para un desarrollo armónico.

• Cartago sobresale por el tamaño de su casco urbano y de su zonade expansión, justificado por su misma importancia de centro subregionaly sus dinámicas urbano-regionales. Y Chinchiná en su búsqueda deposesionarse como un polo de desarrollo industrial abre áreas importantesde expansión para el denominado parque industrial.


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375.3 51.065 445.66

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30.0

Cuadro 2.4.1Ciudad Región Eje Cafetero. Dimensionamiento de los diferentes

tipos de suelo.

Fuente: Planes de Ordenamiento Territorial*Datos promediados por la existencia de dos cifras


En general con respecto a los modelos de crecimiento futuro de losconglomerados y su dimensionamiento se observa lo siguiente:

• Se lograron reducciones significativas de los perímetros urbanos,redefiniciones que fueron acordes con los perímetros sanitarios,destacándose el caso de Manizales redujo el perímetro urbano enaproximadamente 2.800 Has; La Virginia, donde el perímetro antes delPOT cubría grandes extensiones de tierra que cumplen una función rural,dedicadas a la explotación agropecuaria (cultivo de caña y pastoreo) y nocontaban con servicios públicos. Además se presentan casos similares enciudades como Santa Rosa, Dosquebradas, Calarcá y Cartago que se vieronobligadas a reducir notablemente sus perímetros urbanos, cubriendosolamente zonas aptas para urbanizar y dotadas de servicios públicosbásicos completos (acueducto, alcantarillado y energía), para darcumplimiento a las disposiciones determinadas por la ley en materia delsuelo urbano. Adicionalmente a este problema, al regularizar los perímetrosse continua con restricciones al interior del perímetro urbano y sanitariopor la inexistencia de un Plan Maestro en algunos casos o por restriccionesde tipo técnico.

• Los modelos de crecimiento futuro propuestos para estosconglomerados se definieron a partir del reconocimiento de las condicionesnaturales de sus respectivos territorios, buscando respetar la geología,geomorfología y aptitud de uso de sus entornos urbanos. Este parámetrodeterminó diferentes formas de ocupación donde se están mezclandocrecimientos en expansión de tipo continuo adyacentes a los cascosurbanos, expansiones lineales y difusas, con polos de crecimiento urbanoen zonas rurales.

Este fenómeno se conjuga con una búsqueda general de casi todoslos municipios para promover el desarrollo prioritario de los vacíos urbanosaún existentes al interior de los cascos urbanos y de incentivar procesosde redensificación, renovación, conservación y redesarrollo en áreasconsolidadas y con procesos de deterioro.

• Sobre la expansión no se deja claramente expresada la definiciónde umbrales de crecimiento como elemento clave para encauzar de unamanera eficiente el programa de ejecución de estas ciudades y el desarrollode los planes parciales. A su vez, no se observa la determinación de áreaspara la V.I.S como una exigencia clara de la Ley 388.


• Con respecto al fenómeno de la sub-urbanización se identifica labúsqueda del fortalecimiento de las dinámicas existentes de zonasrecreativas y el reconocimiento de nuevos corredores suburbanos sobrevías interregionales, determinaciones que en ordenamiento territorialregional deben controlarse o regularse en razón a que a largo plazo estosprocesos de relocalización en áreas periféricas, generados por sectorespoblacionales con mayor capacidad de pago eludiendo las deseconomíasde los núcleos centrales, conllevan al aumento de grandes impactos,insostenibilidad ambiental y extensión de las metrópolis.

• Estas tendencias de suburbanización que guían los procesos deexpansionismo urbano futuro, generan pérdida de la frontera agrícola.Además, producen unos flujos continuos hacia las ciudades núcleos alcontinuar sus vínculos económicos con estas y ser solo zonas dormitorios.De otro lado, la vocación de los municipios y centros poblados ruralesinmersos en esas zonas como Calarcá o Arauca, van cerrando sus fronterasagrícolas, convirtiéndolos en simples barrios sin ninguna identidad, perogenerando marginalidad social.

• No se cuenta con políticas conjuntas sobre distribución espacialde la población, crecimiento y ocupación del suelo de acuerdo a estudiosmetropolitanos sobre dinámicas demográficas, proyecciones de población,déficit y demandas futuras de suelo.

Finalmente, podría decirse que no parece existir alternativa demodelos de crecimiento adecuado y factible, sino en el contextometropolitano: es decir, asumiendo las condiciones de uso y ocupaciónal menos de la vivienda y de otros hechos metropolitanos comodependientes del conjunto de decisiones que tomen las autoridades, todoesto para evitar que la expansión se exprese en forma desordenada por lavía de la urbanización ilegal de suelos no urbanizables-rurales o deprotección, o sobre los suelos de los corredores y ciudades circunvecinas,no empeoren aún más todo el ambiente subregional.

Recomendaciones

• Desde la perspectiva metropolitana, la determinación de losdiferentes tipos de suelo, su localización y dimensionamiento deberesponder a las demandas de suelo de la población metropolitana y debe


contribuir a la consolidación de un modelo de estructuración urbana másracional, que reduzca los costos de urbanización, mitigue los impactosambientales y haga más eficiente la plataforma territorial.

• Los procesos de expansión urbana deben responder a un esquemade crecimiento urbano metropolitano donde se tenga en cuenta el potencialde desarrollo de todos los centros urbanos de la zona y se articulen losespacios territoriales de todos los municipios, posibilitando un desarrolloequilibrado y más sostenible. De igual manera, el fenómeno de la sub-urbanización sobre ejes o corredores que marcan la evolución futura dela trama urbana metropolitana, deben pensarse conjuntamente con todoslos municipios.

• Es indispensable realizar estudios sobre las formas de ocupacióny crecimiento de la zona rural y su sistema de asentamientos humanosdispersos.

• El modelo de ocupación previsto para esta Ciudad Región debebuscar su articulación y fortalecimiento con el modelo territorial propuestopara la Ecorregión cafetera.

• Se recomienda no focalizar la ubicación de la VIS y democratizarla oferta de la vivienda buscando el equilibrio de desarrollo espacial ymermando la segmentación social.

• Finalmente las dinámicas metropolitanas deben determinar nuevasmodalidades de producción y organización del territorio y deben darlugar a la redefinición de la forma, la estructura, las funciones y los tiemposde transformación de estos espacios urbanos.


* Estas notas se apoyan en los aportes de Luz Elena Hernández156 Tema que quedó analizado de una manera más amplia en dicho proyecto.

2.4.2 Análisis funcional de los centros urbanos*

Jerarquización funcional

Los centros urbanos con procesos de metropolización del Eje Cafeteroy los demás centros de la Ecorregión156 están localizados, en la zona delpaís más integrada económica, urbanística y funcionalmente a los centrosnodales de la red (Bogotá, Cali y Medellín).

Estas metrópolis, ejercen un nivel de atracción muy importante sobrelos centros urbanos objeto de estudio, evidenciándose un cubrimiento delos conglomerados de Manizales, Pereira y sus municipios vecinos porMedellín y del conglomerado de Armenia y sus municipios vecinos porCali, lo anterior en razón a los servicios de mayor jerarquía o especializadosque estos centros urbanos ofrecen y que determinan un mayor alcanceespacial.

De los 109 centros urbanos que quedaron clasificados en los seisprimeros ordenes de jerarquía funcional del país, 7 ciudades de la CiudadRegión se posicionaron en el grupo de ciudades de tercero, quinto ysexto orden jerárquico: Pereira, Manizales y Armenia en el primero, Cartagoy Santa Rosa de Cabal en el quinto y Dosquebradas y Chinchiná en elsexto.

Esto significa que en Pereira, Manizales, Armenia, el 41% de losservicios urbanos son del nivel 1, 2 y 3, o sea, de alta y mediana jerarquíafuncional y en los centros subregionales mayores de Cartago y Santa Rosade Cabal, el 70% de las funciones urbanas son del nivel 4 y 5, es decir, debaja jerarquía funcional.


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Orden funcional de los centros urbanos

Fuente: MOLINA, Humberto y MORENO, Pedro. Aportes para una nuevaregionalización del ter ritorio Colombiano. Universidad Externado. Bogotá,2001

Se destaca el fenómeno de Dosquebradas, al igual que otras ciudadesconurbadas del País de sexto orden, que más que un papel subregionaldesempeñan un conjunto de funciones metropolitanas de muy bajajerarquía que en general no son congruentes con su talla poblacional.

En el modelo territorial propuesto por la Ecorregión Eje Cafetero, lajerarquización funcional de la red urbana157 busca reforzar y consolidar el

157 Planteada como un ejercicio complementario al referente nacional, con base eninformación primaria registrada en los 92 municipios, sobre la presencia o no defunciones urbanas necesarias para las actividades económicas, institucionales ysociales, las cuales permitieron generan un escalograma regional, que forma partede ese proyecto.


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conjunto de ciudades como un sistema polinucleado con variascentralidades urbanas, claramente articuladas a ejes de desarrollo, queposibiliten vínculos e interrelaciones, complementariedad de funciones yrelaciones urbano-regionales más equilibradas. En estas ciudades conprocesos de metropolización se propone lo siguiente (ver esquema 2.4.4):

Mantener el nivel jerárquico funcional de las ciudades capitales comocentros regionales principales pero buscando niveles de especializacióny complementariedad entre ellas, en correspondencia con las visiones delargo plazo definidas desde sus ejercicios de ordenamiento territorial:donde Manizales se desempeñe en la región como centro del conocimiento,Pereira como centro comercial y de servicios y Armenia como centro dela agroindustria, el ecoturismo y el agroturismo.

Tabla 2.4.5Ciudad Región Eje Cafetero. Rol funcional de las ciudades con

procesos de metropolización.

* Se asumen los municipios conurbados de Dosquebradas, Calarcá, Villamaría comoparte integrante de estos centros regionales principales.


A su vez, estas ciudades deberán seguir jugando el papel de núcleosprincipales manteniendo sus funciones jerárquicas de primer orden perobuscando nuevas centralidades o subcentros metropolitanos en los demáscentros urbanos que la conforman, con descentralización de servicios yactividades del sector productivo que posibiliten eficiencia y funcionalidady equilibrios territoriales en estos conglomerados urbanos.

• Mantener a Cartago como centro subregional y fortalecer a LaVirginia, Chinchiná y el Km 41 como centros de este mismo orden, de talforma que ayuden a impulsar el desarrollo geoeconómico ybiotecnológico con un tejido de ciudades de orden subregional que en suconjunto actúen como un corredor funcional con actividades y serviciosde apoyo al sector de la producción, que impulsen el desarrollo regionalcomo parques industriales, zonas de procesamiento y empaque demercancías, centros de investigación tecnológica. Es muy probable queentre La Virginia y el Kilómetro 41, se configure en el mediano plazo unimportante proceso de metropolización que también debe atenderseestructuralmente.

• El resto de municipios (Neira, Palestina, Santa Rosa, Circasia,Montenegro y La Tebaida) deben constituirse en centros rurales queposibiliten el equilibrio territorial urbano-rural y que a partir de su desarrolloendógeno, pueden conformarse como centros retenedores de población.Y los núcleos prestadores de bienes y servicios ambientales constituirseen elementos dinamizadores de actividades y servicios que posibiliten elturismo rural o agroturismo, turismo ecológico y todo el aprovechamientode su potencial endógeno.

Finalmente, se identifican para los centros urbanos con procesos demetropolización las siguientes áreas de influencia funcional con susrespectivos subsistemas urbanos:

El análisis espacial de la primera área de influencia determinada porlos Centros Regionales Principales de la Ecorregión (ver esquema 2.4.5)permite identificar que Manizales, Pereira y Armenia poseen zonas quese traslapan o territorios funcionales muy compartidos en razón a sucercanía y su clara integración vial, conformando un corredor funcionalurbano-regional que cubre en términos de servicios a todos los municipiosvecinos de estos núcleos. Esta ventaja comparativa debe potencializarsebuscando complementariedades en las funciones de cada centro urbano.


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Tabla 2.4.6Ciudad Región Eje Cafetero. Áreas de influencia de centros

urbanos de categoría I y sus subsistemas urbanos.


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Áreas de influencia de centros urbanos de categoría II.

158 Que no fueron reconocidos en el escalograma de la Ecorregión en razón a la mag-nitud de centros urbanos trabajados (92 municipios).

159 Requeridos para sostener las distintas actividades multisectoriales de la población,diferentes de las residenciales, que junto con la infraestructura de servicios públicos,y de transporte determinan la capacidad funcional de la Ciudad Región en térmi-nos de competitividad y jerarquía frente a un contexto territorial.

Por último, los centros urbanos del corredor catalogados comoSubregionales, actúan como lugares centrales de otros subsistemas urbanosmás pequeños, conformados por municipios más rurales que urbanos,convirtiéndolos en polos receptores y distribuidores de bienes y servicios.

Equipamientos existentes y propuestos desde los POTs

Para efectos de la definición del perfil urbano, se reconocieronequipamientos propuestos por los POTs158 en escala regional, subregionaló metropolitana y los de orden local con perspectiva supramunicial159; yse constituyen en elementos esenciales para el adecuado funcionamientoy competitividad de la Ciudad Región.


Se estableció el Índice Urbano Acumulado-IUA- por cada centrourbano, para medir su importancia funcional relativa, en términos de lamayor o menor presencia de funciones regionales, subregionales ómetropolitanas y los desequilibrios existentes. Finalmente, se reconocieronlas estrategias planteadas para la funcionalidad de sus ciudades y zonasrurales y las propuestas sobre alternativas de localización de equipamientosregionales -subregionales o metropolitanos como determinaciones queinciden en la forma de ocupación en las estructuras metropolitanas.

Sobre los equipamientos se observó: Los equipamientos de ordenregional, fundamentalmente hacen presencia en las ciudades núcleo deestos conglomerados las cuales tienen igual numero de funciones de esteorden (10), seguidas de Cartago (con 9), Chinchiná y La Tebaida (con 5).Funciones representadas básicamente en equipamientos para el desarrolloeconómico y apoyo al sistema vial y de transporte, como lo son losparques industriales, las zonas francas, y los puertos multimodales detransporte con sus terminales de carga, de pasajeros y aéreos. Y los centrosde exposiciones como CENEXPO en Armenia y EXPOFERIAS en Manizalescomo importantes equipamientos regionales.

A su vez se cuenta con entidades de apoyo al sector social quepresentan coberturas regionales como las universidades que tienenpresencia en Manizales (8), Armenia (6) y Pereira (5); las clínicasespecializadas, complejos deportivos como los estadios y la Villa Olímpicaen Pereira donde se celebran eventos regionales y competencias deportivasdepartamentales. Y parques y centros recreacionales regionales como elZoológico Matecaña en Pereira o Comfenalco en Armenia.

A nivel institucional, y en términos de seguridad, se cuenta con lapresencia de la Octava Brigada en Armenia y la Escuela de Carabinerosen Manizales que prestan servicio a toda la Ciudad Región. Y eninfraestructuras de servicios públicos se destaca la presencia de laHidroeléctrica de la Chec en Chinchiná que permite suplir la demanda deenergía en gran parte del Eje Cafetero.


160 Entendidos como aquellos servicios que cubren a dos o más municipios, que per-miten economías de escala y posibilitan el adecuado funcionamiento y competitivi-dad de los conglomerados metropolizados. Algunos de estos igualmente de coberturadepartamental.

161 MOLINA, Humberto y MORENO, Pedro. Ob cit.

Con respecto a propuestas de equipamientos de trascendenciaregional se identifican el Centro de Desarrollo Tecnológico Agroindustrialen Armenia, el Parque Tecnológico en Pereira, los hipermercados enproceso de construcción en Pereira (Éxito y Carrefour), y los equipamientosde apoyo al sistema vial y de transporte ya mencionados.

Los equipamientos subregionales o metropolitanos160, se concentranen Manizales, Pereira y Armenia con un número similar de funciones(28), demostrando un grado muy alto de centralidad y funcionalidadsoportado en la ciudad principal, sin que se hayan generado procesos dedescentralización y reordenamiento de las actividades y servicios en losmunicipios vecinos. Este fenómeno podría caracterizarse comohiperurbanización metropolitana sin desconcentración funcional161.

Se destaca Cartago con la presencia de 13 funciones de ordensubregional, que lo posicionan como un Centro Subregional del norte delValle generando una incidencia importante sobre un subsistema urbanoconformado por Ansermanuevo, Alcalá, Obando, La Victoria, Ulloa yArgelia.

Con respecto a las funciones de orden subregional, se cuenta conequipamientos de apoyo al sector económico como las centrales de abastode MERCAR en Armenia y MERCASA en Pereira como centros importantesde intercambio y comercialización de productos agrícolas. Las plazas deferias de las ciudades capitales y la de Circasia que, aún sin contar con lasmejores dotaciones, cumple un papel importante para el intercambio deespecies pecuarios. Los centros de procesamiento cárnicos, lácteos yagroindustrial. Y servicios de apoyo al sector financiero, destacándose lascompañías de financiamiento comercial y de inversiones.


A su vez hacen presencia en estas ciudades equipamientos de apoyoal sector social como los hospitales de tercer nivel; de investigación comoel CIR en Pereira que realiza investigaciones socio-económicas; los centrosde formación técnica del SENA. En Chinchiná se cuenta con el Centro deCapacitación Técnica Agrícola Mejía y en Santa Rosa con la UNISARC.

De igual manera y como equipamientos subregionales de tipo socialse reconocen, entre otros los parques recreacionales el Metropolitanosdel Café en Pereira, La Pradera en Dosquebradas, parque Bicentenerio yEcoparque Los Yarumos en Manizales, Parque de la Vida en Armenia ylos museos de arte en Pereira, en Manizales y Quimbaya en Armenia.

En términos de propuestas de equipamientos subregionales, sedestacan, entre otros el proyecto de la Central de Abastos de Manizales,el matadero subregional en Circasia, un parque metropolitano en Pereira,el Centro Cultural del Área Metropolitana centro occidente en proceso deconstrucción, el centro universitario con énfasis agropecuario propuestoen Circasia.

