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Eneko Landaburu Illarramendi, España, la Agenda 2000 y la políticaeuropea de cohesión económica y social Fuente: Informacíon Comercial Española. Revista de Economía. dir. de publ. Hernando, José. Febrero 1999,n° 776. Madrid: Informacíon Comercial Española-Ministerio de Economía y Hacienda -Subdirección Generalde Estudios sobre el Sector Exterior y la Competitividad. ISSN 0019-977X. "España, la Agenda 2000 y lapolítica europea de cohesión económica y social", auteur:Landaburu Illarramendi, Eneko , p. 63-72.

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ESPAÑA, LA AGENDA 2000 Y LA POLITICA EUROPEA DE COHESION ECONOMICA

YSOCIAL

Eneko Landaburu lllarraínendi*

La política de cohesión se basa en una transferencia de recursos de los países más ricos hacia los menos prós­peros gracias a los fondos estructurales y al Fondo de Cohesión. En España, su principal beneficiario, se han co:financiado trabajos considerables en todos los ámbitos del desarrollo económico y social. Para después del 2000 se deberá hacer frente a nuevos retos como la mundialización de la economía, las exigencias de la Unión Monetaria Europea y la próxima ampliación de la Unión. Para ello, la Comisión Europea propone una consolida­ción :financiera de la política de cohesión dotándola con 275.000 Mecus, de los cuales 45.000 se destinarán a los futuros Estados miembros, así como una nueva reforma de los fondos estructurales basada en un reparto más claro de las responsabilidades. Esta reforma apunta a una mayor concentración, una mayor descentralización y una simplificación de los procedimientos, especialmente en el plano financiero. En opinión de la Comisión, exis­ten los medios para responder a los retos, siempre que se reúna la voluntad política necesaria.

Palabras clave: integración europea, cohesión económica y social, fondos estructurales, política regional

común, ayuda comunitaria, desarrollo regional, UE, España.

Clasificación JEL: F02, F36, O 18, R58.

l. Introducción

la política europea de cohesión económica y social pretende reducir las diferencias de desarrollo entre las regiones de la Unión, así como las disparidades de nivel de vida entre sus poblaciones, mediante la ti:ansferencia de recursos de los países más deos a los menos prósperos. Los recursos destinados a dichas transferencias se concentran principalmente en los fondos estructurales y en el

• Director Genero!. DG XVI - Político Regional y Cohesión. Comisión

Europea.

Fondo de Cohesión, que ayudan a los Estados miembros a finan­ciar programas de desarrollo allí donde sea más necesario1.

1 A título informativo, los fondos estructurales son los principales instrumentos financieros de la política de cohesión: Fondo Européo de Desarrollo Regional

(FEDER, ayuda a las regiones desfavorecidas); Fondo Social Europeo (FSE,

fomento del empleo y de la formación); Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA, adaptación de las estructuras agra rias y desarrollo rural); Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca) (IFOP, adaptación de

las estructuras del sector pesquero). El Fondo de Cohesión a porta, desde 1993,

una a yuda suplementaria a los cuatro países menos prósperos (Grecia , Portugal,

Irlanda, España) a fin de facilitar su preparación poro la UEM cofinanciando proyectas relacionados co~ el medio ambiente y con las redes transeurapeas de

transporte. Aparte de las subvenciones no reembolsables de estas fondos, se pueden obtener préstamos del Banca Europeo de Inversiones (BEi).

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Este esfuerzo de solidaridad comunitaria se basa en la idea de que las disparidades no son sólo perjudiciales para las regiones y los grupos sociales más débiles, sino que también revelan una incapacidad para sacar partido del potencial económico, tecnoló­gico y humano de la Unión Europea. Para aprovechar ese poten­

cial, la Unión no puede ser exclusivamente una zona de libre cambio; también debe promover un modelo europeo de desa­rrollo, un modelo europeo de sociedad.

2. Una voluntad política reafirmada

Desde hace una década, la politica de cohesión es una de las claves de la construcción europea. Cada vez que la Comunidad ha superado una etapa fundamental de su evolución, esta políti­ca ha dado un salto cualitativo y cuantitativo:

• El Acta Única Europea, aprobada en 1986, sentó las bases de la política de cohesión económica y social, concebida como política de apoyo a la apertura del Mercado Único en 1993. La idea era conseguir que las regiones desfavorecidas pudieran aprovechar plenamente las oportunidades ofrecidas por dicho mercado, evitando que la existencia de disparidades regionales excesivas supusiera una fuente de tensión que dificultara lacre­ación de un espacio económico unificado.

• El Tratado de Maastricht o Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor en noviembre de 1993, reconoció la cohesión como uno de los objetivos políticos esenciales de la Unión, junto con el Mercado Único y la Unión Económica y Monetaria.

