Cartilla Nº1 Planes departamentales de agua

7/30/2019 Cartilla Nº1 Planes departamentales de agua

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Proyecto Mensajeros del AguaAgua, bien común

.:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:.

Planes departamentalespara el manejo empresarial

de los servicios de agua ysaneamiento básico -PDA-



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Contenido y Edición

Corporación Ecológica y CulturalPenca de SábilaCarrera 50 Nº59-27Teléfono: (4) 284 [email protected]

ISBN978-958-99387-1-3

Elaboración de textosBibiana Patricia Salazar Restrepo

2011Medellín, Colombia.

Proyecto Mensajeros del AguaAgua, bien comúnFondation Danielle MitterrandFrance Libertés

Planes departamentales para el

manejo empresarial de los servicios

de agua y saneamiento básico -PDA-



En la Carta Constucional de 1991, el asunto de los servicios públicos esun tema transversal a los principios sobre los cuales se fundamenta el Es-

tado, a los derechos de los ciudadanos y ciudadanas y a sus garanas, demanera concreta el tulo referido a la hacienda pública, los erige comouna nalidad social del Estado, determina quienes pueden prestarlos yle encarga al Estado el deber de velar por una prestación eciente, dis-poniendo su posterior desarrollo jurídico a través de la ley.

El marco constucional marca entonces ciertas pautas a seguir en mate-

ria de servicios públicos en primer término, deben ser concebidos comouna nalidad social y por ello su desarrollo debe servir a la comunidad,promover la prosperidad general y garanzar la efecvidad de los princi-pios, derechos y deberes consagrados en la Carta Políca.

En segundo lugar dispuso que el régimen jurídico al que estarían some-

dos lo jaría la ley, en tercer lugar se denieron los prestadores así:El Estado, directa o indirectamente, las comunidades organizadas, o los

parculares, manteniendo el Estado la regulación, control y vigilancia,nalmente se establecieron como prioridades del gasto público social,la resolución de las necesidades básicas insasfechas concretamente sa-

neamiento ambiental y agua potable, con tal n los planes y presupues-tos de la Nación, departamentos, distritos y municipios deben apuntar aello en sus asignaciones.

El arculo 367 de la Constución Políca en su segundo párrafo disponeque estos servicios se presten directamente por cada municipio cuandolas caracteríscas técnicas y económicas del servicio y las convenienciasgenerales lo permitan y aconsejen y deja a los departamentos las funcio-

nes de apoyo y coordinación.

Posteriormente el legislador se encargo de establecer el régimen de los

Los Planes Departamentales del Agua ySaneamiento Básico - PDA -

Un modelo de centralización, monopolio yadministración privada de los servicios públicos

en Colombia

.:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:.3 .:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:.

servicios públicos domiciliarios a través de la ley 142 de 1994, norma decarácter general, cuyo ámbito de aplicación se exende a los serviciosdomiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distri-bución de gas combusble, telefonía local móvil en el sector rural y a lasacvidades que realicen las personas prestadoras de servicios públicosque fueron referenciadas de la siguiente manera:

a. Empresas de Servicios Públicos.b. Personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, ocomo consecuencia o complemento de una acvidad principal, los bie-

nes y servicios propios del objeto de las empresas de servicios públicos.

c. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su ad-ministración central, la prestación de los servicios públicos conforme lodispuesto en la ley.

d. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servi-cios públicos en municipios menores en zonas rurales y en áreas o zonasurbanas especícas.e. Las endades autorizadas para prestar los servicios públicos durantelos períodos de transición previstos en esta ley.

f. Las endades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacio-

nal que al momento de expedirse la ley estuvieran prestando cualquierade los servicios públicos y se ajusten a lo dispuesto en el arculo 17 de lamisma, es decir que adopten la gura jurídica de sociedad por accioneso de empresa industrial y comercial del Estado.

En estas primeras premisas es evidente el ánimo empresarial del legisla-dor, pues dispuso que quien administrará el servicio público, así fuera unente público, debía adecuarse a la gura jurídica de empresa, teniendopara ello varias alternavas, la empresa de servicios públicos ocial, laempresa mixta (capital público-privado), la empresa industrial y comer-cial y nalmente la empresa privada.

Este ánimo se evidencia en las consideraciones consignadas en el pro-

yecto de ley:

“4.5. El proyecto considera, igualmente, que al adoptar la forma empre-

sarial se facilita el cumplimiento del objevo de eciencia que conene la

Constución Políca. Al encomendar la prestación de servicios a “empre -

sas”, antes que a funcionarios públicos, puede exigirse con más facilidad las

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1 Disponible en Exposición de movos del proyecto de ley 142 de 1994.

responsabilidades a los administradores si no sasfacen ciertos “indicado -

res de gesón” (arts. 42, 66, numerales 67.5 y 66.7; 72, numeral 72.3; 78,

numeral 78.10).

4.6. En la búsqueda de la eciencia, el proyecto permite, sin hacerlo obliga -

torio, que, previa invitación pública (art. 33), las autoridades conen la ad -

ministración de las empresas de servicios públicos ociales, o de sus bienes,

a administradores privados profesionales (arts. 44, 45 y 46). Tales contratos,

cuando versan sobre distribución de energía, gas combusble por redes, o

sobre acueductos, pueden garanzar a un contrasta la exclusividad en la

prestación del servicio, durante corto empo, en una zona geográca, cuan-

do ella está siendo atendida por endades públicas, y si el contrasta se

compromete, entre otras cosas, a atender a todos los usuarios (art. 51). De

la misma manera, el proyecto permite a todas las empresas de servicios

públicos, subcontratar aspectos especiales de su gesón (art. 49). Y crea

esmulos para que las endades públicas conen a administradores profe-

sionales la administración de las empresas en las que tengan parcipación

mayoritaria (art. 24)”. 1

Pese a la presentación de alternavas, el camino se cerraba para los mu-nicipios que prestaran directamente el servicio, pues esta opción se ex-pone como excepcional y la misma ley plantea los requisitos previos quecondicionan el evento y se precisan en el arculo 6 así:

1. Cuando, habiendo hecho los municipios invitación pública a las empre-

sas de servicios públicos, no haya habido empresa alguna que se ofreciera a

prestarlo;

2. Cuando, no habiendo empresas que se ofrecieran a prestar el servicio, y

habiendo hecho los municipios invitación pública a otros municipios, al De-

partamento del cual hacen parte, a la Nación y a otras personas públicas

o privadas para organizar una empresa de servicios que lo preste, no haya

habido una respuesta adecuada.