Así pues, en esta Ciudad Región se cuenta con un relativo equilibrioterritorial y funcional dada la cercanía entre sus ciudades y sus áreasfuncionales compartidas. Pero se presentan grandes desequilibrios alinterior de cada conglomerado, donde los mayores IUA de funcionessubregionales se concentran en las ciudades núcleo.

* Sobre las estrategias propuestas para mejorar la funcionalidad.

• Hay una búsqueda generalizada en todos los POTs para superarlos déficit de equipamientos colectivos y conseguir una distribuciónterritorial apropiada, a partir de la identificación de centralidades urbanaso espacios funcionales jerarquizados. Se destacan, entre otras, las siguientespropuestas:

Red de centralidades jerarquizadas en Pereira, la cual será de variosniveles y roles: metropolitanas, ubicadas en las zonas rurales o suburbanas;municipales como el centro tradicional o los subcentros de las comunas ynodos de carácter zonal que se manejan en el suelo urbano. El centrometropolitano y el subcentro de Cuba y el de Dosquebradas se reconocencomo las centralidades más importantes y de mayor jerarquía en el ÁreaMetropolitana.


Fuente: con base en MOLINA... Ob.cit.

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Cuadro 2.4.2Ciudad Región Eje Cafetero. Número de funciones por nivel

jerárquico e índice urbano acumulado. 2002.

Unidades articuladoras de servicio, UNASE, en Armenia: que buscanconsolidar núcleos articuladores de servicios, equipamientos y espaciospara las diferentes actividades, que desconcentren y descongestionen loinstitucional (como el centro histórico) y oferten áreas para el encuentroy convivencia ciudadana en diferentes puntos de la ciudad.

Centralidades urbanas en Cartago: como espacios territorialesfuncionales de distinta jerarquía que serán los polos organizadores de susáreas de influencia. Se plantea la centralidad principal en la zona centrode la ciudad, la centralidad económica, localizada en el sector de Santa


Ana, la centralidad agrotecnológica localizada en el sector urbano deZaragoza.

Desde la perspectiva rural se destacan propuestas que ayudan aorganizar y fortalecer el desarrollo económico y funcional de estos espaciosterritoriales, tales como los distritos agroindustriales de Caldas. Los distritosagro tecnológico, agroturístico y agroecológico en Cartago como polosorganizadores de sus áreas de influencia. Las Unidades Asociativas deProducción Agrícola en Armenia, como nodos de equipamientos quearticulan los sistemas de transporte, de producción, almacenamiento ymercadeo. Las Unidades Articuladoras de Servicios Turísticos también enArmenia. Los Centros de Actividad Rural en Chinchiná o los institutosrurales educativos en Circasia.

Se registran además propuestas que buscan fortalecer lacomercialización y distribución de productos agrícolas a través de lalocalización de una red de centros de acopio rurales.

Se observan propuestas de relocalización de equipamientos de escalametropolitana y regional, los cuales generan alto impacto físico y ambientalen la estructura urbana de las ciudades tales como: cárceles, batallones,terminales de transporte, mataderos, plazas de ferias y plaza de mercado,buscando generar mayores niveles de calidad de vida urbana, eficiencia yfuncionalidad.

* Sobre las alternativas de localización de equipamientos y usosregionales y subregionales.

• En los POTs aparecen propuestas de localización espacial deequipamientos encaminadas a fortalecer corredores suburbanos inter-regionales y corredores rurales, con diferentes vocaciones:a . Corredores agro turísticos (como Montenegro -Parque del Café-Pueblo

Tapao) que buscan el fortalecimiento de espacios públicos recreativos;b. Corredores agroindustriales como Puerto Caldas-Caimalito; Montenegro-

Armenia; Pueblo Tapao-Armenia; articulados a zonas de desarrollo eco-nómico, que buscan potencializar las vocaciones de los municipios ylos procesos de investigación, educación, transformación y tecnificaciónde los productos agrícolas;

c. Corredores industriales de bienes y servicios como Tres Esquinas y elRetén de Murillo; Autopista del Café (sector Punto 30-El Pollo, El Pollo-


La Romelia) que permiten la localización de industria pesada y extractiva,grandes equipamientos institucionales y servicios de gran escala deapoyo al vehículo pesado y al acopio y comercialización de productosagrícolas;

d . Corredores turísticos suburbanos como Cerritos-La Virginia, La Virginia-Cartago; Sotará-Cartago; La Trinidad-Club Campestre; La Trinidad-LaManuela, con un gran potencial de prestación de servicios especialmenterecreativos, permitiendo la localización de ecohoteles, hosterías, restau-rantes, vivienda y demás servicios y equipamientos recreativos de tipocampestre, y

e . Corredores de tipo ecoturístico y agroturístico, que buscan valorar yaprovechar la oferta natural y paisajística de estas zonas y le están de-terminando nuevas opciones de desarrollo económico a los centrospoblados rurales insertos en las mismas.

• De otro lado, se observa la búsqueda del fortalecimiento de áreasy nodos geoestratégicos y áreas de producción industrial ligados a losgrandes ejes de desarrollo, los cuales se constituyen en las propuestas demayor impacto regional de los modelos de ocupación del territorio deestos tres conglomerados:

a. Nodo de la geoestrategia: Chinchiná-Palestina-Km 41. Propuestadesde el POT de Manizales, se visualiza como una zona articuladora de lasubregión centro sur de Caldas al corredor del río Cauca. Desarrollo queimplica un proyecto coherente de transporte multimodal con baseprincipalmente en las conexiones de la vía Panorama, el puente sobre elrío Cauca, La Autopista del Café, el ferrocarril y el aeropuerto de Palestina.Dos parques industriales en Chinchiná y el Km. 41, este último para serconsiderado dentro de la idea de Zona Franca. Y el desarrollo de viviendacon servicios en las veredas Colombia, Santágueda y el Rosario y a lolargo de la vía que estructura la zona, bajo las normas de suelo suburbano.

b. Área de desarrollo estratégico La Virginia-Cartago: esta zonapropuesta como área de integración al eje geoeconómico del río Cauca,desde el POT de Pereira y desde el Área Metropolitana Centro Occidente,busca:

- Fortalecer el desarrollo de los corregimientos de Puerto Caldas yCaimalito como polos de desarrollo para la recepción de viviendade interés social y de zonas industriales;- Consolidar un corredor de desarrollo agroindustrial entre Puerto


Caldas y Caimalito, con centros de acopio, parques tecnológicos eindustria limpia, el cual tiene como núcleos, la zona industrial dePuerto Caldas y las zonas de actividad agroindustrial de La Pedregosay Caimalito;- Desarrollar la vía Sotará-Santa Ana (conexión vía a Cartago-Aeropuerto Santana-La Paila) como parte del proyecto de doblescalzadas Pereira-Sant Ana-La Paila, y- Reactivación del Club Náutico como puerto fluvial, localizado enel sector de Santa Ana.c. La Centralidad económica de Santa Ana localizada dentro del

perímetro urbano, a escasos 4 Km de la troncal del Cauca, se identificadesde el POT de Cartago, como punto estratégico para el desarrollo deinfraestructuras regionales y se busca su consolidación a partir de:

- La localización de equipamientos de orden regional y nacionalcomo el terminal aéreo, terminal férreo, terminal de carga y puertofluvial, conformando así el sector multimodal de transporte;- La definición de la zona franca y el puerto seco y fortaleciendo elAeropuerto Internacional Santa Ana para dinamizar lacomercialización de la producción agroindustrial y tecnológica, eimplementar el servicio de transporte de pasajeros;- Equipamientos subregionales como centro de ferias y exposiciones,teatro y centro de convenciones, parque industrial y empresarial deCartago, y- Fortaleciendo los sistemas de comunicación y transporte, con elpaso de la Variante Zaragoza-Anácaro-Sotará.Las propuestas descritas de localización de usos y actividades

regionales y subregionales, aunque buscan procesos de integración conotros municipios y de articulación a los ejes de desarrollo económico,fueron planteadas desde una perspectiva netamente local y no sedesarrollaron bajo objetivos deliberados de desarrollo regional ni defortalecimiento del sistema de ciudades. Tampoco se identifica un manejoconjunto sobre las condiciones de localización e implantación que debentener los equipamientos de gran escala, de tal forma que se mitiguen losimpactos ambientales, sociales y urbanísticos que puedan causar en lasestructuras y entornos urbanos y rurales donde se asientan.

Podría decirse, incluso que aún no se tienen políticas conjuntassobre la distribución territorial de los grandes equipamientos y actividades


de tipo subregional, ni estrategias que permitan favorecer el uso eficientede las infraestructuras metropolitanas y generar economías de escala.

Recomendaciones

• Se deben potencializar nuevas centralidades metropolitanas yprocesos de desconcentración y redistribución de funciones desde lasciudades de Manizales, Pereira y Armenia hacia las ciudades conurbadasy los demás municipios vecinos, de tal forma que se logren mayoresequilibrios territoriales;

• Debe fortalecerse el rol funcional que se le plantea a La Virginia,Cartago, Chinchiná y Km 41, como centros subregionales de la EcorregiónEje Cafetero; impulsando el desarrollo de equipamientos y funciones deapoyo al corredor biotecnológico del agua;

• Deben reforzase, desde el ordenamiento territorial, propuestassobre la infraestructura y los equipamientos necesarios que permitanacondicionar las estructuras urbanas para el logro de las visiones territorialesde largo plazo propuestas por los municipios y sus modelos de organizaciónterritorial;

• Se deben generar estrategias normativas conjuntas, de localizacióne implantación de grandes infraestructuras y equipamientos subregionalesque se localicen en zona limítrofe con otras ciudades y sobre ejes dearticulación metropolitano, para mitigar los impactos ambientales, socialesy urbanísticos que estos hechos producen en sus entornos;

• Se debe revisar las cadenas productivas regionales y la formacomo responden o se adaptan al sistema urbano, evaluando la funciónque debe cumplir cada una de las ciudades en la cadena y losequipamientos y la infraestructura necesarias para dotarse cada centrourbano tanto en el sector rural como en el urbano, y

• Bajo un escenario de competitividad que se desarrolle para laCiudad Región, debe revisarse el papel de las ciudades y su oferta ycalidad de los equipamientos y las infraestructuras, dado que estas sonlos ejes dinamizadores de dichos procesos económicos.


2.4.3 Sistema de comunicación vial y de transporte

Sistema vial

Este sistema de ciudades está influenciado por los macroproyectosviales de integración nacional: la transversal Bogotá-Buenaventura, elcorredor del Cauca, el corredor del Magdalena y el corredor férreo deOccidente. Ejes estructurantes que se constituyen en factores de desarrolloy competitividad para estas ciudades y la región, por la función queejercen de conexión con el interior del país, el Pacifico, el Atlántico y apartir de estos dos océanos con el mundo (ver mapa 2.4.1)

Articulación con la transversal Bogotá-Buenaventura: se da a travésde los municipios de Calarcá-Armenia y La Tebaida, por los cuales sedesarrollaran obras como: el túnel de La Línea, la ampliación ymejoramiento Ibagué-Cinabrio, entrada túnel sector Cajamarca; la doblecalzada salida túnel sector Las Américas-Calarcá; la vía Calarcá-Chagualá-La Cabaña (3 carriles) y conexión Autopista del Café; la vía Calarcá-LaPaila (3 carriles) y conexión a la Troncal de Occidente, y las variantesnorte y sur en el casco urbano de Calarcá.

Articulación con el corredor del Cauca: se da a través de losmunicipios de Cartago, La Virginia y Neira, por los cuales se desarrollarála obra La Virginia-Irra que posibilita la continuidad de la vía Panoramasobre la márgen izquierda del río Cauca y su posterior conexión con laTroncal de occidente después de atravesar el río en el Kilómetro 41.

A su vez, como parte de la troncal de Occidente se presenta elproyecto de dobles calzadas Pereira-La Paila-Armenia-Calarcá, el cual incidede manera directa en estas ciudades y posibilita la comunicación del sur-occidente del país con Bogotá.

Articulación con el corredor del Magdalena a través de la víaManizales-Mariquita-Cocoló, la cual busca configurarse como un corredoralterno al cruce de La Línea. Dos proyectos que se justifican según estudiosdel Marco Regional de Caldas162 en razón a que el corredor del río Caucapresentará en el futuro un flujo importante correspondiente al tránsito delsur del país, Ecuador-Bogotá-Venezuela.

162 Elaborado por la Cámara de Comercio y la Secretaría de Planeación Municipal deManizales.


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La Autopista del Café, eje articulador e integrador del sistema deciudades metropolizadas

Esta Autopista a través del aprovechamiento y mejoramiento de lavía actual y la ejecución de nuevos tramos, impulsará el intercambiocomercial entre las tres capitales de estos departamentos, posibilitará lapromoción turística del Occidente y trasformará al Eje Cafetero en uno delos más importantes polos de desarrollo económico del país. De igualmanera se constituye en el principal elemento estructurador e integradordel conjunto de conglomerados con procesos de metropolización de laEcorregión.

El costo estimado del proyecto en 1996 era de $218.654 millones yestá siendo financiado con aportes de INVIAS en un 19%, aportes delconcesionario en un 31%, aportes del crédito en un 21% y peajes en un42%. Es de anotar que en la actualidad se registra el problema de lareestructuración económica y financiera del mismo, en razón aldesequilibrio que se está presentado por la baja de los ingresos en lospeajes.

Las distancias y las velocidades se optimizarán y la dinámicaeconómica de la región se verá fortalecida por el ahorro en tiempo. Losviajeros que utilizan la Autopista son alrededor de 24.000 diariamente.

Tradicionalmente la velocidad promedio de recorrido ha sido de 40Km/hora y con la construcción de la obra se calcula que la velocidadpromedio de desplazamiento será de 60 Km/hora.

El total de la obra son aproximadamente 84.6 Km. y cerca de 20 milempleos directos e indirectos. De acuerdo a los contratos adicionales,modificatorios del proyecto original, se harán de acuerdo a cada actividad:95 Km. de rehabilitación, 51.6 Km. de segundas calzadas, construcciónnuevas y terceros carriles 30 Km., puentes nuevos 24, Intersecciones anivel y desnivel 16, retornos 13 y estaciones de peaje 4 (ver mapas 2.4.2.y2.4.3). A fines de 2002 el porcentaje de la obra de acuerdo a lo programadov/s lo ejecutado era del 76% en el tramo Armenia-Pereira y en el tramoPereira-Manizales del 87%.


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otnelaS 5.91 5.41 0.91 3.43 8.73 8.94 8.46 8.17 8.78

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selazinaM 3.09 3.58 8.78 8.08 5.35 0.05 0.83 0.32 0.03

Fuente: Autopista del Café*Distancias tomadas con respecto con referencia al inicio y fin del proyectoPara Armenia el sitio de referencia es el K0+000 en la estación Terpel «Oro Negro»Para Pereira el sitio de referencia es el K36+800 en el terminal de transporte de PereiraPara Manizales el sitio de referencia es K15+100 en la Estación Uribe

Tabla 2.4.9Ciudad Región Eje Cafetero.Distancias entre ciudades.

Se destaca el retraso de obras como la variante Sur de Pereira, eltercer carril Club de Tiro-Terminal y el tercer carril La Romelia-La Postrera,las cuales han sido evaluadas con el Ministerio de Transporte bajo laperspectiva de eliminar el tercer carril de la Romelia-La Postrera y generarun par vial con el túnel de Boquerón, adelantando la ejecución de esteproyecto en el tiempo, para lo cual se están analizando diferentes escenariosde temporalidad. Entre Punto 30 y El Terminal se están estudiandoalternativas de diseño para no tener un tercer carril sino una segundacalzada. A su vez, la segunda calzada de la Avenida del Ferrocarril está entramites de intercambiar su carácter para volverla nacional y así podergenerar la obra con sus dos intersecciones.

Aunque se han obtenido las licencias ambientales para las respectivasobras, se ha definido un paquete de programas que buscan reducir losimpactos ambientales del proyecto y se han realizado actividades con lascomunidades, sin embargo se registran algunos problemas causados a la


población y entornos rurales del área de influencia directa del proyecto,expresados en fragmentación de veredas y algunos centro poblados rurales,ausencia de pasos peatonales y señalización adecuada en sitios de ingresoa servicios comunales veredales, y disposición de material sobrante ensitios inadecuados que han generado contaminación de algunas quebradas.

La estructuración vial urbano-regional y urbano-rural

Los ejes viales urbano-regionales y urbano-rurales se constituyen enelementos organizadores y configuradores de las zonas con procesos demetropolización; y ayudan a determinar una forma de ocupación delterritorio o «Modelos estructurales de largo plazo» (según los términos dela Ley). Desde la lectura de los POTs, se identificaron elementos comunesen las propuestas de estructuración vial, destacándose los siguientesaspectos:

• En general, los modelos de estructuración vial subregional buscangarantizar la clara y eficaz articulación de sus sistemas municipales a losgrandes ejes geoeconómicos de orden nacional (como la transversalBogotá-Buenaventura, troncal del Cauca y troncal del Magdalena) y a losdemás macroproyectos regionales viales y de transporte multimodal.

• El sistema de variantes, se destaca como un hecho importante enla organización vial de estas ciudades. Se busca la llegada ágil del transportede carga a los puntos de transformación, industrialización y mercadeo,sin que se afecten las áreas urbanas de los municipios donde se cuentacon estas infraestructuras como Cartago y La Tebaida, para las cualesquedan claramente establecidas vías como la perimetral Circasia-Montenegro-La Tebaida y las variantes de llegada a Cartago por Sotará ypor la troncal de Occidente. En las demás ciudades también se encauzaránlos flujos de carga entre las distintas zonas del país, de maneraindependiente a los tráficos urbanos e interurbanos, generándole eficienciay competitividad a estos conglomerados.