• El Tratado de Amsterdam, firmado en octubre de 1997, ha confirmado el papel esencial de la cohesión económica y social en un momento crucial de la evolución de la Unión. Incluye un capítulo sobre el empléo en el que se reconoce explícitamente la importancia de la lucha contra el paro.

3. Esfuerzo financiero constante

Esta voluntad política se manifiesta en términos financieros en las etapas siguientes:

• Para el período 1989-1993, el Consejo Europeo de Bruselas (1988) fijó la dotación de los fondos estructurales en una cuarta

parte del presupuesto de la Unión, es decir, 68.000 Mecus (a

precios de 1997).

• Para el período 1994-1999, el Consejo Europeo de Edimbur­go (1993) destinó la tercera parte del presupuesto comunitario a

la cohesión económica y social, es decir, cerca de 200.000

Mecus (en precios de 1997).

• Para el período 2000-2006, las propuestas financieras de la

Comisión Europea se han presentado en un documento de orien­

tación estratégica, la comunicación «Agenda 2000: por una Unión más fuerte y más amplia,? Estas propuestas, detalladas más ade­

lante, alcanzan un total de 275.000 Mecus (a precios de 1997).

Las cantidades mencionadas, aunque son considerables,

siguen siendo relativamente modestas frente a las profundas

disparidades. Básicamente, permiten que la Comunidad desem­peñe un papel complementario al de las políticas desarrolladas

por los Estados miembros, de conformidad con el principio de

«subsidiariedad»~.El gasto público de los Estados miembros

representa, según los casos, entre el 40 por 100 y el 60 por 100 del PIB nacional, mientras que el presupuesto total de la Comu­

nidad sólo alcanza el 1,2 por 100 del PIB de toda la Unión. Sin embargo, todas las evaluaciones disponibles tienden a

mostrar que la política de cohesión ha ejercido un efecto de

palanca apreciable sobre las economías de los países y regiones beneficiarios, a la vez que ha contribuido a aumentar el poten­

cial económico del conjunto de la Unión. Así, entre 1989 y 1993,

los fondos estructurales generaron un excedente anual del 0,5

por 100 en el crecimiento de los cuatro países menos prósperos

(Grecia, Portugal, Irlanda, España), crecimiento cuya tasa media anual era del 2,2 por 1004• Durante el mismo período, per-

2 Comisión Europea, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas (OPOCE), Luxemburgo, 1997 (ISBN : 92-828-1030-5). Disponible también en la dirección de Internet: http://inforegio.cec.eu.int/wbpro/ agenda2000/ regul_en.htm

3 El principio de subsidiariedad, consagrado por el Trotado de Maastricht, guía las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros. Implica de modo general que una autoridad de nivel superior no puede y no debe actuar a menos que un objetivo no pueda realizarse en un nivel inferior.

d Primer informe sobre la cohesión económica y socia( Comisión Europea,

OPOCE, Luxemburgo, 1996 (ISBN : 92-827-8873-3).

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AGENDA2000

mitieron la formación de un 8 por 100 del activo inmovilizado de dichos países.

España es el primer beneficiario de la política de cohesión, ya que recibe aproximadamente el 26 por 100 de los créditos de los fondos estructurales y del Fondo de Cohesión. El total de las ayudas que se le han asignado para el período de programación

1994-1999 asciende a 44.600 Mecus (en precios de 1997), esto es, el triple de las ayudas recibidas durante el período 1989-1993. Entre 1989 y 1999 se habrán destinado más de 10 billones de pesetas a subvenciones dirigidas a mantener el esfuerzo de desarrollo de las regiones españolas. En términos de dotación anual, esas ayudas representan más del 2 por 100 del PIB nacional.

4, Efectos concretos

Se ha calculado que en las regiones españolas consideradas como menos desarrolladas - las regiones del Objetivo 15-, el PIB por habitante en 1999 será un 3 por 100 superior al que habría sido de no haber contado con ayudas estructurales comunitarias6. En esas mismas regiones, las intervenciones han contribuido considerablemente a mejorar las infraestructuras básicas. A título de ejemplo, sólo durante el período 1989-1993, los fondos estructurales cofinanciaron el 54 por 100 de las carreteras y el 36 por 100 de las autopistas construidas, así como más del 25 por 100 de las nuevas líneas de trenes de alta velocidad. La tasa de digitalización de la red telefónica de esas regiones habrá pasado del 5,7 por 100 en 1987 al 65 por 100 en 1999, mejora cuya cuarta parte será debida a inversiones apoya-

