Capítulo Demografía: ¿amenaza u oportunidad para América...

Demografía: ¿amenazau oportunidad paraAmérica Latina?

Capítulo

En el Capítulo Uno se demuestra que la demografíarepresenta una parte importante de la diferencia en elnivel de desarrollo entre América Latina y el mundodesarrollado. ¿Significa ello que la región es como essólo porque su población es joven? ¿Significa que laregión no ha desarrollado plenamente su potencialporque el número de niños por adulto en edad de tra-bajar ha sido demasiado elevado?

En gran medida, las respuestas a estas pre-guntas son afirmativas. La gran transformación de-mográfica que ya está teniendo lugar en muchos paí-ses, y que se intensificará durante la primera mitaddel siglo XXI, representa una singular oportunidadpara el desarrollo. Habrá un mayor número depersonas en las edades en que alcanzan un máximo laproductividad y el ahorro, habrá menos niños que edu-car y menores gastos en servicios de salud, mientrasque el número de personas de mayor edad que re-quieren pensiones y prestaciones de seguridad socialseguirá siendo relativamente reducido.

Pero en ciertos sentidos, las respuestas sonnegativas. La demografía es uno de los principalesactores del proceso de desarrollo, aunque no es elúnico. Incluso si las condiciones demográficas son fa-vorables, las políticas inadecuadas o la presencia deshocks negativos inesperados pueden hacer desapare-cer los beneficios potenciales. Si no se dispone de su-ficientes empleos para el creciente número de adultosjóvenes que llegan a la edad de trabajar, el cambio de-mográfico puede provocar desempleo, violencia yotros problems sociales. Si la sociedad y las familiasno ahorran lo suficiente, no contarán con los recur-sos necesarios para mantener a las personas de edadavanzada. Las posibilidades de mejorar los niveles devida de las nuevas generaciones se perderán si el me-

nor número de hijos por contribuyente no recibe unamejor educación.

Durante el próximo medio siglo, AméricaLatina será la región del mundo en la que se produci-rán los cambios demográficos más profundos. Ellohace que resulte esencial que los responsables actua-les de la formulación de políticas basen su pensamientoestratégico en el conocimiento de la demografía. Sinuna comprensión de lo que la demografía estáindicándoles, estarán guiando a sus países a ciegas, sininstrumentos, y casi con certeza terminaránplanificando para el mundo de ayer y no del mañana.

En este capítulo se analiza por qué la demo-grafía puede constituir una singular oportunidad o unacreciente amenaza para América Latina, y se sostieneque existe una enorme amplitud para convertir la ame-naza potencial en una oportunidad a través de la ac-ción política. La actual situación demográfica de laregión y la situación que imperará en un futuro cer-cano ya están en gran medida predeterminadas porlos cambios ocurridos hace décadas en materia de fe-cundidad y mortalidad. La región puede aceptar estascondiciones pasivamente, o adaptar sus políticas alnuevo desafío demográfico. En este capítulo se po-nen de relieve aquellos aspectos de política en los quetener en cuenta la demografía puede resultar más be-neficioso.

El capítulo comprende siete secciones. Laprimera (pág. 43) ilustra por qué la demografía revis-te importancia, y en qué sentido los aspectos demo-gráficos alcanzan mayor relevancia. En la sección si-guiente (pág. 50) se examinan la demografía deAmérica Latina y la naturaleza de la transición demo-gráfica, hacia dónde va la región y la ventana de opor-tunidad demográfica que está abriéndose.

Capítulo 242

En las cinco secciones siguientes se exploranlos desafíos prácticos de política generados por elcambio demográfico. La tercera sección (pág. 66) seconcentra en la interacción que existe entre lademografía y las políticas del mercado laboral. Elmercado laboral es uno de los principales mecanismosque puede utilizarse para transformar el cambiodemográfico en un desarrollo acelerado. Los cambiosdemográficos se traducirán no sólo en una expansióndel tamaño de la fuerza laboral, sino —lo que es másimportante— en profundos cambios en lacomposición por edades de la fuerza laboral. Ya estáobservándose el desplazamiento de una granproporción de trabajadores jóvenes a una mayorproporción de trabajadores de más edad. Los meca-nismos de protección de los ingresos que se empleanhoy en América Latina no han logrado proteger a lossectores más vulnerables de la sociedad (entre ellos,los trabajadores más jóvenes). El debate sobre la formade combinar la demografía y los mercados laboralesdebería concentrarse en la modernización de lasreglamentaciones laborales y la expansión de la co-bertura de los mecanismos de protección de losingresos.

En la cuarta sección (pág. 80) se muestra larelación entre la demografía y la criminalidad, quederiva de la propensión de los adultos más jóvenes ala criminalidad, que es mucho más grande que en laspersonas de mayor edad. Cuando se incrementa laponderación de los grupos de edad más propensos ala criminalidad, se producen presiones adicionalessobre las tasas de criminalidad. En consecuencia, si elentorno económico incentiva los comportamientosantisociales, las tendencias demográficas de AméricaLatina proporcionarán incentivos adicionales para elaumento de la criminalidad y la delincuencia. Peroestos potenciales efectos negativos pueden evitarse sise aplica un enfoque integral que incluya un énfasismayor en las políticas de prevención de lacriminalidad; una mayor capacitación y oportunidadeslaborales para los grupos sociodemográficos máspropensos a las actividades delictivas; medidas deprevención más eficaces y descentralizadas; la creacióny el fortalecimiento de grupos interinstitucionales queactúan sobre diferentes aspectos del problema; unmejor diagnóstico de la naturaleza y las causas de lacriminalidad, y el diseño y la ejecución de evaluacio-nes de programas de prevención de la misma.

La quinta sección (pág. 88) se concentra en laeducación. Una de las principales oportunidades queproporciona el cambio demográfico es que laproporción de la población en edad escolar estádisminuyendo, mientras se amplía la base tributariapotencial para financiar inversiones en capital humano.Ello abre la posibilidad de mejorar la calidad y lacobertura de los sistemas de educación pública. Perola demografía también impone importantes desafíos,dado que la demanda de diferentes tipos de serviciosde educación pública también cambiará rápidamentecon el cambio de la estructura por edades de lapoblación en edad escolar. Los tres objetivosprincipales que los responsables de la formulación depolíticas deben tener en cuenta para mejorar laeducación en condiciones demográficas cambiantesson la flexibilidad para ajustarse a los cambios en lademanda, la diversidad para poder proveer serviciosde educación a grupos de edad heterogéneos, y laeficiencia para hacer un mejor uso de los recursospúblicos y privados. Debería explorarse un nuevoparadigma de organización que se concentre en elfortalecimiento de los usuarios de los servicios,confiriendo mayor autonomía a los proveedores yredefiniendo el papel del Estado. El progreso tecno-lógico puede facilitar el proceso y debe aprovecharsepara mejorar el acceso y la calidad de los nivelesbásicos, típicamente demandados por los individuosmás jóvenes, y para extender la educación a los adultos.Puede utilizarse una diversidad de esquemas de orga-nización para aprovechar más adecuadamente losesfuerzos privados y públicos tendientes a expandir ymejorar la educación en todos los niveles.

La sexta sección (pág. 98) aborda otro impor-tante tipo de servicio estrechamente vinculado a la tran-sición demográfica: la salud. Los cambios en la estruc-tura por edades de la población tienen enormesimplicaciones en cuanto a la demanda de diferentestipos de servicios de salud, de manera que resulta crucialque los responsables de la formulación de políticas eneste sector se adapten a los cambios demográficos. Laregión está desplazándose actualmente hacia una ma-yor proporción de población en edad laboral, que con-tribuye más al financiamiento de la salud pública y almismo tiempo impone menos demandas de los servi-cios que los grupos más jóvenes y de mayor edad. Elloproporciona una oportunidad singular para preparar-se para el futuro, cuando comience a evidenciarse la

Demografía: ¿amenaza u oportunidad para América Latina? 43

creciente demanda de la población de más de 65 añosde edad. Las políticas de salud pública deberán abor-dar tres importantes desafíos: a) el incremento de loscostos médicos debido a la creciente importancia delas enfermedades no transmisibles asociadas con laedad; b) la creciente dependencia de la población conrespecto a los mecanismos de seguros públicos y pri-vados como consecuencia del mayor costo de los ser-vicios médicos, y c) la necesidad de nuevos modelosde atención y formas de organizar la provisión de losservicios de salud derivados de la necesidad de unagama más amplia de servicios de salud. El marco quepuede ayudar a cualquier país a superar estos desafíosdebería incluir el refuerzo de las funciones esencialesde salud pública, una mejor información a través de lainvestigación y el examen de nuevas tecnologías, elfortalecimiento del marco reglamentario para los se-guros de salud públicos y privados, mejoras en la efi-ciencia en el uso de los recursos públicos, y la adopciónde modelos de servicios de salud que sean más flexiblespara adaptarse a la cambiante situación demográfica.

Por último, la séptima sección (pág. 104) seocupa de una de las mayores amenazas alenvejecimiento: la creciente demanda de pensiones yprestaciones jubilatorias. Tradicionalmente, estasdemandas se han satisfecho en la región a través delas instituciones públicas de seguridad social. Unhecho que resulta alarmante es que aunque laproporción del grupo de más de 65 años de edadtodavía no es elevado (en comparación con los paísesdesarrollados), la mayor parte de los países para losque se cuenta con información ya soportanvoluminosos déficit en sus obligaciones de seguridadsocial. Con el envejecimiento de la población, estosdéficit pueden volverse inmanejables. La alternativa ala que más se ha recurrido ha sido el desplazamiento asistemas de pensiones financiados privadamente, peroaun con ese desplazamiento, el Estado todavía tieneun importante papel que desempeñar para asegurarque esta potencial bomba de tiempo se convierta enuna oportunidad. En primer lugar, el sector públicodebe regular y supervisar el funcionamiento delsistema para proteger el ahorro de la sociedad, y ensegundo lugar, debe promover y facilitar el desarrollode mercados financieros para que los recursosacumulados mediante el ahorro se transformen eninversiones productivas que financien el desarrollo ylas obligaciones jubilatorias. Pero existe un elemento

adicional. Vivimos en un mundo globalizado, en elque las características demográficas de una regiónpueden tener implicaciones para las demás. El desfasedemográfico entre América Latina y las economíasdesarrolladas puede ampliar en la práctica la ventanillade oportunidad de la región. En los paísesdesarrollados, una gran proporción de la poblaciónya está haciendo uso de los ahorros acumulados en elpasado para financiar su retiro. Ello tiende a reducirel rendimiento del capital en esos países. En contras-te, en América Latina los niveles desusadamente ba-jos de capital por trabajador debidos a la expansión dela fuerza laboral incrementan el rendimiento del ca-pital. Si se facilitan los flujos de capital a largo plazoentre regiones que se hallan en diferentes etapas de latransición demográfica, el desfase demográfico pue-de ayudar a financiar el retiro en las regiones de másedad, y al mismo tiempo estimular el crecimiento enAmérica Latina.

La importancia de la demografía

La demografía moldea la vida cotidiana y el futuro enmuchas formas importantes. Modifica el número depersonas en cada país, la tasa de crecimiento demo-gráfico, y lo que es más importante, afecta la estruc-tura por edades de la población.

Quizá la forma más obvia en la que la demo-grafía afecta la vida cotidiana sea a través del creci-miento demográfico. Cuando las poblaciones crecenmás rápidamente que la capacidad de los gobiernospara prestar servicios públicos y con mayor rapidezque el progreso tecnológico requerido para hacer unmejor uso de los recursos disponibles, la tasa de creci-miento demográfico constituye una amenaza. De he-cho, ésta fue la principal razón por la cual hace siglosla gente comenzó a preocuparse por la demografía.

El temor a la sobrepoblación ha sido objetode grandes debates desde que las ideas de ThomasMalthus despertaron la imaginación intelectual deOccidente (véase el Recuadro 2.1). Malthus creía queel tamaño de la población se vería en última instancialimitado por el hambre. Los recursos eran fijos, demanera que la escasez siempre reduciría la poblacióna un tamaño sostenible. Sus ideas han perdurado. Porejemplo, en 1968 Paul Ehrlich inició su influyente li-bro The Population Bomb con estas palabras: “La bata-

Capítulo 244

lla ... ha terminado. En los años setenta, cientos demillones de personas morirán de hambre”. La recien-te cobertura de los medios de difusión acerca de loshitos alcanzados por la población de la India, que aca-ba de sobrepasar los mil millones de habitantes, y lapoblación mundial, que ya superó los 6.000 millones,ha suscitado similares temores malthusianos.

En general, esta preocupación ha demostra-do no tener fundamento. En los últimos treinta añosla población mundial se ha incrementado en 2.300 mi-llones de habitantes (casi cinco veces la actualpoblación de América Latina). Pero los ingresospromedio han aumentado alrededor de dos terceraspartes en términos reales durante el mismo período.Un número masivo de trabajadores se ha vuelto más

productivo. Han pasado de la agricultura a los servi-cios y la industria, han aumentado su educación y uti-lizado la tecnología para incrementar el valor que agre-gan a través de su trabajo. Los recursos naturales,mientras tanto, no se han agotado. Por el contrario,los precios mundiales de los recursos naturales hanmostrado una tendencia decreciente a largo plazo.Sigue habiendo preocupación ambiental acerca de laforma en que se utilizan los recursos, pero las predic-ciones de que ciertos recursos como el petróleo seagotarían en los años setenta no se han cumplido. Aunasí, subsisten controversias acerca del efecto del cre-cimiento demográfico sobre el desarrollo.

La forma más crucial en que la demografíaafecta la vida diaria es la dinámica de la estructura de

El debate sobre la población

rápido crecimiento de la población y la creciente densidad

demográfica estimularán el cambio tecnológico y la innova-

ción institucional. Ester Boserup, por ejemplo, sostiene que

la agricultura primitiva nació cuando los cazadores y

recolectores tradicionales enfrentaron el desafío de una

mayor población, y la agricultura moderna evolucionó pos-

teriormente como respuesta ulterior al crecimiento demo-

gráfico. Las poblaciones más numerosas también favorecen

la generación de conocimientos. Tienen más “genios”, per-

sonas cuya creatividad puede transformar la forma en que

funciona la sociedad. También pueden aprovechar el tama-

ño como una ventaja, captando economías de escala que las

tornan más productivas.

Desde los años cincuenta, los economistas se han

inclinado por el “neutralismo demográfico”. Esta posición,

que se basa más en las evidencias econométricas que en el

razonamiento teórico, sostiene que el ritmo de crecimiento

económico no guarda una relación sistemática con el creci-

miento demográfico entre países en situaciones semejantes.

Los responsables de la formulación de políticas de los países

en desarrollo y la comunidad internacional del desarrollo se

han visto fuertemente influenciados por esta perspectiva.

En los últimos tiempos los economistas han revivi-

do la idea de que el cambio demográfico tiene importantes

efectos sobre el crecimiento y el desarrollo económicos. Pero

estos efectos se relacionan más con la dinámica de una cam-

biante estructura por edades que con la tasa de crecimiento

demográfico. Los efectos malthusianos son posibles, pero

también lo es el adelanto demográfico real. Los responsa-

bles de las políticas enfrentan un desafío. ¿Podrán adaptarse

al cambiante entorno? ¿O la promesa del cambio demográ-

fico les pasará de largo?

La literatura económica ha variado considerablemente a lo

largo del tiempo en cuanto a la importancia que ha asigna-

do a los factores demográficos en el proceso de desarrollo

económico. En cierto momento se creyó que el crecimiento

demográfico constituía un importante determinante —qui-

zá el principal determinante— de las opciones económicas.

En otras épocas, incluso en la mayor parte de la literatura

económica corriente del último medio siglo, las considera-

ciones demográficas han sido clasificadas como uno de los

numerosos factores que pueden determinar las opciones agre-

gadas, en parte porque responden y a la vez contribuyen a

moldear el proceso de desarrollo. En los años noventa, sin

embargo, ha resurgido el énfasis en la importancia que los

factores demográficos pueden revestir en el condicionamiento

del desarrollo económico. Se ha destacado la forma en que el

desplazamiento de la estructura por edades durante la

transición demográfica puede ofrecer oportunidades

económicas en el mediano plazo.

El debate acerca de la población tradicionalmente

ha enfrentado a los pesimistas demográficos con los optimis-

tas. El argumento pesimista se originó con el reverendo

Thomas Malthus, que en 1798 predijo que la población se

vería sometida a una continua presión en favor del crecimien-

to como resultado de ”la pasión entre los sexos”. Sin embar-

go, la tierra, el capital físico y el conocimiento no se incre-

mentarían al mismo ritmo, y el hambre volvería a reducir los

niveles de población. Sólo una pequeña fracción de la pobla-

ción de un país podría escapar al nivel de subsistencia.

La segunda escuela —los optimistas en materia de

población— está relacionada principalmente con la obra de

Ester Boserup, Simon Kuznets y Julian Simon. Estos autores

sostienen que la necesidad es la madre de la invención. El

Recuadro 2.1


edades. Rara vez las poblaciones son estables. Las ta-sas de fecundiad, de mortalidad y de migración netaque determinan el crecimiento y la estructura poredades de la población siempre son fluidas. Los cam-bios en la estructura por edades ejercen una profundainfluencia sobre una sociedad, interactuando con lasdiversas características del panorama social y econó-mico en formas complejas que pueden multiplicar omitigar los efectos. En el resto de esta sección se mues-tra la importancia que ha tenido la estructura por eda-des en el pasado, y en consecuencia, su enorme im-portancia para el futuro.

La estructura de la población afecta los resultados

económicos

En la misma forma en que las personas modifican susnecesidades, sus recursos y su comportamiento a lolargo del ciclo de su vida, los países también cambiancuando se modifica la estructura de edades de la po-blación. Cuando las personas son muy jóvenes, tie-nen una baja capacidad para generar recusos, perotodavía tienen considerables necesidades. Se hallan enuna etapa de su vida en la que su familia o la sociedadtienen que invertir en ellos para que puedan conver-tirse en adultos productivos. Los adultos mantienen asus hijos de la misma forma en que fueron manteni-dos por sus padres, y por lo general “retribuyen” par-te de lo que recibieron proporcionando apoyo a sus

mayores. Para cerrar el ciclo, las personas de edadavanzada que son suficientemente afortunadas pue-den mantenerse a sí mismas cuando han perdido sucapacidad para trabajar, mientras que otras deben de-pender de la familia o de la sociedad para satisfacersus necesidades.

El “ciclo de vida” de cada país es similar, ex-cepto por el hecho de que los países no sólo enveje-cen y mueren como los individuos, sino que incluso aveces pueden volverse más jóvenes. Como las perso-nas, las necesidades de los países y su capacidad paragenerar recursos varía, dependiendo del tamaño rela-tivo de los grupos de edades que atraviesan diferentesetapas de su ciclo de vida. La dinámica de los cambiosen la estructura por edades puede ser provocada porreducciones en la mortalidad o —lo que es menoscomún— incrementos en la fecundidad que originanun abultamiento en la estructura de la población, unageneración de “explosión demográfica” que puedeoriginar cambios sociales de largo alcance. En un prin-cipio esta generación necesita educación, lo que im-pone un costo adicional a la sociedad (aunque puededecirse que ofrece la oportunidad de llevar a cabo losadelantos necesarios en materia de educación). Esageneración gradualmente llega a la edad de trabajar y,en un mercado laboral favorable, se vuelve económi-camente productiva. Con los incentivos adecuados,esta generación también comienza a ahorrar una pro-porción considerable de su ingreso, incrementandola inversión en la economía y ayudando a proteger ala sociedad de la etapa final de la transición demográ-fica: un gran incremento en el número de personas deedad avanzada que requieren apoyo financiero, aten-ción y compañía a lo largo de su jubilación.

Dentro de América Latina existe una ampliadiversidad de estructuras de edades. El Gráfico 2.1muestra que algunos países de la región figuran entrelos más jóvenes del mundo (Belice, Guatemala, Hon-duras y Nicaragua), mientras que otros países, comoUruguay y Barbados, tienen edades promedio simila-res a las de los países desarrollados. En otras palabras,se observan grandes diferencias en las etapas del “ci-clo de vida” demográfico que están atravesando losdiferentes países de la región.

Estas diferencias derivan de los acontecimien-tos que se han producido en el pasado. La actual es-tructura por edades es en gran medida el resultadode las tasas de fecundidad y mortalidad infantil del

Edad promedio de la población en América Latina y otras regiones

Gráfico 2.1

5 10 15 20 25 30 35 40

Edad promedio

Nicaragua

Guatemala

Paraguay

Haití

Ecuador

Venezuela

Rep. Dominicana

Costa Rica

Brasil

BahamasJamaica

Panamá

Colombia

Perú

México

El Salvador

Bolivia

Belice

Honduras

ChileTrinidad y Tobago

BarbadosArgentina

AfricaUruguay

América Latina

Sudeste Asiático

Resto de Asia

Mundo

Países desarrollados

Fuente: Behrman, Duryea y Székely (1999b).

Capítulo 246

pasado, que estuvieron determinadas por las circuns-tancias sociales y culturales que prevalecían en esaépoca. A su vez, la actual estructura por edades puedetener una profunda influencia sobre muchos aspectosdel entorno económico y social. Este informe se con-centra principalmente en la forma en que la demo-grafía afecta los resultados económicos y sociales.

Consecuencias macroeconómicas de la estructura

por edades

¿Importan verdaderamente estas diferencias en la es-tructura por edades para los resultados económicosactuales? Sí, y lo hacen a través de varios canales, elprimero de los cuales es puramente contable.

Si dos países tienen idéntica productividadpromedio por trabajador y tasas idénticas de partici-pación en la fuerza laboral, su PIB per cápita diferiríasi uno de ellos tiene una mayor proporción de pobla-ción en edad de trabajar. Por ejemplo, en los Gráficos2.2 a-d se compara a Hong Kong (una de las econo-mías de más rápido crecimiento con una de las pobla-ciones de más edad) con México (que tiene una po-blación relativamente joven) y Argentina (que tieneuna de las poblaciones de más edad de América Lati-na, pero relativamente joven en comparación con lospaíses desarrollados). El Gráfico 22a presenta el PIBper cápita de México y Hong Kong. Muestra que elPIB per cápita de Hong Kong ha sido mayor que elde México desde 1965. Sin embargo, en Hong Konguna mayor proporción de la población ha estado en

Efectos de la composición de la población: PIB per cápita y por trabajadorGráfico 2.2

7,5

8,0

8,5

9,0

9,5

10,0

PIB

per

cáp

ita

(US$

198

5 PP

A)

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

México Hong Kong

Fuente: cálculos del BID basados en Penn World Tables (1998).

a. PIB per cápita en México y en Hong Kong

b. PIB por trabajador en México y en Hong Kong

8,0

8,5

9,0

9,5

10,0

10,5

PIB

po

r tr

abaj

ado

r (U

S$ 1

985

PPA

)

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

México Hong Kong

c. PIB per cápita en Argentina y en Hong Kong

7,5

8,0

8,5

9,0

9,5

10,0

PIB

per

cáp

ita

(US$

198

5 PP

A)

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Argentina Hong Kong

d. PIB por trabajador en Argentina y en Hong Kong

8,0

8,5

9,0

9,5

10,0

10,5

PIB

po

r tr

abaj

ado

r (U

S$ 1

985

PPA

)

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990

Argentina Hong Kong


edad de trabajar. Por lo tanto, si se calcula el PIB portrabajador (que equivale a extraer del cálculo la po-blación que no está en edad de trabajar) la diferenciase reduce considerablemente. Según el Gráfico 2.2b,Hong Kong ha crecido a un ritmo más rápido, perosólo a partir de 1985 parece haber sobrepasado a Méxi-co en términos del PIB por trabajador. De maneraque la clasificación de estos dos países para el período1960-1990 cambia después de ajustarse las diferen-cias en la población. Lo mismo se aplica a la diferen-cia entre Argentina y Hong Kong en los Gráficos 2.2cy 2.2d.

El ingreso per cápita varía en función de lacomposición por edades no sólo porque cambia laproporción de las personas en edad de trabajar, sinotambién porque la productividad de los trabajadoresde distintas edades es diferente. A medida que lostrabajadores adquieren experiencia, su productividadaumenta, hasta que se llega a un máximo y la produc-tividad decrece cuando se acercan a la edad de jubila-ción. El Gráfico 2.3 muestra la relación que existeentre el PIB per cápita (y otras variables) y la edadpromedio de la población al nivel del país1. Este Grá-fico se basa en la información histórica correspondien-te a un gran número de países durante los últimos 45años, y representa el comportamiento típico de lasvariables a medida que la población de los países en-vejece, es decir, a medida que el tamaño de los gruposde más edad crece con respecto al de los más jóvenes.A partir de un determinado punto, cuando la edadpromedio de la población es de alrededor de 26 años,el PIB per cápita comienza a aumentar, y sigueincrementándose en forma continua a medida que lapoblación del país envejece (el Gráfico llega aaproximadamente 39 años, edad ligeramente superior

Cómo cambian las variables macroeconómicascon la edad promedio

Gráfico 2.3

-10

0

10

20

30

% d

el P

IB

-5.000

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Africa AsiaAméricaLatina

SudesteAsiático

Paísesdesarrollados

GuatemalaNicaraguaHonduras

BeliceHaití

ParaguayBolivia

El Salvador

EcuadorVenezuelaMéxicoPerúRep. Dom.ColombiaCosta Rica

PanamáJamaicaBrasilBahamas

Trinidad y TobagoChileArgentina Barbados

Uruguay

Ahorro (% del PIB)

Capital por trabajador(US$)

PIB per cápita(US$)

Ingresos tributarios (% del PIB)

Nota: el eje vertical mide cambios respecto a un país con edad promedio de 20 años.Fuente: Behrman, Duryea y Székely (1999b).

Dólares PPA de 1982

1 Véase en el Apéndice 2.1 una descripción de la metodología. Lospatrones promedio de edad se refieren a la tendencia promedio obser-vada en alrededor de 150 países durante el período 1950-1995, de lacual se eliminaron todas las demás diferencias de países y los aconteci-mientos ocurridos en años específicos. Recuérdese lo señalado en elcapítulo 1, que la edad promedio es un indicador sintético de la com-posición por edades, porque guarda una correlación negativa con laproporción de la población de 0 a 15 años, y una correlación fuerte-mente positiva con la proporción de la población en edad de trabajar yel grupo de más de 65 años. El eje horizontal de los gráficos indica ellugar que ocupaban América Latina y otras regiones en términos de laedad promedio de la población en 1995. El promedio correspondienteal Sudeste Asiático se refiere solamente a Corea, Hong Kong, Singapury Taiwán, que son las cuatro economías de más rápido crecimiento enel período 1965-1995, y que son también aquéllas que han experimen-tado recientemente la transición demográfica más rápida.

al promedio de las poblaciones de los países desarro-llados). En algunos países latinoamericanos la pobla-ción ya tiene suficiente edad como para estar en elnivel en el que el PIB per cápita aumenta con la edad,pero aquéllos en los que la población es más joventodavía no se ha alcanzado ese punto, ya que aún estáincorporándose a la fuerza laboral un gran númerode trabajadores jóvenes, superando el aumento de laproductividad del número relativamente pequeño detrabajadores maduros. En comparación, la edad pro-medio del grupo de países de rápido crecimiento delSudeste Asiático es de alrededor de 33 años, superiora la de los países latinoamericanos con población demás edad (Barbados y Uruguay) y bien dentro delmargen en el que el PIB per cápita se ve favorecidopor la mayor productividad de los trabajadores ma-duros.

A un nivel agregado, el PIB per cápita aumen-ta con la edad promedio no sólo como resultado decambios en la composición por edades, sino tambiéndebido a que se dispone de más capital por cada tra-bajador. Ello ocurre porque el ahorro agregado tam-bién muestra un patrón muy característico con res-pecto a la edad. La tasa de ahorro interno es una delas variables más estrechamente relacionadas con elciclo de vida porque en general las personas ahorranpoco o desahorran cuando son jóvenes, en momentosen que su capacidad de generación de ingresos es baja.

Capítulo 248

La misma persona tiene una mayor capacidad de aho-rro en la edad más productiva. Pero en la edad de ju-bilarse existe una menor capacidad de generación deingresos, y si se dispone de ellos, los ahorros pasadospueden compensar el desfase entre los ingresos y lasnecesidades. De la misma manera, los países con unagran proporción de niños o de personas ancianas ten-drán razones para ahorrar menos que cuando una granproporción de su población se halla en edad de traba-jar. A medida que la edad promedio de la poblaciónde un país alcanza valores superiores a los 20-24 años,la tasa de ahorro se incrementa marcadamente,llegando a un nivel máximo a los 33 años y decrecien-do en cierta medida. Los países con población joven,como los de las regiones de Africa y Asia meridional,muestran edades medias asociadas con tasas relativa-mente bajas de ahorro. La población de América La-tina muestra un promedio de 27 años de edad, o seaun promedio de cinco años más que la de Africa, loque implica una mayor proporción de la población ensu edad más productiva de trabajo y mayores tasas deahorro. Las economías del Sudeste Asiático, por suparte, tienen tasas de ahorro interno mucho mayoresque el promedio de los países latinoamericanos. Unaparte importante de esta diferencia es que losindividuos promedio en estas economías de rápido

crecimiento del Sudeste Asiático se encuentran en unaetapa más avanzada de su ciclo de vida, que secaracteriza por tasas de ahorro más altas.

El gasto social cambia a medida que la población de

los países envejece

Otro efecto obvio de los cambios en la estructura poredades es que cambia la provisión de diferentes tiposde servicios públicos. Los países con poblaciones jó-venes, en los que hay una elevada proporción de ni-ños, enfrentan una mayor demanda de gastos educa-cionales, que podría reflejarse en una mayor propor-ción de estos gastos en el PIB. De igual forma, enpaíses con población muy joven o muy vieja, se supo-ne que la demanda de servicios de salud será mayorque en aquéllos en los que la mayor parte de la pobla-ción tiene edad de trabajar.

