Casos de Estudio. Gestion Financiera Subnacional

7/24/2019 Casos de Estudio. Gestion Financiera Subnacional

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Liderando el

Desarrollo

Sostenible de las

Ciudades

Caso de estudioGestión Financiera Subnacional

La experiencia de Quetzaltenango



Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:

Federico Basañes

Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social – INDES:

Juan Cristóbal Bonnefoy

Coordinador General del Programa:

José E. Yitani

Equipo del programa:

Ana Haro

Alison Elías

Andrea Dusso

Autor:

José Larios

Revisores y editores:

José Yitani y Ana Haro

Corrección de estilo y maquetación:

Manthra Comunicación

Copyright©2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creati-

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Contenido

1. Introducción ..............................................................................................3

1.1 Datos de la ciudad .............................................................................3

1.2 Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES) .......................3

1.3 Contexto de la descentralización en Guatemala ..............................5

2. Intervención de la ICES en Quetzaltenango .............................................7

2.1 Diagnóstico financiero........................................................................7

2.1.1. Falta de capacidades institucionales de la

administración tributaria ...........................................................8

2.1.2. Bajo rendimiento de los impuestos/arbitrios municipales,

uso ineficiente de otros ingresos y disminución de

transferencias nacionales........................................................10

2.1.3. Evolución y componentes del gasto de

Quetzaltenango......................................................................16

2.2 Propuesta de acción y primeros resultados: el papel de laICES en la construcción de una mayor institucionalidad y

gobernanza municipal para la municipalidad de Quetzaltenango .......18

2.2.1. Bodega de datos tributarios ..................................................18

2.2.2. Diseño e implementación de un nuevo sistema

de lecturas de consumo de agua y electricidad ....................19

2.2.3. Diseño e implementación del tablero de mando ..................21

3. Conclusiones ...........................................................................................23

4. Siglas y acrónimos ...................................................................................25

5. Bibliografía ..............................................................................................25



3

Gestión Financiera Subnacional. La experiencia de Quetzaltenango

Caso de estudio

Gestión Financiera Subnacional

La experiencia de Quetzaltenango

1. Introducción

1.1 Datos de la ciudad

Quetzaltenango es la segunda ciudad más importante de Guate-

mala. Su riqueza histórica se basa tanto en sus pobladores comoen sus vivencias; es un eje articulador del altiplano guatemaltecooccidental. Asimismo, es prestadora de servicios educativos y desalud, y es un enclave turístico y de negocios. Quetzaltenango esmultiétnico y multicultural: 39% de su población se identifica comoindígena (Maya), mientras que 61% señala que no es indígena. Lamayor parte de dicha población es K’iche (69%); sin embargo, esevidente la presencia de otras comunidades lingüísticas, principal-mente, aquellas cercanas a Quetzaltenango, como la poblaciónMam (12,3%), Kaqchikel, Mopan, Qeqchi, Sipakapense, Tzutujil

y Uspanteko (Consejo Municipal de Desarrollo del Municipio deQuetzaltenango y Secretaría de Planificación y Programación de laPresidencia, Dirección de Planificación Territorial, 2010).

Fuente: Secretaría de Programación y Planeación de la Presidencia de la República (SEGEPLAN).Guatemala, Guatemala

1.2 Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles (ICES)

La primera fase del proyecto ICES consistió en una evaluación rápi-da sobre temas relacionados al quehacer de una ciudad: fueron 23temas y 117 indicadores en áreas fiscales, administrativas, ambien-

tales, sociales y espaciales, entre otras.



4


Los resultados de Quetzaltenango se compararon, a nivel latinoa-mericano, con indicadores basados en las mejores prácticas decada sector, en la región. De esta manera, se evidenció:

• Debilidades en gobernanza y gestión de finanzas públicas.

• Espacio para mejoras en el sector del agua (el consumo podríaser menor y la cobertura, más amplia).

• Espacio para la mejora de la seguridad vial.

• La ciudad podría aspirar a ser más equitativa a nivel de ingresos.

• El municipio podría recuperar los costos de la provisión de ser-

vicios públicos básicos.

• El sistema de seguimiento a la gestión pública municipal podríadejar de ser manual y descoordinado y convertirse en un siste-ma integrado y automatizado.

De todas estas problemáticas, de acuerdo con el diagnóstico de laICES, la problemática de gobernanza y sostenibilidad financiera fueconsiderada la más relevante, desde un punto de vista estratégico.

Para entenderla, cabe mencionar que, en Quetzaltenango, porcada 100 quetzales que se gastan para el funcionamiento de lamunicipalidad, solo 80 están financiados, por tributos recaudadoso por transferencias. Los 20 quetzales restantes dependen de laliquidez de la Empresa Eléctrica de Quetzaltenango (EEMQ). Porotro lado, en materia tributaria, solo se recauda 32% de lo que seplanifica y, en cuestión de servicios, solo se cobra 34% del agua quese produce anualmente (Analistas Financieros Internacionales, 2013).

Por todo ello, el reto era la construcción de una gobernanza basada

en una institucionalidad fuerte que se base en principios organiza-cionales y financieros modernos. Una gestión financiera basada enprincipios modernos de contabilidad gubernamental, aplicada a laadministración municipal y las empresas municipales, es necesariapara gestionar el conjunto de las finanzas municipales de maneraefectiva y ordenada. De esta manera, existiría un espacio financieroy político adecuado para relacionarse con los países vecinos e in-versionistas y, así, emprender nuevas inversiones, generar empleoformal y favorecer una mejor calidad de vida en Quetzaltenango.



