Caso Víctor Muñoz Vs. MDVMT - Ilegalidad revocación

TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL

Sala de Defensa de la Competencia Nº 1

RESOLUCIÓN 1589-2012/SC1-INDECOPI

EXPEDIENTE 000208-2011/CEB

M-SC1-02/1A

PROCEDENCIA : COMISIÓN DE ELIMINACIÓN DE BARRERAS

BUROCRÁTICAS DENUNCIANTE : VÍCTOR SANDRO MUÑOZ LLANOS DENUNCIADO : MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE VILLA MARÍA

DEL TRIUNFO MATERIA : BARRERAS BUROCRÁTICAS LEGALIDAD RAZONABILIDAD ACTIVIDAD : ACTIVIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA EN GENERAL SUMILLA: se CONFIRMA la Resolución 0009-2012/CEB-INDECOPI del 18 de enero de 2012 en el extremo que declaró barrera burocrática ilegal la restricción horaria de funcionamiento contenida en el Capítulo V del Título III de la Ordenanza 125-MDVMT, modificando sus fundamentos. La ilegalidad radica en que la Municipalidad no ha acreditado haber seguido el procedimiento de revocación contemplado en los artículos 203 y 205 de la Ley 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General respecto a la licencia de funcionamiento otorgada al señor Víctor Sandro Muñoz Llanos en el año 2007, la cual fue expedida sin un límite de horario. Asimismo, se declara que la restricción horaria para la venta de bebidas alcohólicas en el distrito de Villa María del Triunfo, contenida en el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007/MVMT constituye una barrera burocrática carente de razonabilidad dado que la Municipalidad no ha acreditado que exista una problemática que afecte la seguridad y el orden público de manera generalizada en el distrito, no ha adjuntado evidencia que demuestre que evaluó los costos y beneficios que la medida podía generar en los agentes económicos y en los ciudadanos, así como haber evaluado medidas menos gravosas. Cabe precisar que esta Sala reconoce la importancia de resolver los problemas de seguridad que existen en la ciudad de Lima y que se producen, en algunos casos, bajos los efectos del consumo desmedido de alcohol. Sin embargo, ello no exime a las municipalidades de sustentar que las medidas adoptadas para enfrentar el referido problema se ajusten a los límites que establece la ley. Lima, 24 de julio de 2012 I. ANTECEDENTES





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1. El 21 de diciembre de 2011, el señor Víctor Sandro Muñoz Llanos (en adelante, el denunciante) interpuso una denuncia contra la Municipalidad de Villa María del Triunfo (en adelante, la Municipalidad) ante la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas (en adelante, la Comisión) por la presunta imposición de barreras burocráticas ilegales y/o carentes de razonabilidad, consistentes en:

(i) La restricción al horario de funcionamiento para discotecas

contenida en el Capítulo V del Título III de la Ordenanza 125-MDVMT1; y,

(ii) la restricción de horario para el expendio de bebidas alcohólicas

contenida en el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007/MVMT2. 2. El denunciante señaló lo siguiente:

(i) El 3 de mayo de 2007, la Municipalidad autorizó el funcionamiento de su establecimiento comercial ubicado en la Av. Nicolás de Piérola 895, Mz 12 Lt. 3B, Urb Primer Hogar Policial en el distrito de Villa María del Triunfo, para el desarrollo del giro denominado “salón de recepciones y afines-Discoteca”. Dicho permiso fue otorgado sin restricción horaria.

(ii) A través de la Ordenanza 125-MDVMT, la Municipalidad estableció

un horario de funcionamiento aplicable a todos los establecimientos comerciales que cuenten con una autorización para desarrollar los giros de discoteca, restaurantes con venta de licor como complemento, karaoke, video pub y pub. El horario referido es de 7:00 am a 2:00 am del día siguiente.

(iii) A partir de la entrada en vigencia de la Ordenanza 125-MDVMT, la

Municipalidad no permite el funcionamiento de su discoteca más allá de las 2:00 am, lo cual afecta el normal desarrollo de sus actividades.

(iv) Si bien la Ley 27972-Ley Orgánica de Municipalidades faculta a la

Municipalidad para establecer horarios de funcionamiento en su distrito, dicha restricción debe ser impuesta conforme a los parámetros que establece el ordenamiento jurídico.

(v) Dado que las restricciones cuestionadas no se encuentran

contenidas en una ordenanza sino en una norma de inferior 1 Publicada el 10 de diciembre de 2010 en el diario “El Peruano”.

2 Publicada el 31 de marzo de 2007 en el diario “El Peruano”.





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jerarquía, la Municipalidad estaría ejerciendo su competencia a través de un instrumento legal equivocado, lo cual resulta contrario al principio de legalidad recogido en la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

(vi) Teniendo en cuenta que la restricción de horario de funcionamiento

dispuesta por la Municipalidad no estimula la creación de la riqueza, el libre acceso a las actividades económicas y la libre iniciativa privada, dicha medida contraviene lo dispuesto en el Decreto Legislativo 757-Ley Marco Para el Crecimiento de la Inversión de la Inversión Privada.