El Gráfico 2.4 muestra que el patrón de edadpromedio del gasto público en educación es básica-mente constante. Aparentemente, el envejecimientode los países no ha estado asociado con una significa-tiva reducción del gasto público en educación comoporcentaje del PIB. Pero este Gráfico también inclu-ye el patrón histórico seguido por los gastos públicosen educación primaria por niño en edad primaria. Amedida que aumenta la edad promedio del país, au-menta el gasto público en educación primaria por niñoen edad primaria. Si la proporción del gasto en edu-cación permanece constante cuando aumenta la edadpromedio del país, el gasto por niño tiende a mante-nerse relativamente bajo en países con poblacionesjóvenes, pero aumenta a medida que el tamaño relati-vo de este grupo disminuye con la transición demo-gráfica. Si un mayor gasto público por niño en edadprimaria incrementa la calidad de la enseñanza públi-ca básica, el cambio demográfico tiene un importanteimpacto sobre la productividad y otros resultados paraesos niños.

En promedio, el Sudeste Asiático ya se habeneficiado durante algún tiempo del incremento delgasto por niño en edad escolar relacionado con la edadpromedio, aunque con un considerable potencial debeneficios adicionales a medida que la edad prome-dio se acerca a la de los países desarrollados. En pro-medio, América Latina recién está entrando a la eta-pa del perfil de edad promedio en el que esta variableaumenta, siendo el promedio global asiático ligera-

Cómo cambia la demanda por serviciossociales con la edad promedio

Gráfico 2.4

-6

-5

-4

-3

-2

-1

0

1

2

3

4

5

6

% d

el P

IB

0

5

10

15

20

25

30

20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Africa

Asia

AméricaLatina Sudeste

Asiático

Paísesdesarrollados

GuatemalaNicaraguaHonduras

Belice HaitíParaguay

BoliviaEl Salvador

EcuadorVenezuelaMéxicoPerúRepúblicaDominicanaColombiaCosta Rica


Trinidad y TobagoChileArgentina Barbados

Uruguay

Gasto público en educación(% del PIB)

Gasto público en educaciónpor niño en edad de primaria(US$)


Gasto públicoen salud (% del PIB)

Dólares PPA de 1982


mente inferior al de la región. Dentro de AméricaLatina, sólo Uruguay y Barbados tienen edades pro-medio por encima del segmento marcadamente as-cendente entre los 30 y los 34 años, pero estos países—como el promedio de los países del Sudeste Asiáti-co— aún cuentan con considerables beneficios posi-bles a medida que las edades promedio aumentan acer-cándose a las de los países desarrollados. La mayorparte del resto de América Latina se encuentra en elsegmento de la curva de los 24 y los 30 años, perounos pocos países (Argentina, Chile, Trinidad yTobago) están acercándose a las edades promedio conmayor efecto positivo sobre el gasto en educación.

La provisión de servicios públicos de saludtambién cambia con la importancia de los diferentesgrupos de edades. Si los países tienen una edad pro-medio baja (y elevados coeficientes de dependenciajuvenil), el gasto en salud como porcentaje del PIBtiende a ser elevado, reflejando la demanda de servi-cios públicos de salud que es típica de las etapas ini-ciales de la transición demográfica que se caracterizapor una elevada fecundidad y una alta mortalidad in-fantil. A medida que aumenta la edad promedio (y laparticipación de la población en edad de trabajar enla población), el gasto en salud disminuye. El Gráfico2.4 muestra que los servicios de salud como porcen-

taje del PIB tienden a alcanzar un mínimo en la edadde 32 años, y luego comienzan a incrementarse conlos promedios de edad más altos, como respuesta a lamayor demanda de las personas de más edad, que au-mentan su participación en la población.

La edad promedio de Africa está relacionadacon una mayor proporción de los gastos en salud,mientras que los típicos países de Asia y América La-tina se encuentran en una etapa de la transición de-mográfica en la que el proceso de envejecimiento serelaciona con un menor gasto en salud como porcen-taje del PIB.

Efectos de la estructura por edades sobre

el desempleo, la criminalidad y la desigualdad

La estructura por edades tiene un importante efectosobre las tasas de desempleo, porque los diferentesgrupos de edades tienen posibilidades muy distintasde quedar desempleados. El Gráfico 2.5 muestra quecuando la población en edad de trabajar de un país esrelativamente joven, las tasas de desempleo son máselevadas, pero el desempleo disminuye a medida quela estructura por edades se desplaza hacia las edadesmayores. Las tasas de desempleo son mayores entrelos trabajadores jóvenes porque cuando los individuosse incorporan por primera vez al mercado laboralinsumen más tiempo buscando el empleo que mejorse adapte a sus habilidades, resulta más barato despe-dirlos, y sus posibles empleadores saben menos acer-ca de ellos. En las edades superiores a los 33 años, lastasas de desempleo comienzan a incrementarse nue-vamente, reflejando el hecho de que puede resultarcada vez más difícil encontrar empleo a edades másavanzadas.

El promedio de los países de Africa, Asia yAmérica Latina se encuentran en el punto en que amedida que aumenta la edad promedio del país puedeobservarse una disminución ulterior de las tasas dedesempleo. El Sudeste Asiático, en contraste, ya estácerca del punto mínimo del patrón de desempleo, ylos países desarrollados se encuentran en el segmentoascendente. En la mayor parte de los países de AméricaLatina, el aumento de la edad promedio del país en elmediano plazo tenderá a disminuir el desempleo.

Algo similar se aplica al vínculo entre las ta-sas de criminalidad y la demografía. Las tasas de cri-minalidad tienden a ser mayores entre los jóvenes, de

Cómo cambian los indicadores socialescon la edad promedio

Gráfico 2.5

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

Tasa

de

des

emp

leo

y G

ini

0

2

4

6

8

10

12

14

20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

AfricaAsia

AméricaLatina

Sudeste Asiático

Países desarrollados

GuatemalaNicaraguaHondurasBelice

HaitíParaguayBoliviaEl Salvador Ecuador

VenezuelaMéxicoPerúRep. Dom.ColombiaCosta Rica


Trinidad y TobagoChileArgentina

BarbadosUruguay


CoeficienteGini

Tasa de desempleo

Tasa dehomicidios

Tasa de homicidiospor 100.000 habitantes

Capítulo 250

manera que la tasa total de criminalidad se incrementacuando aumenta la importancia relativa de los gruposde edad propensos al crimen, y luego disminuye amedida que la población se desplaza a edades mayo-res. El Gráfico 2.5 muestra que las tasas de homici-dios tienden a alcanzar un máximo cuando la edadpromedio es de alrededor de 27 años, que es aproxi-madamente la edad promedio de América Latina ensu totalidad. Ello no implica que los homicidios de-ben incrementarse necesariamente cuando los paísesse encuentran en esta etapa de su transición demo-gráfica, sino sólo que existen ciertas fuerzas demo-gráficas que, si no se controlan, tenderán a producireste efecto indeseable, especialmente si se combinancon otros factores intervinientes, como los resultadosmacroeconómicos deficientes o importantesdebilidades en las instituciones clave.

Por último, el Gráfico 2.5 muestra el patrónde edad promedio para el índice de desigualdad deGini. Después de una edad promedio de 27 años, quees el promedio de América Latina, se observa un obvioincremento en la desigualdad. Este patrón sugiere quea medida que la población envejece se observa un efec-to de la estructura por edades que presiona hacia unamayor desigualdad. En el caso de América Latina, queya es la región más desigual del mundo, éste es unhecho inquietante. La principal razón de este patrónes que en general la desigualdad dentro de las cohortesse incrementa con la edad. Este incremento se pro-duce en parte por las diferencias en los perfiles de in-greso a lo largo del ciclo de vida para los diferentesgrupos de educación. El patrón de los ingresos du-rante el ciclo de vida es típicamente constante en elcaso de los individuos no calificados, mientras que elperfil de los individuos que tienen más educación au-menta durante el ciclo de vida y se nivela a la edadjubilatoria. Si en un país latinoamericano típico secomparan dos individuos a los 25 años de edad, unocon educación universitaria y otro con educación pri-maria incompleta, la diferencia entre ellos es de cua-tro a uno. A medida que transcurre el tiempo, el indi-viduo con más educación recibirá sustancialesincrementos salariales, mientras que el no calificadono los recibirá. En el momento en que ambos alcan-zan aproximadamente los 45 años, el más educadoganará típicamente alrededor de ocho veces más, por-que habrá podido beneficiarse del rendimiento de lainversión en educación2. Además, dentro de las

cohortes de más edad, la desigualdad tiende a sermayor debido al efecto persistente de los shocks favo-rables y desfavorables experimentados en las prime-ras etapas del ciclo de vida (como la buena o malasuerte en el empleo inicial, la mala suerte de padecerenfermedades crónicas o incapacidades).

En consecuencia, cuando aumenta la influen-cia demográfica de los grupos de edad mayores (y másdesiguales), la desigualdad tiende a elevarse. Ello noimplica que un país necesariamente se volverá másdesigual a medida que la población envejece, sino sim-plemente que predominarán factores desigualizantesde la estructura por edades, a menos que existan otrosefectos más fuertes en sentido opuesto.

La transición demográfica en América Latina

La demografía reviste importancia por muchas razo-nes, que van desde la productividad y el ahorro hastael desempleo, la criminalidad y la desigualdad. Elloimplica que por lo menos algunas de las diferenciasen el desarrollo económico, humano y social entreAmérica Latina y otras regiones del mundo se debenal hecho de que América Latina está atravesando unaetapa diferente de la transición demográfica. Pero, porla misma razón, la mayor parte de los países latinoa-mericanos se encuentra en el punto en el que la tran-sición podría acelerar el proceso de desarrollo si se

2 Duryea y Székely (1998) muestran estos efectos en varios países lati-noamericanos.

El proceso de transición demográficaDiagrama 2.1

Tasa de mortalidad

Tiempo

Crecimientode la población

Tasa de natalidad


aplican las políticas adecuadas. ¿Con qué rapidez en-trarán a la etapa de aprovechar potencialmente estosbeneficios? ¿Cuándo se hallarán en la mejor posiciónpara sacar provecho de esa oportunidad?

Para responder estas preguntas, en esta sec-ción se exploran los cambios demográficos clave quehan tenido lugar y que tendrán lugar en América La-tina. También se planteará la pregunta más crítica detodas: ¿Se ha beneficiado hasta ahora América Latinade su transición demográfica? Y en tal caso, ¿cuánto?

¿Qué factores determinan el ritmo

de la transición?

La típica transición demográfica comienza con unamarcada caída de las tasas de mortalidad cuando elmejoramiento de la salud pública y de la medicina con-tribuyen a una mayor esperanza de vida. La mortali-dad de infantes y de niños tiende a disminuir en formaparticularmente rápida, lo que a su vez tiene efectossobre la fecundidad, contraviniendo fundamentalmen-te el punto de vista malthusiano de que sólo la limita-ción de recursos reducirá la capacidad de las personaspara tener hijos. Sin embargo, la relación no es simpley mecánica. Depende de un cambio en las percepcio-nes, cuando las familias toman conciencia de que sushijos tienen una mayor probabilidad de sobrevivir, yen consecuencia tienen menos nacimientos.

El desfase entre la menor mortalidad y las ta-sas de fecundidad total significa que los países experi-mentan primero un rápido crecimiento de su pobla-ción, que luego decrece gradualmente cuando latransición demográfica madura (véase el Diagrama2.1)3. En esta etapa inicial se incrementa el coeficien-te de dependencia de los jóvenes con respecto aquienes están en edad productiva. En la etapasiguiente, la fecundidad disminuye más rápidamenteque la mortalidad, el crecimiento demográfico sereduce y el coeficiente de dependencia juvenilcomienza a decrecer. Cuanto mayor sea la disminucióndel coeficiente de dependencia juvenil, mayor será la“oportunidad demográfica” que presenta una elevadaproporción de la población en edad de trabajar y unbajo coeficiente de dependencia. Pero a medida quela población continúa envejeciendo, el coeficiente dedependencia de los mayores aumenta con respecto ala población en edad de trabajar, contrarrestando conel tiempo la constante disminución del coeficiente de

dependencia juvenil. En este punto se cierra la venta-na de oportunidad demográfica.

Ritmo de la transición demográfica

La trayectoria en el tiempo de los coeficientes de de-pendencia de los jóvenes y los mayores en las distin-tas regiones durante el último medio siglo varía am-pliamente. El Gráfico 2.6 presenta las tasas dedependencia juvenil para América Latina, América delNorte, Europa, el Sudeste Asiático y otras regionesdel mundo. Durante todo este período, Africa muestralos mayores coeficientes de dependencia juvenil, queen 1995 eran alrededor de 3,4 veces superiores a losobservados en Europa, la región que tiene el menorcoeficiente. El coeficiente de dependencia juvenil deAfrica ha cambiado relativamente poco encomparación con el de otras regiones en desarrollo.Aumentó ligeramente hasta alrededor de 1980, peroen la actualidad todavía es bastante elevado y sólo estádecreciendo en forma lenta como consecuencia de laselevadas tasas de fecundidad que sólo recientementehan comenzado a disminuir.

Durante este medio siglo, en Asia y AméricaLatina los coeficientes de dependencia juvenil han sido

Evolución de las tasas de dependenciade los menores de 14 años(Porcentajes)

Gráfico 2.6

25

35

45

55

65

75

85

Pob

laci

ón

0-1

4/Po

bla

ció

n 1

5-64

1950 1960 1970 1980 1990 1995

Africa

Resto de AsiaAmérica Latina

Sudeste Asiático

América del Norte

Europa


3 La tasa de fecundidad total se refiere al número de hijos que unamujer puede esperar tener en su vida, dadas las tasas de fecundidadactuales por edades. En consecuencia, es independiente de la distribu-ción por edades de la población, a diferencia de la tasa bruta de natali-dad, que depende en gran medida de la estructura por edades.

Capítulo 252

menores que los de Africa, pero considerablementesuperiores a los de América del Norte y Europa. Mues-tran una tendencia en forma de “U” invertida, que escaracterística de la transición demográfica, alcanzandoun máximo alrededor de 1970. Los coeficientes delSudeste Asiático han sido menores que los del resto deAsia y América Latina durante todo el período, aun-que se incrementaron considerablemente entre 1950 y1960. Alcanzaron un máximo a principios de los añossesenta, y después de ese máximo decrecieron másmarcadamente que los del resto de Asia y América La-tina, de manera que para 1995 eran mucho más cerca-nos a los observados en América del Norte y Europaque los del resto de Asia o América Latina. Los coefi-cientes de dependencia juvenil de América del Norte,y aún más los de Europa, han estado por debajo de losde los países en desarrollo durante el medio siglo pasa-do, y en general considerablemente por debajo con lasola excepción del Sudeste Asiático en los últimos tiem-pos. Ambos alcanzaron un máximo alrededor de 1960,como consecuencia de la explosión demográfica y ten-dieron a decrecer, pero con tasas de disminución me-nores que las reducciones experimentadas algo más tar-de en Asia y América Latina.

Por lo tanto, desde que la disminución másmarcada en los coeficientes de dependencia juvenil seregistró en el Sudeste Asiático entre 1970 y 1990, estaregión experimentó la mayor “oportunidad demográ-fica” entre todas las regiones del mundo. La otra dis-

minución importante se registró en América del Norteaproximadamente entre 1960 y 1980 como consecuen-cia de la generación de la “explosión demográfica” (osea la generación nacida en el período comprendidoentre 1945 y 1955, cuando las tasas de natalidad seincrementaron temporariamente). América Latinaexperimentó una sustancial disminución a partir dealrededor de 1970, que continúa, aunque no con tantarapidez como en el Sudeste Asiático o América del Norte.En consecuencia, si bien América Latina muestra una“oportunidad demográfica” y la mayor disminuciónactual en las tasas de dependencia juvenil entre todas lasregiones, esta oportunidad no es tan grande como laexperimentada antes por el Sudeste Asiático, debido aque la disminución ha sido menos rápida.

El Gráfico 2.7 presenta los coeficientes dedependencia de personas mayores de 65 años porregiones. Europa y América del Norte muestrancoeficientes muy superiores a los de las demásregiones. En estas dos regiones desarrolladas, loscoeficientes además se han incrementado a tasas másrápidas que las de otras regiones durante la mayorparte del período de 45 años cubierto. Las diferenciasentre las regiones en desarrollo son muy pequeñas encomparación con las diferencias que se observan entrelas regiones desarrolladas y en desarrollo. Enconsecuencia, lo que principalmente diferencia laestructura por edades y los coeficientes de dependenciadel Sudeste Asiático de los de otras regiones en

Evolución de las tasas de dependenciade los mayores de 65 años(Porcentajes)

Gráfico 2.7

5

7

9

11

13

15

17

19

21

Pob

laci

ón

65

o m

ás/P

ob

laci

ón

15-

64

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995

Africa


Sudeste Asiático

América del Norte

Europa


El descenso de las tasas de fecundidadGráfico 2.8

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

5,0

5,5

6,0

6,5

7,0

1950 1960 1970 1980 1990 1995

Africa


Sudeste Asiático

América del Norte

Europa


Nú

mer

o d

e n

iño

s


desarrollo es el tamaño relativo de la población enedad de trabajar.

Los cambios en la fecundidad y la mortalidadprovocan cambios demográficos que se traducen enlos coeficientes de dependencia de los jóvenes y losmayores. La fecundidad y la mortalidad determinan latasa de crecimiento de la población y en consecuenciael tamaño relativo de cada generación y el peso demo-gráfico de cada grupo de edad. Las diferencias en lavelocidad a la cual se desplazan las tasas de fecundidady mortalidad determina la velocidad de la transicióndemográfica que se observa posteriormente.

En Africa la transición ha sido más lenta. Enefecto, ésta es la región en desarrollo que muestra lamayor fecundidad y en la que dicha fecundidad ha de-crecido más lentamente (véase el Gráfico 2.8). Las ta-sas de fecundidad más altas que le siguen se observanen Asia (excluido el Sudeste Asiático) y América Lati-na, a pesar de la rápida disminución registrada desdelos años cincuenta. Ello se debe a que la transición estámuy avanzada en Europa, donde la fecundidad decre-ció antes, y a que los cambios registrados en el SudesteAsiático fueron muy rápidos, en la práctica los más rá-pidos hasta la fecha. En consecuencia, la diferencia entreAmérica Latina y el Sudeste Asiático era de 0,2 en 1950,pero se había incrementado por un factor de más decuatro, alcanzando a casi 1,0 en 1995.

En la actualidad, las diferencias en la mortali-dad entre regiones son mucho menores que en el pasa-

do, y en términos relativos también son menores quelas de la fecundidad (véase el Gráfico 2.9). Si bien des-de 1950 las tasas de fecundidad divergieronsignificativamente entre el Sudeste Asiático y AméricaLatina, las tasas brutas de mortalidad pasaron a ser si-milares a partir de mediados de la década de 1970. Enlos últimos años las diferencias entre el Sudeste Asiáticoy América Latina por una parte, y Europa y Américadel Norte por la otra, son bastante pequeñas. El SudesteAsiático y América Latina muestran menores tasasbrutas de mortalidad que Europa y América del Norteporque las tasas de mortalidad aumentansustancialmente a medida que se incrementan loscoeficientes de dependencia de las personas de edadavanzada. En consecuencia, las diferencias que seobservan actualmente en la estructura por edades, loscoeficientes de dependencia y la edad promedio de lapoblación se deben mucho más a las diferencias en lafecundidad que en la mortalidad.

Una transición demográfica desigual

Dentro de América Latina se observa una amplia di-versidad de experiencias en términos de la rapidez dela transición demográfica. Las diferencias en la es-tructura por edades dentro de América Latina, que sepresentaron en el Gráfico 2.1, también son bastanteevidentes cuando se observan los coeficientes de de-pendencia juvenil (véase el Gráfico 2.10). En los paí-

Reducción de las tasas brutas de mortalidad

Gráfico 2.9

6

8

10

12

14

16

18

20

22

24

26

1950 1960 1970 1980 1990 1995

Africa


Sudeste Asiático

América del Norte

Europa


Tasa

bru

ta d

e m

ort

alid

ad p

or

1.00

0 h

abit

ante

sTasas de dependencia juvenil enAmérica Latina

Gráfico 2.10

0,3

0,5

0,7

0,9

1995

0,44 0,54 0,62 0,67 0,70 0,72 0,74 0,75 0,78 0,80 0,82 0,84 0,86

1950

Uruguay

Argentina

Barbados

Jamaica

Chile

Haití

Belice

Bahamas

Paraguay

Ecuador

Panamá

Trinidad y Tobago

Suriname

Brasil

Bolivia

Perú

México

Colombia

Venezuela

El Salvador

Guatemala

Nicaragua

RepúblicaDominicana

Honduras


Costa Rica

Capítulo 254

Gráfico 1. Mujeres venezolanas entre 15 y 45 añoscasadas(Porcentajes)

0

20

40

60

80

100

15 20 25 30 35 40 45

1981 1995

Fuente: encuestas de hogares.

Edad

Uno de los cambios más espectaculares que han acompaña-

do a la transición demográfica en las últimas décadas ha sido

el cambio en los arreglos familiares. Por ejemplo, en la ac-

tualidad las mujeres se casan a mayor edad, lo que constitu-

ye una de las fuerzas que influyen en la disminución de la

fecundidad. En Venezuela, el 63% de las mujeres de 15 a 45

años estaban casadas en 1981, mientras que en 1995 lo esta-

ba el 55% de las mujeres en el mismo grupo de edades (véa-

se el Gráfico 1).

Otro cambio espectacular ha sido la reducción en

el porcentaje de niños que residen con dos progenitores. Esta

es una tendencia conocida en el mundo industrializado. En

Estados Unidos, en 1990 alrededor del 73% de los hijos de

menos de 18 años residían en familias dirigidas por padre y

madre1 . Veinte años antes, dicha proporción era de alrede-

dor del 85%. En América Latina la tendencia también se ve

impulsada por la ausencia de los padres en la familia. En Brasil,

entre 1977 y 1996 el porcentaje de hijos menores de 18 años

que vivían con el padre y la madre se redujo del 82% al 76%2 .

En el caso de los hijos más pequeños la tendencia es aún más

dramática. Mientras que en Brasil el 90% de los niños de

menos de seis años vivían con el padre y la madre en 1977,

para 1996 dicho porcentaje había disminuido al 80%. En Chile

y Venezuela, un porcentaje aún menor de niños de menos

de seis años reside actualmente con el padre y la madre (77%

y 71%, respectivamente).

Los hogares con un solo padre son el resultado de

diversos comportamientos sociales: divorcio, separación,

viudez y nacimientos sin matrimonio o unión consensual. En

América Latina, una creciente proporción de mujeres está

criando hijos fuera de la institución formal del matrimonio3 .

Mientras que Europa, Canadá y Estados Unidos han experi-

mentado cambios concomitantes en la estructura básica de

las unidades familiares en las últimas décadas, la clasifica-

ción de los distintos arreglos por tipos de unidades familia-

res se ha mantenido bastante estable en América Latina4 .

En cierta medida ello resulta sorprendente, dado el envejeci-

miento de la población y los cambios en los patrones conyu-

gales formales e informales, pero refleja el persistente papel

de la unidad familiar como proveedora de protección social

en América Latina. En Estados Unidos, Canadá y Europa la

tendencia es a las unidades familiares con un solo padre así

como a las unidades familiares unipersonales. Por ejemplo,

en el Reino Unido la proporción de las unidades con un solo

padre entre las unidades familiares con hijos se incrementó

del 7,6% al 12,7% entre 1971 y 1987, y en Estados Unidos

creció en forma más marcada, del 11% en 1970 al 23% en

19885 . Incluso en Japón, donde sigue manteniéndose la fa-

milia tradicional de padre y madre, las unidades familiares

ampliadas (con parientes que no pertenecen al núcleo fami-

liar inmediato) está decreciendo rápidamente6 . La propor-

Cambios en la estructura familiar

ción de unidades familiares de una sola persona es de más

del 25% en Canadá, Estados Unidos, Alemania, Suecia, el

Reino Unido, Dinamarca y los Países Bajos. En los países de

América Latina para los que se dispone de datos nacionales,

menos del 10% de las unidades familiares está constituido

por una persona. Incluso en el Gran Buenos Aires y en la zona

urbana de Uruguay, países de altos ingresos que están bien

avanzados en la transición demográfica, menos del 5% de

las personas viven solas7 .

En América Latina, la única tendencia discernible

en la estructura básica de las unidades familiares es un ligero

incremento en la participación de personas que viven en uni-

dades familiares ampliadas, como puede observarse en Chi-

le, Honduras, México, Uruguay y Venezuela. En la actuali-

dad, más de la mitad de la población total reside en familias

ampliadas en los 16 países para los cuales se dispone de da-

tos nacionales representativos. De los hijos de 18 años y

menos, más del 50% vive en familias ampliadas en Colom-

bia, Nicaragua, Perú, El Salvador y Venezuela, y en Brasil,

Chile, Costa Rica, Ecuador, México y Paraguay, más del 40%

de los niños vive en familias ampliadas. En otras palabras,

mientras que la proporción de hijos sin padres presentes tam-

bién está creciendo en América Latina, estos hijos y sus ma-

dres tienden a verse absorbidos en las unidades familiares

de otros miembros de la familia. Si bien la familia ampliada

puede amortiguar parte de la pérdida del ingreso del padre

y la escolaridad, los estudios han demostrado que los hijos

de familias sin padre muestran un desempeño más deficien-

te en la escuela, incluso después de neutralizar el efecto de

otras características socioeconómicas de la familia8 . La pro-

visión de recursos a los hijos de las unidades familiares enca-

Recuadro 2.2


bezadas por mujeres, como ha sido común en los países en desa-

rrollo, constituye un mecanismo inadecuado de focalización para

América Latina, puesto que muchos hijos sin padre no califica-

rían para los beneficios. Alrededor del 25% de los hijos que vi-

ven con la madre pero sin el padre viven en unidades familiares

encabezadas por un hombre en Brasil, Chile y Venezuela.

La familia ampliada también ha constituido un meca-

nismo vital de supervivencia para otro grupo de población en

riesgo en América Latina: las personas de edad avanzada. En

Canadá, Estados Unidos, Alemania, Suecia, el Reino Unido,

Dinamarca y los Países Bajos más del 30% de la población de

más de 65 años viven solos9 . En América Latina, la proporción

de personas mayores que viven solas va desde el 10% en Colom-

bia, Honduras, México, Paraguay, El Salvador y Venezuela hasta

cerca del 20% en las zonas urbanas de Argentina y Uruguay. En

el mundo desarrollado, las tasas de pobreza de las mujeres de

edad avanzada es mayor que la de sus contrapartes masculinos.

Como en el resto del mundo, en promedio las mujeres latinoa-

mericanas ganan menos que los hombres, pero viven más. El

Cuadro 1 muestra la proporción de hombres y mujeres de más

de 60 años que no declaran fuente alguna de ingresos al nivel

individual. Si bien en América Latina las mujeres de edad avan-

zada muestran una probabilidad mucho menor de tener una

fuente de ingreso que los hombres de edad avanzada, ninguno

de los sexos está sobrerrepresentado en los deciles de meno-

res ingresos en relación con su proporción en la población.

Sin embargo, si la familia ampliada disminuyera en el futuro

el papel protector que tradicionalmente ha desempeñado

para los parientes, la pobreza entre las personas de edad

avanzada podría convertirse en una seria preocupación, par-

ticularmente en el caso de las mujeres de edad avanzada.

1 La proporción de niños que vivían sin uno de sus padres biológicos eraaproximadamente del 40%. Véase Lerman (1996).2 El término “padre” incluye padrastros, padres biológicos, padres adoptivosy compañeros consensuales de las madres de los hijos.3 Véase UNFPA (1998).4 Las unidades familiares pueden clasificarse en cinco categorías: 1)unipersonal, 2) nuclear (unión conyugal formal o informal y/o padre e hijo),3) familia ampliada (nuclear más otro pariente), 4) compuesta (que incluyeparientes y no parientes), y 5) corresidencial (ninguno de los integrantesestá relacionado con el jefe de la unidad familiar).5 En Canadá, Estados Unidos, Alemania, Suecia, el Reino Unido, Dinamar-ca y los Países Bajos, entre el 85% y el 90% de los jefes de unidades familiaresde un solo padre son mujeres.6 Véase Sorrentino (1990).7 Aproximadamente el 14% de todas las unidades familiares son unidadesunipersonales.8 Véanse Garasky (1995) y Garfinkel y McLanahan (1986).9 Véase Sorrentino (1990).

Cuadro 1. Población mayor de 60 años

Porcentaje sin fuentes

Porcentaje dede ingreso propio

población Femenina Hombres Mujeres

Argentina1 1996 59,47 11,99 30,67Bolivia 1996 52,24 18,77 55,96Brasil 1995 55,13 4,21 20,93Costa Rica 1995 56,09 3,88 28,97Chile 1996 56,93 3,42 24,83Colombia 1997 52,71 24,61 59,02México 1994 52,28 19,29 62,04Panamá 1997 51,17 16,21 39,49Paraguay 1995 53,66 13,86 40,97Perú 1996 50,79 10,59 42,06El Salvador 1995 56,03 22,27 47,91Uruguay2 1995 59,71 1,90 11,44Venezuela 1995 54,04 23,51 58,10

Estados Unidos 1996 56,86 1,99 3,50América Latina3 53,90 14,60 43,66

1 Gran Buenos Aires solamente.2 Areas urbanas solamente.3 Promedio de encuestas nacionales representativas.

Fuente: cálculos del BID basados en encuestas de hogares.

