Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad

(versión resumida)

Educación y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad

CEPAL - UNESCO (versión resumida)

mn Oficina Regional de Educación para América Latina , y El Caribe TSxëâ

Primera edición: 1500 ejemplares Lima, marzo de 1996

Esta síntesis ha sido posible gracias al respaldo financiero de la U N E S C O en el marco de un convenio con TAREA ASOCIACIÓN DE PUBLICACIONES EDUCATIVAS.

Las designaciones empleadas y la presentación de este material no implican la expresión de alguna opinión, cualquiera que sea, por parte de la U N E S C O en relación al status legal de cualquier país o de sus autoridades, o en relación a las delimitacio­

nes de las fronteras de cualquier país o territorio.

Los Estados miembros, sus instituciones gubernamentales, instituciones educativas y gremios docentes pueden reproducir total o parcialmente esta obra sin autorización

previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen de tal reproducción a la Oficina Regional de Educación de la U N E S C O para América Latina y El Caribe,

Casilla 3187, Santiago de Chile.

Carátula: Edgar Rueda

© COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMERICA LATINA (CEPAL)

OFICINA REGIONAL DE EDUCACIÓN DE LA U N E S C O PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE.

© De esta edición

OFICINA REGIONAL DE EDUCACIÓN DE LA U N E S C O PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

Casilla 3187, Santiago de Chile

TAREA ASOCIACIÓN DE PUBLICACIONES EDUCATIVAS

Apartado 2234, Lima 100, Perú

Prólogo

El consenso alcanzado en torno a que no hay desarrollo econó­

mico posible sin una educación equitativa y de calidad se ha

transformado en un mandato impostergable para los países de la

región.

Esta toma de conciencia fue influida en medida importante

por el documento Educación y conocimiento: eje de la transfor­

mación productiva con equidad preparado en 1992 conjunta­

mente por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)

y la Oficina Regional de Educación de la U N E S C O para América

Latina y El Caribe.

La evidencia de la necesidad de consensos nacionales en

torno priorizar recursos para la educación la producción del co­

nocimiento, las actividades de ciencia y tecnología y la partici­

pación activa de todos los actores sociales, son elementos bási­

cos de la nueva actitud. Estos enfoques reconocen que la educa­

ción y la formación de recursos humanos permiten la generación

de capacidades para el desarrollo de las personas y de los países

y que ellas comprenden tanto saberes como habilidades, aptitu­

des, destrezas, redes de información, capacidad de innovación y

creación, entre otras.

El impacto e influencia del mencionado documento ha m o ­

tivado este nuevo esfuerzo de divulgación, conscientes que le

tema interesa tanto a los maestros y profesionales de la educa­

ción c o m o a un conjunto cada vez más amplio de instituciones

y personas vinculadas con los procesos de desarrollo (Universi-

7

8 Educación y conocimiento

dades, empresas, organizaciones no gubernamentales ( O N G ) ,

centros de investigación, medios de comunicación, agrupaciones

sindicales, asociaciones de padres, etc.) y que es necesario posi­

bilitar que todos los seres humanos accedan a una educación de

calidad, eliminando las desigualdades educativas, garantizando

simultáneamente la formación efectiva de habilidades y destrezas

así c o m o la incorporación del progreso técnico en instituciones y

empresas.

El presente texto es una síntesis del documento de la C E P A L -

U N E S C O y su objetivo es poner los límites del modelo de desa­

rrollo vigente en América Latina y hasta fines de los ochenta, uno

de los cuales es el atraso educacional y tecnológico que ha colo­

cado a la región en situación de desventaja en la economía inter­

nacional.

La segunda parte sitúa el punto de partida para la estrategia

propuesta por la CEPAL y la U N E S C O : el diagnóstico de la situa­

ción educativa en la región y el debate actual sobre la formación

de recursos humanos. También se recogen enfoques recientes de

la teoría económica y de gestión empresarial acerca de la educa­

ción.

La tercera parte resume la propuesta a nivel de objetivos y

lineamientos, mientras que en la cuarta parte se concreta en tér­

minos de medidas y acciones.

Finalmente se aborda el tema de los recursos necesarios para

implementar la propuesta, abordando aspectos de costos y estra­

tegias de financiamiento.

Esta síntesis ha sido posible gracias al respaldo financiero de

la U N E S C O en el marco de un convenio con TAREA ASOCIACIÓN DE

PUBLICACIONES EDUCATIVAS. La elaboración de esta síntesis del docu­

mento original fue responsabilidad de la investigadora Teresa Tovar

y un equipo de técnicos consultados.

Indice

Prólogo. 7

PRIMERA PARTE.

El contexto latinoamericano. 13

CAPÍTULO I

El desarrollo latinoamericano y la propuesta de transformación productiva con equidad. 15

1. El patrón histórico de desarrollo. 15 2. La transición de los ochenta. 16 3. La propuesta de CEPAL para los años noventa. 17

SECUNDA PARTE.

El punto de partida. 21

CAPÍTULO II.

Educación y recursos humanos en América Latina y El Caribe: tendencias recientes. 23

A . El sistema educativo formal. 23 Crecimiento de la cobertura educativa. 23 Deficiencias en la calidad. 24 Educación y movilidad social. 26 Un estilo de expansión inequitativo. 27 Comparando América Latina con los países desarrollados. 29

B. La capacitación y la educación de adultos. 30 C . La investigación y el desarrollo científico-tecnológico. 33 D . El fin de un ciclo. 34

CAPÍTULO III.

El debate internacional sobre la formación de recursos humanos. 37 A . El cambio tecnológico y la formación de recursos humanos. 37

10 Educación y conocimiento

B. Temas centrales del debate internacional sobre formación de recursos humanos. 39

C . Ocho enseñanzas del debate internacional sobre educación y formación de recursos humanos. 42

CAPITULO IV.

La producción del conocimiento y el desarrollo. 45 A . Los nuevos enfoques de la teoría económica frente a la educación. 45 B. Los aportes de los analistas de la gestión empresarial. 47 C . Los análisis de perspectivas de la educación. 50 Reflexiones finales. 53

Cambio en el rol del Estado. 54 Cambio institucional. 54 Cambios en los lineamientos de política. 55

TERCERA PARTE.

La estrategia propuesta. 57

CAPÍTULO V .

Objetivos, criterios y lineamientos 59 A . Objetivos estratégicos: ciudadanía y competitividad. 60 B. Lineamientos para las políticas: equidad y desempeño. 61 C . Reforma institucional: integración y descentralización. 63 D . El diseño de políticas. 65

CUARTA PARTE.

Políticas para poner en práctica la estrategia. 69

CAPÍTULO VI.

Acciones y medidas. 71 1. Abrir la educación a los requerimientos de la sociedad. 71

Autonomía de las unidades educativas. 71 Mecanismos de regulación pública. 74

2. Asegurar que toda la población esté capacitada para manejar los conocimientos y códigos de la sociedad moderna. 76 Cobertura universal y calidad de la educación básica. 77 Programas de educación y capacitación de adultos. 81

3. Impulsar la creatividad en el uso y difusión de la ciencia y la tecnología. 84

4 . Establecer formas de evaluación de los resultados para estimular una gestión responsable de los centros educativos. 86

5. Apoyar la profesionalización y el protagonismo de los docentes. 88 Procesos de reclutamiento, formación y capacitación de docentes. 89

Eje de la transformación productiva con equidad 11

Asegurar un salario justo y adecuado a la labor docente. 90 El director tiene una nueva función. 91

6. Compromiso financiero de la sociedad con la educación. 92 Mecanismos de asignación del financiamiento público. 94

7. Desarrollar la cooperación regional e internacional. 95

QUINTA PARTE.

Los recursos necesarios. 99

CAPÍTULO Vil. Costo y financiamiento de la estrategia. 101

A . El costo de la propuesta. 102 El costo de un acceso universal a la educación. 103 El costo de impulsar el desarrollo de la ciencia y la tecnología. 106 El costo de una gestión responsable. 107 El costo de un magisterio profesionalizado y protagónico. 107

B. El costo total de la estrategia propuesta. 108 C . Mecanismos y fuentes de financiamiento. 109

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CAPÍTULO I

El desarrollo latinoamericano y la propuesta de transformación

productiva con equidad

1. El patrón histórico de desarrollo

La crisis que atravesó la región en los años ochenta marca el agotamiento definitivo del patrón de desarrollo que se había ve­nido aplicando desde la posguerra, basado en la exportación de productos básicos y la industrialización sustitutiva de importacio­nes, culminando así un declive iniciado desde fines de la década del setenta.

Durante las décadas precedentes, algunos países alcanzaron un crecimiento aceptable, pero con bajos niveles de equidad, otros tuvieron éxitos en materia de equidad pero no en su dina­mismo económico. Desgraciadamente, muchos no alcanzaron ni uno ni otro de los objetivos esperados del proceso de desarrollo, mientras que en otras regiones y en el mismo contexto internacio­nal, varios países de industrialización tardía consiguieron compatibilizar el crecimiento con la equidad.

Al contrastar el patrón latinoamericano con el de aquellos países que se podrían calificar de exitosos en su proceso de de­sarrollo, además de sus mayores niveles de dinamismo y equi­dad, quedan en evidencias diferencias nítidas con respecto al proceso de ahorro-inversión, a la formación de recursos humanos y a la difusión del progreso técnico; también la inserción interna­cional de los países de la región absorben más inversión directa del exterior, registran mayores niveles de endeudamiento externo y reproducen estilos de consumo provenientes de los países de­sarrollados en más alto grado que en otras latitudes.

15

16 Educación y conocimiento

Sin embargo, la contrapartida que exigiría todo lo anterior -

esto es, una inserción vía exportaciones de creciente compleji­

dad- no alcanza en América Latina el dinamismo correspondien­

te. Por el contrario, el patrón histórico de desarrollo latinoameri­

cano se sustentó, en parte, en la renta de los recursos naturales y

en el endeudamiento externo y en el plano interior, en el des­

equilibrio financiero y en el impuesto que representa la inflación,

pilares que se erosionaron progresivamente -en el caso del crédi­

to externo el colapso se produjo en 1981- desapareciendo así la

posibilidad de prolongar el patrón de desarrollo ya descrito.

2. La transición de los ochenta

Habiendo establecido esta especificidad regional, resulta posible

comprender mejor por qué la década de los ochenta fue de una

parte una década de malos resultados económicos y sociales, por

lo que ha sido calificada de «década perdida», y de otra fue una

década de transición y de aprendizaje. Para ello debemos a m ­

pliar necesariamente nuestra mirada y valorar un conjunto de

procesos extraeconómicos.

Si bien es cierto que al final de la década el producto por

habitante y la inversión resultaron inferiores que los alcanzados

en 1980 y la inflación en cambio resulto superior; los años ochenta

fueron también los años en que se presenciaron en la región un

conjunto de procesos de tránsito hacia la democracia, y de valo­

ración sin precedentes en la historia política de América Latina

acerca del cumplimiento de reglas democráticas y del respeto a

los derechos civiles y políticos de las personas, aún con todas las

fragilidades y vulnerabilidades conocidas.

Fueron años en los que se produjo un avance muy significa­

tivo en la generación de una cultura política marcada por la

búsqueda de concertaciones y también donde se iniciaron lógi­

cas de reversión de viejos conflictos armados y rivalidades entre

países de la región, cuyos frutos comienzan a cristalizar en los

años noventa.

En el plano puramente económico, aun cuando de manera

m u y brutal por la crisis existente, los países se han convencido de

Eje de la transformación productiva con equidad 17

la necesidad de mantener equilibrios macroeconómicos, ordenar

sus finanzas y combatir la inflación, procurando introducir al

mismo tiempo cambios profundos en su estrategia de desarrollo,

entendiendo la imposibilidad de continuar orientados hacia aden­

tro y exportando solo productos básicos. Al tener que fundar el

servicio de la deuda externa en un fuerte excedente comercial,

los países dieron claras señales de querer corregir su inserción

internacional y orientarse hacía una exportación más compleja.

Sin embargo, durante los años ochenta las economías regionales

basaron su nueva competitividad internacional en una reducción

de las remuneraciones de los sectores más modestos (competiti­

vidad espúrea), y no en la incorporación de progreso técnico y

una elevación de la productividad y de las remuneraciones, como

corresponde a una «competitividad auténtica».

D e otra parte, pese a la agudización de la pobreza y la

dualización social, en algunos ámbitos como el de la educación,

si bien se vivió un deterioro cualitativo al que nos referiremos

más adelante, se mantuvieron las tendencias expansivas de la

cobertura ya sea por inercia o por el esfuerzo de la gente, y en el

plano del consumo de comunicación hubo un salto enorme,

generándose una contradicción m u y grande entre la uniformación

de las aspiraciones y la modernización de ciertos comportamien­

tos sociales (fecundidad y natalidad) de una parte, y las condicio­

nes de vida cada vez más precarias de otra parte.

Los factores señalados -democratización, inserción interna­

cional, descenso de las remuneraciones mínimas, aumento de la

cobertura educativa y acentuada masificación de los medios de

comunicación- sugieren que durante los años ochenta los países

de la región experimentaron profundas transformaciones que re­

percutirán con gran fuerza en su futuro desarrollo.

3. La propuesta de CEPAL para los años noventa

En los años recientes CEPAL se ha abocado a responder al desafío

de c ó m o avanzar, de manera simultánea, en lograr un crecimien­

to ambientalmente sustentable con mayor equidad y democráti­

co.

18 Educación y conocimiento

La propuesta central frente a estos desafíos por parte de CEPAL

está contenido en el documento Transformación productiva con

equidad (1990). La idea central, en torno a la cual se desarrollan

todas las otras, señala que la incorporación y la difusión del pro­

greso técnico constituye, el factor fundamental para que la región

desarrolle una creciente competitividad que le permita insertarse

de manera exitosa en la economía mundial, y asegurar un creci­

miento constante.

La competitividad relacionada con la incorporación del pro­

greso técnico significa una fuerte ruptura del espíritu rentista pues

no se apoya en los bajos salarios y en el abuso y la depredación

de los recursos actuales que caracterizaron las ventajas compara­

tivas de una «competitividad espúrea» y que hoy frente a las ten­

dencias en la economía mundial pierden cada vez más vigencia

y dan la espalda a las tendencias del futuro.

Esta competitividad que se denomina competitividad autén­

tica supone contar con recursos humanos en buenas condiciones

y con capacidad de agregar progresivamente valor intelectual y

progreso técnico a su base de recursos naturales, resguardándo­

los y enriqueciéndolos.

Alcanzar una competitividad sobre la base descrita supone

un enfoque sistémico del esfuerzo productivo, vale decir que si

bien la empresa es un elemento central, la competitividad inter­

nacional estará dada por «el funcionamiento de las naciones»,

incluyendo infraestructura científica y tecnológica, funcionamiento

del Estado, relaciones laborales, niveles de integración social y

sistema financiero, entre otros aspectos.

En este enfoque sistémico el tema de la equidad adquiere

una nueva dimensión. La existencia de una sociedad más equita­

tiva, con mayor igualdad de oportunidades y con mayor capaci­

dad de integración, con una ciudadanía efectiva en lo económico

y en lo social resulta no sólo necesaria desde las perspectivas

ética y política. Tales perspectivas son naturalmente válidas, la

primera en sí misma y la segunda porque obviamente la estabili­

dad política estará siempre bajo amenaza en sociedades con bajos

niveles de integración y altos niveles de pobreza y frustración de

aspiraciones. Lo novedoso es que adquiere una fuerte validez en

Eje de la transformación productiva con equidad 19

el propio terreno de la economía, pues el enfoque sistémico nos

muestra los límites del aprovechamiento de los bajos salarios, la

incongruencia entre la necesidad de recursos humanos capaces

de incorporar progreso técnico y una población en condiciones

de pobreza y con bajos niveles de formación. En el pasado pudo

existir un crecimiento con altos niveles de pobreza, todo indica

que en el futuro ello tiende a no ser posible.

Si bien por definición el enfoque sistémico demanda de la

interacción concertada de todos los elementos y por lo tanto se

requiere de muchas instituciones y muchas políticas, hay un área

que resulta imprescindible para alcanzar el objetivo de basar la

nueva competitividad en la incorporación del progreso técnico,

el área de los recursos humanos: capacitación, educación, cien­

cia y tecnología.

Además de una atención prioritaria a inversión en recursos

humanos, la propuesta de Transformación productiva con equi­

dad requiere de acciones en otros tres frentes:

a. Esfuerzo interno: es imperativo promover consensos na­

cionales alrededor de las políticas, cambios institucionales

y movilización de recursos internos necesarios para llevar

a cabo la transformación.

b. Competitividad, equidad y sustentabilidad ambiental: la

competitividad resultante en una elevación del nivel de

vida, basada en un aumento de la productividad y en la

sustentabilidad ambiental, requiere de un grado razonable

de cohesión social y de equidad, que a su vez no será

posible si no se alcanza una auténtica competividad.

c. Readecuación del Estado: esta nueva fase requiere de un

Estado distinto del anterior, que apoye al sector empresa­

rial en la realización de sus responsabilidades propias en

el ámbito productivo, que promueva el establecimiento de

las bases para alcanzar competitividad internacional, y que

impulse una mayor equidad y sustentabilidad ambiental.

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CAPÍTULO II

Educación y recursos humanos en América Latina y El Caribe:

tendencias recientes

Entre 1950 y 1980 el sistema educativo de América Latina crece

significativamente y se eleva el nivel educativo de la población.

Más niños se matriculan y logran terminar la primaria, nuevos

sectores sociales provenientes del campo acceden a la educación

y mayor número de mujeres ingresa al empleo y al sistema edu­

cativo. Lamentablemente se incrementan también las deficiencias

en la calidad y en las oportunidades educativas, los sistemas

educativos no logran formar los recursos humanos adecuados para

el desarrollo y los países latinoamericanos quedan en desventaja

frente a la economía internacional.

A . El sistema educativo formal

Crecimiento de la cobertura educativa El crecimiento del sistema educativo se refleja en la disminución

sustantiva del analfabetismo. Si en 1960, 34 de cada 100 personas

eran analfabetas, en 1987 se reducen a 16 de cada 100 personas.

En segundo lugar, la educación primaria o básica se triplica

y cubre a casi toda la población infantil, nueve de cada diez

niños en edad de estudiar primaria están matriculados. Además,

si antes los niños abandonaban la escuela luego de dos o tres

años de estudio, ahora permanecen siete años c o m o promedio.

Estos son promedios generales de educación primaria, se­

cundaria y superior en toda América Latina. N o obstante, hay

23

24 Educación y conocimiento

países que permanecen con un mayor atraso educacional, tales

c o m o Guatemala, Haití, República Dominicana, Nicaragua, El

Salvador y Colombia. Así, mientras que en México 99 de cada

100 niños en edad de estudiar primaria están matriculados, en

Haití sólo 47 de cada 100 niños asiste a la escuela primaria.

Por último, se incrementan la educación secundaria, pre«

escolar y la educación superior. La educación pre-escolar crece

siete veces y se torna obligatoria en algunos países. La educación

media se cuadruplica. En 1990, seis de cada diez niños en edad

de estudiar secundaria, están matriculados. La educación supe­

rior se sextuplica, pero abarca a un número aún reducido de la

población: 2 de cada 10 jóvenes estudian en universidades o

institutos superiores.

Deficiencias en la calidad Los niños que se matriculan no siempre reciben una formación

adecuada y de calidad. Otros ingresan m u y tarde a la escuela o

se retiran de la misma sin haber culminado los estudios que ga­

ranticen la adquisición de habilidades básicas. En la década 1980-

1990 básicas aumentan la deserción, el ingreso tardío a la escue­

la y la repitencia. Cinco de cada diez niños abandona la escuela

antes de terminar la primaria porque se ven obligados a trabajar,

mientras que tres de cada diez repiten el año debido a la

malnutrición y a las deficientes condiciones de aprendizaje.

Son menores también los recursos que el Estado destina a la

educación. En consecuencia, la pobreza educativa se acentúa,

disminuyen los salarios de los maestros, se deterioran las condi­

ciones de infraestructura educativa y de enseñanza, y desciende

el perfil académico de la profesión docente ya que los mejores

maestros abandonan la profesión, porque no les da para vivir.

La falta de recursos repercute en el estancamiento de los con­

tenidos educacionales. El aparato educativo no se innova, sino que

acentúa sus rasgos burocráticos y centralistas, desvinculándose

crecientemente de los problemas sociales del país y de los educan­

dos. En este contexto, los niños y jóvenes se encuentran, en el siste­

m a educativo, con contenidos obsoletos y tradicionales que no los

capacitan para insertarse en la vida económica y social del país.