• En la conectividad vial urbano- rural se busca mejorar la movilidaden el sector rural y la conexión de éste con las vías nacionales,departamentales y los principales centros poblados de los corregimientos.Se destaca la propuesta de integración de los ejes radiales rurales deArmenia a través de anillos de orden interveredal regional y periférico


163 BORJA Y CASTELLES, Ob cit.

urbano, los cuales buscan integrar áreas de producción y áreas de interésturístico.

• En la estructuración urbano-regional y urbano-rural se proponenejes y circuitos viales paisajísticos de interés turístico y recreativo,destacándose el anillo central turístico del Café que enlaza las vías Salento-Cócora, Filandia-Quimbaya, La Tebaida-Pueblo Tapao, Pueblo Tapao-Montenegro, Circasia-Montenegro; sistema vial paisajístico alrededor delos ríos Cauca y Risaralda, planteadas en los municipios de Cartago y LaVirginia; ejes paisajísticos en Pereira, Santa Rosa y los demás municipiosdel corredor.

• Se determinan nodos de intercambio vial urbano-regional queposibilitan la localización en sus áreas de influencia de equipamientos deorden regional, de apoyo al sistema de transporte. De igual manera seplantean puntos de conexión urbano-rurales que permiten la articulaciónde servicios de apoyo al sector rural.

• Por último la conexión entre los centros poblados rurales de losmunicipios menores es deficiente; la mayor parte de las vías se encuentransin pavimentar y se carece de un sistema de transporte que permita unaadecuada movilidad en estas zonas rurales y de sus productos agrícolas.

La movilidad y los sistemas de transporte

La comunicación es la característica y el reto principal de las ciudadesmetropolizadas. La globalización exige maximizar tanto la comunicacióncon el exterior (puertos, aeropuertos) como la comunicación interna delos sistemas de centros urbanos. La accesibilidad y la movilidad internasse constituyen en requisitos indispensables para al competitividad de lasmetrópolis.

«La calidad de esta nueva realidad urbano regional dependerá de laintensidad de relaciones entre estos nodos, de la multifuncionalidad delos centros nodales y de la capacidad de integrar al conjunto de la poblacióny del territorio mediante un adecuado sistema de movilidad163». La dialécticamovilidad-accesibilidad y centralidades será un factor clave en elfuncionamiento de las ciudades metropolitanas.


164 De acuerdo a indicadores registrados en estudios realizados por la Secretaría deTránsito y Transporte de Manizales

Resulta pues imprescindible identificar las diferentes modalidades ymacroproyectos de transporte presentes en la zona, haciendo énfasis enel conocimiento del transporte público urbano de las ciudades núcleo ylas propuestas de futuro que apuntan a un manejo metropolitano deltema. A su vez, conocer tendencias de movilización inter-urbanas quemuestran vínculos e interrelaciones espaciales presentes en esta red deciudades.

El transporte público urbano

* Características del transporte público urbano en las ciudadescapitales del corredor

• Se presenta una sobreoferta de los actuales sistema de transporte.Sobreoferta estimada para el caso del Area Metropolitana Pereira CentroOccidente en un 38%.

• La velocidad de operación de los sistemas presenta indicadoresque se ubican por debajo de la velocidad promedio nacional, la cual esde 18Km/hora, demostrando altos niveles de ineficiencia de los sistemasy pérdidas de tiempo del usuario; siendo en el Area Metropolitana CentroOccidente de 11Km/hora, y en Armenia de 17Km/hora.

• La edad promedio del parque automotor de servicio público esmuy alta. Los buses sobrepasan la edad máxima recomendada paraoperación (15 años)164. Obsolescencia de equipos que redunda en la calidadde vida generando alto consumo energético, emisiones contaminantes ycaracterísticas físicas inapropiadas. Aún así debe anotarse que en el ÁreaMetropolitana, se ha generado un fenómeno de repotenciación yreconversión que la ubica como una de las ciudades con el parqueautomotor más nuevo del país, aproximadamente de 9.2 años.


165 Conclusiones del Banco Mundial tomadas de: Seminario «Transporte Masivo paraCiudades Intermedias». Pereira. 2002

• El índice de vehículos por cada mil habitantes, ha contribuido aagravar la congestión del tránsito, la degradación ambiental ydesvalorización de los espacios urbanos de esta ciudades. El vehículoparticular representa más del 80% del parque automotor de estos centrosurbanos, transportan en promedio el 18% de la población y ocupanaproximadamente el 80% del espacio urbano, frente a una movilizacióndel 82% del transporte público y una ocupación del espacio urbano del20%.

• Se presentan problemas institucionales y empresariales similaresexpresados en una capacidad institucional deficiente y regulacióninadecuada, fragmentación y descoordinación de funciones relacionadascon el transporte, falta de coherencia entre la atribución deresponsabilidades y sus recursos y empresas transportadoras sin sentidoplanificador cumpliendo una función netamente afiladoras.

• Adicionalmente debe reconocerse que el patrón de crecimientourbano de estos conglomerados hace que las combinaciones entre losorígenes y los destinos de los viajes se tornen cada vez más complejas yque sus soluciones sean cada vez más difíciles, viéndose afectada la fluidezde los mismos y lo índices de kilómetro recorrido por pasajero.

* Propuestas de sistemas integrados de transporte masivo

Este tema se presenta como un componente fundamental de lasestrategias y directrices del Banco Mundial, donde se reconoce que lossistemas de corredores troncales han demostrado ser una alternativa efectivapara atender la problemática del transporte en ciudades de países endesarrollo, que contribuyen a la reducción de la pobreza, a lacompetitividad de la ciudad, a disminuir la emisión de gases con efectosglobales a la atmósfera, a la organización empresarial y mejor desempeñoeconómico de los operadores del sistema165.


Fuente: Área Metropolitana Centro Occidente, Secretarías de Transito Municipal deArmenia y Manizales

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Tabla 2.4.10Ciudad Región Eje Cafetero. Indicadores del transporte público

urbano 2003.

Los POTs de esta Ciudad Región reconocen la necesidad de mejorarla movilidad interna de los centros urbanos y aumentar la eficiencia ycompetitividad de las zonas metropolitanas. En tal sentido se destacan lassiguientes propuestas:

• Desde el POTs de Pereira se plantea a largo plazo la consolidaciónde los corredores de transporte masivo de pasajeros de la regiónmetropolitana (Cartago -Pereira-Dosquebradas-Santa Rosa y Cerritos yCerritos-La Virginia) y a corto plazo establecer un sistema integrado detransporte masivo metropolitano entre Pereira, Dosquebradas y La Virginia,proyecto que se está adelantando por el Area Metropolitana en una primera


166 El terminal de Transporte de Armenia no suministra este tipo de información.

fase entre Pereira y Dosquebradas, con una inversión que supera losUS28,6 millones, beneficiando a una población de 700 mil habitantes.

• Desde el POT de Manizales, se reconoce la necesidad de optarpor un sistema de transporte público colectivo cuya filosofía de operacióncomprenda la transformación del sistema convencional actual a un nuevoSistema de Transporte Público Integrado.

También se estudia la implantación de un sistema integrado detransporte masivo, destacándose como elemento constitutivo, una líneaaérea (telecabina) entre Villamaría y Manizales, que terminaría en la estaciónde transferencia principal.

Desde los POTs de Armenia y de La Tebaida se propone laconsolidación a largo plazo de una línea de transporte masivo (metroligero-buses expreso sobre una vía especial o metrobus, La Tebaida-Armenia- Circasia. Utilizando entre La Tebaida y Armenia el corredorférreo existente. Se plantea la estructuración del Sistema de TransporteColectivo Unico de Pasajeros para las rutas de influencia (proveniente delos municipios conurbados) que responda a las necesidades de viaje tantode la población urbana, rural y regional. Y un Sistema de TransporteMasivo de Pasajeros dentro del área urbana. El sistema de transporteregional comprende la movilización de los usuarios proveniente de losmunicipios que están bajo la influencia de Armenia, quienes a lo largodel día realizan movimientos pendulares (alrededor de 105.000 viajes día)hacía y desde la ciudad.

Por otra parte estadísticas suministradas por los terminales deTransporte de Pereira y Manizales en el mes de Noviembre del 2001166,dejan ver algunas tendencias de movilización inter-urbanas, en el corredor.

Sobresale el alto nivel de movilización de Pereira y Manizales haciaCartago, de Pereira hacia Armenia y los fuertes vínculos que se establecenal interior al interior de cada conglomerado entre Pereira-Santa Rosa yManizales-Chinchiná.


Fuente: Terminales de transporte de Pereira y Manizales.

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Cuadro 2.4.3Ciudad Región Eje Cafetero. Destino de los pasajeros usuarios de

los Terminales de Transporte de Manizales y Pereira. 2001.

Aunque no se haya registrado información sobre la movilización deArmenia desde el Terminal de Transportes, desde estudios de origen-destino del Plan Vial de Transporte de esta ciudad sobre el número deviajes y personas que se movilizan desde esta ciudad y hacia municipioscercanos han determinado tendencias de movilización en eseconglomerado de ciudades, siendo el municipio de mayor incidenciaCalarcá, seguido por Circasia, La Tebaida y por último Montenegro. Eltráfico promedio diario entre Armenia-Calarcá es de 11 mil vehículossobre una vía con bajo nivel de servicio y poca capacidad.

De otro lado se destaca La Virginia como un paso obligado haciaotros municipios de su departamentos como Apía, Balboa, La Celia, PuebloRico y Santuario a través de la vía del Pacífico y Mistrató, Belén de Umbría,Guática y Quinchía a través de la Troncal de Occidente, lo cual originaimportantes flujos e interacciones con estos municipios, convirtiéndoseen un polo receptor y distribuidor de bienes y servicios.


Fuente: Aeronáutica Civil

167 El Tiempo. 15-04-02.

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El Transporte aéreo

Se cuenta con cuatro Aeropuertos en funcionamiento y uno enproceso de ejecución (ver tabla 2.4.11). La proyección de espacios rentablescomo el Aeropuerto de Santana como un terminal regional de carga, esconsiderada por algunos como una alternativa económica y segura parala región que facilitará las exportaciones de sus productos a precioscompetitivos, en comparación con lo que acarrea los procesos deexportación de esta zona a través de Cali y Buenaventura.

Tabla 2.4.11Ciudad Región Eje Cafetero. Movimiento de Pasajeros y carga en

los aeropuertos del corredor y la región.

Aún así se ha establecido que el Eje Cafetero no mueve suficientecarga que amerite tener un Aeropuerto regional. Y como adicionalmentelo anota Luis Carlos Villegas167, Colombia no se puede dar el lujo de teneraeropuertos con distancias de 50 Kilómetros entre sí, que presten serviciossimilares en el mismo mercado. Con cinco terminales aéreos en un radiode 150 Kilómetros, en esta Ciudad Región se puede decir que hay excesode infraestructura.


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El transporte fluvial

El Ministerio de Transporte ha venido trabajando en una nuevapolítica de transporte fluvial, encaminada a la adecuación de los ríoscomo un medio de transporte de carga y pasajeros aprovechando así lasventajas físicas que tiene el país. De acuerdo a lo anterior, se tieneprogramado dar en concesión la operación y mantenimiento de la hidrovíadel río Cauca. La rehabilitación del río Cauca es propósito nacional, porlo tanto es deber de los municipios intervenidos por su cauce, velar porel mantenimiento de sus aguas.

Desde los municipios del corredor que tienen incidencia directa eneste río y otros de gran importancia para la región como La Vieja y elRisaralda, se evidencian propuestas encaminadas al fortalecimiento deestos corredores ambientales, con actividades de navegación, deportenáutico, intercambio de productos, turismo y medio de transporte.

Desde La Virginia: se busca rehabilitar el puerto turístico sobre el ríoCauca propendiendo convertirlo en un eje de transporte turístico y fluvialpara pequeñas embarcaciones, creando varios puertos adicionales a lolargo del río y conectándolos con los corredores paisajísticos. Para ellose propone un macroproyecto urbano denominado «El Malecón Turístico»como un proyecto eco- turístico de gran envergadura que dará viabilidada la reactivación del transporte turístico por el río.

Desde Cartago se contempla para incentivar la navegabilidad del ríoCauca la reactivación del Club Náutico con barcazas de bajo calado, comopuerto fluvial, localizado en el sector de Santa Ana. Además, se propendepor la utilización del río de La Vieja, como transporte de carga, ya queéste es utilizado actualmente para movilizar materiales extraídos del río.Desde este municipio el río es considerado como un ecosistema estratégicocon alto potencial de navegabilidad que permite la comunicación con losmunicipios ribereños de los departamentos del Valle y de Risaralda.

El transporte férreo

El proyecto de Rehabilitación del Ferrocarril de Occidente quecomunica los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Valle del Caucay Cauca con el puerto de Buenaventura, busca la recuperación del caráctermultimodal de la infraestructura de transporte, racionalizar los fletes


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terrestres de carga y la movilización de 3 mill de toneladas de carga alaño.

Tabla 2.4.13Ciudad Región Eje Cafetero. Obras del ferrocarril de Occidente de

incidencia directa en el territorio. 2003

En su paso por Cartago se propone desde el POT, por funcionalidad,costos económicos y usos del suelo, desviar el actual trazado ferroviario,desde el sector de Zaragoza, de tal manera que la vía del ferrocarril vayaparalela a la variante Zaragoza-Santa Ana-Sotará. Este tramo busca eliminarel peso de la carga por el centro de la ciudad, de tal forma que solucioneel conflicto urbano y conectar al aeropuerto como punto de salida yentrada de productos de toda la región.

En su paso por Pereira, la banca se presenta invadida en PuertoCaldas y Caimalito, pero de igual manera desde los POTs y Planes LocalesRurales, proponen un sistema de variantes férreas para evitar sobrecostosy conflictos sociales sobre estas comunidades, situación que está siendoconciliada con el municipio y Ferrovías para que la firma Tren de Occidenteproceda con el proyecto de rehabilitación del ferrocarril.

Los puertos multimodales de transporte

En el sistema de ciudades con procesos de metropolización se cuentacon la propuesta del Puerto Seco de La Tebaida y el Puerto Multimodal


LEDERBMONOTCEYORPORCAM

NÓICAZILACOLoipicinuM

SACITSÍRETCARAC

OCESOTREUPADIABETALED

ADIABETAL

átse,adiabeTaL-lazraZlamarle:agracedoerréflanimreT*deralednóicatilibaheredsarbosaledortnedodalpmetnoc

.ocifícaPledaerréf000.511edacirtcélenóicatsebusanuodneyurtsnocátseeS*

azitnarageuqol,WM04ednóicamrofsnartanunoc,V.anozaledsoicivresyairtsudnialarapocirtcéleoicivresátsenédElEotreuporealE:etropsnartedarutcurtsearfnI*

.mK3aodacibuasaparutnevaneuBaicahadazilivomagracaled%05lE*

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leylaivulfle,oerréfle,oeréale,etropsnartedselanimretertserret

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aívoacuaCledlacnorTaledm4sosacseaaínacrecaL*.amaronaP

sodoteesopyonabruortemírepledortnedátserotceslE*.soiratnemelpmocysocisábsocilbúpsoicivressol

de transporte de Cartago, los cuales permitirán integrar varios sistemas detransporte, articulando el ferrocarril, los aeropuertos, los terminales detransporte terrestre, y en el caso de Cartago, el puerto fluvial.

Tabla 2.4.14Ciudad Región Eje Cafetero. Puertos multimodales de incidencia

directa en el corredor de ciudades. 2003

Estos puntos que permiten combinar diferentes modos, minimizaránlos costos actuales de operación y se constituirán junto con los puertosde La Dorada, La Felisa y el puerto de Tribugá, en un potencial para eldesarrollo de los beneficios derivados del ATPA e impulsarán y reforzaránla capacidad exportadora de la región.

Recomendaciones

• Se deben plantear estrategias de manejo regional y subregional


para mitigar los impactos de la construcción de megaproyectos y obrasde infraestructura como hechos que generan grandes efectos ambientales,económicos y sociales, los cuales serán factor dinamizador de corrientescolonizadoras que deben ser objeto de atención.

• Es necesario una clara articulación del sistema vial local ymetropolitano de estos conglomerados, al sistema de variantes regionalesque forman parte de los macroproyectos viales regionales y nacionales.

• Se requiere agilizar obras de la Autopista del Café como laintersección del Pollo, el túnel de Santa Rosa, la segunda calzada de laavenida del Ferrocarril y aquellas necesarias para reducir los impactossociales generados en los entornos rurales de Chinchiná y Pereira, de talforma que le den funcionalidad al proyecto y permitan lograr el nivel deservicio para el cual fue diseñada la vía.

• Es preciso regular la forma de uso y ocupación de los ejessuburbanos interregionales, que forman parte de la Autopista del Café,los cuales al constituirse en corredores de alto flujo vehicular de bienes,personas y servicios generan una dinámica de desarrollo económico queimpactan estos entornos rurales y ambientales.

• Se debe buscar una gestión asociada entre el sector público, privadoy comunidades para que se logre una estructura vial metropolitana,funcional y adecuada, mediante instrumentos de gestión, planificación yfinanciación planteados en la Ley como los planes parciales y la distribuciónde cargas y beneficios, la valorización, las plusvalías, los planes deinversión.

• Se deben abordar estudios regionales y subregionales sobre lamovilidad espacial de la población (sus orígenes y destinos) que permitandefinir un sistema de transporte eficiente, integrado en lo urbano, lometropolitano y lo regional, que mejore la calidad de vida urbana y lamovilidad del corredor, como requisito indispensable para la competitividadde la Ciudad Región.

Convendría, en fin, contar con un ente supramunicipal que coordine,regule y gestione los temas viales y de transporte en la Ciudad Región.


168 Cfr. PAREJA, Alba Inés. Infraestructura de servicios públicas en la Ciudad Región.Universidad del Quindío. Armenia, 2003.

* Empresa que junto con la EDEQ, pasó en septiembre de 2003 a manos de la EPM.