5 Paro el período 1994- 1999, los objetivos prioritarios de los fondos estructurales son, a título infor,,;ativo, los sigu ientes : Objetivo 1 (regiones menos desarrolladas), Objetivo 2 (zonas industriales en reconversión), Ob¡etivo 5b (zonas rurales vulnerables no pertenecientes al Ob¡etivo 1), Objelivo 6 (zonas árticos coh:muy bajo densidad de población), Objetivo 3 (lucha contra el desempleo e inserción profesional), Objetivo 4 (prevención de las mutaciones industriales) y Objetivo 5a (adaptación de las estructuras

agrarios y pesqueros). 6 l 'impacl des politiques structurelles sur la cohésion économique el socia/e

de /'Union · 1989·1999, Co,;,isión Europea, OPOCE, Luxemburgo, 1996 (ISBN : 92·828-0685-5).

das por los fondos estructurales. Casi todas las universidades se

han beneficiado de la cofinanciación de instalaciones de investi­gación y desarrollo. Entre 1989 y 1993, 8.000 proyectos se bene­

ficiaron de las inversiones productivas financiadas con la ayuda

comunitaria en el sector industrial, agroalirnentario o turístico. Se otorgó ayuda a las inversiones en 72.000 explotaciones agra­

rias y al establecimiento de 7.300 agricultores jóvenes, mientras

que 157.000 explotaciones recibieron indemnizaciones compen­satorias. El conjunto de los programas del Objetivo 1 permitió

crear o mantener unos 115.000 puestos de trabajo durante el período mencionado.

En las zonas en proceso de reconversión industrial del actual Objetivo 2, durante el mismo período, los fondos estructurales

facilitaron, particularmente, la puesta en marcha de 2.000 nue­

vas PYMES de un total de 20.000 empresas asistidas, cofinan­ciaron la creación o la mejora de 6.000 hectáreas de polígonos industriales y contribuyeron a la creación o al mantenimiento

de 71.000 puestos dé trabajo. La capacidad de tratamiento de residuos en esas regiones se incrementó en un 75 por 100. Y

en las zonas rurales, en virtud del Objetivo 5b, unas 2.200 explotaciones agrarias se han beneficiado de ayudas para su

modernización; el crecimiento de la renta agraria en esas regiones sobrepasó con creces la media europea. Las medidas de protección del medio ambiente abarcaron en ellas 180.000

hectáreas de espacios naturales, mientras que 500 núcleos

rurales se conectaron a las redes eléctricas y 550 a las redes de abastecimiento de agua.

Por i'iltimo, en toda España, y siempre refiriéndonos exclusi­

vamente al período 1989-1993, unos dos millones de personas participaron en actividades de formación apoyadas por los fon­

dos estructurales y 768.000 se beneficiaron de ayudas al

empleo. La proporción de puestos de trabajo obtenidos después de la formación se elevó al 33 por 100. Este esfuerzo permitió

mejorar claramente la estructura del mercado de trabajo: a títu­

lo indicativo, las ofertas de empleo no satisfechas por las agen­cias de colocación descendieron del 27 por 100 en 1983 al 13 por

100 en 1993 y al 7 por 100 en 1994.

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5. Un proceso de larga duración

Pese a los esfuerzos combinados de los Estados miembros y de la Comunidad, la reducción de las disparidades es un proce­so lento, tal como Jo ha confirmado el primer informe sobre la cohesión económica y sociaF. Se pueden destacar los hechos siguientes:

• Ya se han obtenido éxitos significativos. Las diferencias entre las rentas medias por habitante de los Estados miembros se han reducido considerablemente a lo largo de la última déca­da, debido principalmente a la mejora de la situación de los cua­tro países menos prósperos (Grecia, Portugal, Irlanda, España). Irlanda, sobre todo, ha registrado unos excelentes resultados, con una tasa media de crecimiento real del 4,5 por 100 anual entre 1983 y 1995, seguida por la de España (3 por 100) y Portu­gal (2,6 por 100) . La renta media por habitante del conjunto de las regiones menos desarrolladas pasó del 64,6 por 100 al 67,2 por 100 de la media comunitaria entre 1983 y 1993.

• Por su parte, las diferencias de renta entre las regiones de la Unión se han mantenido grosso modo, pese a un ligero aumento general. El informe citado sitúa la renta per cápita de las 25 regiones más prósperas en un 142 por 100 de la renta media de la Unión Europea, frente a sólo un 55 por 100 en las 25 regiones más pobres.

• En lo que respecta al empleo, las diferencias entre regio­nes, eh cambio, se han agravado. La situación ha seguido dete­riorándose en las 25 regiones más afectadas por el paro: su tasa media de desempleo pasó del 17,2 por 100 en 1983 al 22,4 por 100 en 1993. En las regiones de España cuyo PIB por habitante es inferior al 75 por 100 de la media comunitaria, la tasa media de desempleo ha alcanzado el 26 por 100.