Eje de la transformación productiva con equidad 25

La educación primaria no forma habilidades básicas en los

alumnos. Numerosos niños y jóvenes «pasan» por la primaria sin

adquirir aptitudes para la lectura, para comunicarse por escrito y

para cálculos simples. Se trata de los «analfabetos funcionales»

que tienen educación primaria incompleta y de mala calidad y

carecen de las habilidades básicas necesarias para integrarse al

trabajo y a la vida moderna.

El fracaso escolar pone de manifiesto las deficiencias de la

educación primaria. Tres de cada diez niños de primaria repiten

el año y la mitad de los niños repite el primer grado.

Por otro lado, como los contenidos de la enseñanza media

son obsoletos y desvinculados de los cambios que se producen

en la economía y la sociedad, un número elevado de jóvenes

culmina la media y pasa al mercado laboral con una formación

inadecuada y deficiente. A lo largo de los años 1960-1990, en la

mayoría de países latinoamericanos se mantiene la estructura tra­

dicional de la enseñanza media con los mismos currículos y

métodos: formación general, normal (formación de docentes) y

técnica. La educación técnica registra baja eficiencia y alto costo

por alumno.

Recuadro II-1 La repitencia

La repitencia en América Latina es una de las más altas del mundo (30%) y es mayor en los dos primeros grados (50%). Debido a la repetición el alumno promedio de primaria per­manece siete años en ella pero sólo aprueba cuatro grados. Solo dos países de la región tienen una tasa de repitencia inferior a 10%.

La repitencia se debe a las malas condiciones de vida (nutri­ción, carencias de vivienda, etcétera) y a las deficiencias pe­dagógicas (programas de estudios rígidos, escuelas unidocentes, deficiente formación magisterial). Los maestros que se des­empeñan en los lugares más exigentes (escuelas rurales bi­lingües) generalmente son los y menos formados.

26 Educación y conocimiento

Finalmente, la educación superior crece y se masifica, pero

con déficits de calidad. Los que más crecen son los Institutos

Superiores N o Universitarios, ofreciendo carreras cortas técnicas

de dudosa calidad1. Desde los años cincuenta se modernizan

algunas universidades, cambiando la estructura de facultades a

departamentos, dando mayor importancia a las ciencias, y for­

mando investigadores y científicos de alto nivel y prestigio inter­

nacional. Sin embargo, este aliento modernizador no compensó

el atraso curricular, la baja de las remuneraciones del docente y

la burocratización de la administración universitaria.

C o m o consecuencia, los títulos y certificados de educación

superior fueron perdiendo prestigio y valor económico. Las uni­

versidades se estancan y disminuyen su competitividad en el pla­

no intelectual.

Educación y movilidad social

En casi todos los países, la educación ha sido un canal de movi­

lidad y ascenso social, siendo percibida como un derecho para

todos. La educación favoreció la expansión de las clases medias,

a la vez que posibilitó que sectores emergentes de los estratos

populares se transformaran en semiprofesionales, empleados y

personal de la industria, comercio y servicios.

La convicción «a más educación, mayor desarrollo» alentó

la inversión y el crecimiento educativo. N o obstante, fueron fre­

cuentes los desequilibrios entre la oferta escolar y el desarrollo

económico. Mientras que algunos países c o m o el Brasil hay un

crecimiento económico pero una oferta educativa débil, en otros

ocurre lo inverso, es decir, hay un exceso de escolarizados pero

una expansión económica reducida.

La efectividad de la educación como canal de ascenso social

y factor de desarrollo, entra en crisis a partir de los ochenta, cuando

el empleo y el gasto público disminuyen, y son incapaces de

absorber la presión educativa. Aparecen nuevas ocupaciones que

1. En algunos países este tipo de educación superior cubre el 5 0 % de la matrí­cula (Colombia y Chile).

Eje de la transformación productiva con equidad 27

no tienen relación con la educación ofrecida por el sistema y

disminuyen los beneficios de ingreso a favor de los más educa­

dos. La educación va dejando de ser un canal efectivo para ob­

tener más ingresos.

Las expectativas por educarse permanecen, pero combina­

das con una precaria y difícil inserción en el empleo y en la

economía tienden a generar frustración en la juventud latinoame­

ricana, más educada que antes, pero con menores posibilidades

de mejora social.

U n estilo de expansión inequitativo

Aunque más personas tienen acceso a la educación que treinta

años atrás, no todas acceden a una educación de calidad. Hay

diferencias entre las escuelas y los centros educativos, según sean

del sector público gratuito o del sector privado de alto costo; y

también hay un acceso diferenciado a los niveles educacionales,

de m o d o que mientras los estratos pobres acceden a la primaria

masivamente, la educación universitaria y post-secundaria, bene­

ficia fundamentalmente a los grupos de ingresos medios y altos.

Se establecen entonces circuitos educacionales diferenciados, de

distinta calidad, que atienden jerárquicamente a diferentes es­

tratos sociales.

El rendimiento escolar refleja la diferencia de calidad y opor­

tunidades educativas. Problemas c o m o el bajo rendimiento, pro­

fesores intitulados, escuelas unidocentes, deserción, repitencia,

se concentran en los sectores más pobres2.

Asimismo, se produce una creciente disparidad entre la edu­

cación rural y urbana. El acceso de la población rural a la edu­

cación es menor porque asistir a una escuela secundaria supone

para el joven rural desplazarse hasta un centro poblado más gran­

de y la deserción por labores agrícolas en varias fases del ciclo

escolar es elevada. El currículo es diseñado en la ciudad y no es

adecuado a la realidad cultural rural y el calendario escolar no

2. En Chile los alumnos de ingresos altos rinden tres veces m á s que los de bajos ingresos. En Uruguay, esta diferencia es hasta de cuatro veces.

28 Educación y conocimiento

contempla los requerimientos del ciclo agrícola. Adicionalmente,

los problemas de calidad son más agudos a nivel rural. La repe­

tición en zonas rurales es el doble del promedio (60% en prima­

ria).

El atraso educativo rural perjudica la productividad. Esta au­

menta en 7%, según estudios realizados, si los trabajadores han

cursado cuatro años de enseñanza básica. Para manejar las nue­

vas tecnologías se requiere, al menos, seis años de estudios. Aun­

que se ha reducido el analfabetismo y elevado el nivel educativo

de la población rural en la mayor parte de los países, en algunos

c o m o Brasil y Guatemala, se registran altos porcentajes de jóve­

nes rurales que sólo tienen tres o menos años de estudios (anal­

fabetos funcionales). El grueso de la juventud rural tiene 6 años o

menos de estudios, nivel considerado mínimo para adquirir las

capacidades básicas.

En los años recientes la mujer ha conseguido mayor acceso

a la educación. Las mujeres más jóvenes tienen mayor nivel edu­

cativo: más de la mitad de las mujeres de 15 a 19 años tiene

primaria (el doble de las mujeres de 45 o más años). La diferencia

de educación por sexos es también menor en la juventud: en

ambos casos (hombres y mujeres) 5 de cada 10 jóvenes tiene

primaria.

N o obstante, persisten algunas desventajas. En algunos paí­

ses el acceso de las mujeres a la educación es todavía insuficien-

Gráfico 11-1

Población según nivel educativo y sexo

(porcentajes)

Sin escolarización. Primaria completa. Secundaria completa e incompleta. Postsecundaria.

15-19 A Ñ O S Horn.

12.8 49.2

32.4 2.3

Muj.

11.8 50.6

32.5 2.6

20-24 A Ñ O S Horn.

13.0 53.1

29.6 8.5

Muj.

13.8 52.7

29.9 7.5

45 A Ñ O S Horn.

31.1 26.1

8.8 4.0

y M Á S Muj.

37.5 23.8

8.9 1.8

H o m .

19.8 41.0

20.2 6.5

TOTAL Muj.

23.1 39.2

20.2 4.6

Fuente: División conjunta CEPAL-ONUDI de Industria y Tecnología y OREALC-UNESCO, 1991.

Eje de la transformación productiva con equidad 29

te. El perfil educacional de la mujer es menor al del hombre en

Bolivia, Guatemala, Perú, Ecuador, Haití, México y Panamá.

Asimismo, el aumento del nivel educativo de la mujer no se

traduce siempre en empleo o mejores ingresos. Las mujeres se

concentran en determinadas carreras. Hay carreras como la inge­

niería donde, pese al incremento de la participación femenina,

siguen predominando los varones (de cada 10 ingenieros, 2 son

mujeres), y ocupaciones como la pedagogía o la enfermería don­

de 6 o 7 de cada 10 profesionales son mujeres. Asimismo, a las

mujeres se les exige más años de estudio para lograr acceso a las

mismas ocupaciones y las mujeres ganan menos por ocupaciones

y calificaciones similares. Otro problema es que en los textos

escolares persisten contenidos e imágenes discriminatorios.

Comparando América Latina con los países desarrollados Hay diferencias importantes entre el desarrollo educativo de A m é ­

rica Latina y el de países más desarrollados como los del sur de

Europa y del este de Asia.

En primer lugar, varios países como Japón, Corea (en el Asia),

e Italia, España, y Portugal (en Europa) tienen un alto promedio

de escolaridad básica y media, mientras que en América Latina,

la escolaridad primaria se ha incrementado pero no todos los países

han logrado cobertura suficiente en la educación media. Si en

países como Japón o Italia la escolaridad media se acerca al 100%

en América Latina la escolaridad media oscila entre 13% (Guate­

mala) y 56% (Chile). Además, un significativo grupo de países

latinoamericanos no ha completado siquiera la incorporación de

su población a la educación primaria. Los casos más agudos son

Guatemala, Haití, Bolivia, El Salvador, Honduras, República D o ­

minicana y Brasil. Otros países como Chile, Argentina, México,

Venezuela, tienen más de 90% de tasa de escolarización prima­

ria.

En segundo lugar, en Europa y en el este de Asia, está dismi­

nuyendo la población en edad escolar básica, de m o d o que un

número menor de alumnos es atendido por más docentes en más

establecimientos. En América Latina, en cambio, el incremento

demográfico es mayor que la oferta educativa. Asimismo, en los

30 Educación y conocimiento

países desarrollados el mayor nivel educativo incidió en una menor

mortalidad y fecundidad, ya que cuanto más educadas son las

personas, cuidan mejor su salud y tienen menos hijos. En Améri­

ca Latina, en cambio, abundan las familias numerosas, constitu­

yendo una mayor presión demográfica sobre la educación y au­

mentando su deterioro. N o obstante hay países c o m o Costa Rica,

Argentina, Cuba, Chile, Panamá y Uruguay que registran un mayor

descenso de la fecundidad y se encuentran en una etapa de «tran­

sición demográfica» más avanzada.

En tercer lugar, mientras que en Europa y en el este de Asia la

expansión educativa secundaria y superior se produce después de

culminada la universalización de la enseñanza básica y con recur­

sos financieros abundantes; en América Latina, la expansión edu­

cativa secundaria y superior se da sin haberse logrado universali-

zar la primaria y con escasez de recursos, lo que afecta su calidad.

B. La capacitación y la educación de adultos

Los programas de educación de adultos en América Latina abar­

can: la alfabetización y educación de adultos, la capacitación en

empresas y la capacitación de Institutos Técnicos.

La alfabetización. El analfabetismo se reduce a partir de 19853,

siendo más agudo en Brasil, El Salvador, Guatemala, Haití, H o n ­

duras y República Dominicana. Hay también problemas de anal­

fabetismo entre la población indígena femenina de Bolivia, Ecua­

dor, México y Perú. Cerca de la mitad de las personas analfabetas

de la región se concentra en Brasil.

Los progresos en la eliminación del analfabetismo absoluto per­

miten concentrar hoy los esfuerzos y recursos en el problema del

analfabetismo funcional. En 1980, 60% de la población mayor de

1 5 años de edad, y cerca de 50% de la población joven (15 a 19

3. Para 1987 existían 42.7 millones de analfabetos en la región (16% de la población de más de 15 años de edad).

Eje de la transformación productiva con equidad 31

años) no había completado la primaria. A partir de la medición de

la calidad de la educación y las tasas de repetición, se aprecia que

la mayor deficiencia está a nivel de la lecto-escritura.

N o obstante, algunas evaluaciones de los programas de alfa­

betización y de educación de adultos arrojan resultados negati­

vos y muestran sus límites: alcance restringido, problemas de

calidad, ausencia de actividades de postalfabetización, falta de

objetivos ocupacionales y uso de pedagogía tradicional.

La capacitación en las empresas. En América Latina y El Ca­

ribe es reducida. El 70% de las empresas mexicanas no tiene

partida específica para esta actividad, capacitando sólo al 10%

de sus trabajadores con un gasto anual menor a 30 dólares por

trabajador. Proyectando las cifras, la inversión en capacitación de

las empresas significa el 0.5% del PBI. Los estímulos fiscales a las

empresas para promover la capacitación han tenido un impacto

m u y limitado y escasa aceptación.

La capacitación en empresas no es sistemática y privilegia

los cursos cortos para responder a las exigencias tecnológicas más

urgentes, en vez de anticipar las futuras demandas de califica­

ción. Hay algunos esfuerzos de capacitación de trabajadores,

realizados en forma concertada por el gobierno, los trabajadores

y las empresas (Bolivia), o por organizaciones no gubernamenta­

les (El Salvador).

Los cambios tecnológicos y la exigencia de una mayor cali­

dad en los productos, van llevando a las empresas más grandes a

incrementar sus actividades de formación de personal en aspec­

tos c o m o comunicación, idiomas, computación, etc. La mayoría

de las empresas considera, no obstante, que la capacitación co­

rresponde al gobierno y al sistema educativo formal. El resultado

es un círculo vicioso: las empresas lamentan el insuficiente nivel

profesional de sus empleados, pero no gastan en capacitación.

N o se registra una modificación sustancial de la tradicional visión

empresarial con respecto a la capacitación.

Los institutos públicos de capacitación. Son una modalidad

intermedia entre el sistema educativo formal y las empresas. Sur­

gen alrededor de 1940 cuando la demanda de mano de obra

calificada no puede ser absorbida por el sistema educativo.

32 Educación y conocimiento

Con iniciativa pública y apoyo empresarial, estos institutos

tienen frecuente manejo tripartito: gobierno, trabajadores y e m ­

pleadores. Buscan calificar para la industria a los obreros emigra­

dos del campo. Los primeros institutos públicos de capacitación

de la región aparecen en el Brasil en 1942. Posteriormente se

reeditan en los demás países con algunas variaciones, ubicándo­

se tanto dentro c o m o fuera del sistema educativo: el Servicio

Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) y el Servicio Nacio­

nal de Aprendizaje Comercial (SENAC) en Brasil; el Servicio

Nacional de Aprendizaje (SENA) en Colombia; el Instituto Nacio­

nal de Cooperación Educativa (INCE) en Venezuela; el Instituto

Nacional de Capacitación Profesional (INACAP) en Chile; el

Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET) en Argentina y

la Universidad del Trabajo en Uruguay.

El número de institutos llegó a ser considerable. Los Institu­

tos Públicos de Capacitación consiguieron formar personal califi­

cado durante varias décadas y atendieron a sectores excluidos

del sistema educativo4. Posteriormente, estos organismos se

burocratizaron, siendo incapaces de responder a los requerimien­

tos productivos. Sus contenidos se volvieron obsoletos a la vez

que afrontaron problemas de financiamiento con la crisis. C o m o

consecuencia, los Institutos Públicos de capacitación redujeron

sus actividades, cambiaron sus modalidades de funcionamiento o

desaparecieron.

En 1987, apenas 2 de cada 100 trabajadores latinoamerica­

nos asistieron a cursos de 1 00 horas de duración. Ello equivale a

una capacitación promedio de dos semanas cada 50 años para

cada trabajador latinoamericano y caribeño. El trabajador pro­

medio de la región recibe como máximo 4 o 5 semanas de capa­

citación a lo largo de su vida laboral.

4. Tras orientar inicialmente sus esfuerzos a formar jóvenes para la industria, estos institutos privilegiaron en una etapa ulterior los objetivos de equidad (capacitación para los que no tienen acceso a la enseñanza formal y progra­m a s sociales para los excluidos del sector moderno de la economía).

Eje d e la transformación productiva c o n e q u i d a d 33

C . La investigación y el desarrollo científico-tecnológico

El esfuerzo en investigación y desarrollo tecnológico de la región

es insuficiente. Durante los años 1960 y 1970, la región elevó el

número de investigadores y el monto de recursos destinados a

ciencia y tecnología. N o obstante, los países de Europa gastan

cinco veces más que los de América Latina en investigación para

el desarrollo. Los países del este asiático gastan 3 veces más de

América Latina por el mismo concepto (Ver gráfico II-2).

En América Latina hay menos científicos y menor número de

graduados universitarios (156 graduados por cada 100,000 habi­

tantes en América Latina contra 478 graduados por cada 100,000

habitantes en los países industrializados del Asia. Además, en

América Latina un científico trabaja con escasos recursos, equi­

valentes a la tercera parte de los que dispone un científico de los

países desarrollados.

El monto del gasto en l&D (Investigación para el Desarrollo)

por habitante y respecto del Producto Interno Bruto es desigual

entre los países. Las diferencias de gasto en l&D entre los países

más avanzados y los más rezagados de la región es de cinco a

uno. Además, las importaciones de bienes de tecnología avanza­

da, descendieron a la mitad en la década 1 879-1989 debido a la

Cuadro II-2

Gasto en Investigación y desarrollo

Indicador A . L . *

Castos l&D/habitante (dólares). 10

Castos en l&D/PIB (%). 0.5

Ingenieros y científicos/100.000 personas PEA. 99

Graduados universitarios/100.000 habitantese. 156

Graduados en ingeniería y tecnología/graduados univers¡tarios(%). 19.5

O C D E *

448 2.5 650 592 15.6

N.E.I.C

23 1.4 115 478 19.6

Sur l.0

44 1.0 185 191

17.5

Fuente: CEPAL/ONUDI . a. América Latina: países de ALADI más Cuba. b. Excluye a España, Grecia, Portugal, Turquía y Yugoslavia. c. Nuevas economías industrializadas del este de Asía. Incluye a Hong Kong, Corea, Singapur, Filipinas y Tailandia. d. Sur de Europa. Incluye a España, Grecia, Portugal, Turquía y Yugoslavia. e. Datos para mediados de los años ochenta.

34 Educación y conocimiento

recesión económica. En contraste, en Asia, las importaciones de

tecnología crecieron en más del 6 0 % en la década de 1980.

Siendo insuficiente, el escaso esfuerzo latinoamericano en l&D

se concentra en un núcleo de universidades desvinculadas del apa­

rato productivo y en sectores económicos pocos dinámicos: agri­

cultura, silvicultura y pesca. En la industria, donde están los bienes

y con mayor componente tecnológico, la investigación es mucho

menor. El esfuerzo de la empresa privada es débil y el gasto total

en desarrollo experimental representa la cuarta parte del gasto to­

tal en investigación para el desarrollo. En los países asiáticos en

cambio, representa la mitad y en los países desarrollados el 59%.

En los países de la región predomina la producción científica

orientada hacia la biología y las ciencias médicas lo que coincide

con la tendencia internacional. N o obstante, la contribución re­

gional a las publicaciones científicas es marginal y generada en

pocos países. Sólo uno de cada 100 artículos científicos registra­

dos internacionalmente procede de América Latina. Debido al

esfuerzo insuficiente en ciencia y tecnología, América Latina tie­

ne menor capacidad de competitividad y menor posibilidad de

incorporar el avance tecnológico a la producción.

D . El fin de un ciclo

En resumen, hay una radical separación entre el sistema de for­

mación de recursos humanos y las necesidades del desarrollo, al

punto de volverlo casi impermeable a las inquietudes y desafíos

del nuevo contexto internacional.

Ha habido una expansión educativa pero el perfil educativo

regional continúa mostrando graves deficiencias. La mitad de la

fuerza laboral no ha completado la primaria. La expansión edu­

cativa no tuvo vinculación con los requerimientos de la sociedad

y no generó igualdad de oportunidades. Las actividades de capa­

citación son limitadas y se han ido separando de las actividades

dinámicas de la economía. La investigación para el desarrollo es

reducida y se da en Areas y sectores poco dinámicos. La adminis­

tración de los sistemas de formación de recursos humanos y de

investigación científica se ha burocratizado.