Capítulo 256

ses con las poblaciones más jóvenes como Honduras,Nicaragua y Guatemala, en 1995 los coeficientes dedependencia juvenil eran el doble que en los paísescon las poblaciones de más edad, como Barbados,Argentina y Uruguay. Para 1950, alrededor de la mi-tad de los países mostraba coeficientes de dependen-cia juvenil de 0,7 a 0,8, lo que sugiere que ya se habíaproducido alguna disminución en esos coeficientes.Pero para 1995 la clasificación entre este grupo depaíses había cambiado significativamente como con-secuencia de las diferencias en el ritmo al que habíadisminuido la fecundidad.

Las mayores disminuciones de la fecundidaden América Latina se observan en los países que te-nían la mayor fecundidad en 1950. Podría esperarseque los países con mayor fecundidad inicial registra-ran mayores disminuciones, porque la fecundidad tie-ne un límite menor y por lo tanto las tasas de fecundi-dad entre países tienden a convergir. La correlaciónentre el cambio y el nivel de las tasas de fecundidadtotal en 1950 es de -0,83, lo que sugiere que los paíseslatinoamericanos están de hecho convergiendo a me-nores niveles de fecundidad. Países como la Repúbli-ca Dominicana, que mostraban las tasas de fecundi-dad más altas en 1950, experimentaron la mayordisminución; Uruguay, que es el país que muestra lamenor tasa en 1950, experimentó el menor cambio.No obstante, hay algunos casos como Haití, Guate-mala, Paraguay y Bolivia, que tenían algunas de lastasas más elevadas en 1950, en los cuales las reduccio-nes han sido más lentas que lo previsto sobre la basede esta correlación.

Con la excepción de casos específicos comoHaití, Uruguay y Argentina, que muestran elevadastasas de mortalidad, las diferencias actuales en estavariables son relativamente pequeñas dentro de Amé-rica Latina. (Las tasas de mortalidad son elevadas enHaití porque este país tiene la tasa más alta de morta-lidad infantil, y también lo son en Argentina y Uru-guay porque en estos países una gran proporción dela población es de mayor edad). En 1950 se observa-ban diferencias mucho mayores dentro de la región,pero las tasas de mortalidad disminuyeron más en lospaíses que mostraban una elevada tasa de mortalidaden 1950, y la convergencia ha sido más rápida en tér-minos de las tasas de mortalidad que en las de fecun-didad. Un caso extremo es la comparación entre Gua-temala y Barbados. Las tasas de mortalidad de

Guatemala eran casi el doble de las de Barbados en1950, pero para 1995 eran muy similares. Por otraparte, en Guatemala la fecundidad era 1,5 veces supe-rior a la de Barbados en 1950, pero casi tres vecesmayor en 1995. Este es un ejemplo del hecho de quelas diferencias en la estructura por edades observadaactualmente dentro de América Latina se deben prin-cipalmente a los diferenciales en las tasas de fecundi-dad y no en las de mortalidad.

Dado que el cambio demográfico implicadiferentes números de hijos por unidad familiar, nor-malmente está acompañado de otros cambios de lar-go alcance en la sociedad, como los cambios en losarreglos familiares. Los países del Sudeste Asiático queexperimentaron la transición demográfica más rápidatambién han experimentado intensos cambios en elnivel familiar —como la demora en contraer matri-monio— que refuerzan los cambios en la fecundidad(véase el Recuadro 2.2).

¿Qué factores desataron la transición demográfica?

Hemos visto que el ritmo de la transición demográfi-ca está determinado por la brecha entre las tasas defecundidad y de mortalidad, y hemos visto tambiénque en la actualidad en América Latina, e incluso entodo el mundo, las diferencias en el estado de la tran-sición demográfica se deben mucho más a diferenciasen las tasas de fecundidad que a la existencia de tasasde mortalidad desiguales. Podemos entonces pregun-tarnos ¿qué factores explican estas diferencias en lafecundidad? La disminución de la tasa de mortalidad(que puede atribuirse en gran medida a la evolucióneconómica y técnica) constituye parte de la explicación.Pero intervienen otras fuerzas sociales y culturales.

El Gráfico 2.11 desglosa el cambio en las ta-sas de fecundidad total de las principales regiones delmundo entre 1960 y 19954. En todas las regiones endesarrollo tomadas en su conjunto, la fecundidad dis-minuyó en 2,1 niños entre 1960 y 1995. La mayorparte de la disminución parece relacionarse con cam-bios en las condiciones de salud y educación: el mejo-ramiento de la salud explica alrededor del 45% de ladisminución, y la escolaridad femenina el 35% (ya se

4 Estos resultados están tomados del documento de antecedentes deBehrman, Duryea y Székely (1999a). Véase en el Apéndice 2.2 los de-talles técnicos de este desglose.


trate de la escolaridad primaria —22%— o la escola-ridad terciaria femenina, 14%). Este patrón generalse aplica a las regiones individuales en desarrollo, apesar de algunas diferencias en la importancia relati-va de los factores. En Africa, el mejoramiento de lasalud desempeñó un papel mayor que en otras regio-nes, y el tipo de educación que revistió más impor-tancia fue la educación primaria femenina. En el Su-deste Asiático, el efecto de la educación secundariafemenina fue mayor, tanto en términos absolutos comorelativos, que en cualquier otra región en desarrollo,justificando en gran parte la espectacular disminuciónregistrada en las tasas de fecundidad de esa regióndesde 1950 (Véase el Gráfico 2.12)5.

Dentro de América Latina, la importanciarelativa de la educación femenina y las mejoras de sa-lud difirieron ampliamente de un país a otro comoexplicación de la disminución de las tasas de fecundi-dad entre 1960 y 1995 (véase el Gráfico 2.13). En pro-medio, el mejoramiento de la salud fue el factor másimportante (que explica, desde un punto de vistaestadístico, el 38% de la disminución), seguido por laeducación secundaria y terciaria femenina (13% y12%, respectivamente). Las mayores reducciones enla fecundidad experimentadas dentro de la regióndesde principios de los años sesenta se observaron enla República Dominicana y Costa Rica, donde la fe-cundidad se redujo en más de 4 niños por mujer. Noobstante, hay algunos casos que se desvían del patrón

general. En Argentina, Barbados, Costa Rica, Ecua-dor, Jamaica, Panamá, la República Dominicana, Tri-nidad y Tobago y Uruguay se produjo una reducciónen la proporción de mujeres con educación primaria,y como la educación primaria está relacionada con unamenor fecundidad, esta variable guarda una relaciónpositiva con la fecundidad. Sin embargo, estareducción corresponde a un desplazamiento hacia la

5 Estas tres asociaciones totalizan más del 100%, pero se ven contra-rrestadas principalmente por diferencias no observadas en los cambios,que son -41% del total.

Qué explica la caída de la fecundidadentre 1960 y 1995

Gráfico 2.11

-4,0

-3,5

-3,0

-2,5

-2,0

-1,5

-1,0

-0,5

0,0

0,5

Cam

bio

en

fec

un

did

ad 1

960-

1995

Países emergentes

Africa Asia América Latina

Sudeste Asiático

No explicado

Urbanización y escolaridad masculina

PIB per cápita

Salud (esperanza de vida)

Escolaridad femenina

Fuente: Behrman, Duryea y Székely (1999c).

¿Por qué la fecundidad cayó más rápido en el Sudeste Asiático que en América Latina?

Gráfico 2.12

Escolaridad primariafemenina (12%)

Escolaridadmasculina (2,5%)

Urbanización (0,6%)

PIB per cápita (13,7%)

Salud (30,2%)

Escolaridad secundariafemenina (41%)

Escolaridaduniversitariafemenina (0,1%)


Causas de la caída de la fecundidadentre 1960 y 1965 en América Latina

Gráfico 2.13

-4,5 -4 -3,5 -3 -2,5 -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 ArgentinaBarbados

BoliviaBrasilChile

ColombiaCosta Rica

Rep. DominicanaEcuador

El SalvadorGuatemala

HaitíHonduras

JamaicaMéxico

NicaraguaPanamá

ParaguayPerú

Trinidad y TobagoUruguay

Venezuela

No explicado

Urbanización y escolaridad masculina

PIB per cápita

Salud

Escolaridad femenina


Cambio en fecundidad

Capítulo 258

educación secundaria, que compensa completamenteel efecto. Otros dos casos que se desvían del patróngeneral son Bolivia y Brasil, donde la proporción demujeres con educación secundaria se relaciona conun aumento de la fecundidad en vez de unadisminución.

Las cifras revelan que parte de la disminu-ción de la fecundidad permanece sin explicación. Ladisponibilidad de anticonceptivos es uno de los facto-res que pueden explicar parte de este cambio. En Ir-

landa, por ejemplo, después de que se legalizaron losanticonceptivos modernos —primero entre las pare-jas casadas y luego en general— se observó una mar-cada disminución de la fecundidad a mediados de losaños setenta. Además, los estudios recientes indicanque virtualmente toda la parte no explicada de la re-ducción de la fecundidad en América Latina puedeatribuirse al mayor uso de anticonceptivos6. La fe-

La transición epidemiológica se produce en forma paralela y

está determinada en parte por la transición demográfica.

Consiste en un cambio de las enfermedades predominante-

mente infecciosas como fuentes de morbilidad y muerte, a

enfermedades degenerativas y no transmisibles. Parte de este

cambio se debe a modificaciones en el comportamiento am-

biental y de la sociedad, que reducen las infecciones y pro-

mueven la inmunidad. El cambio se ve reforzado por la resul-

tante supervivencia de los niños a la edad adulta y de los adul-

tos a edades más avanzadas, en las cuales son más comunes

las enfermedades no transmisibles. En consecuencia, a medi-

da que la población envejece y mejora su salud, aumenta cons-

tantemente la proporción de muertes producidas por enfer-

medades no transmisibles (véase el Gráfico 1).

Los datos sobre mortalidad pueden clasificarse en

cinco categorías de acuerdo con su causa: la mortalidad

atribuible a enfermedades transmisibles, condiciones origi-

nadas en el período prenatal, neoplasmas malignos, enfer-

Dos transiciones a un nuevo equilibrio

medades del sistema circulatorio y causas externas de muer-

te (como accidentes y homicidios). Ante la mayor esperanza

de vida y la reducción de las enfermedades transmisibles y

prenatales, el perfil epidemiológico de la población latinoa-

mericana está desplazándose hacia enfermedades más cró-

nicas y degenerativas1 . En muchos países, las enfermedades

no transmisibles y las lesiones ya constituyen la principal causa

de mortalidad (véase el Gráfico 2).

Todos estos son acontecimientos favorables. El con-

tinuado crecimiento de los ingresos y el mejoramiento en

materia de nutrición, junto con los adelantos en la tecnología

médica, impulsarán la transición epidemiológica, y dicha tran-

sición constituye un cambio hacia el mejoramiento de la cali-

dad general y la duración de la vida.

Recuadro 2.3

6 Véase Bongaarts y Bulatao (1999).

Gráfico 1. Causas de mortalidad por edadesen América Latina(Porcentajes)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

20 22 24 26 28 30 32 34 Edad promedio

Transmisibles Neoplasia CirculatoriasExternas Prenatal

Fuentes: cálculos del BID basados en Naciones Unidas (1998) y Larrieu y Levine (1999).

Gráfico 2. Transición epidemiológica en América Latina: mortalidad por causas(Porcentajes)

0 20 40 60 80 100

Perú

Paraguay

Ecuador

Nicaragua

México

Brasil

Panamá

Colombia

Venezuela

Trinidad y Tob.

Chile

Costa Rica

Argentina

Uruguay

Transmisibles Neoplasia Circulatorias

Externas Prenatal

Fuente: Larrieu y Levine (1999).

1 Véase Larrieu y Levine (1999).


cundidad total deseada en la región probablementesea aun menor que los niveles reales de fecundidad,pero la prevalencia en el uso de anticonceptivos con-tinuará cerrando esta brecha.

Las mejoras en la salud fueron cruciales para la

transición demográfica

Las mejoras en las condiciones de salud que provoca-ron la disminución de la fecundidad adquirieron im-pulso alrededor del fin de la segunda guerra mundial.El desarrollo de los antibióticos, los agentesantimicrobianos y los insecticidas contribuyeron a quese produjeran importantes mejoras de salud en elmundo en desarrollo. Por ejemplo, la penicilina, lassulfamidas, la estreptomicina, la bacitracina, lacloroquina, la tetraciclina y el DDT fueron descu-biertas e introducidas entre 1920 y 1950. El crucialmejoramiento en materia de salud pública probable-mente tuvo un efecto aún mayor gracias a la disponi-bilidad de agua potable, el mejor saneamiento y la di-fusión de las inmunizaciones, factores que ayudaron aextender la vida de las personas. Estas mejoras con-tribuyeron a la transición epidemiológica que prece-dió a la gran disminución de la fecundidad (véase elRecuadro 2.3).

En América Latina, la salud ha experimenta-do una constante mejoría a lo largo de este siglo, enforma lenta durante las primeras décadas y luego ace-lerándose a fines de la segunda guerra mundial. Porejemplo, la esperanza de vida se incrementó de ape-nas algo más de 50 años en 1950 a más de 70 en 1990.Se prevé que esta tendencia se mantendrá, y la espe-ranza de vida en la región se aproxima constantemen-te al promedio que se observa en el mundo desarro-llado. El mejoramiento ha sido similar al promediodel mundo en desarrollo, aunque el Sudeste Asiáticoexperimentó una mayor mejoría entre los años cin-cuenta y sesenta, superando a América Latinaalrededor de 1965. Sin embargo, se anticipa que laesperanza de vida en ambas regiones será virtualmenteidéntica para el año 2015, de aproximadamente 78años.

La mortalidad infantil ha disminuido espec-tacularmente en América Latina desde 1950, pasan-do de 124 a apenas 35 muertes por mil nacimientos.El ritmo de esta disminución ha sido constante, re-duciéndose a la mitad en los 25 años anteriores a

1975, y reduciéndose nuevamente a la mitad desdeentonces. Tomadas en su conjunto, las reduccionesen la mortalidad de infantes y de niños representanmás de la mitad de la mejoría experimentada en laesperanza de vida de América Latina durante elmedio siglo pasado.

¿Hacia dónde va América Latina?

Como se describió antes, la brecha entre las tasas defecundidad y mortalidad conduce directamente a unaexplosión en el crecimiento demográfico. Dicha ex-plosión demográfica pudo observarse en toda Améri-ca Latina hasta principios de los años sesenta, cuandodisminuyó el ritmo de crecimiento al comenzar asentirse los efectos de la reducción de la fecundidad.Sin embargo, los niveles de la población latinoameri-cana continuarán creciendo por lo menos por espaciode 30 años —a pesar de haberse completado latransición en materia de fecundidad— debido al efectodel impulso demográfico. Se proyecta que lafecundidad disminuirá y alcanzará el nivel de reem-plazo (de alrededor de dos nacimientos por mujer)entre los años 2005 y 2010. Sin embargo, es improba-ble que el número total de nacimientos disminuyahasta alrededor del año 2020, porque habrá una ele-vada proporción de mujeres en edad reproductiva enla población. De manera que mientras las tasas demortalidad se incrementarán a partir de aproximada-mente el año 2010, al aumentar la proporción de per-sonas de edad avanzada, no se espera que la poblacióntotal latinoamericana se estabilice hasta alrededor delaño 2040 —en un nivel cercano a 660 millones dehabitantes— en comparación con algo menos de 500millones en 1995. Sólo entonces se habrá completadoverdaderamente la transición demográfica de AméricaLatina.

De acuerdo con los estándares históricos, latransición de América Latina se habrá producido enforma relativamente rápida. Los países actualmentedesarrollados han experimentado transiciones muchomás lentas. En Europa Occidental, por ejemplo, elproceso de inició a mediados del siglo XVIII y durócerca de 150 años. En Suecia, la transición tomó aúnmás tiempo, ocupando buena parte de 300 años. Lastransiciones modernas han sido mucho más rápidas,ya que los países tuvieron el beneficio del conocimien-to, la experiencia y la tecnología desarrollada por otros.

Capítulo 260

Por ejemplo, en el Sudeste Asiático la transición de-mográfica se produjo en el espacio de 50 a 75 años, yconstituye la transición demográfica más rápida quese ha producido hasta ahora.

En América Latina en su conjunto, el númeroabsoluto de infantes se incrementó notablemente hasta1995, como consecuencia principalmente de la caídade las tasas de mortalidad de infantes y de niños. El

número absoluto de nacimientos comenzó a disminuirdebido a la disminución de la fecundidad, y se proyectaque a partir del año 2000 el número absoluto de infantestambién disminuirá (véase el Gráfico 2.14).

Los cambios en la estructura por edades yason significativos, y lo serán más entre los años 2025y 2050. En este período el número de jóvenes (demenos de 15 años) se reducirá en forma espectacular,alcanzando a apenas el 20% de la población en el año2050 (en comparación con el doble de ese nivel en1950). De manera que para el año 2050 habrá sólo100 millones de jóvenes latinoamericanos (en com-paración con un total proyectado de 660 millones dehabitantes), muy por debajo del máximo de 150 mi-llones (entre 500 millones de habitantes) registradoen 1995. Igualmente espectacular será la triplicaciónde la proporción de personas de edad avanzada (esdecir, de 65 años o más) que pasará a ser más del 20%para el año 2050 (véase el Gráfico 2.15).

En la actualidad, el 60% de los latinoameri-canos se halla en la edad de trabajar, el 35% está pordebajo y el 5% por encima de las edades tradicionalesde trabajar (entre los 15 y los 65 años). Sin embargo,la transición demográfica hará que esta carga de de-pendencia disminuya en forma bastante espectacular

Transición demográfica en América LatinaGráfico 2.14

0

10

20

30

40

50

60

0-415-19

30-3445-49

75-79Grupo de edad 19501955

19601965

19701975

19801985

19901995

20002005

20102015

20202025

Fuente: Bloom et al. (1999) basado en Naciones Unidas (1998).

Pob

laci

ón

po

r g

rup

o d

e ed

ad (

mill

on

es)

60-64

Proporción de la población de 65 años o más en América Latina(Porcentajes)

Nota: Para años posteriores a 1995 se utilizó la variable menor de las proyecciones de población.Fuente: Naciones Unidas (1998).

Gráfico 2.15

65 +

1950

25

20

15

10

5

01960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

80 +

Transición demográfica en países con esperanza de vida baja (Grupo I)

Gráfico 2.16

0

2

4

6

8

10

12

Pob

laci

ón

po

r g

rup

o d

e ed

ad (

mill

on

es)

0-410-14

20-2430-34

40-4450-54

60-6470-74

80+Grupo de edad 1950

19551960

19651970

19751980

19851990

19952000

20052010

20152020

2025

Nota: el Grupo I incluye a Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua,Perú y República Dominicana.Fuente: Bloom et al. (1999) basado en Naciones Unidas (1998).


en los próximos años. En el año 2020 los jóvenes re-presentarán sólo el 21% de la población latinoameri-cana, y mientras la proporción de personas de edadavanzada se habrá incrementado al 9%, el 70% de lapoblación estará en edad de trabajar.

Este patrón básico es estable en toda la re-gión, aunque varía en sus detalles, tamaño y madurez.Las tasas de fecundidad todavía son particularmenteelevadas en Centroamérica7. En Guatemala, Haití,Honduras y Nicaragua, en la actualidad las tasas defecundidad son de alrededor de cinco hijos. En estospaíses, la transición demográfica es notablementeincompleta. En cambio, en Argentina, Chile y Uru-guay la transición está en gran parte concluida. Méxicose encuentra en una situación intermedia, habiendocompletado el componente de mortalidad de sutransición, mientras que el de fecundidad todavía sehalla en proceso.

La división de los países de América Latinaen tres grupos basados en su esperanza de vida en 1950es ilustrativa. En el grupo de baja esperanza de vida,los cambios en la estructura por edades no son tanespectaculares, y la ola demográfica aparece más tar-de, alrededor del año 2000 (véase el Gráfico 2.16). Enel grupo intermedio, la ola ya está acercándose a la

población en edad de trabajar (véase el Gráfico 2.17).Por último, en los países de mayor esperanza de vida,la ola principal apareció hacia 1990, antes y en formamás marcada que en el caso de los otros dos gruposde mediana y baja esperanza de vida (véase el Gráfico2.18). Ahora está viéndose seguida por una segundaola, en la medida en que la generación de la explosióndemográfica tiene hijos.

La estructura por edades de la población, ylas variaciones a lo largo de estas oleadas, están rela-cionadas en varias formas con la oferta de mano deobra. Una de ellas es una pura identidad contable,mientras que otras reflejan decisiones adoptadas porlos individuos y las familias. Por supuesto, la partici-pación en la fuerza laboral es mucho mayor entre laspersonas de 15 a 64 años que en otros grupos de eda-

0

10

20

30

40

Pob

laci

ón

po

r g

rup

o d

e ed

ad (

mill

on

es)

0-410-14

20-2430-34

40-4450-54

60-6470-74


19601965

19701975

19801985

19901995

20002005

20102015

20202025

Nota: el Grupo II incluye a Brasil, Belice, Chile, Colombia, Guyana, México, Panamá, Suriname, Venezuela.Fuente: Bloom et al. basado en Naciones Unidas (1998).

Transición demográfica en países con esperanza de vida media (Grupo II)

Gráfico 2.17 Transición demográfica en países con esperanza de vida alta (Grupo III)

Figure 1.1

Gráfico 2.18

0

1

2

3

4

5

6

Pob

laci

ón

po

r g

rup

o d

e ed

ad (

mill

on

es)

0-410-14

20-2430-34

40-4450-54

60-6470-74


19601965

19701975

19801985

19901995

20002005

20102015

20202025

Nota: el Grupo III incluye a Argentina, Bahamas, Barbados, Costa Rica, Jamaica, Paraguay, Trinidad y Tobago y Uruguay.Fuente: Bloom et al. basado en Naciones Unidas (1998).

7 Las proyecciones sobre fecundidad presentadas y analizadas aquí sebasan en la variante de baja fecundidad de las proyecciones de las Na-ciones Unidas. Estas proyecciones suponen que las tasas de fecundidaddisminuirán con el tiempo a niveles inferiores a los de reemplazo. Encontraste, la variante de fecundidad media supone que se alcanzará lafecundidad de reemplazo. Si bien éste es un punto focal verosímil, secontradice con la experiencia de la mayor parte de los otros países cuyastransiciones están mucho más avanzadas y cuyas tasas de fecundidad seencuentran actualmente por debajo de los niveles de reemplazo, comoItalia, Suecia y Alemania.

Capítulo 262

des, pero la participación también varía dentro delgrupo de 15 a 64 años. Los subgrupos entre los 15 ylos 34 años y entre los 50 y los 64 años tienden a mos-trar tasas de participación significativamente meno-res que los que están en el grupo de 35 a 49 años.Como en la actualidad el 60% de la población en edadde trabajar de América Latina se concentra por deba-jo de las edades relacionadas con la máxima participa-ción (entre los 35 y los 49 años) puede esperarse quela tasa global de participación se incremente a medi-da que envejece la fuerza laboral. En consecuencia, elimpacto básico contable de modificar la estructura poredades se ve ampliado por las mayores tasas de parti-cipación en la fuerza laboral a medida que la pobla-ción envejece.

La transición demográfica también modificala tasa de participación de las mujeres en el mercadolaboral en cada grupo de edades. La participación enla fuerza laboral está vinculada a la necesidad de cui-dar de los niños en el hogar. Un menor coeficiente dedependencia juvenil puede disminuir las tareas de lasmujeres en el hogar y facilitar su incorporación a lafuerza laboral. La participación de los niños en la fuer-za laboral también está reduciéndose, del 15% de losjóvenes de 10 a 14 años en 1960 a un 10% en la actua-lidad. Estas tendencias estimularán aún más la parti-cipación de las mujeres en el mercado laboral.

Una ventana de oportunidad para América Latina

Las evidencias presentadas en la primera sección deeste capítulo indican que diversas variables que sonclave para el proceso de desarrollo siguen obvios pa-trones relacionados con la edad promedio. AméricaLatina ha entrado a una etapa en la que comienzan apercibirse algunos de los efectos más importantes (ensu mayoría positivos) de la estructura por edades, aun-que la región hasta ahora ha realizado sólo una partedel potencial de crecimiento inherente a este cambiodemográfico. ¿Impugna el ejemplo latinoamericanonuestro supuesto de que la demografía reviste impor-tancia, o simplemente indica que los beneficios de-mográficos no son en absoluto automáticos? Puedeser que en América Latina las políticas hasta ahora nohayan explotado eficientemente los patrones positi-vos del cambio demográfico, y por consiguiente nohayan convertido la primera parte del beneficio de-mográfico en un dividendo demográfico.

Afortunadamente, una parte considerable delbeneficio demográfico de la región habrá de cristali-zar durante las próximas dos décadas. El Gráfico 2.19muestra que en promedio, en el período 2000-2030los coeficientes de dependencia totales de AméricaLatina registrarán niveles históricamente bajos8. Ellose traduce en una singular oportunidad para mejorarel crecimiento, el ahorro y la educación. La regiónrecogerá importantes beneficios con un mejoramien-to del entorno de políticas. Si no se experimenta talmejoría, las oportunidades perdidas serán cuantiosasy la oportunidad demográfica de América Latina secerrará sin producir significativos beneficios.

¿Qué políticas se necesitan para que esa opor-tunidad se traduzca en mejores niveles de vida para lapoblación de la región? Es obvio que los beneficiosde la transición demográfica no son automáticos. Sólose hacen efectivos cuando se aplican políticas que per-miten convertir esa oportunidad en una mayor pro-ductividad, más ahorros, menos desempleo y, en ge-neral, mejores resultados económicos y sociales.

El Sudeste Asiático quizá represente el efec-to más importante del aprovechamiento de la demo-grafía en términos del crecimiento del PIB. Esta re-

Período de oportunidad demográficaen América Latina

Gráfico 2.19

0,9

1,0

1,1

1,2

1,3

1,4

1,5

1,6

Tasa

de

dep

end

enci

a aj

ust

ada

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Período de oportunidad

Tasa de dependencia total

Fuente: Duryea y Székely (1998).

8 El coeficiente de dependencia se calcula dividiendo el número deindividuos de los grupos de 0 a 15 años y de más de 65 años en cadapaís, por la población en edad de trabajar. Ajustamos el coeficiente pon-derando cada individuo de más de 65 años por un factor de cuatro, paratener en cuenta el hecho de que el gasto público en las personas deedad avanzada es generalmente mucho mayor que el costo de los niñosVéanse más detalles en Duryea y Székely (1998).


gión logró combinar un conjunto beneficioso de po-líticas con el cambio demográfico que estaba experi-mentando, estimulando su tasa de crecimiento delingreso a un grado tal que ha modificado espectacu-larmente la calidad de la vida que disfruta la pobla-ción. La generación de la explosión demográfica delSudeste Asiático se incorporó a la fuerza laboral a par-tir de mediados de los años sesenta, y como resultado,la población en edad de trabajar creció dos veces másrápido que la población dependiente entre 1965 y1990. Estos trabajadores estaban razonablemente bieneducados, y la existencia de políticas adecuadas ase-guró que tuvieran empleos remunerativos. Su contri-bución al crecimiento de la región explica en granmedida el “milagro” del Sudeste Asiático. Se estimaque alrededor de una tercera parte o más de este fe-nomenal impulso de crecimiento, que representa lamayor parte de lo que ha permanecido “sinexplicación”, constituye un beneficio directo del divi-dendo demográfico, equivalente a un estímulo al cre-cimiento de por lo menos un 2% anual9.

Muchos estudios sobre el desarrollo econó-mico han demostrado que uno de los ingredientescruciales de una combinación exitosa de políticas esla apertura de la economía al comercio internacional.Una nación que se abre a la economía mundial trans-forma al mundo en un mercado para sus productos.Ello se traduce en mayor demanda para esos produc-tos, lo que a su vez origina, entre otras cosas, unamayor demanda de trabajadores. De esta manera, laapertura crea oportunidades de empleo que permitenutilizar la creciente población en edad de trabajar, unadecisión especialmente importante si la economíaquiere absorber un creciente número de trabajado-res. El análisis econométrico realizado por Bloom etal. (1999) para este informe muestra que en un paíscuya población en edad de trabajar crece un 3% anual,el crecimiento se verá estimulado un 0,5% anual sitiene una economía cerrada, y un 1,5% anual si seabriera la economía (véase el Apéndice 2.3). En otraspalabras, una política de apertura puede triplicar lamagnitud del dividendo demográfico del país.

¿En qué forma se aplican a América Latinaestos resultados? En el período 1965-1985, AméricaLatina disfrutó de un modesto beneficio demográfi-co, pero en gran parte se mantuvo cerrada a la econo-mía mundial. Los resultados econométricos sugierenque si la región hubiera estado completamente abier-

ta a la economía mundial, como lo estuvo el SudesteAsiático durante todo ese período, la tasa de creci-miento de América Latina habría registrado en pro-medio 0,9 puntos percentuales más por año. Ello hu-biera duplicado el crecimiento de 0,9 a 1,8% cada añodurante ese período10. Estos resultados son congruen-tes con varios otros trabajos que han mostrado quelas reformas estructurales adoptadas por América La-tina desde fines de los años ochenta, entre las que fuefundamental la liberalización del comercio, hanincrementado sustancialmente las posibilidades decrecimiento de la región. Más específicamente, deacuerdo con los resultados contenidos en la ediciónde 1997 de este informe, el potencial de crecimientoha aumentado 1,9% como consecuencia de las refor-mas puestas en práctica desde mediados de los añosochenta, de los cuales 0,8 puntos se han debido a laadopción de las políticas de liberalización delcomercio11. Por lo menos en este respecto, AméricaLatina se halla actualmente en mucho mejor posiciónpara aprovechar la oportunidad demográfica que entre1965 y 1985.