(vii) Las restricciones de horarios establecidas por la Municipalidad

carecen de fundamentos de orden público que justifiquen objetiva y razonablemente la necesidad de su imposición y vulneran el principio de razonabilidad contenido en el artículo IV inciso 1.4 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General el cual establece que en caso las decisiones de la autoridad administrativa establezcan restricciones a los administrados, estas “deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.” 3

3. Mediante Resolución 0293-2011/STCEB-INDECOPI del 27 de diciembre

de 2011, la Comisión admitió a trámite la denuncia por la presunta imposición de una (1) barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad consistente en la restricción de horarios de funcionamiento establecida en el capítulo V del Título III de la Ordenanza 125-MDVMT y en el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007/MVMT.

4. El 4 de enero de 2012, la Municipalidad formuló sus descargos

señalando lo siguiente:

(i) El establecimiento de un horario para el expendio de bebidas alcohólicas en el distrito de Villa María del Triunfo se debe a las reiteradas quejas de los vecinos respecto al consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública originado por los locales que operan hasta altas horas de la madrugada.

3 LEY 27444-LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL, Artículo IV.- Principios del

procedimiento administrativo (…)

1.4. Principio de razonabilidad.- Las decisiones de la autoridad administrativa, cuando creen obligaciones, califiquen infracciones, impongan sanciones, o establezcan restricciones a los administrados, deben adaptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos que deba tutelar, a fin de que respondan a lo estrictamente necesario para la satisfacción de su cometido.





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(ii) Si bien la regulación contenida en la Ordenanza 007-2007-MVMT

establece horarios topes para el expendio y consumo de licor en los locales autorizados, dicha medida tiene como propósito preservar la salud, el orden y la seguridad pública en el distrito.

5. Mediante Resolución 0009-2012/CEB-INDECOPI del 18 de enero de

2012, la Comisión señaló que el establecimiento de un horario para el funcionamiento y expendio de bebidas alcohólicas pare el caso del denunciante constituye la imposición de barreras burocráticas ilegales. Ello, debido a que las restricciones de horario contenidas en las Ordenanzas 007-2007/MVMT y 125-MDVMT desconocen la licencia de funcionamiento otorgada al denunciante en el año 2007, sin que la Municipalidad haya acreditado haber seguido el procedimiento de revocación establecido en los artículos 203 y 205 de la Ley 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General.

6. El 18 de enero de 2012, el denunciante solicitó se otorgue una medida

cautelar a su favor a fin de que la Municipalidad suspenda la aplicación de la restricción horaria contenida en la Ordenanza 125-MDVMT.

7. El 25 de enero de 2012, la Municipalidad interpuso un recurso de

apelación contra la Resolución 0009-2012/CEB-INDECOPI, reiterando los argumentos presentados en su escrito de descargos. Adicionalmente debido a que la Ordenanza 007-2007 fue expedida con anterioridad a la emisión de la licencia de funcionamiento otorgada al denunciante, señaló que la restricción de horario para el expendio de bebidas alcohólicas en Villa María del Triunfo no puede configurar un supuesto de revocación indirecta.

8. Mediante Requerimiento 084-2012/SC1 del 18 de junio de 2012, la Sala

solicitó a la Municipalidad precisar si exige al denunciante el cumplimiento del horario de funcionamiento establecido para las discotecas en el Capítulo V del Título III de la Ordenanza 125-MDVMT.

9. El 26 de junio de 2012, la Municipalidad señaló que en su base de datos

sólo obra la notificación preventiva 4324 impuesta al denunciante el 2 de marzo de 2012 por ampliar el giro de su establecimiento comercial y no presentar el original de su licencia de funcionamiento. Sin embargo, no tiene registrada ninguna notificación a través de la cual se le exija al denunciante el cumplimiento de la Ordenanza 125/MDVMT.

II. CUESTIONES EN DISCUSIÓN 10. Luego de analizar el expediente y conforme a los antecedentes

expuestos, esta Sala debe realizar lo siguiente :





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(i) precisar las barreras burocráticas denunciadas en el presente caso; (ii) determinar si la exigencia de un horario para el funcionamiento de

discotecas en el distrito de Villa María del Triunfo contenida en el Capítulo V de la Ordenanza 125/MDVMT constituye la imposición de una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad;

(iii) determinar si la restricción de horario para la venta de bebidas

alcohólicas contenida en la Ordenanza 007-2007/MVMT constituye una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad; y,

(iv) determinar si corresponde emitir un pronunciamiento sobre el

pedido de medida cautelar formulado por el denunciante. III. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN III.1 Precisión de las barreras burocráticas denunciadas y el admisorio 11. En el presente caso, de la revisión de la denuncia se aprecia que el

denunciante cuestionó la restricción de horario contenida en el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007-MVMT y en el artículo V del Título III de la Ordenanza 125-MDVMT.

12. El Capítulo V del Título III de la Ordenanza 125-MDVMT del 10 de

diciembre del 20104 señala lo siguiente:

“Capítulo V- Horarios de Establecimiento A través de la presente Ordenanza se establece que en el distrito de Villa María

del triunfo el horario general de funcionamiento para los establecimientos comerciales, industriales y/o de servicios es de 7:00 horas hasta las 23:00 horas.

Para los establecimientos comerciales que cuenten con Licencia de Funcionamiento para los giros de Discoteca, Restaurante con venta de licor como complemento, karaoke, Video Pub y Pub, el horario establecido será de lunes a domingo desde las 7:00 am a 2:00 am, del día siguiente.”