2.4.4 Infraestructura de servicios168

Energía eléctrica

En estos municipios existen dos empresas con capacidad degeneración de energía superior a 20 Mw: la Empresa de Energía del PacíficoS.A. E.S.P-EPSA, y la Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. E.S.P.-CHEC*.

La capacidad instalada efectiva neta a nivel de las empresas delárea de estudio es muy baja. Se tiene una potencia efectiva aproximadade 1367,8 Mw de los cuales 277 Mw son generados en municipios delárea, por el sistema CHEC lo que representa sólo el 2.% del total nacional(12.264 Mw).

A fines de 2002, se entregó al sistema interconectado nacional elproyecto MIEL I, construído en jurisdicción del municipio de Norcasia, aloriente de Caldas. La hidroeléctrica genera 396 megavatios de energía,con los que Isagen (que maneja el negocio de generación de InterconexiónEléctrica S.A., ISA) alcanza una capacidad instalada de 2000 megavatios.El proyecto se integró al sistema interconectado al entrar en servicio latercera unidad generadora, hecho que se produjo en el pasado mes dediciembre.

En la Ciudad Región se compra al SIN -Sistema InterconectadoNacional-, un alto porcentaje. Los municipios no presentan problemas enlo que concierne al Sistema de Transmisión Nacional. Se dispone de unainterconexión a 500 KV, lo que le da confiabilidad al sistema de transmisión,a través de la línea que conecta a Risaralda, municipio de La Virginia, conla central de San Carlos y la subestación de San Marcos.

Las interconexiones con otras regiones del país se dan a través delas principales subestaciones de 230 KV que son: La Esmeralda en Caldas


y Cartago en el norte del Valle. La alimentación al departamento delQuindío se hace por medio de dos líneas de subtransmisión a 115 Kv.

El consumo de los quince municipios, constituye el 59% del consumototal de la Ecorregión, y el 42% del número total de usuarios.

Ahora bien, según se consigna en el Plan Hacia un Estado deDesarrollo, el modelo tarifario del servicio de energía eléctrica es bastanterígido. Considera igualmente el gobierno que, una expansión significativaen el corto plazo no parece necesaria. Actualmente 85% de la capacidadde almacenamiento hídrico se encuentra concentrada en dos agentes. Deaumentarse la concentración se podrían presentar condiciones deoligopolio en el mercado de generación.

El Plan define una estrategia dirigida a poner en práctica procesosde reestructuración financiera y de reducción de pasivos pensionales. Serevisarán las convenciones colectivas y se desarrollarán esquemas decapitalización social, donde trabajadores, usuarios, acreedores y gobiernoslocales y nacional aportan recursos y participan de la rentabilidad.

Es motivo de preocupación la divergencia sobre la necesidad deexpansión en el corto plazo. El gobierno no la considera indispensable ylas empresas generadoras llaman la atención sobre la experiencia que yavivió el país y que respondió a la teoría de un sobredimensionamientodel sector.

Todos los municipios de la Ciudad Región, consideran en sus planesde ordenamiento territorial, proyectos dirigidos a la generación, ampliacióny mejoramiento de sus estructuras, lo cual representaría un incrementoen la oferta de energía y los haría menos dependientes del nivel nacional.

La decisión de las EPM de asumir el control de las empresas regionalesde energía genera, por supuesto, nuevos retos para la dirigencia nacional.

Gas

La distribución del gas está en manos del sector privado, a través deempresas locales o regionales, constituidas, mediante contratos deconcesión, o mediante el proceso de adjudicación de áreas exclusivas.

En la actualidad existen tres sistemas de transporte de gas naturalque permiten conectar los campos productores con los centros de consumo,estos son: i) el Sistema de la Costa; ii) el Sistema del Centro; iii) el Sistemadel Interior.


OIPI

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M

LAI

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soira

usU

omus

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áni

hcni

hC

040.31808.32

679.424.4

84010.91

451077.2

4971.1

222.41391.15

selazina

M845.38

491.381388.6

434.84082

882.601215

358.41753

705.31085.19

872.663

arieN

907.4133.6

482185.329

2901

24042

1794

830.5101.8

anitsela

P728.1

264.7331

851.122

93634

4471

882620.2

392.01

aíramalli

V036.7

814.31243

523.172

628.606

6535

458460.8

187.22

aine

mrA

906.95428.701

160.5080.13

996560.21

043304.11

023.1778.12

920.76152.481

ácralaC

356.21908.22

787410.4

542354.5

18410.2

791006

369.31298.43

aisacriC

955.5670.9

322949

48193

14218

68096.2

399.5029.31

adia

beT

aL872.4

920.8552

541.138

594.604

361.249

741.2057.4

.089.91

orgenet

no

M020.7

051.11093

745.1041

03573

735301

691.3096.7

.369.61

sadar

beu

qso

D349.16

634.9485.031

750.2182.4

0303.802

ainigri

VaL

097.01.610.2

619.1905

8390

171.61

*ariereP

436.69133.591

644.9737.65

238673.12

116308.61

97343

206.701295.092

aso

Rat

naS567.91

035.3708.1

707213.1

0421.72

ogatraC

530.72.292.35

483.2027.61

392166.31

081916.01

993763.1

192.03.166.59

LA

TO

T245.323

722.437.461.72

644.381557.2

751.723141.2

595.66646.2

380.55842.853

015.663.1

Cua

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2.4.

4C

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2002

(en

mill

ones

de

Kw

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El gasoducto Mariquita-Cali del sistema del interior es el que abastecea la Ciudad Región. Este tiene una longitud total de 340 km., construidoen tubería de 20 pulgadas de diámetro, la longitud de los ramalesconectados a este gasoducto es de 424 km.

El Ministerio de Minas y Energía adjudicó áreas de servicio exclusivopara la distribución de gas natural, dentro de las cuales quedan incluidoslos quince municipios.

El sector de gas, enfrenta varios obstáculos que han impedido unmejor aprovechamiento del potencial del mercado colombiano. Entre losproblemas cabe mencionar la caída en las reservas; los consumidores,que hoy son cerca de 3 millones de personas, han visto encarecer elprecio del producto, en el 2003 subirá al menos un 20%; el estancamientocuyas causas principales son la falta de señales claras en materia deregulación, los elevados precios internacionales del crudo, así como lacaída de la demanda por cuenta de la crisis económica.

Para que este sector despegue hace falta una mayor claridad en lapolítica energética, concretar la eliminación de los subsidios a los otroscombustibles y racionalizar el costo de la infraestructura necesaria para laoferta.

En consecuencia, se deben crear estímulos que motiven a loshabitantes a conectarse al sistema; la revisión de las tarifas, los subsidiospara el cambio de equipos, entre otros, podrían conseguirlo y asíincrementar los usuarios, pues existe el tendido de redes en toda la CiudadRegión.

También se sugiere fomentar el cambio de tecnologías en el sectorindustrial a través de agresivas campañas educativas que conlleven al usode energías más limpias, como la de gas.

Telecomunicaciones

Este es un sector de gran importancia por lo que ha representado yrepresenta para la zona, por los avances tecnológicos y la positiva respuestaque las empresas han dado a los mismos. Se hace entonces, un diagnósticode las empresas, los diferentes servicios que ellas prestan (telefonía local,servicio de larga distancia, TMC, trunking, servicio radiomensajes, entreotros.), y la relación con sus homólogas.


OPURG ASERPME OIRANOICCA%ATSEEDNODRAGUL

ODAZIROTUAEDOPITDADEICOS 961 OICIVRES 071

MPE

edaserpmEysenoicacinumocelet

sodagergasoicivresASLETMEP.S.E.A.S

%73

,anitselaP,selazinaM,adaroDaL,aíramalliV

,airotciV,ánamaS,ailateuqraM,seranaznaM

,sadaugA,ainavlisneP,animalaS,arocáP

,decreMaL,aifledaliF,adnaluraM,uzaznarA

,amresnA,ánihcnihC,arieN,razáclaleB,adlarasiR

,oicusoiR,obretiV.anitselaPyselazinaM

.M.A.S ELYL

MOCELET .P.S.EainemraeleT %07,ayabmiuQ,ainemrA

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ILACME

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A.SacuaCledellaV.T.R.EP.S.E

%54

,aículadnA,álaclA,ailegrA,oveunamresnA

,arutnevaneuB,ravíloB,ednargalaguB,ilaC,aguB

-amilaC,ainodeciaC,airalednaC,néiraD

,aliugÁlE,augaD,ogatraClE,otirreClE,oriaClE

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.O.A.S

LET-SNARTogatraCedsonoféleT

.P.S.E.A.S%56

,odnabO,álaclA,ogatraC,oveunamresnA,aollU

,airotciVaL,alliveS,lazraZ,ravíloB,ollinadloR,aliugÁlE,ainodeciaC,oroT,oivoDlE,ailegrA,oriaClE

nóinUaLysellasreV

.P.A.S ELYL

YMOCELETSODAICOSAELET

ASORATNASELET %39 labaCedasoRatnaS .O.A.S

MPE arierePedacinófeleT %65 adarbeuqsoDyariereP

Telefonía local

En el área considerada prestan el servicio 12 empresas de telefoníalocal, de las 36 que existen a nivel nacional. Con las decisiones adoptadaspor el Gobierno Nacional a mediados de 2003, Telecalarcá y Telesantarosapasaron a depender de la empresa que sustituyó a Telecom.

Tabla 2.4.15Ciudad Región Eje Cafetero. Colombia. Operadores de telefonía

local y extendida.

169 Convenciones: E.I.C.E. Empresa Industrial y Comercial del Estado, S.A.M. Sociedadde Acciones Mixta, S.A.O. Sociedad de Acciones Oficial, S.A.P. Sociedad de AccionesPrivada, S.E.M. Sociedad de Economía Mixta

170 Convenciones: L Local, LE Local Extendida, I Acceso Fijo inalámbrico.


El grupo empresarial liderado por las Empresas Públicas de Medellín(EPM) al cual pertenecen EDATEL, la Telefónica de Pereira y EMTELSA,controlan el 19.6% de la capacidad instalada del sector, y el 20.6% deltotal de abonados. Las EPM tienen participación además en los servicioslarga distancia (por medio de Orbitel), valor agregado a través de Emtelcoy Televisión por intermedio de EPM Televisión. Presta directamente losservicios de buscapersonas e Internet.

El grupo denominado TRANSTEL en el que se encuentran entreotras, la Telefónica de Cartago que controla el 3.6% del total de losabonados del país. Además del servicio de telefonía básica conmutadalocal, que presta el servicio de televisión por medio de Cablevisión

Las densidades telefónicas más altas las presentan Manizales, Cartago,Pereira, Armenia, La Virginia y Dosquebradas con coberturas por encimadel promedio nacional y regional de 16 abonados por cada 100 habitantes.8 municipios tienen coberturas entre el 8 y el 16% y 1 municipio está pordebajo del 8%.

Las teleasociadas que prestan sus servicios a los municipios deManizales, Armenia, Calarcá, Pereira, Dosquebradas y Santa Rosa, seencuentran bien posicionadas en relación con las de otras regiones. Porejemplo, analizando la densidad telefónica en servicio, todas están porencima de 16 líneas por cada 100 habitantes. Caso similar se presenta conla densidad de teléfonos públicos.

La infraestructura disponible en equipos de conmutación de lasdiferentes redes de telecomunicaciones existentes se ha ido modernizandoprogresivamente. Hoy todas las empresas tienen el 100% de sus líneasdigitales.

Las teleasociadas Telearmenia y Telefónica de Pereira presentan unasgrandes fortalezas que les permiten ocupar posiciones destacadas a nivelnacional. Por ejemplo: la densidad telefónica instalada de Telearmenia esde 34% y la densidad en servicio es de 28%, ubicándola en la más alta delpaís.

En la Asamblea General de Accionistas de la Telefónica de Pereirase reportó por parte de su gerente, utilidades por $21.339 millones comoresultado del ejercicio correspondiente al año 2002, lo cual significa unincremento del 57% con relación al 2001, que sumado a la obtención dela certificación del Sistema de Gestión de Calidad ISO 9001 Versión 2000para el servicio de telefonía básica, arroja un balance general de resultados


171 El Tiempo Café. 6 de abril 2003.

OIPICINUMARODAREPOASERPME

LCBPTEDNESAENILOICIVRES

NÓICALBOP*LATOT

DADISNEDNEACINOFELET

OICIVRES

selazinaM MOCELET 306.4 544.563 62,1

selazinaM ASLETME 813.401 544.563 55,82

aíramalliV ASLETME 627.6 209.34 23,51

ánihcnihC ASLETME 387 478.08 79,0

ánihcnihC MOCELET 541.8 478.08 70,01

anitselaP ASLETME 538.2 771.72 34,01

arieN MOCELET 016.1 060.62 81,6

ariereP ARIEREPEDACINÓFELET 880.211 313.764 99,32

ariereP MOCELET 974 313.764 1,0

sadarbeuqsoD ARIEREPEDACINÓFELET 691.82 069.471 21,61

sadarbeuqsoD MOCELET 586.01 069.471 11,6

asoRatnaS ASORATNASELET 274.9 685.27 50,31

ainigriVaL MOCELET 245.5 770.33 57,61

ogatraC MOCELET 980.1 474.231 28,0

ogatraC .T.R.E 921.9 474.231 98,6

ogatraC OGATRACEDACINÓFELET 871.23 474.231 92,42

ainemrA AINEMRAELET 517.76 105.492 99,22

ácralaC ACRALACELET 715.9 234.57 16,41

ácralaC MOCELET 888 234.57 81,1

adiabeTaL MOCELET 810.3 007.72 9,01

orgenetnoM MOCELET 922.4 790.14 92,01

aisacriC MOCELET 193.3 582.62 9,21

exitosos171.

Cuadro 2.4.5Ciudad Región Eje Cafetero. Densidad telefónica y operadores de

telefonía por municipio. 2000

Fuente: Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.


Fuente: Empresas de Telecomunicaciones.

sortneCselanoigeRselapicnirP

aírogetaCI

aicneulfniedaeráaremirP aicneulfniedaeráadnugeS



sametsisbuS--sonabru



sametsisbuS--sonabrU

ariereP91

sortneCsonabru

9sortneCsonabru

atnaS,sadarbeuqsoD,allesraM,asoR

,anitselaP,ánihcnihC,aidnaliF,aollU,álaclA

,aisacriC,otnelaS,ayabmiuQ

,orgenetnoM,ogatraC,ainemrAaL,oveunamresnA

,aoblaB,ainigriV.ésoJnaSyrazáclaleB

02sortneCsonabru

5sortneCsonabru

,ácralaC,acramajaC,atsivaneuB,abodróC

aL,ainodeciaCaL,airotciVaL,adiabeT

,ailegrA,oroT,nóinUaL,aliugÁlE,oriaClE

,aipA,oirautnaS,aileC,aírbmUednéleB

,arieN,amresnAaíramalliVyselazinaM

selazinaM71

sortneCsonabru

6sortneCsonabru

,uzaznarA,arieN,animalaS,aifledaliF,oevreH,adnaluraM

,ánihcnihC,aíramalliV,asoRatnaS

,sadarbeuqsoD,anitselaP,allesraM,adlarasiR,amresnA

.ésoJnaSyrazáclaleB

02sortneCsonabru

2sortneCsonabru

,animalaS,arocáP,ainavlisneP

alliV,seranaznaM,olliruM,asomreH

,oicusoiR,aípuSednéleB,aíhcniuQ

,otnelaS,aírbmU,aisacriC,aidnaliF

,ariereP,aollU,álaclA,aoblaB,ainigriVaL

.oirautnaSyaipA

ainemrA61

sortneCsonabru

6sortneCsonabru

,ácralaC,aisacriC,otnelaS,orgenetnoM,aollU,álaclA,aidnaliF,abodróC,ayabmiuQ

,ainodeciaC,oájiP,acramajaC,odnabOyariereP,adiabeTaL

.sadarbeuqsoD

51sortneCsonabru

4sortneCsonabru

.arivoR,éugabI,alliveS,avonéG

aL,airotciVaL,lazraZ,ollinadloR,nóinU

,ogatraC,oroTaL,oveunamresnA

,ainigriV,sadarbeuqsoD

.ánihcnihCyallesraM

Cuadro 2.4.6Ciudad Región Eje Cafetero. Densidad telefónica y operadores de

telefonía por núcleos. 2001.

Trunking

Armenia, Manizales y Pereira tienen el servicio de Trunking prestadoprincipalmente por la empresa Avantel S.A. Según la Comisión Reguladorade Telecomunicaciones el nivel de satisfacción promedio del usuario esdel 50%. También existen empresas que prestan el servicio deradiomensajes en estas 3 ciudades.


En cuanto a los servicios de valor agregado, el principal productoutilizado en Colombia, es la comunicación interna de las empresas pormedio de enlaces dedicados, tanto a nivel nacional como internacional,bien sea de datos, vídeo, voz u otro tipo de información.

Sobre el servicio de Internet, aunque no existen cifras regionales,debe señalarse que entre 2000 y 2002, el país tuvo un crecimiento de 31%y pasó de 878 mil a 1.194.000 usuarios.

La Agenda de Conectividad permite entrever cómo Colombia, tienela oportunidad de impulsar su desarrollo a través del uso de lasherramientas que proveen las tecnologías de la información y en particularInternet. Se espera que el buen uso de ellas se constituya en elementogenerador de conocimiento crecimiento e igualdad social.

El Gobierno Nacional ha puesto en marcha diferentes programasenfocados en la difusión y masificación del acceso a internet. Ejemplosde ello es el programa Compartel-Internet Social, para promover el usode internet a través de Centros Piloto de Acceso Comunitario para lapoblación de escasos recursos.


2.4.5 Patrimonio Cultural*

Patrimonio arquitectónico

Debido al fenómeno compartido en los tres conglomerados decolonización antioqueña, el desarrollo de su arquitectura presenta bastantessimilitudes, dentro de las cuales se destacan:

• En general el modelo de desarrollo urbano fue el de Dameroespañol, donde el crecimiento de la urbe se da entorno a la plaza principal,sede del poder religioso expresado en la catedral, del poder político conpresencia institucional y del poder económico con las viviendas de lasfamilias más adineradas de cada poblado.