Los resultados de Bloom et al. (1999) indi-can que el efecto directo del cambio en la estructurapor edades representa sólo un 11%, o sea 0,6 puntosporcentuales, de la brecha de crecimiento entre Amé-rica Latina y las economías de rápido crecimientodel Sudeste Asiático. Pero cuando se tiene el cuentael efecto interactivo de la política y la demografía,puede explicarse el 50% de la brecha. Por lo tanto,el desfase de los resultados de América Latina conrespecto al Sudeste Asiático es el resultado de laaplicación de políticas —en particular la políticacomercial de América Latina— que no lograronaprovechar el cambio demográfico hasta mediadosde los años ochenta. En resumen, el Sudeste Asiáticoaplicó políticas que aprovecharon en forma eficaz suoportunidad demográfica, mientras que AméricaLatina sólo comenzó a hacerlo recientemente.

Otros tipos de políticas también revisten im-portancia. Una forma de ver cuáles son es verificar silos patrones de edad promedio de algunas variablescambian en diferentes escenarios de política. Por ejem-

9 Véase Bloom et al. (1999).10 Medido en dólares internacionales de poder adquisitivo de 1995.Véase Summers y Heston (1991).11 Véase BID (1997), Parte II.

Capítulo 264

plo, si un país tiene sistemas financieros mayormentedesarrollados y eficientes, podrá absorber el crecien-te número de adultos en edad de trabajar porque exis-tirá suficiente financiamiento para nuevas oportuni-dades de inversión. Los países en los que los sistemasfinancieros están menos desarrollados experimenta-rán un estrangulamiento en la expansión del mercadolaboral. A las empresas les resultará más difícil finan-ciar su expansión, y los individuos dispondrán de me-nos medios para crear sus propias oportunidades deempleo. El Gráfico 2.20 muestra el patrón de edadpromedio del PIB per cápita (similar al patrón que sepresentó en el Gráfico 2.3) en países con los sistemasfinancieros más desarrollados y menos desarrollados12.El Gráfico muestra que los mercados financierosdesempeñan un importante papel asegurando que laexpansión de la población en edad de trabajar setraduzca en una mayor actividad económica. En loscasos en que los mercados financieros están relativa-mente más desarrollados, el patrón de edad prome-dio del PIB del país es positivo a partir de los 27 añosy la inclinación de la curva es mucho mayor. En aque-llos países con un desarrollo financiero relativamentebajo, el patrón de edad promedio del país es muchomás uniforme.

Uno de los aspectos que más se destacan enel cambio de la estructura por edades, como se señalóanteriormente, es el cambio que se observa en el aho-rro a lo largo del ciclo de vida. La medida en que semodifican las tendencias en los patrones de ahorro

cuando cambia la estructura por edades, sin embargo,puede depender en forma importante de aquellosaspectos de la economía que se relacionan conimportantes opciones de política. Como se demostróanteriormente, existen evidencias de un patrón enforma de “U” invertida entre la edad promedio de unpaís y el ahorro interno. El Gráfico 2.21 traza dichopatrón en dos submuestras de países que se definenpor estar por encima o por debajo de la mediana de laapertura del comercio. En los países que han estadorelativamente más abiertos al comercio, eldesplazamiento hacia una estructura de mayor edadse ha traducido en un mayor ahorro que en aquellospaíses menos abiertos. Parte de esta diferencia se debeal aumento de la productividad que conlleva laapertura del comercio. Si durante los períodos de ba-jos coeficientes de dependencia la productividad eselevada, es posible ahorrar más.

Sin embargo, sólo será posible ahorrar más silos mercados financieros del país están lo suficiente-mente desarrollados como para captar este ahorroadicional y promover mayor ahorro e inversión. ElGráfico 2.22 muestra que el patrón del ahorro en paísesen los que el desarrollo del mercado financiero estápor encima de la mediana aumenta sustancialmente a

El PIB crece más con la edad del país si hay un mejor mercado financiero

Gráfico 2.20

0

3.000

6.000

9.000

12.000

15.000

PIB

(U

S$)

20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39Edad promedio

PIB con el crédito porencima de la mediana

PIB con el créditopor debajo de la mediana

Nota: el eje vertical mide cambios en un país hipotético donde el promedio de edad de lapoblación es de 20 años.Fuente: Behrman, Duryea y Székely (1999b).

El ahorro aumenta con la edad promedio cuando las políticas favorecen el comercio exterior

Gráfico 2.21

0

5

10

15

20

25

30

Gra

do

de

aper

tura

(%

)

20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Edad promedio

Apertura por encima de la mediana

Apertura por debajo de la mediana


12 En el Apéndice 2.1 se explica la metodología utilizada para obtenerlos resultados en éste y los tres Gráficos siguientes. Los resultados fuerontomados de Behrman, Duryea y Székely (1999b).


medida que la población del país envejece, mientrasque en los países con un desarrollo deficiente del mer-cado de crédito, el patrón se desvía sustancialmente apartir de los 29 años, experimentando una marcada dis-minución del ahorro interno después de esa edad. Enconsecuencia, cuando los mercados financieros estánmás desarrollados, los individuos cuentan con másoportunidades para ahorrar y pueden ajustar más ade-cuadamente sus patrones de ahorro de acuerdo conlas necesidades de su ciclo de vida. El resultadoagregado es que el ahorro no necesita disminuir amedida que la población de los países envejece si laspolíticas han facilitado previamente el desarrollo delos mercados financieros.

Las tasas de desempleo también se relacio-nan con las alternativas de política. Si un país se abreal comercio internacional cuando una gran propor-ción de la población se encuentra en edad de trabajar,podrá ampliar sus oportunidades laborales a la velo-cidad requerida por el cambio demográfico. El Gráfi-co 2.23 muestra el patrón de edad promedio de lastasas de desempleo cuando los países se dividen encasos en los que la apertura del comercio se encuen-tra por encima y por debajo de la mediana, respecti-vamente. El desempleo y la edad parecen guardar unarelación mucho más estrecha en países con una me-nor apertura comercial. Las tasas son elevadas a me-nor edad y relativamente bajas a mayores edades enlos países con apertura relativamente alta y baja, perola disminución del desempleo relacionada con el en-

vejecimiento es mucho mayor en los casos en que laapertura está por encima de la mediana. De maneraque la aplicación de adecuadas políticas macroeconó-micas, especialmente la política comercial, puede con-tribuir a aliviar presiones sobre el mercado laboral enmomentos en que una elevada proporción de la po-blación pasa a estar en edad de trabajar.

Todos estos ejemplos sugieren que AméricaLatina no puede esperar pasivamente los mayoresbeneficios potenciales generados por el cambio en laestructura por edades, sino que debe aplicar activa-mente políticas que permitan aprovechar dichos be-neficios. Los principales aspectos de política que re-quieren inmediata atención para que los países deAmérica Latina aprovechen esta oportunidad demo-gráfica incluyen asuntos laborales, la criminalidad, laeducación, la salud, el ahorro y las pensiones. Ello noimplica que las políticas macroeconómicas o las di-versas políticas estructurales no analizadas en detalleen este capítulo —como la política comercial, la polí-tica tributaria o las privatizaciones— no revistan im-portancia para aprovechar las ventajas de la transicióndemográfica. La tienen, como se acaba de ilustrar enesta sección, pero la mayor parte de los países lati-noamericanos están muy avanzados en esta genera-ción de reformas macroeconómicas y estructurales, ylos responsables de la formulación de políticas y elpúblico en general tienen una difundida comprensiónde su importancia. Pero como se pondrá en evidenciaen el resto del capítulo, la estabilidad macroeconómi-

El ahorro no cae con el aumento de la edad promedio si las políticas promueven el desarrollo del mercado financiero

Gráfico 2.22

-5

0

5

10

15

20

25

30

Cré

dit

o p

riva

do

co

mo

po

rcen

taje

del

PIB

20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Edad promedio

Crédito privado por encima de la mediana

Crédito privadodebajo de la mediana


El desempleo cae más rápido con el aumento de la edad promedio si las políticas favorecen el comercio exterior

Gráfico 2.23

-24

-20

-16

-12

-8

-4

0

4

Tasa

de

des

emp

leo

(%

)

20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39

Edad promedio

Apertura sobrela mediana

Apertura debajode la mediana


Capítulo 266

ca y las políticas favorables al mercado no serán sufi-cientes para aprovechar los beneficios de la oportuni-dad demográfica.

Demografía y políticas laborales

Por sus efectos sobre las perspectivas de empleo, lavariación en el tamaño de la población en edad detrabajar quizá sea el cambio que más afecta la vidadiaria. Dependiendo de la situación del mercado la-boral, la transición a mayores edades puede estimularo limitar el mejoramiento del nivel de vida en Améri-ca Latina.

El proceso de la transición demográfica enAmérica Latina está comenzando a evidenciarse enun crecimiento más lento de la fuerza laboral, unamenor proporción de la población de menor edad y,lo que en cierta forma es amenazante, mayores pro-porciones de población de mayor edad. Como ya seseñaló en la sección anterior, para el año 2020 el 70%de la población latinoamericana estará en edad de tra-bajar, y una mayor fracción de esa población se con-centrará en los niveles de edad de mayor participación.La disminución de las tasas de dependencia juvenilestimulará las tasas de participación femenina,incrementando aún más el tamaño de la oferta laboral.La fuerza laboral total de la región, que actualmentealcanza a alrededor de 195 millones de trabajadores,alcanzará a 330 millones para el año 2040. La edad

mediana de los trabajadores pasará de 34,2 años en laactualidad a 39,5 en el año 2040, y alrededor del 39%del total de trabajadores serán mujeres (en compara-ción con un 34% en la actualidad).

Las consecuencias de estos espectacularescambios en el tamaño, el crecimiento y la composi-ción de la fuerza laboral pondrán en tela de juicio lospuntos de vista tradicionales acerca de los mercadoslaborales de la región. En primer lugar, los hechoscomenzarán a hacer desaparecer la visión de una ofertalaboral aparentemente inagotable alimentada por unrápido crecimiento de la fuerza laboral: en todos lospaíses se reducirá la tasa de crecimiento de la fuerzalaboral (véase el Gráfico 2.24). En la región en su con-junto, en el año 2040 el crecimiento de la fuerza labo-ral será menos de una tercera parte de lo que es en laactualidad, disminuyendo de una tasa anual del 2,1%a un 0,6% en 2040. Esta notable contracción en elcrecimiento de la fuerza laboral, por supuesto, asu-mirá diferentes magnitudes en los países que atravie-san distintas etapas de la transición demográfica. Lavelocidad del crecimiento de la fuerza laboral en losdos grupos de países menos avanzados en la transi-ción demográfica se reducirá del 2,8% al 1,1%, mien-tras que en el grupo de países demográficamente másmaduros se reducirá del 1,8% al 0,8%.

En el futuro se producirán notables cambiosen la composición por edades, poniendo en tela dejuicio la visión tradicional de una fuerza laboral jovencon grupos cada vez mayores de jóvenes que tratan de

Tasa de crecimiento de la fuerza laboral(Porcentajes)

Gráfico 2.24

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

2000-2005 2005-2010 2010-2015 2015-2020 2020-2025 2025-2030 2030-2035 2035-2040

Grupo I Grupo II Grupo III TOTAL

Fuente: cálculos del BID basados en Naciones Unidas (1998).

Participación de trabajadores jóvenesy de más edad en la fuerza de trabajo(Porcentajes)

Gráfico 2.25

0

5

10

15

20

25

30

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040

Jóvenes grupo I Jóvenes grupo II Jóvenes grupo III

Mayores grupo I Mayores grupo II Mayores grupo III



encontrar su primer empleo. El envejecimiento de lafuerza laboral de la región se traducirá en el hecho deque la participación de los trabajadores de menos de25 años se reducirá de casi una cuarta parte en la ac-tualidad a alrededor de una sexta parte de la fuerzalaboral en el año 2040. Al mismo tiempo, la propor-ción de los trabajadores de más de 55 años seincrementará de menos de uno en cada diez en la ac-tualidad a más de uno por cada seis en el año 2040.Para fines del período, la participación de los trabaja-dores de más de 55 años en el total de la fuerza labo-ral será mayor que la participación de los de menosde 25 años, lo que modificará radicalmente los pro-blemas y las percepciones acerca del funcionamientodel mercado laboral. Si actualmente estamos preocu-pados por facilitar la incorporación de los jóvenes asu primer empleo, para el año 2040 el problema serácómo facilitar la transición de las personas del trabajoa la jubilación.

Los tres grupos de países experimentarán estenotable cambio en el panorama demográfico de lafuerza laboral, aunque con diferente intensidad (véa-se el Gráfico 2.25). En los países menos avanzados enla transición demográfica, la reducción de la partici-pación de los jóvenes en la fuerza laboral será mayor,y en los países de los otros dos grupos se duplicará laparticipación de los trabajadores de más de 55 años.

Una tasa de dependencia decreciente,

pero estabilizadora

La transición demográfica tendrá el efecto beneficio-so de reducir el número de miembros de la poblaciónque no trabajan que cada trabajador debe mantener.En la región en su totalidad, la tasa de respaldo (o seala razón entre la población que no trabaja y el total dela fuerza laboral, que no debe confundirse con la tasade dependencia, que es un indicador puramente de-mográfico) se reducirá en los próximos cuarenta añosde 1,4 a 1,2 personas que no trabajan por cada traba-jador (véase el Gráfico 2.26). La implicación es que elefecto de la mayor productividad sobre el nivel de vidase amplificará por la disminución del coeficiente dedependientes por trabajador. Los países más pobresdel Grupo I son los que más se beneficiarán con estecambio, y su tasa de respaldo se reducirá aproximada-mente a la mitad de lo que es en la actualidad. Enestos países, en este período de cuarenta años cada

1% de incremento en la productividad (producto portrabajador) se traducirá en un aumento del 2% en ladisponibilidad de bienes y servicios por habitante. Lospaíses de los Grupos II y III, más avanzados en sutransición demográfica, se beneficiarán mucho me-nos de este efecto, y sus tasas de respaldo sólo se re-ducirán ligeramente, a alrededor del 85% de lo queson en la actualidad. Esto es particularmente ciertoen los países del Grupo II, que comenzarán a mostrarmayores tasas de respaldo para el año 2030.

La diferencia estará en las políticas

El cambio en el ritmo de crecimiento, la estructurapor edades y el tamaño relativo de la fuerza laboralorigina enormes oportunidades para la región. El in-cremento en la proporción de la población en edadde trabajar significa que se dispondrá de un mayornúmero de trabajadores potencialmente productivospara mantener una menor proporción de personas queno trabajan. La reducción del tamaño relativo de lascohortes jóvenes en la fuerza laboral reducirá las ten-siones originadas por la incorporación de nuevos par-ticipantes en el mercado de trabajo. La mayor parti-cipación de trabajadores experimentados en la fuerzalaboral aumentará el efecto de las innovaciones sobrela productividad, y en consecuencia, sobre los nivelesde vida.

Pero estas mismas fuerzas también genera-rán importantes desafíos. En ausencia de una adecua-

Población que no trabaja por cada trabajador

Gráfico 2.26

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040

Grupo I Grupo II Grupo III Total


Capítulo 268

da inversión en capital físico, un buen número de esostrabajadores potencialmente productivos se verá con-denado a empleos de baja productividad y bajos in-gresos, incrementándose la frustración entre la po-blación, con consecuencias potencialmente dramáticasen materia de cohesión social. La mayor proporciónde trabajadores de más de 55 años en la poblaciónaumentará la demanda de mecanismos para propor-cionar ingresos a aquellos miembros de la sociedadque se encuentran en proceso de abandonar la fuerzalaboral. Sin adecuadas políticas laborales, la región nologrará satisfacer la necesidad de crear un crecientenúmero de empleos productivos y decentes para unafuerza laboral en expansión.

Si no se aprovechan las oportunidades y seenfrentan los desafíos creados por la transición de-mográfica, se pondrán en riesgo los avances alcanza-dos en décadas de dolorosa estabilización macroeco-nómica y reestructuración microeconómica. Elcreciente número de personas que buscan trabajo seincorporará a mercados laborales que han generadoempleos en forma lenta a pesar de las mayores opor-tunidades generadas durante la última década por só-lidas políticas macroeconómicas y una integración másprofunda en la economía mundial. Si no se aplicanreformas de largo alcance en el mercado laboral, seincrementarán el desempleo y la proporción de em-pleos de baja calidad para llenar la brecha entre la ofer-ta y la demanda en el mercado laboral.

Este panorama desalentador no es inevitable,pero las medidas necesarias para contrarrestar la ten-dencia hacia un mayor desempleo y empleos de bajacalidad no han sido fáciles de poner en práctica. Encontraste con el progreso alcanzado en la liberaliza-ción financiera y comercial y la estabilización ma-croeconómica, poco es lo que se ha hecho para mejo-rar el marco reglamentario del mercado laboral conel fin de estimular la generación de empleos. Con muyescasas excepciones, el acalorado debate sobre la mo-dernización del mercado laboral no ha conducido alas reformas de amplio alcance que se requieren paramejorar los resultados.

El fracaso de los mecanismos tradicionales

de protección de los ingresos

El alto nivel de volatilidad macroeconómica de laseconomías latinoamericanas ha generado una fuerte

demanda social por mecanismos para proteger a lostrabajadores del riesgo de pérdida de ingresos. Tradi-cionalmente, esta demanda ha sido satisfecha mediantela promulgación de reglamentaciones sobre seguri-dad del empleo que penalizan las terminaciones a tra-vés de elevados pagos por concepto de despido, cuan-do éstas se permiten, o mediante la prohibición di-recta de los despidos. En el caso de los trabajadorescon contratos regulados, los pagos por despido sonbastante elevados, y las reglamentaciones sobre pro-tección del empleo se aplican en forma estricta, tantoen el mercado como en los tribunales. El Gráfico 2.27muestra una clasificación de los países de la región yde la OCDE de acuerdo con el rigor con que se aplicala protección de los empleos (como, por ejemplo, cuándifícil y cuán costoso resulta despedir trabajadorescuando las empresas enfrentan situaciones económi-cas adversas). La región cuenta con nivelesnotariamente elevados de protección del empleo, in-cluso en relación con la protección que tienen los tra-bajadores en los países más avanzados de la OCDE13,aun cuando algunos países han introducido reformasque permiten contratos laborales más flexibles.

Indice de protección laboral del sectorformal

Gráfico 2.27

0 5 10 15 20 25 30 35 Estados Unidos

Reino UnidoHolanda

FranciaIrlandaBélgica

AlemaniaDinamarca

ItaliaPortugal

GreciaEspaña

BeliceBarbados

GuyanaTrinidad y Tobago

Rep. Dominicana

NicaraguaGuatemalaCosta Rica

El SalvadorHonduras

Panamá

BrasilParaguay

Venezuela Uruguay

MéxicoPerú

ArgentinaChile

ColombiaEcuador

Bolivia

Fuente: actualizado de Lora y Márquez (1998).

13 Véanse Márquez (1997) y BID (1997).


El argumento de justicia social que sustentaestas reglamentaciones sobre seguridad del empleo esbien conocido. Las empresas disfrutan de rentas queprovienen de elevadas tarifas y otras formas de accesoprivilegiado a recursos financieros en un contexto deprotección estatal, y la seguridad del empleo consti-tuye una forma de compartir esas rentas con sus em-pleados. En cierto sentido, el sistema funciona comoun seguro de desempleo aplicado privadamente, conuna cobertura limitada a aquellos trabajadores que tie-nen contratos de empleo regulados. Estos trabajado-res están protegidos porque la empresa tiene un costopositivo asociado con la terminación (que asegura quelas cesantías y los despidos se utilizarán moderada-mente como mecanismos de ajuste), y porque los tra-

bajadores que quedan desempleados reciben una trans-ferencia de ingresos mediante los pagos por despido.

Este modelo de regulación proporciona unaprotección efectiva contra la pérdida de ingresos a unaminoría de trabajadores muy organizados y activos,dejando una gran parte de la población trabajadorasin cobertura, ya sea empleados por cuenta propia ocon contratos no regulados (Recuadro 2.4). Un gru-po que se ve particularmente afectado en forma nega-tiva por esta forma de protección del empleo son lostrabajadores jóvenes, cuyas tasas de desempleo son 1,5veces superiores a la tasa general de desempleo. Lasmujeres también se ven perjudicadas por este siste-ma, ya que el alto costo de la terminación de los con-tratos hace que resulten menos atractivas en materia

El tema de los efectos diferenciales de las disposiciones de

seguridad en el empleo durante el ciclo de vida de los traba-

jadores es un tema crucial en los mercados laborales caracte-

rizados por elevadas tasas de desempleo juvenil. Un reciente

estudio sobre el mercado laboral chileno1 encuentra que la

seguridad en el empleo está relacionada con una sustancial

disminución de la razón entre el empleo juvenil y la pobla-

ción total, y un aumento de la razón entre el empleo de per-

sonas de más edad y la población total.

La más importante disposición sobre seguridad en

el empleo de la legislación laboral de la región es que las

indemnizaciones por despido aumentan proporcionalmente

con la duración del empleo. Los autores encuentran que la

seguridad basada en la duración del empleo introduce un

sesgo en favor de los trabajadores de edad mediana y mayo-

res. Los resultados también indican que la seguridad basada

en la duración del empleo reducen las tasas de empleo agre-

gado a largo plazo.

En contraste, una indemnización uniforme por des-

pido tendría escaso efecto sobre la composición por edades

del empleo o sobre las tasas agregadas de empleo y desem-

pleo. Estos resultados tienen dos importantes implicaciones

para el diseño de futuras reformas del mercado laboral.

En primer lugar, las reformas deberían procurar

desvincular las indemnizaciones por despido y la duración

del empleo. Este efecto podría lograrse: estableciendo una

tasa fija de despido, reduciendo el monto máximo que un

trabajador puede recibir como indemnización por despido;

o reduciendo la tasa a la que la indemnización aumenta con

¿Quién se beneficia, y quién se perjudica, con la seguridadbasada en la estabilidad del empleo?

la duración del empleo. Tal reforma produciría una expan-

sión de las tasas de empleo global y juvenil, aunque a costa

de menores tasas de empleo de trabajadores de mayor edad.

No obstante, en la mayor parte de los países de la OCDE, los

incentivos jubilatorios ya han desplazado del trabajo a las

personas de más edad. Reformas como éstas pueden reque-

rir políticas adicionales para que trabajadores de más edad

vuelvan a trabajar.

En segundo lugar, las reformas del mercado laboral

que reducen el vínculo entre la seguridad en el empleo y la

duración del empleo tendrían importantes efectos

redistributivos. Es probable que estos efectos interfieran con

las reformas. En consecuencia, si bien los trabajadores jóvenes

se beneficiarían de la medida, es menos probable que voten

o que se organicen en respaldo de las reformas. En contraste,

es más probable que los trabajadores de edad mediana o de

mayor edad estén sindicalizados o que ejerzan presión sobre

los responsables de la formulación de políticas para bloquear

cualquier intento de reforma que modifique su situación en

el mercado laboral. En efecto, este poder político

relativamente mayor probablemente explique por qué las

disposiciones sobre seguridad están vinculadas a la duración

del empleo en casi todos los países de la OCDE y América

Latina. En este contexto, la comprensión de la economía

política de la reforma puede ayudar a los responsables de la

formulación de políticas a diseñar paquetes de remuneracio-

nes destinados a lograr mejoras en el empleo global.

1 Véase Pagés y Montenegro (1999).

Recuadro 2.4

Capítulo 270

de empleo que los hombres, que generalmente tienenuna vida de trabajo más continua. Como resultado,una elevada proporción de mujeres se ven confinadasa desempeñarse en actividades informales.

En el entorno protegido de una economíasemicerrada, ello era posible porque las políticas desti-nadas a promover el empleo, aunque insostenibles,protegían al mercado interno contra los shocks exter-nos. Los trabajadores que perdían su empleo recibíanpagos por despido y podían encontrar o inventar em-pleos alternativos en el sector no regulado de la econo-mía. En un entorno inflacionario, los salarios realespodían ajustarse incrementando los salarios nominalesmás lentamente que el nivel general de precios. Por lotanto, el empleo era bastante estable en el sectorregulado, el desempleo era bajo, y el salario realconstituía la variable de ajuste en el mercado laboral.

En la medida en que las políticas públicas des-tinadas a estimular la demanda profundizaron la asig-nación inadecuada de recursos resultante del protec-cionismo y otras formas de intervención estatal, elcrecimiento de la región se deterioró durante los añosochenta. Como consecuencia, en el sector regulado elempleo se estancó, y en los trabajos no regulados, sinprotección alguna contra la pérdida de ingresos, abar-có a casi la mitad de la población trabajadora14. Por lotanto, la protección contra la volatilidad terminó cu-briendo sólo una fracción de la fuerza laboral emplea-da en las empresas más grandes y más reguladas.

En el entorno más dinámico derivado de laapertura económica y la estabilización de principiosde los años noventa, la importancia de este modelo seve cuestionada por el aumento del carácter cíclico y elnivel del desempleo. ¿Qué fue lo que ocasionó estoscambios en el desempleo? En primer lugar, las refor-mas estructurales y la estabilización macroeconómicamodificaron los precios relativos del capital y la manode obra, en favor del primero15. Ello incrementó lautilización de capital físico e hizo más lenta la genera-ción de empleos. Pero la estabilización macroeconó-mica también implicó importantes cambios en el com-portamiento del empleo en los sectores público yprivado.

La compresión del sector público se tradujoen un desplazamiento de trabajadores, queincrementaron las filas de los desempleados. Más im-portante y de mayores consecuencias es el hecho deque el mantenimiento de déficit fiscales bajos o nulos

requeridos por la disciplina fiscal impide que los go-biernos actúen como empleadores de última instan-cia, como lo habían hecho directa o indirectamenteen la crisis de los años ochenta16.

La disminución de la inflación redujo la lati-tud que los empleadores privados (y públicos) habíantenido para reducir los salarios reales manteniendo eldesfase entre los salarios nominales y la inflación. Lamayor rigidez nominal hace que el empleo —y no lossalarios reales— constituya la variable de ajuste en elmercado laboral durante las desaceleraciones econó-micas. En consecuencia, los shocks se traducen en másdesempleo y no en un colapso de los salarios reales17.Una vez que se alcanza este mayor nivel de desem-pleo, la generación más lenta de empleos hace que sureducción sea con el tiempo un proceso más lento yprolongado18.

De un mundo en el que prácticamente noexistía el desempleo y en el que el aspecto crucial delproblema eran los empleos de baja calidad en el sec-tor no regulado, pasamos a un nuevo mundo de cre-ciente desempleo. Para fines de 1998, un número sinprecedentes de países de la región experimentabantasas de desempleo de dos dígitos (Argentina, Colom-bia y Venezuela son los casos más notorios) y, lo quees más preocupante, el desempleo sigue siendo eleva-do cuando la economía se recupera después de cadashock. Si bien se utilizan las políticas financieras ymacroeconómicas para limitar la vulnerabilidad in-terna frente a los shocks externos, el entorno recesivoque se observa en la mayoría de los países en 1999está traduciéndose en más desempleo y salarios másbajos, en particular en el caso de los trabajadores me-nos calificados.

Pero quizá el hecho que afectó en forma másnegativa la relevancia de la protección de los ingresosbasada en las indemnizaciones por despido haya sidoel reconocimiento de que el asegurar privadamente alos trabajadores contra la pérdida de ingresos puedereducir la capacidad de las empresas y de los trabaja-dores para aprovechar las mayores oportunidades de-rivadas de un entorno económico más abierto y com-

14 Véase Márquez (1997).15 Véase Lora y Olivera (1998).16 Véase Lora y Márquez (1998).17 Véase Márquez y Pagés (1998).18 Véase Márquez (1998).


petitivo. Colombia en 1990, Perú en 1991, Nicara-gua y Argentina19 en 1995 y Venezuela en 1997 hansancionado regulaciones laborales destinadas a crearformas más flexibles de contratos de empleo, mediantela reducción del costo de los despidos y la introduc-ción de contratos promocionales con menores impues-tos a la nómina.

Uno de los impactos de estas reformas ha sidouna disminución de la proporción de los contratos conbeneficios plenos en el total del empleo, y la consi-guiente expansión de formas más precarias de empleo.La introducción de formas más flexibles de contratosde empleo no ha debilitado en la práctica la protec-ción de los trabajadores en los contratos con plenosbeneficios y plena protección. Con relativamentepocas excepciones, las reformas laborales promulgadasen los años noventa han tenido por finalidadflexibilizar las condiciones de contratación y despidoen el margen. El hecho de hacer que los cambiosfueran obligatorios solamente para los nuevoscontratos no ha afectado en la práctica los derechosadquiridos por los trabajadores que ya tenían empleo.

Sin embargo, como los nuevos contratos re-presentan ventajas para las empresas en materia decostos, los empleadores han sustituido trabajadoresque tenían contratos con plenos beneficios por tra-bajadores con contratos más flexibles. En Argenti-na, por ejemplo, los contratos promocionales deempleo generan menos impuestos a la nómina y nocontemplan el derecho a indemnizaciones pordespido. Según la información oficial20, el númerode nuevos empleos creados mediante contratospromocionales duplica con creces el número de nue-vos contratos con plenos beneficios, y lo contrariose observa en cuanto al número de trabajadores des-pedidos en el marco de cada tipo de contratos.