(Subrayado nuestro) 13. Por su parte, el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007/MVMT5 del 31 4 ORDENANZA 125-MDVMT- Reglamento para el otorgamiento de la Licencia Municipal de

Funcionamiento a establecimiento comerciales, industriales, profesionales y/o de servicios en Villa María del Triunfo.

Capítulo V- Horarios de Establecimiento A través de la presente Ordenanza se establece que en el distrito de Villa María del triunfo el horario general

de funcionamiento para los establecimientos comerciales, industriales y/o de servicios es de 7:00 horas hasta las 23:00 horas.

Para los establecimientos comerciales que cuenten con Licencia de Funcionamiento para los giros de Discoteca, Restaurante con venta de licor como complemento, karaoke, Video Pub y Pub, el horario establecido será de lunes a domingo desde las 7:00 am a 2:00 am, del día siguiente.

5 ORDENANZA 007-2007/MVMT-Regulan expendio y consumo de bebidas alcohólicas en el distrito de

Villa María del Triunfo





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de marzo del 2007 señala lo siguiente:

“(…) 3.- Los establecimientos que cuenten con la respectiva Licencia Municipal de Apertura de Establecimiento para operar los giros de: Casino, Tragamonedas, Discoteca, Salón de baile, Video Pub y Local de hospedaje, quedan prohibidos del expendio de bebidas alcohólicas para el consumo en sus interiores, a partir de las dos de la mañana hasta las seis de la tarde.” (Subrayado nuestro)

14. De las normas citadas se desprende que la Municipalidad estableció un

horario especial para el desarrollo del giro “discoteca” en el distrito de Villa María del Triunfo. Por un lado, a través del Capítulo V del Título III de la Ordenanza 125-MDVMT estableció un horario para el funcionamiento de dichos locales y por otro, dispuso la prohibición de venta de bebidas alcohólicas al interior de los referidos establecimientos pasada las 2:00 am a través de la Ordenanza 007-2007/MVMT. Cabe indicar que si bien ambas son restricciones horarias, se trata de cuestionamientos distintos pues uno es para el funcionamiento del establecimiento y otro para el expendio de bebidas alcohólicas.

15. Pese a tratarse de cuestionamientos distintos, mediante Resolución 293-

2011/STCEB-INDECOPI6 del 27 de diciembre de 2011, la Comisión admitió a trámite la denuncia en los siguientes términos:

“admitir a trámite la denuncia presentada por Víctor Sandro Muñoz Llanos contra la Municipalidad Distrital de Villa María del Triunfo por la imposición de una barrera burocrática ilegal y/o carente de razonabilidad consistente en la restricción de horarios de funcionamiento establecida en el Capítulo V del Título III (Horarios de Establecimiento) de la Ordenanza 125-MDVMT y en el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007/MVMT.” (Subrayado nuestro)

16. Como se puede apreciar, pese a que el denunciante cuestionó el establecimiento de dos (2) barreras burocráticas consistentes en: (i) la restricción horaria de funcionamiento contenida en el capítulo V del

Artículo Cuarto: A partir de la vigencia de la presente Ordenanza queda prohibido en el distrito de Villa maría

del Triunfo: 1.- El expendio y consumo de bebidas alcohólicas en áreas públicas, así como su consumo al interior de los

vehículos estacionados en áreas públicas del distrito de Villa María del Triunfo durante las 24 horas del días, de todos los días de la semana, incluyendo, sábados y domingos y feriados.

2.- El expendio de bebidas alcohólicas en los establecimientos autorizados desde las 22:00 horas hasta las 08:00 horas del día siguiente.

3.- Los establecimientos que cuenten con la respectiva Licencia Municipal de Apertura de Establecimiento para operar los giros de: Casino, Tragamonedas, Discoteca, Salón de baile, Video Pub y Local de hospedaje, quedan prohibidos del expendio de bebidas alcohólicas para el consumo en sus interiores, a partir de las dos de la mañana hasta las seis de la tarde.

4.- La venta de bebidas alcohólicas a menores de edad. 5.- El expendio y/o consumo de bebidas alcohólicas en cualquier establecimiento no autorizado.

6 Ver las páginas 22 a 24 del expediente.





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Título III de la Ordenanza 125/MDVMT y (ii) la restricción de horario para el expendio de bebidas alcohólicas contenida en el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007/MVMT, la Comisión admitió a trámite la presunta imposición de una única barrera burocrática consistente en “la restricción de horario de funcionamiento” contenida tanto en la Ordenanza 007-2007/MVMT como en la Ordenanza 125/MDVMT, sin tener en cuenta que la Ordenanza 007-2007/MVMT no contiene una restricción de horario de funcionamiento sino una restricción para la venta de bebidas alcohólicas.

17. Sin perjuicio de lo expuesto, esta Sala considera que el admisorio de la

Comisión sí contenía las dos barreras burocráticas denunciadas pues se hacía referencia a las normas que las contenían, las cuales regulaban tanto la restricción de horario de funcionamiento como la restricción horaria al expendio de bebidas alcohólicas. Sin embargo, para efectos de la presente resolución, la Sala evaluará ambas barreras denunciadas por separado. Cabe indicar que ello no vulnera el derecho de defensa de la Municipalidad, la cual tuvo la posibilidad a lo largo del procedimiento de presentar su posición respecto a la imposición de ambas barreras burocráticas denunciadas.