3. Cuando, aún habiendo empresas deseosas de prestar el servicio, haya

estudios aprobados por el Superintendente que demuestren que los costos

de prestación directa para el municipio serían inferiores a los de las empre -

sas interesadas, y que la calidad y atención para el usuario serían, por lo

menos, iguales a las que tales empresas podrían ofrecer. Las Comisiones de

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Regulación establecerán las metodologías que permitan hacer comparables

diferentes costos de prestación de servicios.

4. Cuando los municipios asuman

la prestación directa de un servicio

público, la contabilidad general del

municipio debe separarse de la que

se lleve para la prestación del servi -

cio; y si presta más de un servicio, la

de cada uno debe ser independiente

de la de los demás. Además, su con-

tabilidad disnguirá entre los ingre-

sos y gastos relacionados con dicha acvidad, y las rentas tributarias o no

tributarias que obenen como autoridades polícas, de tal manera que la

prestación de los servicios quede someda a las mismas reglas que serían

aplicables a otras endades prestadoras de servicios públicos.

Una lectura rápida del contenido de la norma, nos lleva a concluir quelos municipios podían prestar directamente el servicio, cuando no exis-

ere empresa “alguna” interesada en hacerlo o cuando exisendo ésta,los costos en la prestación directa por parte de los municipios fueren

inferiores a los propuestos u ofrecidos por las demás empresas, ello pre-

vio el concepto favorable de la superintendencia de servicios públicos,pareciera entonces que la duda de la eciencia siempre se cierne sobrela gesón pública, a un nivel tal, que cuando ella se propone prestar elservicio debe supervisarse, cosa que no ocurre cuando el ente empresa-rial sujeto a las reglas del mercado lo propone.

Por sustracción de materia, la prestación de los servicios públicos es unaacvidad propia y casi exclusiva de los entes empresariales, adecuadosal modelo de sociedades por acciones , en los cuales el poder decisorioreposa en quienes enen mayor capital accionario y la opción para losentes públicos que no deseaban ver su capital representado en accio-

nes fue la transformación en empresa industrial y comercial del Estado,adecuación que debía lograrse dentro de los dos años posteriores a la vi-gencia de la ley 142, por tanto, hoy no es posible crear nuevas empresasindustriales y comerciales, quedando la vía libre para las empresas poracciones de capital público, mixto y privado.

Por lo anterior se puede armar, que el modelo de prestación de los

.:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:. .:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:. 6

“Es evidente la diferencia en elmodelo de gesón de los serviciospúblicos por parte de las comuni-dades organizadas, pues la gura

jurídica a través de la cual estas

han prestado y pueden prestar losservicios públicos, corresponde aendades sin ánimo de lucro (...)”.

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servicios públicos por parte de los entes públicos en Colombia, está enproceso de exnción, la privazación se agudiza con los nuevos planesy proyectos dictados desde el gobierno central y avalados por leyes y

decretos que adicionalmente vienen complementando el régimen de losservicios públicos.

Podría pensarse que puede subsisr otro modelo de gesón “el comuni-tario”, pero ni siquiera el legislador reconoce expresamente su labor queen muchos casos se remonta a la proclamación de la Constución Polícade 1991 y de la ley 142 de 1994. El régimen de los servicios públicos nohace un tratamiento diferenciado de las comunidades que organizadas

han contribuido a la sasfacción de las necesidades básicas insasfacesrelacionadas con el agua potable o apta para el consumo humano, lasengloba en la categoría de “organizaciones autorizadas para la presta-

ción de los servicios públicos” delimitando su ámbito de funcionamientoa los municipios menores y zonas urbanas especícas.

Posteriormente el gobierno nacional se encarga de reglamentar su ac-

vidad por medio del decreto 421 de 2000 al disponer:

Arculo 1. Para los efectos de lo establecido en la Ley 142 de 1994, en cuan-

to a los servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, podrán

prestar dichos servicios en municipios menores, zonas rurales y áreas urba-

nas especícas, las comunidades organizadas constuidas como personas

jurídicas sin ánimo de lucro.

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Es evidente la diferencia en el modelo de gesón de los servicios públi-cos por parte de las comunidades organizadas, pues la gura jurídica através de la cual estas han prestado y pueden prestar los servicios públi-cos, corresponde a endades sin ánimo de lucro , que no prevén en suconstución, capital accionario sino patrimonio, su composición es deasociados y asociadas con igualdad de deberes y derechos y la toma dedecisiones corresponde al sistema de quórum y mayorías calicadas uabsolutas, según lo disponga la propia comunidad en sus estatutos, adi-cionalmente sus integrantes en la mayoría de los casos enen una doblecalidad “asociados/as – usuarios/as”.

Estas marcadas diferencias, entre otras, nofueron concebidas ni por el legislador, ni porel ejecuvo al reglamentar su acvidad, sim-

plemente sujetaron su prestación al cumpli-

miento de todas las normas concebidas para

la prestación del servicio por parte de em-

presas con ánimo de lucro, circunstancia quese puede constatar al analizar los criteriospara denir el régimen tarifario, que por su-

ciencia nanciera enende que las fórmulastarifarias garanzarán la recuperación de los costos y gastos propios deoperación, incluyendo la expansión, reposición y el mantenimiento; per-mirán remunerar el patrimonio de los accionistas en la misma formaen la que lo habría remunerado una empresa eciente en un sector de

riesgo comparable.

