Autoritarismo subnacional

II. Gobierno y democracia

7. Eduard Gibson.p65 21/09/06, 01:37 a.m.203

204 / EDWARD L. GIBSON

Desafos, Bogot (Colombia), (14): 204-237, semestre I de 2006

* Traducido por Alexandra Abello Romero. Profesora y Joven Investigadora de las Facultadesde Ciencia Poltica y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario.

Autoritarismo subnacional:estrategias territoriales de

control poltico en regmenesdemocrticos*

EDWARD L. [email protected]

Artculo recibido 30/04/2006Evaluacin par externo 07/05/2006Evaluacin par interno 09/05/2006

ResumenEste documento explora las dinmicas de cambio y continuidad de losautoritarismos subnacionales (especficamente en las provincias) en los regme-nes democrticos nacionales. Tomando contribuciones de teoras propias de lapoltica territorial provee un marco para el anlisis del contexto estratgico enel que lites autoritarias en el poder y sus oponentes locales y nacionales ade-lantan estrategias de control territorial y de oposicin. El autoritarismo subna-cional no debe ser entendido como un asunto local, sino como un resultado dedinmicas ms amplias de gobernanza territorial nacional en regmenes demo-crticos. Los conflictos entre los autoritarismos y la oposicin ocurren a travsde mltiples mbitos territoriales dentro del sistema poltico nacional. Enregmenes democrticos nacionales las lites autoritarias adelantarn tres ti-pos de estrategias: la parroquializacin del poder, la nacionalizacin de suinfluencia, y la monopolizacin de los vnculos institucionales entre lo nacio-nal y lo subnacional. La democratizacin subnacional, cuando ocurra, resul-


AUTORITARISMO SUBNACIONAL: ESTRATEGIAS TERRITORIALES... / 205


1 Brian Greene, The Fabric of the Cosmos (2004: 81).

tar entonces de la intervencin por parte de actores en espacios polticas na-cionales. Para este fin se han hecho dos distinciones entre las modalidadesde cambio poltico subnacional: las transiciones lideradas por partidos pol-ticos y las transiciones lideradas por el centro.

Nuestro universo no es local.1

Palabras clave: Actores no estatales, autoritarismo, cambio poltico sub-nacional.

AbstractThis document examines the dynamics established between change and continuityunder sub-national authoritarianisms (more specifically in provinces) in nationaldemocratic regimes. Contributions taken from local theories on territorial politicsconstitute the framework for our analysis of the strategic context in the midstof which authoritarian elites in power, and their local and national opponents,put forward their territorial control and opposition strategies. Still, sub-nationalauthoritarianism must not be considered a mere local issue, but rather thefinal result of wider national territorial governing dynamics within democraticregimes. That is, conflicts arising between different authoritarianisms and theopposition take place in myriad territorial arenas within an establishednational political system. In national democratic regimes, authoritarian eliteswill attempt three different types of strategies: establishing a parochial-stylemode of exerting power, extending its influence nationwide, and monopolizingthe extant institutional links between the national and sub-national spheres.Thus, the democratization of the sub-national realm, if and when it happens,will only take place via the intervention of actors and agents from nationalpolitical arenas. In order to better understand this phenomenon, two maindistinctions are made between two types or modes of sub-national politicalchange: those transitions led by political parties and those led by the center.

Key words: Non-state (or non-governmental) actors, authoritarianism, sub-national political change.




IntroduccinUna mirada, incluso casual, a la poltica nacional de casi cualquierdemocracia en el mundo revelara que la distribucin territorial delas prcticas e instituciones de la democracia al interior del Estado-nacin son desiguales. Esta desigualdad puede ser sutil, con no msque unas diferencias menores de una jurisdiccin a otra respecto dela transparencia de los procedimientos electorales o del imperio de laley. Sin embargo, tambin puede ser dramtica, con regmenes com-pletamente autoritarios que privan a los habitantes de regiones ente-ras de los derechos y las libertades que disfrutan libremente habitantesde otras regiones en el mismo Estado-nacin. Las demarcacio-nes entre reas democrticas y no democrticas pueden ser borrosas,como es frecuentemente el caso en estados unitarios, en donde elalcance de centros de poder autoritarios vara a lo largo del territorio.Esos centros pueden estar claramente definidos como en muchospases federales en donde un viajero que cruza la lnea imaginariaque separa una provincia de otra puede ingresar a un universo ente-ramente diferente de gobernanza poltica.

El autoritarismo subnacional que con fines analticos en este docu-mento estar limitado en alcance a las provincias (o estados) ensistemas federales,2 es entonces un hecho en la mayora de las de-mocracias en el mundo en desarrollo y pos-comunista.3 Oaxaca enMxico y Santiago del Estero en Argentina, son slo dos de cien-tos de enclaves autoritarios provinciales, que alteran el paisajede las democracias alrededor del globo. El autoritarismo subnacio-nal fue tambin un hecho masivo de la vida poltica de los Esta-dos Unidos hasta el desmonte de sistemas de partido nico en losestados del sur a mediados del siglo XX. Sin embargo, a pesar dela creciente evidencia de su duradera compatibilidad con gobier-nos democrticos nacionales, conocemos tericamente poco acercade los determinantes de la continuidad y el cambio del autorita-

2 Por claridad semntica tender a usar el trmino provincia durante las discusionestericas.3 El autoritarismo subnacional puede, por supuesto, existir en muchos niveles espaciales.

Las maquinarias urbanas y los feudos municipales rurales son dos ejemplos, entre muchos,de autoritarismo subnacional que opera en niveles no-provinciales.N. del T.: El trmino city machines ha sido traducido como maquinarias urbanas.




rismo subnacional.4 Un nmero de autores ha destacado su exis-tencia y su importancia para el estudio de los problemas y las prc-ticas de las democracias contemporneas.5 Sin embargo, los procesospolticos que lo alimentan o lo debilitan son todava un misterio enla literatura comparativa sobre democratizacin.

Hay muchas razones para esto, algunas de las cuales descansan enlas limitaciones tericas o metodolgicas de las teoras sobre de-mocratizacin. stas han sido guiadas por una visin de nacincomo un todo, que ve los procesos de democratizacin a travs dela perspectiva de las instituciones, los actores y los movimientosnacionales.6 Adems, el autoritarismo subnacional (o la democrati-zacin subnacional) tiene que ver con la dimensin territorial de lademocratizacin, y sta ha sido probablemente la dimensin me-nos desarrollada de las teoras sobre democratizacin. Tal como hesostenido en otro trabajo, los estudios de democratizacin han ten-dido a analizar procesos polticos junto con lneas de conflicto no-territoriales (Gibson, 2004). Estas han incluido luchas entre clasessociales, fuerzas partidistas, movimientos sociales e intereses eco-nmicos. Menos analizadas han sido las dimensiones geogrficasdel conflicto conflictos entre centro y periferia, entre niveles degobierno y entre actores colectivos organizados regionalmente. Estosconflictos se encuentran en el mbito de la poltica territorial, lacual, parafraseando la sucinta aseveracin de Sidney Tarrow (1978,1), no es acerca del territorio, sino acerca de cmo la poltica se dirimea lo largo del territorio.

4 Para un interesante estudio comparativo subnacional del estado del imperio de la ley enlas provincias de Mendoza y San Luis en Argentina ver Rebecca Bill Chvez (2003). Paraella la competencia de partidos es un determinante clave de un efectivo imperio de la ley.Uno de los objetivos de este documento es explorar las condiciones bajo las cuales puedenemerger polticas de competencia entre partidos en contextos subnacionales autoritarios.5 Ver, por ejemplo, ODonell (1993) y Cornelius (1999). En lo que parecera ser unaexcepcin, Robert Dahl, en su trabajo clsico Polyarchy escribe que una descripcin com-pleta de las oportunidades disponibles para la participacin y la competencia dentro de unpas seguramente requiere que uno diga algo acerca de las oportunidades disponibles dentrode unidades subnacionales(p. 12). Sin embargo, las unidades subnacionales que Dahl tieneen mente tienden a no ser territoriales. (por ejemplo provincias o municipalidades), sinoorganizacionales y sociales particularmente asociaciones privadas tales como negocios,sindicatos u otras organizaciones civiles.6 Ver Synder (2001b) para una discusin de whole-nation bias en el campo de laspolticas comparadas.