Metodología de análisis del presente caso 18. Con la finalidad de determinar cuando una barrera burocrática es “ilegal”

y/o “carente de razonabilidad”, la Comisión y eventualmente la Sala, tienen la obligación de aplicar la metodología de análisis establecida en la Resolución 182-97-TDC. Dicha metodología consiste en analizar lo siguiente:

(i) La legalidad de la medida cuestionada: Se debe determinar si la

barrera burocrática denunciada (exigencia, requisito, limitación o prohibición) ha sido impuesta: (a) por una entidad competente para ello, (b) respetando las formalidades y procedimientos establecidos para su aprobación y exigencia; y, (c) respetado el marco legal vigente. En caso se incumpla alguno de los supuestos antes mencionados, la barrera burocrática será declarada ilegal.

(ii) Indicios de razonabilidad: En caso la barrera burocrática

denunciada supere el análisis de legalidad, la Comisión debe determinar si la denunciante ha aportado indicios acerca de la posible carencia de razonabilidad de la medida impuesta.

(iii) Justificación de la medida impuesta: De existir indicios acerca de la

presunta carencia de razonabilidad de la barrera burocrática, la carga de la prueba se invierte, por lo que corresponde a la entidad denunciada acreditar lo siguiente:





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el interés público que justificó la medida impuesta y los

beneficios para la comunidad que se esperaban obtener con ella.

que las cargas impuestas sobre los administrados son

adecuadas o razonables, teniendo en cuenta los fines que se pretenden alcanzar. Ello, implica haber evaluado la magnitud y proporcionalidad de los costos que los agentes económicos deben soportar así como los efectos que tales cargas tendrían sobre las actividades productivas; y,

que la exigencia cuestionada es la opción menos gravosa

para conseguir el fin previsto, lo cual implica demostrar que se analizaron otras alternativas y las razones por las que fueron descartadas.

19. Cabe precisar que en caso las barreras burocráticas denunciadas

superen dicho análisis la medida cuestionada será legal y razonable. Por el contrario, si la entidad denunciada no cumple con justificar la medida impuesta, la Comisión o la Sala deberán declarar que constituyen barreras burocráticas carentes de razonabilidad.

III.2 Sobre la restricción de horario de funcionamiento 20. De acuerdo con lo señalado en el Certificado 00007727, el 3 de mayo de

2007 la Municipalidad otorgó al denunciante una licencia de funcionamiento para el desarrollo del giro “Salón de Recepciones y Afines-Discoteca” en la Av. Nicolás de Piérola 895 Lt. 3B, Urb. Primer Hogar Policial en el distrito de Villa María del Triunfo. Cabe precisar que de la revisión del referido permiso se aprecia que fue otorgado sin un límite de horario.

21. A través de la Ordenanza 125/MDVMT, la Municipalidad dispuso que los

locales comerciales que cuenten con una licencia de funcionamiento para el desarrollo de los giros de discoteca, restaurantes con venta de licor como complemento, karaoke, video pub y pub, sólo podían operar de 7:00 am a 2:00 am del día siguiente.

22. Como se puede apreciar, con la sola entrada en vigencia de la norma8, la

Municipalidad restringió el horario de funcionamiento de las discotecas y 7 Ver foja 13 del expediente. 8 ORDENANZA 125/MDVMT Disposiciones Finales (…) Quinta.- La presente Ordenanza entrará en vigencia a partir del día siguiente de su publicación en el Diario





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por ende recortó el derecho que tenían todos aquellos administrados que contaban con una licencia de funcionamiento para desarrollar dicho giro sin una restricción horaria.

23. Cabe indicar que la norma emitida por la Municipalidad afecta la esfera

jurídica de los particulares de manera directa, no siendo necesario corroborar la existencia de actos posteriores y concretos para la aplicación de la norma9 pues la misma es autoaplicativa

24. Así, teniendo en cuenta que a la fecha de entrada en vigencia de la

Ordenanza 125/MDVMT (11 de diciembre de 2010) el denunciante contaba con una licencia de funcionamiento para operar una discoteca, se puede apreciar que la restricción de horario contenida en dicha norma le sería aplicable de manera automática.

25. Sin perjuicio de lo expuesto, cabe señalar que si bien las

municipalidades cuentan con facultades para dictar disposiciones relacionadas al horario de funcionamiento de los locales dentro de su circunscripción10, esta Sala considera que en concordancia con lo dispuesto en el artículo IV de la Ley 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General, dicha competencia debe ser ejercida en respeto a lo dispuesto en las leyes.

26. Al respecto, debe recordarse que de acuerdo con lo dispuesto en la Ley

27444- Ley del Procedimiento Administrativo General, las entidades de la Administración Pública pueden revocar los actos administrativos que hubieran emitido, en tanto sigan el procedimiento de revocación y las pautas establecidas en los artículos 203 y 205 de la referida norma11.

Oficial El Peruano.

9 “las normas autoaplicativas pueden ser definidas como aquellas que llevan incorporadas en sí mismas un acto de ejecución, de modo tal que la posible afectación al derecho se produce con la sola entrada en vigencia de la norma, pues ésta produce efectos jurídicos inmediatos en la esfera jurídica de los sujetos de derechos. Es decir, que este tipo de normas con su sola entrada en vigencia crean situaciones jurídicas concretas, no siendo necesario actos posteriores y concretos de aplicación para que genere efectos.” Resolución emitida en el Expediente 01893-2009-PA/TC.