Eje de la transformación productiva con equidad 35

De mantenerse estas tendencias, las proyecciones para la re­

gión son negativas. Para el año 2,000 habría 11 % de analfabetos

y 4 0 % de los jóvenes sin primaria completa. El trabajador prome­

dio, con primaria incompleta sólo recibiría un mes de capacita­

ción mientras que la región sólo contaría con 35.000 ingenieros

y científicos dedicados a la investigación experimental. Se ha lle­

gado al tope de un modelo de desarrollo educativo con logros

cuantitativos, a expensas de menoscabar la eficiencia, la calidad

Recuadro II-2 Declaración de Quito

Abril 1991. IV Reunión del Comité Regional Interguberna-mental del Proyecto Principal de Educación para América Latina y El Caribe (Ministros de Educación de los países de la región)

Punto de partida: entrar a una nueva etapa de desarrollo educativo que responda a los desafíos de la transformación productiva con equidad social. Supone:

1. Grandes consensos nacionales para el compromiso de la sociedad con la educación y para la continuidad de las políticas.

2. Transformación profunda de la gestión educativa, articu­lando la educación con las demandas económicas sociales, políticas y culturales.

3. Mecanismos de concertación entre los diferentes actores (administración pública, organismos no gubernamentales, empresas privadas, medios de comunicación, iglesias, gre­mios, familias, organizaciones de la comunidad).

4 . Procesos de descentralización, regionalización y descon­centración.

5. Cambios en la pedagogía y contenidos de la enseñanza.

6. Apoyo de la comunidad internacional que ha reconocido la importancia de invertir en las personas (Educación para Todos, Cumbre Mundial a favor de la Infancia).

36 Educación y conocimiento

y la equidad. Se requiere en el próximo decenio, un cambio hacia

un sistema que privilegie la calidad de la enseñanza, la difusión

del conocimiento y la relación fluida de la producción del cono­

cimiento con la economía.

La discusión sobre la importancia de la formación de recur­

sos humanos está en la agenda de discusión de América Latina.

El desprestigio relativo de las credenciales educativas, no ha puesto

en tela de juicio el papel primordial de la educación en la con­

ciencia social de la región, sino que más bien ha reforzado las

demandas de constante elevación del nivel escolar de una gene­

ración a otra. Los empresarios y la población empiezan a modi­

ficar sus percepciones, y priorizan la educación en sus demandas

e inversiones.

Los cientistas sociales han comenzado a revisar sus modelos

teóricos y empíricos para relacionar educación, economía y so­

ciedad. Las autoridades coinciden en la necesidad de reformar el

sistema educativo para enfrentar los desafíos que plantean la trans­

formación productiva con equidad. En Quito, en 1991, los Minis­

tros de Educación aprobaron una Declaración y una Recomenda­

ción (Ver recuadro II-2) que reflejan un cambio radical en las

maneras de enfrentar los problemas educativos. La Declaración

de Guadalajara, suscrita por los presidentes de países de América

Latina y El Caribe respalda el «impulso decidido a la educación

y a la cultura que a la vez que fortalezca nuestra identidad nos

permita bases sólidas para asegurar la inserción adecuada de

nuestros países en un contexto internacional caracterizado por la

innovación científica y tecnológica».

N o obstante, ello debe ser reforzado. La conciencia regional

acerca del carácter central que tiene la formación de recursos

humanos es todavía fragmentaria y no establece una tendencia

sostenida de renovación pedagógica e institucional en los siste­

mas educativos de la región.

CAPÍTULO III

El debate internacional sobre la formación de recursos humanos

A . El cambio tecnológico y la formación de recursos humanos

Los países desarrollados dan gran importancia a la formación pro­

fesional y capacitación de los jóvenes y al adiestramiento de los

trabajadores para su adaptación a las nuevas tecnologías. Sin e m ­

bargo sus sistemas de formación profesional y capacitación va­

rían entre sí. En Estados Unidos, Japón y Suecia los jóvenes son

capacitados en una misma y única estructura. Alemania, Austria

y Suiza combinan educación con capacitación en la empresa.

Francia, Italia, Inglaterra y los Países Bajos tienen una diversidad

de modalidades de capacitación: escuelas, colleges, capacitación

de aprendices y variados programas de entrenamiento.

Otros países se diferencian por la mayor o menor distinción

en la secundaria entre un primer ciclo de formación general y un

segundo ciclo con funciones vocacionales. En algunos países gran

parte de la formación para el trabajo se realiza en la educación

superior.

Está comprobado que a mayor capacitación mayor produc­

tividad, flexibilidad en el trabajo, satisfacción y dedicación de

los trabajadores. Por ello, las empresas desempeñan un papel

cada vez más importante en la capacitación de recursos huma­

nos. En la mayoría de los países desarrollados se ha ¡do confor­

mando un mercado de servicios de capacitación, con programas

directamente orientados a las empresas y al público consumidor.

37

38 Educación y conocimiento

Las posibilidades de que empresas en un país adopten una

organización más eficiente, están determinadas por la forma en

que funciona su sistema educativo, el de capacitación, y el mer­

cado de trabajo. N o se puede aprovechar plenamente el poten­

cial económico de las nuevas tecnologías sin introducir cambios

en los sistemas de educación y capacitación. Otras comparacio­

nes entre países llegan al mismo resultado: la mejora de la forma­

ción de recursos humanos permite optimizar el uso de nuevas

tecnologías.

Recuadro ni-1 Nuevas exigencias educacionales en las empresas

Los trabajadores y obreros de las empresas deben reunir 4 destrezas o aptitudes:

• Capacidad de cumplir simultáneamente con las exigencias de calidad del producto y de plazo de producción (fecha de entrega).

• Capacidad de trabajo en equipo para regular los flujos de producción. Este control de la producción debe hacerse considerando tanto la demanda como la optimización de recursos humanos y materiales de la firma (los obreros pasan a desempeñar funciones que antes realizaban los supervisores).

• Capacidad de innovar y mejorar los procesos de produc­ción.

• Flexibilidad para adaptarse a nuevas normas y situacio­nes.

Ello implica capacidad analítica, aptitudes para captar y trans­mitir información, manejo de conceptos. Para la contratación de empleados bancarios en los países de la OCDE por ejemplo, la empresa exige estudios postsecundarios e imparte capaci­tación adicional a su personal (en conocimiento de mercado y productos específicos, enfoque empresarial, comunicación con los clientes y capacidad de resolución de conflictos).

Eje de la transformación productiva con equidad 39

En la organización del trabajo se registra un cambio. Se está

transitando de una tendencia que refuerza la producción en serie,

con tareas fragmentadas y automatizadas hacia otra de descentra­

lización, delegación de responsabilidades, trabajo en equipo e

inversión en capital humano. Actualmente la primera sigue predo­

minando en algunos sectores y países, pero la segunda se está ex­

pandiendo y tiene cada vez más adhérentes entre los empresarios.

La rapidez de los cambios en los productos y servicios, las

exigencias de calidad, y los ciclos de vida más cortos de los pro­

ductos, obligan a desarrollar formas de organización laboral más

flexibles, dando énfasis a las capacidades de comunicación, de

resolución de problemas y a las aptitudes empresariales de los

trabajadores. Se espera que ellos tengan mayores habilidades ge­

nerales, capacidad para seguir aprendiendo, y para responder al

cambio (Ver recuadro 111-1).

Las nuevas tecnologías están modificando la estructura del

empleo. La pirámide con muchos trabajadores no calificados o

semi calificados en los niveles inferiores, está siendo sustituida

por una estructura en forma de esfera en la que la mayoría de

trabajadores se concentra en los niveles intermedios de califica­

ción. Igualmente, se observa la tendencia hacia unidades de pro­

ducción de menor tamaño, menos jerarquizadas y m á s

participativas.

Los recursos humanos pasan a ser, en casi todos los escena­

rios empresariales, una nueva variable de la competitividad. Las

empresas deben idear estrategias de inversión, que consideren la

nueva tecnología, la organización del trabajo y la formación del

personal. Han empezado a incrementar sus esfuerzos de capaci­

tación en el trabajo, pues allí se perciben más rápidamente los

cambios, y el sistema educativo se ve presionado a transmitir

conocimientos básicos amplios y sólidos a toda la población.

B. Temas centrales del debate internacional sobre formación de recursos humanos

La reforma educacional tiende a ocupar un lugar preponderante

en la agenda política de los países. De hecho, la mayoría de los

40 Educación y conocimiento

países desarrollados la ha iniciado. En todos, el debate es intenso

y abarca los temas que resumimos a continuación.

U n aspecto común que caracteriza a la educación actual es

la duración mayor de la escolarización, lo que refleja una cre­

ciente demanda social por educación.

Otra tendencia es a la búsqueda de fuentes alternativas para

el financiamiento de la educación. Disminuye la financiación

pública de la educación y es probable que haya aumentado el

aporte privado de familias y empresas. El sistema formal de capa­

citación técnico-profesional de los jóvenes está siendo financiado

crecientemente por el sector público, mientras que las empresas

tienden a aumentar el gasto en la capacitación de sus propios

empleados, para facilitar la introducción de nuevas tecnologías.

Finalmente, en muchos países se hacen esfuerzos para acer­

car la educación a la economía, y el sistema educativo a las

empresas, lo que ha generado tensiones en tres niveles.

i) ¿Extensión o profesionalizaron de la enseñanza secun­

daría? La competitividad de los países dependen de que

sus trabajadores dispongan a la vez de una amplia for­

mación general y de sólidos conocimientos y habilida­

des específicos. Por su parte, el ejercicio de la ciudada­

nía depende tanto de una cultura participativa c o m o de

la capacidad de autonomía, del acceso a la información

c o m o del juicio crítico. Al mismo tiempo que se refuer­

zan conceptos de trabajo en el currículo general, se re­

fuerzan componentes de formación general de los pro­

gramas de capacitación en empresas,

i i) ¿ C ó m o maximizar la eficiencia y la equidad del siste­

ma? La equidad significa la igualdad de oportunidades

de acceso, tratamiento y resultados en la educación. Para

dar mayores oportunidades a los jóvenes, algunos países

están incentivando la prolongación de la escolarización

y organizando programas de capacitación para

desempleados.

La medición de la eficiencia interna del sistema supone

métodos de evaluación del rendimiento. Con criterios de

rendimiento relativamente homogéneos se pueden ubi-

Eje de la transformación productiva con equidad 41

car los centros educativos con mayores problemas, faci­

litando así la adopción de políticas compensatorias. El

Estado debe garantizar la eficiencia del sistema educati­

vo en su conjunto, estimular la participación de los ac­

tores educativos para su mejoramiento y fomentar las re­

laciones entre los componentes del sistema,

i i i) ¿Descentralización o integración del sistema educativo?

Todos los países parecen evolucionar hacia una combi­

nación de ambos procesos. Se busca, simultáneamente,

la autonomía de la unidad educativa y la existencia de

un sistema integrado hacia dentro. Se quiere asegurar una

efectiva igualdad de oportunidades, manteniendo un sis­

tema nacional unitario que evite segregaciones y exclu­

siones sociales, étnicas o regionales.

Los países de tradición centralizada buscan favorecer la

diversidad en vez de la uniformidad educacional y perci­

ben la diferencia c o m o fuente de enriquecimiento colec­

tivo. Ello supone una participación activa de los docen­

tes en la definición del proyecto educacional y la valora­

ción de las capacidades de liderazgo de los directores de

centros educativos. La autonomía de la unidad educativa

es condición para su adaptación a las diversas y cambian­

tes exigencias del entorno. Tiene mayor importancia en

situaciones de heterogeneidad étnica y social.

El desafío es fomentar la descentralización pero asegu­

rando su coherencia a nivel nacional y garantizando una

equitativa distribución de oportunidades y resultados.

Tal desafío exige un nuevo papel al Estado que incluye

regulación, evaluación, fomento y financiación.

U n problema común es determinar la responsabilidad que

le cabe al Estado y a las empresas en la formación técni­

co-profesional. También delimitar las funciones y compe­

tencias de las autoridades centrales, regionales y locales.

La fórmula para superar estas tensiones parece ser la bús­

queda de instancias de concertación que permitan parti­

cipar a todos los actores en la elaboración y ejecución de

los objetivos educacionales.

42 Educación y conocimiento

C.Ocho enseñanzas del debate internacional sobre educación y formación de recursos humanos

El debate internacional proporciona, al menos, ocho enseñanzas

específicas.

i) Existe una nueva oportunidad para los países de Améri­

ca Latina y El Caribe si se otorga importancia a la for­

mación de recursos humanos. La educación se ha con­

vertido en una prioridad en las discusiones sobre estrate­

gias nacionales de crecimiento y desarrollo. Todos los

países están revisando sus sistemas educativos en fun­

ción de las nuevas exigencias. Todos detectan deficien­

cias, limitaciones y carencias. Las innovaciones y refor­

mas están, por eso, a la orden del día.

ii) Nadie innova al margen de sus tradiciones. Las innova­

ciones se realizan sobre la base de conocimientos y ex­

periencias acumuladas, las tradiciones culturales y las

características de los sistemas educacionales de cada país.

i i i) La concertación y el consenso son condiciones necesa­

rias para la estabilidad de las estrategias educativas. Se

requiere concertación entre los diferentes actores que par­

ticipan en la educación, la capacitación y la innovación

tecnológica. El consenso puede a su vez influir en la for­

m a en que cada uno de los actores define sus orientacio­

nes de acción.

iv) Se necesita disponer de gran capacidad de previsión para

concretar estrategias educativas de largo plazo y posibi­

litar el consenso de distintos actores. La capacidad de

previsión supone: diagnósticos acertados de la situación

que se desea transformar, conocimiento de las tenden­

cias mundiales, existencia de un acuerdo general que

oriente el comportamiento de los actores en función de

metas nacionales, la disposición a asumir riesgos acom­

pañada por mecanismos de evaluación adecuados.

v) Los cambios institucionales en las formas de organiza­

ción y de gestión de las acciones educativas son priori­

tarios para vencer las resistencias de la gestión educativa

Eje de la transformación productiva con equidad 43

tradicional y superar el creciente aislamiento de las es­

cuelas frente a las demandas sociales. En un contexto de

rápida transformación, se hacen necesarios mecanismos

institucionales ágiles, flexibles, que garanticen un uso efi­

ciente de los recursos disponibles.

vi) La evaluación de resultados es un factor de cambio. Los

cambios no se efectúan ya en base de orientaciones brin­

dadas por paradigmas ideológicos, sino a partir de infor­

mación confiable sobre el desempeño institucional y los

resultados de las acciones.

vi i) El acceso equitativo a la educación debe ser entendido

c o m o acceso a conocimientos socialmente significati­

vos. La experiencia indica que la no consideración de la

equidad educacional produce consecuencias negativas

en el corto, mediano y largo plazo sobre el desempeño

de las sociedades, incluso en el plano económico.

C o m o la equidad ya no es analizada sólo desde el punto

de vista del aumento de la cobertura, el debate está cen­

trado ahora en la calidad de la oferta y en la eficacia de

las estrategias para afrontar el problema de los excluidos

de la enseñanza y la capacitación.

vi i i) Prioridad a los resultados del aprendizaje. Los resulta­

dos que constituyen exigencias para el desempeño en el

mercado de trabajo y los que son requisitos para el des­

empeño ciudadano, coinciden en muchos aspectos, cons­

tituyendo un cuerpo común de aprendizajes requeridos,

basado en el dominio de los códigos culturales básicos

de la modernidad y en el desarrollo de las capacidades

humanas para resolver problemas, tomar decisiones y

seguir aprendiendo.

CAPÍTULO IV

La producción del conocimiento y el desarrollo

A. Los nuevos enfoques de la teoría económica frente a la educación

La teoría económica reciente da vital importancia a los recursos hu­

manos y señala que el capital humano es un factor de crecimiento

económico que influye en el bienestar de la población en el largo

plazo. Por ello, durante la última década, el tema de la educación y

el progreso técnico está muy presente entre economistas y analistas

de la gestión empresarial de los países desarrollados.

En los años cincuenta y comienzos de los sesenta, la teoría

neoclásica tradicional del crecimiento económico realizó su prin­

cipal contribución: medir qué factores influían en el crecimiento

y determinar que, además del capital y el trabajo, la educación y

el progreso técnico tenían influencia decisiva sobre el crecimiento

de los países. Anteriormente el tema de la educación no ocupaba

un lugar importante en la teoría económica neoclásica. Se estimó

que un 87.5% del aumento total de la producción en los Estados

Unidos se debía al progreso técnico. En América Latina, la CEPAL

estima que la contribución de la educación al crecimiento eco­

nómico fue entre 27% y 9 % para el período 1950-1989.

Posteriormente, el análisis económico da importancia no solo

al crecimiento económico, sino a la velocidad con que crece la

economía de un país. Se distingue entonces entre el nivel de in­

gresos (grado de crecimiento) y las tasas de crecimiento (el ritmo

o la velocidad con la que se crece). N o necesariamente un país

que ahorra más crecerá más que otro.

45

46 Educación y conocimiento

Según la teoría económica neoclásica el progreso técnico es

uno de los factores que influyen en la velocidad del crecimiento

económico. N o obstante se pensaba que la política económica

no podía modificar ni la tasa de crecimiento de la población, ni

el nivel de progreso técnico. Por lo tanto no era posible influir en

la velocidad del crecimiento económico.

Durante la última década, la teoría económica percibe que

el crecimiento de los países no se explicaría sólo por las diferen­

tes tasas de ahorro o de acumulación de capital. Según enfoques

más recientes, los nuevos factores que influencian en el ritmo de

crecimiento económico son la acumulación de capital humano,

el aprendizaje, la tecnología y la especialización en la produc­

ción. Esta teoría señala que sí es posible influenciar en estos fac­

tores de crecimiento y que ello implica que los países den impor­

tancia a la producción y acumulación de conocimientos.

Se torna importante, entonces, la inversión en capital huma­

no y el monto de los recursos destinados al sector cuya función

es producir capital humano. Cuanto mayor sea la tasa de ahorro

de una economía, se podrán destinar mayores recursos a la inver­

sión en capital humano, y cuanto mayor sea la inversión en re­

cursos humanos, la productividad aumentará y, por tanto, la ca­

pacidad de ahorro también.

Lo que se invierte en capital humano queda acumulado c o m o

saber de los individuos y grupos económicos. Se trata de una

acumulación social, diferente de la acumulación de capital físi­

co, que redunda en el futuro desarrollo de un país en la medida

en que el conocimiento de los individuos y trabajadores se pro­

yecta más allá de sí mismos: a sus hijos y a su entorno. Por ello

el nivel alcanzado de capital humano de una economía afecta, a

la larga, la productividad de todos los factores de producción y

la eficiencia promedio de una economía.

En segundo lugar, la teoría económica reciente subraya la

importancia del aprendizaje práctico para el crecimiento econó­

mico. A la par que los trabajadores producen, manejan un con­

junto de información y acumulan experiencias y conocimientos.

Para este enfoque, el aprendizaje se da en la práctica, en el pro­

ceso mismo de producción. Se aprende produciendo, haciendo.

Eje de la transformación productiva con equidad 47

Hay bienes o productos cuya fabricación conlleva un mayor apren­

dizaje, porque produciéndolos se maneja mucha información y

se adquiere nuevos conocimientos. Según este enfoque, los paí­

ses que producen «bienes con alto contenido de aprendizaje»,

tendrán mayores tasas de crecimiento que los países especializa­

dos en bienes poco intensivos en aprendizaje.

También se plantea que el aprendizaje será mayor cuando

una empresa o sector se especializa en producir un bien, porque

entonces hay un manejo especializado de información y conoci­

mientos en relación a la producción de ese bien. La especializa-

ción en la producción redundaría entonces en una mayor tasa de

aprendizaje, por sectores, con repercusiones sobre el conjunto de

la economía.

B . Los aportes de los analistas de la gestión empresarial

Los analistas de la gestión empresarial de los países desarrollados

también han venido recalcando la importancia de la inversión en

educación, en recursos humanos y en tecnología. Las ideas cen­

trales que nos aportan son las siguientes.

En primer lugar, la educación no sólo es importante sino que

es una responsabilidad social y debe ser el objetivo central de

toda sociedad. La sociedad debe preocuparse entonces por nive­

les adecuados de educación y por dotarse de instituciones de

educación eficaces y responsables.

Se debe construir «sociedades del conocimiento», donde el

conocimiento sea considerado el factor principal de producción

de riqueza. Esta idea, sustentada por Peter Druker, supone que

los miembros de un país deben tener niveles adecuados de cono­

cimiento. En este sentido, las personas necesitan no sólo una

educación básica, sino conocimientos sobre informática y tecno­

logía. Ello implica ampliar las fuentes de información y capacita­

ción más allá de la escuela y, simultáneamente, renovar el siste­

m a educativo.