La Corte Constucional en el año 2003, se pronuncio mediante sen-

tencia de constucionalidad, sobre el concepto de organizacionesautorizadas y comunidades organizadas, advirendo las diferencias

entre ellas y entre estas y los parculares, precisando lo siguiente:

C-741/2003

“La referencia a “organizaciones autorizadas” que hace el arculo 15 de la

Ley 142 de 1994, está estrechamente vinculado con la permisión de prestar

servicios públicos a las comunidades organizadas que consagra el arculo

365 Superior.

Si bien el arculo 365 de la Carta, al autorizar que las “comunidades or -


“(...) las comunidadesorganizadas no son em-presa ni deberían estar

obligadas a constuirsecomo tal debido a su

naturaleza, y tampocodebería asimilarse o tratarse

su gestión, como la realizadapor los particulares”.

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ganizadas” pudieran prestar directa o indirectamente servicios públicos,

no estableció una forma jurídica especíca bajo la cual éstos parciparían,

sí disnguió su acvidad de aquella que pudieran prestar los parculares,

como lo evidencia el que el arculo hable tanto de “comunidades organiza -

das” como de “parculares. Así lo entendió el Legislador en la Ley 142 de

1994, que al señalar que las “organizaciones autorizadas” podían parcipar

en la prestación de servicios públicos domiciliarios, las separó del régimen

aplicable a las empresas de servicios públicos y de otras formas de organi -

zación, inspiradas principalmente por un interés empresarial”.

De esta interpretación se concluye que las comunidades organizadas noson empresa ni deberían estar obligadas a constuirse como tal debido a

su naturaleza, y tampoco debería asimilarse o tratarse su gesón, comola realizada por los parculares. Pese a la existencia de este pronuncia-miento que condiciona la lectura y desarrollo de la ley 142, las polícasnacionales e incluso locales connúan desconociendo la importante la-

bor que durante años han ejecutado las Juntas de Acción Comunal, lasAsociaciones de Usuarios y Usuarias, Juntas Administradoras entre otrasguras jurídicas sin ánimo de lucro adoptadas por las comunidades paraadministrar y gesonar todos los recursos necesarios para brindar aguapotable o apta para el consumo humano a sus pobladores y poblado-

ras.

Podría armarse que de antaño quienes han velado, administrado y ges-onado la prestación de los servicios públicos y en concreto el de acue-

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ducto, han sido los entes locales y las comunidades organizadas asenta-das en los respecvos territorios.

Es pernente recordar que la Constución en el arculo 311 determinoque el Municipio es la endad fundamental de la división políco – ad-

ministrava del Estado y por tanto le corresponde prestar los serviciospúblicos que determine la ley, por medio del arculo 287 lo doto de au-tonomía para la gesón de sus intereses y le otorgo el derecho a ejercerlas competencias que le correspondieran y de administrar los recursosnecesarios para el cumplimiento de sus funciones, además de parciparen las rentas nacionales.

Pero hoy la realidad es contraria a los marcos dispuestos por la Constu-

ción para la prestación de los servicios públicos, las normas de todo or-den y adicional a ello las polícas públicas nacionales, orientan su inten-

cionalidad ha arrebatar de las manos públicas la administración de losservicios que enen un n social, dejando como paliavo la tularidadde los bienes afectos a estos servicios en manos públicas, a cambio dela entrega efecva del uso y goce de los mismos a las administracionesprivadas por espacios de empo indenidos, lo cual obviamente se tra-

ducirá en mayor exclusión para los y las beneciarias de los servicios, enla denegación al acceso, en los altos costos que asumirán quienes tengano no capacidad de pago y en la ingobernabilidad que generará la insa-

sfacción de las necesidades de las poblaciones locales tanto urbanascomo rurales a causa de la perdida de la autonomía en el manejo de los

recursos por parte de las administraciones y Concejos municipales.

Una muestra clara de ello es la políca pública para el manejo empresa-rial de los servicios de agua y saneamiento, orientada por el gobierno na-cional, cuyo fundamento se encuentra en los documentos CONPES 3383de 20052 (Plan De Desarrollo Del Sector de Acueducto y Alcantarillado),3463 de 2007 (Planes Departamentales de Agua y Saneamiento Básicopara el Manejo Empresarial de los Servicios de Acueducto, Alcantarilladoy Aseo) y en la normavidad desarrollada con posterioridad a nivel deley y decreto reglamentario.

Los documentos CONPES trazaron líneas estratégicas para el desarrollode la políca sectorial de agua y saneamiento básico en todo el territorio


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CONPES: Consejo Nacional de Políca Económica y Social del Departamento Nacional de Planeación.

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nacional, el primero de ellos las dene en:

• Opmización de las fuentes de nanciación.• Adecuación de la estructura de la industria.

Bajo estas dos líneas propone la transformación instucional que impli-ca reformas normavas y en algunos casos fortalecimiento de endades,impulso a la entrada de operadores especializados, públicos o privados,promoción de la parcipación privada y aplicación de la regulación tari-faria entre otros aspectos.

Este CONPES en especial, recomienda la expedición de un: “decreto queobligue el giro directo del SGP a los fondos de Solidaridad o a los opera-

dores especializados, y que incluya, además la posibilidad de ulizar par-te de dichos recursos en la evaluación e interventoría de su inversión”.3

Por su parte el CONPES 3463 de 2007, armoniza como el texto mismo loexpresa, con el primero de los mencionados y propone como lineamien-

tos la estructuración, nanciación y ejecución de los PLANES DEPARTA-

MENTALES DE AGUA Y SANEAMIENTO BÁSICO para el manejo empresa-

rial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

Este úlmo promueve una estructura descentralizada, con visión inte-

gral, regional y una mayor eciencia y ecacia del Estado en sus accio-

nes de apoyo al desarrollo del sector, determina entre otros aspectos la

fuentes de recursos necesarios para la implementación del plan, enume-rándolas así:

1. Recursos del sistema general de parcipaciones.2. Tarifas ajustadas al marco tarifario vigente.3. Regalías.4. Recursos propios de las empresas.5. Otros recursos de los presupuestos territoriales.6. Aportes de las Corporaciones Autónomas Regionales.7. Aportes del Gobierno Nacional.

Se plantea desde éste CONPES, que todo el manejo de estos recursos sehiciera a través de esquemas duciarios y de un esquema de rendición

3 CONPES 3383 de 2005.

de cuentas del departamento (quien se encarga de la coordinación) a lasendades de control y a la ciudadanía.