10 El numeral 3.6.4 del artículo 79 de la Ley Orgánica de Municipalidades dispone como función específica y exclusiva de las municipalidades distritales la de normar, regular y otorgar autorizaciones, derechos y licencias, y realizar la fiscalización de apertura de establecimientos comerciales, industriales y de actividades profesionales de acuerdo con la zonificación. A su vez, el numeral 3.6. del artículo 83 del mismo marco normativo establece como función específica y exclusiva de las municipalidades distritales la de otorgar licencias para la apertura de establecimientos comerciales, industriales y profesionales.

11 LEY 27444- LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL Artículo 203.- Revocación

203.1 Los actos administrativos declarativos o constitutivos de derechos o intereses legítimos no pueden ser revocados, modificados o sustituidos de oficio por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. 203.2 Excepcionalmente, cabe la revocación de actos administrativos, con efectos a futuro, en cualquiera de los siguientes casos:

203.2.1 Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con rango legal y siempre se cumplan los requisitos previstos en dicha norma.





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27. En tal sentido, si bien la Municipalidad puede instaurar un régimen de

horario para el funcionamiento de los locales en su distrito, dicha disposición, en caso recorte derechos otorgados, deberá ser aplicada siguiendo el procedimiento de revocación establecido en los artículos 203 y 205 de la Ley 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General12.

28. En el presente caso, esta Sala ha podido corroborar que pese a que el

denunciante contaba con una licencia de funcionamiento del año 2007 que le permitía funcionar sin restricción horaria alguna, la Municipalidad al imponer una restricción horaria hasta las 2 am le estaría limitando dicho derecho, ello, sin haberle seguido un procedimiento de revocación, conforme a lo dispuesto en lo artículos 203 y 205 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

29. Por los argumentos expuestos, esta Sala considera que la restricción

horaria de funcionamiento contenida en el Capítulo V del Título III de la Ordenanza 125/MDVMT, constituye la imposición de una barrera burocrática ilegal para el denunciante debido a que la misma restringe derechos conferidos en la licencia de funcionamiento otorgada en el año 2007, sin haber seguido el procedimiento de revocación establecido en los artículos 203 y 205 de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Por tanto, corresponde confirmar la Resolución 0009-2012/CEB-INDECOPI, modificando sus fundamentos.

30. En aplicación de la metodología de análisis establecida en el precedente

de observancia obligatoria aprobado por Resolución 182-97-TDC, no corresponde efectuar el análisis de razonabilidad de la barrera burocrática denunciada, en tanto la misma ha sido declarada ilegal.

203.2.2 Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de la relación jurídica creada. 203.2.3 Cuando apreciando elementos de juicio sobrevinientes se favorezca legalmente a los destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.

203.3 La revocación prevista en este numeral sólo podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor. Artículo 205.- Indemnización por revocación 205.1 Cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado, la resolución que la decida deberá contemplar lo conveniente para efectuar la indemnización correspondiente en sede administrativa. 205.2 Los actos incursos en causal para su revocación o nulidad de oficio, pero cuyos efectos hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial, dispuesta cuando quede firme administrativamente su revocación o anulación.

12 De acuerdo con lo señalado en el precedente de observancia obligatoria aprobado por Resolución 1535-

2010/SC1-INDECOPI publicado el 3 de junio de 2010 en el Diario Oficial “El Peruano”, teniendo en cuenta que una autorización de funcionamiento es un acto administrativo que habilita a los particulares a desarrollar un determinado giro comercial, en caso la autoridad desee restringir-incluso parcialmente- su ejercicio, deberá emitir un pronunciamiento expreso tras seguir un procedimiento que contemple: (i) otorgar el derecho de defensa a los administrados cuyos derechos o intereses se revocan; (ii) una indemnización de los perjuicios económicos causados con la revocación; y, (iii) la revocación sea declarada por la máxima autoridad de la entidad competente.





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III.3 Sobre la restricción de horario para la venta de bebidas alcohólicas Análisis de legalidad 31. En la Resolución 0009-2012/CEB-INDECOPI, la Comisión consideró que

la restricción de horario para el expendio de bebidas alcohólicas contenida en la Ordenanza 007-2007/MVMT del 31 de marzo de 2007 también constituía un supuesto de revocación indirecta de la licencia de funcionamiento otorgada al denunciante.

32. Sin embargo, esta Sala ha podido evidenciar que la Ordenanza 007-2007/MVMT entró en vigencia el 31 de marzo del 2007 es decir con fecha anterior al otorgamiento de la licencia de funcionamiento el 3 de mayo de 2007. En consecuencia, dado que la ordenanza de la Municipalidad entró en vigencia con anterioridad al otorgamiento de la licencia, dicha norma no podría haber recortado derecho alguno, por lo que no resultaba aplicable el criterio de la revocación indirecta.

33. Así, teniendo en cuenta que de acuerdo a lo dispuesto en el artículo de 5

del Decreto Supremo 012-2009-S.A13, la Municipalidad es competente para establecer horarios para el expendio de bebidas alcohólicas, esta Sala considera que la restricción horaria contenida en la Ordenanza 007-2007/MVTM pasa el análisis de legalidad y en ese sentido corresponde realizar el análisis de razonabilidad de dicha medida.