En resumen, a mediados de los años noventanos encontramos en una situación en la que eldesempleo es más elevado y menos sensible a las des-aceleraciones económicas, y en la que más de la mitadde los empleados no cuentan con protección algunacontra el riesgo de pérdida de ingresos relacionadacon el desempleo. Las desaceleraciones económicaspueden traducirse en pérdidas muy grandes deingresos para los desempleados y para los trabajado-res con contratos de empleo más precarios, y la socie-dad no les ofrece ningún mecanismo formal para ase-gurarlos contra ese riesgo.

Políticas laborales para un mundo en proceso

de cambio

Desde hace mucho tiempo, el principal desafío queenfrenta la región es la creación de más empleos pro-ductivos. Lo que ha cambiado es el mundo para elcual es preciso crear esos mejores empleos. Resultairrelevante discutir si se necesita o no modificar elmarco reglamentario del mercado laboral cuando lamitad de la fuerza laboral de la región no disfruta dela protección consagrada en las leyes laborales. El as-pecto relevante que enfrentan los responsables de laformulación de políticas de la región es la forma deproducir y aplicar un marco reglamentario que pro-teja efectivamente a una mayor y creciente fracciónde la fuerza laboral sin obstaculizar indebidamente lageneración de nuevos empleos en sectores altamenteproductivos.

Los cambios en las políticas del mercado la-boral deben lograr un compromiso entre lasdiferentes percepciones e intereses que tienen los tra-bajadores, las empresas y la población en generalacerca del contenido de las reformas requeridas. Aveces los sindicatos, que representan los intereses delos trabajadores, hacen hincapié en el efecto negativoque la reestructuración económica de los años no-venta ha tenido en materia de distribución. Lasempresas, a su vez, deben enfrentar el hecho de queel empleo, los salarios y las condiciones de trabajo sehallan ahora efectivamente relacionadas con laproductividad de las distintas empresas en el contextode economías más expuestas a la competenciainternacional. Para una importante fracción de lapoblación que trabaja en condiciones de empleo noreguladas, el problema es si los cambios propuestosproporcionarán o no una protección más adecuadafrente a la volatilidad de los ingresos.

El punto de partida de cualquier discusiónsobre legislación laboral debe ser la aceptación de larelevancia de las normas laborales consagradas en lasconvenciones básicas de la Organización Internacio-nal del Trabajo (OIT) sobre derechos laborales. Si bienlos países de la región han suscrito un gran número

19 Algunas de las medidas de reforma adoptadas en Argentina en 1995,sin embargo, fueron parcialmente anuladas en 1998.20 Encuesta de indicadores laborales (1998).

Capítulo 272

de estas convenciones internacionales, aún quedamucho por hacer para mejorar la situación. El trabajode menores, por ejemplo, constituye una importantepreocupación en este sentido (véase el Recuadro 2.5).

Si bien la modernización de las reglamenta-ciones laborales puede resultar beneficiosa para lostrabajadores (a través del efecto benéfico de la mayorgeneración de empleos) y para las empresas (alincrementar su capacidad para enfrentar un entornomás competitivo), tiene efectos muy complejos queademás varían entre los diferentes grupos de la po-blación. Para asegurar que esos efectos benéficos seconcreten es preciso modificar profundamente el pro-ceso de negociación colectiva con el objeto de incre-mentar su efectividad y su alcance. La mayor autono-mía de los sistemas de negociación colectiva tambiénpuede aumentar la flexibilidad si extiende el objetivode la negociación más allá de los salarios y abarca losniveles de empleo y las condiciones de trabajo, ayu-dando a las partes a internalizar los costos y los bene-ficios de la negociación.

Si bien la modernización de las reglamenta-ciones laborales tiene un efecto positivo sobre las ta-sas de empleo de las mujeres y los jóvenes, tambiéntiene el efecto de inducir una mayor rotación genera-lizada de empleos, incrementando el riesgo de des-empleo de un mayor número de trabajadores y la con-siguiente pérdida en ingresos. Para enfrentar esteriesgo se requieren mecanismos de protección de losingresos nuevos y más efectivos. Algunos de ellosinvolucran oportunidades de capacitación de mayorcalidad para facilitar el ingreso y la colocación de tra-bajadores en nuevos empleos en los sectores enexpansión. Otro mecanismo se relaciona con lasformas de transferencia de ingresos.

Modernización de la regulación del mercado

laboral

El hecho de que el historial de trabajo de ayer se tradu-ce en los trabajadores de hoy constituye un aforismoque los responsables de las políticas no pueden darse ellujo de ignorar. La futura productividad de los trabaja-dores jóvenes está determinada en gran medida por laforma en que se incorporan al mercado laboral, las di-ferentes trayectorias de trabajo que siguen, y las opor-tunidades de aprendizaje que les ofrecen los empleosen las primeras etapas de su vida de trabajo.

Los trabajadores más productivos con unmejor historial de trabajo verán facilitada su transi-ción cuando abandonan la fuerza laboral al fin de suvida productiva. Ello permitirá reducir a niveles ma-nejables la amenaza que dentro de algunas décadasrepresentará la expansión del número de trabajadoresde más de 55 años para el desarrollo de mecanismospara proveer seguridad a las personas de edad avanza-da. En consecuencia, la aplicación de políticas labo-rales adecuadas es esencial para aprovechar la opor-tunidad demográfica de hoy y sentar las bases de unmejor futuro para las generaciones actuales de traba-jadores jóvenes.

El elevado grado de seguridad en el empleoque consagra la mayoría de los sistemas regulatoriosde la región tiene el efecto de generar largos períodosde espera para que los trabajadores jóvenes puedanobtener empleos protegidos, y una mayor permanen-cia de los trabajadores de más edad que ya ocupan losempleos protegidos. Ello hace que los trabajadoresjóvenes incrementen las filas de los desempleados yse vean obligados a desempeñar trabajos precarios debaja productividad en el sector no regulado de la eco-nomía, lo que no favorece sus probabilidades futurascomo trabajadores maduros.

El cambio en los niveles de protección labo-ral en América Latina tendría varias consecuencias.La reducción de la seguridad en el empleo incrementala rotación, ya que el menor costo de los despidos es-timula la creación y la eliminación de empleos21. Laexperiencia de Colombia y Argentina, por ejemplo,indica que la reducción de la seguridad en el trabajoestimula la creación de nuevos empleos. A principiosde los años noventa, en Colombia se sancionaron le-yes que redujeron las indemnizaciones por despidotras lo cual se incrementó el número de desempleadosque encontraron trabajo en el sector formal. De igualforma, cuando en 1995 Argentina promulgó una leyque permitía a las empresas contratar trabajadorestemporarios —que no contempla indemnizaciones pordespido al término del contrato— se incrementó lageneración de empleos, que continuó siendo elevadadesde entonces.

21 El resto de esta sección se basa en un grupo de estudios realizadosen el marco del programa de la Red de Centros de Investigación delBID, coordinado por J. Heckman y C. Pagés.


Sin embargo, la reducción de las indemniza-ciones por despido también incrementa la elimina-ción de empleos. En Colombia y Perú —país que tam-bién redujo la seguridad en el empleo a principios delos años noventa— la estabilidad en el empleo se re-dujo marcadamente durante los años noventa, y hapermanecido elevada desde entonces. Como la crea-ción y la eliminación de empleos se han incrementadoal reducirse la protección del empleo, el efecto sobrelas tasas de empleo (o sea la proporción de la pobla-ción en edad de trabajar que está empleada) es incier-to, dependiendo, entre otras cosas, de la situación eco-nómica general. Los estudios realizados sobreArgentina, Colombia y Perú indican que la menorseguridad en el empleo está relacionada con mayorestasas de empleo. Las evidencias, sin embargo, no sontan decisiva como las evidencias sobre la mayor rota-ción.

Los efectos de la protección del empleo sondiferentes para los grupos que se encuentran en dis-tintas etapas de su vida de trabajo y con diferentesinserciones en el mercado laboral, en particular losjóvenes y las mujeres (véanse los recuadros 2.5 y 2.6).La experiencia de Colombia y Perú muestra que ladesregulación favorece las tasas de empleo de las mu-jeres y los jóvenes. En Colombia, por ejemplo, las re-formas laborales aumentaron la inestabilidad laboralde los hombres, pero no de las mujeres, y estuvieronasociadas a una disminución en la duración del des-empleo para las mujeres, pero no para los hombres.En Perú, después de las reformas, la razón entre lossalarios y el empleo y la población se incrementó másrápidamente en el caso de las mujeres que en el de loshombres.

Los jóvenes se benefician más que las perso-nas de más edad de las menores indemnizaciones pordespido. Ello se debe a que la mayor generación deempleos facilita la incorporación de los jóvenes en elmercado laboral. En Colombia, los trabajadores demenos de 25 años fueron los que más se beneficiaronde la mayor generación de empleos. En Perú, la ra-zón entre el empleo y la población se incrementó enel caso de los trabajadores jóvenes y disminuyó paralos trabajadores de más de 45 años.

Las formas en que se ponen en práctica estoscambios también influyen sobre sus efectos. Los con-tratos temporarios, mecanismo al que se ha recurridoen muchas de las reformas recientes, concentran el

costo de la desregulación en los trabajadorestemporarios en vez de reducir los pagos por despidopara todos los trabajadores. El incremento de la ines-tabilidad laboral se distribuyó en forma más unifor-me en Colombia y Perú que en Argentina, donde todala carga de la mayor inestabilidad laboral recayó so-bre los contratos temporarios. Además, las reformasbasadas en contratos temporarios tienden a reducirlos beneficios potenciales de la desregulación sobrelos jóvenes y las mujeres, puesto que éstos son preci-samente los trabajadores que con mayor probabilidadse contratarán en forma temporaria.

También se han utilizado los impuestos a lanómina para fortalecer la seguridad laboral y para fi-nanciar los beneficios de los trabajadores que tienencontratos de empleo protegidos. Tales impuestos tie-nen importantes efectos sobre el empleo, que puedenestimarse analizando el efecto de los aumentos sala-riales. Los estudios realizados sobre Argentina, el Ca-ribe, Perú y Uruguay permiten inferir límites máxi-mos a la reacción del empleo frente a los impuestos ala nómina. En general, las estimaciones a corto plazoson más bien bajas; en promedio, un aumento del 10%en los impuestos puede traducirse, como máximo, enuna disminución del 3% en las tasas de empleo. Sinembargo, en algunos países las estimaciones a plazomás largo son mucho mayores, del orden de una dis-minución del 10% en el empleo en Argentina, porejemplo. Además, en Perú la reacción del empleo fren-te a los aumentos salariales se ha incrementado en losaños noventa, y en consecuencia, los impuestos a lanómina podrían tener un mayor efecto en el futuro.

Expansión de la cobertura de los mecanismos

de protección de los ingresos

El cambiante panorama demográfico hace que la pro-tección de los trabajadores contra los efectos de lavolatilidad de los ingresos revista más importancia quenunca. La reducción del número de jóvenes por fa-milia, causada por la menor fecundidad, ocasiona laconsiguiente disminución de la proporción de jóve-nes en la fuerza laboral. Esta reducción hará más difí-cil que las familias puedan enfrentar el desempleoderivado de shocks sistémicos o idiosincráticos,incrementando el número de trabajadores (por lo ge-neral jóvenes) en el mercado laboral. En consecuen-cia, la falta de mecanismos para proteger los ingresos

Capítulo 274

Las normas internacionales básicas en materia de trabajo

establecidas en las convenciones 87 y 98 (libertad de asocia-

ción y derecho a la negociación colectiva), 138 (edad míni-

ma para trabajar), 29 y 105 (prohibición del trabajo forza-

do), y 100 y 111 (prohibición de la discriminación) de la OIT

han sido ampliamente ratificadas en la región. En prome-

dio, los países de la región han ratificado 6 de las 7 conven-

ciones básicas, en comparación con 3 ratificaciones en los

países asiáticos (excluidos Japón y Asia Central)1 .

En la Declaración Final de la Segunda Cumbre de

las Américas (Santiago de Chile, abril de 1998) los jefes de

Estado de la región han comprometido a sus gobiernos a la

eliminación de todas las formas de explotación del trabajo

infantil. A pesar de la elevada tasa de ratificación de las

convenciones y la voluntad de los gobiernos de combatir

las formas de explotación del trabajo infantil, en América

Latina continúan empleándose elevadas tasas de niños. Las

tasas de empleo de trabajadores de 15 años en las zonas

urbanas alcanzan al 30% o más en Brasil, Ecuador, Hondu-

ras y Paraguay, y el 20% o más en Costa Rica, Perú y El

Salvador (véase el Cuadro 1). En el caso de los niños de 10 a

14 años, edad aún más crítica en términos de formación de

capital humano, el patrón general es similar al de los niños

de 15 años (véase el Cuadro 2).

Los niños de las unidades familiares más pobres

muestran una mayor probabilidad de encontrar trabajo para

complementar los bajos ingresos familiares. Este efecto de

ingreso haría que la participación infantil en la fuerza la-

boral sea mayor en los años “desfavorables”. Sin embargo,

el efecto de precio (el empleo infantil disminuye a medida

que disminuyen los salarios en el mercado laboral) mitiga

el efecto de una disminución en el ingreso per cápita de la

familia. Las investigaciones realizadas en Estados Unidos

indican que los estudiantes universitarios reaccionan

fuertemente al efecto de ingreso. En América Latina, la asis-

tencia escolar es sorprendentemente elástica a las edades

más jóvenes. Los estudios realizados recientemente sobre

Brasil y México2 muestran que, después de neutralizar el

efecto del ingreso, la asistencia escolar aumenta a medida

que disminuyen las oportunidades en el mercado laboral

(medidas como salario de mercado). En otras palabras, si

bien es mayor el número de niños que asisten a la escuela a

medida que aumentan los ingresos de los padres durante

las épocas favorables, algunos niños se ven atraídos al

mercado laboral en auge y abandonan prematuramente la

escuela, disminuyendo el efecto sobre la asistencia escolar.

¿Cómo pueden ayudar las políticas?

La participación remunerada de los niños de más de 15 años

en el trabajo no es perjudicial en sí misma, si la experiencia

complementa el rendimiento en la escuela y proporciona

adiestramiento para el futuro. Aunque la participación en

el mercado laboral no requiere necesariamente una mayor

deserción escolar, con frecuencia estos patrones son sinóni-

mos en América Latina. La correlación entre el empleo y la

asistencia escolar en el caso de los niños de 15 años es de

-0,6, lo que indica una fuerte relación negativa entre el

trabajo y la escuela. Sin embargo, es preciso tener en cuenta

que ello podría reflejar el hecho de que el bajo ingreso de

los padres determina simultáneamente una menor asistencia

escolar y un mayor trabajo infantil.

Las políticas que facilitan el trabajo y la asistencia

a la escuela ayudarían a reducir la carga que experimentan

los niños en las épocas desfavorables, y las consecuencias

negativas del impulso hacia el trabajo remunerado en las

épocas favorables. Entre esas políticas, las más importantes

son la regulación del trabajo ocasional para los jóvenes que

asisten a la escuela mediante contratos especiales de traba-

jo (que contemplan salarios inferiores al salario mínimo,

horarios flexibles y no incluyen penalidades por despido o

abandono). Estos contratos permitirían a los jóvenes incor-

porarse al mercado laboral en las épocas “favorables”, lo

que hacen de todas maneras, sin la penalidad de tener que

abandonar la escuela.

Otra medida interesante sería incluir un requisito

de asistencia a la escuela en los programas de capacitación

de emergencia para jóvenes desempleados. La experiencia

de México en 1995 sugiere que estos programas de emer-

gencia pueden constituir una poderosa fuerza que mantie-

ne fuera de la escuela a los niños de bajos ingresos3.

En resumen, la experiencia temprana en el mer-

cado laboral puede desempeñar un papel útil en el futuro

laboral de los jóvenes, pero la permanencia en la escuela

debería constituir un requisito para quienes participan en

programas de adiestramiento o aprendizaje. Además, la le-

galización y la regulación de la participación de los jóvenes

en la fuerza laboral podría constituir la mejor forma prácti-

ca de desplazar el trabajo juvenil hacia actividades que son

seguras, no constituyen explotación y enriquecen el capital

humano.

1 Véase Belser (1998).2 Véase Duryea y Arends-Kuenning (1999) y Binder (1999).3 Véase BID (1998-99, Recuadro 4.1, pág. 109).

¿Por qué trabajan los niños?Recuadro 2.5


de los trabajadores activos ante la volatilidad tendráun impacto más perjudicial sobre el bienestar de lasfamilias.

Los tradicionales mecanismos obligatorios deindemnización por despido no han logrado propor-

cionar el respaldo que necesitan los trabajadoresdesempleados y desplazados. Esta falta ha llevado alos gobiernos, que desde 1995 enfrentan una marca-da inestabilidad económica, a encarar distintos inten-tos por establecer mecanismos para respaldar los in-

Cuadro 1. Tasa de empleo para jóvenes de 15 años(Porcentajes)

Inicios de los ‘80 Inicios de los ‘90 Mediados de los ‘90

País Año de la encuesta Niños Niñas Niños Niñas Niños Niñas

Argentina (1980, 1996) 35 15 8 3Bolivia (1996) 15 25Brasil (1981,1992, 1996) 37 22 42 23 30 17Chile (1987, 1996) 2 3 5 3Colombia (1997) 11 9Costa Rica (1981,1995) 22 8 22 7Ecuador (1995) 45 25El Salvador (1995) 24 12Honduras (1989, 1998) 28 15 33 17México (1994, 1996) 14 9 16 7Nicaragua (1993) 18 9Panamá (1997) 2 4Perú (1985, 1997) 34 24 24 22Paraguay (1995) 51 33Rep. Dominicana (1996) 20 4Uruguay (1981, 1992, 1995) 21 10 16 5 18 11Venezuela (1981, 1995) 16 5 18 5


Cuadro 2. Tasa de empleo para niños de 10 a 14 años(Porcentajes)

Mediados-Inicios de los ‘80 Inicios de los ‘90 finales de los ‘90

País Año de la encuesta Niños Niñas Niños Niñas Niños Niñas

Argentina (1980, 1996) 6 1 2 1Bolivia (1996) 13 8Brasil (1981,1992, 1996) 13 8 15 8 11 5Chile (1987, 1996) 1 0 1 0Colombia (1997) 4 2Costa Rica (1981,1995) 6 1Ecuador (1995) 25 15El Salvador (1995) 7 5Honduras (1989, 1998) 6 4 10 7México (1984, 1994, 1996) 6 3 6 2 6 3Nicaragua (1993) 7 3Panamá (1997) 1 1Perú (1985,1997) 21 17 13 10Paraguay (1995) 25 14Rep. Dominicana (1996) 7 1Uruguay (1981, 1992, 1995) 3 1 2 1Venezuela (1981, 1995) 2 1 4 1


Capítulo 276

gresos de los grupos hasta ahora desprotegidos que seven perjudicados por el desempleo y los menores in-gresos.

Estos programas presentan a los responsablesde la formulación de políticas una singular oportuni-dad para ampliar el alcance de la protección, abarcan-do un mayor número de trabajadores. Sin embargo,como fueron encarados como programas de emergen-cia, se ha prestado poca atención a las distorsionesque producen en el mercado laboral, y menos aún asu capacidad para expandirse y contraerse en formaanticíclica. Además, la escasez de recursos disponi-bles en el momento de su puesta en práctica exige unaestrecha focalización en los pobres, ya que los pro-gramas fueron concebidos como mecanismos de emer-gencia para proteger a la población que no contabacon recursos para protegerse a sí misma. La idea sub-yacente era que los mecanismos tradicionales de res-paldo de los ingresos basados en las indemnizacionespor despido protegían a los que no eran pobres en vezde los más necesitados.

El punto de partida del nuevo sistema de res-paldo de los ingresos es el reconocimiento de que lostrabajadores en general, y no solamente los pobres,necesitan contar con mecanismos para ayudarles aenfrentar los shocks generales e idiosincráticos queproducen desempleo y pérdida de ingresos. Como seha sostenido en otros trabajos22 las formas más so-cializadas de protección de los ingresos, como el se-guro de desempleo, pueden proporcionar una efecti-va protección y costar menos en términos dedistorsiones en el mercado laboral. En este sentido,algunas de las recientes reformas del mercado laboral(como la reforma venezolana de 1997), que reducenlas indemnizaciones obligatorias por despido y creanun sistema de seguro de desempleo, representan unpaso en la dirección correcta.

Sin embargo, la cobertura del seguro de des-empleo no será lo suficientemente amplia como paraabarcar a todos los trabajadores, particularmente losmás jóvenes. Parte de lo que diferencia a los trabaja-dores jóvenes de los más maduros es la naturaleza desu inserción en el mercado laboral, y en consecuen-cia, los mecanismos que deben introducirse para ase-gurarlos contra el riesgo de pérdida de ingresos. Lostrabajadores más jóvenes y con menor experienciadeben recurrir a mecanismos alternativos para prote-gerse, ya que no pueden afrontar el costo del seguro

de desempleo, o su situación de empleo (como traba-jadores por cuenta propia o con contratos no regula-dos) hacen que constituya un mecanismo inadecuadode protección.

Para esos trabajadores puede ofrecerse unmenú de alternativas basadas en los mecanismos exis-tentes de respaldo de los ingresos. En el centro delesquema se encuentra un sistema bien diseñado deseguro de desempleo que abarca al grupo de trabaja-dores que, dados sus contratos de empleo y su pro-ductividad, pueden “comprar” el seguro. Se requie-ren cuentas individuales y seguros colectivos paraprevenir el riesgo moral y para extender lo más posi-ble la cobertura del sistema. La argumentación parala puesta en práctica del componente de seguro co-lectivo es que los trabajadores que sufren episodiosmás frecuentes o más prolongados de desempleo pue-den “tomar recursos prestados” a cuenta de futurosdepósitos. El Ministerio de Trabajo de Chile propusoun buen ejemplo de este tipo de seguro de desempleoen 199323.

Para aquellos trabajadores que no tienen ac-ceso al seguro de desempleo, es preciso diseñar unadiversidad de mecanismos, dependiendo de las ra-zones de esa falta de acceso. En primer lugar, loscursos de adiestramiento a corto plazo podrían pro-porcionar capacitación, experiencia en el mercadolaboral y asistencia en la búsqueda de empleo a quie-nes poseen escasas habilidades de trabajo. Las becasdeberían fijar un nivel lo suficientemente bajo comopara no desalentar la búsqueda en el mercado labo-ral local24, y la focalización debería concentrar losrecursos en los jóvenes desempleados que acaban determinar sus estudios para evitar la deserción escolarfutura. El financiamiento de tales programas debe-ría ajustarse a la demanda de estos servicios,incrementándose durante las desaceleraciones eco-nómicas y reduciéndose durante las expansiones. Laprovisión descentralizada de estos servicios puedecombinarse con programas regulares de adiestra-

22 BID (1997), por ejemplo.23 Cortázar, Lustig y Sabot (1998).24 El principal criterio es que las becas deberían estar por debajo delsalario de mercado que obtienen los trabajadores equivalentes y no enfunción del salario promedio global.


miento destinados a ayudar a todos los trabajadoresa enfrentar la rotación normal en el empleo (véase lasección sobre políticas de educación).

En el caso de los trabajadores no calificadosdesplazados, el mecanismo preferible para proporcio-nar empleo en el nivel local son las obras públicas deuso intensivo de mano de obra. Como ya se señaló,en el diseño de estos programas será necesario teneren cuenta el nivel de desarrollo de los gobiernos loca-les, y la naturaleza de sus relaciones políticas y finan-cieras con el gobierno central. Muchas iniciativas des-tinadas a poner en práctica programas de generaciónde empleos han fracasado por no haber tenido en cuen-ta la dimensión política y de organización que repre-senta la separación entre financiamiento y ejecución.Nuevamente, el nivel salarial de los programas debeser lo suficientemente bajo como para no desplazaroportunidades alternativas de empleo. El financia-miento debe provenir de recursos generales y no,como se hace normalmente, de ingresos provenien-tes del impuesto a la nómina25. Nuevamente, el fi-nanciamiento provisto debe ajustarse a la demanda, yel gasto debe ajustarse de acuerdo con la evolución delas tasas generales y locales de desempleo, si es que sedispone de estas últimas.

El otro miembro de la familia de los progra-mas de generación de empleos —los subsidios sala-riales— debe utilizarse esporádicamente, si es que serecurre a ellos, a pesar del atractivo conceptual de laidea de generar empleos “reales” en el sector privado(en contraposición a los empleos “transitorios paracrear trabajo” mediante obras públicas de uso intensivode mano de obra). Las distorsiones causadas por laintervención en los salarios relativos de diferentes tiposde trabajadores es lo suficientemente importante comopara aconsejar cautela en este campo. Además, la ma-yor parte de los países no cuentan con el sofisticadosistema de aplicación y supervisión requerido paramitigar los efectos de estos subsidios en materia depérdida de eficiencia y sustitución.

Por último, las transferencias en efectivo a lasfamilias pobres constituyen el mecanismo de últimainstancia para ayudar a las familias que han quedadofuera de los otros mecanismos de respaldo. Comomecanismo de última instancia, la baja cobertura cons-tituye una señal de buena ejecución. Si la cobertura seincrementa hasta un nivel bien definido de pobreza,existe una clara señal de que están fracasando otros

componentes del sistema de respaldo de ingresos, yestá quedando fuera un número demasiado elevadode trabajadores. La complicación de su diseño y eje-cución es bien conocida, y se recomienda utilizar ex-trema cautela, ya que el programa puede ocasionardependencia en los beneficiarios.

En la mayor parte de los países de la regiónexiste, en una forma u otra, la mayoría de los compo-nentes de este sistema integral de respaldo de ingre-sos. La aplicación de algunos de ellos (como el reem-plazo de las indemnizaciones obligatorias por despidopor un seguro de desempleo o fondos de terminaciónbasados en ahorros) requerirá acuerdos políticos deamplio alcance, pero sólo pueden facilitarse talesacuerdos compartiendo la visión del producto finalcomo destinado a proteger a todos los trabajadorescontra la volatilidad de los ingresos. En otros casos(como en el diseño de programas de empleo de emer-gencia) los inconvenientes de formular programas enel contexto de una emergencia pueden mitigarse has-ta cierto punto analizando la forma en que el progra-ma de emergencia se ajustará al contexto de un siste-ma nuevo y más efectivo de protección de los ingresos.

Mejoramiento de la transparencia en el mercado

laboral

Las nuevas políticas laborales también deberían tenerpor objeto mejorar las oportunidades de empleo en elmercado laboral. Con bastante frecuencia, los traba-jadores calificados o capaces que procuran mejorar susituación en el mercado no saben adónde recurrir ocon quién ponerse en contacto para encontrar em-pleo. Una reciente encuesta, por ejemplo, indica quealrededor del 67% de los latinoamericanos creen queel éxito depende de las conexiones sociales y el inter-cambio de información. En contraste, menos del 50%de los entrevistados piensa que el trabajo esforzadoresulta suficiente para tener éxito26.

Los mecanismos formales de colocación in-adecuados o ineficientes se traducen en una deficien-te combinación de empleos y trabajadores, reducien-

25 El uso de recursos del impuesto a la nómina (que incrementan elcosto de la mano de obra y en consecuencia reducen la generación deempleos) para generar empleos es en cierto modo contradictorio.26 Latinobarómetro (1998).

Capítulo 278

Al aumentar su educación y tener menos hijos, un creciente

número de mujeres está participando en la fuerza laboral.

Sin embargo, la tradicional división del trabajo basada en

el género aún atribuye a la mujer una mayor responsabili-

dad en la crianza de los hijos y el cuidado del hogar. Ello se

traduce en difíciles opciones para las mujeres que partici-

pan o pueden participar en el mercado laboral. Para algu-

nas, en particular las mujeres casadas con hijos, la opción es

seguir una carrera o dedicarse a las actividades del hogar.

Para otras, trabajar un mayor número de horas no constitu-

ye una opción, sino una necesidad, e involucra un impor-

tante costo de oportunidad en términos de las tareas del

hogar.

Esta situación coloca a las mujeres en una posición

de desventaja en el mercado laboral. Los empleadores pue-

den percibir, o incluso esperar, un comportamiento diferente

de sus empleados masculinos y femeninos, lo que se traduce

en una preferencia por los hombres y menores salarios para

las mujeres. Primoff Vistness1, por ejemplo, encuentra que la

presencia de niños en la familia incrementa el número de

días de trabajo perdidos de las mujeres, pero no en el caso

de los hombres.

En toda América Latina se observa una gran bre-

cha salarial entre los trabajadores masculinos y femeninos.

Además, las mujeres muestran una mayor probabilidad de

trabajar en el sector informal y en profesiones de baja remu-

neración, que tienden a estar dominadas por ellas. De he-

cho, existe una asombrosa correlación entre la proporción

de mujeres empleadas en una ocupación y su remuneración

en relación con otras profesiones.

Esta situación puede mejorarse mediante una com-

binación de regulaciones laborales apropiadas e instalacio-

nes de atención infantil accesibles. Desafortunadamente, la

región no está muy adelantada en ambos aspectos. Las leyes

y las regulaciones laborales aún no se han ajustado a la ma-

yor participación femenina. En los países de la región, con

contadas excepciones, los códigos laborales datan de una

época en que la participación de la mujer en la fuerza labo-

ral era muy reducida. Como fueron redactados para prote-

ger al “sostén de la familia”, los códigos laborales favorecen

los empleos permanentes, arreglos que no resultan favora-

bles para los trabajadores que deben combinar sus empleos

con otras actividades. En la mayor parte de los países, la le-

gislación contempla los contratos de tiempo parcial, aunque

éstos son relativamente subutilizados. En Chile, por ejemplo,

no existen diferencias entre los contratos de tiempo parcial

o completo en términos de seguridad social o de indemniza-

ciones por despido, y no obstante se los utiliza muy raramen-

¿Pueden las políticas mejorar la integraciónde la mujer en el mercado laboral?

te. Ello puede deberse al costo relativo que significa para el

empleador contratar dos trabajadores de tiempo parcial en

relación con la contratación de un solo trabajador de tiempo

completo.