5


1.3 Contexto de la descentralización en Guatemala

Para entender los retos que enfrentan las finanzas municipales de

Quetzaltenango, primero es necesario revisar el proceso de des-centralización política y fiscal de Guatemala. A partir de la firmade los Acuerdos de Paz, en diciembre de 1996, dicho proceso seconcentró en dos aspectos clave: el político y el fiscal.

Por un lado, en el aspecto político, el Código Municipal (CM) res-tableció la elección popular de las autoridades. Además, definió,como competencias generales del Consejo Municipal, la aproba-ción y el control de la ejecución, evaluación y liquidación del pre-supuesto de ingresos y egresos del municipio.

El esquema de descentralización fue modificado en 2003, con elobjetivo de incorporar a las comunidades locales en un procesoparticipativo para focalizar la inversión pública territorial, a travésde los Consejos Comunitarios de Desarrollo (COCODES), los cua-les están bajo la coordinación de la Secretaría de Planificación yProgramación de la Presidencia (SEGEPLAN).

Por otro lado, en cuanto a la descentralización fiscal guatemalteca,se presentaron las siguientes limitaciones:

• Alta dependencia a las transferencias del gobierno centralpor parte de los municipios.1 Solo 14 de 334 municipalidadesno dependían de ellas.

• Pobre esfuerzo fiscal propio. 243 de 334 municipalidades re-caudaban el Impuesto Único sobre el Inmueble (IUSI), lo querepresentaba 0,18% del PIB, cifra inferior al promedio latinoa-mericano (16% del PIB) (De Cesare, 2010).

• Pobre planeación presupuestaria. Ya que se sobreestimó el

gasto anual en un promedio de 10% del total de ingresos reales,se acumularon compromisos que generaron una deuda flotante,la cual se convirtió en una a mediano plazo.

• Baja calidad y cantidad de producción de bienes públicosmunicipales. En 2011, la inversión pública ejecutada por lasmunicipalidades fue de aproximadamente 0,2% del PIB (USD 60millones), de la cual el 47% financió el mantenimiento de calles, ca-minos rurales y mercados (Sistema Nacional de Inversión Pública).

1 Los municipios generan 13% de sus ingresos.



6


• Tendencia creciente al endeudamiento municipal. Para diciem-bre de 2012, el stock de deuda municipal representó 1,15% delPIB (AFI, 2013), y se utilizó, sobre todo, para financiar el presu-

puesto de operaciones.

Figura 1. Aporte constitucional y dependencia financieramunicipal en Guatemala, 2012

1 800

1 600

1 400

1 200

1 000

800

600

400

200

0

0 - 1 0

0 0 0

1 0 0 0 1

- 5 0 0 0

0

5 0 0 0 1

- 1 0 0

0 0 0

1 0 0 0 0

1 - 2 5

0 0 0

0

< 2 5

0 0 0

0

Ingresos propiosper cápita

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de SIAF MUNI, MinFin, INE

La acumulación de la deuda municipal es el resultado de un pro-ceso de descentralización fiscal que carece de reglas fiscales clarasy de incentivos a la inversión pública municipal productiva. El sis-tema actual delegó al Instituto de Fomento Municipal (INFOM) elpapel de intermediador crediticio, el cual, como único requisito,exige que las municipalidades, junto con el INFOM, verifiquen queexiste espacio libre en el total mensual transferido por el Gobierno

Central a través del Aporte Constitucional a las Municipalidades,sin tomar en consideración indicadores de sostenibilidad fiscal yfinanciera como el nivel de endeudamiento con respecto al totalde ingresos propios municipales, por ejemplo.

El endeudamiento municipal recurrente obligó al Congreso de laRepública, a aprobar reformas de las reglas de endeudamientoque establecían que las municipalidades solo podrían tener obli-gaciones crediticias que no excedieran el periodo del gobiernoque las contrajera (cuatro años). De esta manera, se penalizaría la

inversión pública estratégica y se favorecería el endeudamiento acorto plazo, el cual resolvería problemas de flujo de caja.



7


2. Intervención de la ICES en Quetzaltenango

Una vez que se identificó la necesidad de mejorar la gobernanzay sostenibilidad financiera del municipio, la ICES propuso el desa-rrollo de un diagnóstico y diversos planes de acción. El objetivo dedicho diagnóstico fue evaluar la situación financiera del municipio,a partir de un análisis de las ventajas, limitaciones y potencialida-des de cambio. Por otra parte, los planes de acción planteaban di-versas líneas de trabajo que mejorarían la situación de las finanzassubnacionales del municipio.

Es importante mencionar los principios básicos que orientaron am-bas propuestas:

• La gestión de las finanzas públicas debe obedecer a parámetrospresupuestarios sólidos; es decir, debe tener claro y cuantifica-do el financiamiento disponible en un año fiscal, para generarmás ingresos propios y usar los recursos disponibles de maneramás efectiva.

• Las buenas practicas financieras orientan el diseño e implemen-tación de los servicios municipales.

• Los fondos del presupuesto ordinario provienen de los ingresos

tributarios propios y de las transferencias intergubernamentalesde libre utilización.

• Las tasas de servicio municipal son canalizadas para financiar ysostener los servicios prestados.

• El endeudamiento municipal representa una estrategia para fi-nanciar la producción de bienes públicos municipales que me- joren la calidad de vida del ciudadano e incrementen la compe-titividad local.