• Consecuencia del desempleo, la exclusión social . es un hecho preocupante en toda la Unión, que no perdona a las zonas prósperas. La mitad de los parados europeos está sin empleo desde hace más de un año y la pobreza va en aumento.

Se espera, sin embargo, que el 6.º Informe Periód.ico sobre la situación y la evolución socioeconómica de las regiones de la

7 Véase nata 4.

Unión presente datos algo más alentadores. De hecho, las i

meras indicaciones que se desprenden del informe ponen manifiesto una convergencia regional apreciable, concretada un acercamiento real de la renta media de las regiones m pobres a la de las regiones más prósperas. Además, de las e, luaciones independientes se desprende que los fondos estruc1 rales han pe~mitido crear un empleo neto de cerca de un mili, de puestos de trabajo.

6. Nuevos desafíos

A esta situación mitigada, que exige la prosecución de 11

esfuerzos ya emprendidos, se suman nuevos desí:lfíos para política de cohesión económica y social. Mientras que la prim ra reforma de los fondos estructurales, de 1988, iba ligada a creación del Mercado Único, la reorganización de la política e cohesión propuesta actualmente por la Comisión Europea : sitúa en el triple contexto de la mundialización de la economí del establecimiento de la Unión Económica y Monetaria (UElv y de la ampliación de la Unión a los países de Europa central oriental.

Mundialización

La aparición de nuevos países industrializados durante l década de 1980 trajo consigo una integración y una mo,i:ili1a cada vez mayor de las actividades económicas. Ahora la ecorn mía mundial se caracteriza por una doble competencia, entre la empresas por un lado, y entre zonas económicas por otro. La empresas internacionales intentan conseguir partes c4da ve mayores de mercado. Para ello, recurren a la competencia entr zonas económicas buscando, para las distintas fases de la cadt na de producción, los lugares de establecimiento en los qu exista una mejor relación calidad/ precio en los factores de pn ducción. Esta búsqueda sistemática puede dar lugar a traslado frecuentes de actividades, de una región a otra o de un país otro. Las regiones deben, por lo tanto, desarrollar sus ventaja comparativas a fin de mantener o elevar 'su nivel productivo y d,

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s. De hecho, las pri­,1 informe ponen de :iable, concretada en le las regiones más Además, de las eva­, los fondos estructu­e cerca de un millón

prosecución de los vos desafíos para la ientras que la prime-1988, iba ligada a la ;ión de la política de Jmisión Europea se :ión de la economía, y Monetaria (UEM) de Europa central y

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renta. En este contexto, la política de cohesión debe contribuir a 7. Propuestas para después del 2000: que todas las regiones de la Unión puedan abordar esta compe- Consolidación financiera

tencia con oportunidades equitativas.

Unión Económica y Monetaria

De acuerdo con lo recomendado por la Comisión Europea, el Consejo Europeo extraordinario de Bruselas decidió, el 2 de mayo de 1998, que once Estados miembros, entre ellos España, partici­paran en la tercera fase de la UEM a partir del 1 de enero de 1999. Esta participación no estará exenta de consecuencias para las eco­nomías, tanto nacionales como regionales, de los Estados en cues­tión. El mantenimiento del esfuerzo de reducción de los déficit

. públicos constituye un factor de estabilización a corto plazo, ya que permite liberar el ahorro en beneficio de la inversión. Por otra parte, la evolución europea durante los últimos 15 años demuestra que los dé:licit y el desempleo crecen a la par. Sin embargo, un país que participe en la UEM ya no podrá recurrir a la fluctuación de los tipos de cambio para facilitar la adaptación de su economía.

Frente a estos nuevos desafíos, la Comisión Europea insiste en la Agenda 2000 en el alto grado de prioridad política que se

debe seguir otorgando a la solidaridad comunitaria hacia las regiones y grupos sociales con dificultades. El 18 de marzo de 1998, aprobó unas propuestas de reglamentos para los fondos estructurales8 y el Fondo de Cohesión, así como una comunica­ción sobre las perspectivas financieras, en las que se precisan las orientaciones de la Agenda 2000. Estas propuestas intentan conciliar tres elementos enfrentados:

• Las limitaciones presupuestarias que pesan sobre los Esta­dos miembros y que no permiten que el esfuerzo financiero con­cedido a la política de cohesión vaya más allá del nivel que habria alcanzado en 1999, esto es; un 0,46 por 100 del PNB de la Unión.