Los sistemas educativos en países c o m o Estados Unidos, Reino

Unido han sido incapaces de dotar a sus alumnos de las técnicas

más elementales para desenvolverse con eficacia c o m o miem-

48 Educación y conocimiento

bros de una organización, grande o pequeña. Para ello se requie­

re capacidad para presentar ideas con brevedad, sencillez y cla­

ridad, capacidad para trabajar en grupo y capacidad para dirigir

su propio trabajo.

Para alcanzar estos objetivos y construir «sociedades del co­

nocimiento» se necesita implementar cambios en la escuela y en

la educación. Sin embargo, en estas sociedades la educación de­

berá ser continua y no centrarse exclusivamente en la escuela.

Las personas continuarán aprendiendo más allá de la escuela, a

lo largo de su vida y en su trabajo. El sistema educativo alentará

a los que hubieren interrumpido la escuela a retornar y acceder

a mayores niveles y grados educativos. Las empresas, además de

proveer de empleo, pueden constituirse en centros educativos,

formando y adiestrando a sus empleados.

Las sociedades del conocimiento deben estar a la altura del

cambio tecnológico. Los nuevos requerimientos planteados a la

educación demandan el uso de las nuevas tecnologías. Más que

un complemento pedagógico, el televisor, el videograbador y la

computadora serán instrumentos importantes de la nueva educa­

ción. En el nuevo contexto tecnológico, la labor docente consis­

tirá mucho más en reorientar, dirigir, poner ejemplos y animar,

que en transmitir los contenidos de las asignaturas.

Otro planteamiento importante es el de una gestión empre­

sarial eficiente y la existencia de un vínculo inseparable entre

educación y estilo de gestión empresarial. Este planteamiento es

hecho por Kenichi O h m a e a partir de la experiencia japonesa.

Japón otorga importancia a la educación primaria c o m o base de

la eficiencia de la gestión empresarial. Así, desde m u y temprana

edad, los niños en el Japón aprenden a trabajar en equipo, respe­

tando y ayudando a sus compañeros. La experiencia del Japón

contrasta con la educación occidental la cual, al poner el énfasis

en el desarrollo individual, produce empleados indiferentes al

bienestar de la organización. La ética de los japoneses por el tra­

bajo es resultado directo de la orientación de su sistema educa­

tivo y el Estado desempeñó un rol central en ello.

En tercer lugar, la educación y la capacitación son factores

decisivos en la generación de ventajas competitivas nacionales,

Eje de la transformación productiva con equidad 49

entre los cuales se encuentran el conocimiento y la investigación.

Para Michael Porter, crear esos factores competitivos y ventajas

productivas, debe ser tarea compartida por el gobierno y las

empresas. Una empresa que invierte en la capacitación de su

personal incentiva la permanencia de éste en la empresa, e inclu­

so genera incentivos para que los empleados inviertan en mejorar

sus habilidades. El objetivo de este esfuerzo es garantizar un pro­

greso técnico rápido y continuo.

Tan importante como los esfuerzos internos de las empresas

es la existencia a nivel de cada país de centros de información,

escuelas de capacitación, infraestructura e instituciones de inves­

tigación que beneficien al conjunto del sector industrial.

Las empresas que deseen ser competitivas tienen la respon­

sabilidad de influir en el tipo de programas educativos, en las

orientaciones de la investigación y en la calidad de los servicios

públicos. Hay diversos mecanismos posibles: enviar personal de

la firma a las instituciones de educación existentes, ayudar a los

centros educativos y de capacitación a identificar las necesidades

de la industria, colaborar en el diseño de sus programas de estu­

dio, contratar docentes, otorgar becas, aportar equipos e instala­

ciones, etc. Otra manera de aportar de las empresas es la crea­

ción de departamentos de investigación, en campos vinculados a

su quehacer empresarial.

La participación del Estado en la creación de factores com­

petitivos implica que los gobiernos deben asumir la mejora de su

sistema educativo como tema de política económica, no sólo de

política social, establecer políticas que vinculen el sistema edu­

cativo con la industria y apoyar los esfuerzos de las empresas en

materia de capacitación. La experiencia de países c o m o Alema­

nia, Japón y Corea es ilustrativa a este respecto.

Para Porter, el Estado debe promover estándares educativos

altos y preparar una proporción de estudiantes de alto rendimien­

to en ciencia y tecnología. La política educativa debe garantizar

que la docencia sea una profesión prestigiosa, valorada y conve­

nientemente retribuida. Todos los países con una política educa­

tiva exitosa han logrado niveles altos de calidad, respeto y valo­

ración de los docentes.

50 Educación y conocimiento

Asimismo, la educación debe tener una orientación práctica,

preparando a los estudiantes para su capacitación en la industria

o en el trabajo5. Es necesario mejorar la relación entre las institu­

ciones de educación y los empleadores. Los centros educativos

tienen que adaptarse a las demandas de las industrias de la loca­

lidad y el Estado debe apoyar el esfuerzo privado en capacitación

al interior de las empresas. Debe procurarse una estrecha articu­

lación entre el sistema educativo y las empresas o asociaciones

de empresas.

Para aumentar el número de personas especializadas, se debe

estimular el desarrollo de institutos tecnológicos de educación

superior, con niveles de alta calidad y promover políticas de in­

migración que permitan el ingreso al país de personas con habi­

lidades especializadas.

C . Los análisis de perspectivas de la educación

Algunos análisis de cara al futuro o prospectivos recientes consi­

deran a la educación y el conocimiento como el factor más im­

portante para el desarrollo. El análisis prospectivo imagina el fu­

turo educacional con diferentes rasgos. Veamos las conclusiones

a las que llegan varios autores:

• En el siglo XXI el recurso central será el conocimiento. La

forma de alcanzar el desarrollo ya no será con la explota­

ción de materias primas, o con una mayor cantidad de

trabajo, tiempo, espacio o capital. Alvin Toffler afirma que

la importancia del conocimiento seguirá creciendo en el

futuro, siendo fuente de riqueza y de poder. Por ello, la

pugna por el control del conocimiento se intensificará en

todo el mundo. U n objetivo central para los países en

desarrollo es asegurar que todos los ciudadanos, pobres y

ricos por igual, tengan acceso al conocimiento. El conoci­

miento es un bien que, a diferencia de la fuerza y la rique-

5. Según Porter, son particularmente importantes las matemáticas, la computa­ción, la escritura, las ciencias básicas y los idiomas.

Eje de la transformación productiva con equidad 51

za, está al alcance de los pobres y puede ser ampliado y

reproducido.

En este contexto, la educación y sus cambios son funda­

mentales. Hay que generar una ventaja educativa en los

países. El contenido de la educación debe ampliarse y

hacerse más variado que el actual y la actividad educativa

debe vincularse a cambio tecnológico y a los nuevos medios

de comunicación e informática.

La educación ha pasado a ser una preocupación de los

sectores más avanzados del mundo empresarial. Las em­

presas de avanzada hacen una mejor uso del conocimien­

to, valorizan la creatividad y la capacidad de resolver pro­

blemas en sus trabajadores, y por ello se denominan «em­

presas cultas». Una empresa moderna debe preocuparse

por que los conocimientos, en vez de concentrarse en la

cúpula, se difundan entre todo el personal. La meta es una

masa trabajadora mejor retribuida, más reducida, más in­

teligente, con capacidad y posibilidad de crear diseños de

nuevos productos, paquetes de informática, avances cien­

tíficos, etc.

• La educación para al futuro debe priorizar la capacidad

de dar respuestas y soluciones. La educación se proyecta

hacia la acción, de m o d o que el proceso educativo no el

saber en sí mismo, sino el saber hacer. Este enfoque con­

trasta con la orientación del sistema educativo en el siglo

XIX, que privilegiaba las cualidades de orden y mérito en

detrimento de las facultades creativas.

Según Thierry Gaudin, a partir del año 2,000, lo funda­

mental será la renovación de conocimientos, la flexibili­

dad, el saber hacer y el saber producir, la capacidad para

cambiar de métodos oportunamente. D e acuerdo a ello, el

aprendizaje nunca termina, es una función vital que se

hace permanentemente y será percibido c o m o una necesi­

dad por los propios individuos, sin necesidad de que se lo

impongan las empresas o el Estado. En este contexto, el

prestigio del título académico se reducirá; el conocimien­

to teórico será reemplazado por la competencia real en la

52 Educación y conocimiento

práctica. Las relaciones autoritarias resultarán casi imposi­

bles, el mayor reclamo será el de la iniciativa.

La enseñanza dejará de fundarse en las tradiciones y en la

rutina y se basará en la invención y en la iniciativa, adap­

tándose al movimiento y a la complejidad, con el objetivo

de formar espíritus abiertos y capaces de generar solucio­

nes. Los nuevos valores del sistema educacional girarán en

torno a la creación, al equilibrio de las relaciones entre

individuos y el respeto al espacio del otro c o m o condición

del respeto al propio.

El sistema educativo se vinculará con los medios de comu­

nicación. El mercado de educación se expandirá vertigino­

samente y se utilizarán programas con métodos m u y

sofisticados. El encarecimiento de la educación que estos

cambios conllevan, será contrarrestado por el esfuerzo pú­

blico, con más recursos, una revalorización de los maestros

y un aumento de la autonomía de los establecimientos.

• En el futuro la desigualdad social en el trabajo se acentua­

rá si no se hace un esfuerzo educativo consistente. André

Gorz señala que en la empresa moderna existe un núcleo

de trabajadores estables, al cual la empresa beneficia de

diversas maneras, y otro de trabajadores periféricos. En este

contexto, el cambio técnico provoca la segmentación y la

desigualdad. En investigaciones realizadas en Alemania,

Gorz concluye que en el futuro, de cada 100 trabajadores,

25 serán estables, 25 serán de la periferia estable y 50

tendrán empleos externos y precarios.

Para contrarrestar esta tendencia, se requiere posibilitar que

todos adquieran las competencias necesarias, y, por tanto,

combatir la marginación de capas de trabajadores por efecto

de la lógica productiva. Es central el esfuerzo educativo

para eliminar las disparidades. La generalización de las

competencias y de los altos niveles de calificación es el

medio más eficaz para combatir la dualización de la so­

ciedad.

• En el futuro el bienestar de los individuos depende de su

competitividad. Los individuos deben ser capaces de agre-

Eje de la transformación productiva con equidad 53

gar valor a los productos mediante sus habilidades y cono­

cimientos. En la sociedad del futuro, el reconocimiento de

este valor será en el mercado internacional.

Robert Reich señala que no todas las personas están en

iguales posibilidades de añadir valor a sus productos m e ­

diante sus habilidades y conocimientos, porque existe una

división marcada de trabajo en la sociedad moderna. Hay

dos tipos o categorías de trabajadores. D e un lado, quie­

nes trabajan en la producción rutinaria estandarizada o en

los servicios. Estos trabajos son simples y repetitivos, re­

quieren poco nivel educativo y no están bien remunera­

dos. D e otro lado, están quienes realizan una labor creativa

y pensante y son los encargados de identificar y resolver

problemas, generar iniciativas, crear e innovar. Estos traba­

jadores son competitivos a nivel internacional, requieren

de habilidades más complejas y obtienen ingresos eleva­

dos.

La brecha social entre quienes trabajan en la producción

rutinaria y de servicios y quienes trabajan en la función

creativa tiende a crecer. Los primeros reciben una educa­

ción tradicional y los segundos una educación de alta

calidad.

U n a educación que impulse las funciones analíticas y

creativas debe tener las siguientes características: ser fluido

e interactiva, generar una mente curiosa y creativa, desarro-

llar un pensamiento sistémico (capaz de abarcar la

globalidad, el conjunto de la realidad), desarrollar la capa­

cidad de experimentación y propugnar el trabajo en equipo.

Reflexiones finales

Recapitulando, en los tres primeros capítulos se analizó la expe­

riencia regional en materia educativa, sus logros y límites, viendo

también las enseñanzas que se derivan del debate internacional

sobre el tema de la educación y la formación de recursos huma­

nos. El cuarto capítulo muestra la convergencia entre la teoría

económica, la visión de los analistas de la gestión empresarial y

54 Educación y conocimiento

los análisis prospectivos respecto de la importancia del factor

educación en el desarrollo. El conjunto de elementos aportados

por estos capítulos nos llevan a concluir que América Latina y El

Caribe necesitan una transformación profunda en sus formas y

sistemas de educación y de producción del conocimiento.

El futuro de los países de la región depende en gran medida

entonces de la capacidad de adquirir, transmitir y aplicar el cono­

cimiento en el trabajo y en la vida cotidiana. Para lograr esto se

requiere diseñar una estrategia adecuada, la misma que es desa­

rrollada en los capítulos siguientes. N o obstante, el punto de partida

de esta estrategia son algunos cambios conceptuales importantes,

que resumimos a continuación:

Cambio en el rol del Estado

a. Se ha pasado de considerar a la educación, la capacita­

ción y la investigación c o m o actividades separadas y

desvinculadas, a una visión que las integra entre sí y con

el sector productivo.

b. Se ha dejado de lado la idea de una administración buro­

crática y rígida de los sistemas educacionales, para pro­

mover en cambio su flexibilidad y su constante adaptación

al entorno. El Estado debe dar coherencia a los distintos

sistemas de educación y producción del conocimiento y

evaluar la calidad de sus resultados.

c. Se supera la tendencia de la educación a reforzar las

inequidades, para proponer una educación que, vía la

acción compensatoria del Estado eleve los niveles de equi­

dad social.

d. Se relativiza el planteamiento del financiamiento estatal ex­

clusivo de las actividades educacionales, para plantear la

búsqueda de diversas fuentes, la contribución de las empre­

sas y el compromiso de la sociedad con la educación.

Cambio institucional

a. Se pasa de una visión cerrada de los sistemas educaciona­

les, a una propuesta que los abre a los requerimientos de

la sociedad y la economía.

Eje de la transformación productiva con equidad 55

b. Se transita de un enfoque centralista de las actividades edu­

cativas, a una visión descentralizada que busca fortalecer

la autonomía de los establecimientos e instituciones dedi­

cadas a la producción y difusión del conocimiento.

Cambios en los lineamientos de política

a. Se modifica la visión que priorizaba la oferta educativa, a

la preeminencia de la demanda educacional, es decir de

las necesidades de los usuarios, de los requerimientos de

la sociedad y la competitividad.

b. Si antes se ponía el énfasis en la cobertura educativa, hoy

se coloca la prioridad en la calidad educacional.

c. Se supera la subvaloración de la carrera docente para

resituar el rol de los docentes en el quehacer educacional

y la revaloración de su nivel profesional.

d. Ya no se concibe la acción de capacitación para el trabajo

c o m o actividad separada de la producción. Se asume, por

el contrario, una fuerte vinculación entre educación, ca­

pacitación y empresa. El Estado asume una función

compensatoria para atender la capacitación de los grupos

en desventaja.

e. Se ha dejado de lado la consideración de la ciencia y la

tecnología como áreas académicas separadas, para asumir

en cambio un enfoque de la investigación y el desarrollo

c o m o esfuerzo conjunto de universidades, empresas, insti­

tuciones, etc.

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CAPÍTULO V

Objetivos, criterios y lineamientos

La estrategia propuesta busca transformar la educación, la capa­

citación y el uso de nuestro potencial científico-tecnológico para

alcanzar dos objetivos a la vez: la formación de la ciudadanía

moderna y la competitividad internacional de nuestros países.

La educación y el conocimiento son parte esencial de la iden­

tidad cultural de los pueblos. A través de ellos se transmite, forma

y expresa la creatividad de las personas y las sociedades. La es­

trategia quiere enriquecer la identidad cultural latinoamericana,

por eso las culturas locales, populares y comunitarias, deberán

tener lugar central en la estrategia y políticas educativas.

La estrategia propuesta supone que la reforma educativa y la

generación y difusión del progreso técnico ayudan a vincular más

estrechamente el desarrollo (crecimiento económico sostenido)

con la democracia (participación ciudadana). La experiencia en­

seña que el crecimiento económico es básico para el ejercicio de

la ciudadanía y, la participación ciudadana es importante para

lograr un crecimiento económico sostenido.

En la educación de una ciudadanía moderna son esenciales

la formación de valores y la ética. Lograr un crecimiento con equi­

dad y sustentabilidad ambiental requiere de ciudadanos responsa­

bles, solidarios y activos en tareas orientadas por un proyecto co­

m ú n . La ética no es sólo condición del crecimiento económico sino

que le da sentido a ese crecimiento para que beneficie a todos.

Las políticas que se proponen responden a dos criterios esen­

ciales: el de equidad y el de desempeño. La equidad mira hacia

59

60 Educación y conocimiento

la igualdad de oportunidades para acceder a una educación de

calidad, la compensación de las diferencias, reforzando a las lo­

calidades y regiones más atrasadas. El desempeño mira hacia la

eficacia (¿se lograron las metas?) y la eficiencia en la ejecución

de los proyectos educativos. Evalúa los rendimientos e incentiva

la innovación.

La reforma institucional es clave para lograr los objetivos de

la estrategia. La estrategia persigue la integración y descentraliza­

ción. La integración busca el fortalecimiento de la capacidad ins­

titucional de los países para garantizar la equidad y la integración

de todos los ciudadanos a códigos, valores y capacidades comu­

nes. La descentralización busca mayor autonomía de los centros

educativos para desarrollar los programas educativos con mayor

pertinencia, responsabilidad por los resultados y eficacia en el

uso de recursos.

A . Objetivos estratégicos: ciudadanía y competitividad

El ejercicio de la ciudadanía no se limita al voto y la igualdad

formal ante la ley, sino que implica cohesión social, equidad en

las oportunidades y los beneficios, y solidaridad. En cuanto a la

competitividad, hay consenso en los países de la región respecto

a fortalecer la inserción internacional, incorporar el progreso téc­

nico y elevar la productividad y el nivel de vida de la población.

Para lograr estos dos objetivos estratégicos los sistemas edu­

cativos deberán:

- Distribuir equitativamente los conocimientos y el dominio

de los códigos en los que circula la información necesaria

para la participación ciudadana;

- Formar a las personas en los valores y principios éticos, y

desarrollar sus habilidades y destrezas para lograr un buen

desempeño en el trabajo, la vida familiar, el cuidado del

medio ambiente, cultura, participación política y la vida

en comunidad.

- Establecer un nuevo tipo de relación entre la educación y

la producción, que evite reducir la formación a contenidos

puramente instrumentales. La educación ha abarcado siem-

Eje de la transformación productiva con equidad 61

pre una variedad de aspectos: el medio ambiente, la con­

cepción del mundo , los valores, las instituciones, la tecno­

logía, las capacidades básicas de lectura, escritura y cálcu­

lo, la responsabilidad, el uso de la mente y el cuerpo, el

arte, la historia, la enseñanza de comportamientos adul­

tos, la ciencia, la seguridad personal, música, juegos, etc.

La educación debe posibilitar una ciudadanía efectiva con

pleno uso del progreso científico en función del desarrollo con

equidad. La incorporación del progreso técnico alude directamente

a la educación. Para que ésta logre avanzar hacia los objetivos de

competitividad y ciudadanía, es necesario utilizar tecnologías

nuevas aceptadas por las mayorías y propiciadas por la educa­

ción.

La educación es necesaria para el avance tecnológico. La

producción y utilización de los conocimientos derivados de la

actual revolución tecnológica implica conocimientos, capacida­

des y habilidades que deben ser formados por el sistema educa­

tivo y de capacitación.

El ejercicio de la ciudadanía depende en gran medida de los

avances en materia de desarrollo tecnológico, en particular en lo

vinculado al acceso a bienes y servicios básicos. Los problemas

de alimentación, salud, vivienda, transporte colectivo, etcétera,

son de tal magnitud en nuestros países, que su solución requiere

del uso intensivo de ciencia y tecnología. Una ciudadanía activa

supone un nivel de participación en las decisiones públicas y en

la producción, que sólo es posible mediante el dominio y acceso

masivo a las tecnologías modernas de producción, información y

comunicación.

B. Lineamientos para las políticas: equidad y desempeño

La equidad implica ¡guales oportunidades para todos de acceso a

una educación de calidad. Es decir, oportunidades semejantes de

tratamiento y resultados en materia educacional.

Para garantizar desempeño y equidad, el sistema de forma­

ción de recursos humanos debe estar compuesto por centros

educativos que sean efectivamente iguales en sus aspectos bási-

62 Educación y conocimiento

cos. Sólo así podrán ser medidos por el m i s m o rasero y se les podrá exigir a todos por igual que respondan por sus resultados. Esta igualdad en los aspectos básicos sólo puede lograrse con la activa participación del Estado. U n Estado que compense des­igualdades de partida, que equipare oportunidades, que subven­cione a los que lo necesitan, que refuerce capacidades educati­vas en las localidades y regiones más atrasadas.