Las mujeres, por su parte, pueden constituir peque-

ñas empresas informales en las que la aplicación de las leyes

es baja pero que tienen una gran flexibilidad para ajustar los

horarios. Como en promedio las pequeñas empresas son

menos productivas, la mayor proporción de mujeres en em-

presas informales constituye otro factor que explica por qué

las mujeres, en promedio, ganan menos que los hombres.

También es probable que las regulaciones que fa-

vorecen los empleos permanentes disminuyan los incentivos

de los empleadores para contratar mujeres. En la mayor par-

te de los países, los códigos laborales obligan a las empresas

a pagar a los trabajadores fuertes indemnizaciones en caso

de despido. Estas elevadas penalidades pueden reducir los

incentivos para contratar trabajadores que se consideran de

“alto riesgo”. Todas estas razones sugieren que las mujeres

pueden caer en esta categoría con más frecuencia que los

hombres. Además, como las penalidades por despido se

incrementan con el tiempo que se ha trabajado, y las muje-

res tienden a permanecer menos en el mercado laboral (y en

consecuencia a acumular menos antigüedad) que los hom-

bres, pueden ser objeto de una proporción elevada de

despidos durante las recesiones.

Las regulaciones deficientes también han constitui-

do un problema en los casos en que los legisladores han que-

rido abordar la situación especial de la mujer en el mercado

laboral. Las licencias obligatorias por maternidad, por ejem-

plo, pueden constituir una buena política desde el punto de

vista social: las evidencias demuestran la importancia que

reviste la atención materna para el desarrollo de los hijos2.

Sin embargo, si el costo recae sobre el empleador, la política

resulta contraproducente para las mujeres, reduciendo sus

posibilidades de obtener empleos en los que se aplica dicha

regulación. Lo mismo ocurre con las leyes que obligan a man-

tener instalaciones para la atención de los niños en el lugar

de trabajo. En Perú, por ejemplo, la ley exigía que las empre-

sas con más de 25 mujeres tuvieran guarderías, creando de

esta manera incentivos para que los empleadores contrataran

un número inferior de trabajadoras. La ley fue derogada en

1991.

Si se redactan cuidadosamente, las regulaciones

apropiadas pueden más bien constituir una ayuda que un

obstáculo. Las evidencias recientes de países como Perú y

Colombia, que han encarado importantes reformas del mer-

cado laboral, sugieren que la reducción del costo de los des-

Recuadro 2.6


pidos contribuye al mejoramiento de la situación de la mujer

en el mercado laboral. En Perú, por ejemplo, el costo de los

despidos se redujo en forma sustancial en 1991 y nuevamen-

te en 1995. Durante el período 1992-1996, la razón entre

empleo y población se incrementó más para las mujeres que

para los hombres, y lo mismo ocurrió con los salarios3. Ade-

más, el porcentaje de mujeres que trabajan en el sector in-

formal se redujo del 48,6% en 1991 al 44,7% en 1996, mien-

tras que la participación en el sector formal aumentó del 33%

al 35%. Dentro del sector formal, el porcentaje de mujeres

se incrementó en los sectores de alta remuneración como las

finanzas, el transporte, las comunicaciones y el comercio

mayorista, al tiempo que su participación disminuyó en el

comercio minorista y otros servicios, sectores tradicionalmente

relacionados con ocupaciones femeninas. De igual forma, en

Colombia, donde se promulgó una reforma laboral en 1990,

hay indicaciones de que las mujeres se encuentran en una

situación relativamente mejor que en el período anterior a

la reforma, disminuyendo la brecha respecto a los hombres.

Por ejemplo, después de las reformas, la duración del des-

empleo, que indica la dificultad que se encuentra para hallar

trabajo, disminuyó en el caso de las mujeres y se incrementó

en el caso de los hombres. En forma similar, la duración pro-

medio del empleo aumentó en el caso de las mujeres, pero

disminuyó para los hombres, lo que sugiere que éstos se vie-

ron afectados mucho más por la mayor rotación del merca-

do laboral inducida por la reforma4.

Además, las licencias obligatorias y las guarderías

en las empresas no se traducen necesariamente en resulta-

dos negativos para las mujeres, si se fijan correctamente los

incentivos. Un estudio reciente sobre nueve países europeos

halló que las licencias obligatorias incrementan entre un 3%

y un 4% la razón entre empleo y población en el caso de las

mujeres, y su efecto es mayor cuando se trata de mujeres en

edad reproductiva5. El estudio también halló que las licen-

cias de corta duración no tienen un efecto significativo so-

bre los salarios femeninos, mientras que las licencias más pro-

longadas están asociadas con cierta reducción de los ingre-

sos. Este efecto no resulta sorprendente si se considera que

en todos los países estudiados, las licencias obligatorias se

financian mediante alguna combinación de ingresos gene-

rales e impuestos especiales a la nómina. Presumiblemente,

los empleadores absorben un pequeño costo relacionado con

el reemplazo del trabajador ausente, aunque dicho efecto

parece ser pequeño en comparación con el efecto que tal

política tiene sobre la oferta de mano de obra. Las instala-

ciones para guardería, a su vez, pueden traducirse en una

mayor productividad que puede contrarrestar el posible costo

para los empleadores. Estos beneficios son más probables si

tales instalaciones se negocian como parte de un conjunto

global de remuneraciones al nivel de la empresa, en vez de

ser obligatorias por ley. Independientemente del proceso, la

existencia de tales instalaciones no debe estar vinculada al

número de trabajadoras, puesto que reduce las probabilida-

des de que se contraten mujeres.

Una atención infantil de buena calidad también

puede contribuir en gran medida a aliviar la compensación

que deben encarar muchas mujeres que trabajan. Desafor-

tunadamente, éste sigue siendo un problema sin resolverse

en la mayor parte de los países de la región, especialmente

en el caso de las familias pobres. No se cuenta con muchos

servicios públicos de atención infantil, y sus horarios no coin-

ciden con los horarios regulares de trabajo. Sin embargo,

existen muchas circunstancias en las que la atención infantil

subsidiada puede constituir una política pública eficiente y

adecuada. Ello ocurre cuando sus beneficios positivos sobre

el desarrollo de los niños o sobre el posible beneficio social

de la participación femenina no están suficientemente

internalizados por las familias y se traducen en una insufi-

ciente demanda de atención infantil.

Estas políticas pueden contribuir a mejorar la si-

tuación de la mujer en la fuerza laboral. Subsisten, sin em-

bargo, demasiadas limitaciones y estigmas sociales relacio-

nados con el trabajo de la mujer en ciertas ocupaciones, y

con el hecho de que los hombres tomen a su cargo el trabajo

del hogar y la crianza de los hijos. La política pública debe

abordar estos aspectos mediante leyes que sean lo más neu-

tras posible en materia de género y difundiendo informa-

ción acerca de los derechos y las oportunidades de las muje-

res. Deberían considerarse políticas que incluyan licencias para

padres y madres. Tales políticas permiten a los padres que

desean participar en el cuidado de los hijos hacerlo sin tener

que utilizar su propio tiempo. Además, eliminarían el estigma

de que las mujeres son las únicas que hacen uso de estas

licencias. La experiencia de los países europeos, sin embargo,

indica que los hombres tienden a utilizarlas menos que las

mujeres. Algunos países están procurando vincular las

licencias de los padres y las madres, para inducir a ambos a

utilizarlas. Si bien huelga decir que éstas no son las únicas

políticas o las políticas que necesariamente deben aplicarse,

tienden a igualar la situación de las mujeres y los hombres

en el mercado laboral.

1 Véase Primoff (1997).2 Véase Deutsch (1998).3 Véase Saavedra (1998).4 Véase Kugler (1999).5 Véase Rhum (1998).

Capítulo 280

do el ingreso potencial de los trabajadores. Este fenó-meno es particularmente agudo en el caso de los tra-bajadores jóvenes y de quienes recién se incorporanal mercado, provenientes de familias menos aventaja-das. Estos trabajadores, que carecen de antecedentesestablecidos en el mercado laboral y de las conexio-nes necesarias para encontrar un buen trabajo, pue-den terminar aceptando los peores trabajos y una re-muneración inferior a la que potencialmente podríanaspirar. En consecuencia, el mejoramiento de los ser-vicios de colocaciones contribuye a nivelar las opor-tunidades en el mercado laboral.

Además, los mecanismos que ayudan a los tra-bajadores a encontrar empleos adecuados se tornanparticularmente relevantes en un contexto de crecienterotación. Por lo tanto, la inseguridad asociada a lapérdida del empleo puede verse mitigada si se encuen-tra rápidamente un empleo adecuado.

En este contexto, los actuales esfuerzos porsimplificar, y en algunos casos descentralizar los siste-mas de colocación con el fin de mejorar su eficienciaresultan sumamente convenientes. Estos esfuerzos de-ben tener por objeto mejorar la coordinación entre losservicios de colocación y las iniciativas de adiestramien-to, incrementando la participación de empresas y tra-bajadores en tales servicios, así como la realización deevaluaciones regulares de su desempeño.

Las características demográficas de la violenciay la criminalidad

En la mayor parte de los países de América Latina, lacriminalidad y la violencia se han convertido enfenómenos comunes. A pesar de la persistente faltade datos confiables, las pocas estadísticas disponiblesmuestran que América Latina sufre una de las mayo-res tasas de criminalidad del mundo. La tasa medianade homicidios en los países latinoamericanos es la másalta de las principales regiones del mundo, mientrasque la tasa promedio de homicidios es la segunda,después del Africa Sub-sahariana27.

América Latina también muestra elevadas ta-sas de incidencia de otros tipos de crímenes. Algunosestudios recientes basados en encuestas domiciliariasindican que el porcentaje de víctimas es extraordina-rio. Casi el 40% de los residentes de San Salvadorhan sido víctimas de algún tipo de delito, así como el

30% de los habitantes de Bahia (Brasil), Cali (Colom-bia) y Caracas (Venezuela)28. De igual forma, las en-cuestas de opinión indican que más del 50% de loshogares urbanos de Guatemala, y más del 40% de loshogares urbanos de México y Ecuador han sido vícti-mas de algún tipo de delito29.

Existen evidencias de que los cambios en laestructura de edades promedio están acompañados decambios en algunos tipos de delitos. Como los jóve-nes tienden a estar más activamente involucrados enlas actividades delictivas, las poblaciones jóvenes mues-tran tasas más elevadas de criminalidad agregada. Lasevidencias sugieren que la propensión a cometer de-litos por parte de los jóvenes y los adultos jóvenes esmás alta en América Latina que en otras partes delmundo, lo que hace que la existencia de una cohortejoven muy numerosa resulte particularmente impor-tante en esta región.

El tamaño de la cohorte que más probable-mente se vea involucrada en delitos está alcanzandoun punto máximo durante los años noventa, y seguirásiendo grande en el transcurso de los próximos trein-ta años. A menos que se pongan en práctica políticasinnovadoras de prevención y control de la criminali-dad, las tasas de homicidios se incrementarán en al-gunos países, y continuarán siendo dolorosamenteelevadas en los demás.

Las políticas destinadas a atacar las raíces dela criminalidad han demostrado hasta ahora ser máseficaces en función del costo que las políticas tradi-cionales de control. Sin embargo, los gastos en segu-ridad siguen asignándose en su mayor parte a las acti-vidades de control. En el futuro, la región deberíaasignar más recursos al diseño y la ejecución de pro-gramas de prevención de la criminalidad, racionali-zando al mismo tiempo el gasto en actividades decontrol. Asimismo la región debería poner en prácti-ca amplias reformas en los sistemas de justicia crimi-nal, con el objeto de incrementar la capacidad paradetener a los posibles criminales; promover un trata-miento igualitario de todos los ciudadanos ante la ley,e incrementar la participación de la comunidad en lasactividades de prevención y control de la criminali-

27 Véase Murray y López (1996).28 Véase Cruz (1999).29 Véase Gaviria y Pagés (1999).


dad. Por último, la región también debería mejorarlos mecanismos para vigilar la ejecución de progra-mas y organismos, llevando a cabo evaluaciones delos programas y creando organismos internos y ex-ternos para vigilar la policía, el poder judicial y el sis-tema correcional.

El peligro y la promesa de la demografía30

Las tendencias demográficas revisten importancia parala criminalidad porque la edad es un determinantefundamental de la propensión a incurrir en activida-des delictivas. En todo el mundo, un elevado porcen-taje de los delitos son cometidos por adolescentes yjóvenes adultos. En México, por ejemplo, los arrestospor homicidio alcanzan un máximo a una edad joven,y decrecen con bastante rapidez en los grupos de másedad (véase el Gráfico 2.28). Igualmente, en Argentina,los datos sobre tasas de encarcelación por grupos deedades muestran un máximo entre los 26 y los 29 añosy una marcada disminución en el caso de los gruposde más edad (véase el Gráfico 2.29). En consecuencia,a medida que se modifica la estructura de la población,también cambia la proporción de la población quemuestra probabilidades de cometer delitos, lo queproduce importantes cambios en la tasa de criminali-dad agregada.

En la región en su conjunto, los cambios enla estructura de la población tendrán efectos mixtossobre la tasa de criminalidad. Por una parte, el por-

Arrestos por asesinato por grupos de edad, México 1997

Gráfico 2.28

0

2

4

6

8

10

12

14

Por

100.

000

hab

itan

tes

16-19 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60+

Fuente: INEGI, México.

Grupo de edad

Arrestos por asesinato por grupos de edad, Argentina, 1999

Gráfico 2.29

0

1

2

3

4

5

Por

100.

000

hab

itan

tes

21-25 26-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79

Fuente: Ministerio de Justicia, Argentina.

Grupo de edad

30 Esta sección se basa principalmente en Morrison y Pagés (1999).

centaje de la población de 10 a 29 años se reducirá enel futuro (véase el Gráfico 2.30). Por la otra, la pro-porción de la población de 30 a 39 años, que todavíaestá bastante involucrada en actividades delictivas, seincrementará hasta el año 2020 y decrecerá de allí enadelante (véase el Gráfico 2.31). Estas variaciones enla estructura de la población serán distintas en los paí-ses que se encuentran en diferentes etapas de la tran-sición demográfica. Los países menos avanzados en

Porcentaje de la población entre 10 y 29 años

Gráfico 2.30

10

15

20

25

30

35

1990 2000 2010 2020 2030

Grupo IIIGrupo IIGrupo I TOTAL

Fuente: Naciones Unidas (1998).

Capítulo 282

la transición (países del Grupo I) enfrentan el escena-rio menos favorable: la participación de la cohorte de15 a 29 años está alcanzando un máximo durante losaños noventa y decrecerá muy lentamente en el futu-ro, mientras que la de la cohorte de 30 a 39 años con-tinuará aumentando durante los próximos 30 años.

En contraste, el escenario se muestra benig-no para los países más avanzados en el proceso de tran-sición (Grupo III): la participación de la cohorte de15 a 29 años disminuirá rápidamente, mientras que lade la cohorte de 30 a 39 años ya está llegando a unmáximo y disminuirá en el futuro.

Si bien el impacto de la demografía sobre lacriminalidad ha recibido considerable atención en Es-tados Unidos, no ha sido estudiado en América Latina,ni tampoco en el resto del mundo en desarrollo. Larestricción ha sido, y sigue siendo, la falta de datosconfiables sobre las tasas de criminalidad por gruposde edades. Cuando se dispone de esa información, esposible computar el impacto de las modificaciones enla estructura demográfica sobre las tasas agregadas dehomicidios. En base a los limitados datos disponibles,estimamos el impacto de la demografía sobre las tasasagregadas de homicidios. Este ejercicio arroja algunaluz sobre la magnitud y la naturaleza del efecto demo-gráfico y subraya la importancia que reviste la recopi-lación en el futuro de datos más confiables sobre cri-minalidad.

Utilizando los datos internacionales sobre lastasas de homicidios intencionales y el tamaño de las

cohortes, estimamos la relación que existe entre lastasas de homicidios y la estructura por edades de lapoblación (véase en el Apéndice 2.4 una descripciónde la metodología estadística). Nuestras estimacionesmuestran que el tamaño de las cohortes de edades jó-venes puede explicar las diferencias en las tasas agre-gadas de homicidios. En todo el mundo, encontra-mos que el efecto del tamaño de la cohorte alcanza unmáximo entre los 15 y los 19 años, decrece ligera-mente en el grupo de 20 a 29 años y, sorprendente-mente, vuelve a incrementarse —aunque a niveles in-feriores a los del grupo de 15 a 19 años— en el grupode 30 a 39 años. Después de los 40 años, el tamaño dela cohorte deja de afectar las tasas de homicidios.

Cuando se toman en cuenta las relaciones porregiones entre la tasa de homicidio y el tamaño de lacohorte, encontramos que el efecto del tamaño de lacohorte más joven es mayor en América Latina queen ninguna otra parte del mundo. Estos resultadossugieren que la propensión a cometer delitos por par-te de los jóvenes es más elevada en América Latina.

¿Cuáles son los factores que subyacen en es-tas elevadas tasas de criminalidad en América Latina?La literatura sobre las raíces de la violencia y la crimi-nalidad indica que las fuentes de la criminalidad y laviolencia entre los jóvenes son la pobreza, la desigual-dad en los ingresos, el desempleo y la falta deeducación. Debido a las limitaciones de los datos, nopodemos examinar el impacto de la pobreza y de lastasas de desempleo juvenil sobre las tasas dehomicidios de la población joven. No obstante, exa-minamos la capacidad de la desigualdad y la educa-ción para explicar las elevadas tasas de homicidiosentre las personas jóvenes. Si bien algunos autores hanhallado una correlación positiva entre la desigualdady la criminalidad31, no descubrimos una relación deeste tipo en nuestros datos. De igual forma, tampocoencontramos una relación entre la educación —me-dida como el porcentaje de la población que tieneeducación secundaria— y las tasas de homicidios.

Varios investigadores también han puesto derelieve el papel de la urbanización como un factor quejustifica las elevadas tasas de criminalidad, aunque aúnno sean bien conocidas las causas que explican la bien

31 Véase Fajnsylber, Lederman y Loayza (1998).

Porcentaje de la poblaciónentre 30 y 39 años

Gráfico 2.31

6

8

10

12

14

16

1990 2000 2010 2020 2030

TOTALGrupo I Grupo II Grupo III



documentada correlación que existe entre la crimina-lidad y las ciudades. Algunos estudios señalan las ma-yores recompensas que implica la criminalidad y lamenor probabilidad de arresto en las ciudades, asícomo el hecho de que las ciudades atraen o generanindividuos propensos a la criminalidad32. Otros estu-dios también han señalado que el crecimiento urbanoincrementa la densidad urbana, lo que a su vezaumenta la tensión y la frustración que se traducen enmayores tasas de violencia33. La mayor urbanizaciónse relaciona a su vez con un menor control social so-bre los individuos. Los jóvenes pueden ser especial-mente sensibles a todos estos factores: es probable quesientan la tensión y la frustración resultantes de laelevada densidad de la población al igual que cualquierotra persona. Al mismo tiempo, el menor controlsocial puede traducirse en una menor supervisión yen una mayor probabilidad de que los jóvenes incurranen actividades delictivas.

¿Se pueden explicar las altas tasas decriminalidad en la región a través de las tasasrelativamente altas de urbanización? Nuestrosresultados sugieren que si bien la urbanización no estárelacionada con las tasas globales de homicidios, sí loestá con las elevadas tasas de criminalidad entre lapoblación joven. Por lo tanto, la presencia de unaimportante cohorte de jóvenes y jóvenes adultos re-viste particular importancia en las sociedades altamen-te urbanizadas. Sin embargo, de acuerdo con nues-tros datos, esta relación parece observarse en todo el

mundo. En consecuencia, las elevadas tasas de urba-nización per se no pueden explicar la tasa de crimina-lidad relativamente elevada entre la población jovende la región.

Por lo tanto, mientras que nuestros resulta-dos analíticos arrojan alguna luz sobre las posiblescausas de la criminalidad, no dicen mucho acerca delas causas de la elevada criminalidad de los jóvenes ylos jóvenes adultos en América Latina. Los datos másdetallados sobre las oportunidades económicas, el ni-vel educacional y las tasas de empleo de los jóvenespodrían proporcionar algunas respuestas a esteinterrogante.

Nuestro análisis, sin embargo, pone de relie-ve la importancia que revisten los cambios en la es-tructura de la población para explicar las tasas globalesde homicidios. Para cuantificar este efecto, simula-mos el impacto de las tendencias demográficas sobrelas tasas futuras de homicidios en América Latina. Coneste fin, utilizamos nuestras estimaciones de la rela-ción que existe entre la criminalidad y el tamaño delas cohortes en la región (véase el Apéndice 2.4) y lasproyecciones de las Naciones Unidas sobre poblaciónen los años 2000-2030. Los resultados de este ejerciciose muestran en el Gráfico 2.32.

La mayor parte de los países muestra una dis-minución a largo plazo en los homicidios en compa-ración con los datos históricos más recientes (1990-1994) como consecuencia del menor tamaño de lacohorte de 15 a 39 años. En el corto plazo, sin embar-go, la reducción de la cohorte de 15 a 29 años se verácontrarrestada por el incremento de la cohorte de 30a 39 años. En Ecuador, México y Nicaragua, el resul-tado de estas tendencias opuestas se traducirá en pre-siones demográficas sobre las crecientes tasas de ho-micidios, mientras que en la mayor parte de los demáspaíses, la presión se mantendrá en niveles similares alos observados en 1990-1994.

Estos resultados deben interpretarse con cau-tela por los supuestos utilizados en este ejercicio. Enprimer lugar, en vez de emplear las tasas observadas decriminalidad por edades, hemos estimado estas cifras apartir de una muestra internacional. Obviamente, la

Tasas esperadas de homicidiosdebido al cambio demográfico(Porcentajes)

Gráfico 2.32

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Chile

Argentina

Uruguay

Trinidad y Tobago

Barbados

Ecuador

Venezuela

México

Brasil

Nicaragua

Jamaica

Bahamas

Colombia

1995 2005 2025

Fuente: Morrison y Pagés (1999).

32 Véase Glaeser y Sacerdote (1996).33 Véase Buvinic y Morrison (1999), Nota técnica 3.

Capítulo 284

disponibilidad de tales cifras a los niveles nacionales osubnacionales aumentaría sustancialmente la capacidadde cada país para predecir el impacto de la demografíasobre las tasas de homicidios. En segundo lugar, en lasimulación hemos supuesto que el número de delitoscometidos por una persona en las cohortes de 15 a 29 ode 30 a 39 años se mantiene constante a lo largo deltiempo. Sin embargo, los programas bien diseñados deprevención de la violencia enfocados en estos gruposde edades pueden modificar esta situación.

Problema complejo, soluciones multifacéticas

Las estrategias tradicionales contra la criminalidad hanenfatizado el papel de la justicia penal sobre las políti-cas de prevención de la criminalidad. Por ejemplo, aprincipios de los años noventa, el gasto en control dela criminalidad en Estados Unidos —es decir, lasestrategias para tratar los delitos una vez que ya hanocurrido— representó más del 94% del presupuestototal de seguridad34. En América Latina, esta propor-ción probablemente es aún mayor dado el escaso vo-lumen de recursos destinados a las políticas de pre-vención de la criminalidad.

Las evidencias recientes indican que estadesproporcionada asignación de recursos no es eficazen función del costo. Un estudio reciente realizadopor la Rand Corporation compara la eficacia en fun-ción del costo de cinco programas alternativos enEstados Unidos: las condenas a prisión perpetua paradelincuentes reincidentes (ley de tres reincidencias),la supervisión de adolescentes en situación de riesgo,el adiestramiento de padres de hijos que muestrancomportamiento violento, los incentivos para que losjóvenes completen la escuela secundaria y las visitas amadres solteras. El estudio indica que el programamás eficaz en función del costo es proporcionar in-centivos para que los jóvenes completen la escuelasecundaria, seguido del adiestramiento de los padresy la supervisión de los adolescentes en situación deriesgo. Las condenas a prisión perpetua para delin-cuentes reincidentes resultaron mucho menos eficacesen función del costo que estos tres programas de pre-vención de la criminalidad35. En consecuencia, laspolíticas de prevención de la criminalidad —es decir,cualquier tipo de políticas que reducen la delincuen-cia, los delitos violentos y la inseguridad abordandoexitosamente las causas científicamente identificadas

de criminalidad36 — parecen ofrecer los mayores di-videndos.

La experiencia internacional ofrece una seriede enseñanzas sobre la forma de diseñar y poner enpráctica programas de prevención de la criminalidad.En primer lugar, en todo el mundo, las experienciasexitosas y efectivas se han caracterizado por ser de al-cance local. Las municipalidades son las unidades ad-ministrativas ideales para llevar a cabo y coordinarestrategias de prevención de la criminalidad. Sin em-bargo, las municipalidades pueden no contar con laautonomía o los recursos para poner en práctica talesprogramas. Por lo tanto, resulta crucial descentrali-zar los presupuestos para prevención de la criminali-dad y llevar los conocimientos al nivel local.

En segundo lugar, la experiencia tambiénmuestra la necesidad de crear grupos de trabajointerinstitucionales que incluyan representantes de losorganismos públicos, las empresas locales, las organi-zaciones comunitarias, la policía y el poder judicial.Con frecuencia, las comunidades afectadas han pues-to en práctica las mejores estrategias, mientras quelos organismos públicos han desempeñado un papelsecundario en la canalización de recursos y la super-visión de los proyectos.

En tercer lugar, no existe una solución que seajuste a todos los países, ciudades o vecindarios. Laexperiencia de los países industrializados y en desa-rrollo muestra el valor que tiene realizar un cuidado-so diagnóstico de la naturaleza y las causas de la cri-minalidad en determinados lugares. Mientras quealgunas ciudades pueden sufrir un grave problema deviolencia de pandillas juveniles, otras pueden verseafectadas principalmente por robos en las casas o asal-tos callejeros. De la misma manera, mientras que enalgunas ciudades los delitos pueden estar restringidosa determinados lugares, en otras la criminalidad pue-de estar más difundida geográficamente. Este proce-so de recopilación, interpretación y análisis de datosse denomina con frecuencia “enfoque epidemiológico”por sus orígenes en la salud pública. Se lleva a cabo en

34 Véase McDonald (1992), citado en Buvinic y Morrison (1999), Notatécnica 6.35 Véase Greenwood et al. (1996), citado en Waller y Welsh (1999) yBuvinic y Morrison (1999), Nota técnica 5.36 Véase Waller y Welsh (1999).


cuatro etapas: (1) definición del problema y recopila-ción de datos; (2) identificación de las causas y facto-res de riesgo; (3) diseño y ejecución de programas ypolíticas, y (4) evaluación de la efectividad de lasintervenciones37.

En cuarto lugar, las investigaciones demues-tran que la clave es la intervención en las primerasetapas del problema. Las mayores oportunidades deprevenir futuros aumentos de la criminalidad se dancuando las tasas de criminalidad son bajas. Con de-masiada frecuencia, estas iniciativas se ponen en prác-tica cuando las tasas han alcanzado nivelesinsostenibles y la solución del problema resulta mu-cho más difícil y costosa.

Por último, la experiencia de los paísesindustrializados muestra el valor que reviste la reali-zación de evaluaciones de los programas para sabercuáles son los enfoques que funcionan y los que nodan resultados. Si bien en los países en desarrollo sehan realizado pocas evaluaciones de este tipo, en elmundo industrializado se han realizado varias evalua-ciones de programas de prevención de la criminali-dad. En el futuro, la etapa de diseño de los programasdebe incorporar la evaluación, creando grupos expe-rimentales y de control y asignando un volumen ade-cuado de recursos para vigilar la ejecución y la efica-cia del programa en función del costo.

La naturaleza multidisciplinaria de los pro-gramas de prevención de la criminalidad ha conduci-do a una amplia gama de políticas alternativas, quepueden clasificarse en cinco grupos.

1. Desarrollo de los individuos y las familias.Tales políticas intervienen al nivel individual y fami-liar con el fin de impedir que los individuos en altoriesgo asuman un comportamiento violento. Se ba-san en investigaciones que muestran que la violenciaconstituye un comportamiento adquirido y que, comotal, puede “desadquirirse”. Las evaluaciones indicanque los programas destinados a intervenir en las pri-meras etapas del ciclo de vida de los individuos sonlos más efectivos. Los programas de prevención de lacriminalidad incluyen, entre otros, la atención pre ypostnatal de madres solteras en situación de alto ries-go, los programas especiales de educación de niños yadolescentes en alto riesgo, y aquéllos destinados adesarrollar aptitudes tendientes a la resolución pací-fica de conflictos38. Si bien existen pocas iniciativasde este tipo en América Latina, en los países

industrializados se han llevado a cabo varias experien-cias exitosas. En Estados Unidos, un programa quecontemplaba visitas de enfermeras a las madres solte-ras durante el embarazo y hasta que los hijos cum-plieran dos años logró una reducción del 75% en eldescuido y el abuso de los niños, reduciendo así elriesgo de comportamiento violento de los niños en elfuturo. También en Estados Unidos, un programadestinado a proporcionar educación preescolar de altacalidad a niños en situación de riesgo redujo en un50% la probabilidad de que esos niños fueran arres-tados cuando fueran adultos39.