• El mantenimient~ de las ayudas estructurales a las regio­nes con dificultades de los 15 Estados miembros actuales.

• Y, por último, la progresiva integración de los futuros Esta-Por ello se hace más necesaiio seguir una política regional como dos miembros.

instrumento de ajuste estructural. . El mantenimiento del esfuerzo de solidaridad financiera en el

Ampliación

Finalmente, la próxima ampliación de la Unión constituye, por sí sola, un desafío sin precedentes para la política de cohesión. Los diez países de Europa central y oriental (PECOS) candida­tos a la adhesión, quienes representan una población de más de 100 millones de personas, poseen una renta media por habitante que apenas llega al 30 por 100 de la media comunitaria. Sus , necesidades de capital son enormes, y ello en todos los ámbitos: infrá~structuras, industria, servicios, agricultura. Estos países son, por lo tanto, destinatarios claros de los fondos estructura­les y del Fondo de Cohesión. Para las regiones menos próspe­ras de los actuales Estados miembros, los PECOS son induda­blemente competidores, pero también nuevos mercados potenciales. Su déficit comercial con los Quince, en efecto, está aumentando considerablemente en beneficio de estos últimos.

0,46 por 100 del PNB de la Unión permitirla consolidar la políti-ca de cohesión, ya que la dotación presupuestaria destinada a las intervenciones estructurales para el periodo 2000-2006 pasa­ria a ser de 275.000 Mecus (a precios de 1997) (286.300 millo­nes de euros en precios de 1999). En comparación con el perío­do 1994-1999, representaría aproximadamente un aumento del 15 por 100, en valor absoluto y a precio constante, en los recur­sos asignados a los actuales Estados miembros. Esta suma se repartirla del modo siguiente:

- 239.400 millones destinados a los 15 Estados miembros actuales (218.400 millones para los fondos estructurales y 21.000 millones para el Fondo de Cohesión).

8 Poro infonnoción mós detallado que en el presente artículo, véase: Propuestas

de Reglamentos de los Fondos estructurales 2000-2006: análisis comparado,

Comisión Europeo, Dirección General XVI, Bruselas, 1998 (fax: +32.2.296 60 03). Consúltense también las propuestas de reglamentos en lo dirección de Internet: http:// inforegio.cec.eu.int/wbpro/ogendo2000/regul_en.htm

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- 46.900 millones reservados a los países candidatos a la adhesión (7.300 millones para los instrumentos financieros de «preadhesión» -ver más adelante- y 39.600 millones para las ayudas estructurales posteriores a la adhesión).

Reparto de responsabilidades

Aparte de esta consolidación financiera, la Comisión propone una reforma de las ayudas comunitarias que parte de una condi­ción política previa: una definición más precisa del reparto de responsabilidades.

A raíz de la experiencia del pasado, la Comisión desea poner fin a la confusión de responsabilidades que podía hacer creer que todos los interlocutores eran responsables de todas las decisiones adoptadas en el marco de la programación. Por lo tanto, propone renovar el contrato entre los diferentes interlocu­tores que intervienen en la ejecución de la política de cohesión, basándolo en un reparto claro de las responsabilidades. Se trata así de garantizar que cada partícipe, en su nivel de intervención, se sienta plenamente responsable de las tareas concretas que le hayan sido encomendadas.

La función de la Comisión, por su parte, se centrará en los aspectos estratégicos de la programación: antes de que ésta comience, adoptará unas orientaciones que serán la expresión de las prioridades comunitarias y que servirán de marco de referencia para valorar los programas propuestos por los Esta: dos miembros. Para que la Comisión apruebe los programas, éstos, tal como ocurre en la actualidad, deberán describir la estrategia elegida para garantízar el desarrollo o la reconversión de las regiones consideradas, al igual que el establecimiento de los ejes prioritarios de actuación correspondientes a la estrate­gia. Todo lo demás (medidas concretas y gestión de los progra­mas) será responsabilidad absoluta de cada Estado miembro.

Concentración, descentralización, simplificación

Sobre las bases financieras y de cooperación así establecidas, la reforma propuesta puede resumirse en tres palabras clave:

concentración reforzada, mayor descentralización de la gestión

y simplificación de los métodos, sobre todo de orden financiero.

Concentración

Para emplear lo mejor posible los recursos disponibles tenien­do en cuenta los nuevos desafíos, y llevando a cabo una elección

razonable de las estrategias y las prioridades, la Comisión reco­

mienda una mayor concentración de las intervenciones en las

regiones y grupos sociales con mayores dificultades. Esta con­

centración constará de una triple dimensión: temática, financie­ra y geográfica.

Concentración temática

Los siete objetivos actuales9 de los fondos estructurales se reducirán a tres objetivos prioritarios, concretamente:

• El desarrollo y el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas (Objetivo 1).