D e otro lado, el desempeño del sistema educativo es eficaz cuando el país alcanza las metas propuestas en su estrategia de desarrollo. El desempeño tiene que ver, por tanto, con la ejecu­ción de proyectos institucionales y más específicamente, con m e ­tas, calidad y rendimiento. (Véase el recuadro V-1).

En este contexto el Estado está llamado a fijar metas, evaluar el desempeño y emplear incentivos para aumentar la eficacia y equidad del sistema y reforzar la autonomía de los centros edu­cativos.

Recuadro V-1 La eficiencia como criterio de la política educativa

La eficiencia se asocia muchas veces a la reducción de acti­vidades con criterio de mera rentabilidad económica, a la adopción de medidas de reducción y racionalización de perso­nal, a una evaluación de instituciones limitada al cumpli­miento de metas financieras, o a procesos de privatización basado en el supuesto de que las instituciones públicas no pueden ser eficientes.

En este documento, la eficiencia se entiende como un criterio básico de m u y vinculado al de equidad, para formular polí­ticas a fin de alcanzar los objetivos estratégicos propuestos. La eficiencia significa maximización de resultados institucionales con un nivel dado de recursos (eficiencia in­terna), y relevancia social de los logros para el desarrollo nacional (eficiencia externa).

Eje de la transformación productiva con equidad 63

C . Reforma institucional: integración y descentralización

La estrategia propuesta supone una reorganización de la gestión

educativa para dar mayor autonomía a los centros educativos y,

a su vez, integrarlos en un marco común.

También implica estructurar los procesos de capacitación en

torno de las demandas de la producción y fortalecer los sistemas

nacionales de ciencia y tecnología para incorporar el progreso

técnico a las economías de la región.

Integración y descentralización significan una verdadera trans­

formación en la organización institucional de la educación, en

particular en dos planos: centros educativos y sistema de forma­

ción de recursos humanos.

Mayor autonomía de los centros educativos. Los sistemas

educacionales podrían ser ágiles y flexibles para responder con

rapidez a los cambios. N o obstante, en la práctica, son rígidos, de

reacciones lentas, impenetrables a las demandas y desafíos exter­

nos.

Superar esto supone que cada centro educativo sea conduci­

do c o m o un proyecto institucional con libertad de iniciativa y

perfil institucional. La identidad institucional es condición del éxito

educativo. Asimismo los centros educativos deben insertarse en

los medios locales y regionales, pero no confinarse ahí. La edu­

cación tiene que mirar siempre más allá del horizonte temporal y

local.

Una verdadera descentralización significa autonomía, pro­

yecto educativo, identidad institucional, iniciativa y capacidad

de gestión de los centros educacionales. Centros educativos do­

tados de iniciativa, sin la agobiante dependencia burocrática de

un organismo central, estarán en mejores condiciones de respon­

der a las exigencias del medio y de asumir la responsabilidad de

los resultados de su actividad.

Actualmente el sistema educativo busca la uniformidad, el

centralismo y la rigidez, elimina así la diversidad. La estrategia

propuesta busca, por el contrario, la autonomía y la gestión en

común del proyecto educativo, creando establecimientos integra­

dos, donde efectivamente se trabaje en equipo y se compartan

responsabilidades y desafíos.

64 Educación y conocimiento

Sin embargo la uniformidad formal que caracteriza el grueso

de la actual oferta educativa, coexiste con una pronunciada dife­

renciación real en recursos financieros y técnicos. Promover la

descentralización y la autonomía supone entonces, fortalecer las

capacidades locales con medidas destinadas a compensar dife­

rencias y a transferir recursos, para lo cual el papel de la adminis­

tración central es decisivo.

Coordinación del sistema e integración nacional. El mayor

desafío de la descentralización es c ó m o mantener el nivel de co­

ordinación necesario a fin de eliminar las diferencias y asegurar

la cohesión social e integración nacional. La coordinación debe

asegurarse mediante un régimen mínimo, pero eficaz, de regula­

ciones públicas, en lo posible ejercidas por instancias locales y

Recuadro V-2 Ventajas y riesgos de la descentralización

Una descentralización mal entendida puede hacer perder co­herencia al sistema educativo o considerar no necesaria una estrategia o plan educativo nacional. Puede también enten­derse como sinónimo de «privatización» y debilitar innecesa­riamente las escuelas públicas. Otro riesgo es que refuerce las desigualdades educacionales.

La forma adecuada de entender la descentralización es como un proceso destinado a mejorar la equidad educativa y crear condiciones para una ciudadanía moderna. Ello supone des­plazar responsabilidades de arriba hacia abajo, hasta los centros educativos, y aplicar formas eficientes de evaluación de resultados, donde las propias unidades educativas asu­m e n la responsabilidad por los resultados.

La descentralización debe fomentar la autonomía en pro de la calidad educacional y ser base para construir la identidad cultural de sociedades complejas y plurales. Debe contribuir a elaborar una estrategia de conjunto para el sistema educa­cional.

Eje de la transformación productiva con equidad 65

regionales. Debe permitir, así mismo, una compensación progre­

siva de las diferencias entre los centros educativos. Ello generará

condiciones de igualdad para el ejercicio de los derechos indivi­

duales y para una efectiva participación social.

Una estrategia que quiere lograr una mayor homogeneidad de

los resultados educativos mediante el fortalecimiento de las capa­

cidades de cada institución, cambia radicalmente el papel de la ad­

ministración central del Estado. Al Estado le corresponde conducir

el sistema de formación de recursos humanos, con una visión de

largo plazo; definir los contenidos mínimos de la educación bási­

ca, fomentar el acceso equitativo a las oportunidades y compensar

las desventajas de algunos grupos sociales, evaluar los resultados

obtenidos por las unidades descentralizadas y regular el sistema

para que se cumplan sus objetivos. (Véase el recuadro V-2).

D . El diseño de políticas

El éxito de la estrategia propuesta requiere que las políticas que

se diseñen respondan a las características y prioridades naciona­

les y se apoyen en consensos entre los principales actores.

Las prioridades y los énfasis serán distintos según las carac­

terísticas de los países. Se modificarán, asimismo, las combina­

ciones de objetivos estratégicos (ciudadanía y competitividad),

metas de la reforma institucional (integración y descentralización)

y criterios de política (equidad y desempeño), de acuerdo con

ello. El perfil educacional de la población y los requerimientos en

materia de formación y conocimiento, constituyen el punto de

partida para las políticas.

En la región las modalidades de desarrollo de la oferta edu­

cativa son muy variadas. Existen países con altas tasas de analfa­

betismo y otros cuyos sistemas educativos transmiten contenidos

obsoletos. Igualmente, en un mismo país pueden coexistir una

cobertura incompleta en la enseñanza básica y centros de exce­

lencia reconocida en disciplinas científicas. Los países también

difieren en cuanto al dinamismo de su sector productivo. Hay

países que tienen un sector «de punta» en su industria, y otros

donde se combinan sectores innovadores con otros tradicionales.

66 Educación y conocimiento

Entre nuestros países no se detecta ninguno en que se conju­

guen un alto perfil educacional con un desarrollo productivo re­

levante. La estrategia propuesta intenta abrir un camino que per­

mita a los países de América Latina y El Caribe avanzar hacia esa

meta.

Es necesario que la nueva estrategia comprometa a la sociedad

en su conjunto, para lo cual debe ser adoptada por los principales

actores sociales relacionados con el quehacer educacional. U n o de

los mayores obstáculos para la transformación educacional reside,

precisamente, en la ausencia de consensos básicos.

Los acuerdos no suponen unanimidad sino una convergen­

cia de voluntades en torno de los principios y orientaciones bá­

sicos de la estrategia y de las políticas fundamentales. Supone

además la generación de un clima político e intelectual democrá­

tico, propicio a la expresión de esa voluntad en el terreno de las

decisiones y de la práctica.

Los gobiernos deben impulsar iniciativas que congreguen la

participación de los principales actores de la sociedad. El consen­

so estratégico debe ser preciso en cuanto a sus objetivos, amplio

en su base de sustentación, y capaz de mantenerse durante el

tiempo que sea necesario para introducir los cambios requeridos.

Las políticas diseñadas se distinguen tanto de las que se im­

pulsaron en el pasado (que priorizaban la cobertura y no la cali­

dad y no vinculaban educación y producción) como de las que

ahora se preconizan según una «visión radical de mercado» que

no considera metas educacionales de calidad para todos.

Las políticas que se habrán de aplicar en cada subsistema

educativo -básico, secundario, superior, de capacitación y de cien­

cia y tecnología- tienen una preocupación común: orientar los

cambios dentro de cada uno de ellos de manera que se vinculen

entre sí y con el sector productivo. Deben, además, satisfacer tres

requisitos:

i) Favorecer reformas institucionales en función de los ob­

jetivos estratégicos (ciudadanía y competitividad) median­

te la adopción de criterios de equidad y de desempeño;

i i) Promover la interconexión de los subsistemas educati­

vos, y de todos ellos con el sector productivo y,

Eje de la transformación productiva con equidad 67

i i i) Contar con el financiamiento necesario para materiali­

zar los cambios deseados en cada uno de los subsistemas

educativos,

Durante la década de los noventa se le abre un nuevo espa­

cio a la banca de desarrollo para apoyar la inversión en recursos

humanos, el desarrollo científico-tecnológico, la expansión de la

pequeña y mediana empresa, y la relación entre los distintos

subsistemas educacionales.

j L ^ n "" "̂ '— f*

CAPÍTULO VI

Acciones y medidas

Para poner en práctica la estrategia educativa propuesta se re­

quieren siete tipos de medidas:

1. Abrir la educación a los requerimientos de la sociedad

Para que el país pueda competir internacionalmente, el Estado

debe priorizar la educación, la capacitación, la ciencia y la tec­

nología y, superar el aislamiento que tradicionalmente tuvieron la

escuela y la acción educativa en nuestros países, respecto del

desarrollo económico y del contexto social. Se necesita una re­

forma educativa profunda de las instituciones educativas, que

coloque a la educación de cara a la sociedad y cree las capaci­

dades necesarias para el desarrollo.

Autonomía de las unidades educativas La reforma educacional implica, como primer requisito, estimular

la autonomía de cada institución y centro educativo. Los contro­

les detallados han mostrado su ineficiencia, requiriéndose en su

lugar reglas mínimas y eficaces, en función de los objetivos na­

cionales.

La descentralización de la gestión y la mayor autonomía de

cada establecimiento posibilita al director y al equipo docente

definir un proyecto educativo. Para garantizar que dicho proyec­

to educativo se adecué a las necesidades de cada zona, el equipo

directivo de cada centro educativo debe asumir la responsabili-

71

72 Educación y conocimiento

dad del proyecto ante un Consejo de Administración, donde es­

tén representadas las autoridades locales, los padres de familia,

los alumnos, los empresarios, y las organizaciones de la comuni­

dad.

El control de cada centro educativo sobre su quehacer per­

mite un mejor uso de los recursos locales. La autonomía educa­

tiva tiene, además, un contenido democrático, al estimular la

responsabilidad ciudadana en el manejo de las cuestiones edu­

cativas.

El estímulo a la descentralización de la gestión y a la auto­

nomía de los centros educativos no significa una dispersión o

desorden, en la medida en que exista, simultáneamente un siste­

m a educativo nacional que fije los lineamientos generales de las

políticas educacionales y regule el quehacer educativo. El siste­

m a educativo define los contenidos mínimos de los programas de

enseñanza, evalúa el rendimiento educativo y el cumplimiento

de los objetivos globales y dicta las normas necesarias para el

funcionamiento del sistema. Asimismo, asigna los recursos públi­

cos necesarios para la educación e incentiva el aporte de los

sectores privados, distribuyéndolos adecuadamente a fin de c o m ­

pensar las diferencias y desigualdades en el acceso y calidad de

la educación.

Las experiencias regionales de descentralización educativa

no siempre han significado mayores niveles de autonomía para

los centros educativos. Muchas veces se ha puesto el acento en

los aspectos administrativos, descuidando los pedagógicos. Asi­

mismo, no se suele tomar en cuenta que hay centros educativos

con pocas capacidades de gestión.

El sistema educativo en los países de América Latina y El

Caribe es m u y centralizado y, por ello, la propuesta de descentra­

lización educativa debe enfrentar resistencias por parte de distin­

tas instancias y sectores, que sienten amenazados sus intereses o

poderes sectoriales, haciéndose indispensable entonces la capa­

citación y participación de las organizaciones en la formulación

de las nuevas políticas educativas. Otra dificultad que traba la

aplicación de la reforma educacional es la existencia de normas

y legislación inadecuadas, que no se adecúa a los cambios.

Eje de la transformación productiva con equidad 73

Por otro lado, hay que tener en cuenta el ritmo con que se

debe efectuar la reforma del sistema educativo. La transición ha­

cia un sistema educativo distinto puede ser radical o gradual. En

Argentina el proceso de descentralización duró 36 años, en otros

países la reforma se efectivizó de manera radical, de una sola

vez, y otros donde se aplicaron proyectos experimentales de des­

centralización. N o existe una receta única al respecto.

La autonomía de los centros educativos asume característi­

cas distintas según el nivel educativo. En la enseñanza básica y

media se registran los cambios más rápidos. La autonomía de las

escuelas y colegios permite que éstos ofrezcan oportunidades

variadas a los alumnos y alternativas educativas distintas y ade­

cuadas a cada zona y contexto.

Las universidades y centros de educación superior requieren

autonomía e independencia en la gestión de sus asuntos acadé­

micos, administrativos y financieros, a fin de adecuar sus progra­

mas a las necesidades del desarrollo y de la economía de cada país.

Debe existir una relación fluida entre las instituciones que educan

y generan conocimientos y los organismos que buscan utilizar esos

conocimientos de manera productiva. Asimismo las universidades

deben atender las nuevas demandas organizando cursos para adul­

tos, programas de postítulo, actividades educativas para gerentes

y administradores, cursos de perfeccionamiento y reciclaje, etc. Las

universidades deben ser espacios institucionales para la investiga­

ción científica y asegurar una formación de calidad que dé lugar

a focos de excelencia a nivel local, nacional y subregional.

La educación media profesional debe tener un carácter emi­

nentemente práctico. La reforma educativa debe fomentar una

estrecha relación entre los liceos profesionales y el medio empre­

sarial. Quienes egresen de la educación media profesional o téc­

nica deben contar con una formación adecuada en las especiali­

dades de mayor demanda en el mercado laboral. En otros casos,

la educación media técnica será una vía para que los jóvenes

ingresen a actividades productivas, previo acuerdo y colabora­

ción con las empresas.

También se requiere autonomía en las instituciones de capa­

citación técnica, a fin de responder con rapidez a los cambios en

74 Educación y conocimiento

las necesidades de las empresas. Los institutos que imparten ca­

pacitación deben establecer relaciones directas y flexibles con las

empresas, en particular con las pequeñas y medianas.

En una experiencia de República Dominicana, hay jóvenes

que se inician c o m o aprendices en una empresa, recibiendo un

4 0 % del salario. Simultáneamente, reciben cursos de formación

en un instituto técnico. Poco a poco van trabajando más tiempo

en la empresa e incrementando su salario. Cuando terminan su

formación, tienen un empleo asegurado. Se trata del «Programa

de Formación Dual» que tiene participación estatal y privada.

Hay países donde existe un esfuerzo definido de reconver­

sión o modernización industrial y, entonces, los institutos públi­

cos de capacitación deben participar en programas de apoyo a

los cambios. Hay otros países donde las desigualdades

socioeconómicas son m u y grandes y es conveniente que los ins­

titutos públicos ofrezcan capacitación a los grupos en situación

de desventaja.

Cuando hay una oferta dinámica de capacitación privada,

los institutos públicos deben regular su actividad y preparar pro­

fesores de calidad que puedan enseñar en los institutos privados.

Por el contrario, cuando hay pocos institutos privados de capaci­

tación técnica, los institutos públicos deben complementarla.

La reforma educativa también propone mayor autonomía en

las instituciones de ciencia y tecnología que, además de mante­

ner una estrecha relación con el sector empresarial, deben fo­

mentar la innovación tecnológica.

Mecanismos de regulación pública La innovación requiere condiciones favorables, siendo necesario

reducir las trabas para la libre importación y comercialización de

tecnología y agilizar los procedimientos de registro de nuevas

tecnologías, de pago de servicios tecnológicos, etc. También se

requiere desarrollar una cultura que reconozca la importancia de

la propiedad intelectual.

La mayor autonomía de los establecimientos educativos y

tecnológicos exige la intervención de Estado. El Estado debe au­

mentar sus capacidades de conducción, planificación, investiga-

Eje de la transformación productiva con equidad 75

ción y regulación, proporcionando un marco estable de políticas

y reglas de acción de los establecimientos. Corresponde también

al Estado asegurar los contenidos mínimos de enseñanza, espe­

cialmente para la educación primaria y media. En México, por

ejemplo, el Estado ha fijado metas de aprendizaje y perfiles edu­

cativos para los niños de primaria y contempla la participación

de la comunidad en la definición de estos contenidos.

Es función importante del Estado fortalecer las instituciones

públicas rectoras del sistema tecnológico. Asimismo, se requiere

establecer un sistema público de información, ya que su falta de

información obstaculiza la aplicación de los cambios.

El acceso equitativo a la educación y la eficiencia del siste­

m a son responsabilidad del Estado. Se debe evitar que exista cual­

quier tipo de discriminación en el acceso a una educación de

calidad, sea por diferencias raciales, de sexo o sociales. Los tex­

tos escolares deben eliminar las imágenes y contenidos

discriminatorios y la pedagogía de enseñanza debe fomentar la

equidad entre todas las personas.

Finalmente, también cabe al Estado fijar la duración del ca­

lendario escolar, de acuerdo a la realidad del país; y regular en

forma flexible los establecimientos de capacitación y de enseñan­

za post-secundaria no universitaria, para garantizar la calidad de

sus certificados y posibilitar su adecuación a las demandas de la

sociedad. En el nivel universitario, en cambio, la reforma apunta

a que las universidades se autorregulen, en tanto que la autoridad

pública incentiva el constante mejoramiento de la calidad, efica­

cia y eficiencia del sistema universitario, autoriza la creación de

nuevas universidades y acredita los programas de postgrado.

N o sólo se requiere autonomía para las instituciones educa­

tivas y rol rector del estado, sino que se hace necesario estable­

cer instancias de relación entre las unidades y partes del sistema

educativo y de formación de recursos humanos. Estas instancias

son de dos tipos: de Coordinación y de Concertación.

La coordinación debe darse, de un lado, entre unidades del

mismo nivel educativo. Una experiencia exitosa es la creación de

núcleos que agrupan a las escuelas alrededor de un estableci­

miento central. Ello aumenta el poder de decisión local y dismi-

76 Educación y conocimiento

nuye los costos de operación. De otro lado, también debe existir

coordinación entre los diferentes niveles educativos. La falta de

relación entre la educación pre-escolar y el primer grado de pri­

maria o, entre primaria y secundaria acentúa los problemas de

aprendizaje.

La excepción sería la universidad, siendo aconsejable más

bien un desacoplamiento entre ésta y la enseñanza media, pues

sólo una parte de los egresados de secundaria acceden a la edu­

cación superior y en la sociedad hay demanda de profesionales

técnicos de mando medio. En esta lógica, las escuelas secunda­

rias buscarán formas propias para conectarse con su entorno so­

cial y para proporcionar a los estudiantes una formación adecua­

da para la d e m a n d a de trabajo. La contraparte de este

desacoplamiento es entonces una mayor coordinación entre la

enseñanza secundaria y el mercado de trabajo, la cual requiere

concertación entre los responsables educacionales y los repre­

sentantes del sector productivo.

La concertación debe comenzar en cada establecimiento.

Supone la participación de las organizaciones sociales en el pro­

yecto educativo. El objetivo es crear mecanismos que combinen

la intervención preferente de los docentes con la de los demás

agentes representativos de la comunidad, y con la actividad de

regulación y control del Estado. También es necesario fomentar

las instancias de concertación entre empresas en el campo de la

capacitación para reconvertir la mano de obra en un contexto de

cambios tecnológicos rápidos.

Es deseable que cada país cree una instancia de concerta­

ción más amplia, para la generación de políticas consensúales en

torno a la formación de recursos humanos que alimente la formu­

lación de Planes de Educación.

2. Asegurar que toda la población esté capacitada para manejar los conocimientos y códigos de la sociedad moderna

Toda la población debe adquirir los conocimientos y habilidades

necesarios para participar en la vida pública y desenvolverse pro-

Eje de la transformación productiva con equidad ' 77

ductivamente en la sociedad moderna. Dichas destrezas son la

base para futuros aprendizajes, sea en la escuela o fuera de ella.