Actualmente sabemos mucho sobre cmo se dan las luchas por lademocratizacin a travs de instituciones polticas y de clases eco-nmicas, sobre todo cuando se trata de la poltica nacional. Sinembargo, sabemos poco acerca de cmo se dan las luchas por lademocratizacin a travs del territorio. Entender cmo ocurre estoen un pas democrtico a nivel nacional requiere entonces de unacomprensin de las topografas polticas, institucionales y eco-nmicas del Estado democrtico, y de cmo stas limitan y empo-deran a actores polticos en sus estrategias territoriales de controlpoltico.7 Cualquier teora de democratizacin subnacional, por lotanto, debe estar fundamentada en teoras de poltica territorial.8

El principal objetivo de este documento es desarrollar ideas tericasque nos ayuden a explicar la persistencia o la inestabilidad del autori-tarismo provincial en regmenes democrticos nacionales. El marcoque desarrollo aqu toma prestadas ideas, libremente de anteriorescontribuciones acadmicas en poltica territorial, incluyendo traba-jos iniciales sobre poltica centro-periferia y poltica interguberna-mental en poltica comparada, teoras de geografa poltica y recientesaportes sobre poltica subnacional, descentralizacin y federalis-mo.9 Mediante la incorporacin de tales teoras a los debates con-temporneos sobre democratizacin, espero que nos movamos haciauna mejor comprensin de las interacciones claves entre territoriali-dad poltica y desarrollo democrtico.

Limitaciones de espacio en este documento me impiden abordarlas variables institucionales que explican variaciones importantes

7 Tomo prestado el trmino topografas para este contexto del maravilloso libro deCatherine Boone (2003), Political Topographies of the African State.8 Como Guillermo ODonnell (1993) ha sugerido, la teora de la democratizacin ha

avanzado poco en incorporar teoras del Estado (una excepcin notable es Linz y Stepan(1996)). Una dimensin clave del concepto de Estado es su dimensin territorial, prin-cipalmente el ejercicio del control poltico a lo largo y ancho de un territorio. Sin prestaratencin a las teoras territoriales del Estado es muy difcil desarrollar teoras territorialesde democratizacin, ya que son dos caras de la misma moneda.9 Algunos de los ms importantes trabajos en ciencia poltica (por lo menos para mi trabajo)

son Rokkan (1983) y Tarrow (1977 y 1978), quienes fueron en contra de la corriente de losestudios de economa poltica a nivel nacional y no-territorial de los aos 70 y de comienzosde los 80. Algunos trabajos recientes en ciencia poltica que han trado de vuelta la territoriali-dad a la ciencia poltica incluyen a Snyder, 2001, 2001b; Hagopian, 1996; Gibson, 1997y 2004; Eaton, 2002 y 2004, Montero, 2001; Herbst, 2001; Falleti, 2003; Samuels, 2003 yBoone, 2003.




en el mantenimiento y la transformacin de regmenes autoritariossubnacionales. En cambio me concentrar en el contexto estratgi-co general las lgicas y los mbitos territoriales de la accin polti-ca que afectan patrones de continuidad y cambio en provincias yestados autoritarios. El documento est organizado de la siguientemanera: la segunda parte aborda algunas de las conexiones entreteoras de poltica territorial y de democratizacin subnacional.La tercera seccin ofrece un marco para el anlisis del cambio pol-tico subnacional. La cuarta seccin ofrece generalizaciones sobrepatrones especficos de continuidad y de cambio en enclaves auto-ritarios provinciales.

II. Poltica territorial y autoritarismo subnacional:algunas conexiones tericasLa situacin poltica sobre la que trata este documento, es la deuna provincia autoritaria en un pas democrtico a nivel nacional.10El objetivo es descubrir los contextos estratgicos en los cualeslderes autoritarios subnacionales (en este estudio, gobernadores)perpetan regmenes autoritarios provinciales (sus estrategias y lascondiciones polticas que los empoderan), as como tambin losmecanismos claves a travs de los cuales tales regmenes puedenser debilitados o desmantelados.11 Me concentrar en las estrate-gias de control territorial de las lites, que son adelantadas a travsde tres mbitos de accin poltica en cualquier sistema de gober-nanza territorial a gran escala: espacios subnacionales, espacios na-cionales y los vnculos institucionales entre ellos.

10 Es decir, cuando ya ha ocurrido una democratizacin del gobierno nacional.11 Este punto de inicio analtico, democratizacin pos-nacional distingue el mbito tempo-ral de este documento de las ms importantes contribuciones acadmicas contemporneassobre autoritarismo subnacional: el libro y los artculos de Richard Snyder sobre regmenesautoritarios subnacionales en Mxico. Snyder estudia el periodo anterior al final del gobier-no nacional del PRI. Sin embargo la deuda intelectual de este documento al trabajo deSnyder ser obvia para la mayora de los lectores. Muchas de las ideas que l sugiere soncruciales para el estudio de los procesos polticos a nivel nacional-subnacional, sin importarel tipo de rgimen nacional.




A. Instituciones interconectadas: conflictos a travs de espaciosterritorialesTodos los conflictos en poltica nacional ocurren en una jerarquade organizaciones territoriales y de espacios. En cualquier siste-ma de gobernanza territorial a gran escala, las instituciones pol-ticas estn conectadas a travs del espacio. Las estrategias decontrol poltico y de construccin de poder entonces no estnlimitadas nunca a una nica zona. Estas pueden involucrar estra-tegias que son especficas para ciertas reas (por ejemplo estrate-gias locales de control poltico), pero el resultado final, es decir,el xito o el fracaso de estas estrategias de control territorial de-penden de las interconexiones entre todos los niveles del sistematerritorial nacional. Como el gegrafo poltico Ronan Paddisonanota, el Estado, visto en trminos territoriales, es de hecho unEstado fragmentado (Paddison, 1983). Est fragmentado hori-zontalmente, dividido espacialmente entre jurisdicciones en unterritorio nacional y est fragmentado verticalmente, entre nive-les de Gobierno con diferentes alcances de jurisdiccin territo-rial. sta no es, sin embargo, una fragmentacin atomizada, sinouna fragmentacin interdependiente.

Estas observaciones tienen una serie de implicaciones para el estu-dio de la poltica territorial. Primero, cualquier estudio de los resul-tados polticos nacionales vistos a travs de los lentes de la polticaterritorial debe hacer un nfasis particular en los vnculos entre ni-veles de Gobierno, y entre actores organizados territorialmente. Laforma en que estos vnculos estn organizados y cmo los actoresen diferentes niveles del sistema territorial los manipulan es crucialpara la forma en que el poder est organizado y distribuido espa-cialmente dentro de un Estado.