• La reconversión económica y social de las zonas con deficiencias estructurales, ya se trate de zonas industriales, urba­

nas, rurales o dependientes de la pesca (nuevo Objetivo 2) .

• La adaptación y modernización de las políticas y sistemas de educación, formación y empleo (nuevo Objetivo 3).

Por otra parte, el número de Iniciativas Comunitarias10 pasará

de trece a tres, las cuales estarán dedicadas a:

• La cooperación transfronteriza, transnacional e interregio­

nal destinada a fomentar el de~arrollo y la ordenación del terri­torio europeo,

• El desarrollo rural. • La cooperación transnacional en materia de nuevos méto­

dos de lucha contra las discriminaciones y desigualdades de

toda clase en el acceso al mercado laboral (y, sobre todo, para

9 Véase nota 5 . JO las Iniciativas Comunitarias permiten cofinanc iar, con arreglo a

orientaciones de la Comisión, programas que contribuyen a resolver

problemas de especial incidencia comunitaria .

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Concentración financiera

Las regiones menos prósperas serán las grandes beneficiarias de la consolidación presupuestaria. Así pues, alrededor de las dos terceras partes de la dotación de los fondos estructurales irán a parar a las regiones menos desarrolladas (Objetivo 1). Además, la Comisión ha propuesto que todos los Estados miem­bros cuyo PIE por habitante sea inferior al 90 por 100 de la media comunitaria sigan beneficiándose del Fondo de Cohe­sión, con el fin de no penalizar a los que han realizado los esfuerzos necesarios para participar en la tercera fase de la UEM. Desde esta óptica, está previsto que España, al igual que los otros tres países beneficiarios, pueda seguir acogiéndose a las ayudas del Fondo dé Cohesión.

Concentración geográfica

En la act~alidad, los objetivos regionalizados de los fondos estructurales abarcan más de la mitad de la población de la Unión Europea (el 51 por 100). Tal dispersión no siempre per­mite alcanzar, en cada zona ayudada, la masa crítica necesaria para que las intervenciones tengan una repercusión suficiente. De ahí que la Comisión desee que, al término del período 2000-2006, las zonas subvencionables en. virtud del Objetivo 1 y del nuevo Objetivo 2 no abarquen, en conjunto, más de un 40 por 10011 de la población comunitaria.

Para consegui~lo, en lo que respecta al Objetivo 1, la Comi­sión propugna una aplicación estricta del criterio del PIE por habitante: sólo se beneficiarán de este objetivo las regiones que tengan un PIE por habitante12 inferior al 75 por 100 de la media

11 Es decir, un porcentaje menor que el de las zonas en las que se autorizan ayudas n~cionales a las regiones en virtud de las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92 del Trotado.

12 Calculado en estándar de poder adquisitivo y medido en la escala territorial NUTS II de la Nomenclatura de Unidades Territoriales Estadísticas.

comunitaria. Existen, sin embargo, dos excepciones a esta regla general. la primera se refiere a las regiones ultraperiféricas, según aparecen definidas en el Tratado de Amsterdam. Se trata de las Islas Canarias, Azores, Madeira y los departamentos fran­ceses de ultramar. la segunda excepción se refiere a las zonas septentrionales con muy poca densidad de población de Suecia y Finlandia, incluidas en el actual Objetivo 6. Ambos tipos de regiones podrán beneficiarse del Objetivo 1 sea cual fuere su PIE por habitante, pero el nivel de ayuda financiera se fijará equitativamente según el grado de prosperidad regional.

En cuanto al nuevo Objetivo 2, la Comisión propone que la población abarcada por el mismo no represente más del 18 por 100 la población total de la Unión. la definición de las zonas beneficiarias será responsabilidad compartida de la Comisión y de las autoridades nacionales. la Comisión fijará, basádose en criterios objetivos13, un límite máximo de población subvencio­nable para cada Estado miembro, y serán los Estados miembros quienes propongan con posterioridad una lista de zonas en fun­ción de ese límite y de las prioridades comunitarias y naciona­les.

La Comisión, naturalmente, no desea suprimir radicalmente las ayudas comunitarias a determinadas regiones y que ello cree dificultades en su estrategia de desarrollo. la concentra­ción geográfica será, por lo tanto, progresiva: las regiones o zonas que dejen de ser subvencionab\es a partir del 1 de enero del año 2000 recibirán un apoyo transitorio. Este durará hasta el 2005 o el 2006 en las antiguas zonas beneficiarias del Objetivo 1, y hasta el 2003 en las que dejen de ser beneficiarias de los actuales Objetivos 2 y 5b y que no tengan la posibilidad de aco­gerse al nuevo Objetivo 2.