De esta forma se gestaron los Planes Departamentales del Agua y su

concreción y obligatoriedad se logra a través de un marco normavocomplementario al ya denido por la ley 142 de 1994.

Es importante reseñar que estos dos documentos, enen además deunas propuestas de lineamientos, unos antecedentes y juscacionesque expresan las razones o movos de la propuesta y que en úlmasmaniestan las intenciones pasadas, presentes y futuras de una políca

empresarial de desarrollo para los servicios públicos, desconociendo elenfoque de derechos que estos conllevan para los ciudadanos y ciuda-

danas.

El CONPES del año 2005 anota como juscación de su propuesta que:

“A pesar de las disposiciones de orden legal, persiste la prestación directa

de los servicios por parte de muchos municipios menores, con baja capaci -

dad técnica, injerencia políca en su administración y resistencia a la entra -

da de operadores especializados. Los procesos a nivel local para la entrega

de la prestación del servicio a un operador especializado son demorados y

los instrumentos del Estado para generar procesos de transformación em-

presarial están dispersos.




Las reformas instucionales de los úlmos quince años, han apuntado a

que el sector evolucione hacia el manejo empresarial de la prestación de los

servicios y han abierto un espacio más claro para la parcipación privada.

(...), se registran 358 organizaciones autorizadas de po comunitario, que

se constuyen en una forma de parcipación privada y con el apoyo del Go-

bierno Nacional y local, en alguna medida deben evolucionar para funcionar

como microempresas”.

Los anteriores argumentos son sesgados y no realizan una interpretaciónadecuada de las normas, pues pareciera que el único modelo para laprestación de los servicios es el “empresarial”, entendiendo a este, comola adopción en la administración del servicio de las guras jurídicas conánimo de lucro, es decir:

• La empresa denida por el Código de Comercio como “toda acvidadeconómica organizada para la producción, transformación, circulación ocustodia de bienes, o para la prestación de servicios. Dicha acvidad serealizará a través de uno o más establecimientos de comercio”.

• Las sociedades de economía mixta por acciones, “Son de economíamixta las sociedades comerciales que se constuyen con aportes estata-

les y de capital privado. Las sociedades de economía mixta se sujetan alas reglas del derecho privado y a la jurisdicción ordinaria, salvo disposi-ción legal en contrario”.

• Las sociedades por acciones que pertenecen a un po mixto de socie-dad y que se diferencian de los demás modelos societarios por la res-

ponsabilidad que asumen los socios, algunos de ellos responden única yexclusivamente hasta el monto de sus aportes y otros comprometen suresponsabilidad en forma solidaria e ilimitada.

Pero debemos recordar que la ley 142 de 1994 determinó las personasque podían prestar los servicios públicos, que básicamente fueron seis(6) pos (arculo 15 ley 142) y entre estas enuncio a las Empresas deServicios Públicos precisando que debían conformarse bajo la gura desociedades por acciones (arculo 17 ley 142).

Por ley también se encuentran habilitadas las personas naturales o ju-

rídicas con las limitantes que establece la norma, los municipios entes

territoriales que por encargo constucional enen el deber de prestarlos servicios públicos a través de empresas industriales y comerciales,sociedades por acciones de composición pública o sociedades mixtas(capital público y privado); las organizaciones autorizadas, que entreellas se encuentran inmersas las comunidades organizadas, quienes pordisposición reglamentaria deben adoptar una gura jurídica sin ánimode lucro, como las asociaciones, corporaciones o juntas de acción comu-

nal entre otras, u otra clase de organizaciones pertenecientes al sectorde la economía solidaria como las cooperavas.

En úlmas el modelo de gesón o administración de los servicios pú-

blicos en Colombia, no es único, por ley, hoy se encuentran habilitadasotras posibilidades que a medida que avanza la políca pública nacio-

nal encontrarán truncado su paso por la desigualdad en la desnaciónde recursos, por la obligatoriedad a la transformación empresarial, porel despresgio que se hace a la administración de los entes públicos,por el desconocimiento de la gesón comunitaria y por la delegaciónde competencias de las administraciones y concejos municipales en un

esquema instucional que concentra la toma de decisiones en el podercentral (Nación).

Las polícas públicas nacionales e incluso los marcos legales, se enfocanen la gesón privada de los servicios públicos domiciliarios y en la concen-

tración del poder en un solo ente “la Nación”, pues ésta desde sus polí-

cas llamadas públicas, su injerencia en el poder legislavo y su potestad

reglamentaria4

preparan, implementan y concretan un modelo de de-sarrollo privado, en contravía de los postulados de un Estado Social deDerecho que apunta a la garana de los derechos tanto de los individuoscomo de los colecvos.

Retomando la juscación de los documentos del Consejo Nacional dePolíca Económica y Social, se hace referencia a lo establecido en el 3463de 2007 así:

“La estructura de la industria del sector es altamente dispersa con un alto

número de prestadores de los servicios, se desaprovechan economías de

escala y se atomizan los recursos aportados por el Estado. Se esma que


4 Potestad reglamentaria: Arculo 189 C.P. Calidades y competencias presidenciales, numeral 11 ejercer lapotestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para lacumplida ejecución de las leyes.

13



existen en el país más de 12 mil pres-

tadores, de los cuales 2.244 ...ubica-

dos en 887 municipios. La baja con-

centración se presenta no sólo por la

existencia de más de un prestador en

un municipio determinado, sino tam-

bién por la presencia de prestadores

diferentes en municipios que podrían

comparr un solo prestador bajo un

esquema regional.

Sin embargo, se requiere una estra-

tegia que permita avanzar con mayor

celeridad en las transformaciones

empresariales para el manejo empresarial de los servicios públicos en todo

el territorio nacional”.

