CENTRO INTERNACIONAL DE FORMACIÓN
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CENTRO INTERNACIONAL DE FORMACIÓN Oficina Regional para América Latina y el Caribe Oficina de Actividades para los Trabajadores - ACTRAV Proyecto “Seguridad Social para Organizaciones Sindicales – SSOS” P P R R O O Y Y E E C C T T O O “ “ S S E E G G U U R R I I D D A A D D S S O O C C I I A A L L P P A A R R A A O O R R G G A A N N I I Z Z A A C C I I O O N N E E S S S S I I N N D D I I C C A A L L E E S S - - S S S S O O S S ” ” www.oit.org.pe/ssos Materiales adaptados a la formación a distancia del Proyecto de Seguridad Social para Organizaciones Sindicales 2008 (Proyecto SSOS) http://white.oit.org.pe/ssos/
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CENTRO INTERNACIONAL DE FORMACIÓN
Oficina Regional para América Latina y el Caribe
Oficina de Actividades para los Trabajadores - ACTRAV
Proyecto “Seguridad Social para Organizaciones Sindicales – SSOS”
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Materiales adaptados a la formación a distancia del Proyecto de Seguridad
Social para Organizaciones Sindicales 2008 (Proyecto SSOS)
http://white.oit.org.pe/ssos/
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Documentos base para la elaboración del módulo: material de formación del Centro Internacional de
Formación de la OIT 2006 - Documento base patrocinado por el Ministerio de Asuntos Exteriores de la
República Italiana. Tesis doctoral ―Seguridad Social, Pobreza y Sector Informal en América Latina‖, de
Jesús García Jiménez, Universidad Complutense de Madrid.
Esta publicación goza de la protección de los derechos de propiedad intelectual en virtud del protocolo 2
anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de
estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencione la
fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción, deben formularse las
correspondientes solicitudes a la Organización Internacional del Trabajo y al Centro Internacional de
Formación de la OIT, solicitudes que serán bien acogidas.
Coordinación y redactado de esta adaptación: Jesús GARCÍA JIMÉNEZ
Desarrollo pedagógico y actividades de esta adaptación: Maribel Micaela TONDER GIRALDO
Materiales Centro Internacional de Formación de Turín (CIF):
Coordinación: Vinicius PINHEIRO
Autores: Álvaro CASTRO GUTIERREZ, Juan YERMO y Vinicius PINHEIRO
Desarrollo pedagógico y actividades: Julieta LEIBOWICZ y Mónica LISA
Gráfica : Maurizio COSTANZA
Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la
forma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones del Centro no implican juicio alguno
por parte de la OIT o del Centro Internacional de Formación de la OIT sobre la condición jurídica de
ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus fronteras.
La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones
firmadas incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las comparta.
Las referencias a firmas o procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la OIT
o el Centro Internacional de Formación (CIF) de la OIT, y el hecho de que no se mencionen firmas o
procesos o productos comerciales no implica desaprobación alguna.
Centro Internacional de Formación de la OIT
Viale Maestri del Lavoro, 10 - 10127 Turín, Italia
E-mail: [email protected]
URL: http://www.itcilo.org
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UNIDAD DIDÁCTICA 1
PROGRAMAS Y REGÍMENES DE PENSIONES
INTRODUCCIÓN Propósito principal ... 5 Objetivos generales . 6 Presentación ............. 7 Descripción del módulo 8 Organización del programa 9
CAPÍTULO I
1. Los sistemas de pensiones…………………………………………………………………………….. 11
1.1 Evolución……………………………………………………………………………………………. 12
1.2 La protección del ingreso en la tercera edad…………………………………………………….. 12
2. Prestaciones………………………….………………………………………………………………….. 15
2.1 Prestaciones de vejez ………………………………………………………………………………. 21
2.2 Prestaciones de invalidez y sobrevivientes………………………………………………………. 26
CAPÍTULO II
3. Cobertura ……………………………………………………………................................................... 33
CAPÍTULO III
4. Financiamiento……………………………………………………………………………………………. 41
CAPÍTULO IV
5. Edad de retiro………………………………. ……………………………………………………………
CAPÍTULO V
46
6. Ajuste de las pensiones………………………………………………………………………………….. 50
7. Pensiones mínimas………………………………………………………………………………………. 56
7.1 Características generales de los beneficios mínimos…………………………………………… 51
7.2 Incentivos diversos…………………………………………………………………………………... 56
7.3 Tipos de garantías…………………………………………………………………………………… 59
7.4 Análisis de los diferentes programas……………………………………………………………… 62
7.5 Efectividad de las pensiones mínimas en la reducción de la pobreza………………………… 69
4
UNIDAD DIDÁCTICA 2
LA REFORMA DE LAS PENSIONES: UN BALANCE
CAPÍTULO I
1. La reforma de las pensiones…..……………………………………………………………………….. 76
1.1 La situación en los países de la OCDE.…………………………………………………………. 77
1.2 La situación en América Latina………………..………………………………………………….. 79
CAPÍTULO II
2. La reforma de las Pensiones: un análisis más detallado .…………………………………………..
84
2.1 Sobre las reformas estructurales…….……………………………………………………………. 96
2.2 Sobre las reformas paramétricas…………………………………………………………………. 107
CAPÍTULO III
3. Principales resultados de las reformas en América Latina.……...................................................
110
4. Los caminos a seguir…….………………………………………………………………………………. 127
BIBLIOGRAFÍA
132
5
Orientar y/o asesorar desde una perspectiva sindical, para cumplir con los objetivos y principios de la
seguridad social, asegurando el desarrollo sostenible del sistema y su administración, eficaz, eficiente y
confiable.
Proponer directrices estratégicas sobre seguridad social en pensiones.
Planificar las estrategias para la seguridad social en pensiones.
Supervisar y evaluar el desarrollo de las estrategias para la seguridad social en pensiones.
Promover iniciativas en mejora del marco normativo de la seguridad social en pensiones.
Para poder estudiar este módulo satisfactoriamente, usted debería poseer conocimientos generales y
experiencias básicas sobre:
Participación y Acción Sindical
Actividades de representación en foros participativos
Sistemas de representación de los interlocutores sociales.
PROPÓSITO PRINCIPAL:
6
Al finalizar el estudio de este módulo, usted será capaz de:
Identificar los aspectos más importantes de los sistemas de
pensiones.
Identificar, analizar y proponer cuestiones referidad al sistema de
pensiones de su país.
Proporcionar asesoramiento técnico-sindical en su organización
sindical
Proporcionar información básica en pensiones a las bases de su
organización sindical.
OBJETIVOS GENERALES
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A continuación se desarrollará el al programa de formación a distancia en
“Seguridad Social para organizaciones Sindicales – SSOS”, Módulo
Pensiones invalidez, vejez y supervivencia)
Este Módulo está organizado en dos unidades didácticas, en la primera, se
aborda los programas y regímenes de pensiones desde su evolución hasta las
pensiones mínimas.
En la segunda parte, se desarrolla la reforma de las pensiones desde la situación
de los países de la OCDE para culminar en los resultados de las reformas en
América latina y los caminos a seguir.
Finalmente, se concluye con una amplia bibliografía consultada en el desarrollo del presente material de
formación a distancia.
PRESENTACIÓN
8
El módulo ha sido diseñado para ser estudiado vía ―on-line‖. El diseño toma en cuenta
la metodología para que usted aprenda de forma didáctica a través de ayuda gráfica,
colores e imágenes que le facilite la aprehensión de los contenidos de manera ágil y
amena.
Los textos están divididos en columnas con la finalidad de evitar el cansancio del
músculo ocular como cuando se lee a través de líneas extensas. Las facilidades
externas están dadas, ahora sólo falta su cuota importante de predisposición y voluntad
para adquirir este conocimiento. Adelante.
DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA
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El Módulo de Formación a Distancia “Seguridad Social para organizaciones Sindicales –
SSOS” – Módulo Pensiones, está organizado en dos unidades didácticas, cada uno de ellas
presentan capítulos y actividades que serán desarrolladas en el tiempo que se sugiere en el
siguiente recuadro:
UNIDAD DIDÁCTICA
TEMAS Nº DE ACTIVIDADES
Número de semanas
FECHA DE ENTREGA
1
PROGRAMAS Y REGÍMENES DE PENSIONES
CAPÍTULO I
Los sistemas de pensiones
2
5
CAPÍTULO II
Cobertura
1
CAPÍTULO III
Financiamiento
1
CAPÍTULO IV
Edad de retiro
1
CAPÍTULO V
Ajuste de las pensiones
2
2
LA REFORMA DE LAS PENSIONES: UN BALANCE
CAPÍTULO I
La reforma de las pensiones
1
3
CAPÍTULO II
La reforma de las pensiones : un análisis detallado
3
CAPÍTULO III
Principales resultados de las reformas en América Latina
Los caminos a seguir
3
Bibliografía
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PROGRAMAS Y REGÍMENES DE PENSIONES
11
1. LOS SISTEMAS DE PENSIONES
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Debemos dedicar un tiempo a repasar el capítulo específico del módulo inicial sobre
Modelos de Financiación de un Sistema de Seguridad Social: Efectos sociales de las
alternativas de Reforma.
La protección del ingreso en la tercera edad
Antes de entrar en consideraciones particulares y analizar situaciones
y experiencias de diversos países, es importante tener presente los
objetivos principales de un sistema de pensiones1.
Estos objetivos se pueden enumerar de la siguiente manera:
la protección económica en la vejez, durante los
períodos de incapacidad, o cuando muere le sostén
familiar;
el suministro de ingresos de sustitución por retiro voluntario o involuntario para
todos aquellos que han cotizado al sistema;
el ajuste periódico de esos ingresos de sustitución, para compensar la inflación y mejorar el
nivel de vida;
la extensión de la protección a toda la población.
Sin embargo, estos objetivos son a veces considerados como ―expresiones de buenas
intenciones‖ (doctrinarias o políticas).
Un buen número de interrogantes surge de una reflexión sobre los objetivos, como por ejemplo:
¿Quién debe recibir una pensión?
¿De cuanto debe ser su cuantía?
¿Quién debe pagar cotizaciones?
¿De qué monto deben de ser éstas?
¿De qué tipo debe de ser la gestión de los regímenes de pensiones, ya sean públicos que privados?
¿A qué edad se debe jubilar una persona?
¿Los regímenes de pensiones deben ser universales y obligatorios, o deben ser facultativos y
selectivos?2
1 Para un cuadro completo de los principios, conceptos básicos e historia de la seguridad social se sugiere consultar el Módulo A de este curso. 2 Ver: Alvaro Castro Gutiérrez: “La evolución de las reformas en la seguridad social”, Estudios de la Seguridad Social, núm. 88, AISS, Buenos Aires, 2001.
Evolución
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Indudablemente, no es sencillo proporcionar respuestas simples y satisfactorias a los interrogantes apenas
planteados. Muchos principios son fáciles de enunciar, y mucho se ha dicho y hecho en propósito. Las
declaraciones (de principios) no faltan, en cualquier país que uno considere; bajo forma de plataformas de
gobierno, de programas de partidos políticos, de planes y objetivos de los sectores interesados.
Aunque una ley sea ejemplar, no significa que sea una ley cuya aplicación práctica refleje
las intenciones de sus autores o que, mucho menos, llegue a alcanzar de veras los propósitos
deseados. Poner en práctica los principios es a veces muy difícil, sobre todo en sociedades
heterogéneas y en las que los recursos económicos son muy limitados. Aunque esto último
no constituye una justificación, ya que algunos países, no precisamente ricos, disponen de
sistemas de protección social ejemplares.
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Mencione tres puntos que contribuirían a la protección del ingreso en la
tercera edad en su país. Explique brevemente.
………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………………………………
Si desea discutir este tema con otros/as participantes en el curso, le invitamos a
exponer sus ideas en el foro. Si necesita información adicional, acceda a los
documentos disponibles en la Biblioteca virtual o bien envíe un mensaje a su
tutor/a.
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2. PRESTACIONES
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PRESTACIONES DE LARGA DURACIÓN: VEJEZ, INVALIDEZ,
SUPERVIVENCIA SEGÚN NORMAS OIT
C 102 partes V, IX y X - C128 y R 131.
CARACTERÍSTICAS COMUNES:
Identificación previa de las tasas de sustitución/reemplazo previstas en función de los
periodos de calificación descritos (prestación definida).
Cuantía mínima en tanto por ciento (porcentaje de sustitución) y, en su caso, en cifra
absoluta mínima de subsistencia.
Deben pagarse durante todo el transcurso de la contingencia.
Deben ser objeto de revisión conforme a la evolución del coste de la vida.
Las prestaciones deberán consistir en pagos periódicos calculados en función de reglas
prescritas.
Las aportaciones del trabajador al sistema de pensiones no debe exceder del 50% del total
de dichas contribuciones.
Participación - Cuando la administración no esté confiada a una institución pública,
representantes de las personas protegidas deberán participar en la administración o estar
asociados a ella, con carácter consultivo.
17
PRESTACIONES DE LARGA DURACIÓN: VEJEZ, INVALIDEZ,
SUPERVIVENCIA
C 102 partes V, IX y X - C128 y R 131.
VEJEZ
Personas protegidas: 50% de salariados, o 20% de la PEA, o todos
los residentes que no excedan un determinado límite de recursos (102);
todos los asalariados o el 75 % de la PEA para el C128.
La R.131 establece que debería extenderse, por etapas, la cobertura a las
personas cuyo empleo sea ocasional, así como a toda la PEA.
Prestaciones: Para el periodo de calificación máxima: 40% de un
salario de referencia (102); 45% (128); 55% (R.131). Debe saberse, por
tanto, desde el inicio, cual es la tasa de sustitución o de reemplazo, a partir
del número de años de cotización que el sistema defina como requeridos.
Es decir, debe ser un sistema de "prestación definida".
La legislación nacional debería fijar un monto mínimo de prestaciones de
vejez a fin de asegurar un nivel mínimo de vida
C.102 y 128, sientan el principio de la revisión de las prestaciones en
función de las variaciones del coste de la vida. Se limitan a enunciar el
principio, y dejan al Estado la definición del método y periodicidad de la
revalorización de las pensiones.
Las pensiones causadas deben tener carácter vitalicio en forma de pagos
periódicos.
Condiciones:
Edad: La edad prescrita no debiera superar los 65 años (C102 y C128),
aunque se autoriza la fijación de una edad más elevada en función de
criterios específicos (capacidad de trabajo del adulto mayor – 102 -, o
criterios demográficos, económicos y sociales justificados por estadísticas –
128)
El C128 y la R131 habla de la necesidad de establecer coeficientes
reductores en la edad de 65 años para determinadas profesiones penosas o
insalubres.
Periodo de calificación: debe identificarse, un periodo de calificación mínimo
(15 años – con prestación reducida) y otro máximo (20 años de residencia o
30 de cotización) con los que poder acceder a la jubilación. Con el periodo
máximo debe identificarse una pensión mínima.
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INVALIDEZ
Personas protegidas: idem ―vejez‖
Prestaciones: Pago periódico calculado conforme
reglas prescritas – 40% del salario de referencia (102); o
50% (C128), ó 60% (R131).
La R.131 contempla la posibilidad de fijar montos mínimos
a fin de asegurar al beneficiario un nivel mínimo de vida.
Duración: durante todo el transcurso de la contingencia o
hasta que sean sustituidas por una prestación de vejez.
El C128 contempla, además de prestaciones pecuniarias,
servicios de readaptación profesional.
Condiciones: Máximo: 15 años de empleo o de
cotizaciones, o 10 años de residencia. Como en vejez,
cuando las prestaciones estén subordinadas al
cumplimiento de un periodo mínimo de cotización o de
empleo, deberá garantizarse una prestación reducida, por
lo menos, a las personas que hayan cumplido un periodo
de 5 años de cotización, empleo o residencia.
19
SUPERVIVENCIA
Personas protegidas: idem ―vejez‖
Para hijos – en la edad de asistencia obligatoria a la
escuela o al que tiene menos de 15 años.
Para viuda (con una determinada edad, o incapacidad) –
La prestación puede quedar condicionada a la presunción
de que carece de otros medios posibles de vida.
La R.131 anima a los Estados a conceder al viudo
inválido y a cargo los mismos derechos que los
reconocidos a las viudas.
Prestaciones: Para una viuda con dos hijos 40% del
salario de referencia (102); ó el 45% (128); ó el 55%
(R.131). Revisadas conforme a la evolución del coste de
la vida.
Duración: todo el transcurso de la contingencia
Condiciones: idem ―invalidez‖
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Un elemento general que se debe considerar es el tipo de programa,
que puede ser:
Seguridad social contributiva (prestaciones relacionadas con los salarios
percibidos en la vida laboral).
fondos privados de pensiones (prestaciones relacionadas con las
cotizaciones pagadas);
prestaciones universales; de carácter no contributivo.
prestaciones sujetas a prueba de recursos;
otros programas de provisión de ingresos.
Los principales elementos específicos que determinan las prestaciones,
son:
las condiciones de calificación para la elegibilidad (requisitos mínimos);
el salario o ingreso de referencia, en los regímenes de prestación
definida;
el monto básico de la prestación, y los incrementos según la situación
particular del beneficiario en cuanto a su ancianidad laboral y niveles
salariales;
la edad de retiro (pensiones de vejez);
el grado de incapacidad (pensiones de invalidez);
la composición o situación familiar;
índices de precios o de salarios (para el ajuste de las pensiones);
otras condiciones específicas (lugar geográfico de trabajo, tipo de
actividad laboral, etc.).
En base a los elementos anteriores se determina el tipo (prestaciones
de vejez, de invalidez y de sobrevivientes) y el nivel (es decir el monto) de
las prestaciones.
2. PRESTACIONES
21
2.1 Prestaciones de vejez
En lo que respecta las prestaciones de vejez, o de retiro por edad alcanzada, o por tiempo de servicio,
caben algunos comentarios preliminares importantes. Estas acotaciones valen para los regímenes de
prestaciones o de beneficios definidos.
Las prestaciones que se establecen en función de los ingresos se determinan casi siempre tomando en
cuenta salarios promedio.
En algunos países se calcula el promedio en función del ingreso bruto, es decir, incluyendo otros
ingresos adicionales al salario del/de la trabajador/a (horas extra, bonificaciones, etc.). En otros países se
calcula el promedio a partir del salario neto.
En otros países se consideran categorías de salarios, en vez de niveles de salarios efectivos; las
clases de salarios se pueden establecer a determinadas categorías profesionales, o a niveles de
salarios, es decir, según los montos de los mismos. El cómputo se efectúa, en este último caso y por
razones prácticas, tomando el punto medio o salario mediano de cada clase de salarios.
Diferentes métodos se pueden aplicar para compensar el efecto, sobre el monto de la prestación, de
salarios promedios muy bajos, resultantes de bajos ingresos en los primeros años de actividad laboral o por
períodos de ausencia de cotización debido a, por ejemplo, desempleo o servicio militar, al igual que por los
efectos debidos a los aumentos de precios e inflación. Un método puede ser la exclusión, en el cálculo de
la pensión, de los períodos con más bajos ingresos, incluyendo los períodos con ningún salario.
En muchos regímenes, el período considerado para el cálculo del salario promedio de referencia para
la pensión se limita a los últimos años de cotización, o a un cierto número de años durante los cuales
el/la trabajador/a ha obtenido los mejores salarios.
Otros regímenes contemplan la revalorización, o ajuste, de todos los salarios anteriores sujetos a
cotización, mediante la aplicación de un índice que se refiere usualmente al índice de ajuste de
salarios o al costo de vida.
Otros, al contrario, fijan salarios hipotéticos, o teóricos, antes de una cierta fecha de referencia. Esto
es común en economías altamente inflacionarias en el pasado, con el objeto de dar sentido al valor
22
real de los salarios devengados en épocas en las que los niveles de esos salarios habían representado
montos completamente irrisorios.
El establecimiento del nivel de la prestación de vejez obedece a un mecanismo establecido en la ley,
denominado “Fórmula de la pensión”.
Existe una gran variedad de fórmulas de pensión. Generalmente se parte de un mínimo establecido y
garantizado a los derechohabientes, más incrementos de acuerdo a los años de cotización y a los
montos de los salarios devengados. Generalmente se fijan mínimos y máximos.
A continuación se proporcionan tres ejemplos sencillos de fórmula de pensiones, que ilustran los
criterios adoptados en diversas instancias (diversos países o diversos regímenes de un mismo
país):
a. Base: 20% „S‟ por los primeros 15 años de cotización, más 1.33% „S‟ por año de cotización que
excede los primeros 15 años de cotización; máximo 80% „S‟.
b. Base: 50% „S‟ por los primeros 25 años de cotización, más 1% „S‟ por año de cotización que
excede los primeros 25; máximo 60% „S‟.
c. 16% „S‟ por los primeros 10 años de cotización, más 2% „S‟ por año de cotización que
excede los primeros 10; máximo 40% „S‟.
En las cuales „S‟ = salario de referencia para el cálculo de la pensión.
La edad legal de retiro es un elemento importante que incide en la determinación del nivel de las
prestaciones de vejez que el régimen pagará a sus beneficiarios, y por ende en el costo de un sistema de
pensiones.
La decisión sobre la edad de retiro constituye un elemento crucial que influye en las reformas de los
regímenes de pensiones, ya sean éstas reformas paramétricas o reformas estructurales.
Lo anterior es debido al hecho que el nivel de las pensiones de vejez o de las rentas vitalicias
individuales se determina en función de la esperanza de vida a la edad de jubilación del/de la
trabajador/a3.
3 Más adelante se harán consideraciones adicionales sobre la edad de retiro.
23
AACCTTIIVVIIDDAADD::
¿Qué entiende por pensiones y que importancia tienen éstas en el desarrollo social de su país? Razone su respuesta.
24
Cuadro 1
Prestaciones de vejez
PAIS PRESTACIONES DE VEJEZ
Argentina Régimen público: Prestación básica universal (PBU) y prestaciones adicionales: prestación compensatoria (PC), prestación adicional por permanencia (PAP) y prestación por edad avanzada (PEA)*.
Régimen de capitalización individual: PBU como en el régimen público; jubilación ordinaria (JO) igual a la renta vitalicia o al retiro programado adquirido con el saldo (cotizaciones pagadas en la cuenta individual más los intereses acreditados) de la cuenta individual; PC como en el régimen público.
Bolivia Régimen de seguro privado: pensión de vejez (renta vitalicia fija o variable) adquirida con el saldo de la cuenta individual.
Ayuda social (BONOSOL): para los que alcanzan 65 años tras haber cotizado 21 años o más al régimen anterior.
Brasil Pensión de vejez: 70% del promedio de los ingresos indexados, más 1% de los ingresos por año de cotización hasta un máximo de 100%
Pensión por tiempo de servicio: promedio de los ingresos con 35 años de cotización para hombres y 30 para las mujeres.
Asistencia de vejez: la prestación media es igual al salario mínimo; sujeta a prueba de recursos.
Chile Régimen general de fondos privados de pensión (AFP): renta vitalicia o retiro programado adquirido con el saldo (cotizaciones pagadas en la cuenta individual más los intereses acreditados) de la cuenta individual. Pensión mínima garantizada por el Gobierno.
Colombia Régimen público: varía de 55 a 65% del ingreso en función de los salarios hasta un máximo de 80% del ingreso básico mensual.
Pensión mínima igual al salario mínimo mensual
Sistema privado:edades de jubilación diferentes (62 años para los hombres y 57 para las mujeres) a las del régimen público (60 y 55 respectivamente) ; acumulación de la cuenta individual en una Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones (SAFP) para comprar una renta vitalicia igual al 110% del salario mínimo. Pensión mínima garantizada.
Costa Rica Seguro social: 60% del promedio de los 48 salarios mensuales más elevados en los últimos 5 años de seguro, más aumentos por tiempo de servicio.
Pensión mínima garantizada.
Régimen de capitalización individual: Renta vitalicia o retiros programados.
Cuba Pensión de vejez igual al 50% del promedio de los ingresos durante los cinco años de ingreso más elevados durante los últimos 10 años más aumentos por años adicionales de servicio.
Pensiones mínimas y máximas.
República Dominicana
Régimen contributivo, de cuentas individuales: retiro programado o renta vitalicia.
Régimen contributivo subsidiado, de cuentas individuales: retiro programado o renta vitalicia.
Asistencia social: 60% del salario mínimo.
Ecuador Pensión establecida en función del número de años de cotización (factor) multiplicado por el promedio mensual de los últimos 5 años de cotización, más aumentos por años de cotización que superen los 40 años de cotización.