• Como parte del patrimonio se encuentran bienes inmueblesprincipalmente del estilo republicano y de colonización antioqueña. Enel caso de la arquitectura de la colonización antioqueña, esta se daprincipalmente para usos residenciales y es característico su patio interioro jardín, chambranas, balcones, la inmersión en el entorno, acceso parabestias y cosecha, talla en madera al igual que las ventanas y balcones y,hasta su particular colorido.

• El estilo republicano se da especialmente para usos comerciales einstitucionales y se caracteriza por el uso indiscriminado de toda laornamentación conocida hasta entonces. La arquitectura religiosa, tambiénse vio influenciada por el fenómeno de la colonización antioqueñaalcanzando especial desarrollo las estructuras en madera con recubrimientoen lámina de zinc.

• Debido a la oferta natural de la región y habilidad de sus gentesigualmente fueron predominantes algunos materiales, que aún se conservanen los inmuebles de patrimonio, como la guadua, la tapia pisada y elbahareque; la abundancia de guaduales y la facilidad de trabajo de estematerial masificó su uso, alcanzando el apogeo que ahora vuelve a tenerpor el reconocimiento de sus propiedades sismorresistentes.

• El reconocimiento de los diferentes inmuebles se hace evidenteen los POTs, pero se carece de inventarios juiciosos en la mayoría de loscasos; así también, dichos planes definen las zonas que concentran estetipo de inmuebles como de conservación, lo cual exige para su intervención

* Cfr. CASTAÑO, Vanesa. Patrimonio cultural de la región. UTP, 2003


un tratamiento especial y garantiza de alguna manera su protección; sinembargo, la definición de instrumentos económicos que le faciliten a lospropietarios la conservación de estos es muy incipiente.

Patrimonio arqueológico

En este caso ocurre algo similar al patrimonio arquitectónico, yaque los vestigios arqueológicos de la zona tienen un origen común en lacultura Quimbaya, lo cual le da características similares al patrimonioarqueológico localizado en la zona, donde las tumbas son de un diseñosimilar, es compartido el fenómeno de la guaquería y se ubican sobrelos diferentes conglomerados sitios compartidos de especial interés. Eneste tema es de resaltar:

• Debido a su origen, el término Quimbaya es usado para todos losvestigios arqueológicos que se encuentran en la Ciudad Región; esto sinlimitar su origen a dicha cultura indígena, pudiéndose también hallar enla zona objetos correspondientes a grupos anteriores a la ocupaciónQuimbaya, o de culturas contemporáneas a ella.

• También se han encontrado signos de la existencia de prístinosgrupos humanos, que eran cazadores y recolectores del paleoindio y, seremontan a mas de 10 mil años de antigüedad.

• Como herencia de los antiguos pobladores, se encuentran losobjetos en oro, que evidencian su uso, como un símbolo de riqueza y deprestigio que cumplió también un papel ceremonial.

• Después del terremoto de 1999, el patrimonio arqueológico sufrióbastante, pues no solo se fracturaron sino que se dio un ambiente propiciopara la guaquería, práctica insana que ha permitido la expoliación ilegalde muchos bienes arqueológicos, por ello se solicitó y se obtuvo delFOREC financiación del proyecto «El Componente Arqueológico en laReconstrucción del Eje Cafetero».

Como principales zonas de interés arqueológico se encuentran:Conglomerado Manizales: yacimientos arqueológicos en

Villamaría, Palestina y Manizales, así como excavaciones de tumbas ysitios de interés científico.

Conglomerado Armenia: aeropuerto El Edén, límites de losmunicipios de Montenegro y La Tebaida en el sector de Las Chilas, Calarcáen Balcones y en La Esperanza, Montenegro en La Linda, la Fina El Agradoen Montenegro.


Conglomerado Pereira: las manifestaciones del arte rupestre sereseñan en el río San Eugenio (Santa Rosa de Cabal) y en la hacienda LaCristalina (Pereira), donde se encuentran yacimientos expuestos alvandalismo y el daño ambiental.

La consideración de este patrimonio en los POTs, se da con laidentificación de algunos sitios de especial interés y su delimitación comozonas de protección. Inventarios consolidados no se tiene, mas sí lasumatoria de diferentes investigaciones y con potencial patrimonial.

Patrimonio cultural

En esta Ciudad Región su colonización mayoritaria es paisa, perocuenta también con legados caucanos, vallunos y tolimenses; se conservanalgunos legados como la gastronomía, el folclor, al igual que los valorescívicos y de cultura ciudadana. Como hitos culturales comunes en laEcorregión se define su patrimonio natural y de paisaje.

En este caso los recursos naturales se abordan desde una perspectivadiferente, que quiere identificar el sentido de reconocimiento y apropiaciónde estos recursos como bien patrimonial de la región, al contemplar suvalor paisajístico y cultural, independientemente del papel que juegancomo oferta de servicios ambientales, claves para el desarrollo socioeconómico. Se resaltan los siguientes aspectos:

• Como principales recursos naturales con fenómenos de apropiaciónse encuentran la guadua, el paisaje cafetero y la palma de cera. El caso dela guadua es muy particular ya que es un recurso que abunda en laregión y se ha convertido en hito característico de la zona, además deconsolidarse como una madera de gran utilidad en la construcción dediferentes edificaciones, artículos decorativos e inmuebles. El paisajecafetero también le ha dado un toque característico a la región. Desde elEje Cafetero se adelantan gestiones para la declaración por parte de laUNESCO del paisaje cafetero como patrimonio de la humanidad.

• De manera similar ocurre con el Parque Nacional Natural de LosNevados, compartido por los tres conglomerados y reconocido comouno de los recursos naturales más significativos de la región, no solo porlos servicios ambientales que presta sino también por la belleza de suspaisajes y su singular valor natural. Así también ocurre con el río Cauca,el cual en su paso por varios municipios deja una huella inconfundible.


Turismo

Debido a la extensión territorial de la Ciudad Región y complejidaddel tema, se consideran aspectos estratégicos que permitan identificar elnivel de desarrollo de la actividad en cada conglomerado (tanto sectorpúblico como privado), los diferentes sitios de interés, el potencial decada conglomerado y la existencia o no de una planificación regional delsector; todo esto enmarcado en la política nacional. Respecto al tema sehace relevante señalar:

• Los planteamientos oficiales apuntan a la consolidación del EjeCafetero como un gran cluster ecoturístico, no solo por la proximidad desus centros poblados, sino también por la posible complementariedadque la oferta turística puede consolidar. Este enfoque, ratifica aún más lanecesidad de hacer una planificación y manejo articulado de la Ecorregión,en este caso para un desarrollo turístico competitivo.

• Una orientación clara hacia el turismo rural incluyendo elecoturismo y el agroturismo, entre otros. Manizales orienta su potencialen el turismo cultural debido a la gran cantidad de eventos desarrollados,sus ferias y su carácter educativo; además de su oferta en el parque deLos Nevados. El conglomerado de Pereira por su parte, ha adquiridomayor fuerza como lugar de interés comercial, lo cual implica un desarrolloespecífico del sector turismo; sin embargo, su verdadero potencial se daentorno al turismo de salud dado específicamente en las zonas de termalesy al ecoturismo en la gran variedad de zonas naturales que posee comoatractivos. En el caso del conglomerado de Armenia se ha tenido mayordesarrollo, su potencial se orienta hacia agro turismo por la gran cantidadde fincas cafeteras que prestan sus servicios de alojamiento y los diversosadelantos dados en el tema, además de los Parques Temáticos comoPanaca y el Parque Nacional de la Cultura Cafetera que ya son característicosde la zona.

• El perfil que han ido adquiriendo cada uno de estos 3conglomerados confirma que es posible hacer un desarrollocomplementario del sector, de manera que el conjunto del Eje Cafetero seconvierta en un gran corredor turístico que ofrezca productos variados yde calidad.

• No obstante, se requiere una mayor coordinación institucional yprivada para ampliar y consolidar la oferta turística regional.


2.5 Dimesión político institucional*

El corredor urbano del Eje Cafetero cuenta con un complejo y desigualcomponente político institucional de cuyo desempeño depende, en granmedida, la posibilidad real de avanzar con éxito en la aplicación de laspolíticas destinadas a garantizar el desarrollo sostenible.

Entidades territoriales y político administrativas

Con excepción de Cartago, los municipios que integran esta CiudadRegión no nacieron de la conquista española como Bogotá o Popayán.Pero desde sus orígenes está claro que recogieron toda la influencia de lacolonización ibérica. Por ejemplo, el control político por parte de lospropietarios de la tierra, la iglesia como referente esencial, el parquecentral o el ordenamiento social a partir de lo urbano. Desde las ciudadesse conquista y domina el territorio: así fue con los españoles en Américay lo fue también para estos municipios.

Como las ciudades que inspiraron los españoles, aquí son evidenteslas áreas que sirven de referentes para continuar el proceso colonizador(antioqueño): ciudad cuadriculada que representa el orden; punto deconcentración militar y del aparato de justicia y de decisiones políticas, oreparto de tierras aledañas a la ciudad como botines de guerra172.

La dinámica histórica del poblamiento y la configuración político-administrativo de estas entidades territoriales es en términos generalesreciente. Sólo Cartago es un municipio excepcionalmente antiguo. Son 6los municipios que cuentan entre 100 y 200 años. Entre 50 y 100 años devida institucional se clasifican 5 municipios, mientras que La Tebaida, LaVirginia y Dosquebradas tienen 49, 44 y 31 años respectivamente.

* Cfr. ARANGO, Oscar. Ciudad Región Eje Cafetero: La dimensión político institucional.UTP, 2003

172 Una descripción de los nexos entre violencia, gamonalismo y otras formas de do-minación política regional durante el siglo XIX y primeras décadas del siglo XX selee, entre otros, en ORTIZ, Carlos. Estado y subversión en Colombia. La violenciaen el Quindío. CEREC-CIDER. Bogotá, 1985; AROCHA, Jaime. La violencia en elQuindío. Determinantes ecológicos y económicos del homicidio en un municipiocaficultor. Tercer Mundo. Bogotá, 1979 y CHRISTIE, Keith. Oligarcas, campesinos ypolítica en Colombia. UN. Bogotá, 1986.


oipicinuM

nóicadnuF

3002lasoñaed.oN

ahceF otcA

selazinaM 8481 9481 451

aíramalliV 2581 8781 521

ánihcnihC 7581 0881 321

anitselaP 5581 6781 721

arieN 2481 4481 951

ariereP 3681 0781 331

sadarbeuqsoD 0091 2791 13

asoRatnaS 4481 2581 151

ainigriVaL 8881 9591 44

ogatraC 0451 1451 264

ainemrA 9881 3091 001

ácralaC 6881 5091 89

adiabeTaL 6191 4591 94

orgenetnoM 0981 4191 98

aisacriC 4881 7091 69

Tabla 2.5.1Ciudad Región Eje Cafetero. Municipios por año de fundación.

Además se cuenta con una subdivisión territorial en comunas ycorregimientos de las ciudades de Armenia, Cartago, Manizales y Pereira.Aunque Santa Rosa y Calarcá disponen del respectivo acuerdo municipalde subdivisión territorial en Comunas y Corregimientos, desde hace 6años no se volvieron a convocar elecciones para las respectivas JALs.

Los procesos de metropolización alrededor de Manizales y deArmenia son de hecho, no de derecho. Pereira, Dosquebradas y La Virginiaconforman la denominada Área Metropolitana Pereira-Centro Occidente,al tiempo que la Asociación de Municipios Cartago-Pereira, que operópor más de diez años, cesó funciones en 2001.


En este territorio se contó, hasta 2000, con la experiencia del Corpesde Occidente y de ella quedó no sólo abundante información, sinoreflexiones de todo orden acerca del desarrollo sostenible.

Procesos de planificación

Planes de ordenamiento territorial y planes de desarrollo173

El proceso de planificación ambiental trasciende los límites de lasjurisdicciones de las CARs, conformando las denominadas Regiones deConcertación del Sistema Nacional Ambiental, SINA. Con ellas se buscagarantizar la coherencia y articulación entre los distintos procesos deordenamiento, planificación y gestión ambiental, además de armonizarcriterios para el manejo y administración de sus recursos naturales.

Es en sentido que se afirma que esta Ciudad Región como partesustancial de la Ecorregión Eje Cafetero, tanto como las demás Ecorregionesdel país, deben contar con su propio plan ambiental regional, el cual sedebe constituir en el referente de la acción local y por consiguiente de losplanes de ordenamiento y de desarrollo municipal, apoyándose en elprincipio del logro gradual del equilibrio entre la naturaleza, la economíay la sociedad.

Así, el esfuerzo que vienen desarrollando las CARs con jurisdicciónen la Ecorregión Eje Cafetero para dotarla de un Plan Estratégico de GestiónAmbiental Regional, incorpora claras orientaciones sobre la manera detransitar hacia el desarrollo regional sostenible174.

173 Esta sección se apoya en ARANGO, Oscar. De los planes zonales a la planeaciónestratégica. En Todos apr endemos: apoyos conceptuales y metodológicos para lareconstrucción. FOREC-Fundación Espiral. Pereira, 1999.

174 Al momento de concluir este informe, el PGAR y los lineamientos derivados delproceso de Ecorregión Eje Cafetero se integraron para dar paso a los acuerdosbásicos contemplados en la propuesta de Pacto Social sobre la base de una Agendade concertación Región-Nación para el desarrollo sostenible.


175 Las nuevas reflexiones del Gobierno Nacional se pueden consultar en: DNP. Análisisde ejercicios prospectivos y estrategias para la construcción de futuro en Colombia.Documentos para el desarrollo territorial. No. 58. Bogotá, 2003

176 Ibid. p. 99

Las tareas que deben emprenderse en la Ciudad Región son, pues,inaplazables: de un lado es de vital importancia proceder a realizar unproceso de revisión y ajuste a los planes municipales de ordenamiento ya los planes de desarrollo a fin de encontrar y potenciar los hechosarticuladores intermunicipales que se encuentren en ellos.

Por otra parte, la nueva política del MAVDT ofrece una perspectivade interés para la Ciudad Región. En efecto, el Gobierno Nacionalpromoverá agendas conjuntas con las ciudades y las áreas metropolitanaspara fortalecer los planes habitacionales urbanos y rurales. Para larealización de este objetivo, por ejemplo, el Ministerio decidió contribuira la revisión y ajuste de los planes de ordenamiento territorial en Armenia,Manizales y Pereira, buscando fomentar la conformación de áreasmetropolitanas y, simultáneamente, avanzar en la perspectiva de ciudadesregión.

Además, en cuanto al ordenamiento territorial y la evaluaciónambiental estratégica, el MAVDT ha señalado la importancia de introducirdistintos ajustes a la Ley 388 y de incentivar las asociaciones de municipioscon afinidades regionales para la implementación de los planes deordenamiento y de apoyar a las entidades territoriales para la ejecuciónde macroproyectos urbanos y actuaciones urbanas integrales.

El ordenamiento territorial nacional se entiende como una políticade Estado y como un instrumento de planificación, gestión y construccióncolectiva que contribuye a propiciar y promover la integración, el desarrolloy la competitividad territorial175. Aunque la Constitución de 1991 «consagrónormas que defienden esa arraigada búsqueda local y regional de laautonomía dentro de la unidad nacional, y propuso fórmulasreorganizativas del espacio con el fin de territorializar al Estado de maneraeficaz y realista»176, después de una década el Congreso no ha cumplidocon su responsabilidad de dotar al país de una Ley Orgánica deOrdenamiento Territorial (LOOT).


En julio de 2003 el Gobierno Nacional radicó un nuevo proyecto deLey en esta materia y, aunque no se auguran mayores posibilidades deéxito en el trámite por el Congreso, conviene resaltar que en el futuroinmediato el país debe dotarse de un instrumento que efectivamente lepermita servir de referente para el ejercicio de la actividad legislativa;establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marcoinstitucional y otras condiciones para el desarrollo territorial; distribuircompetencias entre la Nación y las entidades territoriales y establecer lasnormas generales para la organización territorial.

Aspiraciones básicas

En estos 15 municipios se aspira a trascender el simple rol funcionalde cruce de caminos por donde pasan las mercancías o las ideas. Se tienepresente la necesidad de preservar la unidad política del país y, al tiempo,de fortalecer los procesos de descentralización y autonomía que lespermitan decidir sobre sus asuntos esenciales y contar con recursossuficientes para financiar sus programas de desarrollo.

Esta Ciudad Región no puede ser una convidada de piedra en ladiscusión sobre el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.Además de discutir acerca del tipo de Estado y su organización, o laforma como se despliega territorialmente y se distribuyen competencias,funciones y recursos (la división político-administrativa y la institucionalidadterritorial) el debate sobre el OT debe relacionarse con los procesos deocupación del territorio y con el uso de los recursos que este alberga (lademografía y la sostenibilidad del desarrollo); lo mismo que con la formacomo se distribuyen las actividades productivas en el espacio (cadenas,clusters, etc), y por supuesto, con las culturas regionales, con el sentidode pertenencia y con el grado de organización de cada sociedadterritorialmente diferenciada.

Más allá de formalizar por ahora los instrumentos políticoadministrativos del OT deseado, parece importante trabajar en cambiosobre la base de acuerdos que permitan fortalecer la Ciudad Regiónconcertando elementos comunes de sus respectivos planes, lo cual permitegenerar diferentes dinámicas de acercamiento y confianza mútua.