Segundo, la naturaleza interdependiente del sistema territorial obli-ga a hacer una consideracin sobre la funcionalidad y la interde-pendencia de las relaciones entre diferentes niveles de Gobierno ylas implicaciones que sto tiene para el poder y para los resultadospolticos. La literatura sobre dinmicas centro-periferia frecuente-mente enfatiza en la subordinacin de la periferia (sea definida




sta como un gobierno subnacional o como una regin alejada), alcentro (sea definido como un gobierno central o como una regineconmica central).12 As por ejemplo, Stein Rokkan ve el centro yla periferia en trminos de un sistema espacial de autoridad y desubordinacin, (Rokkan, 4). Sin embargo, el nfasis en la subordi-nacin puede llevar a desconocer la importancia de la periferia paraun nmero de tareas y de funciones de la gobernanza territorial.La periferia podra necesitar al centro para muchas cosas, pero elcentro tambin necesita a la periferia para tareas vitales, inclu-yendo el mantenimiento del orden poltico a lo largo y ancho delterritorio nacional la distribucin de votos, o la provisin de servi-cios.13 Es entonces ms fructfero considerar la interdependenciamutua del centro y la periferia, que asumir la subordinacin deesta ltima. Como Sidney Tarrow sugiere en su discusin tericade la poltica territorial en naciones industrializadas debemos pre-guntarnos, primero, qu tareas adelanta la periferia para el centrodel sistema poltico...? Segundo, cul es la utilidad del centro parala periferia? (Tarrow 1978, 2). stas son preguntas tiles alrede-dor de las cuales se pueden disponer alternativas de exploracinsobre las dimensiones territoriales del poder poltico.14

Tercero, se debe prestar particular atencin a la variedad de for-mas en las que las lites polticas adelantan estrategias territoria-les y las formas en las que stas se convierten en medios paralograr otros objetivos en el sistema poltico nacional. En su libroHuman Territoriality, el gegrafo poltico Robert Sack define territo-rialidad como una estrategia espacial para afectar, influir o contro-lar recursos y personas, mediante el control de un rea (Sack1986, 1). Controlar un rea en poltica subnacional frecuente-

12 En otra versin profundizar en algunos asuntos relacionados con la definicin de ladicotoma centro-periferia que ocasiona problemas para el estudio del conflicto territo-rial. Para un primer anlisis sobre algunos de estos asuntos, ver Gibson y Falleti (2004).13 Jeffrey Herbst (2001) provee una discusin interesante que contrasta la importanciarelativa de las periferias para la formacin del Estado frente a la gobernanza en Europay en Africa, sin embargo, su anlisis sobre la relativa falta de importancia de las periferiasafricanas parece de alguna manera contradecir la idea de Catherine Boone (2003) sobre laimportancia de los vnculos centro-periferia para la formacin del Estado africano.14 Ver Gibson (1997) y Gibson y Calvo (2001) para anlisis de estas interrelaciones regio-nales funcionales y sus efectos sobre polticas de partidos y reforma econmica en Argenti-na y Mxico.




mente significa monopolizar poder en la arena poltica local, perotambin significa manipular niveles de poder en otras reas. Predo-minar en la poltica a nivel subnacional frecuentemente requiere noslo prevalecer en el contexto poltico local, sino tambin controlarlos vnculos entre diferentes niveles de organizacin territorial. Por lotanto, controlar poder localmente significa reducir el poder deoponentes locales, as como cerrar espacios polticos a actores exter-nos que podran aliarse con la oposicin local o cambiar el equilibriode poder en contra de las lites en cuestin.

Controlar el poder localmente tambin requiere frecuentemente deldiseo de estrategias a nivel nacional, sea ocupando o controlandoposiciones en el gobierno nacional (a nivel legislativo, ejecutivo ojudicial) o formando parte de coaliciones nacionales que apoyen alEjecutivo nacional. El xito de estas estrategias nacionales aumen-ta la habilidad de las lites locales para extraer recursos del centro ypara prevenir la intervencin del centro en los asuntos locales. Demanera similar, controlar un rea es un medio importante paraconstruir poder nacional. En la interconectividad de un sistemanacional de gobernanza territorial el poder subnacional es unprerrequisito para el poder nacional y una herramienta para los quedetentan el poder nacional. Este poder local se convierte en untrampoln para los aspirantes a cargos nacionales y en una base deapoyo una vez estn en el cargo.

En un rgimen territorial federal los gobernadores son actorescruciales de este proceso. Ms que cualquier otro oficial poltico enun sistema federal, ellos traspasan la jerarqua de espacios en unsistema de gobernanza territorial, manejan herramientas vitales decontrol poltico local, vnculos institucionales claves entre gobier-nos locales y nacionales, y frecuentemente juegan un rol importan-te en la poltica de construccin de coaliciones a nivel nacional.

Esto nos conduce a la cuestin del autoritarismo subnacional. Con elpropsito de comprender por qu el autoritarismo local persiste auncuando hay democracia a nivel nacional, se debe comprender prime-ro que ste no es un asunto local. Todos los estados o provincias




estn insertados en un sistema ms grande de gobernanza territorial.Tal sistema est caracterizado por interconexiones institucionales entreniveles de gobierno, por responsabilidades constitucionales mutua-mente asignadas, por flujos de informacin y de recursos entre elcentro y la periferia, y por relaciones simbiticas o estratgicas entreactores ubicados en diferentes niveles del sistema territorial. Tam-bin est marcado por patrones separados de conflicto en espaciossubnacionales y nacionales que frecuentemente entran en contactounos con otros y que conjuntamente afectan los resultados polti-cos.15 Si el autoritarismo subnacional persiste a nivel nacional en unpas democrtico es debido no solamente a condiciones locales, sinotambin a dinmicas ms amplias de gobernanza territorial nacionalen regmenes democrticos.16

III. Estrategias territoriales y cambio polticosubnacional: un marco de anlisisEn un pas democrtico a nivel nacional o en proceso de democrati-zacin la preservacin del autoritarismo subnacional es ampliamenteun producto de estrategias territoriales perseguidas por las lites po-lticas locales.17 En respuesta a los retos (u oportunidades) ofrecidaspor la democratizacin nacional, las lites autoritarias subnacionalesadelantan estrategias que maximizan los siguientes valores: control,

15 Como Richard Snyder (2002:58) escribi en su anlisis del autoritarismo subnacionaldurante los aos de hegemona nacional del PRI en Mxico este caso resalta la importanciade una perspectiva analtica en varios niveles que trate los regmenes subnacionales comoproductos complejos de factores internos y externos, ms que reducirlos a simples produc-tos de un centro hegemnico y todopoderoso. Tampoco en casos particulares de sistemasdemocrticos nacionales descentralizados debemos tratar los resultados subnacionales comoun fenmeno puramente local.16 Resulta tentador hacer una revisin del sistema internacional para buscar analogas deprocesos de democratizacin subnacional, y recientes contribuciones sobre las dimensionestransnacionales de la democratizacin slo aumentan esa tentacin (para ejemplos recien-tes ver Sikkink y Keck (1998) y Thomas (2001)). Sin embargo, la analoga del sistemainternacional ofrece poco para la comprensin de la democratizacin subnacional. Poralguna razn la soberana importa. En un sistema nacional el gobierno central intervieneregular y substancialmente en los asuntos de los gobiernos provinciales. En el sistemainternacional se encuentran muy pocos casos de este tipo de intervencin internacionalsubstantiva y regular en la poltica domstica de una nacin soberana, especialmente porlargos periodos de tiempo.17 Hay, obviamente, fuerzas estructurales en accin los bien conocidos prerrequisitossociales, culturales y econmicos que aumentan las probabilidades de democratizacin en eltiempo. Su presencia local o su ausencia deben formar parte de cualquier explicacin a largoplazo del cambio poltico subnacional. El hecho de que la mayora de enclaves autorita-rios provinciales sean pobres y subdesarrollados en comparacin con otras partes del pas no




autonoma y poder o influencia - esto es, control sobre actores polti-cos en la provincia, autonoma de influencias nacionales, y podersobre lderes polticos nacionales. stos son valores defendidos porlites perifricas en el poder, en cualquier contexto de relaciones cen-tro-periferia, sean esas lites autoritarias o democrticas. Constitu-yen valores que reflejan tambin el equilibrio de poder entre centro yperiferia. Hay muchas estrategias que las lites en la periferia puedenusar en la bsqueda por conseguir estos objetivos pero aqu identifi-car tres estrategias amplias, interrelacionadas y que operan en dife-rentes niveles del sistema territorial nacional: a) la parroquializacindel poder, b)la nacionalizacin de la influencia , y c) la monopolizacin de losvnculos entre lo nacional y lo subnacional.