Pensión mínima de 25 dólares mensuales; máxima de 125 USD mensuales.
El Salvador Régimen de seguro privado obligatorio: Saldo de la cuenta individual para comprar una renta vitalicia o retiros programados.
25
Guatemala Pensión de vejez igual al 50% de la remuneración de base, más aumentos por períodos de cotización que superen los 120 meses de cotización.
Pensiones mínimas y máximas. Suplementos por personas a cargo
Honduras Pensión de vejez igual al 40% del salario básico mensual, más aumentos por períodos de cotización que superen los cinco años de cotización.
Pensiones mínimas (50% del salario básico) y máximas (80%)
México Régimen obligatorio de seguro privado: Saldo de la cuenta individual para comprar una renta vitalicia o una prestación basada en la esperanza de vida.
Pensión mínima garantizada.
Nicaragua Pensión de vejez establecida entre el 40 y 45% del promedio de los ingresos durante años de referencia fijados en función de los años de cotización, más suplementos por períodos de cotización adicionales.
Pensiones mínimas y máximas. Panamá Pensión de vejez igual al 60% de los ingresos en los 7 mejores años más 1.25% por cada 12 meses de cotización que superen 180 meses.
Pensiones mínimas y máximas.
Paraguay 100% del promedio de los ingresos durante los últimos 3 años o el 80% más suplementos para los que se pensionan entre 55 y 59 años.
Pensión máxima: 300 veces el salario mínimo diario. Perú El Sistema Nacional de Pensiones (SNP) contempla el pago de pensiones en función de numerosos parámetros que se determinan según el sexo, la remuneración de referencia (50%) y
aumentos, de acuerdo también a las fechas de nacimiento y a los años de cotización de los beneficiarios de estas prestaciones.
Los fondos de pensiones privadas (SPP) contemplan retiros programados o rentas vitalicias, al igual que los otros sistemas privados en América Latina, salvo disposiciones particulares en propósito son variantes de los sistemas privados de otros países.
Pensión mínima garantizada.
Uruguay Seguro social: 50% del promedio de los últimos 10 años con 35 años de servicio o 50% del promedio de los últimos 20 años( al que se le agrega un 5% si el promedio de los últimos 10 años cotizados en mayor), más aumentos por tiempo adicional de servicio, hasta un máximo de 82.5%.
Pensiones mínimas y máximas.
Sistema privado: Saldo de la cuenta individual para comprar una renta vitalicia basada en la esperanza de vida.
Asignaciones de asistencia social para los indigentes.
Venezuela Suma fija de 9000 bolívares mensuales más el 30% de los ingresos durante los mejores 5 años en los últimos 10 años más aumentos por cotizaciones que superen las 750 semanas.
Pensión mínima: 40% de los ingresos.
Subsidio de vejez para los que no califican a una pensión.
La PBU se basa en múltiplos o fracciones (actualmente 2.5) del MOPRE (Módulo Previsional); el valor del MOPRE es de $ 80 actualmente (marzo de 2006). Resulta así: Valor de la PBU= 2,5 x $80= 200. Este importe se
incrementa en un 1% por cada año de aportes que exceda los 30, y hasta 45 años de aportes. (PBU máxima $ 230). Para mayores detalles sobre las prestaciones del sistema previsional argentino ver el Anexo 1 de la Unidad
Didáctica 2 de este Módulo D1: “Estudio de caso: Argentina”.
Los diferentes modelos pueden consultarse, individual y comparativamente, a través de la página web del proyecto en http://www.oit.org.pe/ssos/ss_por_paises/index.html
26
2.2 Prestaciones de invalidez y sobrevivientes
La gran mayoría de los regímenes de pensiones de prestación definida
contemplan prestaciones por invalidez para los trabajadores declarados
como inválidos permanentes, por causas no profesionales, muy similares a las
prestaciones por vejez. Igualmente, estos regímenes contemplan también
prestaciones para los componentes del núcleo familiar del trabajador
fallecido.
Estas prestaciones se fijan generalmente como porcentajes de la
pensión de vejez en curso de pago o de la que habría tenido derecho en caso
de haber alcanzado la edad de jubilación el/la activo/a que se invalida o muere.
En los regímenes de cotización definida, establecidos para proporcionar
principalmente ingresos en la vejez (rentas vitalicias) frecuentemente se
contemplan disposiciones alternativas para proporcionar protección pre-
jubilatoria adecuada en caso de muerte o invalidez del/de la participante.
Estas pensiones de invalidez y de sobrevivientes se establecen por ley como
un porcentaje de los ingresos anteriores del participante, es decir, son
prestaciones definidas.
Los riesgos inherentes a esas contingencias pueden ser mantenidas en el
régimen de seguros sociales, o ser transferidas a los agentes del seguro
privado. Posteriormente a la jubilación del activo, rentas reversibles pueden
proporcionar ingreso continuo a los dependientes sobrevivientes.
En un régimen de cotización definida, la renta de invalidez o de
sobrevivientes, por encima de la que se puede obtener con el capital
acumulado hasta ocurrir el evento, se compra generalmente en una
compañía de seguros que suscribe ese tipo de negocio. Una alícuota de la
cotización al régimen de cotización definida se destina a esos efectos. Por lo
anterior, el enfoque en un régimen de cotizaciones definidas es diferente al
que se aplica en régimen de prestaciones definidas.
27
Prestaciones de invalidez
Además de lo apenas dicho en tema de invalidez, aumentos por asistencia
continua se contemplan frecuentemente para los casos de invalidez total que
necesitan de atención diaria, suplementos generalmente equivalentes al 50%
de la pensión de invalidez.
Las pensiones por invalidez parcial se establecen de acuerdo a grados de
invalidez definidos por tablas de incapacidad parcial.
Estos regímenes generalmente contemplan la rehabilitación funcional y la
formación del/de la inválido/a para tareas que puedan ser compatibles con
su grado de invalidez, con el objeto de facilitar su inserción profesional.
28
Cuadro 2
Prestaciones de invalidez
PAIS PRESTACIONES DE INVALIDEZ
Argentina Régimen previsional público o régimen de capitalización individual: 70% del promedio (cotizantes regulares) o 50% (cotizantes irregulares) de los ingresos durante los 5 años anteriores al comienzo de la invalidez.
Bolivia 70% del salario promedio durante los últimos 5 años de cotización. Si ha cotizado solamente entre 18 meses y 5 años: promedio de los últimos 12 meses.
Brasil Pensión de invalidez: 100% del promedio de los ingresos indexados de los 36 meses anteriores al comienzo de la invalidez.
Prestación mínima: 100% del salario mínimo mensual. Prestación adicional de 25% de la pensión por atención especial.
Se pagan 13 pensiones mensuales al año.
Asistencia por invalidez, sujeta a prueba de recursos: Pensión igual al salario mínimo.
Chile Régimen general de fondos privados de pensión (AFP): la prestación de invalidez se financia durante los primeros 3 años (certificación inicial) en una administradora de fondos privados (AFP) ; la prestación varía entre el 50 y el 70% del salario básico por invalidez total y 35 a 50% en caso de invalidez parcial. Después de los primeros 3 años iniciales de servicio de la pensión, la prestación (segundo nivel de certificación) se financia mediante una cuenta individual.
Pensión mínima garantizada en función de la edad del/de la invalido/a.
Colombia 45% del salario mensual básico más aumentos de 1.5% por cada 50 semanas que excedan las 500 semanas en caso de grado de invalidez entre 50 a 66% ; 54% del salario mensual básico más aumentos de 2% por cada 50 semanas que excedan las 800 semanas en caso de invalidez mayor del 66%.
Pensión máxima: 75% del salario mensual básico. Pensión mínima: salario mínimo mensual.
Se pagan 14 pensiones mensuales al año.
Costa Rica Seguro social: 60% del promedio de los 48 salarios mensuales más elevados en los últimos 5 años de seguro.
Pensiones mínimas y máximas.
Se pagan 13 pensiones mensuales al año.
Cuba Pensión de invalidez igual al 40% del promedio de los ingresos durante los cinco años de ingreso más elevados durante los últimos 10 años más 1% de los ingresos por cada año que exceda los 15 años.
Pensiones mínimas y máximas, iguales que en el caso de pensión de vejez.
En caso de invalidez parcial la pensión varía entre 30 y 50% de los ingresos, más 1% por cada año que supere los 25
República Dominicana
Régimen contributivo de cuentas individuales: Pensión de invalidez igual al 60% del salario base indexado en los últimos 3 años. 30% en caso de invalidez parcial. Asistencia social:
60% del salario mínimo.
Ecuador Pensión en función del número de años de cotización (factor) multiplicado por el promedio mensual de los últimos 5 años de cotización, más aumentos por año de cotización que superen los 40.
29
El Salvador Régimen de seguro privado obligatorio: 70% del salario básico regulador (promedio de los últimos 120 meses de salario) por invalidez total y 50% por invalidez parcial.
Pensión mínima.
Guatemala Pensión igual al 50% de la remuneración de base, más aumentos de 0.5% de la remuneración de base por cada 6 meses de cotización en exceso de 120 meses de cotización.
Pensiones mínimas y máximas.
Suplemento por asistencia permanente: 25% de la pensión.
Honduras Pensión igual al 40% del salario básico mensual, más aumentos por períodos de cotización que superen los cinco años de cotización.
Asistencia médica permanente si la invalidez supera el 50%. Pensión máxima: 80% del salario básico.
México Régimen obligatorio de seguro privado: 35% del promedio de los salarios de las 500 últimas semanas de cotización, más asignaciones familiares equivalentes al 15% de la pensión.
Nicaragua Pensión igual al 40% (45% si la pensión es menor a 2 veces el salario mínimo) del promedio de los ingresos durante años de referencia fijados en función de los años de cotización.
Suplementos por personas a cargo.
20% adicional por asistencia permanente.
Invalidez parcial: 50% de la pensión de invalidez completa.
Pensión máxima: salario mínimo de la clase de empleo del trabajador invalidado.
Panamá Pensión de invalidez igual al 60% de los ingresos en los 7 mejores años más 1.25% por cada 12 meses de cotización que supere 180 meses.
Si la afiliación es menor de 7 años de cotización la pensión es igual al 60% del promedio de ingresos durante el período efectivamente cotizado.
Pensión mínima y suplementos por personas a cargo.
Paraguay 50% del promedio de los ingresos en los 3 últimos años mas 1.5% del promedio por cada 50 semanas de cotización quesuperan las 150 semanas hasta un máximo de 100%.
El monto de la pensión depende del grado de invalidez (entre 70 y 100%) y el número de años de cotización (entre 3 y 20).
Pensión máxima: 300 veces el salario mínimo diario.
Perú Sistema Nacional de Pensiones (SNP): 50% de la remuneración de referencia (50%) más 1.5% por año de cotización adicional a los 3 primeros.
Pensión mínima: 3 salarios mínimos. Máxima: 80%.
Suplemento por asistencia permanente: un salario mínimo.
Fondos de pensiones privadas (SPP): acumulación en la cuenta individual y seguro colectivo de invalidez. La pensión es función del salario promedio mensual y el grado de invalidez.
Uruguay Seguro social: 65% del promedio de los ingresos de los últimos 10 años o del número efectivo de años cotizado si inferior a 10.
Pensiones mínimas y máximas.
Sistema privado: Seguro colectivo con una compañía de seguros. 45% del salario promedio indexado en los últimos 10 años.
Asistencia social: pensión pagadera al inválido por cualquier tipo de actividad. Venezuela Suma fija de 9000 bolívares mensuales más el 30% de los ingresos, pagadera después de 6 meses de incapacidad. Aumentos de 1% por cada 50 semanas en exceso de 750.
Pensión mínima: 40% de los ingresos.
Suplemento por asistencia permanente de hasta 50% de la pensión. Pensión reducida en caso de incapacidad parcial.
30
Prestaciones de sobrevivientes
Cuadro 3
Prestaciones de sobrevivientes
PAIS PRESTACIONES DE SOBREVIVIENTES
Argentina 70% (respectivamente 50%) del promedio de los ingresos en los últimos 5 años de cotización para un trabajador regular (irregular) que fallece. Esa suma se distribuye en función de la composición del núcleo familiar.
En el caso de muerte de un beneficiario de pensión, esta se distribuye según la composición del núcleo familiar. Pensión máxima : 100% de la pensión del asegurado Gastos de sepelio
Bolivia La cuenta individual del asegurado fallecido, a distribuirse a los derechohabientes. Pensión mínima. Gastos de sepelio.
Brasil 100% de la pensión de vejez o de invalidez, distribuida según la composición del núcleo familiar.
Prestación mínima: 100% del salario mínimo mensual, y máxima. Se pagan 13 pensiones mensuales al año.
Chile 60% de la pensión; distribución diferenciada según la composición del núcleo familiar.
Colombia 45% del salario mensual de base más 2% por cada 50 semanas en exceso de 500 semanas hasta un máximo de 75% del salario básico mensual. Pensión mínima: salario mínimo mensual.
Costa Rica 50% de la pensión de vejez si el sobreviviente es menor de 50 años ; 60% si es mayor de 50 y menor de 60 años ; 70% si es mayor de 60 años o inválido. Pensiones mínimas y máximas.
Cuba Pensión de sobrevivientes dependiente de un cierto número de condiciones, si era activo o pensionista, según el número de personas a cargo, según el estatuto laboral del cónyuge beneficiario. Servicio de sepelio gratuito.
República
Dominicana
Régimen privado de cuentas individuales: 60% del salario base calculado en base al promedio del salario indexado de los últimos 3 años. Asistencia social: 60% del salario mínimo del sector público, con una pensión mensual adicional por Navidad.
Ecuador 40% de la pensión del asegurado. Pensión mínima: salario mínimo legal, más compensación por costo de vida. Pensión máxima: 100% de la pensión.
Asignación de fallecimiento: 21 salarios mínimos menos el costo de los gastos de sepelio (hasta 450 USD).
31
El Salvador 40% de la pensión del asegurado para la viuda; 80% de la pensión del asegurado para los huérfanos.
Gastos de sepelio: 24 salarios mínimos.
Guatemala 50% de la pensión de invalidez total o de vejez pagadera al asegurado. Pensión mínima y máxima. Gastos de sepelio: 480 Quetzales.
Honduras 40% de la pensión que percibía o de la que habría tenido derecho el asegurado fallecido.
Pensión máxima. Gastos de sepelio.
México 90% de la pensión acumulada del asegurado. Si la viuda contrae nuevas nupcias se le liquidan 3 años de pensión.
Nicaragua 50% de la pensión del asegurado, según modalidades en función de la composición familiar.
Pensión máxima: 100% de la pensión del asegurado. Gastos de sepelio: El costo del mismo, hasta una suma igual a la mitad del salario mensual.
Panamá 50% de la pensión del asegurado, según modalidades específicas en función de la composición del núcleo familiar.
Pensión máxima: 100% de la pensión del fallecido. Gastos de sepelio: 300 balboas.
Paraguay 60% de la pensión del asegurado, distribuido en función de la composición familiar. Pensión máxima: 250 veces el salario mínimo diario.
Subsidio de sobrevivientes igual a un salario mínimo mensual por cada año de cotización. Gastos de sepelio: 75% del salario mínimo diario.
Perú SNP: 50% de la pensión del asegurado, distribuido en función de la composición familiar.
Pensión mínima: 3 veces el salario mínimo de Lima.
Pensión máxima: 100% de la pensión del asegurado.
Gastos de sepelio: hasta 5 veces el salario mínimo. SPP: saldo de la cuenta individual y seguro colectivo.
Uruguay Seguro social: 66 a 75% de la pensión del asegurado. Sistema privado: seguro colectivo contratado con una compañía de seguros. Disposiciones detalladas distribuyen la pensión según la situación familiar.
Venezuela 40% de la pensión del asegurado, distribuido según la situación familiar.
Pensión máxima: 100% de la pensión del asegurado. Subsidio de sobrevivientes: 10% del total de los ingresos sujeto a seguro del trabajador fallecido, en caso de no acreditar derecho.
Los diferentes modelos pueden consultarse, individual y comparativamente, a través de la página web del proyecto en http://www.oit.org.pe/ssos/ss_por_paises/index.html
32
AACCTTIIVVIIDDAADDEESS::
De acuerdo a los tres cuadros presentados, elabore un comentario sobre la situación que presentan los países de los rubros presentados:
Prestación de vejez
Prestación e invalidez
Prestaciones de sobrevivencia
33
3. COBERTURA
34
La magnitud de la cobertura de la seguridad social en cualquier país está determinada por un
cierto número de factores diferentes, incluyendo el tipo de sistema o de régimen, el
grado de madurez del mismo y el grado de desarrollo del país. Un régimen o programa de
seguro puede cubrir a todos los residentes de un país, o a una parte específica de la fuerza
laboral del mismo.
En general, en los países menos desarrollados la solidaridad familiar
cuenta por buena parte en el suministro de los medios de
vida de los ancianos. En esos países, como en los países
desarrollados, la mayoría de los regímenes de pensiones son
contributivos, de cobertura obligatoria o voluntaria, aunque
existen regímenes de pensiones no contributivos para los
sectores condicionados a la carencia de recursos, y de mayor o
menor alcance en función del esfuerzo económico del Estado.
La cobertura en pensiones en América Latina
Debido a las proporciones del sector
informal en los países de la región, la
mayoría de los trabajadores no se
encuentran cubiertos por los
regímenes de pensiones, ya sea porque
la actividad laboral que ejercen no está
cubierta por la ley o por que aún
cubiertos legalmente, se evade el pago
de las cotizaciones.
3. COBERTURA
35
Todos los trabajadores asalariados se encuentran cubiertos en dos tercios de los países de
la región. Los trabajadores independientes están cubiertos obligatoriamente en 11 países,
mientras que solamente en dos (Argentina y Uruguay) los sistemas de cotizaciones definidas
los incluyen obligatoriamente. La cobertura para los independientes es voluntaria en 11
países.
Regímenes especiales se crearon y subsisten para grupos específicos de la población activa:
empleados públicos, maestros, trabajadores de la industria petrolera, electricidad, bancarios,
et. Del mismo modo, un buen número de legislaciones excluyen de la cobertura a grupos
específicos de la población activa, contemplando su futura integración gradual o creando
programas especiales para ellos.
Los porcentajes de la fuerza de trabajo cubierta por los regímenes nacionales varían de acuerdo
al nivel de desarrollo económico y según la época en que los seguros sociales fueron
introducidos.
A continuación se sintetiza la información relativa a la cobertura legal (de jure), de los
regímenes de pensiones nacionales en América Latina4.
4 Fuente: Entre otras, la fuente principal de información para este rubro sobre cobertura se ha tomado de: “Regímenes de Seguridad Social en las
Américas”, Recopilación de las encuestas SSPTW en español, Américas 2003. AISS, Ginebra, 2004.
36
Cuadro 4
Cobertura legal (de jure)
PAIS COBERTURA
Argentina Sistema mixto: asalariados y trabajadores independientes, excluido el personal militar de las fuerzas armadas y de
seguridad pública, la policía (regímenes especiales).
Bolivia
Régimen de seguro privado: obligatorio para todos los trabajadores ; afiliación voluntaria para los trabajadores
independientes
Brasil Régimen general: asalariados de la industria y comercio, agricultura, personal doméstico y trabajadores
independientes. Afiliación voluntaria para estudiantes, amas de casa, desempleados y otras categorías. Regímenes
especiales para empleados públicos y militares.
Chile Régimen general de fondos privados de pensión (AFP): cubre obligatoriamente a los obreros y empleados; a los
independientes de manera voluntaria. Regímenes especiales para empleados ferroviarios, marinos y trabajadores
portuarios; fuerzas armadas, empleados públicos y más de otras 35 ocupaciones. (Subsiste el régimen antiguo de
seguro social, que agrupa a los regímenes anteriores a 1981)
Colombia Régimen general: todos los trabajadores dependientes, excepto los trabajadores agrícolas de ciertas regiones;
afiliación voluntaria para los trabajadores independientes.
Regímenes especiales para los antiguos trabajadores de la empresa estatal de petróleo ECOPETROL (hasta enero
de 2003), personal docente, militares y policía nacional.
Costa Rica Regímenes obligatorios general de seguro social y complementario de capitalización individual: Asalariados del
sector público y privado. Afiliación voluntaria para los independientes.
Régimen especial para los maestros.
Cuba Régimen general: todos los trabajadores asalariados.
Regímenes especiales para los trabajadores independientes, las fuerzas armadas, Ministerio del Interior,
cooperativas agropecuarias y artistas.
República
Dominicana
Régimen contributivo, de cuentas individuales: trabajadores asalariados públicos y privados
Régimen contributivo subsidiado, de cuentas individuales (entrada en vigor prevista para agosto de 2006):
trabajadores independientes.
Régimen de asistencia social: cubre a los independientes de bajo ingreso, a los desocupados, discapacitados e
indigentes.
Ecuador Régimen general: asalariados de la industria, comercio y agricultura, empleados públicos e independientes.
Régimen especial para los campesinos.
El Salvador Régimen de seguro privado obligatorio: Obligatorio para todos los empleados del sector público y privado.
Guatemala Régimen general: asalariados , incluyendo algunos empleados públicos y los trabajadores agrícolas
Régimen especial para otros empleados públicos.
Honduras Trabajadores asalariados de empresas privadas y públicas en regiones específicas.
México Régimen obligatorio de seguro privado: todos los trabajadores en relación de dependencia de un empleador.
Afiliación voluntaria para las personas no cubiertas. Regímenes especiales para los trabajadores petroleros, los
empleados públicos y el personal militar.
37
Nicaragua Régimen general: todas las personas que reciben remuneración por trabajo o servicios prestados. Afiliación
voluntaria para las personas no cubiertas (independientes, clero, empresas familiares).
Regímenes especiales para las fuerzas armadas, los mineros, los indigentes, los veteranos de guerra.
Panamá Régimen general: asalariados y personal doméstico. Afiliación voluntaria para los trabajadores independientes.
Los empleados públicos están cubiertos por el régimen general y regímenes especiales.
Paraguay Régimen general: trabajadores asalariados.
Regímenes especiales: empleados públicos, trabajadores ferroviarios, bancarios, parlamentarios.
Perú Regímenes generales (paralelos): Seguro social (SNP) :
trabajadores asalariados de los sectores público y privado, empleados de cooperativas, personal docente,
trabajadores domésticos, artistas, chóferes independientes trabajadores dependientes e independientes de la
agricultura. Fondos de pensiones privadas (SPP) :
Trabajadores asalariados e independientes.
Regímenes especiales: pescadores, estibadores y los que no estén incluidos en el SNP.
Uruguay Regímenes generales (sistema mixto de régimen de base y complementario): Seguro Social: asalariados y
trabajadores independientes.
Régimen de capitalización individual :
Asalariados y trabajadores independientes con ingresos superiores a un nivel fijo (11 188 pesos uruguayos
mensuales).
Regímenes especiales: trabajadores bancarios, notarios graduados universitarios, fuerzas armadas y policía. Venezuela Asalariados del sector público y privado.
Fondos complementarios financiados por el empleador.
38
Indicadores de cobertura efectiva: Análisis de datos
El problema de la cobertura es el problema endémico de la seguridad social latinoamericana. Uno de los
argumentos en favor de la privatización de los sistemas de pensiones en la región fue, entre otros, que la relación que
se establece en los sistemas de cuentas de capitalización individual entre cotizaciones y nivel de las pensiones habría
aumentado considerablemente los incentivos para la afiliación.
Los últimos datos consultados son los ofrecidos por la AIOS – Asociación Internacional de
Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones - referidos a diciembre de 2006 y
para seis países con sistemas de Seguridad Social reformados:
Los porcentajes para Colombia son 33,3%; 51,9% y 17,3% respectivamente.
Con este cuadro se puede observar directamente cómo quedan corregidos los índices de
afiliación, y por lo tanto de cobertura real de los sistemas, al atender a aquellos afiliados
que cumplen con la obligación de cotizar, es decir, que aportan regularmente sus
cotizaciones y que por lo tanto mantienen sus derechos en los nuevos sistemas. Lo más
preocupante, quizás sea que se está produciendo un proceso continuo de disminución en
el número relativo de aportantes al nuevo sistema a lo largo del tiempo.
Los datos aquí referidos, no obstante, sólo contemplan los niveles de aportantes sobre
PEA de los sistemas de capitalización, ampliándose además la cobertura a otros tipos de
beneficiarios por pensiones de viudedad y orfandad que aquí no aparecen incluidos.