2.1 Diagnóstico financiero

Los resultados del diagnóstico fueron los siguientes:

2.1.1 Falta de capacidades institucionales de la administracióntributaria

Una administración tributaria, municipal o nacional, necesita unaorganización integrada desde el punto de vista de las funcio-

nes de los diferentes empleados o grupos de empleados de laadministración. Al elemento humano capacitado, hay que sumar



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información sobre los contribuyentes; por ejemplo, cuáles son lossectores en los que un contribuyente trabaja o cuáles son sus pro-piedades.

Para tener un conocimiento del número y características de loscontribuyentes, la administración tributaria municipal debe contarcon un buen sistema de catastro fiscal de las propiedades, comple-mentado por una buena base de datos de contribuyentes. La sumae interrelación de estos dos registros permitirá que la administra-ción tributaria municipal cuente con los instrumentos necesariospara llevar a cabo un cobro correcto de impuestos, arbitrios y tasasmunicipales.

La Dirección de Administración Financiera Municipal (DAFIM), ensu función de administración tributaria no cuenta con registros depredios y contribuyentes actualizados ni integrados. Por lo tanto,no tiene la capacidad de integrar, de forma manual o informática,todas las características tributarias y de “riqueza” de un contribu-yente. Al no hacerlo, es una administración pasiva que reaccionasolo cuando el contribuyente cumple con una o todas sus obli-gaciones tributarias de manera voluntaria, y que, además, carecede una visión de 360 grados, por lo que es incapaz de discernir ycuantificar las obligaciones tributarias según contribuyente y tipo

de impuesto, arbitrio o tasa municipal.

Toda administración tributaria y financiera está conformada por unconjunto de instituciones integradas e interdependientes, y es par-te fundamental de la gestión de la municipalidad, por lo que susdeficiencias y debilidades inciden en la planificación, ejecución ymonitoreo de la recaudación tributaria y no tributaria propia. Enuna administración moderna, la información y la inteligencia tribu-taria municipal son insumos que posibilitan una proyección de losingresos propios. Por ejemplo, con un registro de contribuyentes

y predios actualizado e integrado, la administración tributaria esti-maría la recaudación potencial según tipo de impuesto, arbitrio ytasa municipal.

En Quetzaltenango, ante la ausencia de una organización ade-cuada así como de los instrumentos informáticos necesarios, laplaneación y proyección de los ingresos propios de la municipa-lidad no sigue un método riguroso. De esta manera, se obtienenvolúmenes de ingreso inferiores a los esperados, de forma



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sistemática, debido a una continua sobreestimación de los ingre-sos corrientes en el presupuesto inicial (asignado). En 2012, el défi-cit de recursos generado, calculado como la diferencia entre los in-

gresos no financieros asignados y los recaudados, representó másde 34 millones de quetzales.

Estas diferencias se presentan, especialmente, en los ingresos co-rrientes de la municipalidad donde, en promedio, no se obtienemás de 50% de lo presupuestado. Ante esta situación, son los apor-tes constitucionales (ingresos, procedentes en su mayoría del Estado,sobre los que la municipalidad no tiene poder decisión) y las transfe-rencias de la Empresa Eléctrica los que permiten que el porcentaje decaptación del conjunto de ingresos no financieros mejore.

Figura 2. Evolución de los ingresos no financieros, 2008-2012(quetzales)

160 000 000

140 000 000

120 000 000

100 000 000

80 000 000

60 000 000

40 000 000

20 000 000

2008 2009 2010 2011 20120

Asignados Vigentes Recaudado

Fuente: Analistas Financieros Internacionales, 2013



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2.1.2. Bajo rendimiento de los impuestos/arbitrios municipales,uso ineficiente de otros ingresos y disminución detransferencias nacionales

• Impuestos municipales

En un sistema de descentralización fiscal, el Impuesto Único sobreInmuebles (IUSI) es el impuesto local por excelencia. En un estadodescentralizado, este impuesto es el más adecuado por varias ra-zones. Una de ellas es que el impuesto está fijado literalmente enel territorio, permitiendo, en caso de que ser bien administrado,contar con un buen instrumento para correlacionar el costo de viviren una jurisdicción municipal con los beneficios que el gobierno

presta a ciudadanos y agentes económicos privados.En Quetzaltenango, el IUSI es la figura tributaria más importantedel presupuesto de la municipalidad; este ascendió a casi 13,5 mi-llones de quetzales, en 2012; es decir, 13% del presupuesto perci-bido de ingresos. De 2008 a 2012, dicha figura muestra un creci-miento sostenido, con un promedio del 9% interanual (AFI, 2013).Este crecimiento progresivo evidencia que la recaudación de dichoimpuesto, ciertamente, es buena para Quetzaltenango; sin embar-go, es importante considerar que la proyección de ingresos es in-

cremental. Esto quiere decir que las proyecciones de recaudacióndel IUSI se basan en aumentos porcentuales anuales, los cuales, asu vez, se fundamentan sobre todo en experiencias previas y notanto en los estándares de satisfacción, eficiencia y efectividad co-rrespondientes a este tipo de municipalidad.

Para contextualizar el esfuerzo tributario propio2 de Quetzalte-nango, es importante comparar la recaudación per cápita del IUSIcon la de municipalidades de tamaño similar. Así, al comparar estaciudad con otras, como Petapa y Ciudad de Guatemala, es evi-dente que los 88 quetzales por habitante de Quetzaltenango, en2012, son inferiores a los 156 quetzales de Petapa (con un rangode habitantes similar a Quetzaltenango) y a los 314 quetzales dela municipalidad de Guatemala (AFI, 2013). Asimismo, este análisiscomparativo indica que la recaudación de IUSI en Quetzaltenangorepresenta tan solo 28% del total de recaudaciones, porcentajeque se ha reducido desde 2008 (33%) (AFI, 2013).