2. Mayor control social. Estas políticas intervie-nen al nivel comunitario y funcionan mejor cuandoestán promovidas por la comunidad asociándose conla policía, el poder judicial, los representantes empre-sariales y los funcionarios municipales. Las iniciativasde este tipo incluyen la creación de grupos deprevención de la criminalidad integrados por residen-tes de las distintas comunidades; de distritos de mejo-ramiento empresarial destinados a lograr una mayorvigilancia, reducir la criminalidad y proporcionaroportunidades de trabajo a los residentes de las co-munidades, y la creación de grupos comunitarios conel objeto de fomentar la participación de la comuni-dad en actividades de prevención de la criminalidad yla violencia.

3. Modificación de la situación. Estas políticastienen por finalidad modificar el contexto en el cualse producen los delitos con el objeto de reducir lasoportunidades de criminalidad y violencia. Ejemplosde tales políticas son el control de armas, la mejoriluminación de las calles, las cámaras de vigilancia, lasleyes que limitan la edad para consumir bebidas alco-hólicas, la mayor presencia policial en las calles, lasmedidas de autoprotección y los programaspostescolares para mantener a los niños fuera de lascalles.

4. Mejoramiento de las oportunidades económicas.Estas políticas también se basan en la premisa de quelos posibles delincuentes ponderan los beneficios y laspenalidades asociadas con los delitos. Al incrementarlas oportunidades de los posibles delincuentes en el

37 Véase Buvinic y Morrison (1999), Nota técnica 5.38 Véase Waller y Welsh (1999).39 Véase Waller y Welsh (1999).

Capítulo 286

mercado laboral, estas políticas aumentan el costo deoportunidad de los delitos y reducen su incidencia.Ejemplos de estas políticas son las iniciativas tendien-tes a proporcionar adiestramiento y empleo a las per-sonas en riesgo. En Estados Unidos, la evaluación deun Job Corps, programa destinado a proveer adiestra-miento a los desempleados y a jóvenes desaventajados,indicó que los participantes mostraron una probabili-dad un tercio menor de ser arrestados una o más vecesen relación con el grupo de control40.

5. Mayor probabilidad y duración de los castigos.Estas políticas se basan en la premisa de que los posi-bles delincuentes son individuos racionales que pon-deran los pros y los contras de la actividad criminal.En consecuencia, la mayor probabilidad de arresto yla mayor duración del mismo contienen a los posiblesdelincuentes y reducen la incidencia de la criminali-dad. En Estados Unidos, las evidencias muestran queun aumento del período de encarcelación estárelacionado con una reducción de los delitos violen-tos. Concretamente, un aumento del 10% en laencarcelación se relaciona con una disminución del4% en los delitos violentos41. Sin embargo, no estáclaro a priori si esta reducción de la violencia se debeal efecto de disuasión —es decir, que la política disua-de a los posibles delincuentes— o al efecto de incapa-citación, es decir, que las personas que están en la cár-cel no cometen delitos. Las evidencias indican que elequilibrio de estos dos efectos depende del tipo dedelito. En el caso de la violencia emocional, como lasviolaciones, la disminución de la criminalidad rela-

cionada con una mayor encarcelación parece deberseen su mayor parte al efecto de incapacitación. En cam-bio, en los delitos contra la propiedad y los robos,dicha disminución parece atribuirse principalmenteal efecto de disuasión42. Estas conclusiones sugierenque las medidas de justicia penal pueden resultar efica-ces para prevenir hurtos, asaltos y robos, mientras quelos homicidios y las violaciones pueden prevenirse enforma más eficaz mediante políticas alternativas.

Un importante problema que afecta la apli-cación de las leyes en América Latina es que las déca-das de corrupción, brutalidad y represión policial sehan traducido en niveles muy bajos de confianza en lapolicía (véase el Gráfico 2.33). De acuerdo conLatinobarómetro (1996-1998), prácticamente el 80%de los residentes urbanos de Argentina no tiene con-fianza en la policía. Los datos muestran niveles igual-mente bajos de confianza en México, Venezuela, Bo-livia y Brasil. Otros países de la región muestran nivelesalgo mayores de confianza en la policía, aunque toda-vía muy bajos en relación con España, el único paísincluido en la muestra que no pertenece a la región.El bajo nivel de confianza se traduce en porcentajessumamente bajos de denuncias y en una escasa co-operación con la policía. Ello, a su vez, se traduce en

40 Véase Waller y Welsh (1999).41 Véase Levitt (1995).42 Véase Levitt (1998).

Encuesta: porcentaje de la población que no confía en la policía

Gráfico 2.33

0 20 40 60 80

EspañaChile

El SalvadorUruguay

NicaraguaPanamá

HondurasParaguay

Costa RicaColombia

EcuadorGuatemala

PerúBrasil

BoliviaVenezuela

MéxicoArgentina

Fuente: Latinobarómetro (1996-1998).

Encuesta: porcentaje de la población que no confía en la justicia

Gráfico 2.34

10 20 30 40 50 60 70 80 Uruguay

Costa RicaEspaña

HondurasEl Salvador

BrasilNicaraguaParaguay

ChileColombia

GuatemalaVenezuela

PanamáEcuador

BoliviaMéxico

PerúArgentina

Fuente: Latinobarómetro (1996-1998).


un reducido porcentaje de delitos resueltos, lo quecontribuye a la percepción general de impunidad yelevadas tasas de criminalidad43. Para quebrar esteciclo de baja confianza y elevadas tasas de criminali-dad es preciso introducir sustanciales reformas en losdepartamentos de policía de virtualmente todas lasciudades de la región. Los nuevos enfoques debenincluir un mejor adiestramiento de los funcionariospoliciales, una mejor supervisión de las actividadespoliciales y nuevos enfoques para relacionarse con lacomunidad. En Costa Rica y Estados Unidos, lavigilancia comunitaria ha mejorado significativamentela relación entre las comunidades y la policía. En laciudad de Boston (Estados Unidos) una nueva estra-tegia de resolución de problemas basada en alianzascon la comunidad mejoró la eficacia de la policía ycondujo a una sustancial reducción de lacriminalidad44.

Otro problema reside en el sistema judicialde la mayor parte de los países de la región. Las bajastasas de denuncia y la escasa colaboración con la poli-cía se traducen en una falta de evidencias en los tribu-nales. Ello a su vez conduce a bajas tasas de condenasy bajos niveles de confianza en el poder judicial. Deacuerdo con Latinobarómetro, más del 70% de laspersonas en Argentina, Bolivia, Ecuador, México,Panamá y Perú no tienen confianza en el sistema ju-dicial. Por su parte, Uruguay y Costa Rica muestranlos menores porcentajes de desconfianza entre lospaíses incluidos en la muestra (Gráfico 2.34). Ade-más, se tiene la percepción de que el poder judicial no

trata en forma igual a todas las personas. En conse-cuencia, apenas el 12% de los brasileños y el 13% delos argentinos creen que todos los individuos son igua-les ante la ley. Esta asociación sugiere que en los paí-ses con desigualdad, los sistemas judiciales puedenresponder más rápidamente a las necesidades de lasclases medias y altas en relación con las necesidadesde los pobres (véase el Gráfico 2.35).

El financiamiento de las políticas de prevención y

control de la criminalidad

En una época de serias restricciones fiscales en lamayor parte de los países de la región, la idea de des-tinar recursos a la prevención de la violencia puedeencontrar resistencias. Sin embargo, pueden lograrsesignificativas reducciones de la violencia sin gastarrecursos adicionales si una parte del gasto actual enprogramas reactivos (como ser, prisiones y formas tra-dicionales de actividad policial) se reasigna a esfuer-zos de prevención. En Estados Unidos se estima quepor cada dólar invertido en programas de prevenciónde la violencia, la sociedad ahorra de US$6 a US$7que se habrían gastado en el control o el tratamientode la violencia45. La posibilidad de este tipo de ahorroes grande en algunos países de la región: Colombia,por ejemplo, destinó más del 6% del PIB de 1996 agastos en justicia penal y seguridad privada.

La racionalización del gasto en programastradicionales reactivos también liberaría recursos paraprogramas innovadores de control. Por ejemplo, enel caso de los delitos en los que el encarcelamientotiene principalmente un efecto de incapacitación —yen consecuencia la encarcelación reduce los delitossólo en la medida en que la persona que está en lacárcel cometería delitos si estuviera libre— la reduc-ción en la duración de las sentencias resultaría muyeficaz en función del costo, ya que la probabilidad de

43 Gaviria y Pagés (1999) estiman el impacto de la reducida confianzaen la policía sobre las elevadas tasas de criminalidad. El estudio hallauna relación positiva y estadística entre ambas variables. Esta relaciónes robusta a los métodos estadísticos que explican la causalidad inversaentre la elevada criminalidad y la baja confianza en la policía.44 Véase Kennedy (1998).45 Véase McDonald (1992).

Concentración del ingreso y percepciónde la igualdad frente a la ley

Gráfico 2.35

10

20

30

40

50

Porc

enta

je d

e p

erso

nas

qu

e so

stie

nen

qu

e to

do

s so

n t

rata

do

s ig

ual

0,42 0,44 0,46 0,48 0,50 0,52 0,54 0,56 0,58

Coeficiente Gini

Argentina

Bolivia

Brasil

Colombia

Costa Rica

Chile

Ecuador

El Salvador

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

ParaguayPerú

Uruguay

Venezuela

Fuentes: Latinobarómetro (1996-1998) y Deininger y Squire (1996).

Capítulo 288

cometer delitos disminuye sustancialmente con laedad. El ahorro podría destinarse a crear mejores pro-gramas de rehabilitación o incrementar la duraciónde las sentencias para aquellos delitos en los que lasinvestigaciones demuestran que tal medida resultaríaeficaz en función del costo.

La oportunidad demográfica para mejorarla educación

En las últimas décadas, los sistemas educativos deAmérica Latina tendrían que haber andado muy rápi-do sólo para mantenerse en el mismo sitio. En lospaíses que se encontraban más atrás en el proceso detransición demográfica hacia 1950, la población enedad escolar básica (entre 4 y 15 años) aumentó a unritmo de 2,7% entre 1960 y 1990. Incluso en los paí-ses del grupo más adelantado en la transición, la tasade crecimiento fue 1,8%.

Solamente para mantener los niveles educa-tivos con respecto a las generaciones anteriores sehubiera requerido por lo tanto un esfuerzo educativoenorme. Pero, en adición a eso, la educación prome-dio de los latinoamericanos que nacieron hacia 1960llegó a ser 8,2 años, casi 20% más que los 6,9 añosalcanzados por quienes nacieron diez años antes y 55%por encima de los 5,3 años de educación promedio delos nacidos hacia 1940.

Dadas las circunstancias demográficas, no hayduda de que este ritmo de progreso constituyó unaverdadera revolución, que abrió grandes oportunida-des laborales a quienes se incorporaron a la vida pro-ductiva entre principios de la década de 1970 y losprimeros años de la década siguiente. No sorpren-dentemente, sin embargo, un progreso tan aceleradoprodujo resultados muy heterogéneos de calidad yeficiencia, como consecuencia de debilidadesinstitucionales y limitaciones en la oferta de recursos,en particular recursos docentes debidamente forma-dos, pero también recursos físicos como escuelas ymateriales, y recursos científicos y tecnológicos, comoprogramas curriculares y métodos educativos. El éxi-to inicial de la expansión educativa fue posible graciasa la forma centralizada como se había organizado elsistema educativo, lo cual facilitó el establecimientode planes de estudio uniformes, hizo posible contra-tar un número creciente de maestros y construir mi-

les de escuelas en pocos años. Pero la organizacióncentralizada produjo también una serie de rigidecesque habrían de dificultar la adaptación del sistema alas condiciones cambiantes de la demanda.

La volatilidad macroeconómica de los añosochenta vino a poner fin a este período de revolucióneducativa. Las generaciones nacidas a partir de 1970tuvieron un progreso mucho más modesto que losgrupos anteriores: en promedio sólo alcanzaron 8,8años de educación, apenas 7% más que el grupo diezaños mayor. En los medios públicos y académicos deAmérica Latina se ha identificado a la crisis de los añosochenta como el momento en el cual perdieron fuer-za las tendencias del progreso social. Un estudio cui-dadoso de los factores macro asociados a la deserciónescolar muestra que, en efecto, ésa es una percepcióncorrecta, y que su causa más importante fue la inesta-bilidad macroeconómica (que aún persiste)46. Partien-do de la educación y la edad de millones de latinoa-mericanos en la actualidad (según información deencuestas de hogares para 18 países) es posible dedu-cir en qué año aproximadamente se retiró cada perso-na de la escuela (ajustado en cada país por los patro-nes usuales de iniciación y repetición escolar). A partirde esta información se pueden detectar los factoresque pueden haber incidido en la probabilidad de reti-

46 Véase Behrman, Duryea y Székely (1999c).

Qué explica el freno del progresoeducativo en América Latina

Gráfico 2.36

-1,3 -1,2 -1,1 -1,0 -0,9 -0,8 -0,7 -0,6 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0,0 0,1 0,2 0,3 0,4

Cam

bio

en

añ

os

de

esco

lari

dad

Total Hombres Mujeres

No explicado Demografía Variables macroeconómicas

Urbanización Condiciones de salud

Dotación inicial



ro de la escuela. Entre ellos pueden estar diversos fac-tores individuales, familiares o sociales, aparte de lascondiciones macroeconómicas. Aunque algunos deestos factores también muestran ser muy importan-tes, solamente la volatilidad macroeconómica es ca-paz de explicar los cambios en el progreso educativo.Las condiciones demográficas también fueron adver-sas al progreso educativo, pero ellas explican sólo unafracción mínima del cambio en el progreso educativo(véase el Gráfico 2.36).

Panorama futuro

En las próximas décadas, las condiciones demográ-ficas en la mayoría de países de la región serán favo-rables para avanzar más rápido en materia educati-va. En el período de oportunidad demográfica, la pro-porción de personas dependientes con respecto aquienes son económicamente productivos se man-tendrá baja, y esto implicará mejores posibilidadesfamiliares y sociales para elevar la educación. Confamilias menos numerosas que en el pasado, lospadres podrán dedicar mayores recursos a laeducación de cada uno de sus hijos, y habrá másingresos disponibles para ello, ya que muchas másmujeres podrán incorporarse al mercado laboral, yaún será baja la carga económica de los ancianos queserá necesario sostener.

Este es un privilegio singular de los padres defamilia de esta generación, porque tienen máshermanos que hijos, y en consecuencia tienen pocascargas económicas de lado y lado. Desde un punto devista agregado, este también es un privilegio potencialpara los gobiernos actuales, que cuentan con una basecreciente de generación de ingresos fiscales, mientrasque se está reduciendo en términos relativos lapoblación que demanda educación y aún es pequeñaen términos relativos la población de retirados.

Como hemos visto y veremos una y otra vezen este capítulo, se trata de un privilegio potencialque puede o no ser aprovechado. Sería un error con-siderar los cambios demográficos que vienen por de-lante como una simple desaceleración de la demandaeducativa, que permitirá bajar la guardia y dedicar esosrecursos a otros asuntos más inmediatos. En primerlugar, los cambios que vienen no son sencillamenteuna desaceleración de la demanda, sino una oleada decambios muy rápidos y no necesariamente continuos.

Es cierto que en algunos países, como es el caso deBolivia, puede esperarse un descenso continuado enel ritmo de crecimiento de la población de 10 a 14años, que será el segmento más crítico para mejorarlos logros educativos (véase el Gráfico 2.37). Sin em-bargo, en el mismo grupo de países poco avanzadosen el proceso de transición demográfica se encuentra,por ejemplo, Nicaragua, donde aún cabe esperar unamarcada aceleración de ese mismo grupo de edad,antes de empezar a ver tasas menores que las actualesdentro de unos quince o veinte años. Y puede habersorpresas aun mayores. Según las proyecciones de-mográficas de Naciones Unidas, en Brasil estará re-duciéndose la población de 10 a 14 años en los próxi-mos dos quinquenios, pero posteriormente volverá aaumentar, mientras que en Colombia, donde ese gru-po está creciendo aún muy rápido, habrá unadesaceleración muy pronunciada hasta el año 2010, yluego una nueva aceleración.

Los ejemplos podrían continuar, pero el puntoes el mismo: los cambios no serán continuos. Más aún,así como hay diferencias muy apreciables entre paísesque en principio pertenecen al mismo grupo demo-gráfico, puede haber diferencias semejantes e inclusomayores entre regiones de un mismo país, y aún másentre estratos de una misma región o ciudad.

En segundo lugar, las circunstancias podríandesaprovecharse si no se advierte que este panoramademográfico se combina con un panorama no menos

Tendencias cambiantes: crecimientode población entre 10 y 14 años de edad(Porcentajes)

Gráfico 2.37

-2

-1

0

1

2

3

Tasa

de

crec

imie

nto

Bolivia Nicaragua Brasil Colombia Argentina Paraguay

2000 2005 2010 2015 2020

Grupo I Grupo II Grupo III


Capítulo 290

heterogéneo en materia de situación educativa de losgrupos de edad entre países, entre regiones y dentrode cada uno de esos mismos grupos. Considérese elcaso de los niños que tenían 8 años de edad hacia 1993o 1994 (y que por lo tanto son parte de nuestro grupode 10 años hacia 1995 y 1996). Según las encuestas dehogares para esos años, menos del 1% de esos niñosen Chile, Panamá y Perú tenían pendiente aún com-pletar el primer año de escuela, mientras que en elcaso de Honduras 6% se encontraban en esa situa-ción y en Brasil cerca del 20% no había completadopor lo menos un año. Por consiguiente, para estosúltimos países las tendencias demográficas serán so-lamente parte de la información que deberán tener encuenta para responder a las demandas de educación.

Debido a los serios atrasos que muestra laeducación secundaria en la mayoría de países de Amé-rica Latina, en los próximos años debería observarseuna marcada aceleración en la matrícula secundaria, apesar de que las tendencias demográficas de muchospaíses son ya de desaceleración de los grupos de edadrelevantes. El BID ha calculado que para responder alas demandas sociales y económicas futuras, las tasasde matrícula secundaria deberían elevarse 20% en elperíodo 1995-200547. Esto implica un aumento muyimportante, si se tiene en cuenta que las tasas de ma-trícula sólo se elevaron 4% en los diez años anterio-res. El número de niños matriculados en secundariatendría que pasar de 25 millones en 1995 a 36 millo-nes en el 2005, un aumento del 44%, a pesar de que lapoblación en las edades relevantes (teniendo en cuenta

los años de secundaria de cada país) aumentará me-nos del 8% (de 46 millones a 48,5 millones). En algu-nos países como Brasil o Uruguay, es de esperarse quela población en edad de cursar secundaria incluso des-cienda (Gráfico 2.38).

Esta es una oportunidad demográfica quedeberá aprovecharse para lograr metas ambiciosas deaumento de la educación, especialmente en secunda-ria. Pero a pesar de las buenas condiciones demográ-ficas, se requerirá esfuerzos muy grandes para lograrque las tasas de matrícula secundaria se eleven del 55%en 1995 al 75% diez años más tarde. El BID ha calcu-lado que el gasto total deberá aumentar de US$11.600a US$16.200 millones y que el número de maestrostendrá que pasar de 1,8 millones a 2,6 millones lo que,teniendo en cuenta las necesidades de reemplazo delcuerpo docente exigirá entrenar a 1,7 millones demaestros en el curso de diez años. Y esto solamenteen la secundaria.

Los segmentos más dinámicos de la demandaeducativa podrían estar más allá de las edades escola-res convencionales. Por la combinación de las ten-dencias demográficas y de las altas tasas de repeticióny deserción características de América Latina, seránlos mayores de 18 años quienes ejercerán una presiónmás inmediata sobre los sistemas educativos en mu-chos países. En América Latina, millones de jóvenes

La matrícula secundaria seguirácreciendo más que la población(Porcentajes)

Gráfico 2.38

-2 0 2 4 6 8 10

Tasa de crecimiento anual, 1995-2005

Trinidad y TobagoUruguay

ArgentinaJamaica

BrasilPerú

MéxicoPanamá

Rep. DominicanaColombia

ChileEcuador

Costa RicaNicaragua

El SalvadorVenezuela

BoliviaParaguayHonduras

Guatemala Haití

Fuente: Wolff y de Moura Castro (1998).

Tasa de crecimientode la población enedad secundaria

Crecimiento deseadode la tasa de matriculados en secundaria

Años promedio de educaciónde la población adulta

Gráfico 2.39

2 0 4 6 8 10 12

Brasil

Honduras

Costa Rica

México

Venezuela

Panamá

Chile

Perú

Bolivia*

Uruguay*

Argentina

* Datos urbanos.Fuente: Behrman, et al. (1999a). Se refiere a la población mayor de 18 años.

47 Véase Wolff y de Moura Castro (1998).


se han visto forzados a incorporarse en forma prema-tura al mercado laboral sin haber completado siquie-ra un mínimo de educación básica. La educación pro-medio de los jóvenes de 18 años en toda AméricaLatina es de solo unos ocho años y medio, y en paísescomo Brasil y Honduras es apenas de unos seis años(Gráfico 2.39).

Las deficiencias de escolaridad son muy mar-cadas entre los grupos más pobres. Incluso en los paí-ses más exitosos en materia de cobertura de la secun-daria, como son Chile y Perú, tan sólo tienensecundaria completa un 30% de los jóvenes entre 20y 25 años que pertenecen al 30% más pobre de la po-blación. En Honduras, Paraguay o Brasil, ni siquierallegan al 5% los jóvenes pobres que cuentan con se-cundaria completa (véase el Gráfico 2.40). Y, de ma-nera sorprendente, incluso entre los grupos de másaltos ingresos hay serias deficiencias educativas enmuchos países de la región. En México y en seis paí-ses de América Central y el Caribe, por lo menos el30% de los jóvenes de 20 a 25 años del decil más ricode la población no cuenta con secundaria completa.Es posible que muchos de quienes sí tienen secunda-ria, y aun niveles mayores de educación, estén dis-puestos aún a conseguir mayor formación para mejo-rar sus posibilidades laborales.

Por todas estas razones, el mercado educati-vo de los jóvenes y adultos será extremadamente di-námico, como de hecho ya lo es en muchos países.Las líneas divisorias que tradicionalmente se han tra-zado en América Latina entre educación (para jóve-

nes) y capacitación (para adultos) no serán muy ade-cuadas para abordar los desafíos de estos grupos. Y,nuevamente, todas éstas son apenas historias agrega-das, basadas en datos nacionales. La heterogeneidades infinitamente mayor dentro de cada país.

Los desafíos

En estas condiciones, los retos que le impone el cam-bio demográfico a los sistemas educativos de AméricaLatina son básicamente tres:

Flexibilidad para responder a las cambiantesdemandas. Se requerirá flexibilidad en materia fiscalpara disponer y asignar los recursos a los lugares, ni-veles y tipos de educación donde se necesitan en cadamomento. Será necesario movilizar recursos huma-nos, materiales educativos y cientos de otros insumosen condiciones que estarán cambiando continuamen-te. Será preciso adaptar continuamente los progra-mas educativos, especial aunque no exclusivamente losde los adultos para responder a condiciones inmedia-tas difíciles de prever o de planificar, ya que depende-rán, no sólo de factores ya conocidas como son la de-mografía y el pasado educativo de esas personas, sinoademás de las condiciones del mercado laboral, lasnecesidades de los sectores productivos y la evoluciónde la tecnología y las expectativas.

Diversidad para responder a la heterogeneidadde la demanda. Esto será especialmente cierto para laeducación básica dirigida a jóvenes y adultos que sehan atrasado o han abandonado el sistema. Para estosgrupos no resulta eficiente ni viable replicar los pa-trones tradicionales de la educación dirigida a los gru-pos convencionales de edad (que, paradójicamente enAmérica Latina, muchas veces son minoritarios, so-bre todo entre los pobres).

Eficiencia para lograr un mejor uso de los re-cursos públicos y privados, que actualmente se des-perdician por efecto de la repetición y la deserción.Mencionar este reto puede parecer un lugar común,de tanto que se ha repetido en las evaluaciones sobreel sector educativo. Pero su importancia es crucial,como permite ilustrarlo un cálculo de su impacto fis-cal para el caso de Brasil. La ineficiencia por repeticióny deserción implica que los costos unitarios por estu-diante son aproximadamente el doble de lo que se-rían sin estos problemas. Puesto que estas fuentes deineficiencia no se reducen de la noche a la mañana, es

Ricos y pobres entre 20 y 25 añoscon secundaria completa(Porcentajes)

Gráfico 2.40

0 20 40 60 80 100

ArgentinaPerú

PanamáChile

BoliviaVenezuela

BrasilEcuadorUruguay

Costa RicaMéxico

El SalvadorParaguay

Rep. DominicanaHondurasNicaragua

30% más rico 10% más pobre


Capítulo 292

ilustrativo entender su impacto a través del tiempo:se podría atender el 47% de la expansión de la de-manda en la educación media de Brasil con los recur-sos que se economizarían por una disminución de larepetición en la educación primaria del 1% por añoen cada grado48.

Hacia un nuevo paradigma de organización

La forma centralizada como se encuentra organiza-do el sistema educativo en la mayoría de países de laregión no facilitará responder a estos retos. La cen-tralización pudo haber sido efectiva durante las fasesde ampliación acelerada y masificación de la educa-ción, pero difícilmente servirá para responder a losretos de flexibilidad, diversificación y eficiencia quele impone a América Latina la actual mezcla de con-diciones educativas y demográficas, cambios tecno-lógicos y tendencias de globalización. Los retos edu-cativos son sólo el resultado de factores demográfi-cos, pero estos factores no deben ser ignorados.

La flexibilidad requiere una mayor cercaníaentre las escuelas (u otros proveedores de los servi-cios educativos) y los estudiantes o los padres de fa-milia, que demandan la educación. En la mayoría delos sistemas centralizados actuales, los planteles edu-cativos no pueden responder ágilmente a la demandaporque las más importantes decisiones sobre finan-ciamiento, contratación laboral, adquisición deinsumos y mantenimiento de las escuelas se toman enel Ministerio o la Secretaría de Educación y otros or-ganismos centrales a los cuales en algunos países seasignan estas tareas. Es difícil que una entidad central—y peor aun varias— puedan responder a la diversi-dad de condiciones locales para resolver el reto de laflexibilidad. Este sistema de decisiones conduce ade-más a sistemas centralizados de negociación laboralcon los maestros y otros grupos de trabajadores delsector, lo cual reduce también la flexibilidad. Puestoque los sistemas centralizados no asignan las decisio-nes cruciales a las escuelas, a los directores o a losmaestros, desperdician la información y el potencialde respuesta que pueden tener quienes están más cer-ca a los usuarios.

Varios países han optado por descentralizarlas decisiones, asignándolas a los gobiernos de los de-partamentos o los municipios, lo que en gran medidaha terminado por replicar las dificultades de la orga-

nización centralizada pero a un nivel menor, donde lacapacidad administrativa es a menudo más limitada.Este tipo de descentralización ha creado dificultadesmayores de coordinación, al involucrar a varios nive-les de gobierno, especialmente cuando diferentes ti-pos de educación (como en Brasil o Colombia) se asig-nan a niveles diferentes de gobierno. Los problemasse complican aún más cuando, como resultado de unadescentralización fragmentada de los recursos fisca-les, la educación se financia con partidas que provie-nen de fuentes diferentes. En estas condiciones, bue-na parte de los esfuerzos de los administradores localesdeben dirigirse a allegar esos fondos y responder porellos a unidades diferentes de control e influencia. Noes una sorpresa que estas prácticas de descentraliza-ción se conviertan en espacio de acción para los polí-ticos, alejando aún más los esfuerzos de los plantelesy el personal educativo de las tareas de la educación yde sus usuarios directos.

Por estas razones, tanto la centralizacióncomo estas opciones de descentralización hacen difí-cil enfrentar el reto de la eficiencia. Los directores deescuela o los maestros no responden a incentivos queconducen a la eficiencia por el mejor uso de los recur-sos, sino a incentivos para maximizar los recursos a sudisposición y su capacidad de influencia para obte-nerlos.

Por consiguiente, al menos para responder alos retos de la flexibilidad y la eficiencia se requiereun nuevo paradigma de organización de los sistemaseducativos. Ese nuevo paradigma debe basarse en tresprincipios: fortalecer al usuario, dar autonomía al pro-veedor y redefinir la función del gobierno.

Fortalecer al usuario. El usuario puede tenermayor poder si cuenta con información, voz y posibi-lidad de escoger. La diseminación pública de las eva-luaciones a los planteles y de los resultados de exáme-nes nacionales estandarizados permite a los padres defamilia y los maestros ejercer presión para mejorar lacalidad de la educación. Si además los usuarios sontenidos en cuenta (con voz y voto) en la selección delos directores y otras grandes decisiones de orienta-ción de las escuelas, pueden contribuir a que los plan-teles respondan a sus necesidades. Idealmente, los

48 Véase Rodríguez y Herrán (1999).


padres de familia deben tener además la posibilidadde escoger la escuela o el tipo de educación para sushijos, pues eso les brinda la oportunidad de “votar conlos pies” si encuentran mejores opciones.

Dar autonomía al proveedor. Es más factible quelas escuelas puedan responder a las necesidades de susestudiantes en forma más eficiente y con educaciónde más calidad, si tienen la opción de tomar las deci-siones operativas básicas, en particular la asignaciónde los recursos presupuestarios entre los rubros depersonal, mantenimiento, entrenamiento; la posibili-dad de escoger, evaluar y promover a los maestros; yla opción de innovar en sus prácticas pedagógicas.