A. La parroquializacin del poder: control de fronteras y espaciossubnacionales:En The Semi-Sovereing People, E.E. Schattschneider expone una lgicade accin poltica que captura la lgica que subyace a las estrategiaslocales de control territorial subnacional (Schattschneider, 1960). Esteautor seala que en cualquier situacin de conflicto poltico entredos partes desiguales, el incentivo de la parte ms fuerte es conservarel conflicto tan aislado y privado como sea posible. La desigualdadde poder entre las dos partes es entonces mantenida en esta situa-cin, lo que seguramente garantizar la victoria del ms poderoso enel conflicto. La parte ms dbil, de otro lado, tiene muchos incenti-vos para expandir el nmero de participantes en el conflicto. Al invo-lucrar a terceros y extender el alcance del conflicto se altera el equilibriode poder entre las dos partes iniciales. Los ms dbiles en un conflic-to localizado, por lo tanto, tienen inters en lo que Schattschneiderllam la socializacin del conflicto (o, en trminos de poltica terri-torial, la nacionalizacin del conflicto). Esto captura los diferentesincentivos que enfrentan las lites subnacionales y su oposicin en lapoltica autoritaria provincial.

es un accidente, y fuertemente apoya la nocin de autoritarismo subnacional, en susraces, es un resultado de la distribucin espacial desigual de los prerrequisitos democr-ticos en un territorio nacional. Sin embargo, las presiones por un cambio democrticosubnacional pueden venir tambin si los prerrequisitos locales estn presentes o no, espe-cialmente en un contexto donde el gobierno nacional es democrtico. Son de inters aqulas estrategias adelantadas por lderes subnacionales en respuesta a tales presiones.

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Los lderes de un rgimen autoritario provincial, por ello, estarn en-vueltos constantemente en estrategias de control de fronteras.18stas son estrategias destinadas a maximizar el control polticolocal mediante la minimizacin de intromisiones externas en losconflictos provinciales; incluyen estrategias directas de control defronteras, tales como bloqueos a los flujos de informacin desdeel centro, el control de la informacin transmitida por los mediosde comunicacin local, o la prevencin de la instalacin de agen-cias controladas federalmente o de supervisores en la provincia.Pueden incluir tambin estrategias indirectas de control, sobre laformacin de grupos locales que pueden a su vez convertirse eninterlocutores con el centro, o cooptacin de partidos locales ofacciones del partido en el poder que podran convertirse en alia-dos de actores nacionales.

Mientras las lites autoritarias de las provincias buscan parroquiali-zar el poder, la oposicin local estar probablemente haciendo jus-tamente lo opuesto, buscando formas para traspasar los lmitesprovinciales, involucrando aliados externos y poniendo sus conflic-tos locales en el centro de la atencin nacional. El resultado de estalucha es vital para los patrones de cambio poltico subnacional. Lasobservaciones de Stein Rokkan sobre los conflictos centro-perife-ria son, entonces, muy relevantes para el estudio sobre la continui-dad y el cambio en los regmenes autoritarios subnacionales: Elgrado en el que los lmites de la periferia pueden ser penetradospoltica, econmica y culturalmente tiene importantes efectos so-bre la estructuracin interna de la poblacin en la periferia Enuna afirmacin como sta tendremos que distinguir entre grupos oagentes de apertura y de fortalecimiento de lmites al interior de laperiferia (1983, 4).

18 Tomo prestada esta nocin del estudio de Stein Rokkan (1983) de poltica centro-periferia. Rokkan ve el control de fronteras como una estrategia importante de laslites perifricas para proteger sus reas de las intromisiones del centro. En este libro,Rokkan se centra principalmente en control cultural, a travs del cual las lites buscanfortalecer y proteger identidades culturales locales en contra de flujos culturales del centro yde la homogeneizacin cultural del territorio nacional. Sin embargo, teoriza el concepto paraincluir flujos polticos y econmicos. ste es tambin un concepto muy til para explorar lasrespuestas de las lites a presiones potenciales del centro, que demandan la democratizacinlocal o un aumento en la competencia poltica local.

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B. La nacionalizacin de la influencia: estrategias territoriales enespacios nacionalesEn un pas democrtico a nivel nacional los lderes autoritarios sub-nacionales son jugadores del escenario nacional. Ellos puedenser discretos actores nacionales que ocupan o controlan importan-tes espacios nacionales con el nico propsito de defender su con-trol a nivel provincial. stos pueden ser exgobernadores designadospor un tiempo al senado, sea para garantizar la aprobacin de unalegislacin favorable a sus provincias o para controlar destinacionesfiscales para las mismas. En muchos casos estas presencias en elcongreso nacional son simplemente formas de asegurar un even-tual regreso a sus estados como gobernadores.19 Puede tratarse tam-bin de gobernadores que controlan las delegaciones de la provinciaen el congreso nacional, que estn en capacidad de mover hilosclaves para traer beneficios a la provincia. Estas estrategias nacio-nales son fundamentales para maximizar la influencia subnacionalsobre los actores polticos nacionales. Dicha influencia es funda-mental para el xito de estrategias territoriales locales de controlpoltico. Sin embargo, tales lderes pueden tambin ser actores cuyaparticipacin en mbitos nacionales refleja ambiciones nacionales.En otras palabras, ellos consideran su control poltico local, as comosu acceso a escenarios nacionales, claves para satisfacer sus aspira-ciones de convertirse en lderes nacionales.

Estas aspiraciones incluyen la transformacin en miembros u orga-nizadores de coaliciones de gobierno que apoyan a candidatos presi-denciales, o a ser candidatos a altos cargos (como la vicepresidenciao incluso la presidencia). En los sistemas federales los gobernadoresestn favorablemente ubicados para usar el poder local como un tram-poln a cargos nacionales,20 y en dcadas recientes gobernadores au-toritarios de provincias han tenido mucha ms ventaja para llegar a la

19 Mucho se ha escrito sobre este patrn en Brasil. Ver, especialmente, Samuels (2003) yAbrucio (1998). sta tambin ha sido una tradicin inmemorial en Argentina, y V.O. Key(1949) lo documenta extensivamente para el caso del sur de los Estados Unidos.20 De hecho si usted quiere ser presidente en Argentina, Mxico, o los Estados Unidos hoy,

la mejor forma de hacerlo es a travs de una gobernacin, o de un estado, o de una provinciaanterior.




presidencia de gobiernos democrticos nacionales.21 La complacen-cia con los efectos territoriales limitados de la poltica local en unrgimen democrtico en un pas puede ser destrozada cuando la peri-feria catapulta a sus lites a la cima del poder nacional.

Las estrategias locales de control poltico estn ligadas a las estra-tegias en la poltica nacional. Sin ellas las lites locales estarandesposedas del poder necesario para influir en decisiones impor-tantes para sus provincias y, por extensin, para maximizar los va-lores de control local y autonoma provincial. Paradjicamente, laparroquializacin del poder requiere de la nacionalizacin de estra-tegias territoriales por parte de lites polticas provinciales.