11,0% 34,8% 31,5% Perú
26,0% 57,5% 45,3% Uruguay
31,0% 36,8% 84,2% México
58,0% 51,5% 100,0% (*) Chile
13,3% 50.1% 26,7% Bolivia
25,7% 40,4% 63,7% Argentina
Aport./PEA Aport./Afil Afil./PEA Datos Dic/06
39
AACCTTIIVVIIDDAADD::
¿Qué problemas comunes presenta la cobertura en la mayoría de
los países de Latinoamérica?
40
4. FINANCIAMIENTO
41
Tazas de cotización
El costo de un régimen contributivo de pensiones de
invalidez, vejez y sobrevivientes se apoya
fundamentalmente en el nivel de cotizaciones fijado
en función de los salarios asegurados, que permite
garantizar el equilibrio del régimen en el corto, en el
mediano o en el largo plazo.
En general, se parte del principio que las tasas de
cotización tienen que ser estables en el tiempo. Ello
implica la puesta en actuación de una serie de mecanismos que determinan lo que se define
como ―régimen financiero‖. Para la administración adecuada del régimen financiero la
institución gestora debe funcionar apegándose estrictamente a los principios de una
―organización financiera‖ eficaz y eficiente.
En otras palabras, la fijación de un determinado nivel de cotizaciones puede ser suficiente para
que el equilibrio sea, en teoría, permanente; o al contrario, se puede adoptar una política de
tasas de cotización variables en el tiempo, lo que puede ser una solución para garantizar la
viabilidad inicial de un régimen a costo razonable, a condición de que los cambios en los
niveles de cotización sean aceptables por las partes interesadas: trabajadores,
empleadores y el Estado.
Una determinada tasa de cotización es el resultado de cálculos actuariales que obedecen a
circunstancias específicas: el nivel al que se ha acordado fijar la cuantía de las prestaciones
(tasa de reemplazo), la capacidad económica del país (salarios, costo del trabajo, mercado
de inversiones, etc.), la edad de jubilación, las condiciones de calificación, etc. Es decir,
que en definitiva, el nivel en el que se fija la tasa de cotización es un asunto de alto
contenido político.
4. FINANCIAMIENTO
42
Cuadro 6
Financiamiento de los regímenes de pensiones de invalidez, vejez y sobrevivientes -
Tasas de cotización y otras fuentes de ingreso en porcentaje de los salario
PAIS PROCEDENCIA DE LOS FONDOS
Argentina T = 11% si está afiliado al régimen público; 7% si afiliado al régimen privado de AFJP ; 27% si es trabajador independiente.
P = 10.88% o 13.44% según el tipo de empresa. E = Asignaciones procedentes de los ingresos generales, inversiones y ciertos impuestos específicos.
Bolivia T = 10% para la pensión de vejez más 2.5% para el seguro de invalidez y muerte y gastos administrativos. P = 2% para el seguro de invalidez. E = Paga las pensiones del viejo régimen y la ayuda social (Bonosol) del nuevo régimen. Brasil T = 7.65%, 8,65%, 9% o 11% según 4 categorías de salario, hasta el tope de cotizaciones, 20% si es trabajador independiente. P = 20%. E = Diversos impuestos específicos para los gastos administrativos y para cubrir el déficit del régimen general. Las cotizaciones indicadas cubren igualmente las prestaciones de enfermedad y maternidad y las asignaciones familiares.
Chile T = 10% para la pensión de vejez más alrededor de 3% para el seguro de invalidez y muerte y gastos administrativos. P = Ninguna participación. E = El costo de la pensión mínima garantizada.
Colombia T = 3.875%, 1% adicional para los que ganan 4 salarios mínimos o más, que van al fondo de solidaridad que proporciona la pensión mínima a los trabajadores sin capacidad contributiva. P = 11.625%. E = Subvención parcial para el fondo de solidaridad. Costa Rica Seguro social: T = 2.5%, los independientes cotizan entre el 4.75% y el 7.25%. P = 4.5%. E = 3.25%. Régimen de capitalización individual: T = 1% más un monto para gastos administrativos. P = 3.25%. E = Ninguna.
Cuba T = Ninguna cotización, 10% si es independiente. P = 14%. E = .Cubre el déficit. Las cotizaciones mencionadas cubren igualmente las prestaciones de enfermedad y maternidad y los accidentes del trabajo.
República
Dominicana
Régimen privado de cuentas individuales: T = 1.98%, aumenta gradualmente hasta el 2.88% en 2008. P = 5.02%, aumenta gradualmente hasta el 7.12% en en 2008 ; incluye el 0.4% para financiar la pensión mínima (Fondo de Solidaridad Social). E = Subsidio para el Régimen Contributivo Subsidiado.
Ecuador T = Del 9.15% al 11.35% según la actividad laboral, los independientes y ocasionales cotizan entre 17.5% al 20%. P = Del 11.15% al 20.5% según la actividad laboral. E = Subvención del 40% de las pensiones de invalidez y sobrevivientes.
37
43
El
Salvador
T = 3.25%, más una comisión para la administradora de la cuenta, que puede alcanzar hasta el 3% del salario. P = 6.75%. E = Subvención para la pensión mínima garantizada.
Guatemal
a
T = 1.83%. P = 3.67%. E = 25% de las prestaciones pagadas.
Honduras T = 1%; P = 2%; E = 0.5%.
México T = 1.125% para el seguro de vejez, más =.625% para el seguro de invalidez y sobrevivientes. P = 3.15% para el seguro de vejez, más 1.75% para el seguro de invalidez y sobrevivientes. E = 10.14% de las cotizaciones del empleador, para financiar una pensión mínima garantizada.
Nicaragua T = 4%. P = 6%. E = Ninguna contribución. Estas cotizaciones también financian las asignaciones familiares.
Panamá T = 6.75%. P = 2.75%. E = Porcentaje de las cotizaciones e ingresos en concepto de impuesto sobre bebidas alcohólicas; el 1.04% para los gastos de administración de todos los regímenes administrados por la Caja de Seguro Social; una suma no inferior a 20.5 millones de balboas.
Paraguay T = 9%. P = 14% . E = 1.5%. Estas cotizaciones también financian las prestaciones de enfermedad y maternidad y los accidentes del trabajo.
Perú Seguro social (SNP) :T = 13%. P = Ninguna. E = Ninguna; garantiza la pensión mínima. Sistema privado (SPP) : T = 10% para la pensión de vejez, más 3-4% para invalidez y muerte. P = Ninguna. E = ninguna contribución.
Uruguay T = 15%, que se reparte entre los dos sistemas (seguro social y sistema privado) en función de rangos en los montos de los salarios devengados. P = 12.5%. E = Determinados impuestos financian los déficit y las pensiones asistenciales. Venezuela T = 1.93%. P = 4.82%. E = 1.5% para cubrir los gastos administrativos.
T = trabajadores ; P = patrones, o empleadores ; E = Estado
44
El financiamiento de los regímenes de pensiones en los países latinoamericanos, como porcentaje de los salarios
asegurados, presenta variaciones muy fuertes.
Por ejemplo, en Honduras el régimen se financia con un 3.5% de los salarios, mientras que en Uruguay este
porcentaje es de 27.5%.
¿Cómo interpreta usted ese costo tan desigual?
Proporcione una respuesta motivada, considerando los diferentes parámetros que pueden influenciar en las dos
situaciones concretas.
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AACCTTIIVVIIDDAADD
45
Si desea discutir este tema con otros/as participantes en el curso, le invitamos a exponer sus ideas en la Cartelera. Si
necesita información adicional, acceda a los documentos disponibles en la Biblioteca virtual o bien envíe un mensaje
a su tutor/a.
5. EDAD DE RETIRO
46
La edad legal de retiro es un elemento importante que incide en la
determinación del nivel de las prestaciones de vejez que el régimen
pagará a sus beneficiarios, y por ende en el costo de un sistema
de pensiones. La fijación de la edad de retiro constituye
entonces uno de los parámetros demográficos
fundamentales que influyen mayormente en las
reformas de los regímenes de pensiones, ya sean
éstas reformas paramétricas o reformas
estructurales.
Ello en virtud del hecho que el nivel de las
pensiones de vejez o de las rentas vitalicias
individuales se determina en función de la
esperanza de vida a la edad de jubilación del/de la
trabajador/a.
No se puede hacer abstracción de mencionar y
considerar ese parámetro cuando se quieran hacer
consideraciones con respecto a la suficiencia de las
pensiones, o al nivel de las prestaciones, o al grado de
bondad de un sistema, en términos de satisfacer las necesidades económicas reales de los
jubilados.
El Cuadro 7 resume las edades de jubilación, por sexo, en los regímenes de pensiones de
los países latinoamericanos.
5. EDAD DE RETIRO
47
Edades de jubilación5
PAIS HOMBRES MUJERES PAIS HOMBRES MUJERES
Argentina 65 60 Guatemala 62 62
Bolivia 65 65 Honduras 65 60
Brasil 65 60 México 65 65
Chile 65 60 Nicaragua 60 60
Colombia 60 55 Panamá 62 57
Costa Rica 61 59 Paraguay 60 60
Cuba 60 55 Perú 65 65
Republica
Dominicana 60 60
Uruguay 60 60
Ecuador 55 55 Venezuela 60 55
El Salvador 60 55
5 Fuente: Datos tomados del Cuadro 3, Demographic and other statistics related to social security, 2003. «Social Security Programs
Throughout the World: The Americas». Social Security Administration, Washington, 2004.
48
De acuerdo a su criterio, ¿qué indicadores o requisitos se deben tener en cuenta para
designar la edad de retiro? Justifique su respuesta.
…………………………………………………………………………………………………………………………………...
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…………………………………………………………………………………………………………………………………...
Si desea discutir este tema con otros/as participantes en el curso, le invitamos a exponer sus ideas en el foro. Si
necesita información adicional, acceda a los documentos disponibles en la Biblioteca virtual o bien envíe un
mensaje a su tutor/a.
AACCTTIIVVIIDDAADD
49
6. AJUSTES DE LAS PENSIONES
– PENSIONES MÍNIMAS -
50
Considerando que las pensiones servidas por los
regímenes de seguridad social corresponden a las tasas de
reemplazo previstas por las legislaciones, se plantea el
problema general del mantenimiento del poder adquisitivo
de las mismas, a distancia de ―algún tiempo‖ de haberse
concedido y como consecuencia de la evolución
económica de las sociedades, sea en términos de niveles
de salarios crecientes para los activos que en términos de
aumentos en el costo de vida de los hogares. De no
mantenerse ese poder adquisitivo de las pensiones, se
desvirtúa el papel de garante económico de la tercera
edad que se atribuye a la seguridad social y se tiende
a crear e incrementar un sector de la sociedad en
progresiva pobreza.
Las posibilidades de ajuste, o indexación, o revalorización de las pensiones, así
como los métodos que se aplican para esos fines, dependen en gran medida de
las posibilidades de modificar las tasas de cotización y del nivel de
capitalización del sistema financiero en que se basa el régimen de pensiones.
Modalidades del ajuste de las pensiones
El factor principal que motiva el ajuste de las pensiones es la erosión del valor real
del dinero en el tiempo, es decir, la inflación. Algunas consideraciones sobre los
efectos de la inflación sobre los salarios y los precios resultan oportunas, y en
particular, examinar los índices que miden esos parámetros, antes de considerar
brevemente algunos de los principales métodos de ajuste de las pensiones e ilustrar
la práctica en los regímenes de pensiones en América Latina.
6. AJUSTE DE LAS PENSIONES
51
Inflación, salarios y precios
Un principio fundamental para el buen funcionamiento de la economía es la llamada
“regla de oro”.
Esta consiste en que, en el largo plazo:
la tasa media anual neta de rendimiento de las inversiones (i) deberá ser superior
(o al menos igual) a:
la tasa media anual de los aumentos de los salarios (w), la que a su vez
deberá ser superior (o al menos igual) a:
la tasa media anual de aumento del costo de vida (p). Es decir : i >= w
>= p
Estas relaciones han existido durante largos períodos en el pasado y son
fundamentales para el financiamiento de las pensiones. En lo que respecta al
mejor o menos buen resultado obtenido, éste depende de las diferencias entre las
tasas mencionadas y no en los niveles de las tasas en sí mismas.
La tasa de inflación, o el aumento del costo de vida, se mide generalmente por un
índice de precios al consumo, representativo del promedio ponderado de una serie
de productos seleccionados que se suponen representativos de los gastos de una
familia tipo. Se pueden establecer índices separados para familias de activos y para
familias de jubilados. Probablemente esos dos índices presenten valores diferentes.
El principio es que se utilice el índice relativo a las familias de los jubilados para
ajustar las pensiones de vejez.
Cuando se mida los cambios en el nivel de vida de los trabajadores, se deberá
comparar la tasa w con la tasa p. Cuando los salarios aumentan en un w% anual y
los precios en un p%, el aumento real de los salarios w‘ se obtiene mediante la
fórmula:
( (1 + W) / (1+P) )-1
52
Por ejemplo, si los salarios aumentan de 12 por ciento y los precios de 9 por
ciento, el aumento real de los salarios resulta de 2.75%.
En general se supone que los salarios aumentarán más rápidamente que los
precios. Cuando el ajuste de las pensiones se hace en relación con el nivel de los
salarios, el nivel de vida de los jubilados se mantendrá en armonía con el nivel de
vida de los asalariados. Cuando las pensiones se ajustan al índice de precios, el
nivel de vida de los jubilados se mantendrá fijo. Cuando no se contempla ajuste de
las prestaciones, el nivel de vida de los jubilados se reducirá en proporción inversa
al aumento en el nivel de precios.
El supuesto anterior, es decir que w > = p, no siempre se ha verificado en la
práctica. El caso contrario (w < p) se manifiesta con las fluctuaciones de la tasa de
inflación, ya que ambos índices no se mueven paralelamente.
Métodos de ajuste de las pensiones
En la práctica, tres métodos de ajuste se emplean principalmente: (i) ajuste
sistemático; (ii) ajuste de principio; y (iii) ajuste circunstancial.
i. Con el ajuste sistemático, el grado o nivel de ajuste no se fija de
antemano, mas responde a las situaciones resultantes de los cambios en
el costo de vida o de las variaciones en los niveles salariales, o a una
combinación de factores. Bajo esta modalidad, la legislación señala la
revisión periódica de los niveles de las pensiones en función de los aumentos
salariales o de las variaciones en el costo de vida. El ajuste se efectúa en
una fecha determinada, o cuando se registran cambios de cierta
magnitud en los niveles de los parámetros tomados como referencia.
ii. El ajuste de principio es ampliamente seguido en los países en
desarrollo. En la mayoría de casos, el ajuste no se efectúa si el cambio
comprobado (en el valor adquisitivo de las pensiones) no es « sensible
» o « significativo ». En muchas legislaciones el ajuste es el resultado de
una valuación actuarial que muestra la necesidad, modalidades y la
viabilidad financiera de esa operación.
53
iii. Los ajustes circunstanciales son discrecionarios, y obedecen a
necesidades cuya atención no se pueden obviar, es decir, que el ajuste se
impone por una diversidad de razones, y que se realizan mediante la
adopción de medidas financieras específicas.
Prácticas en el ajuste de las pensiones en América
Latina
No todas las legislaciones indican claramente las modalidades que se deben aplicar
en los ajustes de las pensiones, ni la
periodicidad de los mismos. En la
práctica, se aplican criterios que a veces
se disocian con las disposiciones vigentes.
Ello obedece a razones circunstanciales y a las
dificultades de una actuación puntal de las medidas
establecidas. Sin embargo, la mayoría de los
sistemas contemplan y llevan a cabo los ajustes previstos.
No todas las legislaciones indican claramente las modalidades
que se deben aplicar en los ajustes de las pensiones, ni la
periodicidad de los mismos. En la práctica, se
aplican criterios que a veces se disocian con las disposiciones
vigentes. Ello obedece a razones circunstanciales y a las
dificultades de una actuación puntal de las medidas
establecidas. Sin embargo, la mayoría de los sistemas contemplan y llevan a cabo
los ajustes previstos.
En Brasil, Chile y Colombia, el ajuste de las pensiones se llevan a cabo
anualmente, en función de las variaciones del índice nacional de precios al
consumidor.
En Costa Rica se realizan dos ajustes al año, en enero y julio.
54
En República Dominicana el ajuste se realiza con arreglo a los cambios en el
salario mínimo del sector público (régimen obligatorio de capitalización individual) y
con arreglo al índice de precios al consumidor (régimen contributivo subsidiado).
En Ecuador las pensiones se ajustan periódicamente en función de las variaciones
en el salario mínimo legal y en la compensación por costo de vida.
En El Salvador la pensión mínima garantizada se ajusta anualmente en función de
las variaciones en el salario promedio.
En Guatemala las pensiones se ajustan cada tres años, de acuerdo a lo que indican
los estudios actuariales.
En México las pensiones de vejez se ajustan en función de los aumentos en el
salario mínimo y las pensiones por incapacidad permanente en función del índice
nacional de precios al consumidor.
En Nicaragua las pensiones se ajustan periódicamente en función de las
variaciones en los salarios, dependiendo de la situación económica del país.
En Panamá el ajuste es ad-hoc, dependiendo de la situación económica del país.
En Paraguay las pensiones se ajustan anualmente, de acuerdo al índice del costo de
vida. En Perú se ajustan según el costo de vida en Lima.
En Uruguay el ajuste es anual y automático, en función de las variaciones en los
salarios.
En Venezuela las prestaciones se ajustan periódicamente de acuerdo a las
variaciones en los precios y en los salarios.
55
Exprese su punto de vista sobre el método de ajuste de las pensiones que se
debería de adoptar en su país. Exponga sus razones.
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Si desea discutir este tema con otros/as participantes en el curso, le invitamos a
exponer sus ideas en el foro. Si necesita información adicional, acceda a los
documentos disponibles en la Biblioteca virtual o bien envíe un mensaje a su tutor/a.
AACCTTIIVVIIDDAADD
56
6
7.1 Características generales de los beneficios mínimos
La falta de seguridad económica y de
protección social de la población se encuentra
muchas veces asociada a los modelos de
seguridad social adoptados por los países y al
alcance de los mismos. En general, la gran mayoría
de la población protegida logra tal condición a
través de la participación en el mercado laboral
formal donde se encuentran las disposiciones
necesarias para proteger a los trabajadores y sus
familias frente a los principales riesgos sociales7.
De esta forma, la protección se logra a través de
regímenes de naturaleza contributiva que
siguen los modelos tradicionales de seguro
social. A pesar de esto, en la mayoría de los
países, aún en aquellos con sistemas de
protección social más avanzados, una
significativa proporción de trabajadores y sus
familias llevan a cabo actividades informales o
fuera del alcance de la seguridad social tradicional, por lo que la protección depende
muchas veces de programas asistenciales o no totalmente contributivos.
6 Los estudios e investigaciones recientes en materia de pensiones mínimas, garantizadas, asistenciales y no contributivas, son numerosos,
como se puede notar de las referencias bibliográficas al final de esta unidad didáctica. En esta sección se ha tomado como referencia
principal un trabajo preparado por la Contadora Adriana Scardino Devoto, Actuaria del Banco de Previsión Social de Uruguay,
presentado en la Conferencia Internacional de Actuarios y Estadístico (AISS) en México en 2003. 7 Bertranou, F. 2002. Ampliando la protección: El papel de las pensiones mínimas y de la asistencia social. Pensiones no contributivas
y asistenciales en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay. Santiago.
7. PENSIONES MÍNIMAS6
57
La verificación de recursos llega a su mayor rigor cuando se trata de un sistema en
el que todos los ingresos, incluidos los del cónyuge del/de la pensionista y
posiblemente los de otros miembros de la familia, se contabilizan en total contra la
pensión mínima. Por el contrario, la verificación de recursos en su grado menos
estricto estaría representada por un sistema en el que ningún ingreso reduce la
pensión mínima. En otras palabras, la pensión es una prestación de tasa fija
perfecta.
En alguna medida, las fórmulas que se aplican para el cálculo de los beneficios
otorgados por los diferentes regímenes tratan de beneficiar a los trabajadores de
menores ingresos. Independientemente de la forma en que se constituyan, el hecho
de que exista un piso en las prestaciones contribuye a favor de los participantes de
menores ingresos. Esta redistribución de ingresos constituye un componente clave
de las pensiones mínimas.
En un sistema que cubre a toda la población, las transferencias de ingresos se
realizan de la población económicamente activa a los pensionistas y de las
categorías de ingresos más elevados a las de ingresos más bajos.
Las transferencias de ingresos pueden significar cosas muy diferentes, según los
diferentes observadores: algunos las consideran como un factor desalentador que
socava la legitimidad del sistema, mientras que para otros son símbolo de la
solidaridad con las generaciones anteriores, quienes durante su vida activa no
pudieron obtener un nivel adecuado de protección por la pensión y que, ante los
riesgos sociales, ya no están en condiciones de obtenerlo.
En realidad no existe una fórmula única que pueda definir las pensiones mínimas
garantizadas, su cobertura, ni su cuantía. Con respecto a este último tema, además
de una serie de aspectos puramente teóricos, esta cuestión se puede ver
influenciada por factores externos como la situación económica, los objetivos
políticos, las tradiciones, los valores y la cultura de cada país.
58
7.2 Incentivos diversos
Al momento de diseñar planes de pensiones
mínimas garantizadas para determinado
país, es importante tener una amplia
perspectiva de los elementos claves que
pueden intervenir, así como asegurarse
de que la estructura del sistema va a ser
consistente con los objetivos buscados y con
los criterios aplicables.
Probablemente, uno de los aspectos menos estudiados en los sistemas de
seguridad social se refieren a la conducta del/de la asegurado/a en cuanto a
los incentivos que imponen los diferentes programas y la interacción entre ellos
mismos8.
Aunque en la práctica es difícil cuantificar el grado de oportunismo, pueden
identificarse algunos casos en los que se presume este tipo de comportamiento, que
se extiende no sólo al caso de las pensiones asistenciales, sino también al de las
pensiones mínimas en los programas contributivos, ya que las garantías podrían
alentar tanto a la subdeclaración de aportes, o llegar hasta la evasión de las
contribuciones.
Es fundamental garantizar una coordinación razonable y generadora de incentivos
entre los regímenes de pensiones, los impuestos y otras prestaciones sujetas a la
verificación de recursos. Una consideración importante es garantizar que el efecto
marginal combinado de los impuestos y de las prestaciones sujetas a verificación de
recursos no reduzca los ingresos totales en concepto de prestaciones ni produzca
un efecto de desaliento.
8 Bertranou, F. y Arenas de Mesa, A. 2001. 'Sistemas reformados de protección de pensiones: la (in)seguridad económica y
los efectos fiscales de los beneficios mínimos', Montevideo.
59
En casos en que las prestaciones otorgadas por los programas convencionales
son similares a aquellas prestaciones brindadas por los programas asistenciales,
nos encontramos frente a una situación que va en contra del cumplimiento de la
obligación de cotización, y que puede generar un comportamiento oportunista del/de
la afiliado/a. Esto se acentúa cuando la brecha existente entre las prestaciones
mínimas otorgadas por el sistema convencional y las prestaciones asistenciales no
es lo suficientemente grande.
Las prestaciones no contributivas y los pensiones mínimas no deben competir de
manera que hagan peligrar la contributividad en aquellos que tienen capacidad de
aportar.
7.3 Tipos de garantías
Podemos identificar cuatro razones potenciales para el establecimiento de
pensiones mínimas garantizadas9:
a. por protección social: de esta forma, nadie caerá por debajo de determinado
nivel de ingresos luego del retiro;
b. por equidad: de esta forma, todos los participantes recibirán - en grandes
líneas - retornos similares o tasas de reemplazo similares;
c. como protección contra riesgos del mercado de capitales, de forma que la
volatilidad de los mercados financieros puedan ser atenuados;
d. como protección frente a los riesgos de la propia cohorte, de forma que los
individuos que podrían llegar a vivir períodos extensos de depresión económica,
puedan aún en esas circunstancias recibir una pensión adecuada.
El Cuadro 9 nos ayuda a visualizar qué tipo de garantía es más apropiada de
acuerdo al propósito elegido, con los correspondientes criterios de elegibilidad.