La Ciudad Región tiene un importante papel que seguir jugando enel desarrollo de la discusión sobre el proyecto de LOOT. No solo se debe


177 Estas notas se apoyan en ARANGO, Oscar. Institucionalidad y política cafetera: unanálisis desde la coyuntura. Ponencia presentada al foro El desarrollo regional delEje Cafetero: una agenda por construir. Pereira, noviembre 28, 2001

178 SÁNCHEZ, Gonzalo. El Eje Cafetero: crisis social y desafíos a la democracia. EnConflictos regionales. La crisis del Eje Cafetero. Debate político. IEPRI-FESCOL.Bogotá, 1999

procurar que el articulado que apruebe el Congreso contribuyaefectivamente a resolver los graves problemas que enfrenta la actualorganización territorial, sino que se precisa vigilar la coherencia de conjuntode toda la legislación que se está produciendo sobre temas relacionadoscon el futuro de las entidades territoriales.

También se considera que las eventuales decisiones en materia urbanacontempladas en el PLOOT podrían enriquecerse con una mayor y mejorevaluación del tejido urbano del Eje Cafetero. El propio concepto deCiudad Región, o similares cuentan aquí con un importante punto dereferencia.

En fin, se aspira a contar con un OT que contribuya a transformarestos 15 municipios en una Ciudad Región más segura, productiva,sostenible, equitativa, democrática y pacífica.

Institucionalidad y ordenamiento territorial cafetero177

Por su presencia económica, social y política la Federación deCafeteros llegó a ser considerada, no sin razón, como un Estado dentrodel Estado. Incluso, se admite que «la economía y la sociedad cafeteras leotorgaron a las instituciones democráticas una estabilidad sorprendente yla capacidad de resistir los embates de los ciclos de violencia que handesagarrado al país»178. Aún así, las dificultades estructurales que hoy afectanla economía cafetera impiden que el protagonismo de ayer continúe siendouna realidad y la Federación ha visto seriamente disminuidas susposibilidades de intervención. La democracia colombiana requiere denuevas bases sobre las cuales se fortalezcan las instituciones cafeteras.


A pesar de los avances conseguidos en el campo de una mayordemocratización institucional, la profundización de la crisis de preciosinternacionales se ha constituido en un real impedimento para diseñar yaplicar políticas que, de conjunto, beneficien la perspectiva del desarrollosostenible. Incluso, con la profundización de la crisis, la territorialidadcafetera, que es la de mayor importancia socio-económica y política enesta Ciudad Región, está en entredicho.

Todo indica, en fin, que el futuro de los Comités está ligado, engran medida, a que los departamentos y municipios puedan contratarcon ellos la ejecución de ciertas obras y la prestación de servicios. Porahora, el Gobierno Nacional mantiene la decisión de contratar con estaFederación una parte importante de las obras contempladas por el PlanColombia para los municipios con producción cafetera.

Los lazos históricos entre producción cafetera e institucionalidadpública estatal en esta Ciudad Región son evidentes. El ordenamientoterritorial (OT) de cada uno de estos 15 municipios cafeteros se fueconfigurando en la medida en que se consolidaba la producción, y susrelaciones sociales y políticas hacían de la colonización un tema del pasado.Bien podría afirmarse que la suerte de los municipios cafeteros estáindisolublemente ligada al rumbo de la economía del grano y, a la inversa,la institucionalidad cafetera se alterará en la misma medida en que, envirtud de la crisis, la viabilidad de algunos de estos municipios quede enentredicho.

Los Comités de Cafeteros han sido los responsables, a su manera,del ordenamiento territorial rural en esta región. Ellos han comprado ymanejado tierras de protección; han promovido diferentes formas de usodel suelo; han financiado diferentes programas ambientales y, de una uotra manera, los productores cafeteros, con el apoyo de la Federación,han impactado con sus tecnologías de cultivo del grano la biodiversidad.En este último sentido, adquiere una gran importancia el Pacto suscritoen 2001 para apoyar los trabajos dirigidos hacia una caficultura másamigable con la naturaleza179.

179 Cfr. Pacto por un desar rollo rural amable con la naturaleza . Armenia, septiembre21, 2001.


180 En la primera quincena de febrero de 2003 se pagó US $0.61 por libra, el precioreal más bajo en toda la historia de este producto.

La persistente caída de los precios internacionales del café180 traeaparejada una pérdida de gobernabilidad de los Comités y del sistemainstitucional de la Federación, para asumir una crisis que trasciende lasfronteras económicas e incide en los cambios estructurales que hoy sepadecen, tanto en la sociedad, como en los ecosistemas cafeteros.

Ahora bien, en los planes municipales de ordenamiento territorialde la zona cafetera parece que se trabajó sin visualizar la crisis que hoytienen nuestros municipios. Es más, en la gran mayoría de los casos, losplanes locales no se ocuparon de los problemas propios del ordenamientoterritorial rural y, menos aún, de los cambios que en los años recientes sehan ocasionado producto de nuevos usos del suelo, surgimiento de nuevoscultivos y una tendencia a la mayor concentración de la propiedad agraria.

En un escenario crítico, es un hecho que con la profundización dela crisis ha avanzado el proceso de reestructuración institucional de losComités y las Cooperativas de Cafeteros en donde la opción de integraciónde algunas de ellas ya empieza a contemplarse.

Es claro, entonces, que un eventual replanteamiento de laorganización territorial en estos 15 municipios, automáticamente ocasionaríafuertes cambios en la cobertura y jurisdicción de los respectivos comitésmunicipales y departamentales. En todo caso, los observadores del temaadmiten que no se podrían desarrollar adecuados procesos de planificaciónterritorial si se desatiende el impacto de la crisis cafetera sobre laterritorialidad y la gobernabilidad de esta Ciudad Región.

Es imprescindible, por tanto, tener en cuenta el papel que jueganlas relaciones de producción y el sistema de gestión institucionalrelacionado con el desarrollo del sector cafetero en la eventualidad de laconstrucción de un ordenamiento territorial rural. Aquí la infraestructurade apoyo representa un eje transversal imprescindible para el desarrollo


regional y el riesgo sobre el cual se cabalga en esta coyuntura es quedicha infraestructura que fue construida por los Comités de Cafeterosempiece a deteriorarse sin que nuevas autoridades o instituciones puedanatender las futuras necesidades en esta materia.

Al lado de los nexos que deben establecerse entre los planes deordenamiento territorial y las propuestas de la planificación local deldesarrollo, es menester consolidar una política pública acerca tanto deluso del suelo rural, como de las apuestas específicas que en cada municipiose adoptarán para trabajar en los frentes de la seguridad alimentaria, en laproducción agropecuaria general destinada al mercado, y en el manejo yordenamiento de los recursos naturales.

De igual manera, el proceso requiere facilitar la búsqueda deconsensos públicos para que en estos 15 municipios se realice unaapropiación colectiva acerca de la mejor manera de garantizar el usoadecuado de los recursos naturales y la perspectiva de un medio ambientesano, lo cual supone una amplia deliberación acerca del necesario convenioinstitucional para transitar el camino de una producción cafetera maslimpia.

Aceptando entonces que efectivamente los problemas de los cafeterostrascienden la jurisdicción del gremio, se requiere una nueva forma deconcertación entre la sociedad civil y el Estado para fortalecer la dimensiónparticipativa de los planes locales y los lineamientos departamentales deordenamiento y de desarrollo de tal manera que se obtengan los acuerdosnecesarios y se responda con eficacia a las nuevas demandas de la realidadeconómica y social de la región cafetera. Estos planes deberíantransformarse en auténticas agendas ciudadanas en las que autoridadeslocales, productores cafeteros y comunidad en general sumen esfuerzos,definan metas comunes y compartan propósitos que permitan avanzarhacia una política cafetera democrática y moderna.

Junto a los nexos que deben establecerse entre los planes de OT ylas propuestas de la planificación local del desarrollo, es menesterconsolidar una política pública acerca tanto del uso del suelo rural, comode las apuestas específicas que en cada municipio de la Ciudad Región seadoptarán para trabajar, entre otros, en los frentes de la seguridadalimentaria, en la producción agropecuaria general destinada al mercado,y en el manejo y protección de los recursos naturales.

El proceso citado requiere facilitar la búsqueda de consensos públicos


para que en cada uno de los 15 municipios se realice una apropiacióncolectiva acerca de la mejor manera de garantizar el uso adecuado de losrecursos naturales y la perspectiva de un medio ambiente sano.

Configuración política de los gobiernos locales

El control político mayoritario que el Partido Liberal tiene sobre lasadministraciones municipales queda reflejado en la siguiente tabla. En laselecciones de 2000, esta agrupación política avaló 9 candidatos queresultaron triunfadores. Pero también intervino, en coalición, en elnombramiento de cuatro alcaldías más (Neira, Armenia, Circasia y LaTebaida).

Sólo Manizales puede considerarse ahora una administración queno responde a pactos tradicionales liberal-conservadores y desde laadministración nombrada en 1997 la ciudad está en manos de unaconvergencia política diferente181.

Además de Manizales, los municipios de Circasia, La Virginia y SantaRosa también tienen calendario electoral propio de alcaldías porque endiferentes momentos los respectivos mandatarios han sido desvinculadosde sus cargos. En este sentido, a la Ciudad Región le traería beneficios elpoder unificar los calendarios sobre la base de una reforma encaminadaa institucionalizar el período de los mandatarios.

181 El Alcalde electo fue separado de su cargo en 1998, pero las elecciones de 1999fueron ganadas por Germán Cardona, un vocero de una coalición que triunfó man-teniendo serias distancias con la coalición tradicional. En 2002 la agrupación queeligió a Nestor Eugenio Ramírez como nuevo alcalde, se considera heredera deesta tendencia política.


oipicinuM larebiL arodavresnoC-larebiLnóicilaoC

arodavresnoCnóicilaocartO

selazinaM x

aíramalliV x

ánihcnihC x

anitselaP x

arieN x

ariereP x

sadarbeuqsoD x

asoRatnaS x

ainigriVaL x

ogatraC x

ainemrA x x

ácralaC x

adiabeTaL x

orgenetnoM x

aisacriC x


Alcaldes según filiación política. 2002

En los 15 municipios el promedio de participación ha oscilado durantelas dos últimas elecciones en un 51% para el caso de los comicios localesy en un 47% para el evento de las elecciones de orden nacional.

Armenia, Cartago, Manizales y Pereira cuentan con JuntasAdministradoras Locales y realizan normalmente sus elecciones. Calarcáy Santa Rosa subdividieron sus territorios en comunas y corregimientos ytuvieron JALs hasta 1997, fecha en la cual no volvieron a convocarelecciones.

Podría afirmarse que, con algunas excepciones, los concejos


oipicinuM 2991 3991 4991 5991 6991 7991 8991 0002

daduiClatoTnóigeR

5 2 4 1 8 3 5 7



3odaremolgnoC 2 1 2 1

municipales cumplen muy tímidamente su función de control político delos ejecutivos y la norma es la de unos cabildos que circulan en la órbitade las administraciones y pierden su independencia.

Conflicto armado

La tabla siguiente presenta la evolución del conflicto armado enesta Ciudad Región entre 1992 y 2000. En la investigación sobre laEcorregión Eje Cafetero ya se había llamado la atención sobre las diferentesexpresiones del conflicto y la presencia de actores armados ilegalesparticularmente en los municipios ubicados en las partes más altas de lascordilleras central y occidental182. En esta oportunidad, las cifras indicanque 8 de los 15 municipios estudiados han tenido presencia activa delconflicto armado, señalándose que en los años 1992 y 2000 ocurrieron elmayor número de casos y que el Conglomerado de Manizales es el quemayor número de eventos presentó en el período.

También debe observarse que las tres ciudades capitales han tenidomanifestaciones directas del conflicto que, si bien están concentradas enactos catalogados como de terrorismo urbano por su naturaleza, no dejande representar un importante desafío para garantizar la estabilidadinstitucional y la gobernabilidad democrática.


Evolución del conf licto armado. 1992-2000

Fuente: con base en Vicepresidencia de la República. Panorama actual del viejoCaldas. 2002.

182 Cfr. Corporación Alma Mater y otros. Ecorregión... Ob. cit.


Fuente: con base en Vicepresidencia de la República... Ob cit.C 1: Manizales, Villamaría, Chinchiná, Palestina y Neira.C 2: Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa, La Virginia y Cartago.C 3: Armenia, Calarcá, La Tebaida, Montenegro y Circasia.

oipicinuM 2991 3991 4991 5991 6991 7991 8991 9991 0002

daduiClatoTnóigeR

92 53 02 73 52 83 35 32 93

1odaremolgnoC 81 3 5 11 2 0 7 9 32

2odaremolgnoC 6 13 01 31 61 12 34 21 11

3odaremolgnoC 5 1 5 31 7 71 3 2 5

En la tabla 2.5.4 se resume el número de asesinatos cometidos porlos actores organizados de la violencia en el período ya citado. En los 9años se presentaron 300 asesinatos con claras connotaciones políticas yentre las víctimas figuran alcaldes, concejales, dirigentes políticos, gremialesy sindicales.

Tabla 2.5.4Ciudad Región Eje Cafetero. Asesinatos cometidos por los actores

organizados de violencia. 1992-200

En el período citado el Conglomerado de Pereira tuvo 163 de los300 asesinatos en la Ciudad Región, es decir más de la mitad, pero sóloen Pereira se registraron 113 muertes atribuidas a motivos políticos. En elConglomerado de Armenia, por su parte, se registraron 58 asesinatos, 42de los cuales se localizaron en Armenia.

Tipología municipal según presencia estatal183

La metodología de agrupación de los municipios atendiendo el factorde Estado utilizada por la Fundación Social en su investigación sobre los

183 Cfr. Fundación Social. Municipios y regiones en Colombia. Bogotá, 1998.


municipios y las regiones en Colombia operó con un índice (100 puntosposibles), tomando en cuenta aspectos institucionales, financieros y derecursos humanos que, cruzados, nos aproximan a una manera de entenderla relación Estado-sociedad civil a escala municipal. Si bien la aplicaciónde las reformas derivadas de la aplicación de la Ley 617 muy seguramentedeja sin sustento gran parte de esta información fáctica, ella sirve dereferente para comprender la dinámica histórica y la evolución de lainstitucionalidad.

En el campo institucional se ponderan y relacionan desde el númerode funcionarios municipales por cada mil habitantes, hasta el gastopercápita municipal y se opera con un inventario urbano del número deinspecciones de policía, juzgados, notarías, oficinas de Telecom, deAdpostal, del Banco Agrario y otras entidades bancarias, lo mismo quedel número de iglesias, hospitales, centros de salud, planteles educativos,bibliotecas, bomberos, cárceles, casas de la cultura, oficinas de registro yoficinas de impuestos.

En la Ciudad Región 8 de sus 15 municipios solo obtienen entre 13y 15 de 100 puntos posibles para registrar la presencia político-institucionaly por tanto hacen parte de la inmensa mayoría de las municipalidadescolombianas que van desde las frágiles hasta las incipientes. Esta es,entonces, una característica estructural que muy probablemente se explique-sobre todo en los municipios cafeteros, que en nuestro caso sonprácticamente todos- por las históricas relaciones Estado-FederaciónNacional de Cafeteros que otorgaron una gran prelación a ésta sobreaquel en las decisiones e inversiones sobre políticas públicas.

Conviene en todo caso mencionar que al lado de municipioscalificados como muy precarios y frágiles con estructuras organizacionalesy capacidades institucionales mínimas están aquellos que, como en elcaso de La Virginia cumplen funciones de centros subregionales ydesarrollan tareas de núcleos de acopio de productos agropecuarios y decentros de servicios públicos y privados.

El grupo conformado por las tres ciudades capitales (Armenia,Manizales y Pereira) y por Cartago y Dosquebradas cumple un rol deprimer orden en la dinámica político-institucional y en la vida económicaregional, sin importar su desigual nivel de desarrollo socio-económico.En ellas se agrupa una parte considerable del poder político regional y seconcentra la gran mayoría de funcionarios públicos (en particular los más


OIPICINUMEJATNUP

51a31 22a1,51

3,61oidemorPSADLAC .aíramalliVyánihcnihC,anitselaP,arieN selazinaM

2,41oidemorPOIDNIUQ adiabeTaLyaisacriC,ácralaCorgenetnoM ainemrA

5,41oidemorPADLARASIR sadarbeuqsoD,asoRatnaS,ainigriVaL ariereP

41oidemorP)etron(ELLAV ogatraC

calificados) e inversiones estatales. Cuentan con estructuras administrativasrelativamente complejas, operan con prácticas presupuestales y financierasaceptablemente desarrolladas frente los otros municipios y es en ellasdonde se captan los recursos tributarios más importantes y se adoptan lasprincipales decisiones públicas, en particular las que pueden tenerdimensiones supramunicipales o de carácter regional.


Tipología municipal según presencia estatal. 1998

La notable disminución de las plantas de personal operada entre2001 y 2002 ha traído como consecuencia, entre otras, la progresivadesaparición tanto de las UMATAS, como de las dependencias que seocupaban del desarrollo comunitario y de los Fondos de Vivienda deInterés Social en la gran mayoría de los municipios. Por consiguiente, enel futuro inmediato, de cara al desarrollo sostenible de la Ciudad Región,será indispensable obtener formas de gestión que, con menores recursosen las nóminas gubernamentales, obtengan mayores beneficios socialescon las inversiones públicas.

Tipología según progreso municipal

Según reciente estudio de Planeación Nacional184, el proceso de

184 Cfr. DNP. Evaluación de la descentralización municipal en Colombia: balance deuna década. Bogotá, 2002. Tomo I. pp. 139-140. Como se mencionó atrás, en lamuestra de 148 municipios de este estudio aparecen Pereira, Chinchiná, Circasia yCartago. De hecho, estos cuatro municipios se transforman en una muestra repre-sentativa para el universo de las 15 ciudades de esta investigación.


descentralización ha generado avances en términos agregados: lascoberturas en educación aumentaron; la masa de analfabetismo se redujo;hubo mayor disponibilidad de docentes, mejores niveles de escolaridad,ampliación de la red pública de servicios de salud y aumento de losinstrumentos para la mejora de la gestión. Sin embargo, estos avancesson insuficientes, respecto a la magnitud del gasto público social adelantadoen la última década. El esfuerzo económico del país pata dotar de recursosal gasto social descentralizado no tuvo un resultado proporcional enatención y cobertura de las poblaciones a las cuales iban dirigidos esosrecursos.