Al igual que casi todos los demás Estados miembros, España se verá afectada por esta nueva concentración geográfica. En particular, la estricta aplicación del límite del 75 por 100 del PIE comunitario medio podría apartar del Objetivo 1 a algunas

13 Estos criterios serón, como en el período actual, los siguientes: la

prosperidad nacional, la prosperidad regional y la gravedad relativa de los problemas estructurales, sobre todo el nivel de desempleo.

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regiones españolas. En el nuevo Objetivo 2, por el contrario, el La descentralización propuesta por la Comisión tiene dos con-descenso del límite máximo de población debiera ser, para trapartidas para los Estados miembros: una cooperación más España, inferior al que se produzca en otros Estados miembros, amplia y un mejor control de la eficacia de las intervenciones. ya que uno de los criterios14 determinantes para establecer las zonas beneficiarias del Objetivo 2 será la tasa de desempleo, Cooperación más amplia que en gran parte de las regiones españolas sigue siendo preo-cupante.

Descentralización

Con el fin de repartir más claramente las responsabilidades, se descentralizará en gran medida la puesta en marcha de las intervenciones financiadas por los fondos estructurales. Una vez que la Comisión haya aprobado los programas donde se describen la estrategia y las prioridades, le corresponderá a cada Estado miembro definir, en programaciones complemen-

""-tarias, las medidas y proyectos concretos que se vayan a poner en práctica. Por otra parte, fuera del ámbito de intervención de los fondos y en ausencia de normas comunes, se podrán aplicar las normas nacionales para definir los gastos subven­cionables.

El establecimiento de las medidas será tarea de una única auto­ridad de gestión por cada programa, cuya designación estaría a cargo de los Estados miembros. Esta autoridad será, asimismo, la única responsable del buen seguimiento de los programas, la efi­cacia de la ejecución financiera y el respeto de las políticas comu­nítariás. Analiiará, al rñenos una vez al año, junto con la Comisión, los resultados del año anterior y la buena marcha de la gestión.

Con vistas a una mayor descentralización, los comités de seguimiento15 deberán recibir un papel más importante. Su acuerdo previo será.necesario antes de presentar las programa­ciones complementarias a la Comisión, al igual que antes de cualquier modificación de los programas.

14 Véase nota 13. 15 A título informativo, los comités de seguimiento, que puede~ existir en

d iferentes niveles de intervención, están compuestos par representantes de la Comisión, del Banco Europeo de Inversiones y de las autoridades y ·organismos pertinentes de cada Estado miembro.

La Comisión, efectivamente, debe tener la seguridad de que los agentes del desarrollo económico y social se adhieren a las propuestas que le transmite el Estado miembro. La experiencia de los pactos territoriales en favor del empleo16 ha demostrado el interés de propuestas que pueden surgir de una amplia parti­cipación de los interlocutores locales en la elaboración de un

plan de actuación. Por este motivo, en el proyecto de reglamen­to presentado por la Comisión se definen tres categorías de interlocutores a los que habrá que asociar en todas las etapas de la ejecución de los programas. Son las autoridades regionales y locales, los interlocutores económicos y sociales y los diversos organismos competentes para la actuación considerada. De acuerdo con el principio de subsidiariedad17, le corresponde a cada Estado miembro designar, dentro del marco de su sistema institucional, a los interlocutores que asociará para cada una de las categorías mencionadas.

Mejor control de la eficacia

La Comisión, con arreglo a lo dispuesto por el Tratado, sigue siendo garante de la correcta ejecución del presupuesto comu­nitario y, por ello, los Estados miembros deben sistemáticamen­te rendir cuentas de la utilización de los fondos estructurales. La evaluación desempeñará en lo sucesivo un papel más impor­tante, ya se trate de los objetivos cuantificados que se definan en los planes presentados por los Estados miembros, como-·de la evaluación intermedia que permitirá examinar los primeroo

16 Los pactos territoriales en favor del empleo tienen como función facilitar lo utilización de los fondos estructurales destinados al empleo por medio de grandes asociaciones locales, de acuerdo con un enfoque ascendente.

17 Véase nota 3. ·

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1.isión tiene dos con­ia cooperación más lS intervenciones.

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resultados de las intervenciones y servirá de marco para la revi­sión de los programas y la asignación de la nueva reserva de efi­cacia (véase más adelante), o de la evaluación posterior que per· mitirá analizar el uso de los recursos y los efectos de las intervenciones, así como sacar conclusiones de la experiencia en materia de cohesión económica y social.