Hasta ahora se ha hecho nfasis en que la posibilidad de convertir-se en jugadores de la poltica nacional es una fuente de fortaleza yde poder para los lderes autoritarios subnacionales. Sin embargo,es importante tambin anotar que tal presencia nacional es un armade doble filo. Irnicamente, mientras es un prerrequisito para elcontrol local efectivo, es tambin el taln de Aquiles para los reg-menes autoritarios subnacionales. La razn es simple y queda clara-mente expresada en el viejo dicho argentino la poltica es como unapampalevantas la cabeza y te la vuelan. Cuando los lderes polticosde las provincias se convierten en lderes nacionales tambin que-dan atrapados en los conflictos de la poltica nacional. A vecesestos conflictos no tendrn nada que ver con la poltica de la pro-vincia. Los lderes provinciales pueden, entonces, convertirse enblanco de lderes nacionales que, totalmente despreocupados de lapoltica en la provincia de sus adversarios, saben que la nica for-ma de eliminarlos como rivales nacionales es socavando la es-tructura de poder local que los soporta. Esto crea fuertes incentivos

21 Unos pocos ejemplos: Fernando Collor de Melo ex-gobernador del estado perifricodel noreste de Alagas en Brasil fue elegido presidente del pas en 1989, y presidi ungobierno notoriamente corrupto hasta su destitucin en 1998. Carlos Mnem, por largotiempo gobernador de la provincia perifrica de La Rioja, se convirti en presidente deArgentina en 1989 y trajo sus nicas y cuasi-autoritarias prcticas a la presidencia. HoyNstor Kirchner, un reconocido gobernador autoritario en su provincia de Santa Cruz en laPatagonia, es presidente de Argentina. En Mxico Roberto Madrazo, el legendario gober-nador autoritario de Tabasco, ha sido (y continua siendo) un contendor presidencialimportante y es hoy presidente del PRI.




para derribar las fronteras tan cuidadosamente defendidas por laslites autoritarias subnacionales. Abre tambin oportunidades paraque las oposiciones locales encuentren aliados nacionales dispues-tos a abrazar su causa en contra del caudillo local. De esta manera elmpetu para la democratizacin subnacional de los conflictos na-cionales puede estar con frecuencia, totalmente ajeno a los con-flictos locales en las provincias autoritarias. El ciclo virtuoso dela democratizacin subnacional puede ser puesto en marcha pornada ms que una vil disputa poltica entre lderes nacionales.

C. Monopolizacin de los vnculos entre lo nacionaly lo subnacionalLos vnculos entre los mbitos de un sistema nacional de gober-nanza territorial son cruciales para el funcionamiento del sistema ypara la organizacin del poder en todos los niveles de organizacinterritorial. Sin embargo, un vnculo no es fcil de operacionalizar.Es de alguna manera un concepto denotativo difcil de definir. ElOxford English Dictionary tiene ms de 20 definiciones (ms muchassub-definiciones) de vnculo como sustantivo, la que ms megusta es: Una parte que conecta, sea en sentido material o inmaterial;una cosa (una persona) sirviendo para establecer o mantener unaconexin;... como medio de conexin o de comunicacin (2001,vol. VIII, 995, las cursivas han sido adicionadas por el autor).

Aceptar que un vnculo puede ser material (una institucin, porejemplo) o inmaterial (una relacin, afinidad, o flujo de informa-cin) ayuda a entender las luchas entre actores en diferentes mbi-tos del sistema territorial nacional. Sidney Tarrow (1978), aunqueno da una definicin exacta, describe estos vnculos como redesde intercambio entre el centro y la periferia. Esto es consistentecon la definicin ms abstracta del Oxford English Dictionary, y cap-tura tanto la complejidad y la naturaleza interactiva de los vnculosentre niveles de gobierno. Tales vnculos pueden entonces incluirinstituciones establecidas para regular relaciones de gobierno entreprovincias y entre lo nacional y lo subnacional, instituciones o per-sonas que monitorean el gasto y las actividades provinciales (ejecu-tivas, legislativas o judiciales), o instituciones que organizan la




representacin de los intereses provinciales ante el centro. stospueden comprender flujos de ingresos regulares del centro a la peri-feria, flujos de comunicacin, diferentes formas de asistencia tc-nica o de servicio entre niveles de Gobierno; o tambin relacionescuyas fortalezas varan de un caso a otro entre partidos naciona-les y locales, entre organizaciones nacionales y locales, no guberna-mentales e iglesias. Y finalmente, estos vnculos pueden involucrarprcticas formales e informales para la nominacin de representan-tes a instituciones nacionales, sea para instituciones legislativas uotra clase de instituciones nacionales.

El punto ms importante a resaltar aqu es que el objetivo clave decualquier estrategia poltica de control local por parte de las litesautoritarias es la monopolizacin de vnculos entre lo nacional y losubnacional, o la neutralizacin de vnculos potenciales que pudie-sen beneficiar a las fuerzas de oposicin local. ste es un compo-nente vital de la parroquializacin del poder, pero es tambin vitalpara las lites provinciales, su habilidad para extraer beneficios delcentro y maximizar sus ganancias polticas localmente. En cual-quier contexto de relaciones entre el centro y la periferia el controlsobre estos vnculos es un objeto duradero de lucha entre actorespolticos en todos los niveles del sistema poltico. En la polticaterritorial quien quiera que controle los vnculos, controla el poder.

IV. Algunas generalizaciones sobre los patronesde continuidad y cambio en enclaves autoritariosprovinciales

Enclaves autoritarios

A. Democratizacin nacional y autoritarismo subnacional:una relacin simbiticaUno de los hechos ms importantes pero muy poco resaltados de laTercera Ola de transiciones a la democracia fue que con la demo-cratizacin nacional frecuentemente llegaba la consolidacin deautoritarismos subnacionales. Con el propsito de comprender el




por qu de este fenmeno, es til analizar los efectos diferencialesde las transiciones polticas en arenas nacionales y subnacionales.Las transiciones democrticas a la vez que transforman la poltica anivel nacional, crean muy poca presin para la democratizacinsubnacional. De hecho, frecuentemente la obstaculizan.

El debilitamiento del poder autoritario durante el periodo de transi-cin estuvo frecuentemente acompaado por un cambio en el equili-brio de poder entre el centro y la periferia. Hay muchos factores acercade las transiciones que lo causan pero aqu slo mencionar dos: nue-vas oportunidades para la movilizacin poltica subnacional causadapor el debilitamiento del control central y los efectos de la competen-cia electoral durante elecciones fundacionales, los cuales refuerzanlos poderes de las lites subnacionales.

En casos en los que el centro ha ejercido un estricto control sobreoficiales subnacionales el debilitamiento del centro en periodos detransicin empodera a actores locales y reduce su responsabilidadante las lites del centro. En contextos locales plurales esto acelera lademocratizacin. Las oposiciones movilizadas abiertamente y lascondiciones locales permiten la competencia de partidos a nivel lo-cal. Los oasis democrticos en pases autoritarios nacionales emer-gen como consecuencia de ello. En contextos autoritarios localesocurre el efecto contrario. En muchos escenarios de la periferia laslites locales estuvieron en capacidad de aislar sus provincias de latendencia democratizadora, y de resistir las presiones por la de-mocratizacin provenientes de los estamentos ejecutivos que ad-ministraron la transicin a nivel nacional.22 En estos casos emergieronenclaves autoritarios en pases en proceso de democratizacin na-cional. En Mxico, por ejemplo, la reduccin del poder central en lapoltica nacional produjo tendencias democratizantes en muchos es-

22 Por razones de espacio no puedo analizar los patrones de gobernanza subnacional duran-te el periodo pre-democratizacin, sin embargo stos son cruciales para comprender elperiodo de democratizacin. Ver Hagopian (1996) y Samuels y Abrucio (2000) para el casode Brasil, y a Snyder (2001a) y a Cornelius et al. para el caso de Mxico. Respecto de Mxicover tambin las contribuciones de Alan Knight en su ensayo sobre la divisin de laboresentre los gobiernos nacionales y locales en la administracin de represin bajo el gobiernodel PRI, con autoridades subnacionales adelantando mucho del trabajo sucio de coercinpara el ms benevolente liderazgo nacional.