Estas capacidades básicas son el manejo de las operaciones

aritméticas básicas; la lectura y comprensión de un texto escrito;

la comunicación escrita; la observación, descripción y análisis

crítico del entorno; la recepción e interpretación de los mensajes

de los medios de comunicación modernos, y la capacidad de

trabajar en grupo.

La sociedad moderna se caracteriza no sólo por el progreso

técnico y la competitividad, sino también por ser un conjunto

orgánico de ciudadanos, capaz de reflexionar sobre sí mismos,

de determinar sus demandas, de integrarse internamente, de re­

solver problemas y de responder a los cambios del entorno.

La adquisición de las destrezas mínimas sólo puede hacerse

a partir de la propia identidad cultural, desde la cual se asimilan

creativamente los avances globales de la ciencia y la tecnología.

En América Latina y El Caribe, la identidad latinoamericana y

caribeña, pese a ser pluricultural y heterogénea, posee indiscuti­

bles vínculos histórico-culturales y no constituye un obstáculo

para la modernidad. Por el contrario, puede contribuir a una nueva

inserción de la región, más protagónica y auténtica.

Para conseguir que todas las personas manejen los códigos

de la modernidad, se hace necesario universalizar la cobertura de

la escuela primaria para que todos los niños adquieran las destre­

zas fundamentales; y desarrollar amplias campañas de educación

y capacitación de adultos para asegurar a la totalidad de la pobla­

ción adulta un nivel mínimo de aptitudes básicas.

Cobertura universal y calidad de la educación básica Para muchos jóvenes de la región, la educación básica es una

formación terminal. Por ello es necesario garantizar la cobertura

universal y la calidad de la educación básica, para que todos los

que egresen de la misma adquieran las aptitudes necesarias para

desenvolverse en la sociedad.

N o obstante, hay aún serias insuficiencias en la cobertura de

la educación básica, generalmente en zonas rurales y pobres. Una

primera medida para extenderla, es la expansión de la educación

78 Educación y conocimiento

preescolar, ya que ello beneficia la inserción adecuada y exitosa

en la primaria. Se propone establecer la universalidad y obligato­

riedad de la educación a partir de los 5 años de edad. Sí no se

puede establecer la obligatoriedad, se debe emprender una cam­

paña de sensibilización para que los padres matriculen a sus hi­

jos a temprana edad. Ambas opciones requieren un aumento de

la capacidad del sistema de educación preescolar gratuito. Tam­

bién se aconseja tener una cobertura selectiva gratuita o subsidiada

para niños de hogares pobres, de 2 a 4 años de edad, combinan­

do el aprestamiento escolar con servicios nutricionales y de salud.

Por otro lado es necesario reformular los métodos pedagógi­

cos, los currículos y los materiales didácticos que se usan en la

escuela primaria. Hay que tomar en cuenta que la mayoría de los

niños de nuestros países sólo terminan la primaria y deben adqui­

rir en ella las aptitudes y destrezas básicas. Para elevar la calidad

de la educación es necesario revisar a fondo los sistemas pedagó­

gicos rutinarios y el carácter pasivo y repetitivo de la enseñanza

tradicional, que conducen al fracaso escolar. Es necesario prestar

especial atención a las metodologías de enseñanza de la lecto-

escritura y cálculo en escuelas donde asisten niños con una tra­

dición y acervo cultural diferentes de los reconocidos por el sis­

tema.

Los planes de estudio deben estar de acuerdo a ciclos de

aprendizaje. Ello significa reemplazar la secuencia anual de estu­

dios e introducir currículos modulares y progresivos, que den al

profesor la posibilidad de adaptarlos al ritmo de aprendizaje de

cada niño.

Una de las experiencias más ilustrativas en este sentido es la

de la Escuela Nueva, en Colombia. Allí, los alumnos estudian en

grupos de tres o cuatro compañeros, con textos de autoformación

y sin tener períodos rígidos de aprendizaje. Cada alumno recorre

a su ritmo un «mapa» en búsqueda del tesoro del conocimiento

personal. Los docentes de la escuela nueva prestan ayuda perió­

dica a los grupos de alumnos, y lejos de dedicarse a transmitir

conocimientos, se transforman en guías de grupos de investiga­

ción y estimulan en cada alumno su propia experiencia de apren­

dizaje. Este programa está diseñado en módulos de autoformación.

Eje de la transformación productiva con equidad 79

Los alumnos adquieren capacidad para diagnosticar y enfrentar

problemas de su entorno, para buscar y procesar información y

para escribir los resultados de su experiencia.

Asimismo, son muy importantes los programas de educación

bilingüe. El uso del idioma materno en los primeros años de es­

cuela, combinado con la introducción progresiva de un segundo

idioma, facilita el aprendizaje de los niños bilingües de sectores

pobres. Estos programas requieren capacitación docente y diseño

de materiales didácticos apropiados.

En Ecuador existe un proyecto de La Corporación Educativa

M A C A C , dirigido a la población indígena de habla quechua, que

forma parte del Plan Nacional de Desarrollo. Los contenidos de

las asignaturas se imparten en quechua, en tanto que el castella­

no se enseña como segunda lengua, según las necesidades socia­

les de contacto intercultural. Estos contenidos corresponden a

diversos campos del conocimiento: ecología, agricultura, gana­

dería, salud, historia, artes, leyes, literatura, matemáticas y apren­

dizaje del castellano. El programa se apoya en un convenio entre

el Estado y los representantes de las organizaciones indígenas.

Los materiales didácticos tienen gran importancia en la pro­

puesta de reforma. Actualmente, la falta de libros de texto eleva

las cifras de fracaso escolar. Para que cada alumno disponga de

textos escolares básicos, el Estado debe garantizar la distribución

gratuita de libros de texto en las escuelas públicas y subvencio­

nadas, o bien otorgar un subsidio a las escuelas y/o familias, a fin

de que puedan adquirirlos.

Los libros no son los únicos materiales a utilizar. La educa­

ción debe enseñar a conseguir y usar información de diferentes

fuentes: bibliotecas, bancos de datos, manuales, prensa y revis­

tas, medios de comunicación, personas especializadas, etc. Ello

puede estimularse integrando a la escuela a profesionales que no

son maestros, pero que poseen un saber y pueden compartirlo,

estimulando la salida de los alumnos a la comunidad para acce­

der a otro tipo de conocimientos, fomentando el uso sistemático

de bibliotecas, prensa y demás medios de comunicación para las

tareas escolares, y promoviendo el trabajo de equipo entre los

alumnos.

80 Educación y conocimiento

Los medios modernos de comunicación: la radio, la televi­

sión y la computación, tienen especial relevancia, dada su gran

difusión. La escuela debe hacer un uso educativo de estos medios

y enseñar a interpretar críticamente sus mensajes. En Chile, por

ejemplo, se han realizado experiencias de uso educativo de la

televisión. Una de ellas fue la teleserie «Sentencia», en la que se

representaban problemas legales que afectan cotidianamente a la

población urbana de escasos recursos. Otra fue el programa

«TELEDUC», que buscaba una enseñanza de contenidos escola­

res a través del juego. También se realizó una campaña de comu­

nicación masiva en pro de la lactancia materna, considerando la

mentalidad, la cultura y los códigos de comunicación del desti­

natario.

También es aconsejable la educación a distancia. El progra­

m a Telesecundaria en México ofrece servicios educacionales en

zonas aisladas y de escasa población. Las clases de las escuelas

de «Telesecundaria» tienen entre 15 y 50 estudiantes, y un solo

televisor. Cada clase dura 1 7 minutos, y su transmisión alternada

hace posible que cada grupo de alumnos pueda volver a mirar

una clase apropiada para su grado cada 50 minutos. En el inter­

medio, los maestros revisan las lecciones y supervisan el trabajo.

Durante el año escolar 1989/1990, casi medio millón de niños

participaron en «Telesecundaria.» Es además un programa con

m u y bajos costos de operación.

Otra medida para elevar la calidad de la educación básica es

mejorar la enseñanza de la ciencia, incorporando áreas indispen­

sables para la comprensión del mundo y la sociedad modernos.

La enseñanza de las ciencias es también un estímulo a las voca­

ciones científicas.

Se hace necesario asimismo establecer incentivos a la asis­

tencia escolar, para contrarrestar la inasistencia y la deserción.

Ello implica adaptar el calendario escolar a la economía local,

especialmente en zonas rurales, dejando libres las temporadas de

feria y cosecha, tal como sucede en Uruguay por ejemplo, donde

las clases en zonas rurales empiezan a las 10 de la mañana, en

Cuba, Costa Rica y Guatemala donde las vacaciones coinciden

con la zafra y la cosecha; o en Bolivia donde los maestros de un

Eje de la transformación productiva con equidad 81

proyecto educativo se desplazan junto con los trabajadores a sus

zonas de trabajo.

En las zonas más pobres, los incentivos a la asistencia esco­

lar deben ser más directos y atender los problemas de alimenta­

ción y salud de los niños que deben ir a la escuela, lo que ade­

más mejora la capacidad de aprendizaje de los alumnos.

Otro incentivo es realizar campañas de sensibilización res­

pecto de los beneficios de la educación. También es posible, en

áreas urbanas, dar mayor financiamiento público a las escuelas

que logren atraer a un mayor número de alumnos.

Programas de educación y capacitación de adultos

Dos aspectos complementarios para contrarrestar las deficiencias

del sistema educativo son el impulso a los programas de capaci­

tación de adultos y la implementación de programas de educa­

ción focalizados en los sectores de mayor desventaja.

Así, por un lado, es necesario impulsar y renovar los progra­

mas de educación y capacitación de adultos, que refuercen sus

aptitudes básicas. Casi el 50% de los trabajadores en América

Latina son analfabetos totales o funcionales, es decir, no han te­

nido acceso a la educación formal o no han permanecido en ella

el tiempo suficiente c o m o para aprender a leer, escribir y contar

con soltura6. Los programas de capacitación que se les destinen

deben incluir cursos de reforzamiento en materias básicas.

Los programas de educación y capacitación de adultos de­

ben ser cuidadosamente diseñados para evitar errores como la

desvinculación entre las acciones de educación y la realidad social

de los alumnos. Además deben tener perspectivas de corto plazo

y prever instancias de evaluación.

En países donde el analfabetismo absoluto o funcional es ge­

neralizado, es recomendable realizar campañas masivas de alfa­

betización y enseñanza básica, con un amplio consenso político,

6. D a d o que no existen mediciones más precisas, se suele considerar c o m o analfabetos funcionales a las personas con menos de tres años de educación formal.

82 Educación y conocimiento

apoyo de los medios de comunicación social y asistencia interna­

cional. Así por ejemplo, el Arzobispado de El Salvador tiene un

Programa de Educación Básica de Adultos para contribuir a la

solución del problema del analfabetismo en el país que conjuga

tres elementos pedagógicos: la radio, el material educativo y un

monitor guía. Las lecciones radiales son transmitidas diariamente

en tres horarios, y son apoyadas por el material educativo que

recibe el educando. Una vez a la semana se transmite un progra­

m a educativo dirigido exclusivamente a los monitores guías. Los

domingos se transmite una revista dominical.

En los demás países, los programas para adultos deben diri­

girse a grupos claramente delimitados y estar asociados a la ca­

pacidad de generar ingresos. Los programas destinados a la po­

blación ocupada deben contar con la colaboración de los empre­

sarios y el apoyo financiero público. La experiencia muestra que

es posible concitar la participación de los empleadores y los

educandos, en la medida en que los programas tengan objetivos

precisos.

En Belo Horizonte, Brasil, la empresa Renascença Industrial

ha iniciado en 1991 un programa para completar los estudios

primarios de sus trabajadores, ya que el 60% no ha terminado

educación primaria, y está en desventaja en el uso de las nuevas

tecnologías de producción. Las clases son impartidas en horarios

flexibles, dentro de la empresa y financiadas en un 70% de sus

costos por la empresa. En Cuba la empresa Flota Cubana de Pes­

ca impulsó un programa de capacitación para los pescadores

teniendo en cuenta las dificultades de falta de hábitos de estudio,

el rigor de la faena de trabajo y las prolongadas estancias en alta

mar. Se promovió estudios de historia y geografía que ampliaron

el conocimiento de los trabajadores sobre los países que tenían

que visitar por razones laborales y se ofrecieron recursos didác­

ticos para apoyar las clases durante la campaña de pesca.

Por otro lado, además de todo lo anterior, es necesario esta­

blecer programas de capacitación para los sectores marginados

o vulnerables como los desempleados, los trabajadores de las

pequeñas y medianas empresas y los que laboran en el sector

informal.

Eje de la transformación productiva con equidad 83

Las pequeñas empresas tienen resistencias a la capacitación,

derivadas entre otras cosas de su tradicional desconfianza con

respecto a la formación de recursos humanos y a las nuevas tec­

nologías. Los directivos de estas empresas perciben una serie de

obstáculos para llevar adelante tareas de capacitación de su per­

sonal. El sector público debe persuadir a los gerentes o propieta­

rios de estas empresas de los beneficios de la capacitación ya que

la insuficiencia de capacitación de su personal afecta su capaci­

dad gerencial, a la vez que mostrar su viabilidad. Las formas

posibles de capacitación para la pequeña empresa son varias:

seminarios, difusión de información técnica, publicación de in­

formes periódicos sobre el mercado de capacitación, programas

piloto en sectores o regiones seleccionados. La gestión de las

unidades de capacitación debería ser descentralizada y, eventual-

mente, transferida a las empresas.

Los talleres públicos de capacitación-producción en Costa

Rica ponen a disposición de los alumnos un espacio de trabajo

con instrumentos y equipos, además de supervisores experimen­

tados. Los trabajadores pagan una cuota módica y al final, pue­

den llevarse a su casa los productos fabricados y venderlos. Es un

programa flexible, que no exige requisitos de ingreso, y tiene li­

bertad de horario. Promueve la adquisición, por parte de los

beneficiarios, de sus herramienta básicas, lo que les permite tra­

bajar en forma independiente una vez concluida la capacitación.

La mayoría de los usuarios son mujeres jefas de hogar de bajos

ingresos.

En el caso del sector informal y de la microempresa, los

programas que se formulen tienen que adaptarse a las caracterís­

ticas culturales y educativas del sector y adoptar formas y moda­

lidades desescolarizadas, flexibles y ajustadas a los intereses,

posibilidades, horarios y recursos de los grupos beneficiarios. En

el caso rural es recomendable el uso de unidades móviles de

capacitación. Es aconsejable que los capacitados perciban un

ingreso por un ingreso durante su formación y que se otorgue

becas o créditos para compra de materiales.

Los programas para desempleados, por lo general se dirigen

a jóvenes sin experiencia laboral o a trabajadores desplazados

84 Educación y conocimiento

buscan dar capacitación adecuada que permita a los trabajadores

insertarse en el trabajo y la producción. En Chile se estableció un

programa que otorgaba un subsidio de cuatro meses para jóvenes

desempleados ofreciéndoles cursos de capacitación en institucio­

nes y en empresas, estimulando también el empleo por cuenta

propia.

3. Impulsar la creatividad en el uso y difusión de la ciencia y la tecnología

El potencial tecnológico de un país depende de su desarrollo edu­

cativo. U n país puede utilizar las nueva tecnologías y crear otras

si logra un alto nivel educacional y tiene capacidad de investiga­

ción. La política de ciencia y tecnología es por ello m u y impor­

tante.

Hay cuatro áreas de política tecnológica: la adquisición de

tecnología extranjera adecuada, el uso y difusión racional de las

nuevas tecnologías, el mejoramiento y desarrollo de tecnologías

y la formación de recursos humanos para todo lo anterior. En el

caso de América Latina y El Caribe, se recomienda fortalecer varios

aspectos relacionados al desarrollo tecnológico.

En primer lugar, nuestros países podrían crear más tecnolo­

gía y venderla a otros países en el mercado mundial. Algunos

países de la región han establecido incentivos para las institucio­

nes de educación superior y para los centros tecnológicos, a fin

de que desarrollen mejor su trabajo. Estos incentivos consisten en

mejores salarios o facilidades para la venta o transferencia de

tecnología.

Hay países que dan formación postsecundaria a egresados

de técnica media, con menciones en áreas industriales específi­

cas. Es recomendable fortalecer o crear posgrados y laboratorios

en disciplinas como diseño industrial, gerencia de la producción,

gestión tecnológica e ingeniería de materiales. En México se ha

creado un registro de instituciones de postgrado de excelencia en

disciplinas científicas y se dan becas a los mejores estudiantes.

También es necesario mejorar la gestión de los centros tec­

nológicos públicos. Ello supone, entre otras cosas, dar formación

Eje de la transformación productiva con equidad 85

gerencial a sus directores y mandos medios, y propiciar la parti­

cipación de empresarios en sus consejos de administración.

Al mismo tiempo que se fortalece la oferta tecnológica de un

país, se debe agilizar la transferencia de tecnologías extranjeras

y aprovecharlas para el propio desarrollo. Esto se puede lograr,

contratando servicios técnicos, ofreciendo créditos para apoyar la

modernización tecnológica, y fomentando grupos gerenciales

tecnológicos de trabajo a nivel de empresas o de ramas industria­

les.

El P N U D (Programa de las Naciones Unidas para el Desarro­

llo) y la CEPAL formaron «grupos gerenciales tecnológicos» en

algunos países c o m o República Dominicana, para fortalecer su

potencial tecnológico. Estos grupos impulsan el financiamiento

de proyectos de modernización tecnológica y de formación de

científicos y técnicos. También promueven la adquisición de equi­

pos de computación, la aplicación de pruebas de calidad y la

suscripción a revistas de información tecnológica.

Asimismo, es útil complementar la oferta tecnológica nacio­

nal con el aporte de científicos nacionales residentes en países

desarrollados. En Uruguay y México se han desarrollado políticas

para fomentar el retorno de científicos nacionales que emigraron

a otros países ofreciéndoles mejores condiciones de trabajo cien­

tífico, creando cátedras de excelencia en las instituciones de mayor

prestigio, etc.

Es vital también que exista un vínculo entre quienes ofrecen

tecnología y quienes la demandan. Diversas instituciones hacen

posible este vínculo y por ello se denominan «agentes de enlace

tecnológico». Entre estas instituciones que actúan como agentes

de enlace están por ejemplo los Centros de Gestión Empresarial

que fomentan una mayor eficiencia empresarial y establecen for­

mas de cooperación entre empresas pequeñas y medianas. Tam­

bién existen Centros que apoyan la relación de las empresas con

el comercio y la tecnología internacional, Centros de Asistencia

Técnica y Diseño Tecnológico y Centros de Certificación de Ca­

lidad. Existen también compañías que reúnen un capital da base

o «capital de riesgo» c o m o apoyo a las empresas tecnológica­

mente promisorias.

86 Educación y conocimiento

Por otro lado a nivel educativo, hay instituciones que ofre­

cen capacitación a ejecutivos a fin de elevar su competitividad,

programas para estudiantes que se orientan a la formación de

empresas de base tecnológica, centros de adiestramiento técnico

para obreros, programas de educación a distancia para pequeños

empresarios, etc. En algunas universidades se crean oficinas que

facilitan la transferencia de la tecnología que se conoce y desa­

rrolla en la Universidad a las empresas. También dan servicios de

información tecnológica y asesoran investigaciones científicas.

En muchos países se realizan ferias y exposiciones tecnológi­

cas que dan a conocer los avances científicos y tecnológicos de los

distintos países o de diferentes ramas productivas o industriales.

Para favorecer el desarrollo tecnológico de los países lati­

noamericanos es necesario además establecer conexiones entre

las instituciones educativas y científicas y las empresas y grupos

productivos. Para ello se recomienda fomentar las actividades de

investigación al interior de las empresas, dándoles apoyo crediticio

y facilidades tributaria. También es aconsejable que algunas e m ­

presas apliquen, a m o d o de experiencia piloto, los descubrimien­

tos hechos en los laboratorios.

Otra medida adecuada para vincular la producción con el

avance tecnológico es establecer parques científicos industriales

vinculados a universidades. También resulta eficaz «premiar» a

los investigadores que crean tecnologías, dándoles parte de bene­

ficios económicos que ellos mismos contribuyen a generar.

4. Establecer formas de evaluación de los resultados para estimular una gestión responsable de los centros educativos

El buen funcionamiento de un sistema educativo descentralizado

requiere un eficaz mecanismo de información y evaluación del ren­

dimiento escolar y docente. La evaluación no es sólo un instrumento

para medir un mejor desempeño, sino que permite ubicar las escue­

las y centros educativos más atrasados y darles apoyo, a fin de dis­

minuir las desigualdades y avanzar hacia la equidad educativa. Este

tipo de centros educativos debe contar con apoyo del Estado y de

Eje de la transformación productiva con equidad 87

las autoridades educativas locales en campos c o m o la nutrición, la

ayuda pedagógica y la provisión de materiales didácticos.