9 Sin, Y. 2002. "Minimum pension guarantees. Introductory report”.
60
Cuadro 9
Tipo de garantía
Razón Tipo Eligibilidad
Protección social antipobreza
Beneficio con un nivel absoluto
Puede ser universal, prueba de
medios, o contingente con otro
criterio; la garantía aplica al
momento del pago
Asegurar equidad entre
contribuyentes
Beneficio con un nivel
relativo o
tasa de retorno relativa
Determinada anualmente o al
momento de retiro
Protección contra los
riesgos del mercado de
capitales
Tasa absoluta mínima de
retorno
Idem
Riesgos de cohorte, en
caso de ciclos de
depresión económica
muy extensos
Nivel de beneficio absoluto o
relativo
Determinado al momento del
retiro y basado en condiciones
exógenas específicas del
mercado
Si en vez de considerar la razón de su existencia, relacionamos el mínimo
garantizado con el objetivo final que persigue, nos encontramos con prestaciones
cuya meta será:
El otorgamiento de un ingreso mínimo:
En este caso, nos basamos en el supuesto de que esta pensión mínima
garantizada será pagada solamente en la medida en que el ingreso propio
del/de la afiliado/a caiga por debajo de un ingreso mínimo indicativo. En la
práctica, esto lleva a la verificación de ingresos.
El otorgamiento de una pensión mínima fija:
61
En este caso, a la persona se le garantiza un nivel mínimo de pensión, por lo
que se la pagará en caso de que la pensión que le corresponda caiga por
debajo de ese nivel. En este caso, otros tipos de ingreso no influyen.
El otorgamiento de una pensión mínima definida en
relación con determinados criterios:
En este caso, el nivel de la pensión mínima estará relacionado, por
ejemplo, con niveles de ingresos anteriores. Esto vinculará los ingresos con
las pensiones, no implicando un nivel adecuado de la prestación.
Desde el punto de vista de la forma que toma el beneficio que se obtiene,
podemos encontrar prestaciones de nivel absoluto y de nivel relativo.
En el primero de los casos se determina un beneficio anti-pobreza, que puede
ser expresado como una pensión fija o como un porcentaje de un salario mínimo o
como una relación del costo de vida o de determinado objetivo (línea de pobreza,
salario mínimo, salario promedio de la economía) de forma que nadie caiga por
debajo de determinado nivel. En el otro, se garantiza un porcentaje específico de los
propios ingresos salariales del/de la afiliado/a, mostrando así la preocupación por la
equidad, en relación con los estándares de las pensiones provistas en el país.
Como garantías podemos referirnos no solamente a pensiones mínimas
garantizadas, sino, en un sentido más amplio, a todos aquellos mecanismos que se
pondrán en funcionamiento para proteger a los individuos de caer en la pobreza,
como por ejemplo tasas mínimas de retorno relativas o absolutas. Sin embargo,
este reporte se referirá únicamente a la primera definición dada.
62
7.4 Análisis de los diferentes programas
7.4.1 Programas no contributivos (o semi-contributivos,
tambiém conocidos como asistenciales)
Como se señaló anteriormente, los diversos programas de la seguridad social de tipo
convencional han tenido tradicionalmente un alcance limitado en cuanto a su cobertura
debido a los problemas en materia de desempleo y empleo informal. Por los problemas
mencionados, los sistemas de seguridad social también han previsto generalmente la
existencia de programas asistenciales, precisamente para brindar protección social en
pensiones a aquellas personas sin un mínimo de capacidad contributiva y carentes de
recursos.
Debido a que la población beneficiaria carece de capacidad contributiva, estos programas
naturalmente se financian a través de recursos impositivos con cargo a los ingresos
generales. En algunos casos, para los denominados programas semicontributivos, hay
aportes patronales o impuestos afectados específicamente.
En ocasiones estos programas son administrados por ministerios o instituciones públicas
vinculadas a la asistencia o al desarrollo social, fuera de lo que puede considerarse como un
modelo integral de Seguridad Social y, por tanto, al margen de la Secretaría de Estado de
Seguridad Social propiamente dicha.
Cobertura
La cobertura estará vinculada con el nivel de protección de la población destinataria del
programa. Los programas de pensiones no convencionales en Argentina, Brasil, Chile,
Costa Rica y Uruguay cubren a una proporción significativa de los beneficiarios de
jubilaciones y pensiones de la seguridad social. Más aún, en algunos países, su relevancia
adquiere dimensiones considerables si se consideran aquellos programas convencionales
que en la práctica tienen un componente asistencial mayoritario o no contributivo, como es
el caso de Brasil con el programa de pensiones rurales10.
10 Bertranou, F. 2002. 'Ampliando la protección: El papel de las pensiones mínimas y de la asistencia social. Pensiones no contributivas y
asistenciales en Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica y Uruguay', Santiago.
63
Para cada país podríamos visualizar el tamaño del programa al compararlo con el total de
beneficiarios de pensiones y/o con la población total.
Mientras que en Costa Rica estos programas representan más del 31 % del total de
beneficiarios de pensiones, en Uruguay, este guarismo asciende sólo al 9 %, y en Chile
a casi un 23 %.
Sin embargo, si la comparación se efectúa con la población total, Costa Rica y Uruguay
presentan coberturas similares del 1,8 y 2 % respectivamente, mientras que el programa
en Brasil tendría un 1,2 % amparado, Argentina menos del 1 % y Chile un 2,3 %.
Es importante destacar que estos programas, muchas veces, no cubren solamente el
riesgo de vejez, sino también de invalidez (Uruguay, Chile y Argentina) y de deficiencia
mental (Argentina).
Prestaciones y elegibilidad
En general, los programas de pensiones no
convencionales conceden prestaciones de baja
cuantía y relativamente uniformes. La
coexistencia de estos programas con otros de la
seguridad social de naturaleza convencional
plantea la necesidad de definir políticas
consistentes en materia de prestaciones, tanto
en los requisitos de elegibilidad como en la
cuantía de las prestaciones que se otorgará.
Es por ello que podemos estimar el nivel de
las prestaciones otorgadas, al analizar su
relación con las prestaciones mínimas o
promedio correspondiente a los programas
convencionales.
64
En este sentido, Uruguay es uno de los países que otorga prestaciones
asistenciales más generosas, 59,5 % de la prestación mínima del sistema
contributivo, Argentina alcanza el 46,4 %, mientras que Brasil y Costa Rica
presentan guarismos algo menores: 30,8 y 32,1 %, respectivamente.
En relación con las condiciones exigidas para poder ser receptor de la prestación
en cuestión, en la mayoría de los casos nos encontramos frente a pruebas de
ingresos, que pueden ser del afiliado (como en Argentina) o de toda la familia (como
en Brasil). Específicamente para Uruguay, se toman en cuenta los ingresos de
todos los familiares hasta determinado grado de consanguinidad, ya que se
consideran obligados.
Costos y financiamiento
La mayor barrera al financiamiento de mínimos garantizados o asistenciales es la
falta de transparencia en los costos - tanto para el plan como para el gobierno -
resultando esto en fondos inadecuados y/o en beneficios poco realistas. Es por ello
muy importante realizar análisis sistemáticos y completos de costos con
hipótesis válidas, llegando lo más cerca posible a la medición de los verdaderos
costos, que dependerán del tipo de garantía, del tiempo que ésta opera, y del
tamaño de la población potencialmente elegible. Para pensiones mínimas
garantizadas que se otorgan como una prestación aislada, los costos directos
dependerán en primer término de la generosidad del sistema (nivel de beneficio) y
si el beneficio esta sujeto a ciertos requisitos o no.
Para el caso de pensiones universales, que son obtenidas por todos los ciudadanos
o residentes que llegan a determinada edad de retiro, los costos directos se relacionan
con la demografía y el nivel salarial, y los modelos actuariales pueden proyectar
fácilmente las obligaciones asociadas con estos mínimos.
65
Sin embargo, si estas pensiones universales son contingentes en relación con la
manera de calificar (por prueba de medios), deben hacerse análisis sobre el
desarrollo económico y la pobreza para estimar la proporción de la futura población
que será elegible.
Una forma de cuantificar estas prestaciones es analizar el costo fiscal que
representan y el papel que desempeñan en términos del gasto público previsional,
del gasto público social y del PBI.
Desde el primer punto de vista, la mayor participación dentro de los países
analizados para América latina corresponde a Brasil, en su programa de protección
rural, con más de 17 %, seguido luego por Costa Rica, con un 7 %.
Si analizamos el total de erogaciones en relación con el gasto público social, Brasil
(en su programa rural) sigue siendo el de mayor participación, seguido en este
caso por Uruguay en una proporción del 2,6 %.
Analizado desde el punto de vista del gasto en razón del PBI, Brasil (rural) gasta el
1 %, Uruguay el 0,62 % y Costa Rica, Chile y Argentina entre el 0,2 y el 0,4 %.
Estos programas en su mayoría son financiados con cargo a los ingresos generales,
con excepción de Costa Rica, donde las cotizaciones patronales llegan a
representar más del 46 % del financiamiento. En Brasil y Chile existe una
proporción menor al 10 % que proviene de cotizaciones salariales, sin embargo en
este último país tienden a extinguirse debido a que se recaudan basándose en los
salarios de los trabajadores del sistema público, que se viene extinguiendo
progresivamente.
66
7.4.2 Programas convencionales
En este caso, nos estamos refiriendo a pensiones que garantizan un ingreso mínimo
o una pensión mínima (fija o no) a aquellos afiliados que participan directa o
indirectamente de determinados programas contributivos.
En algunos casos, podrán estar relacionadas a la verificación de ingresos, ya sea del
propio afiliado o de su núcleo familiar, en otros cumplirán determinadas
condiciones preestablecidas, pero en la mayoría de los casos tendrán un fuerte
componente de vínculo con la historia laboral del afiliado.
Cobertura
En este caso, la cobertura está relacionada con el hecho de la existencia de un
vínculo entre la vida laboral del individuo y su pensión. Sólo estarán cubiertos
aquellos elegibles para el plan de pensiones contributivas.
Prestaciones
En este caso, las prestaciones son complementarias a las obtenidas por los
afiliados, ya sea en forma de tasa fija o no, de mantenimiento de ingreso o de valor
absoluto.
En Uruguay, a partir de la reforma previsional se han generado aumentos
significativos en los mínimos garantizados del sistema convencional, que implican
incrementos de oscilan entre el 13 y el 147 %, dependiendo de la edad en que
efectivamente se produzca el retiro.
La puesta en práctica de mínimos garantizados crecientes relacionados con la
edad de retiro ha generado dos tipos de efectos: por una parte, desde el punto de
vista individual, resultará muy conveniente la postergación del retiro de quienes
tienen el derecho a una pasividad mínima; por otro, desde el punto de vista global, a
medida que se produzcan postergaciones en las edades de retiro aumentará en
forma más que proporcional el número de pasividades mínimas que el sistema
deba servir.
67
Puede afirmarse que un trabajador con ingresos apenas por encima de la línea de
pobreza obtendrá una jubilación que, por efecto del mínimo garantizado, aumentará
en más del 50% de la que se generaría aplicando el procedimiento general de
cálculo.
En Argentina y Chile se asegura una pensión mínima fija con requisitos vinculados a
la cantidad de años de contribuciones y edad legal de retiro, con una tasa de
reemplazo del 25 y 24 % del salario promedio respectivamente.
Costo y financiamiento
La valuación de los efectos fiscales de los programas de beneficios mínimos
es indispensable para proyectar no sólo su viabilidad financiera, sino para el diseño
de una política consistente de protección social.
En los casos donde las pensiones mínimas garantizadas están vinculadas al
desempeño de los esquemas obligatorios de contribuciones definidas, debe
realizarse análisis estadístico cuyos resultados deberán ser vinculados con las
proyecciones de obligaciones a fin de examinar las probables implicancias en los
costos.
Es necesario analizar el importante papel de los Sistemas Tributarios como fuente
de financiación de las políticas sociales, y por lo tanto como fuente de recursos que
finalmente se redistribuyan mediante servicios sociales y/o el sistema de seguridad
social, en su parte no contributiva.
Los sistemas fiscales en América Latina se han caracterizado tradicionalmente por
una falta de unificación; desarrollo de impuestos indirectos y arancelarios basados
en las exportaciones; escasa imposición directa; gran fraude fiscal. No hay que
olvidar que según CEPAL mientras que la media de los ingresos públicos en los
países de la OCDE suponen un 36% del PIB, en América Latina están alrededor del
17%. Ello sugiere que existe capacidad para ampliar los recursos fiscales de la
región.
68
Los recursos que el Estado necesite para la financiación de políticas públicas de
protección social, directamente ligadas con el mejoramiento de los ingresos y su
distribución, deberán ser recabados a través del sistema tributario [11]. Esta vía
enfrenta obstáculos políticos que deberán ser superados también por medios
políticos, para lo cual se requiere, en primer lugar, una amplia y documentada
información que avale la solidez de los argumentos planteados; en segundo
término, una concienciación profunda de los grupos que tendrán que ceder esa
pequeña parte del incremento de sus privilegios, ya que, es aquí probablemente
donde se encuentren las mayores resistencias; en tercer lugar, una participación
organizada de todos los grupos involucrados, ya que el proceso de ir logrando una
mayor equidad social tendrá lugar dentro de un contexto sumamente complejo.
La redistribución debe hacer que los ingresos de los segmentos más pobres
crezcan más que proporcionalmente al resto de la economía para que puedan
modificarse los patrones de distribución, y para ello es necesario contar con un
sistema fiscal no regresivo basado en impuestos a las rentas y a las ganancias,
donde toda la sociedad en su conjunto aporte en proporción a su renta (personal o
de empresas y sociedades).
Los Sistemas fiscales basados en impuestos indirectos son característicos de las
economías latinoamericanas, y marcadamente regresivos.
11 Por lo que respecta a Chile, la parte principal de lo que recaba hoy en día el Estado chileno proviene de impuestos indirectos,
especialmente el IVA que, por su propia naturaleza, son regresivos. En cambio, los impuestos directos que gravan los ingresos de
individuos y empresas, son relativamente bajos en Chile en comparación con otras naciones, y el grado de evasión es importante. Además
el fisco gasta anualmente varios cientos de millones de dólares en subsidios de diversa índole a grandes empresas; para el autor, bastaría
modificar esta situación para que el Estado pudiese hacer llegar los recursos necesarios para luchar de forma eficiente contra la pobreza y
la tan desigual distribución de la renta. (Schatan W, Jacobo. Septiembre 1996).
69
7.5 Efectividad de las pensiones mínimas en la
reducción de la pobreza
La efectividad de todos estos tipos de programas en la reducción
de la pobreza puede visualizarse comparando los ingresos per
cápita de los beneficiarios y la línea de pobreza.Debemos
tener en cuenta que podemos calcular la disminución de la
brecha de pobreza tomando en consideración sólo la mejora
de la situación del/de la beneficiario/a directo/a, incluyendo la
mejora para todos los miembros de la familia. Cuando se
considera solamente al/ a la beneficiario/a directo/a, la
medida del impacto tiene una naturaleza limitada, dado que
excluye el efecto positivo sobre el resto de los miembros de
su hogar. Para subrayar los objetivos redistributivos de los
nuevos programas de seguridad social hacia los ancianos,
se han tenido en cuenta, en mayor o menor medida, tres
argumentos:
Por lo general los ancianos tienen un ingreso
corriente pequeño, de modo que tiene sentido
usar la ancianidad como criterio para focalizar las
transferencias de ingresos.
Las generaciones más jóvenes serán
beneficiadas por el crecimiento económico, de
modo que deben transferir ingresos a las
generaciones mayores, cuyo ingreso vitalicio es
menor.
Las personas pobres que son ancianas deben
recibir transferencias de ingresos más
generosas que los miembros de otros grupos
que son pobres (si exceptuamos a la infancia
como población especialmente vulnerable a
la pobreza y la indigencia).
70
La responsabilidad de toda la sociedad en su conjunto (personas físicas y
jurídicas) ante las necesidades de la infancia y la ancianidad; responsabilidad
que debe traducirse en la dotación de recursos suficientes a través de sistemas
fiscales eficaces y no regresivos basados en las rentas (al capital y trabajo), más
allá de los impuestos sobre el consumo.
Para el caso de Argentina, se muestra que en los hogares con individuos receptores
de la prestación no convencional, la incidencia de la pobreza se reduce en un 31 %,
mientras que la incidencia de la pobreza extrema o indigencia se reduce en un 67 %.
Para el caso de Chile, se cuenta con dos observaciones en el tiempo que permiten
además estudiar el desempeño de este tipo de programas en el transcurso de una
década.
Utilizando información estadística para 1990 y 2000, el subsidio de pensiones
asistenciales muestra un efecto cada vez mayor en la reducción de la pobreza.
Este efecto es especialmente importante entre los indigentes, logrando en 2000 una
reducción en la indigencia del 69 % entre los hogares beneficiarios de prestaciones
asistenciales.
Los casos de Brasil y Costa Rica, aunque utilizando una metodología distinta,
también muestran importantes impactos en la reducción de la incidencia de la
pobreza. En el caso de Brasil, alcanza el 95,5 % para la indigencia y el 29,2 % para
la pobreza.
En Costa Rica, que al igual que el Brasil mide el impacto a nivel individual en lugar
de hacerlo por familias, la reducción de la incidencia de indigencia llega al 21,4 % y
de la pobreza al 24,3 %.
Se ha concluido que como consecuencia de estos programas desarrollados en
Costa Rica, un 8,6 % de los beneficiarios pasan de la indigencia a la pobreza, y un
6 % logran superar el nivel de pobreza, por lo que existe una mejora en el entorno
71
del 15%12 . En Uruguay se cuenta con estudios respecto de la incidencia de los
mínimos garantizados de los programas contributivos.
Podemos afirmar que su participación es muy importante, variando entre el 60% de
la jubilación general y la totalidad de la misma, dependiendo de los niveles de
ingresos considerados. Un 8,7% del total de los hogares con pasivos verían
modificados sus ingresos por efecto del incremento de las jubilaciones mínimas del
sistema mixto. Esta mejora podría observarse mayoritariamente en aquellos
hogares cuyos ingresos son bajos, donde el incremento afectaría a casi el 19% de
los hogares.
Es también importante que el diseño de la pensión mínima garantizada optimice
el enfoque multipilar de asegurar un ingreso de vejez. Por lo tanto, si el primer pilar
es débil, se esperará que el mínimo desempeñe un papel más importante en la
protección de aquellos con bajos ingresos contra la necesidad de vivir bajo la línea
de pobreza. Asimismo tiene sentido enfatizar la utilización de mínimos garantizados
como red de seguridad.
Es importante destacar que, al momento de diseñar cualquier plan que incluya algún
tipo de garantía, lo importante es que si los mismos son mal diseñados pueden
contribuir al mal funcionamiento del sistema y generar grandes obligaciones.
Asimismo al momento de decidir qué tipo de garantía adoptar, es importante
determinar el propósito de la garantía a fin de evitar que los montos sean excesivos,
y evitar la incidencia del ―riesgo moral‖.
Por otro lado, si la garantía fuese vista más como un suplemento para proteger
cohortes desafortunadas lo mejor sería establecer requisitos específicos bajo
los cuales determinadas cohortes calificarían para un determinado subsidio.
El adoptar garantías sin la planificación apropiada y sin un costeo cuidadoso es algo
muy riesgoso. Es aconsejable el cálculo de los costos ex ante, y tratar de ser lo más
transparente posible.
12 Durán-Valverde, F. 2002. " Antipoverty programmes in Costa Rica: The Non Contributory Pension Scheme",
72
Aún cuando la provisión de pensiones garantizadas parecería ser una decisión
predominantemente política, y, en la práctica, a pesar de problemas de diseño y
administración, varios programas han demostrado ser un buen instrumento en la
reducción de la pobreza, no debemos olvidar que el costo último de los mismos
es acarreado por los individuos, ya sea explícitamente a través de cotizaciones o de
impuestos. Sin diseños apropiados que incluyan criterios razonables de
elegibilidad, costos que minimicen los incentivos perversos, financiamiento
apropiado y administración efectiva del riesgo, los sistemas de pensiones mínimas
garantizadas podrían fracasar en el cumplimiento su cometido.
73
Exprese su punto de vista sobre los siguientes dos aspectos:
1. ¿Es necesaria una pensión mínima para todos los ciudadanos o residentes de
su país, o debería de ser ésta prestación selectiva, dirigida a los
verdaderamente necesitados de un ingreso en la vejez?
2. Si no existe un sistema de prestaciones mínimas garantizadas: ¿qué tipo de
sistema sugeriría usted para evitar que la población privada de recursos caiga
en la pobreza?
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74
LA REFORMA DE LAS
PENSIONES: UN BALANCE
75
UNIDAD DIDÁCTICA 2
LA REFORMA DE LAS PENSIONES: UN BALANCE
CAPÍTULO I
1. La reforma de las pensiones…..……………………………………………………………………….. 76
1.1 La situación en los países de la OCDE.…………………………………………………………. 77
1.2 La situación en América Latina………………..………………………………………………….. 79
CAPÍTULO II
2. La reforma de las Pensiones: un análisis más detallado .…………………………………………..
84
2.1 Sobre las reformas estructurales…….……………………………………………………………. 96
2.2 Sobre las reformas paramétricas…………………………………………………………………. 107
CAPÍTULO III
3. Principales resultados de las reformas en América Latina.……...................................................
110
4. Los caminos a seguir…….………………………………………………………………………………. 127
BIBLIOGRAFÍA
132
76
1. LA REFORMA DE LAS PENSIONES
77
Los motivos que indujeron a los cambios registrados en los años ochenta y noventa,
en tema de reforma de los sistemas de pensiones, resultan ser los
elementos fundamentales que determinaron una especie de ―fractura histórica‖ en la
evolución de la política social.
La efervescencia para proceder al cambio, a la que se asistió en esos años y que
también queda en vigencia hoy en día - aunque con menor intensidad - tanto en
la estructura, contenido y filosofía de los sistemas de pensiones, es singular. Ello
ha coincidido con cambios similares fundamentales en la concepción y en la
aceptación de los valores de la sociedad y de la economía. La problemática de las
pensiones es, en otras palabras, parte y consecuencia de una problemática más
general: una gran problemática económica y social; se podría decir, ―una
problemática existencial‖. Pero que en realidad es, en la óptica de algunos
analistas, economistas y sociólogos, una problemática política.
1.1. La situación en los países de la OCDE13
En los países de la OCDE se ha asistido en los últimos años a una ola de reformas de
sus sistemas de pensiones. Los motivos principales de ello se encuentran en las
preocupaciones en cuanto a la sostenibilidad financiera de los sistemas, en el
contexto del ya citado envejecimiento de la población. Un vistazo a sus sistemas
pensionales muestra situaciones complejas en lo que sus a estructuras y
regulaciones respecta. Esta realidad dificulta un análisis que conduzca sin mucha
dificultad a una comparación de los mismos14.
13 Se recuerda que la OCDE, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, agrupa a los 30 países
más desarrollados del mundo, incluyendo a la República de Corea y a México
14 Ver: “Pensions at a Glance” Public policies across OECD countries, OCDE, París, 2005
1. LA REFORMA DE LAS PENSIONES
78
En esos países los trabajadores de ingresos medios pueden esperar pensiones
de jubilación, al neto de los impuestos sobre la renta, de poco menos del 70 por
ciento de sus salarios (también al neto de impuestos sobre la renta); los países
con tasas de reemplazo (o de sustitución) promedio más bajas son Irlanda y Nueva
Zelanda, que disponen solo de regímenes de pensiones básicas y sus tasas de
sustitución se sitúan a menos del 40 por ciento. Los Estados Unidos y el Reino
Unido tienen tasas de sustitución ligeramente más elevadas, alrededor de 50 por
ciento.
Los trabajadores de bajos ingresos (menos de la mitad de los ingresos promedio) en
esos países disponen de una tasa neta de sustitución de aproximadamente el 85
por ciento. Pero las pensiones para los trabajadores pobres son muy bajas en
algunos países. En Alemania, México, la República Eslovaca y los Estados
Unidos, se han establecido pensiones que funcionan como ―redes de protección‖15;
el monto de esas pensiones se sitúa a menos de un cuarto del ingreso promedio de
toda la economía.
Algunos países han decidido determinar los niveles de las pensiones en función de
las cotizaciones efectivamente pagadas por los trabajadores. Por ejemplo, en
Hungría, Italia y Polonia los principios redistributivos de los sistemas de pensiones
han sido eliminados. Como los nuevos sistemas no redistribuyen hacia los
trabajadores pobres, entran en juego mecanismos de prueba de recursos para que
estos puedan beneficiar de las disposiciones de redes de protección que resultan
jugar un papel importante en cuanto a los ingresos de jubilación.