El actual esquema propuesto para la prestación de servicios públicosde agua y saneamiento básico, que adiciona el diseñado en 1994, sedirige a la creación de monopolios y al establecimiento de posiciones

dominantes en los territorios, contradiciendo en parte, las disposicionescontenidas en el marco general y que esencialmente se reeren al de-

recho de todas las personas a organizar y operar empresas que tenganpor objeto la prestación de los servicios públicos (art. 10 L 142/94), a laobligación de prestar el servicio en forma connua, eciente, y sin abusode la posición dominante que la endad pueda tener frente al usuario oterceros (art. 11 L142/94), a la obligación de abstenerse de práccas mo-

nopolíscas o restricvas de la competencia, cuando exista, de hecho,la posibilidad de competencia (art. 11.2 L 142/94) y con respecto a losusuarios se limita el derecho a la libre elección del prestador del servicioy del proveedor de los bienes necesarios para su obtención o ulización,en este punto cabe preguntarse ¿cómo será la parcipación, operación yfuncionamiento de los comités municipales de desarrollo y control social

de los servicios públicos?

Lo anterior se evidencia en el esquema propuesto por el decreto 3200de 2008, norma que reglamenta Los Planes Empresariales del Serviciode Agua Potable y Saneamiento Básico y que desarrolla las disposicionesde las leyes 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo) y 1176 de 2007

(Por la cual se desarrollan los arculos 356 y 357 de la Constución y se15

“Se destaca como una de lasprincipales metas del plan,

que los recursos de lasendades territoriales (...)sean concentrados en un

esquema (...), es decir, en unente o sistema que concentratodo el poder de decisión ydisposición sobre todas las

temácas y necesidadesrelacionadas con los servicios

públicos de cada uno de losmunicipios o distritos involucrados”.

dictan otras disposiciones).

El arculo número 1 del citado decreto, dene el plan como un conjuntode estrategias que enen por nalidad la armonización integral de losrecursos y la implementación de esquemas ecientes y sostenibles enla prestación de los servicios públicos domiciliarios de agua potable ysaneamiento básico.

Se destaca como una de las princi-

pales metas del plan, que los recur-sos de las endades territoriales

(departamentos, distritos y muni-cipios) desnados para el sector deagua potable y saneamiento, seanconcentrados en un solo esquemaque se encargará de, tomar deci-siones, coordinar a todas las en-

dades y a los vinculados, reglamen-

tar su propio accionar, operavizar,gesonar, implementar y ejecutarlas polícas y lineamientos, adelantar acciones y acvidades técnicas,instucionales, legales, ambientales, nancieras y administravas entreotras, es decir, un ente o sistema que concentra todo el poder de deci-sión y disposición sobre todas las temácas y necesidades relacionadascon los servicios públicos de cada uno de los municipios o distritos invo-

lucrados.

Sobre la meta esbozada, es imperioso recordar que la concentración delos recursos municipales e incluso departamentales en un único esque-

ma, atenta contra el derecho constucional que enen todas las en-

dades territoriales de administrar sus propios recursos, amparadas paraello en el principio constucional de la descentralización administravaque no debe entenderse como un simple traspaso de funciones y respon-

sabilidades del centro (Nación) a la periferia (Departamento-Municipio-Distrito) sino, como un verdadero poder de dirección políco atribuido acada comunidad para que resuelva sus necesidades locales de acuerdo asus parculares y diferenciados intereses.

Se destaca como un invaluable sustento a este escrito, el estudio y aná-


“(...) es imperioso recordar quela concentración de los recur-

sos municipales e incluso

departamentales en un únicoesquema, atenta contra elderecho constucional queenen todas las endades

territoriales de administrar sus

propios recursos, amparadaspara ello en el principio

constitucional de la descentraliza-

ción administrativa ”.

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lisis jurídico realizado por la Procuraduría General De La Nación a travésde los delegados para asuntos ambientales y descentralización de en-

dades territoriales sobre los referidos planes, el cual consta de veinteconsideraciones que proponen la reforma del decreto. Dicho estudio enel asunto referido a la autonomía de las endades, precisa:

“Además, en el campo de la Economía no siempre la intervención debe ser

permanente, por ello la importancia que sea una función subsidiaria y tran-

sitoria, en la medida que tanto el nivel central como el territorial se apuntan

a los mismos objevos, pero de ninguna manera, el que el Estado, en el nivel

central, colabore con recursos propios en la ejecución de las funciones o

proyectos del ente Territorial, lo faculta para que determine la forma como

debe ejecutar los recursos”.

Otra de las metas propuestas es la implementación de esquemas ecien-

tes y sostenibles en la prestación de los dos servicios públicos objeto dela políca, para ello se propone la generación de economías de escala,la transformación empresarial, esquemas regionales de prestadores delos servicios, esquemas ecientes de nanciación, mayor control en laasignación y ejecución de los recursos y planeación de las inversiones.

Con tal propósito se denió quienes podrían parcipar en el plan, clasi-cándolos en dos grupos, los parcipantes involucrados directamentecon la coordinación del mismo y los vinculados que adquieren tal carác-ter previa aprobación de la estructura operava creada.

Los primeros enen la calidad de entes estatales, destacando en primerlugar al Departamento y seguidamente al Municipio – Distrito, el Minis-terio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, El Departa-

mento Nacional de Planeación y las Autoridades Ambientales con juris-

dicción en los municipios adscritos.

Se evidencia en esta propuesta de parcipación, la alta injerencia de losentes estatales pertenecientes al gobierno central, en contraposición ala parcipación y poder de decisión de los entes que han sido considera-dos como la célula fundamental del Estado “los municipios-distritos”. Eldecreto 3200 de 2008 da origen a un “Comité Direcvo” denido comoórgano operavo, pero cuyas competencias son importansimas, pueses la máxima instancia de decisión y coordinación interinstucional delplan departamental, su integración da cuenta de un trato desproporcio-

nado que nalmente se traduce en una violación al principio de igualdad.:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:. .:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:.

y en una extralimitación de las funciones de coordinación que se le en-

cargan al departamento por mandato constucional y legal.

La representación de los municipios

que se vinculen al plan, la realiza-

rán dos alcaldes atendiendo a un

criterio de distribución regional y la

representación del departamento

estará en cabeza del gobernador yde un delegado suyo para los asun-

tos relacionados con los servicios de

agua y saneamiento ambiental, enrepresentación del gobierno central

estarán un delegado del Ministeriode Ambiente, Vivienda y DesarrolloTerritorial y un delegado del Depar-tamento Nacional de Planeación y

nalmente hará parte de tal órganoun delegado de la autoridad ambiental con jurisdicción en el departa-

mento respecvo, siempre que hayan suscrito el convenio para parci-par del plan.