tados, pero tambin liber a caciques locales en otros estados paraque pudieran hacer uso de las redes clientelistas locales, de los recur-sos econmicos y de maquinarias polticas para consolidar proyectosautoritarios provinciales.23

El aumento de la competencia entre partidos a nivel nacional tam-bin tuvo el efecto irnico de facilitar la re-autoritarizacion deproyectos locales. Los lderes de las provincias ahora tenan msoportunidades para usar la carta de defecto como una forma deganar poder en contra del partido gobernante.24 Adicionalmente,durante las primeras elecciones del periodo de transicin los lderespolticos subnacionales frecuentemente se convierten en importan-tes aliados regionales de los partidos nacionales compitiendo por elpoder en las elecciones nacionales. Esto aumenta su poder y tam-bin pone las preocupaciones sobre la naturaleza autoritaria del in-terlocutor local al final de la agenda del partido nacional. EnArgentina, por ejemplo, los lderes de la faccin renovadora delPartido Peronista, alardeando con representar una nueva cara pro-gresista del peronismo, jubilosamente se aliaron con cualquier cau-dillo de provincia que se les apareci en el camino.25

Autoritarismo provincial luego de las eleccionesfundacionalesLa consolidacin inicial del autoritarismo provincial durante el pe-riodo de transicin ha sido usualmente reforzada durante el perio-do fundacional de democratizacin, al convertirse las lites de lasprovincias en importantes grupos de apoyo para los lderes demo-

23 En este sentido, Wayne Cornelius (1999) caracteriza a Mxico como un mosaico deestados en proceso de democratizacin y de enclaves subnacionales.24 El uso de esta estrategia por los lderes locales del PRI en contra del Presidente Zedillofue bien conocida. (si usted contina presionando por resultados electorales locales que nodeseo, me alinear con el PRD y usted perder el estado). Pero en otros contextos loslderes locales escogieron jugar al contrario, ofreciendo apoyo a un candidato democrticonacional para anticiparse y prevenir cualquier accin en su contra. En 1983 Ral Alfonsinacept con agrado el apoyo de los partidos conservadores provinciales y no hizo mucho porretarlos luego de la eleccin.25 El ms famoso de los caudillos de provincia fue Carlos Menem, gobernador de laprovincia de La Rioja, quien se convirti en una figura nacional importante en el Movi-miento de Renovacin.




crticos nacionales ansiosos por consolidar su poder. Durante losprimeros aos de un rgimen democrtico los presidentes electostienen muchos asuntos en su agenda. La democratizacin a nivelsubnacional, sin embargo, es rara vez uno de ellos.

Los frgiles gobiernos nacionales desean muchos aliados y pocosenemigos. La consolidacin de agendas nacionales vitales va, desdeejercer un efectivo control poltico a travs del territorio nacional,hasta ganar las elecciones y adelantar importantes reformas polticasy econmicas, y todos estos asuntos requieren la construccin decoaliciones nacionales viables. En estos contextos, las lites polticasautoritarias en las provincias, con sus suministros abundantes de vo-tantes y de legisladores, ejercen un poder considerable. Para los go-biernos centrales elegidos democrticamente, incluso para loscomprometidos con una total democratizacin de sus pases los cos-tos de retar los autoritarismos de la periferia superan frecuentementelos beneficios. De hecho, en las fases iniciales, los gobiernos demo-crticos nacionales en etapa de consolidacin pueden necesitar delempoderamiento de los gobiernos autoritarios subnacionales. As, porejemplo, a pesar de tener los poderes constitucionales a su disposi-cin, y del uso extendido de poderes especiales por decreto durantesu presidencia, en la Argentina de Ral Alfonsn no se adelant unasola intervencin del gobierno central en contra de autoridadesprovinciales.26 En Brasil, presidentes constitucionales, desde Sarneyhasta Cardoso, dependieron de amplias coaliciones regionales de je-fes de provincia para ganar las elecciones y para gobernar.27 Y duran-te los primeros aos de la presidencia de Vladimir Putin en Rusia elPresidente construy poder nacional esencialmente a partir de otor-garlo a oligarquas regionales que se convirtieron en miembros cla-ves de su coalicin nacional. 28

26 Y ste fue el periodo de mayor consolidacin de los autoritarismos en las provincias,incluyendo el caso de la administracin de Carlos Menem en La Rioja, la toma de Catamarcapor parte de la familia Saadi, el rgimen feudal Jurez en Santiago del Estero, y el cartelAnti-Peronista y Pacto Autonomista-Liberal en Corrientes.27 Ver, por ejemplo, Abrucio (1998) y Samuels y Abrucio (2000).28 Para una revisin de las estrategias regionales de Vladimir Putin, ver Solnick (n.d.).

7. Eduard Gibson.p65 28/09/2006, 3:34222



B. Patrones locales de la poltica subnacional: provinciasautoritarias, ciudades pluralesUn patrn socio-demogrfico parece predominar en la polticaperifrica de las provincias. Las ciudades son sitios de diversidadsocial y de competencia poltica, mientras las reas rurales tiendena ser bastiones de tradicin y de dominacin autoritaria. Este es,por supuesto, un espejo de los patrones nacionales, pero es un fe-nmeno particularmente importante cuando uno se mueve hacia elestudio de las dinmicas polticas subnacionales. Los gobernantesautoritarios controlan las provincias porque ellos o sus maquinariaspolticas controlan el voto rural. Ellos tambin poseen frecuente-mente vastas maquinarias urbanas y el clientelismo urbano es unaestrategia poltica tan vital como el clientelismo rural.29 Sin embar-go, es en las ciudades en donde los retos locales a la dominacinautoritaria de las provincias pueden existir. No es inusual ver pro-vincias gobernadas por lites autoritarias mientras la ciudad capitalest siendo gobernada por la oposicin.30

El problema de las ciudades plurales para las lites muestra unatendencia a ser manejado de varias formas. Las estrategias en dife-rentes niveles descritas anteriormente que buscan aislar a la oposi-cin urbana de aliados nacionales y de recursos son fundamentalespara neutralizar a la oposicin urbana.31 Las lites tienden a tenerabrumadoras ventajas sobre la oposicin en la extensin de las re-des de partidos, y las maquinarias clientelistas a lo largo y ancho delas reas rurales en sus provincias. La combinacin de los recursosestatales disponibles para actividades de patronazgo y la ampliaextensin geogrfica de las redes de partidos para hacerlos poltica-mente efectivos usualmente significa que distritos rurales perte-nezcan al partido de provincia gobernante.32

29 Tal y como lo estamos aprendiendo de las investigaciones actuales de Susan Stokes sobrela maquinaria poltica en Argentina.30 En Mxico este fenmeno ha producido importante literatura sobre las dinmicas degobiernos estatales yuxtapuestos.31 Calvo y Miccozzi (2004) tambin sealan otra estrategia: el aislamiento deliberado deciclos electorales locales de los ciclos electorales nacionales, lo que tambin obstaculiza lacoordinacin entre partidos de oposicin nacionales y locales.32 Slo en situaciones en las que los partidos de oposicin nacional, en las competenciaslocales, presentan importantes inversiones, puede la oposicin local considerar una




Adems, las lites autoritarias se aprovechan de otra herramienta ins-titucional: la sobrerrepresentacin de las reas rurales en las eleccio-nes locales, sea a travs de la territorial de los distritos rurales en lalegislatura provincial o de otras formas de sobrerreprentacin de par-tidos que aumentan las ventajas organizacionales de los partidos en elpoder a nivel de distritos por toda la provincia.33 La importancia de ladivisin territorial de la provincia en varias municipalidades, muchasde las cuales son rurales, tambin da a las lites en el poder ms ven-tajas para el control y la administracin de la poltica en las provincias.