Análisis de razonabilidad Indicios de la presunta carencia de razonabilidad de la barrera burocrática denunciada

34. El denunciante señaló que las restricciones de horario denunciadas carecen de fundamento debido a que no existe razón alguna que justifique objetiva y razonablemente su aplicación en la totalidad del distrito.

35. En atención a ello y teniendo en cuenta que esta Sala a través de similares pronunciamientos14 ha establecido una línea jurisprudencial a

13 DECRETO SUPREMO 012-2009-SA- Reglamento de la Ley Nº 28681, Ley que regula la

Comercialización, Consumo y Publicidad de Bebidas Alcohólicas, Artículo 5.- Horario de venta Las municipalidades de acuerdo a sus competencias y atribuciones, podrán aprobar ordenanzas que establezcan horarios de venta o expendio de bebidas alcohólicas, de acuerdo a las modalidades señaladas en el artículo precedente. En los casos que se establezcan limitaciones al horario, éstas se deberán sustentar en razones de seguridad o tranquilidad pública. (Subrayado nuestro)

14 Ver las Resoluciones 692-2011/SC1-INDECOPI emitida en el procedimiento seguido por la señora Elita Mirta

Palomino Sosa y otros contra la Municipalidad Distrital de San Luis y 1555-2011/SC1-INDECOPI del 26 de septiembre de 2011 emitida en el procedimiento seguido por Repsol Comercial S.A.C contra la Municipalidad





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través de la cual se ha señalado que la imposición de restricciones horarias generalizadas en todo el distrito constituyen barreras burocráticas carentes de razonabilidad -dado que las municipalidades denunciadas no acreditan que el problema alegado se presente en todo el distrito y no en zonas determinadas del mismo- esta Sala considera que en el presente caso existen indicios suficientes que ameritan proseguir con el análisis de razonabilidad de la barrera burocrática denunciada.

Interés público e idoneidad

36. El análisis realizado en este punto implica verificar lo siguiente: a) si lo que se pretende tutelar califica como un interés público, b) si existe una problemática que afecte el interés público señalado; y c) si la medida restrictiva de horario tiene la aptitud suficiente para solucionar la referida problemática.

37. Al respecto, la Municipalidad señaló que la finalidad de la restricción horaria para el expendio de bebidas alcohólicas para el consumo en sus interiores contenida en el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007/MVMT consiste en preservar la seguridad y el orden público en el distrito.

38. Sobre el particular, dado que la seguridad ciudadana constituye una reconocida motivación de interés público15, la cual incluso se enmarca dentro de las razones señaladas en el artículo 5 del Reglamento de la Ley que regula la Comercialización, Consumo y Publicidad de Bebidas Alcohólicas16, para la aplicación de una restricción horaria a la venta de licor, esta Sala considera que el bien jurídico que la Municipalidad pretende tutelar a través de la restricción de horarios para la venta de bebidas alcohólicas al interior de los casinos, tragamonedas, discotecas, salones de baile, video pubs y hospedajes que operen en Villa María del Triunfo, sí califica como un interés público válidamente protegido.

Distrital de Miraflores. Así también, las Resoluciones 502-2010/SC1-INDECOPI, 1533-2010/SC1-INDECOPI, 3282-2010/SC1-INDECOPI, 0281-2011/SC1-INDECOPI, 1077-2011/SC1-INDECOPI y 144-2012/SC1-INDECOPI.

15 El Tribunal Constitucional, en la Sentencia emitida en el Expediente 1090-2004-AA/TC, ha señalado que la

seguridad ciudadano constituye un interés público reconocido de contenido amplio, que puede ser catalogada como una “(…) situación de protección que brinda el Estado y en cuya consolidación colabora la sociedad, a fin de que determinados derechos pertenecientes a los ciudadanos puedan ser preservados frente a situaciones de peligro o amenaza o reparados en caso de vulneración o desconocimiento. Derechos como la vida, la integridad, la tranquilidad, la propiedad o la libertad personal, suelen ser los principales referentes que integran el contenido de la seguridad ciudadana en atención a lo que del Estado y la colectividad se espera, siendo evidente que, por sus alcances, se trata fundamentalmente de un bien jurídico de relevancia antes que de un atributo o libertad a título subjetivo”.

16 Ver la cita al pie 13 de la presente resolución.





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39. Sin perjuicio de lo expuesto, en anteriores pronunciamientos17 esta Sala ha señalado que no es suficiente que la Municipalidad alegue un problema que aqueja el interés público protegido, sino que es necesario que dicha entidad presente algún medio probatorio que justifique las razones por las cuales se encuentra en la necesidad impostergable de limitar el derecho de los particulares.

40. Cabe precisar que a través de la sentencia expedida en el Expediente 00016-2009-AA/TC el Tribunal Constitucional, en el marco de un proceso de inconstitucionalidad seguido contra la Municipalidad Distrital de Pichari por la aplicación de restricciones horarias, ha validado el criterio adoptado por la Sala, señalando lo siguiente:

“De otro lado, respecto a la alegación del incremento de los delitos debido a la existencia de estos locales, la municipalidad no alcanza documento alguno que acredite ello. No hay estadísticas o reportes oficiales sobre la situación de la seguridad ciudadana en el área de competencia de la municipalidad a fin de contrastar lo argumentado por la municipalidad con la realidad.”