En todos los países de la OCDE existen formas o programas de redes de
protección para los ancianos. Se trata generalmente de programas que someten a
pruebas de medios a los potenciales beneficiarios. Estas prestaciones están por debajo
del 29 por ciento del ingreso promedio de los trabajadores de la economía.
15 El concepto de “redes de protección” fue introducido en los años ochenta por los economistas para designar programas
de ingresos mínimos para aquellos trabajadores y sus familias que, habiendo tenido ingresos muy bajos o insignificantes
durante la vida laboral, y no disponiendo de ningún derecho a pensiones de la seguridad social, caerían en la indigencia
o en la miseria en las edades mayores.
79
1.2. La situación en América Latina
Los problemas de los regímenes de jubilaciones y pensiones en la región, antes de
las reformas que se introdujeron a partir de los años noventa, se pueden resumir de
la manera siguiente:
Coexistencia de múltiples regímenes y baja o nula cobertura para los más
pobres.
Escasa generación de empleo productivo o generación de incentivos para la
automatización más que para el uso intensivo de mano de obra.
Descenso en la relación entre contribuyentes y beneficiarios.
Evasión y retrasos en el pago de contribuciones.
Absorción de los saldos y reservas actuariales por los presupuestos
gubernamentales.
Baja rentabilidad en las inversiones.
Débil relación entre las contribuciones y los beneficios.
Excesivos costos administrativos y baja eficiencia.
Sistemas financieros procíclicos y con cargas sociales sobre la nómina salarial
que afectan la competitividad de las empresas."
Estos problemas no son inherentes a los sistemas de seguridad social
establecidos; es decir, que aunque algunos problemas entre los señalados son
endógenos (internos a los sistemas), otros son exógenos (o sea que no tienen
nada que ver con la existencia y funcionamiento normal de un régimen autónomo
de seguros sociales). No obstante, se han atribuido esas fallas a carencias e
inconvenientes de los sistemas existentes de seguridad social.
80
Carmelo Mesa-Lago realizó un diagnóstico detallado sobre los sistemas de pensiones en la región
Algunos países, pioneros, fueron los primeros afectados por déficit actuariales y financieros en
los sistemas de seguridad social. Desde los decenios del sesenta y setenta, Uruguay (el prototipo
de Estado de Bienestar en la región), Argentina y Chile enfrentaron estos problemas porque los
gastos eran superiores a los ingresos (al menos en algunos de sus programas o fondos), lo cual
obligó al Estado a hacer transferencias fiscales crecientes. Ocurrió entonces un proceso de unificación
de los múltiples fondos o "cajas" existentes pero no se resolvieron los problemas de fondo (Chile, sin
embargo realizó una reforma estructural de su sistema en 1980-81).
Otros países comenzaron a acusar problemas financieros. La crisis económica del ochenta
agravó el déficit en los países pioneros y provocó la crisis latente de la seguridad social en la
mayoría de los países de los otros dos grupos. El aumento del desempleo y la expansión del trabajo
informal (no cubiertos por la seguridad social) redujeron la cobertura y los ingresos del sistema. En
los pocos países en que la seguridad social incluye seguro de desempleo y asistencia social, los
desempleados comenzaron a cobrar subsidios de desempleo y el número creciente de pobres recibió
pagos asistenciales. La hiperinflación disminuyó el salario real y la recaudación por cotización a la
vez que aumentó los gastos (ajuste de pensiones, incremento en costos sanitarios); además creó
incentivos para la evasión y la mora, y provocó rendimientos de la inversión negativos pues el
capital y los intereses no estaban indexados. El gobierno no pagó o demoró sus contribuciones
como empleador y tercera parte, y cuando negoció el pago de la deuda, lo hizo con una moneda
devaluada o bonos de pobre rendimiento.
A fines del decenio del ochenta, los déficit del sistema de seguridad social en Argentina, Cuba, Chile y
Uruguay fluctuaban entre 5% y 17% del PIB y los subsidios fiscales como porcentaje del total de
gastos del sistema entre 35% y 63%. Intentando restaurar el equilibrio o reducir el déficit, muchos
países permitieron una erosión del valor real de las pensiones y paralizaron la inversión en
infraestructura y equipo sanitario. El ajuste estructural contribuyó a la crisis de la seguridad social. El
proceso de recorte de empleo estatal y de gastos fiscales impactó adversamente a la cobertura y a los
ingresos, mientras que el cierre de empresas ineficientes o no competitivas por causa de la
liberalización y la apertura externa provocó efectos similares. Los presupuestos de salud pública fueron
reducidos y se paralizó la inversión en su infraestructura por casi un decenio.
A fines del decenio del ochenta, la presión de los organismos financieros internacionales (FMI, Banco
Mundial) para restaurar el equilibrio fiscal les llevó a identificar a la seguridad social como una causa
del déficit, pero también como una fuente potencial de financiamiento y desarrollo del mercado de
capitales. Los primeros estudios y misiones se iniciaron a mediados de los ochenta aunque no tuvieron
resultados significativos en ese decenio. Pero al comienzo del decenio del noventa la crisis doméstica
de la seguridad social y la presión externa abrieron el camino para la reforma.
81
¿Cuáles han sido las razones de los cambios fundamentales en el
proceso de reforma de los regímenes de pensiones, y las
perspectivas futuras?
Hasta el comienzo de los años noventa, el tema de las pensiones públicas (es decir,
de la seguridad social) no era una prioridad para el Banco Mundial. Después de
13 años de vigencia del nuevo sistema de pensiones de la seguridad social
chilena16, el Banco adoptó una política y promovió el llamado ―modelo‖ chileno,
considerado como el paradigma mundial para la reforma de los sistemas nacionales
de pensiones.
Sin embargo, las razones que motivaron al Banco a promover ese nuevo enfoque
era principalmente aportar una solución al creciente problema que enfrentaban los
gobiernos de muchos países en desarrollo en resolver la deuda pública acumulada,
que redundaba en un mayor endeudamiento debido al aumento ineluctable de las
obligaciones financieras de sus regímenes de pensiones. De esa manera, también
las economías domésticas de esos países habrían tenido la oportunidad de
crecer sustancialmente en virtud de la acumulación de ahorros por parte de los
fondos de pensiones, lo que habría acrecentado el volumen de inversiones y el
consumo.
No obstante, ha sido ampliamente aceptado que la experiencia en la aplicación del
modelo del Banco Mundial no ha tenido el éxito esperado en alcanzar las metas
propuestas, es decir, no ha logrado proveer una protección social adecuada ni ha
favorecido el crecimiento económico de los países interesados. En particular, aparte
la experiencia en América Latina, región que ha sido el laboratorio de las reformas
de los sistemas de pensiones, muchas fallas se han comprobado en la operación
del nuevo modelo introducido.
16 Recordamos que el sistema de pensiones de la seguridad social chilena fue reformado en 1980 y comenzó a operar en
1981, cambiando del sistema anterior financiado mediante el régimen de reparto simple, de prestaciones definidas y
administrado por instituciones públicas, por el sistema de cotizaciones definidas a capitalización individual operado por
administradoras de fondos privados de pensiones.
82
Ya en 1998 Mesa-Lago señalaba las principales lagunas y fallas de los sistemas reformados aplicando
esa modalidad17
:
No existe un modelo único, universal para la reforma estructural de las pensiones para la región
latinoamericana.
La reforma no ha generado un aumento en la cobertura de la fuerza de trabajo, ni en lo que concierne
la afiliación; en efecto, la cobertura ha disminuído en términos de cotizantes efectivos.
La propiedad de la cuenta individual por el/la asegurado/a y la relación estrecha entre cotizaciones y
prestaciones no ha contribuído a resolver el problema de la evasión en el pago de cotizaciones.
Para que el sistema funcione debidamente se necesita que opere un cierto número de administradoras
de fondos privados de pensión; la experiencia indica que al principio las administradoras proliferan,
pero al final se fusionan o desaparecen, dejando el campo libre a solo un pequeño número de ellas
(oligopolio). Esto es indicativo de que la competencia no funciona.
La acumulación de capital ha sido importante, pero varía significativamente de un país a otro.
El enorme déficit fiscal se debe a tres razones, que son de responsabilidad del Estado con el sistema
reformado: (a) el déficit público original; (b) los bonos de reconocimiento de los derechos adquiridos
por los asegurados en el viejo sistema; (c) el costo de las pensiones mínimas garantizadas.
Otras fallas han sido señaladas más recientemente por el mismo autor: altos costos
administrativos, bajo rendimiento de las inversiones, bajos niveles proyectados
de beneficios (prestaciones), falta de equidad general y de género, injerencia
política (la inmunidad política es un mito), efectos sobre los mercados de
capitales y financieros y sobre las inversiones, etc
17 Carmelo Mesa-Lago: “La reforma estructural de pensiones en América Latina: tipología, comprobación de supuestos y enseñanzas”.
Pensiones en América Latina: dos décadas de reformas. OIT, Lima, 1998. Carmelo Mesa-Lago: Evaluación del informe Cumpliendo la promesa del Banco Mundial, Revista Internacionalde Seguridad Social, AISS, Ginebra, 2005. Tenga en cuenta que así como explicado en el archivo „introducción‟, „evaluación final‟, las „actividades intermedias‟ incluidas en los módulos no son obligatorias y no forman parte del proceso de evaluación final. Sin embargo, las actividades intermedias le ayudarán a comprender mejor el texto y a situar los contenidos en su justo contexto. Aunque su tutor/a no evaluará los resultados de esta actividad, usted puede enviárselos para recibir su opinión técnica. Sírvase consultar el apartado „evaluación final‟ de la sección titulada „introducción‟ de este módulo para saber cuáles son las tareas que se le requieren a fin de demostrar su competencia y dominio de los contenidos de este módulo.
83
Comente brevemente las reformas llevadas a cabo en el sistema de pensiones de su país, ya hayan sido
reformas paramétricas o estructurales, y sugiera, en sus grandes líneas, cambios eventuales al sistema actual.
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84
2. LA REFORMA DE LAS PENSIONES: UN ANÁLISIS
MÁS DETALLADO
2. LA REFORMA DE LAS PENSIONES: UN ANÁLISIS MÁS DETALLADO
85
La situación de la seguridad social en América Latina
previa a las reformas
El cuadro que se muestra a continuación `Ordenamiento y Agrupación de los Países
de América Latina, según el Desarrollo del Seguro/Seguridad Social -1980, es
fundamental para tener una idea previa de la situación de la Seguridad Social en la
región antes de las reformas; ofrece con un vistazo datos básicos referidos tanto a
cobertura, como al peso relativo del gasto previsional para la mayor parte de los
países latinoamericanos.
Mesa Lago18 realiza una agrupación de los mismos en tres subcategorías en función
del proceso de introducción y evolución de la Seguridad Social:
o Países pioneros - Argentina, Brasil, Chile, Cuba, Uruguay, y Costa Rica.
o Países intermedios - Bolivia, Colombia, Ecuador, México, Panamá, Paraguay,
Perú y Venezuela.
o Países tardíos - El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua y
República Dominicana.
Se trata de datos estadísticos, obtenidos no sin dificultad, y que en cualquier caso se
han tenido que enfrentar con la problemática adicional que ofrece la heterogeneidad
de las situaciones, los métodos y las legislaciones.
18 Mesa Lago, Carmelo. Aspectos Económico-Financieros de la Seguridad Social en América Latina y El Caribe; en la Memoria del II
Congreso Interamericano Jurídico de Seguridad Social. Montevideo, 1990.
86
Ordenamiento y Agrupación de los Países de América Latina, según el Desarrollo del Seguro/Seguridad Social: 1980
Grupo/países Ley inicial
de Pensiones (a)
Población cubierta (b)
Total PEA
% de cotiz. legal (c) Gasto de seguridad social en % (d)
PBI Gasto social Pensiones
Déficit o superavit en % de los
ingresos (e)
Razón:
Pasivos/Activos
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)
Grupo alto
Uruguay (g) 1920 69 81 33 11 39 79 -60 0.65
Argentina 1930 79 69 46 10 38 55 -13 0.32
Chile 1924 67 62 29 11 32 53 17 0.46
Cuba (g) 1920 100 93 10 9 13 44 -46 0.21
Brasil 1920 96 96 26 5 38 45 -7 0.18
Costa Rica 1943 78 68 27 9 36 21 0 0.06
Rango típico (h) 67 – 100 62 – 96 26 – 46 9 – 11 32 – 39 44 – 79 0 – (60) 0,18 – 0,65
Grupo intermedio
Panamá 1941 50 46 21 7 23 34 -11 0.12
México 1941 53 42 18 3 18 21 17 0.08
Perú 1936 17 37 21 3 15 35 12 0.09
Colombia 1945 12 22 20 4 20 20 -8 0.05
Bolivia 1959 25 18 25 3 14 40 8 0.33
Ecuador 1930 8 23 21 3 10 48 36 0.15
Paraguay 1943 18 14 20 2 22 31 15 0.07
Venezuela 1966 45 50 14 3 15 33 26 0.06
Rango típico (h) 12 – 53 18 – 50 18 – 25 3 – 7 14 – 23 20 – 40 26 – (11) 0,05 – 0,15
Grupo bajo
Rep. Dominicana 1947 8 14 14 2 16 21 4
Guatemala 1969 14 33 20 2 14 14 3 0.06
El Salvador 1969 6 12 12 2 12 18 23 0.08
Nicaragua 1955 9 19 16 2 13 16 34 0.08
Honduras 1971 7 13 14 3 12 7 19 0.02
Haití 1965 1 2 12 1 - 10 15 -
Rango típico (h) 1 – 9 2 – 19 12 – 16 1 – 21 12 – 16 7 – 18 0 – (60) 0,02 – 0,08
87
Leyenda del cuadro anterior
Ordenamiento y Agrupación dedos Países de América Latina, según el Desarrollo del Seguro/Seguridad Social: 1980
(a) ―Fechas de las primeras leyes sobre seguridad social en América Latina para los riesgos de IVM",
(b) Porcentaje de la población total cubierta por el programa de enfermedad y de la PEA cubierta por el programa de pensiones.
(c) Total de porcentaje legal sobre la nómina salarial que debe cotizar el asegurado, el empleador y el Estado como tal.
(d) El gasto de seguridad social incluye el gasto total de salud.
(e) Déficit o superávit, resultante de sustraer los gastos de los ingresos totales de la seguridad social, como porcentaje de los ingresos.
(f) Cociente de carga demográfica: número de asegurados pasivos (pensionados) dividido entre el número de asegurados activos (contribuyentes).
(g) 1981, para Cuba y Uruguay sólo algunas cifras, otras corresponden a 1980.
(h) Cálculo extrayendo un máximo de una variable fuera de lugar (outlier).
(i) 1982
Fuente: II Congreso Interamericano Jurídico de la Seguridad Social - "Aspectos Económico - Financieros de la Seguridad Social en Latino América y Cáribe.
Mesa Lago, Carmelo - Montevideo (Uruguay), octubre 1990.
88
Países pioneros con sistemas estratificados
Características típicas de este grupo antes de las reformas (1.980)19:
- Los primeros programas de pensiones aparecen en los años 20 y 30.
- La cobertura20 sobrepasa el 60% de la población total y de la población
económicamente activa (PEA).
- Total de cotizaciones sobre la nómina sobrepasa el 26%.
- Los gastos de seguridad social fluctúan entre el 9% y el 11% del PIB. Y en
promedio representan un tercio del gasto fiscal.
- Entre el 44% y el 79% de dichos gastos es en pensiones debido a la antigüedad y
madurez del programa y a la alta esperanza de vida.
- La razón pasivo/activo es muy alta, llegando hasta 0,6; esto se debe a la baja tasa
de crecimiento de la población, al envejecimiento de ésta, la imposibilidad de
incorporar a nuevos grupos de asegurados (porque la cobertura ya sea universal o
por la escasa potencialidad cotizante de los nuevos sectores a incluir) y la
maduración del programa de pensiones.
- El sistema se enfrenta a un desequilibrio actuarial y financiero serio.
Las causas del déficit es que los gastos aumentaron con mayor rapidez que los
ingresos por las razones siguientes:
Por el lado del gasto: una legislación liberal y poco técnica en la concesión de
prestaciones; retiros por antigüedad o anticipado21, edades de retiro más bajas para
las mujeres que para los hombres; programas de pensiones que han madurado;
mayor esperanza de vida a la inicialmente planteada en las legislaciones y en los
balances actuariales; cálculo del salario base (o base reguladora) con un período corto
y reciente de la vida laboral, lo que se traduce en un porcentaje alto de reemplazo
salarial en pensiones.
20Se distingue entre la cobertura poblacional `legal´, la `estadística´ y la real; la primera se prescribe por la ley pero no siempre se ejecuta
mientras que la segunda se refiere a estimaciones sobre la población cubierta. 21 El asegurado podría retirarse en un buen momento de su actividad productiva, cobrar una pensión igual o aproximada a su salario y
desempeñar otro trabajo ya sea en el sector formal o en el informal.
89
Por el lado de los ingresos: dificultad en la extensión de la cobertura22, y si
se hace sería para incorporar a los grupos de más bajo ingreso, lo que agravaría el
desequilibrio; el número de contribuyentes activos se reduce progresivamente en
relación al número creciente de pasivos; hay una fuerte evasión y mora especialmente
en los países con tasas inflacionarias altas y sostenidas; el Estado rehúsa cumplir con
sus obligaciones financieras, acumulando así cuantiosas deudas; excepto Chile, en la
década de los ochenta, estos países no tienen fondos de reservas sustanciales y, por
tanto, no hay ingresos por inversión.
Países intermedios con sistemas relativamente
unificados.
Debido a la aparición más tardía del seguro social en este segundo grupo, así como a
su unidad y uniformidad relativas, y a su cobertura más baja de riesgos y población,
estos sistemas generalmente no tuvieron los problemas administrativos y financieros
del primer grupo. Sin embargo los países que se colocaron a la cabeza de este grupo
(con la cobertura más alta, madurez creciente del programa de pensiones y altos
costos) han sufrido los problemas financieros típicos del primer grupo, agravados por
la crisis de la década de los ochenta.
Características de este grupo, antes de las reformas (1980)23:
- Programas de pensiones - años 30 y 40.
- Cobertura poblacional entre el 12% y el 53%.
- Cotizaciones entre el 18% y el 25%.
- Gastos de seguridad social entre el 3% y el 4% del PIB.
- La mayoría de dichos gastos se dedican a la atención a la salud mientras que sólo entre el
20% y el 40% se gasta en pensiones (relativa juventud del programa).
- Razón pasivo/activo fluctúa entre 0,05 y 0,15.
- El sistema generalmente acusa un desequilibrio actuarial y se aboca a uno financiero en el
mediano o corto plazo.
22 La `formalización´ del `sector informal´ en materia previsional, supone un reto todavía hoy sin resolver. 23 Ver cuadro.
90
La rápida aceleración de la cobertura de población y riesgos, en las décadas de 1.960
y 1.970, impulsaron a Costa Rica del grupo intermedio al alto; aunque mantiene la
relativa novedad del programa de pensiones, el bajo porcentaje que se gasta en dicho
programa y la baja razón pasivo/activo (estas dos resultado de la primera) y la
juventud de su población.
Países tardíos con mayor grado de unificación.
Dos subgrupos:
Los países menos desarrollados de América Latina: Centroamérica (con la excepción
de Costa Rica y Panamá) y el Caribe latino (excepto Cuba). Estos países, al menos
hasta la crisis económica de la década de los 80, no confrontaron dificultades
financieras y su principal problema es extender la cobertura poblacional.
Características (1980)24:
- Programas de pensiones: años 50 y 60.
- Cobertura menor del 14% de la población total y se concentra en la capital y ciudades más
importantes.
- Cotizaciones totales - 12% y 16%
- Gastos de seguridad social sobre el 1% y el 3% del PIB.
- Cerca del 80% de dicho gasto se dedica al programa de enfermedad y menos del 20% a
pensiones.
- La razón pasivo/activo es muy baja, entre 0,02 y 0,08; debido a la novedad del programa, a
la esperanza de vida muy baja, a la muy alta tasa de crecimiento de la población y el
potencial de extender la cobertura25.
- El sistema no se enfrenta, al menos a corto y medio plazo, al desequilibrio financiero.
Países del Caribe no latino, los cuales ganaron su independencia en las décadas de
1.960 y 1.970. En las antiguas colonias británicas, se estableció un sistema nacional de
salud antes de la independencia, y después de ésta se crearon programas de seguro
24 Ver cuadro. 25Están disponibles al respecto los cuadros sobre la situación demográfica de la región elaborados por el Centro Latinoamericano de
Demografía - CELADE, incluidos en el capítulo dedicado a los recursos humanos. Ver relación de cuadros.
91
social (excluyendo la atención a la salud). A pesar de su novedad, estos programas
alcanzaron cobertura poblacional universal en la década de los 80 y tienen un alto
grado de unidad y solidez financiera.
Características: (Bahamas; Barbados y Jamaica) muestran similitudes con el caso de
Costa Rica: cobertura poblacional universal, baja razón pasivo/activo, población joven y alta
esperanza de vida; aunque dada su novedad y menor generosidad, sus porcentajes de
cotizaciones y sus costos son inferiores y tienen una situación financiera mejor.
De lo anterior se desprende que mientras más alto se coloca un país en el ordenamiento
establecido registra las siguientes tendencias en las variables26:
a) mayor la antigüedad del programa de pensiones;
b) mayor los porcentajes de la población total y PEA cubiertos;
c) mayor la contribución porcentual total sobre la nómina salarial;
d) mayor el porcentaje del gasto de seguridad social en relación al PIB y al gasto fiscal;
e) mayor el porcentaje de dicho gasto que va a pensiones;
f) mayor el desequilibrio financiero y actuarial;
g) mayor la razón pasivo/activo;
h) mayor el porcentaje de la población de 65 y más años de edad;
i) mayor la esperanza de vida al nacer.
Problemas financieros adicionales:
1. Carga admisible. Se hace necesario investigar más a fondo cuál es la carga
financieramente adecuada o económicamente tolerable para cada país.
2. Regresividad. El asegurado generalmente no financia más de un tercio de los
costos de su protección y esta situación es inequitativa en los países que tienen
muy baja cobertura poblacional. El porcentaje de población no asegurada
(incluyendo el grupo de más bajo ingreso) podría financiar el grueso de las
prestaciones de los asegurados vía transferencias de precios e impuestos.
3. Evasión (no registro en el sistema), mora patronal (atraso en el pago)27,
presiones inflacionistas28 y altos costos administrativos.
26Mesa Lago en su trabajo `Aspectos Económico-Financieros de la Seguridad Social´, establece que por correlación múltiple se produjeron coeficientes de
correlación positivos (estadísticamente representativos) entre las variables, indicando que el sistema de seguridad social se ha desarrollado de forma que el
avance de una variable tiende a ir acompañado del avance del resto de las variables.
92
4. Ineficiencia de la inversión. En general, y
tradicionalmente29, la inversión de la reserva del
seguro social - en los primeros años derivada de la
capitalización, y con posterioridad de regímenes de
prima media escalonada (PME) -, no ha sido hecha
de manera eficiente en América Latina. En casi toda
la región los organismos de seguro social no
estaban diseñados para actuar como intermediarios
financieros; además hubo, y todavía hay en muchos
casos, un deficiente desarrollo del mercado de
capitales y la inflación acabó con las reservas.
Esta situación se ha visto notablemente alterada con las reformas y particularmente
con la legislación relativa a la inversión de los Fondos o Reservas contemplada en las
mismas.
Por lo que respecta a los regímenes de financiamiento, tres son los fundamentales a
tener en cuenta: capitalización; prima media escalonada (Mesa Lago lo identifica como
capitalización parcial) y reparto (simple o de capitales de cobertura).
Los programas de riesgo a corto plazo (enfermedad - maternidad, asignaciones
familiares y desempleo) generalmente usan el régimen de reparto, mientras que los
programas a largo plazo (pensiones de vejez, invalidez, muerte y riesgos
profesionales) pueden usar uno de los tres métodos citados.
Inicialmente, muchos países de América Latina adoptaron capitalización completa, con
aportación tripartita y gestión estatal, pero no cumplieron sus requisitos esenciales.
Así:
o el poder legislativo añadió prestaciones nuevas y liberalizó las condiciones de
adquisición sin incrementar las contribuciones;
27 Algunos datos de la década de los ochenta son: - Argentina - 23% de evasión; - Bahamas, - 19% combinando evasión y mora; - Barbados -
44% de mora; - Brasil - 60% combinando evasión y mora; - Chile - 30% de mora; - Jamaica - 44% de mora; - Perú - 33% de evasión.