Los sistemas de evaluación hacen posible también un mejor

uso de los recursos invertidos en educación y promueven la mejora

de la calidad de la educación y la capacitación.

Lo primero a establecer son sistemas de información y eva­

luación de la educación básica y media, a fin de garantizar la

calidad de este nivel educativo que es central en la formación de

habilidades y aptitudes básicas. Los sistemas de medición deben

ser periódicos y medir el cumplimiento de las metas curriculares

centrales y la eficiencia del sistema de enseñanza.

En Chile y México existen estos Sistema de Información y

Medición de la Calidad de la Educación. El sistema mexicano

mide tanto los aspectos formativos y pedagógicos como la rela­

ción de la educación con el desarrollo socioeconómico. Utiliza

como metodología la apreciación del docente sobre el logro de

cada objetivo educacional y comprueba ello mediante una en­

cuesta a alumnos y docentes. En Chile se mide de un lado la

cobertura, el rendimiento escolar y la eficiencia escolar, pero

también se evalúa el desarrollo personal que resulta del proceso

educativo y la aceptación de la labor educacional.

La Oficina Regional de Educación de la U N E S C O para A m é ­

rica Latina y El Caribe (ORÉALO tiene también una propuesta de

medición de la calidad de la educación básica en la región que

complementa la medición de adquisición de conocimientos con

una prueba de competencias sociales, destinada a medir la ad­

quisición de competencias que sean útiles a los alumnos en su

vida cotidiana. Al ser evaluados escuelas y centros educativos

periódicamente los directivos de los mismos asumen con mayor

seriedad su trabajo y se hacen responsables de los resultados

educacionales alcanzados por la escuela o colegio que dirigen.

Otra ventaja de los sistemas de evaluación es que permiten ubi­

car claramente donde están los problemas centrales en cada caso

e incluso buscar soluciones en el marco/ de los espacios locales.

Por otro lado, a lo largo de la pasada década, diversos países

han manifestado la necesidad de mecanismos de evaluación del

sistema de educación superior, con el fin de elevar su calidad y

88 Educación y conocimiento

su eficiencia. A este nivel se considera de gran importancia el rol

del Estado c o m o evaluador, lo que no significa sin embargo una

reglamentación burocrática minuciosa sino cierta autonomía para

el desempeño de las instituciones de educación superior. Ello debe

ser complementado con otro criterio central en la evaluación de

la educación superior: el principio de la ética competitiva, es

decir, el estímulo de la competencia real y franca entre docentes

y centros de instrucción superior, con la finalidad de incrementar

la productividad del trabajo docente y de investigación, lo que a

su vez repercutirá en una mayor competitividad internacional.

N o obstante, las instituciones de educación superior no pue­

den medirse únicamente en función del concepto habitual de ren­

tabilidad, ya que su finalidad no es producir utilidades. La fun­

ción cualitativa de la educación es difícil de valorar y evaluar

correctamente. Por ello, los criterios de efectividad y eficiencia

no pueden ser únicamente cuantitativos (indicadores de desem­

peño) sino que deban adaptarse a la complejidad del quehacer

educacional de cada centro educativo.

Además de evaluar en qué medida la educación básica y la

educación superior cumplen sus propios objetivos y metas edu­

cacionales (eficiencia interna), se hace necesario también medir

su capacidad para impartir una formación que responda a las

necesidades de la sociedad, es decir de los niños, jóvenes y adul­

tos que reciben educación y de las empresas (eficiencia externa).

Los indicadores más conocidos para medir la eficiencia externa

son la facilidad de los egresados para insertarse en el trabajo y el

valor de los títulos y certificados de educación.

5. Apoyar la profesionalización y el protagonismo de los docentes

Es necesario dar importancia capital a la profesionalización do­

cente. U n sistema eficiente de formación de recursos humanos

impone a los educadores dos exigencias centrales: responsabili­

zarse por una educación de calidad y tener capacidad para admi­

nistrar en forma autónoma y responsable los establecimientos y

recursos a su cargo.

Eje de la transformación productiva con equidad 89

La profesionalización de los docentes no implica hacer más

rígida la carrera profesional sino, por el contrario, abrir la carrera

magisterial y docente hacia el entorno. Así, para lograr los obje­

tivos de descentralizar las escuelas y de relacionarlas con cada

zona y comunidad, es necesario que los educadores sean recep­

tivos a los mensajes y demandas externos y estén dispuestos a

trabajar en equipo con personas de otros ámbitos profesionales.

Procesos de reclutamiento, formación y capacitación de docentes Muchos maestros de educación primaria y media no cumplen

con las exigencias mínimas de formación (como por ejemplo,

haber completado la educación media para enseñar en primaria)

y algunos de ellos tienen una experiencia docente valiosa que

podría ser mejor aprovechada. La manera más efectiva de mejo­

rar el desempeño de los maestros en ejercicio es realizar progra­

mas especiales de capacitación docente, de fácil acceso y con un

sistema de incentivos.

Para mejorar el desempeño de los futuros docentes, la for­

mación magisterial no debe concentrarse en una larga formación

académica, sino contemplar una preparación pedagógica más

breve, que incorpore, desde el inicio, prácticas directas, en las

que el alumno-maestro va asumiendo responsabilidades crecien­

tes. Los programas de educación a distancia, combinados con

servicios de asesoría profesional, pueden ser parte de un plan de

estudios para la obtención del título docente.

Posteriormente, a lo largo de la vida profesional, pueden ofre­

cerse oportunidades flexibles y estimulantes de perfeccionamien­

to continuo. Por ejemplo, frecuentes visitas a otros establecimien­

tos para conocer diversos métodos de enseñanza o la organiza­

ción de talleres regulares de debate, al estilo de la «Escuela Nue­

va» en Colombia. Para los maestros de enseñanza secundaria,

cuyas materias se renuevan y cambian con suma rapidez, los cursos

de actualización deberían constituir una norma.

La preparación de los maestros no sólo debe ser académica

sino que debe incluir capacitación en gestión de proyectos edu­

cativos a fin de que puedan responsabilizarse conjuntamente con

el director del proyecto educativo de su escuela y de los resulta-

90 Educación y conocimiento

dos educacionales. En el caso de los maestros de educación pri­

maria, se podría contemplar además una capacitación en técni­

cas de enseñanza simultánea de varios grados, práctica que pre­

domina en las zonas rurales de muchos países, donde el maestro

es director y maestro de todos los grados a la vez (escuela

unidocente).

A su vez, los profesores que dominan las lenguas indígenas

deberían recibir una formación especial para la enseñanza bilin­

güe. Por último, debería establecerse como una práctica regular,

el entrenamiento de los maestros en el uso de los manuales y

materiales de apoyo docente seleccionados a nivel local.

En el caso de la educación superior es conveniente que los

centros de enseñanza tengan mayor libertad para reclutar docen­

tes. La educación técnica y profesional debe contar por ejemplo

c o m o docentes a expertos que provengan del sector productivo.

Asegurar u n salario justo y adecuado a la labor docente La remuneración de los docentes se ha deteriorado fuertemente

durante la década pasada en varios países de la región. Parte del

descenso de los sueldos se debe a que, c o m o resultado del cre­

cimiento educativo hay más personas con formación secundaria

que pueden y quieren trabajar como maestros. Ello ocurre inclu­

so en los países más desarrollados, donde los educadores ganan

menos en relación a otros profesionales.

El salario del maestro debería asegurar el cumplimiento y

desempeño de la labor docente, es decir contar con un nivel

mínimo de educación, tener dedicación exclusiva y una relativa

estabilidad en el cargo. N o obstante en América Latina y El Cari­

be los salarios son totalmente insuficientes y por ello es frecuente

que el maestro trabaje dos o más turnos, prepare rápido y menos

las clases y disminuya su eficiencia en la enseñanza.

Por otro lado, la incorporación de los sueldos del magisterio

en el escalafón general de remuneraciones de la administración

pública, obstaculiza su flexibilidad y su fijación en un nivel efec­

tivamente competitivo. Para superar este problema se recomien­

da el uso de incentivos y bonificaciones que complementen el

sueldo base.

Eje de la transformación productiva con equidad 91

En la actualidad, la mayor parte de bonificaciones dependen

de la antigüedad en el puesto y sólo unas pocas se establecen

según el desempeño en el cargo o la dificultad de la tarea (por

ejemplo enseñanza en zonas rurales o de frontera). Por ello suele

suceder que los maestros peor remunerados y sin título deben

hacerse cargo de las escuelas y de niños con mayores problemas

y deficiencias.

Se recomienda por tanto el uso de incentivos que se sumen

al sueldo base y que premien el esfuerzo y responsabilidad del

docente, retribuyendo también la labor en actividades especiales

o en zonas desfavorecidas. En varios países de la región están

surgiendo propuestas al respecto. En la República Dominicana,

se ha propuesto la «dignificación del magisterio nacional» y el

establecimiento de incentivos a aquellos maestros que se dedi­

quen exclusivamente a la docencia, a los maestros que tienen

mayor grado de formación y para los maestros que trabajan en

zonas pobres urbanas o rurales. En Brasil, se ha propuesto la crea­

ción de un sistema permanente y regionalizado de capacitación,

coordinado con las universidades y otros organismos, la realiza­

ción de un censo del magisterio, que abarque datos profesionales

y de capacitación, la recuperación progresiva del poder salarial

del magisterio, mediante aumentos diferenciados según titulación,

evaluación de resultados, y condiciones de trabajo.

Además de recomendar los criterios mencionados, se puede

dejar a los establecimientos educativos en libertad para determi­

nar total o parcialmente las remuneraciones de sus maestros, en

función de su propio proyecto educativo.

El director tiene una nueva función

Para estimular el desempeño y protagonismo de los docentes, no

sólo es necesario mejorar su nivel de formación y sus condicio­

nes salariales, sino que se hace necesario dar importancia parti­

cular a la labor del director. La descentralización y autonomía del

quehacer educacional implica un cambio radical en la función

de director de escuela, quien debe asumir su cargo no sólo c o m o

un paso dentro de una carrera, sino como rol de conducción y

liderazgo pedagógico.

92 Educación y conocimiento

Los directores deben tener no sólo la capacidad de dirigir un

proyecto educativo y administrar una escuela, sino que tienen

que ser, a la vez, eficientes organizadores. En la actualidad, la

mayor parte de los directores no cuentan con la preparación

adecuada para ello. Este problema es más grave en las escuelas

urbanas grandes, difíciles de administrar; y en las escuelas rurales

y urbano-marginales, en las que las propias dificultades del pro­

ceso de enseñanza complejizan la tarea de conducción.

El acceso a la función de director de escuela debería depender no

sólo de la antigüedad, sino de un proceso de capacitación y certifica­

ción. Podría considerarse la posibilidad de separar la carrera de direc­

tor de escuela de la de docente, con requisitos adicionales.

Mientras se forman nuevos directores con las capacidades

antedichas, se hace necesario realizar extensos programas de ca­

pacitación para los directores en ejercicio para iniciarlos en las

técnicas modernas de gestión de establecimientos educacionales,

en el manejo de problemas y en las tareas de organización.

6. Compromiso financiero de la sociedad con la educación

Las políticas de financiamiento y asignación de recursos para fi­

nes educativos deben contemplar 3 aspectos:

Financiamiento amplio y diversificado. En la mayoría de los

países de la región es necesario ampliar el financiamiento públi­

co, para lograr una educación de calidad. Este financiamiento

debe ser estable e ir acompañado de un fortalecimiento de las

capacidades de gestión de los Ministerios de Educación.

Independientemente de la necesidad de mejorar el uso efi­

ciente de los recursos asignados, se puede proteger ciertas parti­

das presupuestarias más vulnerables a las fluctuaciones inespera­

das de los ingresos fiscales. Un ejemplo es el gasto en material

didáctico, que ha sufrido recortes drásticos en varios países de la

región en los ochenta, a pesar de su crucial influencia sobre la

calidad de la enseñanza.

Es necesario diversificar las fuentes de financiamiento y com­

plementar el esfuerzo público con el privado en el caso de la edu-

Eje de la transformación productiva con equidad 93

cación obligatoria -que debe ser impartida gratuitamente por el Es­

tado- pero sobre todo en los demás niveles educativos y en la capa­

citación. N o obstante, la casi totalidad del financiamiento de la edu­

cación básica y media seguirá realizándose con fondos públicos.

Es recomendable promover diversas formas de contribución

privada, tales c o m o : programas financiados parcialmente por

empresas, aportes a la capacitación, pago de aranceles en los

niveles superiores del sistema, excepciones y estímulos tributa­

rios en favor de las personas privadas que hacen donaciones a la

educación, la investigación y la cultura; becas privadas para es­

tudiantes pobres y de mérito; becas de la industria para estudios

de doctorado, fondos específicos de mejoramiento de la calidad

educacional, equipos y materiales, programas preescolares en

beneficio de los hijos de sus asalariados, etc.

Además, en varios países se promueve la participación de

fondos públicos locales, que pueden alcanzar volúmenes impor­

tantes.

Las universidades e instituciones de formación técnico-pro­

fesional tienen mayores posibilidades de obtener aportes del sec­

tor privado. La legislación y las políticas estatales deben incentivar

el acercamiento entre estas instituciones y las empresas.

Al contar con más fuentes de financiamiento, las institucio­

nes educativas tendrán mayor autonomía y podrán elevar su ca­

lidad y rendimiento. Por su parte, la autoridad pública tendrá

mayor flexibilidad para responder adecuadamente a las múltiples

demandas educacionales.

Movilizar un financiamiento diversificado supone: promover

acuerdos entre centros de enseñanza pública y el sector privado,

e incentivos para llevarlos a la práctica; otorgar franquicias

tributarias para el financiamiento privado de los establecimientos

educativos y de las actividades de capacitación; racionalizar la

administración y el uso de recursos públicos, por parte de las

universidades y, valorizar los servicios universitarios a precios de

mercado, a fin de generar fondos para las universidades (venta de

servicios, contratos de investigación, cobro de aranceles, etc.)

Asignación eficiente del financiamiento público. Se debe re­

gular la asignación de recursos fiscales para la educación, cana-

94 Educación y conocimiento

I izando el financiamiento hacia los sectores y zonas prioritarias y

hacia las instituciones de mejor calidad y eficiencia.

Hay tres modalidades para asignar recursos públicos a enti­

dades educativas:

i. Dar financiamiento a las instituciones con mayor número

de alumnos, bajo el supuesto que si tienen más alumnos

es porque la calidad del servicio educativo mejor. Esta m o ­

dalidad delega la evaluación de la calidad y eficiencia de

la educación a los usuarios,

ii. Asignar financiamiento de acuerdo a una medición del des­

empeño escolar, modalidad de uso frecuente en enseñan­

za básica y media,

iii.Que las autoridades evalúen antes los proyectos educacionales.

Se pueden establecer también criterios para maximizar la efi­

ciencia del apoyo financiero otorgado a proyectos de desarrollo

científico y tecnológico. Para ello es útil distinguir entre tres tipos

de proyectos de investigación:

a. los de transferencia inmediata, porque el lapso entre la

obtención de los resultados buscados y su incorporación

al proceso productivo es breve (cuatro o cinco años),

b. de transferencia no inmediata y

c. de servicios científicos y tecnológicos, los que aplican y

difunden los resultados de la investigación científica.

Para financiar estos proyectos, los organismos multilaterales

han utilizado ampliamente tres mecanismos de crédito distintos:

préstamos de tipo comercial, con condiciones de amortización y

costo favorables, destinados a proyectos de aplicabilidad inme­

diata, préstamos de riesgo y beneficio compartido (se comparte el

éxito o el fracaso), para proyectos de altp riesgo pero que pueden

originar grandes beneficios y, préstamos de recuperación contin­

gente, para servicios tecnológicos que no generan utilidades y

donde los beneficiarios no reembolsan el crédito, quedando sólo

obligados a difundir los resultados.

Mecanismos de asignación del financiamiento público Gran parte del financiamiento público para la generación y difu­

sión del conocimiento debería asignarse selectivamente en fun-

Eje de la transformación productiva con equidad 95

ción de las prioridades de la política educacional del país. Hay

tres criterios importantes:

Financiamiento según nivel educativo y tipo de gasto. El

acceso universal a los conocimientos básicos debe ser la primera

prioridad. En los países donde una proporción importante de los

niños todavía no logra terminar la educación primaria, el grueso

de los recursos fiscales debería dedicarse a superar ese déficit.

Criterio de equidad. El Estado debe asegurar una adecuada

distribución de las oportunidades educacionales. Ello sólo se lo­

grará, si quienes pueden pagar el costo de su educación lo hacen,

mientras que los estudiantes de escasos recursos accedan a becas

y préstamos del Estado. Aunque la enseñanza básica suela ser

gratuita, trae consigo otros gastos (transporte, uniformes, materia­

les didácticos y, a medida que aumenta la edad de los niños,

ingresos laborales no percibidos). Para lograr un sistema realmen­

te equitativo, deben compensarse esos gastos a las familias de

escasos recursos, especialmente las de medio rural, mediante

programas de asistencia o subsidios monetarios directos.

Criterio estratégico. La orientación del gasto público en la for­

mación de recursos humanos debe ser coherente con la política

global de desarrollo y fomentar preferencialmente la capacitación

de sectores estratégicos (con franquicias tributarias, becas, etc), sin

que los criterios estratégicos entren en pugna con los de equidad.

7. Desarrollar la cooperación regional e internacional

El esfuerzo que necesita realizar la región en materia de educa­

ción, capacitación y desarrollo científico y tecnológico, es de gran

magnitud, mientras que las condiciones de financiamiento son

sumamente restrictivas. Por ello, debe establecerse un orden de

prioridades para la utilización de los fondos, en especial los de

origen fiscal.

La cooperación regional e internacional puede ser un meca­

nismo eficiente para compensar los aspectos o sectores no finan­

ciados por el Estado, en especial en cuatro campos:

1. para propiciar un uso más eficiente de la capacidad insta­

lada en las universidades y centros académicos,

96 Educación y conocimiento

2. para fomentar la articulación entre el sistema de educación

y de generación de conocimiento y el sector productivo,

3. para la investigación educativa e investigación relaciona­

da con la generación, difusión y utilización de conocimien­

tos y

4 . para la implementación de la estrategia y políticas aquí

propuestas.

En cuanto a líneas de cooperación más específicas:

Programas de mejoramiento de la calidad fundamentalmen­

te en la enseñanza básica. Ello requiere organizar sistemas de

medición de la calidad y desempeño para lo cual se puede pro­

mover la cooperación técnica y horizontal entre los países de la

región. Los programas de enseñanza bilingüe deben recibir tam­

bién prioridad.

Innovaciones en la enseñanza media, sector que hasta ahora

no ha sido prioritario en la cooperación internacional. Siendo un

nivel estratégico para el desarrollo educacional, puede convertir­

se en campo de cooperación futura en vistas a la modernización

del plan de estudios, la formación docente y el vínculo entre

educación y trabajo.

Acreditación de la educación superior. La cooperación pue­

de reforzar la evaluación y acreditación de los establecimientos

de educación superior, mediante el intercambio y análisis de

experiencias, la intervención de expertos, el entrenamiento de

personal, la elaboración de indicadores, etc.

Formación de académicos e investigadores. Suele llevarse a

cabo mediante becas de estudios en el exterior. Habiendo dismi­

nuido los fondos disponibles para becas, es necesario revitalizarlos

y constituir programas de posgrado dentro de la región, con pro­

fesores visitantes, e incentivar el intercambio y trabajo conjunto

entre universidades de la región.

Reforma institucional y administración local. Cooperación

internacional para formar nuevos administradores educacionales

y para la descentralización de los sistemas educacionales.

Capacitación técnica en la enseñanza secundaria y postse-

cundaria. La cooperación puede apoyar experiencias piloto, m o ­

dernización de equipos y perfeccionamiento de los docentes.

Eje de la transformación productiva con equidad 97

Investigación educacional, sobre procesos, instituciones y pro­

ductos de la educación y capacitación. Se han iniciado proyectos

de investigación educativa de alcance regional y subregional. Ello

se facilita por el apoyo de redes de información de cobertura

regional como la Red de Información y Documentación en Edu­

cación para América Latina (REDUC).

Intercambio de docentes y alumnos, que traerá consigo re­

ferencias de comparación entre el desempeño alcanzado por los

distintos países, apertura de los sistemas educativos e integración

regional.