41. De la revisión del expediente se aprecia que a lo largo del procedimiento, la Municipalidad se ha limitado a señalar que la restricción de horario -aplicada a los casinos, tragamonedas, discotecas, salones de baile, video pubs y hospedajes que operen en Villa María del Triunfo- para la venta de bebidas alcohólicas en sus interiores, contenida en el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007/MVMT se basa en las reiteradas quejas y denuncias de los vecinos del distrito por el consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública hasta altas horas de la madrugada promovido por los establecimientos autorizados y no autorizados para su venta.

42. Sin embargo, la Municipalidad no ha presentado documento alguno que permita a esta Sala tener certeza respecto a la existencia de: (i) quejas motivadas por la venta de bebidas alcohólicas en los casinos, discotecas, video pubs, casinos, salones de baile y establecimientos de hospedaje; y (ii) problemas que afectan la seguridad y el orden público en Villa María del Triunfo. Así como tampoco ha acreditado que dicho problema se presente en la totalidad del distrito.

43. Por otro lado, si bien la Municipalidad ha señalado que en su distrito existirían problemas de seguridad causados por el consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública, no explica de qué manera una restricción horaria a la venta de bebidas alcohólicas para el consumo en el interior de una discoteca, casino, tragamonedas, salón de baile, video pubs o establecimiento de hospedaje sería una medida idónea para enfrentar dicho problema. Ello, teniendo en cuenta que la restricción horaria

17 Ver las Resoluciones 1555-2011/SC1-INDECOPI y 692-2011/SC1-INDECOPI.





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cuestionada no es aplicable para los establecimientos que expendan licor para su consumo en las afueras del local.

44. En tal sentido, corresponde declarar que la restricción horaria al expendio de bebidas alcohólicas aplicada para todos los casinos, tragamonedas, discotecas, salones de baile, video pubs y establecimientos de hospedajes que operen en el distrito de Villa María del Triunfo contenida en el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007/MVMT no supera el primer nivel de análisis de razonabilidad.

45. Sin perjuicio de lo expuesto y pese a que la metodología de análisis establecida en el precedente de observancia obligatoria aprobado mediante Resolución 182-97-TDC señala que basta que uno de los niveles de análisis no sea superado para que la barrera burocrática sea calificada como carente de razonabilidad, esta Sala considera que la eficacia del pronunciamiento se podría ver mermada si es que no se evalúa también la proporcionalidad y necesidad de la restricción de horarios establecida en la Ordenanza 007-2007/MVMT.

46. En efecto, si no se analizaran dichos elementos, podría suceder que la entidad municipal acredite la idoneidad y en tal sentido, se encuentre habilitada a aplicar posteriormente a los denunciantes una restricción que quizás restringe de manera desproporcionada y excesivamente costosa sus derechos económicos.

47. Por ello se hace necesario que a continuación este colegiado aborde el análisis de proporcionalidad de la restricción horaria a la venta de licor cuestionada.

Proporcionalidad 48. Como señala el Tribunal Constitucional, “a través del juicio de

proporcionalidad en sentido estricto, se busca establecer si la medida guarda una relación razonable con el fin que se pretende alcanzar, a través de un balance entre sus costos y sus beneficios”18. Es decir, no basta alegar que una limitación satisface un interés público sino que es necesario se efectúe un balance en el que la Municipalidad concluya que las ventajas para la colectividad son mayores que las limitaciones que se producen para todos los agentes involucrados.

49. En este punto es importante señalar que la administración es quien tiene

la carga de probar que la medida aplicada es proporcional, por lo que debe demostrar que evaluó los costos y beneficios derivados de la implementación de la misma.

18 Ver la resolución emitida por el Tribunal Constitucional en el Expediente 00032-2010-AI.





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50. En el presente caso, esta Sala aprecia que la Municipalidad no ha adjuntado documento alguno que demuestre haber realizado una evaluación de costos y beneficios generados por la restricción de horario de funcionamiento contenida en la Ordenanza 007-2007/MVMT. En consecuencia, no se ha podido corroborar que al momento de adoptar la medida cuestionada, dicha entidad partió de evidencias concretas y analizó cuáles eran las ventajas que se podían producir en el distrito y por tanto tuviera las herramientas necesarias para balancear en líneas generales los efectos netos de la regulación.

51. Por tales motivos, corresponde declarar que la restricción de horario

para la venta de bebidas alcohólicas al interior de todos los casinos, tragamonedas, discotecas, salones de baile, video pubs y establecimientos de hospedajes que operen en el distrito de Villa María del Triunfo contenida en el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007/MVMT, constituye una barrera burocrática carente de razonabilidad por falta de proporcionalidad.

Opción menos gravosa 52. Finalmente, el análisis de razonabilidad de las barreras burocráticas

impuestas implica evaluar que las medidas adoptadas por las autoridades sean las opciones menos gravosas para los agentes económicos que concurren en el mercado.

53. Sobre el particular, esta Sala considera que si bien una limitación de

horario al expendio de bebidas alcohólicas no es una medida que automáticamente excluya a los agentes del mercado, dado que estos pueden desarrollar dicha actividad en otros horarios, debe tenerse en cuenta que sí es una medida que genera un impacto económico considerable sobre estos, más aun cuando la restricción incide -como es el caso- en el horario en el que, dado los hábitos de los consumidores, las discotecas, salones de baile, casinos, tragamonedas, video pubs podrían desarrollar una intensa actividad como proveedores de licor.