(Fuente: Mesa Lago, Carmelo). 28 p.e: la deuda del Estado con el sistema previsional en Perú se devaluó un 99,8% en el período 1.981 - 1.988. 29 Antes de las últimas reformas.
93
o la evasión y mora, la deuda estatal y la ineficiencia en la inversión redujeron el
ingreso a menos de lo proyectado;
o aumentos no tenidos en cuenta de la esperanza de vida resultaron en un
período más largo de disfrute de la pensión por lo que modificaron los cálculos
actuariales y las edades de retiro no fueron incrementadas de forma
adecuada30;
o y, la inflación obligó a aumentar el valor real de las pensiones de manera
imprevista.
Así se pasó de la capitalización completa a sistemas de prima media escalonada, -
todavía mantenido como tal en muchas legislaciones (Colombia, Venezuela) y en
algunas sólo formalmente actuando como reparto simple en la práctica (Nicaragua,
Perú) - ,y, a continuación, empezando por los países pioneros, a sistemas de reparto.
Las reformas actuales plantean el regreso a los sistemas de capitalización.
Como consecuencia, las reservas de los sistemas se fueron agotando y fue necesario
llevar a cabo ordenamientos institucionales y ajustes imprescindibles en coyunturas
económicas desfavorables, anticipando la crisis de madurez del propio sistema.31
En la década de los ochenta, la cobertura del seguro social decreció o se estancó o su
ritmo de crecimiento disminuyó sustancialmente. Los incrementos en el desempleo, la
informalidad y la evasión son los principales causantes de este fenómeno. Además se
produjo un estancamiento o reversión en la extensión de la cobertura al sector rural.
La crisis y los programas de emergencia obligaron a algunas instituciones de seguro
social a devaluar las pensiones. El deterioro de los servicios de salud se manifestó en
varios países por la paralización en la inversión en planta física y equipo, corte en el
suministro de medicinas, eliminación de comidas en hospitales, etc.
Al problema de la baja cobertura global debe añadirse, en la mayoría de los países, el
de la desigualdad en el grado de cobertura entre grupos ocupacionales, ramas
económicas y unidades geográficas.
30 En Costa Rica y Panamá la edad de retiro anticipado fue reducida mientras que la esperanza de vida creció notablemente. 31 Feldman, Jorge (Sociólogo - Investigador del Centro de Estudios del Estado y la Sociedad - CEDES - Buenos Aires); en el libro `Regímenes
Pensionales´; FAUS - CIID- FESCOL; Santafé de Bogotá, Colombia, 09/1992.
94
Las pensiones promedio de varios grupos de asegurados para el período 1980 - 1987 puede
verse en el cuadro siguiente; donde las fuerzas armadas muestran la mayor disparidad32.
Estos datos están referidos para Colombia, Chile, México y Uruguay, a los primeros años de la
década de los ochenta, es decir, al comienzo de la crisis económica que la convirtió en la
‗década perdida‘; se observa en todos los casos la ‗recompensa´ a la presión organizada para
grupos como los empleados públicos, policía, o el sector bancario, mostrándose sólo para
Uruguay la discriminación prestacional para el sector rural y los trabajadores domésticos.
Por varias razones, escaso número de países incluidos, ausencia de datos para todos los
sectores o grupos relacionados, y falta de comparabilidad en el tiempo, el cuadro adjunto
ofrece limitaciones, sin embargo, da una idea de la heteregoneidad previsional analizada en
puntos anteriores.
Desigualdades entre Pensiones Promedio de varios grupos de asegurados en
Países
Seleccionados de América Latina: 1980 1987 (a) Bolivia
(1987) Colombia
(1982) Costa Rica
(1986) Chi le (1980)
México (1980)
Uruguay
(1982)
General 1.0 1.0 1.0 1,0 (b) 1,0 (c) 1,0 (d)
Fuerzas Armadas 2.5 8.0 5,5 (c) 4.9
Policía 1.6 6.9 4.1
Empleados Públicos 1.2 1.7 3.2 3.8 2.0
Magisterio 1.3 3.4 2.0
Hacienda, Judicatura 5.8
Bancario 3.4 5.7 3.8
Petróleo 2.2
Rural 0.8
Doméstico 0.7
a. Razón entre el sistema general (1,0) y los otros.
b. SSS (fondo de obreros) el mayor de Chile en esa época.
c. IMSS (fondo general del sector privado) el mayor de México.
d. DIPAICO (fondo de industria y comercio) el mayor de Uruguay.
e. Proporción de 1971.
Fuente: ll Congreso interamericano Jurídico de la Seguridad Social - "Aspectos Económico - Financieros de la Seguridad Social en Latino
América y Caribe.
Mesa Lago, Carmelo - Montevideo (Uruguay), octubre 1990.
32 Fuente: Mesa Lago, Carmelo. II Congreso Interamericano Jurídico de la Seguridad Social; Montevideo, octubre de 1990.
95
La cobertura tiende a estar relacionada con el ingreso, la calificación laboral y el poder
de los grupos de presión. Registrándose la cobertura más baja entre los
desempleados, trabajadores no calificados, especialmente agrícolas y por cuenta
propia y los de más bajo ingreso.
Lo que parece claro, en cualquier caso, es que el `modelo Bismarckiano‘ de seguro
social basado en contribuciones salariales del mercado formal de trabajo y con
prestaciones proporcionales a los salarios, no parece adecuarse a la resolución de los
problemas previsionales para la mayoría de los países de América Latina y,
especialmente, para los menos desarrollados.
AACCTTIIVVIIDDAADDEESS 1 ¿Cómo fue la situación de la seguridad social en América Latina previa a la reforma? 2. Elabore un cuadro comparativo sobre las características de los:
Países pioneros con sistema estratificados.
Países con sistemas relativamente unificados
Países tardíos con mayor grado de unificación.
96
2.1 Sobre las reformas estructurales
La nueva seguridad social: Capitalización vs. Reparto
Introducción
33Cuando se diseñan los programas de pensiones generalmente se distingue el
caso de quienes han vivido bajo condiciones de pobreza crónica de la situación de
los que quedan en un estado de necesidad por la suspensión de la remuneración
habitual. Esta distinción explica el desarrollo de programas de carácter asistencial
a diferencia de los contributivos. Al momento de establecer un programa de
pensiones es importante tener claridad respecto a estas diferencias, porque
muchos de los eventuales problemas de diseño se originan en una mala selección
de las herramientas más apropiadas para alcanzar cada objetivo.
La `Universalidad´ es en realidad un objetivo y no un principio. La cobertura
efectiva de cualquier sistema de pensiones dependerá de la capacidad que
tengan los gobiernos y las sociedades para financiar los beneficios que se desee
entregar a la población estableciendo prioridades al respecto; de la composición
de la fuerza de trabajo; de los incentivos para la incorporación; y de la capacidad
de fiscalizar el cumplimiento de la obligación legal para incorporarse.
Como ya se ha visto anteriormente, la baja cobertura efectiva es un problema que
muestran muchos países, especialmente en América Latina. Detrás de este
fenómeno hay elementos y factores que no dependen de las características de
diseño de la seguridad social sino de la composición de la fuerza de trabajo y que
se explican por las características de la regulación del mercado de trabajo o por
estructuras tributarias y laborales o condiciones sociales que favorezcan el
desarrollo del sector informal. Al respecto, en América Latina el empleo se ha
creado especialmente en empresas pequeñas e informales, que no cumplen con
las obligaciones de la seguridad social.
33Iglesias, Augusto. `Análisis de Sistemas de Pensiones alternativos‟; en `El Ahorro Previsional. Impacto en los mercados de capitales y de la
vivienda´- CIEDESS (Corporación de Investigación, estudio y desarrollo de la Seguridad Social). Santiago de Chile, 1995 (reúne un
conjunto de artículos de diferentes autores).
97
Alternativas de Reformas, respecto al régimen
financiero.
Dentro de un contexto más complejo de reorganización económica ya comentado, se
presentan las reformas de los sistemas de seguridad social en América Latina, que, con un
objetivo racionalizador de ajuste, dan entrada al sector privado en la gestión financiera y en la
concesión de las prestaciones, en un primer momento en relación a los riesgos de invalidez,
vejez y muerte (IVM), e inmediatamente después a la salud.
Por lo que respecta a la primera cobertura las alternativas de reforma son:
* Racionalización de los sistemas tradicionales - Ajustes al reparto simple o PME (Reformas
paramétricas).
* Programas privados; de capitalización; obligatorios; y sustitutivos.
Chile (1981); Bolivia (1997)34; México (1998)35.
* Programas privados; de capitalización; voluntarios; y sustitutivos.
Perú (1993)36; Colombia (1994)37.
* Programas privados; de capitalización; obligatorios; y complementarios.
Costa Rica (1995).
* Programas privados; de capitalización; voluntarios; y complementarios.
Argentina (1994)38.
Uruguay ha introducido un modelo híbrido entre los dos últimos tipos descritos, donde la
capitalización pasa de ser voluntaria a obligatoria a partir de un determinado nivel de ingreso.
39La CEPAL define a los sistemas con Capitalización Individual (CPI) (en oposición al
reparto) con las siguientes características, algunas de las cuales se dan en sistemas
públicos con PME40 o reparto, o en sistemas mixtos:
34Ley de Pensiones 1732 de 26/11/96, en vigor desde 01/05/97. 35Decreto Ley del Seguro Social 12/95; pospuesta por segunda vez la entrada en vigor a 01/01/1998. 36D.L. 25897 12/92. 37Con la característica de poder cambiar de Régimen cada tres años. 38Al ejercer la opción por la capitalización, la aportación del trabajador se destina al financiamiento del régimen de capitalización, en lugar de
ir al de reparto. 39 Mesa Lago, Carmelo (Catedrático Distinguido de Economía y Estudios Latinoamericanos, Universidad de Pittsburgh). `Las reformas de las
pensiones en América Latina y la posición de los Organismos Internacionales´. Revista de la CEPAL nº 60; Santiago de Chile, diciembre de 1996;
40 La PME comparte características del régimen de reparto (transferencias intergeneracionales, solidaridad, primas crecientes - pero más espaciadas y graduales - ) y de la CPI (reservas que se invierten, cuentas individuales y cierta relación - aunque mucho menor - entre contribuciones y beneficios).
98
i. ofrecen condiciones de adquisición homogéneas y mayor movilidad laboral (a
excepción de las fuerzas armadas); ii) regulan y supervisan el mercado
financiero (lo que puede ocurrir también en un sistema con PME);
ii. permiten la formación de ahorro y reservas (posible también en la PME); y iv)
asignan al Estado una función social, garantizando una pensión mínima (esto ya
ocurre o puede implementarse en sistemas públicos o mixtos).
Atribuye como ventajas a la CPI: i) intenta resolver la baja cobertura - lo cual es tan o
más difícil en este sistema que en uno público; ii) genera incentivos para la afiliación al
sistema y declaración plena de ingresos - en la CPI de Chile y Argentina
aproximadamente el 44% activamente; y iii) al abolirse la contribución del empleador
también se elimina el `efecto redistributivo negativo al incrementar los costos de la
mano de obra´ - la contribución del empleador no se ha abolido en Argentina,
Colombia y Uruguay pero, además, el impacto de su eliminación es objeto de debate
teórico-empírico.
El éxito de un nuevo sistema de pensiones basado en la capitalización y en la
administración privada, exige algunas condiciones particulares:
desarrollo de las instituciones financieras y de la regulación del mercado de
capitales, que muestra un desarrollo incipiente en muchos países de América
Latina;
desarrollo de la industria y regulación de los seguros de vida41;
desarrollo de una capacidad de fiscalización eficiente por parte del Estado;
establecimiento de programas de pensiones asistenciales que cubran a los
trabajadores más pobres. Respecto a este último punto el problema se
complica pues en muchos casos la base tributaria es pequeña y no existe
capacidad para recaudar impuestos, con los que atender el gasto social.
41 Para las rentas vitalicias y la cobertura de invalidez y supervivencia (muerte).
99
En muchos países de América Latina estas condiciones no se han dado al momento
de las reformas. Por lo tanto, la reforma al sistema de pensiones debe ser parte de un
proceso de cambio más integral, que incluya modificaciones a la legislación del sector
financiero, al régimen tributario y a la organización del Estado.42En general, las reformas
tienden a uniformar el sistema, lo que supone eliminar las pensiones preferenciales -con la excepción, en la mayoría
de los casos, de las correspondientes a las fuerzas armadas- y también la multiplicidad de esquemas. Asimismo,
procuran uniformar y postergar la edad de retiro, en vista de la prolongación de la esperanza de vida de la
población.
Por su parte, los efectos de las Reformas en términos de equidad no dependen del
carácter público o privado de los sistemas de Previsión Social, sino de la naturaleza
individual o colectiva de los mecanismos de financiamiento y prestaciones43. Si el
vínculo entre las cotizaciones y las prestaciones se establece a nivel individual, no
habrá distribución entre los cotizantes; en cambio, si establece un vínculo colectivo
hay posibilidades de redistribuir. Lo mismo puede ser empleado para los sistemas
sanitarios.
El papel del ahorro
Detrás de la mayor parte de las reformas llevadas a cabo en la región se encuentra la
discusión sobre el régimen financiero siendo la capitalización el único compatible con
una dinámica privatizadora tanto en la gestión de los fondos como en la concesión de
prestaciones.
Según los argumentos a favor de la capitalización, este tipo de esquemas: 1)
explicitan la deuda del Estado con los contribuyentes activos en el sistema anterior44;
2) fortalecen los vínculos entre las contribuciones de cada trabajador, su
administración financiera y los beneficios que recibe con su capitalización; 3) eliminan
la función distributiva del sistema de pensiones, que pasa a ser desempeñada por el
presupuesto fiscal (en ocasiones hipotecado por las propias reformas previsionales, y,
casi siempre, pobre, poco extenso y regresivo); 4) pueden suponer un modo de
42`Las reformas en el sector de la seguridad social´. Panorama Social de América Latina 1995 - CEPAL - ONU - Santiago de Chile, 1995 43 La brecha de la equidad - América Latina, el Caribe y la Cumbre Social. CEPAL; Santiago de Chile, marzo de 1997. 44 Vía `bonos de reconocimiento´ o sistema similar. Se verá más adelante.
100
aminorar la evasión; y 5) la capitalización puede servir a elevar el ahorro financiero de
largo plazo; lo que como externalidad positiva contribuiría a una mayor profundización
del mercado de capitales de largo plazo. Aquí reside el interés principal de `capital´: la
gestión de los fondos procedentes del Sistema Previsional.45
Por lo que respecta a este último punto, en el caso de un nuevo modelo que sustituya
el reparto por la capitalización, si bien las cotizaciones de los nuevos integrantes del
sistema de capitalización elevarán el ahorro privado el déficit producido en el antiguo
sistema de reparto por la no incorporación de la nueva generación (que se suponía
que financiaría a la población jubilada), generará un desahorro en el sector público por
un monto equivalente. Los costos fiscales se derivan de lo siguiente: 1) la necesidad
de seguir pagando las pensiones del sector pasivo sin disponer de las cotizaciones del
sector activo, 2) la necesidad de reconocer las cotizaciones pasadas de quienes se
incorporan al sistema de capitalización, y 3) la necesidad de financiar pensiones
asistenciales y mínimas garantizadas por la ley. Existe realmente una hipoteca sobre
los fondos fiscales durante un más o menos largo período de tiempo.
El efecto neto sobre el ahorro será nulo, salvo por diferencias en la estructura
demográfica en cuanto a ingresos de las poblaciones antiguas y nuevas, al
comportamiento de los salarios, y a los niveles de afiliación y correntización de un
sistema respecto del otro (capitalización vs reparto). De lo anterior cabe concluir que
como la gran mayoría de los países de América Latina cuentan previamente con un
sistema de pensiones de reparto (simple o PME), probablemente no sería posible
elevar el ahorro en forma significativa si se lo reemplaza por uno de capitalización
individual.46
45 "Todos los nuevos programas deben tener un equilibrio de poder; es decir, una de las cosas que no se puede hacer es desequilibrarlo de
tal manera que los trabajadores estén mirando por la ventana, que los empleadores no tengan nada que ver, que haya unos administradores que comandan toda la operación y que van creando cada vez más poder. Porque, la acumulación de capitales y la disposición de capitales, es poder" (Conte-Grand, Alfredo; experto de la OIT (Santiago) - `Una perspectiva internacional en el debate sobre el sistema de pensiones´. En Seminario 1996: `El Nuevo Sistema de Pensiones. Los intereses de los trabajadores y su repercusión en América Latina´. Jaime Ruiz-Tagle (Editor). Programa de Economía del Trabajo (PET); Santiago de Chile, marzo de 1997.)
46 Capítulo VII - Ahorro y Productividad del Capital - de `Equidad y transformación productiva: un enfoque integrado‟. CEPAL; Santiago de Chile, 1992 (Edición de Febrero de 1996).
101
47Es cierto que el nuevo sistema de capitalización, considerado de forma aislada
respecto al sistema precedente, genera ahorros privados netos en sus inicios, cuando
se recauda mucho (típicamente de todos los trabajadores nuevos o más jóvenes) y se
paga poco en jubilaciones. Sin embargo, este ahorro privado tiene como contrapartida
el déficit comentado; si bien este nuevo déficit fiscal se puede ‗financiar‘ con
préstamos de las Administradoras de fondos, el fisco genera un déficit adicional
equivalente a la diferencia entre la tasa de interés pasiva (que pagaba antes) y la tasa
de interés activa que ahora debe pagar. De ahí que, como primera aproximación, el
sistema de capitalización no genere un aumento en el ahorro.
De hecho, se genera un ahorro sólo si el fisco decide eliminar ese déficit mediante
reducciones adicionales de sus gastos o incrementos de sus ingresos. De hacer esto,
el ahorro aumenta con la introducción del nuevo sistema de pensiones, pero no por un
mayor ahorro privado, sino por un mayor esfuerzo de ahorro de parte del sector
público48.
El incremento de ahorro neto nacional que acompaña la introducción del nuevo
sistema de pensiones por capitalización, así como el monto de recursos disponibles
para profundizar el mercado de capitales interno evitando concentraciones excesivas
en deuda pública estatal, dependerá del esfuerzo adicional que haga el sector público
para reducir o eliminar el déficit fiscal que el nuevo sistema de pensiones generará.
De ahí que la más apremiante reforma que requiera el sistema de pensiones es la de
eliminar el déficit, lo que se logra equilibrando los ingresos y obligaciones actuariales y
no sólo los de caja. Una vez hecho esto puede considerarse si conviene continuar con
un sistema de reparto reformado49 o pasar a uno de capitalización con competencia
en la recaudación e inversión - Chile -, o con recaudación centralizada y competencia
en la inversión - Argentina.
47 Ramos, Joseph (Director División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL). `Un Balance de las Reformas Estructurales
Neoliberales en América Latina´. Revista de la Cepal nº 62; Agosto de 1997; Santiago de Chile. 48 Es lo que sucedió en Chile, la puesta en marcha del sistema de pensiones basado en la capitalización individual originó en este país un
déficit fiscal que en su momento máximo alcanzó alrededor del 5% del PIB. El ahorro neto subió porque el fisco tomó medidas para reducir el déficit señalado: entre otras, la extensión de la edad de jubilación a los 65 años (frente a la posibilidad de jubilaciones por años de servicio), lo que elevó la recaudación y acortó el período de pensión, y el recorte de otros gastos ajenos al sistema de pensiones.
49 Probablemente PME con los ajustes necesarios y con una eficiente inversión de las reservas.
102
50Hay que añadir además que no existe certeza de que la acumulación de un fondo en
la forma de ahorro financiero se traduzca en inversión productiva y, por lo tanto, en un
aumento del ahorro tal como se mide en las cuentas anuales51. Como ejemplo con
mayor experiencia, el aumento del ahorro en Chile no responde exlusivamente a la
implementación del sistema de pensiones sino al esfuerzo de ahorro público para
cubrir los costos de la transición y el aumento del ahorro privado no previsional;
además, sólo una parte reducida se canaliza a la inversión real mediante acciones de
primera emisión, compras de letras hipotecarias y bonos de empresas.52
53El enfoque tradicional es que la seguridad social reduce el ahorro individual y la
demanda de seguro privado; puesto que el asegurado cuenta con que sus
contribuciones le serán devueltas como pensiones y, por tanto, no tiene que acumular
un excedente durante su vida activa. La seguridad social podría, además, incrementar
el costo de las exportaciones haciéndolas menos competitivas con las de aquellos
países que no tienen seguridad social o cuya carga es inferior, y contribuir así a una
posible reducción del ahorro potencial externo. Ya se ha puesto de manifiesto, sin
embargo, la mayor incidencia de la productividad sobre la competencia, si se compara
con otros factores como el costo del factor trabajo (salarios y contribuciones) o el
sistema fiscal.
La investigación sobre estos temas en los Estados Unidos y otros países desarrollados, ha
producido resultados contradictorios; un estudio sobre 16 países de la OCDE no encontró
pruebas de que la seguridad social afectara al ahorro privado o desacelerara el desarrollo54. Si
es tan difícil evaluar este impacto en países desarrollados donde las estadísticas son más
completas y la cobertura de seguridad social es casi siempre universal, mucho más lo es en
América Latina. Aun en un mismo país las interpretaciones son diferentes; así, en Chile un
estudio55 encontró que la seguridad social había tenido un efecto negativo en el ahorro pero
otro posterior56 consideró que, después de los ajustes necesarios, la seguridad social habiá
generado un excedente (aunque decreciente) en vez de un ahorro negativo.
50 La brecha de la equidad - América Latina, el Caribe y la Cumbre Social. CEPAL; Santiago de Chile, marzo de 1997. 51 Held G. (1994), "¿Liberalización o desarrollo financiero?, Revista de la CEPAL, nº 54, Santiago de Chile, diciembre de 1994. 52 Fuente: Arrau, P. `Nota sobre el aumento del ahorro en Chile: 1980 - 1994´, Serie Financiamiento del desarrollo, nº 39, Santiago de Chile,
1996. 53 Mesa Lago, Carmelo. `Seguridad social y desarrollo en América Latina´. Revista de la Cepal nº 28. 54 Break, 1.981; Kostela y Virén 1.983 (dato bibliográfico incompleto en la Revista de la CEPAL, nº 28). 55 Wallich, 1982 (dato bibliográfico incompleto en la Revista de la CEPAL, nº 28). 56 Arrellano, José Pablo. `Políticas Sociales y Desarrollo: Chile 1924 - 1984; CIEPLAN (Corporación de Investigaciones Económicas para
América Latina); Santiago de Chile, 1985.
103
57 Henry J. Aaron ha centrado el debate teórico acerca del efecto de las pensiones
sobre el ahorro sobre tres modelos o enfoques teóricos: el modelo del ciclo vital, el
modelo multigeneracional y el modelo del horizonte corto.
El Modelo del Ciclo Vital (Albert Ando y Franco Modigliani58): las personas toman
unas decisiones de trabajo, ahorro y consumo con la finalidad de mantener un nivel
continuo y estable de consumo a lo largo de toda su vida esperada, al término de la
cual su renta y riqueza quedarían agotadas. Las herencias no se planean. Las
ganancias inesperadas se consumen en proporción a la edad del beneficiario.
Sin embargo, las herencias constituyen una carácterística esencial del modelo
capitalista vigente, suponiendo la consolidación generacional de la propiedad privada
como principio reproductor del orden económico establecido, y como no, de la
pobreza. Su existencia produce necesariamente el mantenimiento a lo largo del
tiempo de la calificación de la mayor parte de la humanidad como `desheredados´.
Prescindir del concepto de herencia en cualquier planteamiento que pretenda explicar
el comportamiento racional del animal económico que es el hombre puede suponer
una simplificación que despoje de toda utilidad a las conclusiones obtenidas.
En el modelo de Feldstein59, de cliclo vital ampliado, las contribuciones a los sistemas de
pensiones se consideran un sustitutivo del propio ahorro personal, de manera que a la riqueza
personal se contrapone el concepto de `riqueza de la Seguridad Social´. Riqueza de la
Seguridad Social y riqueza privada se pueden llegar a considerar sustitutos perfectos,
particularmente en individuos de bajo nivel de renta, surgiendo un `efecto sustitución de
activos´. Como consecuencia de dicho efecto, se produciría una reducción del ahorro
privado60.Feldstein incorpora formalmente en el análisis teórico y empírico del modelo del ciclo
vital la idea de que la Seguridad Social `tendería claramente a reducir la necesidad de
reservas privadas y por tanto a reducir el ahorro privado´61.