2 La recaudación per cápita de cualquier impuesto es un proxy de capacidad o esfuerzo tributario. O sea, mide cuando

se comparan municipalidades similares, capacidad administrativa en la administración tributaria.



11


Figura 3. Evolución de la recaudación per cápita del IUSI

63

114

62

190

88

156

89

314

100

50

0

Quetzaltenango Petapa Villacanales Guatemala

2008 2009 2010 2011 2012

350

300

250

200

150

Fuente: Portal Gobiernos Locales, INE, municipalidad de Quetzaltenango

• Arbitrios municipales

En Quetzaltenango, la recaudación de arbitrios municipales es muy

baja; sus niveles se mantuvieron similares entre 2008 y 2012. Estocontrasta con el incremento significativo de los arbitrios programa-dos en los presupuestos anuales, lo que provocó que la diferenciaentre los presupuestos vigentes en cada ejercicio y las cuantíasefectivamente recibidas se ampliaran durante dicho periodo. Deesta forma, en 2012, la cuantía percibida por arbitrios tan solo re-presentó 35% de la recaudación del presupuesto vigente, lo queimplicó un desfase de ingresos por estos conceptos de más de 8millones de quetzales3 (AFI, 2013).

En 2012, por el Boleto de Ornato, el principal arbitrio que atiendea la cuantía, se percibieron 1,2 millones de quetzales, aunque sepresupuestaron 2,6 millones. El desfase entre planificación y recau-dación efectiva empeoró en el resto de arbitrios. En algunos casos,incluso, no se registró ningún cobro por conceptos relacionados ala diversión y espectáculos, establecimientos comerciales e indus-triales, pese a la existencia de éstos en la ciudad.

3 En 2012, el p resupuesto vigente de arbitrios era de 12 791 000 quetzales, de los cuales solo se recaudaron 4 466 822.



12


• Falta de recursos y uso inadecuado de los ingresos de la Em-presa Eléctrica Municipal de Quetzaltenango (EEMQ)

La ineficiencia en la recaudación tributaria y la pobre planificacióndel gasto, la cual posibilitó el crecimiento continuo del gasto defuncionamiento, implican una insuficiencia de recursos propiospara financiar la actividad, los servicios y las inversiones de la mu-nicipalidad durante el periodo analizado.

Tabla 1. Insuficiencia para financiar la actividad corriente de lamunicipalidad (quetzales)

Ingresos corrientes

Gastos corrientes*

Ahorro operacional

% I. Corrientes

2008

46 798 774

55 955 082

-9 156 308

-20%

2009

44 782 218

56 525 617

-11 743 399

-26%

2010

48 912 160

60 906 664

-11 994 504

-25%

2011

51 984 353

62 557 848

-10 573 495

-20%

2012

54 585 432

65 586 947

-11 001 515

-20%

(*) Aproximados basados en los gastos de funcionamiento, al no disponer de la serie de gastossegún la clasificación económica.Fuente: Analistas Financieros Internacionales, 2013

La poca presión administrativa para recaudar los ingresos propios ylos déficits financieros se resolvieron en el corto plazo gracias a unmanejo conjunto de los recursos de la EEMQ y la municipalidad.En efecto, a partir de los flujos de tesorería, se constató que dicha

empresa transfirió parte de sus recursos (generados por el cobrode la energía eléctrica) para pagar los gastos de la municipalidad,durante el periodo analizado.

Tabla 2. Transferencias de la EEMQ a la municipalidad (quetzales)

En Q.

Déficit municipalidad financiadopor la EEMQ

ProyectosPersonal, gastos admin y otros

2009

5 044 807,72

3 000 000,002 044 807,72

2010

25 960 346,34

21 733 073,534 227 272,81

2011

19 252 864,91

8 474 703,7010 778 161,21

2012

9 068 959,60

0,009 068 959,60

Fuente: Municipalidad de Quetzaltenango

Hasta 2011, los recursos transferidos por la EEMQ eran destinadostanto a proyectos como al gasto corriente; sin embargo, en 2012,estos se utilizaron, sobre todo, para el pago de complementos desueldo, el aguinaldo (bono 14) y horas extras, gastos de funciona-miento que la municipalidad debería ser capaz de cubrir con susingresos propios. Esta no ha devuelto los montos adeudados des-de 2009 a la EEMQ.



13


Figura 4. Sostenibilidad financiera gracias a la EEMQ

Trasnferencia

US$ 1.1 millones

MUNICIPALIDAD

Déficit corriente

EMAX

Subestimación de loscostos operativos

Debilidad financiera:

El centro de la sostenibilidad financiera es la EEMQ

EEMQ

Endeudamiento conel INDE

Subsidioconsumoeléctrico


Cabe además señalar que la dinámica presupuestaria de la EEMQ

muestra cómo, mientras se mantuvo la deuda con el Instituto Na-cional de Electrificación (INDE), se generaron ingresos que no seutilizaron para cubrir los gastos asociados al pago de electricidadni a las inversiones necesarias para la mejora y mantenimiento deinfraestructura. Durante el periodo estudiado, los ingresos recau-dados por la EEMQ superaron los gastos pagados al INDE, porlo que la diferencia entre lo recibido y lo pagado a la empresaINDE, en 2010 y 2011, fue significativa. Esta representa el subsidioo transferencia que la empresa eléctrica municipal realiza a favordel conjunto de las finanzas municipales.