Esto nos indica un hecho importante del gobierno autoritario de lasprovincias: aun perdiendo la ciudad se puede asegurar el control dela provincia.

C. La Paradoja fiscal: provincias dependientes, gobernadorespoderososCasi todos los enclaves autoritarios provinciales son masivamentedependientes del gobierno central para sus presupuestos de gobier-no. En Oaxaca, Mxico y en Santiago del Estero en Argentina, porejemplo, casi el 90% de los presupuestos de la provincia son su-ministrados por las transferencias del gobierno federal, y sto re-presenta una tendencia general.34 Lo que resulta interesante en estesentido es cmo este fenmeno afecta las estrategias de controlterritorial. En verdad crea una dependencia del gobierno central,que hace a las lites locales vulnerables a presiones externas, perohay una variedad de estrategias que las lites de las provincias pue-den adelantar para mitigar esa vulnerabilidad.35 Si este problema

penetracin de los baluartes rurales por parte de las lites autoritarias. En Mxico, porejemplo, el PAN y el PRD han hecho importantes esfuerzos para romper los tradicionalesbaluartes rurales del PRI, y stos han hecho ms competitivas las contiendas rurales. Sinembargo, estos partidos continan dependiendo fuertemente de los votantes urbanos parasus victorias electorales en contra del PRI.33 Los estudios sobre este fenmeno a nivel provincial han sido abundantes en la poltica

norteamericana, pero son en general raros en otros casos. Una excelente excepcin recientees la de Calvo y Miccozzi (2004) sobre el caso de Argentina. Ver Calvo y Miccozzi (2004).34 Ver Gibson y Calvo (2000; 42) para cifras en Argentina a mediados de la dcada de 1990.

Los autores reportan que para las 19 provincias que ellos clasificaron como perifricas, elpromedio del porcentaje del ingreso del gobierno provincial financiado por el central eradel 78%.35 Estas incluyen estrategias de presin en contra del gobierno central, o la negociacin desistemas de transferencia de recursos que limitan el control de ste sobre el uso de dichosrecursos.




puede ser controlado, la dependencia fiscal de las provincias se con-vierte en ventaja para las lites autoritarias subnacionales.

En esencia, bajo estas condiciones el rey de la provincia no esresponsable a nivel fiscal ante los actores econmicos locales. Laresponsabilidad del gobierno ante actores privados locales, que hasido el origen del gobierno democrtico por siglos, est ausenteen la poltica de las provincias. El ejecutivo a nivel local extraesus recursos de una fuente externa a la economa local. En estecontexto, no es el gobierno el que depende de los actores econ-micos locales para la prosperidad, sino al revs. Los actores eco-nmicos locales son en muchas ocasiones totalmente dependientesdel Estado en la obtencin de subsidios, en trato preferencial, yen contratos.36 La forma en que esta realidad fiscal interacta conlas dinmicas de la economa poltica local y con relaciones inter-gubernamentales, constituye una gran parte de cualquier anlisissobre la democratizacin poltica subnacional.

D. Autoritarismo provincial y la hegemona de partidoEl autoritarismo provincial en regmenes democrticos encuentra sums importante forma institucional en la hegemona del partido lo-cal. sta puede ir de un rgimen de partido nico absoluto, talescomo los que gobernaron en Amrica del Sur luego del final de lareconstruccin, hasta partidos hegemnicos vinculados a importan-tes partidos nacionales (como el PRI en varios estados mexicanos oel partido peronista en varias provincias argentinas). A su vez estahegemona puede darse a travs de partidos hegemnicos provincia-les sin vnculos a partidos nacionales, o a carteles de partidos de lite,unidos por alianzas formales o por acuerdos locales.37

La hegemona de partido es un recurso institucional crucial para lasestrategias de las lites subnacionales en todas los espacios terri-

36 Una interesante analoga, en trminos de desarrollo democrtico local, es el de lospetroestados, en donde el desarrollo democrtico es afectado por los monopolios estata-les sobre las fuertes primarias de ingreso gubernamental. Ver, por ejemplo, Karl (1997).37 Un ejemplo notable de este ltimo tipo es el Pacto Autonomista-Liberal, una fusin de dospartidos de la oligarqua local en la provincia argentina de Corrientes que gobern laprovincia durante casi todo el siglo XX.




toriales: es vital para las estrategias de control de las fronteras, esbsico para proyectar el poder de la lite local a la poltica nacional,y es fundamental para la monopolizacin de los vnculos institucio-nales entre el centro y la periferia.

La importancia local de la hegemona de partido es posiblementela ms evidente para los observadores casuales. El gobierno deun partido nico es una fuente autoritaria perfecta en un contex-to en donde las elecciones deben, por la razn que sea, legitimarel poder de esas lites en el gobierno. En contextos polticos pe-queos (en el sentido empleado por Schattschneider) en dondelas lites poderosas con acceso a los recursos del patronazgoprovincial y federal pueden eclipsar a sus oponentes en desventa-ja, construyendo las condiciones para una hegemona de partido,sta no es una tarea demasiado difcil de adelantar. Una vez estossistemas estn listos, con las redes clientelistas para apoyarlos, esextremadamente difcil de desmontarlos en ausencia de una in-tervencin externa.

Sin embargo, la importancia de la hegemona de partido se extiendems all de la parroquializacin del poder a nivel subnacional. Es-cribiendo acerca de la poltica en el sur de los Estados Unidos amediados del siglo XX, V.O. Key escribi el sistema de partidonico es simplemente un arreglo para los asuntos nacionales (1949,16). Qu quiso decir con eso? Principalmente que el Estado conpartido nico juega un rol crtico en otorgarle poder a la lite localen mbitos nacionales. Esto opera de varias formas. Facilita lamonopolizacin de los vnculos entre lo nacional y lo subnacionalcreando slo un interlocutor provincial ante las autoridades federa-les (algo que sera mucho mas difcil si, por ejemplo, el alcalde de lamunicipalidad ms grande estuviera controlado por otro partido).Tambin hace posible la maximizacin de la influencia de las liteslocales en el congreso nacional, lo cual aumenta su importanciapara los lderes polticos nacionales. Ms congresistas que respon-den al gobernador, significa ms poder de ese gobernador sobre lospolticos a nivel nacional.




E. Dos modelos de democratizacin subnacional: transicioneslideradas por un partido y transiciones lideradas por el centro:La siguiente afirmacin surge de las discusiones de las pginas an-teriores: la democratizacin de las provincias autoritarias subna-cionales no ser producida exclusivamente por procesos locales (loque contrasta con las tendencias de los procesos de democratiza-cin nacional). Las presiones locales son importantes pero, dado elsingular equilibrio de poder local caracterstico de los enclaves au-toritarios, las transiciones polticas ocurrirn solamente cuando es-tas presiones locales estn ligadas a la accin poltica desde la arenanacional. La democratizacin provincial es un resultado de la nacionaliza-cin del conflicto subnacional.

En este sentido, sugiero que hay dos formas dominantes de transi-cin subnacional lideradas por actores nacionales: transicioneslideradas por partidos y transiciones lideradas por el centro. La pri-mera involucra acciones adelantadas por partidos nacionales, lasegunda, por gobiernos nacionales. En el primer caso, los partidosnacionales se conectan con partidos locales para orquestar la derro-ta electoral de las lites autoritarias. En el segundo caso los gobier-nos centrales intervienen directamente, sea para debilitar a las litesautoritarias o para removerlas de sus cargos.

Esta distincin nos permite identificar los diferentes comportamien-tos de dos actores institucionales importantes para la teora sobrepoltica territorial partidos nacionales y gobiernos nacionales.38 Cadauno de estos actores tiene intereses que son nicos. A veces stospueden coincidir y a veces pueden buscar propsitos opuestos.Comprender la posibilidad de una intervencin en la poltica sub-nacional requiere, entonces, de una mejor observacin de cmociertos actores de los partidos nacionales y del gobierno central es-tn conectados a otros actores en el sistema territorial y bajo qucondiciones intervendrn, separadamente o de manera conjunta.