57 Solans, Eugenio Domingo - Universidad Autónoma de Madrid. `Competitividad y Economía del Bienestar. Incidencia de las principales
políticas públicas en la competitividad: pensiones y ahorro. (Capitalización y Reparto - Planteamientos científicos)´ - 58 Ando, Albert y Modiglian, Francoi. "The Life-Cycle Hipotesis of Savin: Aggregate Implications and Tests". American Economic Review, vol.
53, marzo 1963, pp. 55 a 84. 59 Feldstein, Martin. `Social Security, Inducen Retirement, and Aggregate Capital Accumulation´, Journal of Political Economy, vol. 82, nº5,
1974. 60 No hay que olvidar que lo que puede afectar al nivel de ahorro, en el escenario del ciclo vital, es el sistema de pensiones (capitalización o
reparto), no su carácter público o privado. 61 Esta misma idea ya había sido planteada por Milton Friedman.
104
Por su parte Alicia H. Munnell62 concluye que "toda expansión del sistema de
pensiones privadas (capitalización) produciría un impacto levemente más favorable
sobre el ahorro que la ampliación del programa de la Seguridad Social (reparto). Con
todo, se impone señalar que no se prolongue más allá de la madurez del sistema,
momento en que las contribuciones a los planes privados serán equivalentes a los
pagos anuales de prestaciones, y las pensiones privadas, como la Seguridad Social,
dejarán de ejercer influencia alguna sobre el ahorro global".
El Modelo Multigeneracional: Frente a la limitación del modelo anterior de no
considerar las trasferencias intergeneracionales63 este modelo presupone que la
Seguridad Social afectará a estos pagos intergeneracionales, aumentando los
legados de padres a hijos y reduciendo las donaciones de hijos a padres, como
contrapartida o compensación al pago de cotizaciones sociales por parte de los
hijos.
Este escenario, que asume que los individuos están unidos generacionalmente a
través de legados, ha sido estudiado por Barro64, e implica que cada generación toma
en consideración la reducción de utilidad causada por las cotizaciones sociales
necesarias para financiar las pensiones. En este modelo, el régimen de Seguridad
Social no pasaría de constituir una reordenación compensatoria de la transferencia de
fondos entre generaciones65.
62 Munnell, Alicia H. `Aspectos Económicos de los planes privados de pensiones‟, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; Madrid, 1987. 63 Herencias de padres a hijos y donaciones o ayudas de hijos a sus padres. 64 Barro, Robert: "Are Governments Bonds Net Wealth?", Journal of Political Economy vol. 82, nº6m Nov-Dic, 1974, pp. 1095 a 1117. 65 Munnell, Alicia H.: "Aspectos Económicos de los planes privados de pensiones", Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1987.
AACCTTIIVVIIDDAADD
1. Entre los modelos mencionados (ciclo vital, multigeneracional y de horizonte corto), elige aquel con el que te sientes más identificado personalmente y explique las razones de su elección.
105
Como conclusión, el sistema de pensiones de reparto no causaría una reducción del
ahorro e incluso `los sistemas de reparto y de capitalización deben ser
aproximadamente equivalentes en sus efectos y en consecuencia igualmente
preferidos por los individuos66.
En cualquier caso, es importante no confundir la idea de comparar régimen de
capitalización vs reparto, con el hecho de comparar un contexto con un Sistema de
Seguridad Social establecido con otro sin él.
El Modelo del Horizonte corto: Se basa en un horizonte de planificación más corto
que el presupuesto por los modelos del ciclo vital o multigeneracional; en el que el
sistema de pensiones de reparto se reduce a un esquema tradicional de impuestos
y de transferencias independientes entre sí, es decir, sin relación entre el pago de
las cotizaciones sociales y la percepción de pensiones de jubilación. El principio del
beneficio, que constituye el fundamento básico del que se derivan los principales
criterios que permiten ordenar el sistema de pensiones desaparece, sustituido por
el principio de la capacidad de pago67.
El menor consumo y ahorro de los cotizantes se compensa con el mayor consumo y
ahorro realizado por los jubilados, cuya renta se incrementa en la cuantía de la
pensión. El efecto final sobre el consumo y sobre el ahorro dependerá de la diferencia
entre las propensiones marginales al consumo y al ahorro de los cotizantes y de los
jubilados. Es razonable suponer que la propensión marginal al consumo de los
jubilados sea superior a la de los activos68, en cuyo caso se reduciría el ahorro69.
Sin embargo, lo más lógico es pensar que los horizontes de planificación varían con la
edad; es muy posible que para un trabajador joven las cotizaciones sociales sean
percibidas como tributos sin compensación alguna y que la jubilación se presente
como algo muy lejano, pero a partir de cierta edad se empieza a vincular el pago de
66 López García, Miguel Ángel: "La economía de las pensiones de la Seguridad Social: una introducción" en "La Economía del sistema de
pensiones de la Seguridad Social" (comp.), Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1987. 67 Aaron, Henry J.: "Economic Effects of Social Security", Broolings Institution, Washinton, 1982. 68 Es razonable, pero no científico. 69 Dicha reducción del ahorro se acentuará en la medida en que, como sucede en España, las cotizaciones sociales sean globalmente
superiores a las prestaciones contributivas, prescindiendo del mayor ahorro (o menor desahorro) público que pueda producirse fuera del
sistema contributivo por la financiación de bienes públicos mediante un exceso de cotizaciones sociales sobre las pensiones
contributivas.
106
cotizaciones sociales con una futura pensión, con lo que la lógica y las conclusiones
de los anteriores modelos del ciclo vital y multigeneracional se irían imponiendo.
Desde una perspectiva macroeconómica, se puede dar la paradoja, según Eisner70,
de que el incremento de consumo nominal (reducción del ahorro) `microeconómico´,
debido al `efecto sustitución de activos‘, pueda acabar generando, en situaciones de
relativo pleno empleo, un aumento del nivel general de precios que reduciría el valor
real de la riqueza, manteniéndose inalterado el consumo real y, por tanto, el ahorro.
Tal efecto no tendría lugar en períodos de sustancial desempleo.
En conclusión: la idea de que el sistema de pensiones de la Seguridad Social de
reparto es perjudicial para el ahorro y, por tanto, para la inversión y la competitividad,
no encuentra base suficiente de apoyo en la teoría económica. No puede demostrarse
que el sistema de capitalización merezca necesariamente mejor calificación que el
sistema de reparto.
El argumento en favor del sistema de capitalización, siempre bajo el prisma del ahorro,
podrá `ser a menudo considerado como evidente´ pero carece de apoyo científico. Se
vuelve a confirmar, como señala cínicamente Henry J. Aaron, "que una persona
determinada a encontrar un argumento teórico respetado para apoyar una idea
preconcediba puede encontrarlo; y que una persona sin ideas preconcebidas
encontrará una desconcertante diversidad de respuestas en la teoría económica".71
En el marco de las primeras reformas estructurales que siguieron a la chilena (en
Perú en 1993 y Colombia en 1994) se optó por el modelo de cuentas individuales
de capitalización, pero solo parcialmente, mediante reformas de tipo paralelo. El
sistema público no se cerró sino que se reformó (íntegramente en el caso de
Colombia y solo parcialmente en el de Perú) y se creó un nuevo sistema privado,
de manera que los dos compiten entre sí por la afiliación de los trabajadores.
70 Eisner, Robert: "Social Security, Saving and Macroeconomics", Journal of Macroeconomics, vol. 5, nº1 Winter 1983. 71 Solans, Eugenio Domingo - Universidad Autónoma de Madrid. `Competitividad y Economía del Bienestar. Incidencia de las principales
políticas públicas en la competitividad: pensiones y ahorro. (Capitalización y Reparto - Planteamientos científicos)´ -
107
La elección de esta modalidad responde fundamentalmente a consideraciones
fiscales y políticas. En la medida en que solo parte de los afiliados se traslada al
sistema de capitalización, el costo fiscal de la transición es menor a corto plazo
(con respecto a la opción en que todos los trabajadores se trasladan al sistema
capitalizado). Por otra parte, dado que la decisión de afiliación queda en manos
del/de la propio/a trabajador/a, se reduce la oposición política a las reformas. Esto
también puede verse como una forma de limitar el traspaso de riesgos
demográficos, económicos y financieros a los afiliados, inherente a las reformas
sustitutivas.
El modelo de reforma estructural de tipo mixto fue seguido en cuatro países, entre
ellos Argentina (1994), Uruguay (1996), Ecuador (2001) y Costa Rica (2001). Este
modelo integra un sistema público, que no se cierra y otorga una pensión básica,
con un sistema privado que ofrece una pensión complementaria.
2.2 Sobre las reformas paramétricas
En la mayoría de los países de la región se ha optado por mantener los
sistemas públicos de reparto. En algunos casos se han introducido
modificaciones a ciertos parámetros clave de diseño del sistema, de forma
de acercar —a nivel agregado y a corto y mediano plazo— los aportes
recibidos y las prestaciones pagadas, sin necesidad de incurrir en el costo
fiscal de transición una reforma estructural72.
En diciembre del 2003 el congreso brasileño aprobó una reforma previsional
de los programas de pensiones de los funcionarios públicos que incluye un
proceso de unificación y homologación. La República Bolivariana de
Venezuela promulgó, a fines del 2002, la Ley Orgánica del Sistema de
Seguridad Social (LOSSS), en la que se estipula que este continuará siendo
de reparto, beneficio definido y administración pública.
72 Tanto en los Estados Unidos como en Canadá se han realizado reformas paramétricas graduales, para responder a las presiones
demográficas sobre sus sistemas de reparto y garantizar el equilibrio financiero de los sistemas previsionales. Sin embargo, los principios estructurales de los modelos de ambos países se han mantenido inalterados hasta ahora.
108
Un caso especial de reforma paramétrica es la reforma brasileña de 1999
al Régimen General de Previsión Social de los trabajadores del sector
privado. Mediante la introducción de criterios actuariales, se logró
estrechar la relación entre el valor presente de los aportes individuales y el
valor esperado de las pensiones pagadas. La regla de cálculo de las
prestaciones se reemplazó por una ecuación que incluye los ingresos
laborales, el tiempo de aporte, la edad y la esperanza de sobrevida a la
fecha de la jubilación. A efectos de contabilizar los ingresos laborales, se
comenzó a llevar un registro de los aportes individuales de los trabajadores
privados al sistema público, utilizando como factor de cálculo el promedio
del 80% de los mayores salarios reales de contribución.
Las reformas paramétricas orientadas a restablecer el equilibrio financiero de
los sistemas de reparto pueden clasificarse en dos tipos básicos: las que
tienden a estrechar, a nivel individual, la relación entre los aportes al sistema
y las pensiones pagadas por este por una parte, y aquellas que tienden a
aumentar la recaudación, reducir los beneficios o restringir el acceso a las
prestaciones, por otra.
En la primera categoría se incluyen las modificaciones que tienden a ampliar
el número de aportes considerados en el cálculo del ingreso base que se
emplea para determinar las pensiones, así como las reglas que tienden a
castigar las jubilaciones anticipadas y a premiar la postergación del
momento de jubilación. Un caso particular de este tipo de reformas,
introducido en los países nórdicos, son los modelos de cuentas nocionales,
en los que las prestaciones pasan a calcularse sobre la base del historial
completo de aportes (actualizados a una tasa de rentabilidad única del
sistema) y de la esperanza de vida a la fecha de jubilarse.
Esto permite que las pensiones se adecuen automáticamente a los cambios
demográficos (mayor esperanza de vida) sin necesidad de incrementar la edad
legal de jubilación. Uno de los problemas de las reformas paramétricas de los
sistemas de reparto es la dificultad que existe en muchos casos para llevar adelante
las reformas programadas como consecuencia de las presiones políticas.
109
En el segundo tipo de reformas paramétricas se incluyen aquellas que
incrementan en forma generalizada los aportes al sistema (o reducen la
magnitud de los beneficios pagados por este) mediante aumentos de las
tasas de contribución, cambios a los mecanismos de indización de las
pensiones y aumentos de la edad legal de jubilación (fundados en la mayor
esperanza de vida) o de la cantidad de aportes necesarios para acceder a
una jubilación.
En términos de los principios planteados —y en la medida en que existan
mecanismos que permitan compartir entre todos los trabajadores el peso de
hacer financieramente viables los esquemas públicos de reparto— se
considera que debiera tomarse con precaución el uso de mecanismos que
tiendan a sacrificar la cobertura en aras de la sostenibilidad.
AACCTTIIVVIIDDAADD
EEllaabboorree uunn ccuuaaddrroo ccoommppaarraattiivvoo eennttrree uunn aanntteess yy uunn ddeessppuuééss
ddee llaa rreeffoorrmmaa ddee ppeennssiioonneess..
OOffrreezzccaa uunn ccoommeennttaarriioo aall rreessppeettoo..
110
2. PRINCIPALES RESULTADOS DE LA73
73 La protección social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad”. CEPAL, op. cit
3. PRINCIPALES RESULTADOS DE LAS
REFORMAS EN AMÉRICA LATINA75
1 La protección social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad”. CEPAL, op. cit
111
En esta sección se analizan los principales resultados de las reformas estructurales
realizadas en la región en materia de expansión de la cobertura contributiva, solidaridad
en los regímenes previsionales resultantes, efectos fiscales de la transición a sistemas de
capitalización y grado de competencia en los mercados de administración de fondos
previsionales.
Cobertura
Los datos recientes permiten
concluir que,
contrariamente a lo que
se anticipaba, la
incorporación de
componentes de
capitalización no se
tradujo en mayores niveles
de participación contributiva.
Este fenómeno responde a la baja
capacidad de ahorro a largo plazo de segmentos importantes de la población. En ausencia
de reformas que fortalezcan los componentes no contributivos de los sistemas
previsionales, los grupos más desprotegidos (y especialmente las mujeres) se mantendrán
al margen de los sistemas contributivos o recibirán pensiones de mala calidad debido a la
frecuencia relativamente baja de sus aportes y, en el caso de los quintiles más pobres, a la
tendencia a postergar estos aportes hasta etapas avanzadas de la vida laboral.
A pesar de la mayor correlación entre aportes y beneficios, no se observan en los países
con reformas estructurales aumentos significativos o sistemáticos de las tasas de cobertura
previsional, sino que más bien se percibe una tendencia a su estancamiento. Solamente
Colombia muestra una mejora significativa de su cobertura a partir de la reforma de 1994.
De hecho, en la mitad de los casos, la reforma fue seguida de una baja de este
indicador. En el caso de Chile, la cobertura en 1999 es prácticamente idéntica a la del año
anterior a la reforma y Argentina presenta una baja permanente de su cobertura desde
1987.
3. PRINCIPALES RESULTADOS DE LAS REFORMAS
EN AMÉRICA LATINA75
112
El nivel y calidad de la cobertura de un sistema contributivo depende del monto y
frecuencia de los aportes de cada individuo participante. El concepto usualmente utilizado
para medir la frecuencia de aportes de una persona a lo largo de su vida laboral es su
densidad de cotizaciones, es decir, el cociente entre el número de aportes que realizó y los
meses en que estuvo en edad de trabajar.
La principal conclusión de los estudios sobre densidades de cotización en la región es que,
incluso en algunos de los países con mayor cobertura previsional, una alta proporción de
los participantes en los sistemas contributivos se encuentran, en la práctica, sub-
asegurados.
Esto significa que sus densidades de cotización son inferiores a los requisitos mínimos
para acceder a una jubilación en los modelos de beneficio definido, o que determinan
pensiones de baja calidad en los esquemas capitalizados. En algunos casos, se han
detectado marcadas diferencias de género. En todos los estudios, las diferencias de nivel
socioeconómico se trasladan a los perfiles de cotizaciones. Los sectores de más altos
ingresos presentan densidades significativamente superiores a los grupos de menores
ingresos (especialmente las mujeres). El perfil de cotizaciones de estos últimos suele
comenzar en un nivel muy bajo y luego ir aumentando gradualmente durante la vida
activa.
Este último aspecto es particularmente relevante, puesto que al pasar de un sistema de
beneficio definido a uno de contribución definida (de capitalización o nocional), el
momento de los aportes pasa a ser un factor determinante en lo que respecta a la
calidad de las pensiones recibidas.
Estos resultados coinciden con estudios sobre el efecto de las reformas previsionales en
términos de género, que muestran que las características demográficas (mayor longevidad
de las mujeres), de los mercados laborales (discriminación salarial e inserción más
habitual en trabajos informales y temporales) y de diseño de los modelos basados en la
capitalización (sobre todo el uso de tablas de mortalidad diferenciadas por género) tienden
a crear profundas brechas en materia de acceso y calidad de las prestaciones contributivas
entre los hombres y mujeres trabajadores en América Latina.
113
Solidaridad
Además de resultar ineficaz para extender la
cobertura previsional a los sectores
tradicionalmente excluidos de la economía
formal, la adopción de modelos de cuentas
individuales de capitalización eliminó parte
importante de la solidaridad inherente a los
sistemas de reparto y tendió a reproducir
las inequidades de la vida laboral,
transformándolas en inequidades
previsionales.
Para remediar esta situación se
incorporaron programas de pensiones
mínimas garantizadas o subsidios a los
aportes previsionales, que no han logrado
llegar a la población con menor
capacidad contributiva.
Tanto en Argentina como en Chile, la densidad media de los afiliados es cercana al
50%, cifra muy inferior a las proyectadas por los creadores de los sistemas de
capitalización individual. La densidad de los afiliados uruguayos es levemente
superior a los otros dos casos (60%), sin embargo, se encuentra muy por debajo de
los 35 años de aportes exigidos para acceder, según el nuevo sistema público del
país, a una ―jubilación común‖ a los 60 años. Los trabajadores chilenos cotizan en
promedio el 59% de su historia laboral, mientras que las afiliadas mujeres solo
aportan el 41% del tiempo.
Los tres quintiles más bajos de la distribución femenina chilena (el 60% de menores
ingresos) registran prácticamente toda la vida densidades medias inferiores al 40%,
mientras que el segundo quintil de los hombres ya tiene densidades medias
sistemáticamente superiores a esa cifra.
114
Ante esta pérdida de solidaridad contributiva, los países que habían realizado
reformas estructurales optaron en su mayoría por el mecanismo de pensiones
mínimas garantizadas por el Estado. Este consiste en pagar un beneficio mínimo
mensual a aquellos trabajadores que, habiendo aportado un número mínimo de
años, hayan agotado los fondos acumulados en sus cuentas individuales. Tal es el
caso de los componentes de capitalización introducidos en Chile, Colombia, Costa
Rica (en el régimen básico de capitalización colectiva), El Salvador, México,
Nicaragua, Perú, República Dominicana y Uruguay.
Aunque estos mecanismos permiten reducir parte de los riesgos ligados a las bajas
rentabilidades de los fondos de pensiones —así como compensar en cierta medida
las diferencias de género originadas en las discriminaciones salariales, la menor
edad de jubilación y mayor longevidad de las mujeres— solo permiten mejorar la
calidad de la cobertura a aquellos afiliados que consiguen acumular un número
significativo de aportes (generalmente 20 años), y excluyen por lo tanto a la gran
mayoría de trabajadores que participan poco o nada en los sistemas contributivos.
Una alternativa menos común de solidaridad dirigida a los afiliados de bajos
ingresos corresponde a los mecanismos orientados a aumentar el nivel de las
pensiones contributivas mediante aportes subsidiados por el Estado. Ejemplos de
este tipo de mecanismos son los programas Cuota Social en México y el Fondo de
Solidaridad Pensional en Colombia. En el primer caso, se establece un aporte
estatal fijo por cada día cotizado por todos los aportantes al sistema privado,
mientras que en el segundo caso, el Fondo, financiado parcialmente por el Estado y
aportes solidarios de los afiliados de mayores ingresos, subsidia en parte las
cotizaciones de los trabajadores de escasos recursos. En ambos casos, los
subsidios están sujetos a la condición de realizar aportes a los sistemas
contributivos, con la consecuente exclusión de los trabajadores marginados de los
modelos formales.
Aparte del programa brasileño de pensiones rurales, el principal esfuerzo reciente
por compensar la pérdida de solidaridad de las reformas estructurales por la vía no
contributiva corresponde al Bono Solidario (Bonosol) introducido en Bolivia en 1997,
por medio del cual se entrega un beneficio vitalicio mensual a toda la población
mayor de 65 años de edad, sin requisitos de aportes ni comprobación de medios.
115
Aunque, debido a que se financia mediante la capitalización de empresas públicas
privatizadas, se trata de un programa, en principio, temporal (restringido a las
personas que hubieran cumplido 21 años antes del 31 de diciembre de 1995), el
Bonosol posibilitó un cambio radical de la cobertura previsional de su población
mayor. En definitiva, la iniciativa boliviana demuestra el potencial, en términos de
extensión de la cobertura, de una política de pensión universal. Sin embargo, el
financiamiento sostenible de este tipo de programas puede resultar prohibitivo para
las economías de la región.
Sostenibilidad financiera
En principio, las reformas de los sistemas de pensiones
orientadas a la capitalización mejoran la solvencia
fiscal a largo plazo. Sin embargo, la experiencia
regional reciente ha puesto en evidencia que, a
corto y mediano plazo, el financiamiento de la
transición de una reforma estructural en la región,
combinado con los altos déficit acumulados por
sistemas de reparto insuficientemente financiados
y la presencia de regímenes especiales de alto
costo, hace peligrar la trayectoria financiera de las
reformas previsionales y puede amenazar la protección de los
adultos mayores que la propia reforma busca garantizar.
Si bien una parte de estos costos puede controlarse
mediante reformas paramétricas, mixtas o paralelas, la
mayor parte es imposible de evitar a corto y mediano
plazo.
Asimismo, la creciente relevancia del componente no
contributivo como mecanismo central de extensión de la cobertura planteará
desafíos adicionales en materia de financiamiento sostenible.
116
El nivel y distribución en el tiempo del costo de transición de una reforma
estructural depende directamente de la forma en que se sustituye al régimen de
reparto por el de capitalización. Una reforma estructural de tipo sustitutivo supone
cerrar el sistema de reparto a la entrada de nuevos afiliados y el traspaso
(generalmente voluntario) de gran parte de los afiliados del sistema de reparto al de
capitalización.
En las reformas estructurales de tipo paralelo los sistemas de reparto se
mantienen abiertos a la entrada de nuevos afiliados, lo que permite diluir el costo
ligado al traspaso masivo de afiliados al régimen de capitalización, aunque se
pierde en parte el control del ritmo de la transición. Por su parte, las reformas
estructurales de tipo mixto consiguen el mismo objetivo, hacer gradual el costo de
la transición, pero a un ritmo determinado por la magnitud otorgada al componente
de capitalización.
Costo fiscal de transición de una reforma sustitutiva: el caso De Chile74
El costo fiscal de transición de un régimen de reparto a uno de cuentas individuales suele
descomponerse en dos partidas básicas: el déficit operativo y los bonos de reconocimiento.
El déficit operativo del sistema público de pensiones corresponde a la diferencia, en un
momento dado, entre las pensiones pagadas a los jubilados del régimen de reparto y los
aportes realizados por los trabajadores que aún siguen participando en este régimen (en
ausencia de fondos de reserva). Por su parte, los aportes pasados de los trabajadores que
se trasladan al sistema de capitalización se transforman en instrumentos de deuda pública,
los ―bonos de reconocimiento‖, pagados en el momento de la jubilación.
El déficit operativo se traduce en una presión sobre el gasto público a partir del momento
en que los trabajadores comienzan a trasladarse al nuevo régimen, mientras que el gasto
en bonos de reconocimiento se difiere hasta el momento en que comienzan a jubilarse los
primeros pensionados del sistema capitalizado.
Como el programa de pensiones asistenciales es de carácter no contributivo y discrecional,
su gasto se ha mantenido prácticamente constante en términos del PIB. Por último, el
gasto en pensiones mínimas comenzó a afectar al presupuesto fiscal con varios años de
74 Fuente: A. Arenas de Mesa, M.C. Llanes y F. Miranda Bravo, “Protección social efectiva, calidad de la cobertura y efectos distributivos del sistema de pensiones en Chile”, Santiago de Chile, CEPAL, 2005, inédito.