54. No obstante ello, de la revisión del expediente se aprecia que la

Municipalidad no ha presentado documento alguno que acredite haber evaluado otras alternativas, previamente al establecimiento de una restricción de horario para el expendio de bebidas alcohólicas en todo el distrito. Ello, con la finalidad de que dicha entidad haya podido escoger entre algunas opciones la medida menos costosa que logre enfrentar la problemática que afectaría la seguridad en Villa María del Triunfo.





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55. Al respecto, esta Sala en pronunciamientos anteriores19 ha señalado que sí existen medidas menos gravosas a la aplicada por la Municipalidad, a través de las cuales se podría lograr proteger la seguridad en el distrito. Dentro de las medidas propuestas con anterioridad, para el presente caso cabe resaltar la siguiente:

“establecer restricciones a la venta de licor sólo en aquellas zonas del distrito donde se identifiquen problemas de inseguridad o tranquilidad pública causados por el consumo de alcohol en las discotecas” 20.

56. Por otro lado, dado que la problemática expuesta por la Municipalidad se

trata del consumo de bebidas alcohólicas en la vía pública, esta Sala considera importante señalar que a través del artículo noveno de la Ordenanza 007-2007/MVMT dicha entidad ya ha previsto una medida para enfrentar el referido problema, la cual consiste en la imposición de una sanción ascendente al 5% de la UIT a toda aquella persona que consuma alcohol en la vía pública.

57. En consecuencia, dado que la Municipalidad no ha acreditado que la

restricción de horarios a la venta de licores al interior de todos los casinos, tragamonedas, discotecas, salones de baile, video pubs y establecimientos de hospedajes que operen en el distrito de Villa María del Triunfo sea la opción menos gravosa para los agentes económicos a fin de solucionar el problema de seguridad y orden público que alega existir en el referido distrito, corresponde declarar que la medida cuestionada es carente de razonabilidad, debiendo disponerse su inaplicación a favor del denunciante conforme a lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 27444- Ley del Procedimiento Administrativo General.

58. Sin perjuicio de lo expuesto, cabe precisar que este colegiado reconoce

la importancia de resolver los problemas de seguridad que existen en la ciudad de Lima y que se producen, en algunos casos, bajos los efectos del consumo desmedido de alcohol. Sin embargo, la Sala, a través de sus pronunciamientos, debe garantizar que las medidas adoptadas para resolver dichos problemas sean idóneas y se ajusten a los límites que establece la ley. Ello, con la finalidad de garantizar el respeto a los derechos de los administrados.

19 Ver las Resoluciones 692-2011/SC1-INDECOPI y 1555-2011/SC1-INDECOPI. 20 Dicha medida se encuentra inspirada en el criterio establecido por el Tribunal Constitucional en la sentencia

recaída en el Expediente 00007-2006-AI, en la cual se señala que las restricciones horarias pueden ser aplicadas por las municipalidades en zonas específicas identificadas como generadoras de problemas a la seguridad y tranquilidad derivados del consumo de alcohol y, no de modo generalizado a la totalidad de un distrito.





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III.4. Sobre el pedido de medida cautelar 59. El 18 de enero de 2012, el denunciante solicitó se le otorgue una medida

cautelar a su favor a fin de que se ordene a la Municipalidad suspenda la aplicación de la restricción de horario contenida en la Ordenanza 125-MDVMT.

60. Sin embargo, atendiendo a que mediante la presente resolución, la Sala

ha emitido un pronunciamiento respecto a los cuestionamiento de fondo surgidos como consecuencia de la apelación interpuesta por la Municipalidad contra la Resolución 0009-2012/CEB-INDECOPI, carece de objeto pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada.

IV. RESOLUCIÓN DE LA SALA PRIMERO: confirmar la Resolución 0009-2012/CEB-INDECOPI del 18 de enero de 2012, que declaró la restricción horaria de funcionamiento contenida en el Capítulo V del Título III de la Ordenanza 125-MDVMT como una barrera burocrática ilegal, modificando sus fundamentos. SEGUNDO: declarar que la restricción horaria para la venta de bebidas alcohólicas al interior de todos los casinos, tragamonedas, discotecas, salones de baile, video pubs y establecimientos de hospedajes que operen en el distrito de Villa María del Triunfo contenida en el artículo cuarto de la Ordenanza 007-2007/MVMT constituye la imposición de una barrera burocrática carente de razonabilidad. TERCERO: disponer la inaplicación al denunciante de la barrera burocrática declarada ilegal y de la barrera burocrática declarada carente de razonabilidad en el presente procedimiento y de los actos que las materialicen, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 27444-Ley del Procedimiento Administrativo General. CUARTO: declarar que carece de objeto que la Sala de Defensa de la Competencia 1 emita un pronunciamiento respecto al pedido de medida cautelar solicitado por Víctor Sandro Muñoz Llanos el 18 de enero de 2012. Con la intervención de los señores vocales Juan Luis Avendaño Valdez, Héctor Tapia Cano, Juan Ángel Candela Gómez de la Torre y Raúl Francisco Andrade Ciudad.

JUAN LUIS AVENDAÑO VALDEZ Presidente

Caso Víctor Muñoz Vs. MDVMT - Ilegalidad revocación

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