14


Figura 5. Evolución ingreso cobrado y gasto pagado (quetzales)

0

10 000 000

20 000 000

30 000 000

40 000 000

50 000 000

60 000 000

70 000 000

80 000 000

90 000 000

2008 2009 2010 2011 2012

Ingresos Gastos

Fuente: EEMQ

• Necesidades de inversión de la Empresa de Agua

De acuerdo con las ejecuciones presupuestarias de la empresa deagua, la dinámica del presupuesto de la empresa mejoró duran-

te el periodo 2008-2012. Después de los déficits presupuestariosregistrados en 2008 y 2009, la empresa revirtió esta situación ce-rrando los ejercicios 2010, 2011 y 2012 con superávit. Cabe añadir,sin embargo, que la falta de buenas prácticas contables permitemantener una percepción de equilibrio financiero. En efecto, exis-ten dos factores que generan resultados poco fieles a la realidad:

• La exclusión del gasto en electricidad por parte de la empresa;según las estimaciones de la Empresa Municipal Aguas de Xelajú(EMAX), el consumo representa 3 millones de quetzales por año.

• El fuerte déficit de gasto en inversión, tanto para mantenimien-to como para nuevas inversiones; según las estimaciones de laEMAX, la inversión mínima anual debería representar aproxima-damente un millón de quetzales por año.

Debido a las importantes deficiencias en el servicio, es necesarioimplementar reformas y realizar inversiones; sin embargo, estas nopueden ser financiadas con el volumen de ingresos actual. Las in-versiones son el único medio para mejorar la ratio agua facturada/agua producida y aproximar el ingreso por el canon al costo real

del servicio.



15


Tabla 3. Evolución de las principales magnitudespresupuestarias (quetzales)

Ingresos

Gastos

Resultadopresupuestario

Consumo eléctrico

Resultadoincluyendo el costode la electricidad

20086 350 625

6 478 471

-127 846

3 000 000

-3 127 846

20096 802 229

7 037 556

-235 328

3 000 000

-3 235 328

20106 900 186

6 342 485

557 702

3 000 000

-2 442 298

20117 293 789

6 693 992

599 797

3 000 000

-2 400 203

20127 809 248

7 708 294

100 953

3 000 000

-2 899 047


• Disminución de las transferencias nacionales debido a lacrisis económica

Cabe destacar que la recaudación nacional se vio afectada duran-te la crisis financiera internacional (2008-2011). La carga tributariabajó de 12% del PIB, en 2007, a 10,5%, en 2009. La recaudaciónnacional, incluso a partir de la reforma fiscal de 2012, fluctuó entre10,4 y 10,8% del PIB, en 2012 y 2013. El impacto de esta caída,en un sistema de descentralización fiscal en el que la mayoría demunicipalidades, incluida la de Quetzaltenango, dependen de los

aportes constitucionales, supuso recortes en los aportes constitu-cionales planificados. Dado que el proceso de planificación presu-puestaria de la municipalidad es coyuntural y no posee una visióna mediano plazo, los impactos fiscales se resolvieron gracias a laliquidez de la recaudación constante de la tarifa eléctrica.



16


Figura 6. Evolución de los arbitrios municipales

0

2 000 000

4 000 000

6 000 000

8 000 000

10 000 000

12 000 000

14 000 000

2008 2009 2010 2011 2012

Vigente

Percibido

Fuente: Portal Gobiernos Locales y Municipalidad de Quetzaltenango

2.1.3. Evolución y componentes del gasto de Quetzaltenango

• Falta de planificación del gasto

Como se mencionó anteriormente, la planificación presupuestariano obedece a los estándares modernos de gestión de finanzas pú-blicas. Aunque los presupuestos aprobados por el Consejo Munici-pal (asignados) para cada ejercicio registran, desde 2009, un ligeroaumento anual, tanto aquellos modificados durante el proceso deejecución (vigentes), como los que reflejan compromisos por pagar(devengados) se redujeron. Esto confirma que no existe una pla-nificación del gasto, que el proceso de planeación presupuestaria,aunque formal, carece de fundamentos analíticos y de una orienta-

ción estratégica que focalice el gasto, o la inversión, dentro de unplan municipal de desarrollo económico y provisión de servicios.

De esta manera, el gasto del gobierno municipal es un ejercicio demanejo de la liquidez disponible en cada ejercicio. Efectivamen-te, durante los dos últimos ejercicios se detectó que los montosdevengados son iguales a los pagados; es decir, solo se percibeel gasto que se puede pagar y, por tanto, los compromisos degasto fueron superiores. Para el año 2012, las cuentas pendientesrepresentaron aproximadamente dos millones de quetzales, según

estimaciones de la municipalidad.



17


Figura 7. Evolución del gasto en las distintas fasespresupuestarias (quetzales)

0

50 000 000

100 000 000

150 000 000

200 000 000

250 000 000

2008 2009 2010 2011 2012Asingado Vigente Devengado Pagado

Fuente: Municipalidad de Quetzaltenango

• Altos índices de gasto corriente frente a gasto de inversión

En cuanto a la composición del gasto, la preponderancia del defuncionamiento respecto al de inversión fue una constante a lo lar-go del periodo analizado: alcanzó su máximo nivel en 2012, con79% del total del gasto. Los gastos de amortización de la deudafinanciera fueron de 22 millones de quetzales, durante el ejerci-cio de 2010. Después de la amortización de la mayor parte de lospréstamos, en 2012, el servicio de la deuda tan solo fue de 1,7millones quetzales, la cifra más baja del periodo. No obstante, estano resultó significativa: en 2013, se contrató una nueva operaciónpor 81,5 millones de quetzales (lo que supuso un gasto de más

de 30 millones) y existía un alto volumen de pasivos contingentesasociados al pago de la deuda por electricidad al INDE.