117
retraso, posiblemente debido a su naturaleza relativamente restringida (afiliados con al
menos 20 años de aporte que no hayan acumulado fondos suficientes) y al hecho de que
este programa exige que los pensionados en retiro programado (la gran mayoría de los
que tienen derecho a este beneficio) hayan agotado sus fondos antes de que se produzca
un desembolso fiscal. Una vez superados los costos de la transición, restará
exclusivamente el financiamiento del déficit previsional de las Fuerzas Armadas
(actualmente cercano al 1,3% del producto) y el esfuerzo estatal de prevención de la
pobreza mediante pensiones mínimas y asistenciales.
En contraste, las reformas paramétricas a los regímenes de reparto, al no interrumpir el
contrato intergeneracional, permiten mejorar la situación financiera de los sistemas
públicos sin el costo fiscal de transición de las reformas estructurales. No obstante, estas
reformas deben enfrentar notables presiones políticas para su aprobación legislativa, dado
que los cambios paramétricos suelen acarrear consecuencias impopulares. Por otra parte,
sigue existiendo la posibilidad de establecer regímenes especiales, cuyos efectos no se
limitan al tema de la viabilidad financiera sino que también influyen en la equidad del
sistema.
En general no es fácil estimar las consecuencias del costo de transición de una reforma
estructural en las finanzas públicas a lo largo del tiempo, y solo existen estudios
específicos en el caso de ciertos países. Sin embargo, sobre la base de técnicas
demográficas es posible calcular el valor presente de las obligaciones del Estado,
equivalente al costo actualizado de responder a todos los compromisos derivados de
sustituir, hipotéticamente, un sistema de reparto por uno de capitalización individual.
Un estudio llevado a cabo por Bravo y Uthoff, muestra el resultado de esta estimación en
20 países de la región, así como el tipo de reforma adoptada. Se observa que, en definitiva,
el costo de la transición a un modelo de capitalización ha sido fundamental en el análisis de
alternativas de reforma: salvo en Chile, todos los países cuyas obligaciones
llevadas a valor presente son relativamente altas han optado por modelos no
sustitutivos de reforma, ya sea incorporando un pilar de capitalización en forma
complementaria (modelo mixto o paralelo) o realizando reformas paramétricas.
118
Cabe consignar que, aún luego de la reforma, es posible que persistan graves
problemas de diseño que conlleven una notable carga fiscal y provoquen mayores
presiones presupuestarias. Esto ocurre particularmente cuando el nuevo diseño
es incapaz de corregir las imperfecciones del sistema antiguo, cuando persisten
prestaciones que no se adecuan a los esfuerzos contributivos, o cuando las
predicciones de los costos de transición se subestiman, lo que agrava aún más
de lo previsto la situación fiscal.
En el recuadro siguiente se aprecia el efecto que tuvo en la crisis argentina del 2001
la reforma estructural de pensiones introducida a mediados de los años noventa.
A las presiones presupuestarias mencionadas se agregan las crecientes exigencias
de financiamiento fiscal provenientes de la necesidad de extender la cobertura
previsional por la vía no contributiva.
AACCTTIIVVIIDDAADD 1. A partir de los conceptos de cobertura, solidaridad y sostenibilidad
financiera, describe ejemplos reales del sistema de protección de tu país en el que una medida cumpla con 1, 2 ó 3 de estos requisitos. Explica el caso.
119
Responsabilidades fiscales en el sistema previsional argentino después del 200175
Durante los años ochenta, en los diferentes componentes de la seguridad social argentina comenzaron a sentirse los efectos
de una profunda crisis económica. En un primer momento, la baja de los salarios reales restó financiamiento al sector y,
más tarde, a principios de los años noventa, el largo proceso de crisis derivó en un drástico salto de la proporción de la
población desempleada. La combinación de una menor base contributiva y un modelo de beneficios sumamente
generoso (82% del salario de los últimos tres años de aporte) tornó impostergable el debate sobre las reformas al sistema.
En pleno período de convertibilidad y luego de múltiples cambios parciales se dio inicio, en 1993, a una reforma estructural que
introdujo un sistema mixto con la opción de aportar fondos a un nuevo esquema de capitalización.
A los costos fiscales ligados a la transición parcial a este régimen de cuentas individuales se sumaron dos políticas
aplicadas desde mediados de los años noventa y que influyeron notablemente en el creciente déficit previsional que se
aprecia en el gráfico siguiente. Estas fueron una política de reducción de impuestos sobre la nómina salarial pagados por
el sector privado (la “devaluación fiscal” que buscaba defender a la economía Argentina de la pérdida de competitividad
externa producto de la apreciación del tipo de cambio real) y la transferencia gradual de la mayor parte de las cajas provinciales
(incluidos sus déficit) al gobierno central.
El déficit previsional del año 2000 (equivalente al 3,3% del PIB) podía desagregarse en: un 45,9% vinculado a los aportes al
sistema de capitalización, un 40,6% relacionado con la reducción de contribuciones patronales y un 13,5% ligado a
otras causas, fundamentalmente la transferencia de las cajas provinciales.
Producto de estos factores, la crisis de fines del 2001 tuvo al sistema previsional entre sus causas más citadas. Por otra
parte, la crisis de financiamiento se vio acompañada por una crisis de cobertura del sistema previsional, cuya evolución
muestra una reducción de la percepción de ingresos previsionales de los mayores de 65 años de más de un punto porcentual
por año (de un 77% en 1994 a un 66% en el 2003).
Con el fin de intentar mejorar la situación fiscal del sistema, en la reforma de 1993 se incluyeron notables cambios
paramétricos al modelo de reparto, esto es, se aumentó cinco años la edad de jubilación, se amplió el número de años
considerados en el cálculo del salario base y se incrementó gradualmente el número de aportes mínimos para acceder a
una jubilación (de 20 a 30 años). Estas modificaciones dificultaron el acceso a los beneficios y expusieron la debilidad del
modelo contributivo, en el marco de un mercado de trabajo con alta desocupación e informalidad estructural.
Por último, la creciente necesidad de financiar con fondos generales las pensiones contributivas tornó inviable cualquier
iniciativa no contributiva de extensión de la cobertura previsional a la población mayor más necesitada.
El nuevo régimen de capitalización ha estado marcado por la alta concentración del mercado de administradoras de fondos
de pensiones, comisiones elevadas y, sobre todo, una cartera de inversión con notable preponderancia de títulos públicos.
Este último elemento refleja la forma primaria de financiamiento de la transición al régimen de capitalización y, al mismo
tiempo, la gran exposición a presiones políticas.
75 Fuente: O. Cetrángolo y C. Grushka, “Sistema previsional argentino: crisis, reforma y crisis de la reforma”, serie Financiamiento del
desarrollo, N° 151, CEPAL, diciembre del 2004; O. Cetrángolo y J.P. Jiménez, “Política fiscal en Argentina durante el régimen de convertibilidad”, serie Gestión pública, N° 35, CEPAL, 2003.
120
Eficiencia y costos
La incorporación del sector privado mediante empresas competitivas de administración
de fondos debía, en principio, llevar a un manejo rentable y seguro de los fondos
de ahorro y a una reducción paulatina de los costos administrativos. Sin embargo,
en América Latina la competencia entre administradoras no se ha dado en las
variables más relevantes (precio y rentabilidad ajustada por riesgo), se ha
observado una creciente concentración de la actividad y las mejoras en términos
de eficiencia no se han traspasado a los usuarios.
La ausencia de competencia real en precio y rentabilidad se origina en factores
propios de la oferta y demanda de servicios de administración de fondos
previsionales. En lo que respecta a la oferta, los estudios existentes apuntan a que la
estructura de costos presenta importantes economías de escala, ligadas a la presencia
de considerables costos fijos de funcionamiento. Por otra parte, se ha establecido
que la demanda a nivel individual es notablemente inelástica a las comisiones
cobradas o el desempeño relativo de las administradoras en términos de
rentabilidad.
Este fenómeno ha sido atribuido al carácter obligatorio del servicio de
administración de fondos para el retiro; la dificultad para comparar los servicios que
entregan las distintas administradoras; un escaso conocimiento o comprensión del
funcionamiento del sistema, y la limitada cultura financiera de la población. Se ha
observado que, en la mayoría de los casos, la decisión de traspaso entre
administradoras —que debiera constituir el principal elemento de disciplina del
mercado— obedece fundamentalmente a la visita de vendedores o promotores y a
la entrega de premios o regalos.
La combinación de economías de escala en la prestación del servicio con una
demanda notablemente inelástica a las variables de precio o rentabilidad ha llevado a
una paulatina concentración de la actividad en todos los países en los que se han
introducido este tipo de reformas.
121
Por último, la evidencia más sugerente de que esta actividad carece de
condiciones para una competencia eficiente radica en las utilidades percibidas por
las administradoras. Las empresas administradoras chilenas registraron, entre 1999
y el 2003, una rentabilidad media sobre activos antes de impuestos de un 53% anual,
con un promedio de beneficios extraordinarios en torno al 0,10% del PIB. En este
período, no se produjo en el país ninguna entrada de nuevos operadores al
mercado.
Es posible que la búsqueda de mayores utilidades incentive la reducción de costos
de producción y el aprovechamiento de las economías de escala, pero en presencia
de cierto poder de mercado y de barreras a la entrada, las mejoras en materia de
eficiencia no se trasladan necesariamente a los afiliados al sistema en la forma de
menores comisiones o mejores pensiones.
Pueden consultarse cuadros de interés en la página web del proyecto:
http://www.oit.org.pe/ssos/documentos/cuadro_aios_14.pdf
http://www.oit.org.pe/ssos/documentos/cuadro_aios_16.pdf
http://www.oit.org.pe/ssos/documentos/cuadro_aios_18.pdf
http://www.oit.org.pe/ssos/documentos/cuadro_aios_19.pdf
http://www.oit.org.pe/ssos/documentos/cuadro_aios_24.pdf
http://www.oit.org.pe/ssos/documentos/cuadro_aios_32.pdf
http://www.oit.org.pe/ssos/documentos/cuadro_aios_33.pdf
Entre los argumentos a favor de la capitalización, destacan: 1) explicitan la deuda
del Estado con los contribuyentes activos en el sistema anterior vía bonos de
reconocimiento o sistema similar – con el consiguiente déficit fiscal o desahorro
público-; 2) fortalecen los vínculos entre las contribuciones de cada trabajador, su
administración financiera y los beneficios que recibe con su capitalización – sin
existir capacidad de decisión real sobre la inversión de los fondos por parte de los
trabajadores-; 3) eliminan la función distributiva del sistema de pensiones, que pasa
a ser desempeñada por el presupuesto fiscal -en ocasiones hipotecado por las
propias reformas previsonales, y, casi siempre, pobre, poco extenso y regresivo-; y
4) la capitalización puede servir a elevar el ahorro financiero de largo plazo.
122
Como contra-ejemplo con mayor experiencia, el aumento del ahorro en Chile no
responde exclusivamente a la implementación del sistema de pensiones sino al
esfuerzo de ahorro público para cubrir los costos de la transición y el aumento del
ahorro privado no previsional; además, sólo una parte reducida se canaliza a la
inversión real mediante acciones de primera emisión, compras de letras hipotecarias
y bonos de empresas (Arrau, P. 1996).
Aquí reside el interés principal del `poder económico‘: la gestión de los fondos
procedentes del Sistema Previsional.
A este respecto hay que destacar lo siguiente:
El considerable peso que en las diferentes economías Latinoamericanas
representan los fondos acumulados procedentes de la privatización de las
pensiones en su relación con el Producto Interno Bruto (PIB), augurándose un
considerable incremento relativo en aquellos países de reformas más recientes.
El porcentaje para Colombia es del 15,8%
Por otra parte se produce de forma generalizada la materialización de las
inversiones en Deuda del Estado con el consiguiente efecto desplazamiento sobre
inversión directa productiva. En el mismo sentido los Fondos derivados de la
privatización de las pensiones representan la principal fuente de financiación del
7,9% México (1997)
14,0% Uruguay (1996)
15,3% Perú (1993)
14,3% Argentina (1994)
21,6% Bolivia (1997)
61,0% Chile (1981)
Dic/06 (AIOS)
Fondos / PIB
123
erario público, produciéndose lo que se ha venido en llamar `reparto encubierto‘ al
ser el deudor final de dichos recursos el Estado en forma de deuda pública
explicitada en títulos-valor.
Así:
Los porcentajes para Colombia son 47,2% y 14,2% respectivamente.
Los casos de México y Bolivia destacan por la concentración de
cerca del 75% de los fondos en Deuda Pública; como
contrapunto Chile a Diciembre de 2006, 25 años después de
puesta en marcha su reforma previsional, destina tan solo el
13% de los fondos administrados en la financiación del Estado,
en buena medida porque ya casi el 82% de la deuda estatal
está en manos de las Administradoras de Fondos de
Pensiones - AFP´s, indicador este del poder económico de las
Administradoras.
Sobresaliente es también la excesiva concentración de los fondos en las
Administradoras más importantes en cada uno de los países analizados,
estableciéndose en la práctica un oligopolio concentrador de recursos recayendo las
decisiones de inversión fuera de la esfera del Estado y sin participación de los
directamente afectados – afiliados y pensionados.
19,1% Perú
13,1% Chile
60,6% Argentina
74,8% Bolivia
59,8% Uruguay
73,1% México
Dic/06
(AIOS)
% Fondos en Deuda
Pública
8,9% Perú
81,7% Chile
8,3% Argentina
55,2% Bolivia
13,6% Uruguay
23,2% México
Dic/06
(AIOS)
% Total de D.P. En
AFP´s
124
En el cuadro precedente se observa que si bien una de las banderas a favor de las
reformas era la participación del mercado en la gestión de los recursos, en Uruguay
y Perú casi dos tercios de los mismos están concentrados en las dos
administradoras más grandes, porcentaje que supera el 50% en Chile. Importante
es también destacar la participación de capital extranjero en las instituciones
administradoras donde se deciden las políticas de inversión
37,8% Argentina (11)
35,7% México (21)
54,5% Chile (6)
61,1% Perú (4 Administrad.)
74,1% Uruguay (4 Administrad.)
Dic/06 % de los Fondos en las dos AFP´s
más importantes
125
Conclusiones parciales
Como se ha visto, no se puede llegar a resultados concluyentes de si el régimen de
reparto o de Capitalización Individual (CPI) (o el de PME) es el más adecuado para
financiar las pensiones.
Diferentes experiencias, nos hablan de las consecuencias prácticas de las reformas,
con las que se ha producido una importante brecha entre el volumen total de afiliados,
y las cifras de aportantes reales, de tal manera que asegurados de bajo ingresos
tendrán que acceder en masa a pensiones mínimas garantizadas por el Estado.
Además, se ha cuestionado el carácter ‗privado‘ del sistema teniendo en vista cuatro
funciones estatales claves: obligatoriedad en la afiliación, estricta regulación y
supervisión, fuertes subsidios y transferencias, y garantías en caso de quiebra y otros
elementos fundamentales del sistema como la inversión en deuda pública de buena
parte de los fondos administrados76.
La mayoría de los países latinoamericanos tienen factores institucionales diversos a
los de Chile, de tipo político, jurídico, económico, social, laboral, demográfico y de
seguridad social, que hacen difícil reproducir el modelo chileno puro. Con el proceso
de democratización en América Latina, se reduce la posibilidad de aprobar una
reforma radical como la chilena, sin embargo, de lo que no cabe duda es que se tomó
dicho modelo como referencia en la región para las reformas en el área de pensiones.
Las condiciones económicas de los países latinoamericanos también son diferentes, y
los mercados financieros no disponen de la estabilidad y profundidad necesarias, de
ahí que es esencial primero regular y estimular los mercados de valores y de la
industria del seguro privado, antes de pensar en privatizar los programas de
pensiones.
76 Fondos de las AFP´s; fondos de las compañías de seguros por cobertura de invalidez y supeervivencia; fondos de las compañías de
seguros por inversión de los capitales destinados a garantizar las rentas vitalicias cuando se opta por esta modalidad de prestación.
126
Por otra parte, si se aplicara a ultranza el `modelo chileno‘ a otros países de la región,
en lugar de haber optado por un modelo mixto en la mayor parte de los países donde
se han realizado reformas estructurales; las transferencias estatales para consolidar el
programa privado de pensiones de una minoría cubierta (con ingreso medio o medio
alto) serían cuantiosas, a fin de cubrir el déficit del sistema antiguo, pagar el bono de
reconocimiento y garantizar una pensión mínima en el sistema de CPI. Esto se haría a
expensas de recursos públicos que se necesitan (servicios primarios de salud,
nutrición, asistencia social) para aliviar la situación de la mayoría de la población que
es pobre o de bajo ingreso y no está cubierta por la seguridad social.
AACCTTIIVVIIDDAADD 1. Incluya una conclusión personal que complete este capítulo. Razone su
respuesta.
127
Recientemente, el Banco Mundial
ha cambiado su enfoque,
habiendo procedido a una
revisión de su ―modelo‖ y
proponiendo nuevas soluciones.
El Banco ha efectuado una
evaluación de los resultados de
las reformas llevadas a cabo en
América Latina, confirma
algunos temas fundamentales de
su estudio de 1994 a la vez que
impugna y rectifica otros.
Los cambios principales en la nueva perspectiva del Banco se dirigen al
reforzamiento del ingreso básico para todas las poblaciones de edad, al igual que al
papel fundamental que deberían desempeñar los instrumentos de consumo
individual que se basan en las estructuras de mercado, dentro y fuera de los
regímenes públicos de pensiones de la seguridad social.
El Banco reconoce ampliamente la importancia que representan las condiciones
iniciales existentes y el grado de aceptación que imponen a un país en particular la
introducción de nuevas fórmulas, que redundan en la necesidad de una
implementación a la medida y tácticamente graduada de estas modalidades
multipilares.
El Banco confirma entonces las ventajas del sistema multipilar, que incluye
fórmulas basadas en elementos de capitalización, cuando las condiciones lo
permiten, pero a la vez afirma que una variedad de fórmulas pueden contribuir a
alcanzar la protección de la vejez de una manera fiscalmente aceptable.
El Banco, en resumen, propone tres grandes niveles de protección:
4. LOS CAMINOS A SEGUIR
128
a. Un régimen de administración pública de pensiones, obligatorio, de reparto
y de beneficio definido;
b. Un régimen de administración privada de pensiones, obligatorio, de
capitalización y de cotización definida;
c. Un régimen voluntario de ahorro.
El nuevo sistema multipilar del Banco (informe de 2005), en particular, sugiere
una combinación de cinco elementos:
i. Un sistema no contributivo, llamado ―pilar cero‖, que proporcionaría un nivel
mínimo de protección;
ii. Un ―primer pilar‖ (ver punto (a) anterior) obligatorio que está relacionado de
alguna manera con los ingresos de actividad, destinado a reemplazar una
parte de esos ingresos;
iii. Un ―segundo pilar‖ (ver punto (b) anterior) obligatorio, de cuentas
individuales, que se puede construír de diferentes maneras;
iv. Un ―tercer pilar‖ (ver punto (c) anterior) voluntario, flexible y a discreción de
los poderes interesados;
v. Un régimen intra-familiar informal, o intergeneracional, incluyendo ayuda
financiera o en especies para las personas de edad, contemplando el
acceso a la atención médica y a la habitación.
Desde la OIT, hay que recordar la importancia de las Resoluciones y Conclusiones
relativas a la seguridad social, Conferencia Internacional del Trabajo,89º. Reunión,
2001. Seguridad social: un nuevo consenso.
La importancia de destacar los principios de la seguridad social, radica en que
toda propuesta de reforma del sistema de seguridad social debe atenerse a ellos
sino se quiere desnaturalizar el papel de la seguridad social. Proceder de otra
manera puede desviar el sistema de su objetivo principal cual es la protección
social. No debe olvidarse que las reformas impulsadas por el Banco Mundial,
particularmente en América Latina, se basaron principalmente en una visión
económica y financiera del papel de los sistemas de protección social sin entender
su carácter de derecho humano fundamental.
129
En la 89º Conferencia Internacional de Trabajo (2001), la Seguridad Social, su
situación, retos y perspectivas fue un tema que concitó especial atención entre los
delegados, expertos y observadores.
En dicha Conferencia, y luego de un amplio debate realizado sobre la base del
Informe VI, Seguridad Social: temas, retos y perspectivas; se alcanzaron
importantes acuerdos que estimamos se constituyen en orientaciones
fundamentales para emprender una reforma eficiente de la seguridad social.
Murro 77 ha resumido muy bien estas orientaciones en 12 coincidencias:
1. La seguridad social es un derecho humano fundamental.
2. La necesidad de dar la máxima prioridad a la cobertura de la seguridad
social.
3. No hay un modelo único ejemplar, y le incumbe a cada sociedad determinar
los regímenes que le conviene.
4. El Estado prioritariamente tiene la función de favorecer, mejorar y ampliar la
seguridad social, y de establecer un marco normativo eficaz con mecanismos
de aplicación y control.
5. La importancia del diálogo social para asegurar la eficacia en la institución o
ampliación de la seguridad social, en su evaluación, y en el desarrollo de
opciones para hacer frente a cualquier desequilibrio financiero, así como en
la participación de los interlocutores sociales en la formulación de la
estrategia nacional, en la gestión de los sistemas nacionales y de los
regímenes complementarios.
6. En los sistemas de pensiones en los que existen los regímenes de de
cuentas de capitalización individual en el que el riesgo es individual; este no
debe debilitar los sistemas de solidaridad.
7. Los regímenes de pensiones obligatorios deben garantizar pensiones
suficientes y solidaridad nacional.
77 Op.cit
130
8. Las medidas para aumentar el empleo y el crecimiento sostenible que genere
empleo productivo como soluciones frente al impacto del envejecimiento en
los sistemas de pensiones y en el costo de la asistencia médica.
9. La necesidad de promover el acceso al empleo decente.
10. Promover la igualdad entre hombres y mujeres como cimiento y eje de la
seguridad social y para el óptimo desarrollo de la sociedad.
11. La pandemia del VIH-SIDA tiene consecuencias catastróficas en diversos
sectores de la sociedad e influye en el financiamiento de la seguridad social y
la salud.
12. La OIT debe encarar sus actividades en seguridad social basándose en la
Declaración de Filadelfia, en el concepto de trabajo decente y normas
internacionales respectivas; priorizando en sus actividades la extensión de la
cobertura.
La importancia de estas conclusiones radica en que constituyen ejes programáticos
de consenso para enfrentar los retos de la seguridad social en la comunidad
internacional y bases sólidas sobre las cuales se debe emprender la tarea de
construir consensos en los países miembros, como es el caso del Perú, para
impulsar una reforma integral de la seguridad social.
(*)78
El Convenio 102 relativo a la Norma Mínima de Seguridad Social sigue igualmente
vigente que el primer día.
78 Síntesis realizada, a partir del documento de G. López Morales, R. Silva y A. Egorov
131
Convenio Central:
Convenio 102 Relativo a la Norma Mínima de la Seguridad Social
Dos características esenciales:
Establece las metas que deben ser alcanzadas en lugar de describir las técnicas aplicables.
Establece flexibilidad, ofreciendo la posibilidad de ratificar el Convenio aceptando por lo
menos tres de las nueve ramas, incluida al menos entre las siguientes: Desempleo; AT y
EE.PP, de V, I, y M.
Define Quién tiene derecho a qué y en qué condiciones, es decir: Campo de aplicación,
Prestaciones y Condiciones de acceso, para todas y cada una de las RAMAS DE LA SEGURIDAD
SOCIAL, que según las Normas Internacionales de la OIT son:
Invalidez, Vejez y Muerte (o supervivencia) - C 102 partes V, IX y X - C128 y R 131.
Salud (Asistencia Sanitaria y Prestaciones económicas) - C. 102 p.II y III; C130, R134 y R69.
Maternidad - C102 p. VIII; C 183, R191.
Accidentes de Trabajo y EE.PP - C102 p.VI; C121 y R121
Desempleo - C102 p. IV; C168 y R176
Prestaciones Familiares C.102 p.VII
Y los parámetros de cobertura poblacional y cuantía mínima de prestaciones quedan recogidos en los artículos
correspondientes de los Convenios 102 partes V, IX y X - 128 y Recomendación 131, disponibles en la página
web del proyecto: http://www.oit.org.pe/ssos/normas_oit/index.html
Las más recientes experiencias normativas de Chile (con las prestaciones básicas recientemente introducidas),
Argentina (con la reforma de la reforma), y Uruguay (en cuanto al reto de extensión de las asignaciones
familiares), son tres referentes a tener en cuenta:
AACCTTIIVVIIDDAADD 1. Proponga las líneas estratégicas básicas del cambio a seguir en el Sistema
de Pensiones de su país.
132
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