Las normas relacionadas con la convocatoria y la toma de decisiones del

Comité Direcvo, evidencian un desconocimiento al derecho a la auto-

nomía y a la parcipación radicados en cabeza de los municipios y distri-

tos, toda vez que los úlmos no enen el poder o la facultad de convocara este órgano operavo dicha facultad le fue asignada a una secretaríatécnica, al gobernador, al Ministerio de Ambiente o al Gestor. Frente a latoma de decisiones, el decreto nacional advierte que sólo serán válidaslas sesiones en las que se cuente con la parcipación presencial o node:

• El gobernador• Un alcalde• El delegado del Ministerio del Ambiente• El gestor• La gerencia asesora

Los dos úlmos integrantes no enen voto pero condicionan la validez

18

“(...) Las normas relacionadascon la convocatoria y la toma de

decisiones del Comité Direcvo,evidencian un desconocimiento

al derecho a la autonomía y a laparcipación radicados encabeza de los municipios y

distritos, toda vez que los úlmos

no enen el poder o la facultadde convocar a este órgano operavodicha facultad le fue asignada a

una secretaría técnica, algobernador, al Ministerio de

Ambiente o al Gestor”.

17



19

de las decisiones, la formula para tomar éstas es la mayoría simple, mé-

todo a través del cual un solo Alcalde quedaría en franca minoría y con éllos municipios a los cuales representa, adicionalmente el parágrafo 6 delarculo 8 otorga un voto preferente al delegado del Ministerio del Am-

biente y al Gobernador cuando los asuntos a decidir sean: la aprobaciónde los lineamientos y parámetros generales de contratación, aprobacióndel plan anual estratégico y de inversiones y sus modicaciones que se-

ñalará como mínimo las inversiones a realizar, los esquemas de moderni-zación empresarial, consultorías entre otros asuntos, el voto de los men-

cionados debe ser favorable para que la decisión se pueda adoptar.

La estructura operava descrita, ene como pretensión resolver las ne-

cesidades básicas de agua potable y saneamiento básico de la totalidad

o de la mayoría de los municipios que conforman cada departamento,evitando las discusiones en los cuerpos colegiados (Concejos), aislandocada vez más a la población de la parcipación en la toma de las deci-siones que la afectan, acumulando los recursos de cada endad terri-torial en una sola bolsa manejada a través de un esquema comercial“la ducia” y dejando los postulados de la verdadera parcipación en laposibilidad que ene cada uno de los burgomaestres de ser invitados alas sesiones del comité cuando se vaya a tomar una determinación sobre

su municipio.

Las decisiones sobre la transforma-

ción empresarial de los esquemas deprestación de servicios públicos encada municipio o distrito, será com-

petencia del citado comité así como la

priorización de los proyectos presen-

tados a través del mecanismo de ven-

tanilla única, en este concreto trámitese debe adverr que a más de las nor-mas previstas en el decreto 3200, elMinisterio de Ambiente ya tenía diseñado un documento que determinalos criterios de elegibilidad de los proyectos expresando que:

“(...) podrán acceder a recursos de la Nación canalizados a través de la ven -

tanilla única, los proyectos de inversión del sector de agua potable, sanea -

“(...) aislando cada vez más ala población de la

parcipación en la toma delas decisiones que la afectan,acumulando los recursos de

cada endad territorial enuna sola bolsa manejada a

través de un esquemacomercial la ducia”.

miento básico y ambiental que cumplan con las siguientes condiciones:

4.1. Instucionales: Que el municipio o la endad prestadora de cumpli -

miento a las obligaciones derivadas de la ley 142/94 y demás normavidad

vigente (proceso de transformación instucional, estudio de viabilidad, es-

tudio de costos y tarifas entre otros y/o se encuentre vinculado a los pro-

gramas de la dirección de agua potable, saneamiento básico y ambiental

tales como: Modernización empresarial, cultura empresarial y microempresas

comunitarias”. 5

Con respecto los “vinculados”, el decreto amplia y diversica el ámbi-to de parcipación, abriendo las puertas a las personas jurídicas de de-

recho público, privado o mixto, con la condición de brindar aportes depo nanciero y/o técnico y/o humanos, es decir pueden ingresar con elaporte de recursos económicos, técnicos o humanos.

El esquema de parcipación nuevamente desconoce las parcularida-

des y singularidades de las comunidades organizadas prestadoras delservicio, pues al parecer, ellas enen cabida, sí interpretamos que sonpersonas jurídicas de derecho privado, situación que es claramente asi-milable a la de los parculares, pese a que existen marcadas diferenciasentre estos y aquellas. Probablemente la intención más clara es permirque los parculares enéndase sector privado, puedan vincularse al plany vale la pena destacar que sus aportes no necesariamente enen queser nancieros, pues bastará con una contribución técnica o en recursos

humanos para que puedan entrar a este sistema que ene por objeto laentrada de operadores especializados que administren los servicios, loscuales podrán ostentar la calidad de públicos o privados.

Transformación Empresarial y Fortalecimiento Instucional

Un objevo básico de los planes departamentales de agua y saneamien-

to, es la promoción y consolidación de procesos de transformación em-

presarial y fortalecimiento instucional, que buscarán la cultura de lalegalidad en la prestación de los servicios, es decir, que todos los pres-tadores cumplan indisntamente y a cabalidad con las normas que detodo po se expiden para regular el tema, la viabilización nanciera de


5 GUIA DE EXEGIBILIDAD Y VIABILIZACIÓN DE PROYECTOS A FINANCIAR A TRAVÉS DEL MECANISMO DEVENTANILLA ÚNICA. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Viceministerio de Ambiente,dirección de agua potable, saneamiento básico y ambiental, sepembre 2004 Pág. 2.

19



los modelos de gesón donde se insiste de manera reiterada en que lainversión privada (nanciera, técnica o humana) es necesaria y se insta ala aplicación transparente del esquema de subsidios.