Los progresos, indica ese estudio, se han dado principalmente enaumentos del gasto público social y en aumentos de coberturas. Sinembargo, los indicadores sintéticos calculados evidencian que todavía seestá lejos de alcanzar niveles deseables de desarrollo, tanto eninfraestructura social básica como en la prestación de los servicios y en elmejoramiento de la capacidad de gestión política, fiscal y administrativa.Ello se explica por las marcadas disparidades regionales que existen encapacidad de gestión y económica, por las diferencias geográficas delterritorio colombiano, por factores corno el conflicto armado, elescalamiento de la violencia, la crisis institucional, a falta de gobernabilidady la recesión económica, entre tantos otros.

Según el DNP Pereira figura con una calificación aceptable alevaluarse el nivel de desempeño global. Este resultado global se componeen un 47% de los indicadores de desempeño político, fiscal y de gestiónadministrativa. El 39% del indicador, lo conforman los resultados sectorialesen educación, agua potable y saneamiento básico y salud, y el indicadorde desempeño económico representa el restante 14% del indicador global.

La tabla adjunta sintetiza los indicadores de cuatro de los 15municipios estudiados y hace viable un contraste de los mismos conBogotá que es, con mucho, la ciudad mejor calificada en el estudio.

En efecto, el indicador agregado de desempeño municipal asigna84 puntos para Bogotá y sólo 62 a Pereira o 47 a Cartago. La desagregaciónpor variables de esta información también indica circunstancias de interésparticular. Por ejemplo, en materia de promoción para el desempeñoeconómico, toda la muestra está por debajo de 50 puntos, incluyendoBogotá (48) y Pereira (40). Los tres municipios restantes no alcanzan los29 puntos en este indicador, lo cual representa un reto de grandes


OIPICINUM UDEI LASI UGAI LOPI SIFI SEGI OCEI MEDI

átogoB 4.75 8.95 4.87 4.65 1.86 5.05 1.84 6.38

ariereP 9.25 1.34 3.35 0.45 6.64 3.84 4.04 2.16

ogatraC 3.64 7.83 0.65 5.94 9.33 9.24 9.82 9.64

ánihcnihC 4.64 9.93 0.95 7.95 3.13 8.94 3.32 5.25

aisacriC 1.94 6.53 2.84 9.06 7.03 6.64 7.62 1.15

proporciones para los esfuerzos de integración regional, pues el datoayuda a comprender que aisladas, nuestras ciudades, difícilmente puedenservir de plataformas efectivas para el desarrollo de la producción ycomercialización de bienes y servicios.

Tabla 2.5.6Ciudad Región Eje Cafetero. Indicadores sintéticos del progreso

municipal en la descentralización. 2002

IEDU: educaciónISAL: saludIAGU: agua potable y saneamientoIPOL: descentralización políticaIFIS: descentralización fiscalIGES: capacidad de gestiónIECO: promoción del desarrollo económicoIDEM: índice de desempeño municipal (total)Fuente: con base en DNP. Evaluación de la descentralización municipal enColombia: balance de una década. Bogotá, 2002. Tomo I

En el extremo opuesto se ubica el indicador de agua potable ysaneamiento. Mientras Bogotá está en 78 puntos, las 4 ciudades de lamuestra en el Eje Cafetero prácticamente superan, en promedio, los 55puntos y todo indica que en esta materia los progresos institucionales yde gestión desarrollados en los últimos tres años son notables.

Preocupantes son, por su lado, las cifras del indicador de educación.Mientras Pereira consiguió 53 puntos en el estudio, Cartago y Chinchinadifícilmente superan los 46 puntos y Circasia los 49 puntos. Como referente


185 DNP. Ob. cit p. 140

nacional de mayor puntaje, Bogotá sumó 57 puntos. Es decir, aún se estámuy lejos de satisfacer las necesidades educativas requeridas para eldesarrollo humano sostenible del país y sus regiones. En una direcciónsimilar, aunque con crítica situación en la coyuntura, el indicador desalud deja a Circasia con escasos 36 puntos y a Pereira con limitados 43,con una enorme distancia frente a Bogotá que se acerca a los 60 puntos.

Distancias igualmente significativas se encuentran en el indicadorde desempeño fiscal, pues al tiempo que Bogotá obtiene 68 puntos, Circasiase queda en 30, Chinchiná en 31, Cartago en 34 y Pereira en 47. Dehecho, en este caso estamos frente a cifras que reflejan con cierta fidelidadla difíciles circunstancias de la economía regional del Eje Cafetero a partirde 1995.

Otros comentarios, a manera de conclusiones, derivados de lainvestigación del DNP permiten subrayar que en el terreno de las finanzaspúblicas locales, se presenta evidencia de que solamente las ciudadesgrandes y algunas intermedias tienen mejores posibilidades de incrementarla tributación y de esta forma aumentar la prestación de los serviciosbásicos. Por el contrarío, la mayor parte de los municipios exhiben unabajo desempeño fiscal y en consecuencia, una alta dependencia de lastransferencias.

Pese a ello, se insiste en la investigación citada, «la hipótesis depereza fiscal no se verifica para los municipios de la muestra. El origen delos recursos de transferencias es la tributación regional, de manera que latransferencia se nutre del aporte de los contribuyentes y se redistribuyesegún criterios de compensación por heterogeneidad fiscal territorial.Tampoco es plausible la referencia generalizada a los alcaldes, acerca deque ellos quedan en libertad de gastar las transferencias discrecionalmente,pues, en primer lugar, estos recursos tienen destinación fija por normalegal y, en segundo lugar, hay ejemplos de buenas administraciones. Losresultados muestran que si se excluyen las ciudades grandes, el efectoque tienen las transferencias de libre asignación los recursos propios sobreel gasto agregado es similar en ambos casos»185.


186 Ibidem187 Cfr. LOPEZ, Hugo. Reformar a las transferencias territoriales. Revista Dinero, abril

9 de 2001.

Es evidente que se ha avanzado en el incremento de la tasa de gastolocal financiado con impuestos recaudados localmente. Y, como lomenciona un investigador, «la coincidencia de la tributación y el gasto enel mismo nivel del gobierno obviamente crea los incentivos correctos.

Para el DNP, en una observación compartida en este trabajo, «esnecesario considerar el tema del ordenamiento territorial para profundizaren la descentralización, toda vez, que la definición clara de competenciasentre la Nación y las entidades territoriales facilita una relación decooperación para conformar regiones competitivas, reducir la pobreza yaumentar la equidad regional. La prosperidad del país dependedirectamente del desarrollo alcanzado por sus regiones, las cuales a suvez deben contribuir a la construcción y desarrollo de un nuevo modelode desarrollo que permita superar la crisis económica y reducir la violencia,reconocer la solidaridad la convivencia pacífica, el respeto por lasdiferencias, la pluralidad, la equidad y la sostenibilidad económica, socialy ambiental»186.

Antes de concluir debe recordarse que el desempeño municipaldepende de dos variables claves: por una parte del diseño de transferencias(donde la Nación debe responder) y del desempeño político y participativo(responsabilidad de los municipios)187. Ambas inciden en los resultadosfinales vía gestión financiera y administrativa. Preservar los derechos delas entidades territoriales a las transferencias es fundamental. Pero esigualmente importante la reforma al sistema político, a fin de impedir quelas redes del clientelismo terminen apropiándose de los recursos a losque tienen derecho las comunidades locales.

Gobernabilidad en la Ciudad Región

En tanto que actores políticos las ciudades cumplen mejor sus rolesa condición de garantizar una gobernabilidad democrática. La Ciudad


Región podrá expresarse mejor como actor colectivo en la medida en queefectivamente consiga una articulación de las administraciones públicas,los agentes económicos públicos y privados, la intelectualidad regional,los medios de comunicación y, por supuesto, las organizaciones de lasociedad civil.

En medio de la crisis de gobernabilidad producto del escalonamientode la violencia y de las herencias propias del clientelismo político, cabeesperar que los gobiernos locales contribuyan de mejor manera areconstruir la organización democrática y a promover la competitividadeconómica.

La autonomía local, entendida como «la protección legal de lacapacidad de autoorganización, de competencias exclusivas y específicas,del derecho a actuar en todos lo campos de interés general de la ciudadaníay de la disponibilidad de recursos propios no condicionados»188, aún cuentacon muchos obstáculos y es, en la práctica, un asunto no resuelto.

Naturalmente, la responsabilidad de los gobernantes trasciende susjurisdicciones territoriales y de allí que resulte imprescindible la búsquedade acuerdos supramunicipales para adoptar procesos de planeación quemantengan como norte la perspectiva de construcción colectiva de laCiudad Región.

En la coyuntura, además de los problemas estructurales en lasciudades colombianas en general, y en el Eje Cafetero en particular, seránecesario hacer frente al escalonamiento de un terrorismo de nuevo tipo,al incremento de la violencia social en sus más diversas expresiones y alas demandas de la población desplazada.

Este conjunto de responsabilidades sólo podrán ser cumplidas en lamedida en se ofrezcan respuestas integradas y no meramente sectorialesa problemas tales como el desempleo, las carencias de educación, saludy otros servicios públicos. Pero aquí también resulta imprescindible laadopción de compromisos público-privados entre los requerimientos del

188 BORJA, Jordi y CASTELLS, Manuel. Ob. cit. p. 151


crecimiento económico y del medio ambiente, lo mismo que laconfiguración de nuevos espacios y mecanismos que estimulen laparticipación política y faciliten la relación entre gobernantes y gobernados.Este conjunto de expectativas podrían concretarse en un plan de medianoy largo plazo que sirva de brújula a las actuaciones concertadas de losgobiernos de la Ciudad Región y oriente las inversiones comunes que serealicen.

Funciones como las de la promoción de la Ciudad Región como unescenario de múltiples oportunidades, la prestación conjunta de serviciosque se desea compartir, o las de la propia transformación interurbana yeconómico regional, bien podrían servir de referente para avanzar en ladirección descrita.

Tal perspectiva está sujeta, en primer lugar, a que los proyectosacordados y los puntos de encuentro intermunicipales generenmovilización ciudadana de apoyo y confianza pública entre distintosagentes económicos. En segundo lugar, es indispensable que lagobernabilidad se construya también sobre la base de construir la imagende Ciudad Región que se aspira a compartir y a ofrecer externamente. Y,en tercer lugar, un horizonte de trabajo conjunto entre los 15 municipiosreclama fuertes acuerdos entre los respectivos gobiernos locales parafortalecer su presencia internacional.

A lo dicho debe agregarse la necesidad que tienen estas ciudadesde reacomodar sus estilos tradicionales de relación con los gobiernosdepartamentales y nacional. La presencia del Gobierno Nacional ahoraadopta otros canales y está claro que las formas de intervención de losgobiernos departamentales es cada vez más precaria, de tal forma queparte importante de la discusión pública sobre la Ciudad Región tambiénpasa por las coordenadas de un debate dirigido a establecer la realviabilidad de los departamentos.

No sin escollos, por esta vía podrá avanzarse en la solución deproblemas comunes o en el ejercicio de competencias y funciones querequieren cooperación interinstitucional. Así por ejemplo, iniciativas comolas del transporte masivo regional no tendrían ninguna viabilidad real sintal tipo de acuerdos políticos. Algo similar podría decirse de proyectosdirigidos a atender el frente de la seguridad ciudadana, la educación, lasalud, las comunicaciones regionales o la protección de recursos naturalescompartidos por dos o más municipios.


La gobernabilidad será tanto más democrática, cuanto que las formasde gestión y de contratación garanticen la agilidad y la transparencia yrespondan a criterios de eficiencia económica y eficacia social, y no alsimple control político-burocrático. Ejercicios como los del presupuestoparticipativo, las subastas públicas para la adjudicación de licitaciones, elnombramiento de cargos públicos por méritos de los aspirantes o procesossimilares que se están desarrollando en parte de estos municipios deberíanestimularse desde las instancias gubernamentales.

Las perspectivas abiertas por los nuevos modelos de gestión de lavivienda de interés social, de ampliación de la cobertura con calidad enlos servicios de educación o de salud, lo mismo que el indispensableestímulo a las diversas formas de economía solidaria prueban queefectivamente ahora los gobiernos locales pueden desarrollar procesosmás fecundos de cooperación social ganando así en legitimidad ycredibilidad públicas.

Pero sea cual fuere el camino de la reorganización política a escoger,es inocultable que las actuales estructuras político-administrativas reclamanajustes profundos para abordar los nuevos compromisos derivados de laopción de desarrollo sostenible para esta Ciudad Región.

Algunos de los cambios indispensables en materia político-institucional se refieren, por ejemplo, a la necesidad de desarrollar procesosregionales de planeación que incluyan los 15 municipios; adopción deacuerdos estratégicos soportados en procesos decisorios de consultaspopulares; nuevos formas de configuración de los poderes locales, incluidala alternativa de reelección de alcaldes y ampliación de períodos189;profundización de la descentralización a partir de mayores funciones alas Juntas Administradoras Locales190; gestión empresarial de los servicios

189 Parte importante de estas iniciativas se remiten a una reforma política que consolidela participación ciudadana y modifique sustantivamente las reglas del juego delquehacer político. Por ejemplo, el proyecto que hace curso en el Congreso contempla,entre otras opciones, la de nombrar alcaldes a los cabezas de las listas más votadaspara los respectivos concejos municipales.

190 Lo cual también supone una reforma a la Constitución y a Ley 136/94


191 Además de percibir las divisas que los migrantes envían a sus familiares en la Ciu-dad Región, se debería contar con una estrategia encaminada a fortalecer las redes.No se olvide que estos municipios son, proporcionalmente, los que más poblaciónnacional tienen en el exterior.

y las actividades públicas, defendiendo la diversidad de modos de gestión,con el fin de conseguir la máxima eficiencia económica y transparenciasocial; rendición periódica de cuentas ante los gobernados; comunicaciónpermanente con la ciudadanía y acceso de la misma a una suficiente yoportuna información.

Mención aparte reclama la problemática de la seguridad ciudadanaen general, y la confrontación a las diversas formas de terrorismo, enparticular. En este campo son evidentes las necesidades de coordinaciónintermunicipal que permitan contar con un plan dirigido a garantizar laprevalencia de los derechos humanos, la disminución del delito común yla prevención de los actos terroristas. Lo cual implica un manejo regionalde la información disponible y por conseguir, al igual que una redefiniciónterritorial de las relaciones entre las autoridades de policía, judiciales y lasalcaldías dirigidas a fortalecer las tareas de prevención de expresiones deldelito que cada día actúan con formas de mayor sofisticación tecnológicay en sitios de gran afluencia de público.

Por último, el tema de la internacionalización de los gobiernos localestambién debe figurar en la agenda de la Ciudad Región. Es imprescindiblesistematizar las experiencias y aprender de las lecciones que dejan loscontactos que en el exterior tienen estas 15 ciudades. Son necesariosdiferentes acuerdos para sumar recursos que permitan promocionar en elexterior las bondades de este territorio y que hagan posible disputar lasede de eventos internacionales. También se requiere la consolidación deredes para reforzar sus posiciones y capacidad de gestión externa191.

Estas tareas suponen no solo una gran imaginación, sino unimportante esfuerzo de concertación por parte de los actores públicos yprivados, lo mismo que de las organizaciones de la sociedad civil que, enestos campos, tienen también grandes escenarios de participación.


La concertación prevista tendrá mayores posibilidades siempre ycuando se consiga articular una gran presencia de proyectos que están enmarcha y que, de una u otra forma, contribuyen a afianzar el camino dela integración regional.

En fin, estas ideas conducen a defender la necesidad de mayorautonomía local para adoptar una institucionalidad flexible que puedacontratar de manera diferente bienes y servicios ofreciendo unatransparencia explícita y que pueda ofrecer relaciones más creativas yprovechosas con la ciudadanía. De lo que se trata, en últimas, es que laCiudad Región se desarrolle sobre la base de acuerdos políticos en dondeesté claramente reflejado el poder, la autonomía y la libertad municipal.

Pensando en la importancia de defender la diversidad de modos degestión y si fuera necesario usar el concepto de gobierno de la CiudadRegión, por ahora este debería entenderse más como el resultado de losacuerdos supramunicipales descritos y de la ejecución concertada deproyectos de interés común, que como una nueva estructura político-administrativa orientada a conformarse como una entidad territorialpropiamente dicha.

Planteado en otros términos, por ahora se reclama la construcciónde un contrato político entre las instituciones públicas y de la sociedadcivil, en donde la ciudadanía sea la que en últimas tome las decisionesalrededor de los proyectos y procesos que darán sentido real a la CiudadRegión, transformándolos en grandes oportunidades democráticas ypermitiendo la reconstrucción del sentido de estas ciudades.


* Tambien aquí resultó de gran utilidad el aporte de Luz Elena Hernández

2.6 Visiones de los municipios y las zonas con procesos demetropolización

Visiones de largo plazo de los municipios*

Las visiones objetivo se constituyeron en un aspecto estratégico quese debía considerar en la formulación de los Planes de OrdenamientoTerritorial de los municipios, en razón a la importancia de reconocer elpropósito de desarrollo de sus territorios basado en sus potencialidadesinternas, y en sus ventajas comparativas para articularse en el contexto desus regiones. Estas ‘visiones’, que se traducen en propuestas de ocupaciónterritorial (‘modelo estructural a largo plazo’, según los términos de laLey), determinan la estructura urbano regional e intra-urbana que se buscaalcanzar a largo plazo y quedaron expresadas de la siguiente manera:

En general las visiones o propósitos de desarrollo de los municipios,parten del reconocimiento de sus vocaciones y de sus ventajas comparativasderivadas de su localización regional y de su oferta de recursos naturales.Buscan impulsar el desarrollo económico de sus territorios teniendo encuenta también el desarrollo de sus infraestructuras y su sostenibilidadsocial, ambiental e institucional.