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2.2 Propuesta de acción y primeros resultados: el papel de laICES en la construcción de una mayor institucionalidad y go-bernanza municipal para la municipalidad de Quetzaltenango4

2.2.1. Bodega de datos tributarios

Esta se desarrolló a partir de la información del sistema actual. Repre-senta un gran avance ya que, por primera vez, permite analizar la in-formación de cada contribuyente (y la morosidad asociada), graciasa su clasificación por nombre. Aunque todavía presente problemas,como la existencia de homónimos, la bodega de datos tributarioses el primer paso para un cambio en la cultura de gestión, ya queen lugar de tratar con inmuebles, ahora lo hace con contribuyentes.

Tabla 4: Base de datos de la bodega de datos

4 Para más información, ver http://www.urbandashboard.org/.

Año 1

En Q.IUSIArbitrioscontribuciones por mejorasArrendamientosMultas Venta de bienes y serviciosPiso de plazaServicio de impiezaOtrosRentas de la propiedad

TOTAL AUMENTO

Ingresos propios

Plan deRecup.Mora

486 909

186 957

11 346

145 669

76 886

280 647

42 951

325 027

44 511

5 292

1 606 194

1 953 709

1 953 709

Revaloriz.base

catastral

2 005 500

2 005 500

Revaloriz.de

Arrendam.

-

Depuraciónde grandescontribuy.

en ruta 200y 201

22 072

22 072

Medidasrecaudaciónde servicios

de agua

3 521 829186 95711 346

2 151 16976 886

302 71942 951

325 02744 5115 292

6 668 686

Totalimpactos

1 081 211

1 081 211

Fortalecer elproceso de

actualiz.Licencias deconstrucción

Fuente: AFI Consultores, 2014



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2.2.2. Diseño e implementación de un nuevo sistema delecturas de consumo de agua y electricidad5

Uno de los problemas más graves que enfrentaba la municipali-dad, en materia de gestión de ingresos, fue el registro erróneo delas lecturas de agua y electricidad. Lectores de ambas empresasrecorrían diferentes rutas para registrar los montos consumidos delos contenedores, que anotaban en un formulario en papel. Estogeneró problemas con los contribuyentes, quienes alegaban quelas cifras que les atribuían no eran reales, lo que puso en riesgolos avances alcanzados, como el cobro del exceso de consumo amayor precio, y generó un gran número de reclamaciones en laProcuraduría de Cobro. Además, esto contribuyó a una imagen

distorsionada de la morosidad, ya que no se sabía efectivamenteel porcentaje de quejas reales y, por tanto, recuperable. Por otrolado, el método manual de lectura afectaba la incorporación de losdatos en el sistema, lo que implicaba una demora en la generaciónde recibos de cobro.

Para solucionar estas deficiencias se diseñó, desarrolló e imple-mentó una aplicación móvil, gracias a la cual los lectores trabaja-rían de manera eficiente y se minimizarían errores en las lecturas.Cada lector tiene un celular en el que anota los datos de consumo

de cada inmueble y con el que toma una fotografía del contene-dor, como evidencia. Adicionalmente, la aplicación cuenta con unmenú con opciones para registrar los eventos o incidentes que seproduzcan a la hora de realizar las lecturas, como la imposibilidadde leer un contador por su posición o su estado de deterioro.

Posteriormente, en la oficina, el lector descarga la información re-gistrada a través de una red wifi que lo envía hasta el servidor dela municipalidad, de modo que no es necesario que los celularescuenten con Internet, lo que reduce el costo de esta herramienta demanera significativa. Para facilitar el traspaso de dicha informaciónal sistema de cuenta corriente, la aplicación descarga los datos enExcel o según separadores, por lo que el tiempo de transferenciaes mínimo. Gracias a esta herramienta, el proceso de facturación serealiza con mayor rapidez, los recibos para los contribuyentes sonentregados con anticipación y se genera un mayor flujo de caja.

5 Una descripción más detallada del sistema actual y de las tareas realizadas para apoyar el proceso de migración se

encuentran en el documento Plan de depuración de la cuenta corriente, construcción de una nueva bodega de datos

tributarios y modernización del sistema de recibo único . (AFI Consultores, Septiembre 2014. Guatemala, Guatemala.)



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Figura 8: Imágenes del nuevo sistema de lectura


Listado de rutas de contadores que de-berá introducir cada lector

Ejemplo de la lectura deun contribuyente

Menú para elegir la lectura quese desea realizar

Pantalla del progreso delecturas realizadas



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2.2.3. Diseño e implementación del tablero de mando6

El obsoleto sistema de gestión de la cuenta corriente de la muni-cipalidad de Quetzaltenango, sumado a la inexistencia de una cul-tura de planificación, evidenciaron la necesidad de desarrollar unaherramienta que agrupase información financiera y presupuestaria,para facilitar la toma de decisiones de los técnicos de la DAFIM yal equipo de gobierno. Hasta la llegada de la ICES, la municipa-lidad realizaba diferentes consultas y peticiones al Departamentode Informática para acceder a información básica, como la liquidezdisponible en los bancos, la evolución de la recaudación en lasprincipales figuras tributarias o el estado de los gastos.