Se avizora entonces que todo el modelo de prestación de los servicios

sea empresarial, es decir que se transformen todos los prestadores delservicio, en entes empresariales de acuerdo con el esquema planteadoen la ley, es decir que los municipios y distritos no presten directamenteel servicio, que las empresas públicas industriales y comerciales se trans-formen en sociedades por acciones y que las comunidades organizadasadopten el modelo de microempresas o hagan parte de las sociedadespor acciones que se constuyan en asocio con el municipio y/o el depar-tamento sin que se excluya la posibilidad de otros socios de carácter nopúblico, pues el decreto no dene que derechos, prerrogavas o limita-ciones adquieren quienes ingresen al plan en la calidad de vinculados.Para evidenciar de manera concreta el objevo, es necesario precisarque signica en el lenguaje jurídico el concepto “transformación” y larelación de éste con las disposiciones legales sobre servicios públicosdomiciliarios.

La superintendencia de sociedades dene el concepto transformación

Transformación empresarial:“La transformación, aunque conserva la personalidad jurídica originaria dela entidad pública, está acompañada de cambios de naturaleza jurídica de laentidad, régimen legal, presupuestal, de control fscal y laboral de sus servi-dores, entre otros”.(Consejo de Estado, Sala de Consulta Civil, providencia del 18 de diciembre de 1997)

en los siguientes términos:

“Ocio SUPERSOCIEDADES 220-099559 del 16 de Julio de 2009

La Transformación es cuando una sociedad mediante una reforma estatu-

taria cambia su especie a otro po de sociedad sin disolverse, por lo que

para tal efecto será necesario ceñirse a las formalidades propias del po

societario que se adopte, la cual conservará su personalidad jurídica, y sus

derechos y obligaciones permanecerán incólumes, esto es, que no habrá so-

lución de connuidad pues no se afectan las obligaciones contraídas por la

compañía con anterioridad a la inscripción del acuerdo de la transforma-

ción en el registro mercanl. Tal atribución es competencia exclusiva de la

asamblea o junta de socios, para lo cual es preciso que se cumpla todas las

prescripciones legales y estatutarias”.

Sumado a la anterior denición, encontramos en el régimen jurídico co-

lombiano, que el concepto transformación es denido por el Código deComercio en el capítulo VI sección I dedicada al tema de la transforma-

ción y su arculo 167 expresa:

“Una sociedad podrá, antes de su disolución, adoptar cualquier otra de las

formas de la sociedad comercial reguladas en este código, mediante una

reforma del contrato social. La transformación no producirá solución de

connuidad en la existencia de la sociedad como persona jurídica, ni en sus

acvidades ni en su patrimonio”.

La políca pública para el manejo empresarial de los servicios de aguapotable y saneamiento básico propone una trasformación adicional a la

ya propuesta por la ley 142 de 1994 (Art. 180); en la actualidad los CON-

PES mencionados y de manera concreta el decreto 3200 de 2008 arculo3 numeral 4 establece como objevos “la promoción y consolidación deprocesos de transformación empresarial y fortalecimiento instucional”,es decir, un nuevo cambio en la naturaleza jurídica de los prestadores,que no enen otra posibilidad que transformarse en sociedad por accio-

nes dando cumplimiento al mandato vigente del arculo 17 de la ley deservicios públicos domiciliarios.

Las proyecciones, propósitos y efectos de tales transformaciones tam-

bién se encuentran señaladas en la ley de servicios públicos, pues elpárrafo segundo del arculo 18 autoriza a las empresas de servicios pú-

blicos para que parcipen como socias en otras empresas que tengan.:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:. .:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:. 2221



el mismo objeto (prestar los servicios públicos), o que tengan como na-lidad principal la provisión de un bien indispensable para cumplir éste,y para asociarse en desarrollo de su objeto con personas nacionales o

extranjeras, o para formar consorcios entre ellas.

Cabe preguntarse: ¿cuál es la propuesta de transformación para las co-

munidades organizadas?, la respuesta la encontramos en los documen-

tos del Consejo Nacional de Políca Económica y Social que proponenmenos prestadores y la evolución de las comunidades organizadas al mo-

delo de microempresas, pero tal propuesta ene ¿viabilidad jurídica?, larespuesta es sí, el arculo 18 de la ley expresa que todas las personas ju-

rídicas están facultadas para hacer inversiones en empresas de serviciospúblicos y de manera especíca maniesta que las comunidades organi-zadas siempre estarán facultadas para promover y constuir empresasde servicios públicos dando cumplimiento a las condiciones exigidas porla ley 142/94 y demás leyes que se dicten en desarrollo suyo.

El desarrollo prácco de los planes del agua en los diferentes departa-mentos del país, ene como apuesta principal, la reestructuración delservicio público de acueducto y alcantarillado, vía la transformación delas empresas públicas industriales y comerciales en empresas por ac-ciones, en las cuales se invita a parcipar no sólo a empresas públicasdescentralizadas con objeto diverso como por ejemplo los hospitales,sino que tal invitación se ha extendido a las organizaciones comunita-

rias como las juntas de acción comunal, a las asociaciones de usuarios


y demás organizaciones que administran sistemas de agua, siendo ésteel primer paso para la transformación de las comunidades organizadasque por naturaleza no enen animo de lucro pero que entrarán a seraccionistas en la mayoría de los casos, minoritarias, de una sociedad conánimo de lucro.

En úlmas las citadas polícas públicas, el marco jurídico complementa-rio de la ley 142 de 1994 y los convenios y documentos que se formulanpara la implementación de las primeras, son una propuesta de centrali-zación del poder en esquemas operavos que suplantan las autoridadeselegidas por mandato popular, que condicionan el aporte de recursos

adicionales para resolver necesidades básicas insasfechas a la renun-cia de los derechos fundamentales de la población y de las endadesterritoriales, que proponen un modelo de desarrollo empresarial y pri-vazador, desconociendo aquellos que dieron origen a las comunidadeslocales “los modelos públicos y comunitarios” y concentran los recursoseconómicos y su manejo en esquemas que desconocen el principio dedescentralización administrava, con tales propuestas lo que se pone en juego son los principios y derechos tanto individuales como colecvossobre los cuales se fundamento el acuerdo políco de los y las colom-

bianas.