Cooperación estratégica. La estrategia planteada en este do­

cumento puede ser objeto de cooperación entro los países intere­

sados en concretarla. Se trata de generar un foro permanente sobre

las reformas educacionales en pro del aumento de la competiti-

vidad y la equidad.

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CAPÍTULO Vil

Costo y financiamiento de la estrategia

Entre 1 980 y 1985 el gasto público en educación de los países de

América Latina y El Caribe se contrajo más del 30% en términos

reales, debido al contexto recesivo y la tendencia a colocar al

Estado en una función subsidiaria. En la segunda mitad de la

década, el monto y proporción de los recursos públicos dedica­

dos a educación volvieron a elevarse. Sin embargo, el gasto pú­

blico real en educación continuaba en 1988, siendo 16% inferior

al de 1 980. El gasto real por habitante, que apenas llegaba a 100

dólares en 1988, fue 30% menor respecto al de 1980, y equiva­

lente a la décima parte de los recursos destinados a la educación

por los países industrializados.

Al parecer, a la vez que se redujo el financiamiento público

de la educación, se habría producido un aumento del gasto pri­

vado, que lo fue sustituyendo. Las organizaciones no guberna­

mentales participan en prestar servicios educativos, y el sector

empresarial realiza un mayor gasto directo en capacitación. Esto

último produce un explosivo crecimiento del mercado privado de

capacitación en varios países de la región.

Aún así, parecen haber sido los hogares los que aumentaron

en mayor proporción su contribución al financiamiento de la

educación. Encuestas de gasto de los hogares, realizadas en 11

ciudades de América Latina, sugieren que la proporción de los

ingresos que los hogares urbanos dedican a la educación, subió

de un promedio de 2.3%, a principios de los setenta, a un prome­

dio de 3.4% alrededor de 1985.

101

102 Educación y conocimiento

N o debe sorprendernos, sin embargo, el estancamiento de la

matrícula privada observado en los años ochenta en la mayoría

de los países de la región. Este se debió, en parte, a la reducción

de los ingresos familiares reales, que incluso llevó a que sectores

que antes accedían a la educación privada optaran por la educa­

ción pública.

El mayor gasto de los hogares en educación reflejaría, por

una parte, una mayor demanda de educación complementaria

para ingresar a un mercado laboral cada vez más exigente; por

otra, un esfuerzo privado de financiamiento directo del sistema

educativo, para compensar la reducción del gasto fiscal.

Tanto los sectores de ingresos altos como los menos acomo­

dados, participaron en el proceso de compensación del gasto

público. Los primeros aumentaron su contribución a la educa­

ción superior. Pero la contribución familiar a la educación públi­

ca básica y media también aumentó, mediante el financiamiento

de gastos operacionales (gas, luz, electricidad) de las escuelas

públicas, o mediante el pago de un ingreso complementario al

maestro para compensar, en parte, la caída de su salario real. En

muchos casos, los alumnos han financiado parcial o totalmente

el material didáctico utilizado.

Sin embargo, el incremento de la contribución de los hoga­

res al financiamiento de la educación pública afectó más a los

hogares de ingresos bajos y medios bajos, principales clientes de

las escuelas públicas, primarias y secundarias.

Se estima que la región estaría asignando en la actualidad al­

rededor de un 7% de su PIB a la educación y formación de recur­

sos humanos, con una relativa disminución del aporte del sector

público y un aumento de la contribución del sector privado. Hay

que recordar, sin embargo, que ese promedio regional oculta dife­

rencias importantes de un país a otro. El gasto público en educa­

ción varía entre 2% y 10% del PIB en las economías de la región.

A . El costo de la propuesta

Se ha estimado el costo de cada uno de los aspectos de la estra­

tegia propuesta.

Eje de la transformación productiva con equidad 103

El costo de un acceso universal a la educación La primera condición para que la educación se generalice en la

región, es lograr que el acceso a la educación básica sea univer­

sal. Para incorporar al millón y medio de niños que aún no lle­

gan a matricularse en ella anualmente, se requiere una inversión

anual de mil millones de dólares y un aumento de 0.5% en el

gasto salarial anual, para la contratación de 50,000 nuevos maes­

tros.

El gasto destinado a que adultos accedan a cursos de forma­

ción o perfeccionamiento de sus conocimientos básicos, ha sido

escaso y esporádico hasta el momento, pero existe ya cierta ex­

periencia en el campo, y el costo por persona es relativamente

bajo (alrededor de 50 dólares por participante). Reforzar en tres

años los conocimientos básicos de la mano de obra de la región

sin educación primaria completa (70 millones de personas, 45%

del total) tendría, como máximo, un costo anual equivalente a un

0.1% del PIB.

La universalización del acceso a la educación implica un

mayor gasto en programas de educación para el trabajo. La capa­

citación dentro de las empresas es uno de los componentes de

este tipo de educación y se estima que debería alcanzar el 1%

del PBI en los próximos 10 años.

Los programas de capacitación para grupos vulnerables y mar­

ginados que requieren de apoyo público, estarán dirigidos princi­

palmente a los desempleados y jóvenes de baja calificación que

recién ingresan al mercado laboral. Para el caso de los pequeños

empresarios, los trabajadores informales urbanos y rurales y los

empleados públicos, el objetivo es cubrir un 10% de la población

beneficiaría al año. El costo por persona de dichos programas de

capacitación para diversos grupos de población beneficiaría varia­

rá, pues incluye desde cursos de aptitudes básicas para la inserción

laboral, hasta programas de enseñanza técnica más sofisticada. Un

costo promedio estimado es de 500 dólares por participante, con

lo que el costo anual alcanzaría al 0.7% del PIB.

El problema de la repetición escolar indeseable por diversos

motivos, resulta además m u y costoso para la región. El que casi

una tercera parte de todos los alumnos de primaria repitieran en

104 Educación y conocimiento

1988, significó en dicho año, un costo de más de 3,300 millones

de dólares, es decir, casi una quinta parte del gasto público regio­

nal en educación primaria.

Para elevar la calidad de la educación que se ofrece a casi

todos los niños de la región, se propone una práctica educativa

de bajo costo: la «educación personalizada». Este método se apoya

en el uso de textos autoprogramados y en la organización de

programas de capacitación para maestros, con cursos breves y

visitas a escuelas innovadoras o de demostración, o planes de

formación periódica en técnicas específicas. Se puede estimar que

ambas medidas significarían un incremento de entre 5 y 15 dóla­

res, en los gastos actuales por alumno. C o m o podemos ver en el

cuadro VII-1, el costo de tres libros de texto por alumno se cal­

cula en 3 dólares. El uso de libros de texto para programas bilin­

gües añade 20 centavos de dólar por niño, gasto que será varia­

ble entre países, dependiendo del peso relativo de su población

indígena. A su vez, el costo del entrenamiento docente ascende­

ría a 7 dólares por alumno, e incluye tanto el costo salarial de

una semana de formación docente (100 dólares), c o m o un monto

similar de complemento para viáticos y gastos de viajes.

Conociendo las desventajas con que los niños de estratos

socioeconómicos bajos y de zonas rurales e indígenas en general

ingresan a la escuela, es necesario complementar la educación

personalizada con programas focalizados de atención preescolar

Cuadro VII-1

América Latina y El Caribe. Aumento del costo de educación por alumno, adoptando

métodos de instrucción personalizada

(Dólares de 1990)

Costo unitario actual (primaria).

Libros de texto.

Suplemento para programas bilingües.

Capacitación de docentes.

Total.

205.00

3.00

0.20

7.00

215.20

Fuente: División Conjunta C E P A L / O N U D I de Industria y Tecnología y Oficina Regional de Educación de la U N E S C O .

Eje de la transformación productiva con equidad 105

y de incentivos a la asistencia. Ya que los costos de los programas

formales de educación inicial son muy elevados7, se puede pre­

ferir en un principio, programas informales de atención preesco-

lar, y complementarlos luego con la introducción de un «grado

cero» en las escuelas primarias, ahora más eficientes.

El costo de aumentar la atención preescolar se calcula en

cerca de 2,000 millones de dólares, o sea un aumento de 5 % del

gasto público regional actual en educación. Los programas de aten­

ción preescolar pueden ser m u y completos y de focalización res­

tringida dirigidos a los 1 5 millones de niños menores de seis años

en situación de indigencia, de América Latina y El Caribe; o pro­

gramas menos integrales y de mayor difusión, dirigidos a los 35

millones de menores de seis años en situación de pobreza. Tales

medidas serían complementadas con programas de sensibilización

a través de los medios de comunicación masivos, dirigidos a las

familias, y con programas de capacitación de los maestros.

Los programas de incentivos a la asistencia deben dirigirse

en su mayoría a la población rural, cuya deserción escolar es más

elevada y su déficit educacional más agudo.

El costo estimado de los programas más frecuentemente uti­

lizados, que incluyen almuerzos o desayunos para los escolares,

es de 100 dólares por niño y dirigido a 27 millones de alumnos

de primaria en situación de pobreza, representaría el 0.3% del

PIB

Incentivar la asistencia a la escuela secundaria de parte de

los adolescentes de hogares pobres, especialmente de los de zo­

nas rurales, es una tarea difícil, ya que los adolescentes que asis­

ten pierden horas dedicables al trabajo y a la consecusión de

ingresos. Los incentivos para la asistencia pueden consistir en becas

monetarias, subsidios para el transporte, o suministro de útiles

escolares. U n programa de este estilo dirigido a 10 millones de

niños, costaría 5 000 millones de dólares, o sea 0.5% del PIB.

7. La atención preescolar formal suele tener un costo unitario dos a tres veces superior al de la enseñanza primaria.

106 Educación y conocimiento

C o m o podemos leer en el cuadro VII-2, el costo total de los pro­

gramas mencionados equivale a 1% del PIB.

El costo de impulsar el desarrollo de la ciencia y la tecnología El costo de la estrategia en este ámbito puede ser relativamente

bajo, si comprende campañas de divulgación sobre ciencia y tec­

nología, vínculos entre los sistemas científico-tecnológico, y si se

difunde la información tecnológica, etc. En cambio, otras medi­

das para desarrollar nuevas tecnologías, tales como la ampliación

de la infraestructura, la capacitación continua de recursos h u m a ­

nos especializados y el financiamiento de proyectos de investiga­

ción y desarrollo, requerirán de un compromiso financiero mayor

de parte de empresas y gobiernos. La U N E S C O recomienda no

destinar menos del 1 % del PIB a ciencia y tecnología, lo que

representa un monto anual adicional de US$ 5 000 millones, el

doble del gasto actual para ese fin.

El costo de una gestión responsable Para hacer posible u n a gestión responsable del sistema educativo

es imprescindible crear o reforzar los m e c a n i s m o s d e informa­

ción y evaluación d e sus resultados y capacitar al personal a d m i ­

nistrativo y docente . Los sistemas d e información y los b a n c o s d e

datos educacionales, d e b e n instalarse o reforzarse para servir d e

base a las decisiones públicas y privadas y para detectar a los

centros educativos c o n m a y o r e s p r o b l e m a s . La asistencia técnica

Cuadro VII-2

América Latina y El Caribe. Estimaciones de costos de programas compensatorios focalizados

(como porcentaje del PBI)

Programas de atención preescolar.

Programas de comedores escolares.

Becas y subsidios de asistencia a la enseñanza secundaria.

Total.

0.2

0.3

0.5

1.0

Fuente: División Conjunta C E P A L / O N U D I de Industria y Tecnología y Oficina Regional de Educación de la U N E S C O para América Latina y El Caribe.

Eje de la transformación productiva con equidad 107

y de capacitación debe ser complementada con un seguimiento

y análisis del mercado de trabajo, y con la coordinación de las

actividades de capacitación.

Se estima que el costo de dichos sistemas varía entre 1 y 10

millones de dólares, dependiendo de las características del país.

Bastaría entonces con incrementar en 0.1% los recursos destina­

dos a este fin, c o m o porcentaje del PIB. En caso de tratarse de un

país con carencias de infraestructura básica, por ejemplo, existen

alternativas más baratas y eficientes para mejorar la gestión edu­

cativa. Es el caso de Honduras, que con apoyo del Banco M u n ­

dial tiene un programa de incorporación gradual de todas las

escuelas a una red informática.

El costo de un magisterio profesionalizado y protagónico

Los salarios anuales medios de los profesores, que se redujeron a

casi la mitad de su valor real entre 1980 y 1985, se han recupe­

rado débilmente hacia fines de la década pasada a consecuencia,

no de la mejora de la calidad o rendimiento de los profesores,

sino de decisiones políticas, ante el deterioro real de los salarios

y de las presiones gremiales. Sin duda alguna, la estrategia debe

considerar la mejora de la remuneración docente, para evitar el

doble empleo magisterial y asegurar un mejor desempeño.

Cabe recordar que, independientemente del nivel, debe

modificarse la estructura de las remuneraciones del magisterio, de

m o d o que tenga mayor relación con el nivel real de calificación, la

dificultad de la tarea o el desempeño. Un proceso educativo eficien­

te debe introducir un sistema de incentivos que permita llevar perso­

nal adecuadamente calificado a las zonas con mayores carencias.

Para mejorar sustantivamente el salario magisterial y garan­

tizar que se incremente hasta el doble del incremento normal de

los ingresos del conjunto de la población durante 10 años, el

costo adicional que se requiere equivale al 0.6% del PIB.

B . El costo total de la estrategia propuesta

La estrategia propuesta representa un aumento del gasto en edu­

cación equivalente a 3.9% del PIB, que, sumado a la proporción

108 Educación y conocimiento

del gasto realizado actualmente por los gobiernos, las empresas y

los hogares (7% del PIB), resultan en un gasto educacional d e

alrededor d e 1 1 % del producto d e la región (Ver cuadro VII-3).

Cifra comparab le a la d e algunos países industrializados, pero

inferior a ú n a la d e Ta iwan o Corea.

Es posible priorizar cada una d e las acciones q u e c o m p o n e n

la estrategia, según su contribución al logro de los dos objetivos:

ciudadanía y competitividad. N o d e b e olvidarse, sin e m b a r g o ,

q u e a m b o s objetivos se fortalecen el u n o al otro y q u e , en distinto

grado, cada u n a d e las acciones previstas tiende al logro d e a m b o s

objetivos.

En esta perspectiva, la estructura del costo d e la estrategia es

la siguiente. Las acciones vinculadas al ejercicio d e la ciudadanía

y al a u m e n t o d e la equidad (acceso universal a u n a educación d e

b u e n a calidad, programas complementarios focalizados, e d u c a ­

ción básica d e adultos y capacitación para sectores desaventaja­

dos) absorben el 5 6 % del costo. Las acciones q u e favorecen la

elevación d e la competitividad (capacitación en empresas y fo­

m e n t o d e la innovación y creatividad) significan el 2 6 % del cos­

to; y las acciones q u e c u m p l e n prerrequisitos para el logro d e

a m b o s objetivos absorben el 1 8 % del costo.

Cuadro VII-3

América Latina y El Caribe. Costo adicional estimado de la estrategia propuesta (resumen)

(Como porcentaje del PIB)

Acceso universal a una educación básica y media de buena calidad. Programas compensatorios focalizados. Educación básica de adultos. Programas de capacitación en empresas. Programas de capacitación para sectores desaventajados. Fomento de la innovación y creatividad. Instrumentos para una gestión responsable. Reajuste de los sueldos del magisterio.

Total.

0.4 1.0 0.1 0.5 0.7 0.5 0.1 0.6

3.9

Fuente: División Conjunta C E P A L / O N U D I de Industria y Tecnología y Oficina Regional de Educación de la U N E S C O para América Latina y El Caribe.

Eje de la transformación productiva con equidad 109

Dicho esfuerzo debe realizarse en la brevedad posible y el

compromiso financiero debe mantenerse, por lo menos, durante

una generación. N o hay que perder de vista que ello podría afec­

tar de manera definitiva el ritmo y la orientación del desarrollo

latinoamericano.

Si consideramos que las personas que logran terminar la pri­

maria producen más, tienen mejor nivel de competividad y ga­

nan más ingresos, se calcula que la elevación del nivel educativo

en la región, producirá un aumento mínimo de 1% del PBI en

países de amplia cobertura educativa c o m o Costa Rica y Uru­

guay; y un aumento hasta del 1 7% del PBI en el caso de países

c o m o Brasil, donde la escolarización es baja. Estos cálculos pa­

recen asegurar entonces que el beneficio de elevar el nivel edu­

cativo sobre el ritmo de crecimiento, compensa largamente el

costo de la estrategia propuesta.

C. Mecanismos y fuentes de financiamiento

Hay tres fuentes potenciales de financiamiento de la educación:

el financiamiento privado (empresas y hogares), el financiamien­

to público y el financiamiento externo.

En la actualidad, la mayoría de los países de la región se han

propuesto incrementar el financiamiento privado de la educación

para compensar la restricción de fondos públicos y mantener un

nivel de inversión en recursos humanos que eleve la productivi­

dad y el ingreso. Este financiamiento privado es de diverso tipo.

En cuanto al aporte de los hogares al financiamiento de la

educación, se han detectado diversos problemas. En primer lugar,

en la medida en que las comunidades más adineradas pueden

generar más recursos que las de menores ingresos, dicha moda­

lidad de financiamiento puede crear desigualdad en el acceso a

la educación básica. Una alternativa es el sistema de fondos de

compensación o contrapartida, en el que el Estado complementa

los recursos de las zonas más pobres: cuanto menor sea el nivel

socioeconómico de la zona, el Estado le dará mayores recursos.

Por otro lado, es poco realista esperar que los hogares de ingresos

medios y bajos incrementen aún más su aporte a la educación

110 Educación y conocimiento

formal, antes de una recuperación de sus ingresos reales. A su

vez, la contribución de los hogares de ingresos altos afecta casi

exclusivamente a los centros de educación superior.

Conviene considerar, sin embargo, que es posible aumentar

la equidad de la educación superior mediante la combinación de

aranceles y esquemas amplios de becas y préstamos para los alum­

nos de menores ingresos, eliminando la gratuidad en los sectores

de ingresos altos.

La posibilidad más promisoria de obtener financiamiento pri­

vado es mediante la ampliación de programas de capacitación en

las empresas y de servicios educativos privados de formación post-

secundaria o cursos técnicos breves. Estas iniciativas deben ser

apoyadas con un esfuerzo público de información, propaganda y

diseño de instrumentos financieros y tributarios adecuados (pla­

nes de ahorro para pago de matrícula universitaria, préstamos

bancarios a estudiantes, etc). La inversión privada necesaria para

poner en práctica la estrategia representa 1.0% del PBI de la

región.

El apoyo financiero externo a la educación, a pesar de que

ha experimentado un repunte, se debe estimar en sólo 0.5% del

PBI. Si bien los recursos del exterior suelen dirigirse a áreas y

niveles educativos específicos (por ejemplo los programas del

Banco Mundial y del BID), la cooperación externa puede ser m u y

importante en el financiamiento de la inversión, el diseño y pro­

ducción de libros de texto, la formación de maestros y el desarro­

llo de capacidades institucionales.

Haciendo recuento, tenemos que el costo total de la estra­

tegia significa aumentar la inversión en educación en un 3.9%

del PBI. Si el financiamiento privado aporta 1% y el financia­

miento externo 0.5%, entonces para poner en práctica la estrate­

gia propuesta, al sector público le corresponde financiar una suma

equivalente a 2.4% del PBI. De hecho, el Estado cubre la mayor

parte del financiamiento en casi todas las áreas.

La movilización de recursos financieros es más factible si se lo­

gra generar un consenso nacional sobre la importancia del eje edu­

cación-conocimiento para el desarrollo de la región. Para ello, se

recomienda recurrir a una combinación de las siguientes medidas:

Eje de la transformación productiva con equidad 111

- Reasignar fondos entre partidas presupuestarias favorecien­

do los sectores marginales y priorizando el desarrollo cien­

tífico-tecnológico.

- Reasignar fondos entre presupuestos de distintos sectores;

por ejemplo, desde defensa y servicio de la deuda hacia

educación y conocimiento.

- Elevar los impuestos. Además de la recaudación de im­

puestos generales, de los que depende la estabilidad del

sistema educativo, se ha experimentado la aplicación de

gravámenes a la propiedad inmobiliaria para financiar

gastos locales en educación, así c o m o con impuestos para

destinos específicos, c o m o la provisión de libros de texto

o el mejoramiento de la infraestructura de capacitación.

La reforma propuesta es viable. Los recursos públicos nece­

sarios para ella, a lo largo de varios años, equivalen a la mitad del

actual servicio anual de la deuda externa, y a más de la mitad de

los gastos militares anuales.