Si bien cada departamento de la DAFIM (Presupuestos, Tesorería,Contabilidad, etc) contaba con dicha información, gracias a los re-gistros del sistema nacional de administración financiera integradapara gobiernos locales, conocido como SICOIN GL, no existía unainterfaz informática que permitiese trabajar de manera conjunta.De esta forma, la ICES amplió su enfoque y elaboró un tablero demando, en remplazo de uno de flujo de caja, , que permitiese quelos técnicos de la DAFIM y el equipo de gobierno trabajaran segúnuna cultura de planificación.

El tablero contiene información de índole presupuestaria, financie-ra y contable, que permite realizar diferentes análisis. Su conteni-do se estructura en siete grandes secciones:

1. Inicio. Aparece un resumen completo de los principales aspec-tos en cuanto a ingresos, gastos, deuda, proveedores y bancos,así como indicadores, a nivel institucional. Incluye una opciónpara analizar cada unidad ejecutora. En el caso de Quetzalte-nango, esta resulta importante ya que, al contar con dos empre-sas, EMAX y EEMQ, los resultados obtenidos podrían distorsio-narse.

2. Ingresos. Incluye información detallada sobre la evolución delos ingresos, tanto a nivel institucional como de las unidadesejecutoras, acompañada de gráficos y tablas comparativas conperiodos anteriores.

3. Gastos. Esta opción, al igual que la anterior, muestra la evolu-ción de gasto por división, grupo y fuente de financiamiento, deacuerdo con cana nivel institucional.

6 Para más información, ver Diseño y construcción de un Tablero de Flujo de Caja , documento elaborado en el marco

de esta consultoría. (AFI Consultores, Septiembre 2014, Guatemala, Guatemala.).



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4. Proveedores y mora. Muestra, para ambos niveles, el listado delos pagos pendientes de cada proveedor, así como las cuantíasadeudan por la municipalidad según concepto y antigüedad.

5. Bancos. Aparece el saldo de las cuentas recaudadoras, única yescriturales. Asimismo, muestra un estimado del saldo de cajadisponible de los siguientes meses para, así, anticipar posiblessituaciones de insolvencia y tomar medidas en consecuencia.

6. Contratos y proyectos. Muestra la situación de los contratos yproyectos en ejecución, de la municipalidad.

7. Indicadores. Muestran el grado de avance de las metas, planes

y proyectos de la municipalidad, como de la recaudación delIUSI, ingresos propios, cobertura del gasto corriente, peso delgasto de personal, coeficiente del servicio de la deuda, proyec-ción de gastos, proyección del flujo de caja, ahorro operacionaly saldo no financiero, entre otros.

Resumen de cuentas comerciales por pagar al 30 de junio 2014en Quetzales

No. NIT PROVEEDOR MONTO DEUDA

1 7127170 DATAFLEX, SOCIEDAD ANÓNIMA 36.268Q

2 1847120 ALBA,DURAN,WERNER,RAFAEL 34.913Q

3 49146211 COMERCIALIZADORA DE COMBUSTIBLES, LUBRICANTES Y

SERVICIOS PANORAMA, SOCIEDAD ANÓNIMAQ

4 7123558 EDICIONES REGIONALES, SOCIEDAD ANÓNIMA 22.937Q

5 34504796 MORÁN,LOPEZ,ADA,VICTORIA 13.811Q

6 4893867 PAZ,NAVARRO,FREDY,ANIBAL 10.313Q

7 50563815 ANCHETA,GONZÁLEZ,JUAN,LUIS 9.960Q

8 82837570 CEMACER SOCIEDAD ANÓNIMA 9.940Q

9 57850151 PRODUCTOS DE LIMPIEZA "YOSELIN" 9.561Q

10 69317631 AUDIODATA SISTEMAS 8.580Q

TOTAL DEUDA Q

34.066

253.967




23


3. Conclusiones

Las finanzas municipales, provistas por los hogares y empresas de

la municipalidad, son el medio para proveer servicios a la ciuda-danía. El caso de Quetzaltenango demuestra cómo la opacidaden cuanto al uso de los fondos públicos genera desconfianza en lacomunidad y, por tanto, perjudica el pago voluntario de impues-tos, arbitrios y tasas municipales. Esto tiene un impacto en la go-bernanza: a menor voluntad de pago, mayor desfinanciamiento dela municipalidad y tendencia al endeudamiento. Asimismo, la re-lación entre la ciudadanía y las autoridades municipales electas seconvierte en una relación clientelar; es decir, basada en favores ysubsidios implícitos.

Para construir una ciudadanía comprometida con una nueva Quet-zaltenango, es importante fortalecer la gobernanza de la ciudad.Un primer paso es transformar la gestión de las finanzas públicaspara que las cuentas de la ciudad sean claras. ¿Por qué esto esimportante? Porque la ciudadanía necesita observar y validar elvínculo entre sus obligaciones tributarias y los servicios recibidos,así como los empresarios, comerciantes, inversionistas necesitanasegurarse de que la municipalidad es solvente y transparente y,por tanto, confiable para invertir.

La situación actual de las finanzas públicas de la municipalidad deQuetzaltenango dista mucho de la ideal. Esta depende de los in-gresos de la empresa eléctrica, por lo que ha adquirido una deudade alrededor USD 10 millones. La tarifa a la que vende la energíaque compra es menor a lo que paga a la empresa nacional, demanera que subsidia el costo de la electricidad de hogares y em-presas, incluyendo la empresa de agua de la municipalidad. Comoconsecuencia, el IUSI, impuesto predial, carece de importancia enlas finanzas de dicha entidad. A esto se suma la carencia de un ca-

tastro actualizado de predios y de bases de datos integrados, porparte de la administración tributaria municipal cuya funcionalidades segmentada.