Registro de prensa Abril 2011 (RCN)

“La Contraloría General de la República ‘rajó’ el programa con el cual el Gobier-no Nacional pretendía fnanciar la construcción y adecuación de acueductos y

alcantarillados municipales en todo el país. Se trata de los Planes Departamen-

tales de Agua Potable (PDA).

23



En la actualidad el Congreso de la República Colombiana estudiael proyecto de ley orgánica de PLAN NACIONAL DE DESARROLLOpresentado por el presidente Juan Manuel Santos, iniciava que debeser revisada por todos los ciudadanos y ciudadanas toda vez que su

propósito especíco es planear el desarrollo del Estado Colombiano através de polícas económicas, sociales y ambientales proyectadas acorto, mediano y largo plazo, adicionalmente ésta se convierte en elmodelo a seguir para la elaboración de los planes de desarrollo de cada

endad territorial, Municipios, Distritos y Departamentos, ya que pormandato constucional las mencionadas endades deben concertar con

el gobierno nacional su desarrollo municipal.

Es importante adverr que el citadoproyecto de ley es objeto de apro-

bación por parte del Congreso y de

revisión por parte de la Corte Cons-

tucional en caso de una demandade inconstucionalidad presentada

por la ciudadanía, pero el arculo341 de la Constución Políca ma-

niesta que los desacuerdos con elcontenido de la parte general del plan, si los hubiere, no serán obstáculopara que el gobierno ejecute las polícas propuestas en lo que sea de sucompetencia, en otras palabras las polícas que incluso hoy se encuen-

tran en marcha por parte del ejecuvo no se deenen ni podrán ser de-tenidas porque la ley no se haya aprobado o agotado todo su trámite.

Con relación a lo anterior es importante recordar que la Políca parael Manejo Empresarial de los Servicios de Agua Potable y SaneamientoBásico PDAS, se encuentra vigente, y el actual gobierno le propone unanueva reglamentación que tenga en cuenta las caracteríscas locales, lacapacidad instucional de las endades territoriales y las personas pres-

SE AGUDIZA EL PROCESO DE PRIVATIZACIÓN DELAGUA EN COLOMBIA

El plan nacional de desarrollo y el servicio de agua y

saneamiento básico del presidente Juan Manuel Santos

“(...) implican el fortalecimien-to y creación de las Empresas

Regionales de ServiciosPúblicos desdibujándose tal ycomo lo venía proponiendo elgobierno anterior la prestación

comunitaria del servicio deagua y saneamiento básico”.

.:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:. .:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:.

tadoras de los servicios públicos a más de la efecva implementación deesquemas de regionalización que implican el fortalecimiento y creaciónde las Empresas Regionales de Servicios Públicos desdibujándose tal ycomo lo venía proponiendo el gobierno anterior la prestación comunita-

ria del servicio de agua y saneamiento básico.

Se agudizará la privazación de losservicios públicos pues existe en elplan una desnación especíca derecursos para los procesos de trans-

formación, liquidación y toma de

empresas que no sean ecientes, laperdida de autonomía local con un

pretendido modelo de regionaliza-

ción, la focalización y compromiso derecursos locales a través de las guras de pignoración que incluyen vi-gencias excepcionales, sin importar si esto se realiza en el úlmo periodode gobierno del mandatario/a.

También se prevé la creación de Áreas de Servicio Exclusivo por medio

de invitación pública para extender los servicios a las personas de meno-

res ingresos, en las cuales podrá acordarse que ninguna otra empresa deservicios públicos podrá ofrecer los mismos servicios durante un empodeterminado, en otras palabras se habla de la instalación de monopoliosen las regiones.

De otro lado se obliga a las Corporaciones Autónomas Regionales a eje-

cutar los recursos que les llegan del sistema general de parcipacionespara agua potable y saneamiento básico, en el marco de los planes de-

partamentales del agua, concretándose así la concentración de los re-

cursos en una única políca para el manejo del agua.

La propuesta de plan de desarrollo en su capitulo 5 tulado SOPORTESTRANSVERSALES - Gesón Ambiental y del Riesgo de Desastre- proponeuna modicación a la ley 99 en su arculo 111, en el sendo de declararde interés público las áreas de importancia estratégica para la conser-vación de recursos hídricos que surten de agua los acueductos munici - pales, distritales y regionales, con ello se refuerza la idea de un modeloempresarial de prestación del servicio de agua que sólo percibe como

26

“(...)se refuerza la idea deun modelo empresarial deprestación del servicio de

agua que sólo percibe comoprestadores a los acueductos

de propiedad del municipio o

el departamento o aquellosde conformación regional”.

25



prestadores a los acueductos de propiedad del municipio o el departa-

mento o aquellos de conformación regional.

Debemos recordar que una de las principales apuestas de la políca delos PDAS es tener pocos prestadores con amplias coberturas y funda-

mentalmente el ingreso del sector privado a la prestación de los servicios

en calidad de operadores especializados, sin que para ello se les exijaaporte de recursos, pues les es suciente el aporte humano o técnico.

En conclusión la prestación de los servicios de agua y saneamiento bá-

sico estará en manos de empresas mixtas bajo la gura jurídica de “SO-

CIEDADES S.A.” de carácter regional con esquemas tarifarios regionalesque afectarán sin lugar a dudas, regionalmente la capacidad de pagoy sobre todo la calidad de vida de los pobladores y pobladoras de los

diversos territorios homogenizados a través de una propuesta de mer-cado, lucrava, excluyente y sin ningún sendo social que violentará losderechos humanos y sobre todo el derecho al acceso y suministro deagua potable.

Mensajeros del Agua

Principios

El agua no es una mercancía, el agua es un biencomún no solamente de la Humanidad sinotambién de todos los seres vivos;

Con la nalidad de garanzar el recurso para lasgeneraciones futuras, tenemos el deber dedevolver el agua al medio ambiente con su

pureza de origen;

El acceso al agua es un Derecho Humano

Fundamental, que puede ser garanzadogracias a una gesón pública, democráca y

transparente, inscrita en las leyes.

.:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:. .:El Agua: un derecho humano fundamental y un bien público:.27



www.plataformaaguayvida.org

www.laredvida.org

Cartilla Nº1 Planes departamentales de agua

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