38 En la literatura sobre descentralizacin, por ejemplo, las variables de partidos y demotivaciones partidistas son factores explicativos importantes para los resultados de ladescentralizacin poltica. Para una crtica de estos enfoques ver a Falleti (2003).




Mantener la distincin presente permitir tambin seguirle el rastroa la forma en que los intereses de estos actores institucionales cho-can o convergen en el curso de conflictos que se producen en dis-tintos niveles de la poltica territorial.

ConclusinEn poltica territorial hay pocos verdaderos conflictos locales.Todas las espacios territoriales, sean un pueblo, la municipalidad,el Estado o el gobierno nacional estn interrelacionadas unas conotras de varias formas. Ciertas partes en un conflicto particular pue-den luchar por mantener la pelea localizada, mientras que otras no,y en la estructura jerrquica del sistema territorial nacional los ac-tores en otros mbitos tendrn frecuentemente un inters en lo queocurre con el conflicto local. La comprensin de procesos de cam-bio local, por lo tanto, demanda un entendimiento sistemtico decmo la localidad en cuestin est ligada a un sistema ms grandede gobernanza territorial.

En este trabajo se ha avanzado en una serie de ideas que ayudan acomprender el cambio y la continuidad de los regmenes autoritariosen las provincias de pases democrticos en el nivel nacional. Lasideas se han desarrollado con base en la contribucin terica de latradicin de la poltica territorial y sus estudios de poltica compa-rada. La democratizacin a nivel subnacional no es algo que puedaser explicado solamente a partir de las teoras sobre democratizacin,que tienden a tomar a la nacin completa como la unidad de anlisis,o que se enfocan principalmente en actores polticos metropolitanos.ste es un fenmeno que ocurre dentro de un sistema de gobernanzanacional ms amplio y sus conflictos ocurren a lo largo del territo-rio en ese sistema nacional.

Ciertos actores usan explcitamente estrategias territoriales de con-trol poltico y de resistencia. Definir los paisajes polticos e institu-cionales en los cuales esas estrategias son llevadas a cabo, constituyeun primer paso importante hacia la comprensin de cmo persisten ocambian los regmenes autoritarios. Con este propsito las teorasque se han centrado tradicionalmente en las dinmicas centro-




periferia en las muchas luchas de la formacin del Estado y de laadministracin territorial tienen mucho que ofrecer a los acadmi-cos que estudian el tema de la democratizacin subnacional.

Este documento se ha concentrado en los escenarios estratgicosen los que lderes de los regmenes autoritarios locales y sus adver-sarios locales y nacionales adelantan estrategias de control polticoy de oposicin. Se han distinguido tres mbitos de accin poltica:reas subnacionales, reas nacionales, y los vnculos instituciona-les entre stos. Se afirma que en un pas democrtico a nivel nacio-nal la preservacin de autoritarismos subnacionales es un productode estrategias territoriales adelantadas por lites polticas locales.Muchas de estas estrategias pueden ser adelantadas por dichas lites,pero en este trabajo se han identificado tres estrategias que interac-tan y que operan a travs de los niveles del sistema territorial na-cional: a) la parroquializacin del poder, b) la nacionalizacin de lainfluencia, y c) la monopolizacin de los vnculos institucionalesentre lo nacional y lo subnacional. Las configuraciones institucio-nales de los sistemas polticos en los cuales estas estrategias se de-sarrollan varan y analizarlas de manera ms extensiva ayudar auna mejor comprensin de las variaciones en los contextos nacio-nales, de que habla este artculo.

No obstante, la idea clave es que la lucha por la democratizacinlocal debe ser adelantada en mltiples espacios territoriales. En estejuego en diferentes niveles las lites autoritarias subnacionales cons-truyen fronteras que minimizan la intervencin externa en lapoltica de las provincias, mientras la oposicin se esfuerza por de-rribar esas barreras y convertir las luchas locales en pugnas polti-cas nacionales.

Varios casos apoyan la afirmacin hecha anteriormente de que laintervencin nacional es un prerrequisito para la democratizacinsubnacional en regmenes democrticos a este nivel. El controlexitoso de las lites autoritarias y las muchas herramientas a dispo-sicin de los gobernadores para perpetuar su control hacen extre-madamente difcil para la oposicin local retar el status quo sin




aliados nacionales. Romper las barreras impuestas por las lites enel poder es por definicin un acto de nacionalizacin de los conflic-tos locales. A nivel normativo o poltico esto debera proporcionaruna medida de pausa a los defensores entusiastas de la descentraliza-cin en las nuevas democracias. El hecho es que la democratizacina lo largo del territorio nacional requiere un gobierno central o insti-tuciones nacionales con capacidad de penetrar la periferia y esta-blecer su autoridad sobre los procesos polticos locales. De muchasformas lo que era bueno para el proceso de construccin del Esta-do puede ser relevante para la continuacin del proceso de democra-tizacin al interior de los Estados-nacin.

Volviendo al proceso de democratizacin subnacional debe reco-nocerse que las oportunidades para la intervencin pueden darsepor crisis locales o por una movilizacin local importante en contrade las lites en el poder. Estos eventos tienden a traer la atencinhacia la poltica de la provincia, debilitando los esfuerzos de laslites autoritarias locales por parroquializar la situacin poltica.Los actores nacionales percibirn tanto presiones como oportuni-dades para intervenir en la poltica local. Sin embargo, es necesarioentender mejor las dinmicas nacionales que haran esta interven-cin posible. Para este propsito he especificado dos clases de ac-tores institucionales en el mbito nacional: los gobiernos centralesy los partidos nacionales. Los lderes de stos (incluso cuando sonde la misma lnea poltica) tienen intereses que les son nicos aveces coinciden, a veces se contraponen.

En sus relaciones con los actores polticos subnacionales se danestas diferencias por lo que propongo la identificacin de dos for-mas dominantes en que pueden producirse las transiciones subna-cionales lideradas por actores nacionales: las promovidas porpartidos y las lideradas por el centro.

Estas distinciones ayudan a evitar las suposiciones mecnicas acer-ca de las afiliaciones polticas de los actores nacionales como de-terminantes de los comportamientos polticos en los diferentesmbitos territoriales. En algunas ocasiones la afiliacin partidista




de los oficiales del gobierno central guarda muy poca relacin conel hecho de si los oficiales actan en contra de los gobiernos sub-nacionales. Este anlisis adems genera algunas preguntas acercade las dinmicas de la hegemona de partido o incluso el sistema departido nico en las provincias y de cmo afectan el cambio polti-co subnacional.

Este documento tambin sugiere la necesidad de una mejor com-prensin de los procesos de cambio en actores hegemnicos a nivelsubnacional. Tericamente la literatura sobre democratizacin noes de mucha ayuda ya que los pocos ejemplos tiles disponibles sona nivel nacional. Las teoras de cambio en regmenes de partidonico a nivel de provincia seran tiles, por lo tanto, al analizarlas ala luz de las teoras de poltica territorial. En particular es necesariocomprender de qu forma funciona la interaccin entre los nivelesde sistemas territoriales con variables tradicionalmente usadas enla literatura a nivel nacional sobre faccionalismo y cambio en siste-mas de partido nico. Adicionalmente, en regmenes democrticosla hegemona de partido local a nivel subnacional coexiste con lacompetencia multipartidista a nivel nacional. Esto sugiere un con-texto estratgico complejo para la construccin de coaliciones ypara el control de las fronteras en el curso de los conflictos entre elcentro y la periferia sobre la democratizacin local.

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