Estas debilidades financieras inciden en la sostenibilidad financie-ra de la ciudad a mediano y largo plazo, pero, sobre todo, en laignorancia y desconfianza de la ciudadanía hacia la municipalidad,como demuestra la encuesta de percepciones sobre la calidad delservicio desarrollada por CID-Gallup en febrero de 2014.



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De esta manera, para construir confianza mediante una gestión ba-sada en cuentas claras, se trazó una hoja de ruta que sentaría lasbases de una nueva organización, cuyos propósitos son la provisión

de servicios de calidad, una cultura de servicio, la transparenciay una plataforma tecnológica moderna. Para esto, se requirieronequipos y herramientas informáticas que permitieran identificar alos contribuyentes como, por ejemplo, un catastro actualizado oun sistema informático de administración tributaria municipal or-ganizado. Asimismo, fue necesario construir herramientas que in-tegrasen información financiera (como ingresos compromisos degastos), para mejorar la calidad del gasto.

A partir de la experiencia de Quetzaltenango, es evidente que no

es necesario contar con una gran cantidad de fondos para transfor-mar la institucionalidad de las finanzas públicas. En efecto, graciasa la organización del trabajo y la información disponible, aumenta-ron los ingresos y mejoró la calidad del gasto de la municipalidad.Este ha sido un trabajo de “acupuntura” financiera y fiscal, ya que,si bien la información de los contribuyentes estaba segmentada,se construyó una base de datos integrada que permite no soloorganizar la mora tributaria, sino también mejorar el proceso decobro de impuestos, arbitrios y tasas municipales. Asimismo, se in-tegraron los flujos de ingresos diarios y los compromisos de gasto

semanales y mensuales de la municipalidad, con el objetivo de mejorar la toma de decisiones en cuanto al gasto, así como disminuir ladiscrecionalidad en la toma de decisiones del gasto. Cabe añadir quees importante manejar el pago de compromisos de forma ordenada yestratégica de acuerdo con el interés financiero de la municipalidad.

Es importante llamar la atención sobre la solución informática queapoya a la municipalidad en el mejoramiento del cobro del aguay electricidad, ya que esta innovación sienta las bases para unaadministración que aprecia y valora la organización, que acepta y

hace parte de su práctica cotidiana el uso de la tecnología. Ade-más, estos cambios incentivan a los funcionarios municipales aaprender una nueva forma de trabajar, mejorar sus capacidadestécnicas y conocimientos, y mantener una relación con la ciudada-nía y la empresa privada más abierta.

Todos estos pasos hacia un cambio institucional tendrán un impac-to en la cultura corporativa de la municipalidad. Su consolidaciónrepresenta el principio de grandes transformaciones, cuyo objetivoprincipal es mantener las cuentas claras, tanto dentro como fuera

de la municipalidad. Lograr esta meta aumentaría la confianza de



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la ciudadanía hacia las autoridades municipales, a favor del cum-plimiento de las obligaciones tributarias, y generaría un entornoy condiciones adecuados para aumentar la inversión privada. De

esta manera, Quetzaltenango sin duda sería una ciudad sostenible,con buena calidad de vida y desarrollo económico.

4. Siglas y acrónimos

DAAFIM Dirección de Asistencia a la Administración Financiera Municipal

DAFIM Dirección de Administración Financiera Integrada Municipal

EEMQ Empresa Eléctrica Municipal de Quetzaltenango

EMAX Empresa Municipal Aguas de Xelajú

ICES Iniciativa Ciudades Emergentes y SosteniblesINDE Instituto Nacional de Electrificación

INE Instituto Nacional de Estadística

INFOM Instituto de Fomento Municipal

IUSI Impuesto Único sobre Inmuebles

MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas

SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera

SICOIN GLSistema Nacional de Administración Financiera integrada paragobiernos locales

5. Bibliografía

Analistas Financieros Internacionales (AFI). (2013). Diagnóstico Fis- cal y Financiero de la Municipalidad. Quetzaltenango: AFI.

Analistas Financieros Internacionales (AFI). (2013). Marco Fiscal deMediano Plazo. Diagnóstico Fiscal y Financiero de la Municipalidadde Quetzaltenango. Quetzaltenango: AFI.

Analistas Financieros Internacionales (AFI). (2013) Fortalecimien-

to Institucional del Instituto de Fomento Municipal (INFOM). (AFIConsultores, Guatemala, Guatemala)

Analistas Financieros Internacionales (AFI). (2014). Fortalecimientode la Administración Financiera y Tributaria de la Municipalidad deQuetzaltenango. Quetzaltenango:AFI.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). (2014). Plan de AcciónXelajú Sostenible. Quetzaltenango: Mayaprin.

CID Gallup. (2014). Encuesta de opinión pública de Quetzaltenan- go. Ciudad de Guatemala.



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Consejo Municipal de Desarrollo del Municipio de Quetzaltenan-go y Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia,Dirección de Planificación Territorial. (2010). Plan de Desarrollo de

Quetzaltenango. Quetzaltenango: SEGEPLAN.

De Cesare, C. (2010). “Panorama del Impuesto Predial en AméricaLatina”. [Documento de trabajo] Lincoln Institute of Land Policy.

Casos de Estudio. Gestion Financiera Subnacional

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