• En el conglomerado de Manizales la visión se soporta en lanecesidad de cambiar la base económica tradicional de la región, por elnuevo activo «El Conocimiento», apoyada en su ubicación geográfica. Lavisión de Chinchiná sustentada en su fortaleza en la producción de caféindustrializado que le permite facilitar el proceso de reconversión de laindustria cafetera, dándole cabida a nuevas actividades industriales, agroturísticas y agroindustriales. Neira, con el propósito de ser más competitivoen sus alternativas económicas, basado en el futuro desarrollo de la zonaindustrial en el Km 41 y la construcción del aeropuerto de Palestina.Villamaría se presenta como un municipio con un potencial ambientalimportante al poseer dentro de su territorio nacimientos de aguas


Fuente: Planes de Ordenamiento Territorial

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superficiales, que son la reserva mayor para consumo humano y degeneración eléctrica de la región. Finalmente, aunque no se registraclaramente desde el POT una visión para Palestina, se presenta como unmunicipio con altísima aptitud cafetera y de recreación ya que allí tienenasiento los mayores centros recreativos de la región. Y la construccióndel Aeropuerto de Palestina le posibilitará la necesidad que tiene deincluirse en las diferentes escalas de integración subregional y regional.


Visiones del Conglomerado de Manizales. 2003

192 Plan Básico de Ordenamiento Territorial.


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• En el conglomerado de Armenia el conjunto de visiones presentanun panorama ligado a un amplio abanico representado en actividadesagropecuarias, ambientales y turísticas, lo que sumado a las potencialidadesagroindustriales y de prestación de servicios a nivel regional, estánestrechamente relacionadas con la oferta de bienes y servicios ambientales.La visión de Circasia se soporta en su riqueza paisajística, cultural y sulocalización como paso obligado de flujos turísticos hacia el Parque delCafé. La de Calarcá basada en su potencial de localización geoestratégica,catalogada como estrella vial y puerta de acceso al occidente del país,permitiéndole que sus corredores viales sean utilizados como centros dedistribución y recepción de los mercados regionales y nacionales.Igualmente la visión de La Tebaida orientada hacia el aprovechamientode las ventajas comparativas que le brinda su localización sobre el corredorvial Bogotá-Buenaventura y a su infraestructura representada en bodegas,parque industrial y estación férrea. Montenegro con una visión basada ensu riqueza paisajística y su cultura cafetera.


Visiones del conglomerado de Pereira. 2003


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Visiones del conglomerado de Armenia. 2003

• En el conglomerado de Pereira las visiones municipales se articulana la visión de desarrollo y estructuración territorial del Area MetropolitanaCentro Occidente. La de Santa Rosa soportada en su gran potencialambiental: riqueza hídrica, termalismo y ecoturismo; la de Pereira, basadaen su centralidad y estratégica localización como punto de distribuciónde los mercados regionales y a su oferta de servicios comerciales yfinancieros. La Virginia soportada en sus ventajas comparativas expresadasen su localización estratégica, la presencia de dos ríos navegables al pasopor su territorio, el Cauca y el Risaralda, aptos para los deportes náuticosy actividades recreativas y la convergencia de dos de los valles másfértiles, lo cual es garantía de suelos productivos.

• La visión de Cartago está basada en potencialidades y tendenciaseconómicas más importantes del municipio: los servicios y comercio(aeropuerto, puerto multimodal, entidades financieras, centro deintermediación), el turismo (paisaje, clima, valores históricos); el sector


agropecuario; la microempresa artesanal, la mediana industria yagroindustria. Formula con base en su visión escenarios físico-estratégicosque hacen que este municipio logre sus metas de crecimiento y desarrollo,por medio de la especialización de su territorio en Centralidades y Distritos.

• Finalmente, las visiones de estos municipios permiten fortalecerel esquema funcional propuesto para la Ecorregión Eje Cafetero, dondeen el propósito de consolidar un sistema polinucleado de centralidadesurbano-regionales, este grupo de centros urbanos con procesos demetropolización, se visualizan como un corredor funcional de primerorden que buscan niveles de especialización y complementariedad defunciones. A su vez las visiones de Cartago, La Virginia, Chinchiná ypuntos estratégicos como el Km 41, permiten reforzar el corredorbiotecnológico propuesto sobre el río Cauca, donde se busca que estetejido de ciudades actúen como Centros Subregionales que posibiliten elreequilibrio urbano-regional y asuman un rol de prestadoras de serviciosde apoyo al sector de la producción, con parques industriales, zonas deprocesamiento, empaque de mercancías y centros de investigacióntecnológica.

Propósitos de desarrollo de los centros poblados rurales estratégi-cos planteados desde las ciudades capitales.

Desde los planes de ordenamiento territorial se visualizó también elposicionamiento estratégico que tienen algunos centros poblados ruralesdentro del contexto municipal, metropolitano y regional. En tal sentido yde acuerdo a sus ventajas comparativas y potencialidades se les formularonpropósitos de desarrollo que les define un rol importante a nivel urbano-rural y urbano-regional (Ver esquema 2.5.2).

En general se observa una búsqueda para fortalecer centros pobladosrurales estratégicamente localizados sobre los ejes viales más importantesde la región (Puerto Caldas, Caimalito o Km 41) como polos de crecimientourbano y de desarrollo económico que permiten disminuir la presión queexiste sobre los principales centro urbanos. Los cuales, a su vez, dentrodel modelo futuro de la Ecorregión se constituyen también en elementosimportantes que posibilitan reequilibrios territoriales.

Por último, se observa que desde el ejercicio de los planes deordenamiento el tema de análisis de los centros poblados fue muy


incipiente, no se evaluaron las actividades y vocaciones propias de cadacorregimiento y centro poblado y su interrelación con la estructuraeconómica municipal, de tal forma que permitiera optimizar los recursosde inversión y asegurar la dotación equitativa de equipamiento a toda lapoblación.

Visiones de las zonas con procesos de metropolización

Visión del Area Metropolitana Centro Occidente y directrices deordenamiento físico-territorial

Según la Ley 388 y las competencias en materia de ordenamientoterritorial, al nivel metropolitano le corresponde definir los Planes deDesarrollo Metropolitano, y el señalamiento de las directrices físico-territoriales relacionadas con los hechos metropolitanos, a las cuales debenacogerse los municipios al adoptar los planes de ordenamiento territorial.

En el conglomerado de ciudades objeto de estudio solo se definierondirectrices en el Area Metropolitana Centro Occidente, para los municipiosde Pereira, Dosquebradas y La Virginia; dado que es el único espacioterritorial legalmente constituido bajo esta figura. Debe anotarse que esteproceso se llevó a cabo en forma paralela con la formulación de los POTsde los respectivos municipios, pudiéndose llegar a consensos sobre elreconocimiento de hechos metropolitanos, sobre todo en lo que respectaa fenómenos físico-espaciales que modificaban total o parcialmente laestructura supramunicipal; pues los hechos económicos y políticoinstitucionales fueron objeto de trabajo en una fase posterior en el procesode determinación del Plan de Desarrollo.

La visión planteada por esta área en su Plan Integral de Desarrolloal 2013 se expresa de la siguiente manera: «El Area Metropolitana delCentro Occidente será una región metropolitana que participaráactivamente en las dinámicas de un mundo globalizado, fundamentadaen un desarrollo social y ambientalmente sostenible»; y tiene comopropósito de desarrollo a largo plazo, la paulatina conversión del área, enuna región metropolitana que integre los municipios de Pereira,Dosquebradas y La Virginia, además de Cartago, Santa Rosa de Cabal yMarsella».

Los ejes estratégicos del Plan Metropolitano se sintetizan en cuatrograndes líneas y sus proyectos estructurantes son los siguientes:


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Tabla 2.5.10Ciudad Región Eje Cafetero. Rol de centros poblados estratégicos

desde la visión de los municipios.


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Fuente: Plan Integral de Desarrollo Metropolitano 2000-2013

Tabla 2.5.11Ciudad Región Eje Cafetero. Área Metropolitana Pereira-CentroOccidente. Ejes estratégicos del plan integral de desarrollo y sus

proyectos estructurantes. 2002

En lo que respecta al ordenamiento territorial subregional, sedeterminó la estructura territorial metropolitana que se buscaba alcanzaren el mediano y largo plazo y las directrices físico-territoriales relacionadascon los hechos metropolitanos.

Las directrices en cada uno de los componentes físico-territorialesdefinen estrategias que buscan que los municipios que conforman elárea, orienten la organización y estructuración de su territorio hacia uncrecimiento que sea ambientalmente sostenible y consigan unainfraestructura básica para su competitividad, orientada a la integracióncon otras regiones y los ejes de desarrollo regionales y subregionales.


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Fuente: Directrices Metropolitanas. Area Metropolitana Centro Occidente . 1999.

Tabla 2.5.12Ciudad Región Eje Cafetero. Área Metropolitana Pereira-CentroOccidente. Síntesis de las directrices físico-territoriales. 2002

Se destacan algunos proyectos y acciones que en el marco del Plany de las directrices de ordenamiento territorial están contribuyendo a laconsolidación de la visión y la estructuración territorial metropolitanapropuesta: por un lado el proceso de implementación del Sistema Integradode Transporte Masivo como un hecho que le generará competitividad,eficiencia y funcionalidad al Area Metropolitana y le reducirá niveles de


ruido y contaminación atmosférica. Por el otro, la formulación y parcialejecución del Plan estratégico turístico para La Virginia, además de laaplicación de las disposiciones normativas, sobre áreas de cesión yestándares mínimos de calidad como hechos que están contribuyendo almejoramiento de la calidad de vida metropolitana.

La visión subregional desde Cartago

Este municipio se encuentra rodeado por un sistema de pequeñoscentros urbanos (Ansermanuevo, Alcalá, Obando, Ulloa, La Victoria, Zarzal,entre otros), que por las cortas distancias que hay entre ellos y su buensistema vial, hace del territorio inmediato una gran zona de gran integraciónfuncional subregional.

Se plantean los siguientes propósitos:

• Consolidar y apoyar el proyecto de Ciudad Región, (Pereira,Armenia, Manizales y Cartago), potenciando los procesos de identidadcultural entre los municipios y definiendo la especialización de Cartago,acorde con las políticas regionales;

• Realizar alianzas estratégicas y promover las asociaciones demunicipios para fortalecer la gestión y el desarrollo local, sin consolidarla metropolización del territorio;

• Fomentar y apoyar la recuperación del río La Vieja que constituyeun ecosistema estratégico de la región;

• Gestionar la rehabilitación y construcción de la segunda calzadadel sistema vial que comunica al norte del Valle del Cauca con Armenia através de la vía que pasa por Alcalá;

• Refundar la Asociación de Municipios Cartago-Pereira, paradesarrollar proyectos regionales como el Aeropuerto Internacional de SantaAna, la Zona Franca, el Parque Empresarial y la Microcentral de La Hoya;

• Fortalecer el convenio entre la CARDER y Cartago, para realizaracciones conjuntas para el control, conservación y promoción de losrecursos naturales, y

• Apoyar el desarrollo de alternativas de transporte masivo entrelos municipios del Área Metropolitana de Risaralda y Cartago.


Visión de la subregión centro-sur de Caldas, una formaciónmetropolitana

Si bien esta subregión no es una Area Metropolitana legalmenteconstituida y como tal no le correspondía formular directrices deordenamiento territorial, sí ha sido objeto de análisis y reflexión sobre sufuturo como formación metropolitana en términos de su alcance territorial,de sus objetivos y financiación. Pero lo más importante ha radicado ensaber cual es la mejor manera para que esta porción de territorio puedafortalecerse para aportar a la integración a la Ciudad Región, de quémanera se pueden efectivamente superar las disfuncionalidades que seestán creando con la conurbación, y si es necesaria la creación de unArea Metropolitana como condición para el logro de la armonía deseada,a través de una gobernabilidad inexistente193.

De otro lado, se han identificado proyectos que se estudiaron comomedios de integración endógena subregional (no todos territoriales), yalgunos de articulación externa que permiten tener una visión sobre elmanejo conjunto de este conglomerado de ciudades.

Se busca entonces la consolidación de esta subregión a partir deldesarrollo territorial de Manizales como municipio-región ligado a susmunicipios vecinos, concertando, promoviendo y ejecutando proyectosestratégicos de amplio impacto, con miras a que se fortalezcan las relacionesfísicas, económicas y sociales entre lo territorial y la región, creando unazona de desarrollo en beneficio mutuo y complementario, y eludiendosu concentración en una «gran urbe» ensimismada y exclusivista.

Visión de la formación metropolitana alrededor de Armenia

Desde la perspectiva territorial y subregional se reconoce en esteconglomerado de ciudades el acelerado proceso de conurbación quepresenta Armenia con los municipios contiguos de Calarcá, Circasia,

193 Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Manizales, 2002


Montenegro y La Tebaida; y como respuesta a estas dinámicas se hanplanteado, entre otras, las siguientes propuestas:

• Fortalecer el proceso de descentralización municipal y local, laconformación del Area Metropolitana y de la Ciudad-Región;

• Definir un modelo de estructuración general que permita articularlos distintos niveles territoriales y se constituya en directriz fundamentaldel ordenamiento subregional, conformando anillos concéntricos (regional,periféricos y central) y redes viales de interconexión que produzcanrelaciones de transversalidad en el esquema urbano regional que integrenel norte con el sur (Circasia y La Tebaida), y el occidente con el oriente(Montenegro y Calarcá), permitiendo la conexión regional de los municipiosconurbados de Armenia;

• Fortalecer centros poblados de las cabeceras municipales comoCalarcá, Montenegro, Circasia, La Tebaida, y la consolidación de las áreasrurales para frenar los procesos migratorios del campo a la ciudad;

• Estructurar un Sistema de Transporte Regional que movilice a losusuarios proveniente de los municipios que están bajo la influencia deArmenia, quienes a lo largo del día realizan movimientos pendulares(alrededor de 105.000 viajes día) hacía y desde la ciudad, y

• Concertar y definir alianzas estratégicas con el municipio de LaTebaida para la localización de la Zona Industrial, hecho consideradocomo de ámbito metropolitano.

Finalmente, debe anotarse que cada uno de los centros urbanos yde los conglomerados metropolizados y en proceso marcan con susvisiones y planteamientos de integración subregional, sus tendencias deespecialización o vocación económica, lo cual hace más atractiva la regiónpara la dinámica de la competitividad económica global ya que los servicioscomplementarios que ofrecen todos estos municipios entre sí, minimizanesfuerzos e inversiones en cada uno de ellos. Es precisamente estacaracterística de complementariedad la que conduce a la necesidad depotenciar el desarrollo regional formulando y presentando un proyectounificado.


Fuente: Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales, 2002.

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Proyectos articuladores de integración subregional.


Conclusiones

• En general las visiones de largo plazo de los municipios sonconsecuentes con las vocaciones, fortalezas y potencialidades de susterritorios, las cuales están dadas por su riqueza ambiental, agrícola,turística, por sus infraestructuras y posibilidad de ofrecer servicios, y porsu localización estratégica en torno a ejes de desarrollo geoeconómicos.

• Cartago y Calarcá se visualizan como centros prestadores deservicios a escala regional y centralidades propicias para la distribuciónde los mercados regionales. Como polos de desarrollo industrial se definenChinchiná y La Tebaida, basados en sus infraestructuras existentes ypropuestas de bodegas, parque industriales, estaciones férreas o zonasaeroportuarias.

• Un conjunto importante de municipios plantean el turismo comouna opción de desarrollo económico, bajo diferentes modalidades enrazón a sus diferentes ofertas y servicios: Montenegro como agroturístico,Santa Rosa como ecoturístico, La Virginia como polo de desarrollo turísticoregional por su condición de puerto fluvial sobre los ríos Cauca y Risaralda,Circasia basado en su riqueza paisajística y cultural.

• Manizales, Pereira y Armenia sin dejar de explorar y fortalecerpotencialidades complementarias que les permiten ampliar su perspectivaeconómica, plantean propósitos de desarrollo diferentes que les generandiferentes niveles de especialización y complementariedades donde seconjuga el desarrollo de actividades relacionadas con el conocimiento yalta tecnología, los servicios, el comercio, y actividades basadas en laindustria y la agroindustria.

• Se destaca el papel estratégico subregional y regional, que sebusca darle a algunos centros poblados rurales. Unos como polos dedesarrollo urbano que permitan equilibrios urbano-rurales como Km 41,Puerto Caldas, Caimalito, Barcelona. Otros como nodos de desarrolloindustrial como Km 41 y El Caimo.

• Aunque se plantean propósitos de desarrollo para algunos centrospoblados rurales, los POTs no evaluaron las actividades y vocacionespropias de cada corregimiento y centro poblado ni su interrelación con laestructura económica municipal.

• Las visiones de los municipios permiten fortalecer el esquemafuncional propuesto para la Ecorregión Eje Cafetero, basado en un sistema


polinucleado de centralidades urbano-regionales. Donde este grupo decentros urbanos con procesos de metropolización, se visualizan como unCorredor Funcional de primer orden que deben buscan niveles deespecialización y complementariedad de funciones.

Recomendaciones

• Se requiere construir una visión conjunta de la denominada CiudadRegión y su papel en la Ecorregión Eje Cafetero.

• Se deben armonizar las visiones estructurales de largo plazopropuestas por los municipios, con visiones subregionales que están porconstruirse y con las visiones regionales ya planteadas.

• Las estructuras funcionales de los municipios deben adecuarsepara generar plataformas competitivas urbanas y rurales que posibilitenel logro de las opciones de desarrollo de largo plazo planteadas porestos.

• Para lograr los propósitos de desarrollo propuestos para los centrospoblados rurales desde los municipios, estos deben formular sus planeslocales de ordenamiento que orienten sus procesos de usos y ocupaciónde una manera más detallada y posibiliten las condiciones adecuadaspara que cumplan mejor su papel en el proceso de construcción de CiudadRegión.

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