Se mejorará la fiabilidad de los controles, teniendo por princi­pio que la buena utilización de los créditos es, en primera ins­tancia, reponsabilidad de los Estados miembros. No obstante, en caso de incumplimiento grave o de irregularidades no corre­gidas, la Comisión podrá suspender los pagos o reducir el importe de los créditos comunitarios asignados al programa en cuestión.

Por último, la Comisión propone la introducción de una nueva herramienta, la reserva de eficacia, cuyos créditos no se asignarán hasta mediados del período 2000-2006, en función de los resultados obtenidos, de la calidad de la gestión, del grado de ejecución financiera y del res'rieto del principio de adicionalidad, según el cual las intervenciones de los fondos estructurales vienen a sumarse a los gastos nacionales y no a sustituirlos.

Simplificación

El deseo de la Comisión de garantizar un mejor ejercicio de las responsabilidades y una mayor eficacia en las actuaciones va unido al deseo de simplificar los métodos. Este deseo se refleja sobre todo en las propuestas, anteriormente expuestas, de con­centración temática de las intervenciones.

También se simplificará la gestión financiera y se hará más transparente. La Comisión ha propuesto procedimientos más automáticos tanto para los compromisos presupuestarios (que se deberán efectuar-anualmente a más tardar el 30 de abril), como para los pagos de anticipos (anticipo de un 10 por 100 como máximo en el primer compromiso y, después, reembolso de los gastos efectivamente realizados por el Estado miembro), para la liberación de los créditos no utilizados tras un período de tres años, o para la indización.

Ayuda a los futuros Estados miembros

Ante la perspectiva de la ampliación de la Unión Europea, la Comisión propone, por primera vez, una estrategia coherente de ayuda estructural a los países candidatos, con el objeto de preparar su adhesión a la Unión. El nuevo Instrumento Estruc­tural de Preadhesión (ISPA), destinado a esta preparación, estará dotado anualmente con 1.040 millones de euros (en pre­cios de 1999). Su ámbito de actuación y su funcionamiento serán similares a los del Fondo de Cohesión, empleado en cua· tro de los Estados miembros actuales. Coexistirá con el progra­ma PHARE reforzado y con el nuevo instrumento de ayuda al desarrollo agrícola y rural de los PECOS, el SAPARD (Special Action for a Pre-accession Aid for Agriculture and Rural Deve­Iopment).

Más adelante, en cuanto se produzca la adhesión de los pri· meros países candidatos, los fondos estructurales y de cohesión y sus normas de fu'ricionamiento les deberán ser aplicados ple­namente. No obstante, se tendrán en cuenta sus capacidades administrativas, presupuestarias y macroeconómicas de ejecu­ción de los créditos. Por ello, al igual que para los 15 Estados miembros actuales, el volumen de transferencias estructurales se limitará para los PECOS a un porcentaje fijo del 4 por 100 de sU:PIB.

8. Para concluir

En este período crucial de la ·historia de la Unión, la política de cohesión ofrece bazas importantes. Puede constituir un fac­tor de sensibilización para los ciudadanos europeos, y tanto más cuanto que estará más cerca de los mismos gracias a un mejor reparto de responsabilidades, a una mayor descentralización de la gestión y a una ampliación de la cooperación al conjunto de los agentes locales. Financiando infraestructuras, ayudas a las empresas y actividades de formación profesional, contribuye de manera real a resolver los problemas concretos de esos mismos ciudadanos. De este modo, constituye un complemento necesa­rio de la mundialización, a veces ciega, del mercado, un medio

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de conferir a la construcción europea una dimensión mas huma­na y de contribuir a mantener el modelo europeo de sociedad. Por consiguiente, es importante proseguir y reforzar esta políti­ca de cara a la gran transformación que supondra el paso de una Europa de los 15 a una Unión de mas de 20 Estados miembros.

Teniendo en cuenta las limitaciones presupuestarias, el reto de la actual reforma de la política de cohesión consiste en conci- , liar los intereses y las expectativas de los tres componentes de la Comunidad del mañana: los actuales Estados miembros menos prósperos que aún necesitan de un apoyo estructural para garantizar su recuperación o su reconversión, los países

contribuyentes netos que desean reducir su cuota al presupues­to comunitario y los recién adheridos, cuyas necesidades de desarrollo son enormes. ·

Existen los medios para conciliar estas exigencias, a condi­ción de que se reúna la voluntad política necesaria, como ha ocurrido en el pasado. En lo que se refiere a España, seguirá siendo de lejos el primer beneficiario de la política comunitaria de cohesión económica y social en los próximos años. Esta situación, sin embargo, tendra que evolucionar a más largo plazo, cuando otros Estados miembros menos prósperos com- / partan su destino con el de la Europa unida. "

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