Redefinir el papel del gobierno. El control buro-crático no debe ser la tarea central del gobierno, comoocurre en la actualidad. Es necesario que el gobiernocontinúe financiando la educación básica, pero ellodebe hacerse mediante un sistema que reduzca la car-ga burocrática del gobierno y que genere los incenti-vos adecuados para que los proveedores puedan ex-pandir y mejorar sus servicios. Un sistema que facilitaestos objetivos consiste en asignar los recursos a lasescuelas de acuerdo con lo producido, es decir segúnel número de niños matriculados y sus logros educa-tivos, y no de acuerdo con los gastos en que incurrenlas escuelas por las diversas categorías de gasto, comose hace en la actualidad. Aliviado de las tareas del con-trol burocrático, el gobierno debe reorientar sus es-fuerzos a generar la información que requieren losusuarios, los planteles y los maestros para tomar susdecisiones: exámenes estandarizados, evaluaciones dedesempeño de escuelas y maestros, análisis de prácti-cas educativas, opciones de enseñanza y organizaciónpara las escuelas, etc. El gobierno debe además fijarlos estándares de calidad para determinar qué plante-les pueden operar y en qué condiciones pueden reci-bir el financiamiento del gobierno.

Este nuevo paradigma de organización edu-cativa es sin duda ambicioso y puede no ajustarse a lasrealidades de todos los países. Sin embargo, proveeun marco de referencia útil para el diseño de otrosesquemas. Es preciso tener en cuenta, sin embargo,que los distintos elementos de un sistema organizativodeben ser coherentes. De poco sirve fortalecer al usua-rio si las escuelas no tienen ninguna capacidad de de-cisión, y nada se gana con dar autonomía a las escue-las si los usuarios no pueden expresar sus demandas oel gobierno no puede exigir estándares de calidad a

las escuelas y darles la información y el apoyo paraque los cumplan.

Debido a esta necesidad de coherencia, lasreformas graduales, que introducen sólo algunos deestos elementos, están llamadas al fracaso en la mayo-ría de las ocasiones. Puesto que una reforma radicalpuede ser temeraria, cuando no imposible, una op-ción aconsejable es introducir una reforma completaen su concepción pero limitada en su cobertura. Pue-de establecerse, por ejemplo, sólo para algunas regio-nes o planteles donde existe el interés y la convicciónde que la nueva organización es viable, o pueden apo-yarse iniciativas privadas que hayan surgidoinicialmente sin apoyo estatal. La experiencia de Edu-co en El Salvador y las escuelas de Fe y Alegría enmuchos países de la región son buenos ejemplos deesta opción.

Nuevas posibilidades educativas

La escuela tradicional, dividida por grados, cada unocon sus maestros por áreas y sus planes de estudiouniformes es, aproximadamente, el patrón convencio-nal de educación básica en América Latina. Sin duda,este patrón continuará existiendo para muchos niñospero posiblemente no será el más adecuado para eljoven latinoamericano típico, cuyos estudios fueroninterrumpidos varias veces antes de abandonar la es-cuela ante la necesidad de trabajar o la imposibilidadde continuar costeándoselos.

Para la gran masa de jóvenes con rezagos edu-cativos importantes para su edad, se requieren nue-vos medios de enseñanza. La oportunidad demográ-fica quedará desaprovechada si no se desarrollanrápidamente nuevas opciones que permitan mejorarlas posibilidades laborales de este grupo de población,que es el más numeroso de América Latina.

La educación por televisión constituye el prin-cipal ejemplo de un innovador medio cuyas posibili-dades aún no se han explotado plenamente en la re-gión. Aunque muchos países de América Latina hanacudido a la televisión como medio educativo, losejemplos más destacados se encuentran en México yBrasil. No es una coincidencia que sean países gran-des, ya que el desarrollo de programas educativos paratelevisión requiere de grandes inversiones, que no es-tán al alcance de los países más pequeños. Los pro-gramas de televisión del Telecurso 2000, de Brasil (que

Capítulo 294

consta de 1.200 sesiones de 15 minutos) pueden ha-ber implicado una inversión del orden de los US$30millones.

El programa mexicano Telesecundaria y elTelecurso brasileño cuentan con más de 30 y 15 añosde existencia, respectivamente, y tienen en común elser básicamente cursos de secundaria, que conducena la obtención de un título tradicional y que suponenla asistencia de los estudiantes a un aula con laparticipación de un profesor. El programa mexicanoes una iniciativa pública, financiado con recursos delpresupuesto, en tanto que el Telecurso brasileño esuna iniciativa de una fundación privada, financiada poruna empresa privada de televisión.

Telesecundaria se ofrece mayoritariamente aescuelas rurales creadas exclusivamente para ese pro-pósito por demanda de las comunidades locales, conprofesores que no están en la carrera docente. Puestoque sólo requieren de un profesor por salón, estas es-cuelas operan en forma muy eficiente, con niveles decalidad que básicamente vienen dados por los progra-mas de televisión y los libros de texto acompañantes.De esta manera, Telesecundaria permite lamasificación sin sacrificar la calidad y sin muchas delas rigideces del sistema tradicional.

En contraste con la Telesecundaria, elTelecurso brasileño está dirigido a jóvenes adultos quehan abandonado el sistema educativo. Inicialmente, sedesarrolló como un programa de cursos preparatoriospara los exámenes de primaria y secundaria, apoyadotambién por actividades presenciales con maestro eninstituciones supervisadas por la misma fundación crea-dora del programa. El éxito de este programa llevó auna importante agremiación industrial a financiar unanueva versión del programa —Telecurso 2000—, queestá dirigida a trabajadores jóvenes que buscan com-pletar sus estudios de secundaria. Los programas uti-lizan un formato de presentación vivencial, con situa-ciones de la vida diaria de los adultos, en lugar delformato tradicional del maestro en el salón de clase.Sin embargo, el programa se apoya también en activi-dades presenciales, en este caso en “telesalas” que hansido montadas por las empresas y diversas entidadespara ofrecerle este servicio a sus trabajadores y afilia-dos. Se estima que 200.000 estudiantes asisten regu-larmente a este tipo de clases. A juzgar por el númerode textos acompañantes vendidos o distribuidos entre1995 y 1999, los Telecursos han llegado a 5,2 millones

de personas, aunque el número de aquéllos que venlos programas puede ser aun mayor.

Recientemente han surgido nuevas modali-dades de este tipo de programas, con componentesde entrenamiento para ciertos grupos de trabajado-res, y nuevas formas de aprovechar esos mismos cur-sos, incluso en las escuelas tradicionales, con maes-tros tradicionales. El uso de la televisión como medioeducativo es, por supuesto, sólo una modalidad delconjunto más general de actividades de educación adistancia, que cuentan con una vieja tradición y nu-merosos éxitos en muchos países de la región. Paramuchos países los programas de radio continúan sien-do una alternativa viable.

Cómo ponerse al día en capacitación

Los gobiernos latinoamericanos fueron pioneros enel mundo en desarrollo en la creación de diversasmodalidades de capacitación y entrenamiento parafacilitar la inserción de los jóvenes en el mercado detrabajo. El patrón que se adoptó en la mayoría de lospaíses de la región desde la década de los cuarenta sebasó en dos componentes. Por un lado, los estudiostécnicos de secundaria, ofrecidos usual, aunque noexclusivamente por planteles públicos financiados porel presupuesto de educación y, por otro, los centrosde entrenamiento operados por una entidad públicade carácter monopólico financiada con un impuesto ala nómina (típicamente del 1% de los salarios), y bajola responsabilidad de los ministerios de trabajo. Estasentidades fueron inicialmente concebidas como ser-vicios de aprendizaje para la ejecución de tareas ma-nuales y oficios específicos.

Aunque estas modalidades de capacitación yentrenamiento probaron ser exitosas durante sus pri-meras décadas, han experimentado serios problemasdesde fines de los años setenta, esencialmente porquehan carecido de los resortes de adaptación a las nece-sidades de los usuarios y porque su eficiencia ha sidoerosionada por los problemas típicos de la centraliza-ción y la ausencia de incentivos económicos adecua-dos. En el caso de la educación técnica, los programasse volvieron obsoletos, cuando no incoherentes, alconvertirse en una mezcla de educación secundariaacadémica, entrenamiento técnico y capacitación parael trabajo. En el caso de los servicios de aprendizaje,las entidades centralizadas continuaron ofreciendo


programas adecuados para los oficios másestandarizados y menos dinámicos tecnológicamen-te, pero no pudieron responder al acelerado cambiotecnológico de muchas industrias, ni pudieron evitarque sus crecientes presupuestos resultaran devoradospor la ineficiencia y el exceso de personal.

En síntesis, las modalidades de capacitacióny entrenamiento tradicionales de América Latina sehan quedado cortas frente a los retos de la flexibili-dad, la diversidad y la eficiencia. Los programasexitosos de capacitación en los últimos años han sidolos que han logrado resolver estos retos mediante sis-temas de organización que fortalecen al usuario —eneste caso las empresas—, le dan autonomía e incenti-vos adecuados a los proveedores de la capacitación, yle asignan al Estado las tareas de estimular la compe-tencia, proveer información, pagar por los serviciosprestados y fijar altos estándares de calidad.

Dos ejemplos de las nuevas modalidades deorganización en esta área son el Proyecto Chile Jo-ven, creado en 1992 y el Proyecto Joven de Argenti-na, iniciado en 1996. Estos proyectos tienen comopoblación objetivo a los jóvenes desempleados quecarecen de formación adecuada para el trabajo. Losdos elementos fundamentales de estos proyectos sonla contratación sobre bases puramente competitivasde los proveedores de los servicios de capacitación,por parte del gobierno (a través del ministerio de tra-bajo), y la condición de que los proveedores garanti-cen que los jóvenes que capaciten sean vinculadoscomo aprendices temporales o contratados por lasempresas. Aunque las empresas no forman parte di-rectamente de esta modalidad de organización, susdemandas están implícitamente reconocidas, pues losproveedores deben monitorear muy de cerca el mer-cado e incluso acordar previamente con las empresasque sus estudiantes serán contratados.

Estos proyectos no reemplazan a las entida-des centralizadas de capacitación, pero al menos re-ducen su poder monopólico. Varios países están em-pezando a experimentar con otras variantes deorganización para que dichas entidades tengan mejo-res incentivos de operación. Una variante consiste enpermitir que las empresas contraten sus propios ser-vicios de capacitación o creen centros gremiales decapacitación con cargo a los impuestos a la nóminaoriginalmente destinados a la entidad centralizada. Ladificultad de esta variante consiste en asegurar la cali-

dad de los servicios, lo que a menudo ha llevado a quese requiera la autorización previa de la entidad cen-tralizada de aprendizaje. Por supuesto, se trata de unasolución muy imperfecta, que neutraliza el incentivoque se busca introducir. En algunos países, esto hagenerado una discusión pública sobre la convenienciamisma de los impuestos a la nómina como mecanis-mo de financiamiento de la capacitación. Puesto quese trata de un impuesto, es difícil utilizarlo a su vezcomo una señal de mercado. Y puesto que la capaci-tación es fuente de generación de beneficios que sonapropiables, bien por la empresa, bien por el trabaja-dor, es lícito poner en cuestión si la forma adecuadade financiamiento es un impuesto. El argumento deque la capacitación genera externalidades no es nece-sariamente una justificación para financiarla con unimpuesto. Es muy posible que otras actividades pú-blicas y otras modalidades de educación generenexternalidades mucho mayores y por consiguientedeban recibir prioridad en la asignación de los recur-sos públicos. Por otro lado, el tipo de externalidadesque posiblemente es más importante en la capacita-ción es aquél en el que los beneficios son apropiablespor el conjunto de empresas de una rama industrial,pero no por una empresa individual, debido a la mo-vilidad de los trabajadores. Este caso no justifica unimpuesto general, sino una contribución de las em-presas del sector, operando en forma asociativa (lo cualpuede o no requerir de la intervención del Estado).Finalmente, como se ha debatido públicamente enalgunos países, está el problema de que los impuestosa la nómina son por su misma naturaleza contrarios ala generación de empleo formal y tienden a discrimi-nar justamente contra los trabajadores que cuentancon menor formación, cuyos servicios son más fácil-mente reemplazables o pueden ser sub-contratados através de empresas informales. Puesto que la capaci-tación laboral es una gran prioridad en el actual con-texto demográfico de América Latina, es de esperarseque estos debates continúen en la región y que surjannuevas modalidades de organización y financiamientopara este tipo de educación.

Capítulo 296

Educación universitaria

El sistema universitario de América Latina es una de-mostración palpable de flexibilidad, adaptación y efi-ciencia desde el punto de vista de los proveedores pri-vados, pero con serias deficiencias desde el punto devista social, por falta de definición y adaptación delpapel del Estado.

La matrícula universitaria de la región fue re-cientemente estimada en 7,4 millones de estudiantes,que como proporción de una población potencial (poredad) de 42,5 millones, equivale al 20,7%. Esta tasaes muy superior al 15% considerado internacional-mente como el umbral a partir del cual se consideraque la educación superior se encuentra masificada. Lospaíses más avanzados en extensión de la educación su-perior son Argentina, Venezuela, Costa Rica, Perú,Panamá y Chile. Incluso países relativamente pobrescomo Guatemala o Paraguay tienen tasas de matrícu-la no muy distantes de 15% (véase el Gráfico 2.41).

Según el más completo registro efectuadohasta el momento, la región cuenta con más de 5.000entidades de educación superior, divididas aproxima-damente por igual entre públicas y privadas, y de lascuales unas 300 son universidades públicas (con 3,5millones de estudiantes, es decir cerca de la mitad detoda la población estudiantil superior de la región) y500 aproximadamente son universidades privadas (queprestan servicios a 1,5 millones de estudiantesaproximadamente)49. El resto son institutostecnológicos, centros de capacitación y otrasmodalidades de educación. Dentro de esta multitudde entidades se encuentran desde centros de excelenciaacadémica internacional hasta pequeñas organizacionesde calidad y origen cuestionables. Se estima que lademanda de cupos universitarios está creciendo en laregión a una tasa de más del 3% anual, que implicaráduplicar su tamaño en las próximas dos décadas. A lapresión demográfica originada en el crecimiento delos grupos de población en edad universitaria sesumará el efecto de la creciente escolaridad secundaria.

La diversidad y cobertura de la educación su-perior en América Latina ha sido una respuesta diná-mica, pero no totalmente satisfactoria, a las deman-das privadas y públicas de educación y formación. Apesar del tamaño de la matrícula y a pesar de que losgastos públicos en educación superior en muchos paí-ses se encuentran por encima de los patrones mun-

diales50, América Latina presenta la mayor escasezrelativa de personal con altos niveles de calificaciónen el mundo. Así lo reflejan las brechas salariales en-tre ocupaciones administrativas y manuales, que sonlas mayores del mundo y las cuales han aumentadodesde que se iniciaron los procesos de apertura eco-nómica de la región51. Naturalmente, éste es sólo unindicio del desempeño de la educación superior, queno refleja los logros o deficiencias en otros objetivosque debe cumplir la educación superior, como son lainvestigación teórica, el desarrollo tecnológico, laformación de líderes o la creación de mentalidadescríticas, creativas y tolerantes.

Un diagnóstico de la educación universitariade América Latina excede las limitaciones de este In-forme. Sin embargo, puede afirmarse que las deficien-cias más notables del sistema surgen de la falta de in-centivos adecuados para el funcionamiento de lasuniversidades públicas y de la ineficacia del gobiernopara crear un marco favorable a la competencia y paraproveer información y promover estándares de calidadpara las entidades privadas. Estas deficiencias no sonfáciles de subsanar, pues distintos tipos de educaciónsuperior requieren diferentes incentivos y diferentesmecanismos de competencia, información y control.

49 Véase SDS/BID (1997).50 Véase BID (1996), Parte 3, y BID (1998-99), Capítulo 5.51 Véase BID (1998-99), Capítulo 2.

Tasa de matriculados en educaciónsuperior

Gráfico 2.41

0 10 20 30 40

Porcentaje de la población relevante

HondurasNicaragua

BrasilGuatemala

ParaguayMéxico

Rep. DominicanaCuba

ColombiaEl Salvador

EcuadorBolivia

ChilePanamá

PerúCosta Rica

UruguayVenezuelaArgentina

Fuente: SDS/BID (1997).


En la educación para el liderazgo académico,que forma a las élites intelectuales (no necesariamen-te económicas), donde la investigación básica y aplica-da de calidad internacional juega un papel central, losincentivos básicos no los puede proveer el mercado, niel control puede ser ejercido en forma directa por elEstado. Estas condiciones, reconocidas desde siempreen la región, han llevado a un esquema de organiza-ción de las universidades públicas en el cual elfinanciamiento proviene casi en su totalidad del presu-puesto público (en ocasiones garantizado incluso pormandato constitucional) y las universidades gozan deuna gran autonomía para utilizarlo. En ausencia de in-centivos y controles, muchas de estas universidades sehan convertido en serios lastres presupuestales con pocaefectividad no sólo para formar élites académicas, sinoincluso para prestar servicios educativos profesionaleso técnicos de menor nivel.

Los incentivos para la actividad académicapueden ser introducidos a través de mecanismos decompetencia por fondos públicos para el financiamien-to de la investigación, por métodos de remuneracióndocente basados en el desempeño académico y en laproducción de resultados de investigación deestándares internacionales, debidamente reconocidos(a través de publicaciones u otros medios). Puesto quela formación académica de élite es fuente de impor-tantes beneficios futuros para los estudiantes, no hayrazón alguna que justifique que la totalidad de los cos-tos deben ser cubiertos por el Estado. De hecho, enmuchos países este tipo de formación es impartidaactualmente por universidades privadas que cubrencon matrículas una porción muy importante de loscostos. El acceso a este tipo de educación puede ga-rantizarse con sistemas de crédito y con becas de mé-rito para estimular el desempeño académico (que esel objetivo central). En varios países de la región es-tán operando con éxito sistemas de crédito universi-tario. Un caso ejemplar es el Icetex, de Colombia, quedesde 1952 ha financiado la matrícula y,opcionalmente, los gastos de sostenimiento, de másde 400.000 estudiantes de todos los estratos socialesen universidades públicas y privadas.

Por definición, la educación para el liderazgoacadémico no es masificable, y por consiguiente susreglas de funcionamiento no deben ser extendidas enforma mecánica a otras modalidades de educación. Enlos programas de formación profesional el objetivo es

preparar para actividades laborales complejas que re-quieren una educación formal avanzada y donde, porconsiguiente, el mercado puede jugar un papel mu-cho más importante. Justamente por eso, este tipo deeducación ha sido el terreno donde se han movidocon mayor éxito numerosas universidades privadas detoda la región, aunque también ha sido el espacio deacción de entidades que ofrecen servicios de poca ca-lidad. El mercado puede proveer las señales para estaeducación a través de mecanismos de reputación(como ha ocurrido con las universidades públicas yprivadas exitosas) o mediante sistemas de acreditaciónde los programas por parte de las organizaciones pro-fesionales o empresariales o por parte de otras uni-versidades (nacionales o extranjeras, públicas o priva-das) de reconocido prestigio. Estos mecanismosindirectos de mercado pueden ser alentados por el Es-tado, pero no requieren propiamente de su interven-ción (a menos que sea una entidad pública la que gocede la reputación de mercado). Sin embargo, el Estadodebe apoyar este tipo de educación estableciendo oregulando los sistemas de crédito y creando mecanis-mos adicionales de competencia (por ejemplo, porfondos públicos para el desarrollo de proyectos de in-vestigación aplicada o para el establecimiento de nue-vos programas en aquéllas áreas con deficiencias de-mostradas).

En los países más pequeños de la región, es-tos mecanismos indirectos de mercado pueden serdifíciles de desarrollar por razones de escala y porconflictos de intereses de las empresas o individuosque estarían involucrados. Este es un espacio en quela integración con otros países de la región puede re-sultar útil. Además, el Estado debe establecer un marcoregulatorio que contribuya a subsanar las deficienciasde calidad que han padecido diversos segmentos de laeducación universitaria privada. En consulta con elsector privado, el Estado debe fijar altos estándaresde calidad y disponer de la autoridad para hacerlosefectivos. El Estado debe además contribuir coninformación que facilite el control público sobre lasuniversidades.

Algunas universidades públicas de la región,y numerosos centros privados ofrecen servicios deentrenamiento y desarrollo técnico, que se sobreponenen alguna medida con los servicios de aprendizajediscutidos en una sección anterior. Esta competen-cia es saludable, siempre y cuando esté basada en los

Capítulo 298

incentivos correctos que promuevan la cercanía almercado y el uso eficiente de los recursos públicos (silos hay, ya que este es un tema en discusión, comovimos anteriormente). Además la competencia es sa-ludable porque el entrenamiento técnico es una laborcomplementaria con actividades de desarrollo tecno-lógico, para las cuales pueden tener ventaja compara-tiva las universidades frente a los centros de capacita-ción. Esta complementariedad puede acercar lasuniversidades a las empresas, lo cual no solamentecontribuye a fortalecer las fuentes de ingresos, sinoque introduce incentivos adicionales de mercado queayudan a orientar las actividades hacia las necesidadesde los usuarios e inducen eficiencia.

Las políticas de atención de la salud y el cambiodemográfico

La transición demográfica que está atravesando Amé-rica Latina es más rápida que la que atravesaron lospaíses desarrollados. Lo mismo ocurre en el caso dela transición epidemiológica, que crea serios desafíospara las políticas públicas en materia de salud. Algu-nos países de la región están recién iniciando ambastransiciones. Otros, en cambio, están bastante avan-zados y ya han comenzado a experimentar los cam-bios estructurales que los nuevos perfiles de edad ysalud imponen sobre la demanda de servicios de sa-lud. No obstante, aún se observan las causas demorbilidad y mortalidad que caracterizan a las socie-dades menos desarrolladas.

Los cambios demográficos afectan las nece-sidades de servicios de salud. Existe una mayor pro-babilidad de que los recién nacidos, los niños peque-ños y las personas de edad avanzada requieran másservicios que los adultos jóvenes y de edad mediana.El perfil de edades de América Latina muestra unatendencia al envejecimiento, lo que significa que porun tiempo limitado la región se beneficiará de la exis-tencia de crecientes cohortes en las edades más pro-ductivas, con menores demandas de atención y unmayor potencial de contribución. Sin embargo, laoportunidad se presenta sólo una vez. Como la cargafinanciera de la atención de la salud recae sobre lapoblación en edad de trabajar, a medida que el coefi-ciente de dependencia comience a incrementarse, lossistemas de salud enfrentarán crecientes presiones,

derivadas de la menor base tributaria y de la mayordemanda de servicios.

El aspecto positivo es que el futuro crecimien-to de los ingresos y los nuevos adelantos en la tecno-logía médica ayudarán a los países a avanzar en la tran-sición epidemiológica, y esta transición representa unmejoramiento en la calidad general y la duración dela vida.

Una vida más larga y saludable también re-presentará nuevos desafíos en materia de política pú-blica y sistemas de salud. Las necesidades de las per-sonas de edad avanzada constituirán una preocupacióncada vez mayor para los gobiernos; los sistemas desalud deberán responder a las demandas de atenciónde enfermedades no transmisibles y degenerativas; laestructura familiar deberá adecuarse al nuevo perfilde edades, equilibrando las generaciones de mayor ymenor edad.

En términos generales, las políticas públicasdel futuro deberán abordar tres importantes desafíos:el aumento del costo, la mayor dependencia con res-pecto a los seguros, y la utilización de nuevos mode-los de atención médica.

Aumento del costo. El tratamiento de las enfer-medades no transmisibles, que deriva de las transicio-nes demográfica y epidemiológica, resultará cada vezmás costoso. Los países que actualmente encuentrandificultades para destinar a la atención de la salud un3% o un 5% del PIB deben considerar las implicacionesde gastar en servicios de salud más de un 8% o un10% del PIB en el futuro. El inevitable incrementodel gasto en salud deriva de tres tendencias positivas:los crecientes ingresos, los adelantos en la tecnologíamédica y la mayor esperanza de vida.

A medida que se elevan los ingresos, las per-sonas gastan en atención de la salud una proporcióncada vez mayor de esos ingresos. Ello explica, en par-te, por qué los países de Europa Occidental, EstadosUnidos y Canadá gastan en atención de salud unamayor proporción del PIB que los países en desarro-llo, a pesar del hecho de que sus ingresos son superio-res en términos absolutos. Los adelantos en latecnología médica permiten tratar enfermedades queantes no se trataban, o hacerlo de otra manera. Estosadelantos tecnológicos son beneficiosos por las ma-yores oportunidades que generan de prolongar y me-jorar la vida. Pero también tienen un precio.


Por último, la mayor esperanza de vida signi-fica que las personas de edad avanzada representaránuna proporción cada vez mayor de la población. Losdatos de los países industrializados más ricos del mun-do muestran que los gastos de atención de la salud delas personas de mayor edad, en términos per cápita,son aproximadamente tres veces más elevados que parael resto de la población, en gran parte por los tipos deenfermedades y los problemas de salud a los que es-tán expuestas.

En América Latina, la creciente importanciade las enfermedades no transmisibles, cuyo tratamien-to resulta costoso (como la diabetes, las enfermeda-des cardiovasculares y el cáncer) constituyen en granmedida la causa de la presión al alza que se proyectaen el costo de la atención de la salud. Sabiendo que elcosto de la atención de la salud se elevará, los paísesde la región deberán anticiparse a estos cambiosincrementando la eficiencia del gasto en atención dela salud.

Creciente dependencia con respecto a los seguros.En la mayor parte de los países de la región, los servi-cios públicos de salud son de tan baja calidad que hanflorecido los servicios privados de salud. El gasto enservicios privados de salud representa casi la mitaddel gasto total en la región. Si bien gran parte de estegasto se incurre en visitas médicas y medicamentos,una creciente proporción corresponde a planesprivados de seguro de salud.

A diferencia del tratamiento de infeccionesrelativamente simples o enfermedades gastrointesti-nales que predominaban en las primeras etapas de latransición epidemiológica, el tratamiento de las en-fermedades no transmisibles que predominarán en elfuturo es costoso, y en general su precio es demasiadoelevado para la mayor parte de los individuos o lasfamilias. Por lo tanto, la demanda de seguros efecti-vos de salud que provean acceso a servicios de calidadserá cada vez mayor, no sólo como consecuencia delos mayores ingresos, sino también de los tipos deenfermedades por los que las personas desean asegu-rarse.

Sin embargo, los mercados de seguros priva-dos están seriamente afectados por los problemas deselección adversa, riesgo moral y deficiente aplicaciónde los contratos. La ausencia de una efectiva regulaciónpública de los seguros de salud ha permitido a los ase-guradores limitar la cobertura y buscar los clientes de

menor riesgo. De hecho, los gobiernos han ignoradoen gran medida los mercados de seguro privado desalud, procurando en cambio proveer un tipo de “se-guro” a la población, especialmente a los grupos demás bajos ingresos, mediante la provisión directa detratamientos médicos de alto costo, a través de la cons-trucción y el equipamiento de hospitales y clínicas.Desafortunadamente, en la mayor parte de los paísesha resultado difícil proveer servicios hospitalarios efi-cientes. En muchos sistemas públicos de salud elausentismo es elevado, con frecuencia desaparecen losmedicamentos y los equipos, y el mal manejo es di-fundido. Además, existe la probabilidad de que ellimitado número de instalaciones públicas que pro-veen servicios de alta calidad se dedique a tratar per-sonas de ingresos más elevados, que encuentran for-mas de lograr acceso privilegiado, lo que fomenta ladesigualdad.

Los países de la región deben encontrar for-mas de mejorar la provisión de un sistema efectivo deseguro. Al no utilizar sistemas públicos de seguro desalud, es preciso buscar modelos alternativos paraabordar los problemas de mal manejo. Para los go-biernos que buscan alternativas a la provisión directa,un instrumento esencial de política es la creación demarcos regulatorios eficaces para los seguros de sa-lud. Chile cuenta con la mayor experiencia en estesentido, habiendo creado una superintendencia paralas empresas de seguro privado de salud, conocidascomo ISAPRES, que atienden a alrededor del 30%de la población. La reciente reforma de la salud enColombia se basa explícitamente en empresas de se-guros múltiples (privadas y públicas), y en la actuali-dad el país está enfrentando el desafío de poner enpráctica una regulación efectiva. En Brasil, donde al-rededor de 44 millones de personas tienen segurosprivados de salud —a pesar del acceso a la atencióngratuita de salud, garantizado en la constitución— elgobierno ha aprobado recientemente nuevas disposi-ciones que regulan los planes de salud, y se halla enproceso de ponerlas en práctica.

Nuevos modelos de atención. Los sistemas desalud de América Latina han tendido a organizarsealrededor de un modelo clínico de tratamiento que sebasa principalmente en hospitales y médicos que atien-den privadamente. Dicha estructura puede resultareficaz para tratar problemas agudos de salud, pero noconstituye la mejor forma de organizar un sistema de

Capítulo 2100

salud que promueva la salud pública o que permitaabordar la creciente importancia que están adquirien-do las enfermedades crónicas. A medida que la pobla-ción envejece y necesita una mayor diversidad de ser-vicios, pueden requerirse nuevos modelos de atencióny nuevas formas de provisión. Por ejemplo, los pro-blemas de la diabetes y la presión arterial requieren lamodificación de los hábitos de alimentación y ejerci-cios, la detección individual de las personas en situa-ción de riesgo, y tratamientos ambulatorios y de se-guimiento de quienes desarrollan las enfermedades.Por su parte, la atención en centros especializados yla atención domiciliaria puede resultar más apropiadapara los inválidos o las personas que padecen de en-fermedades crónicas.

Los nuevos enfoques

El vigor institucional y el carácter de los sectores desalud pública varían significativamente en los distin-tos países de América Latina. No es una coincidenciaque los países más avanzados en términos de su perfilde edades y de salud —como Argentina, Chile, Uru-guay y Barbados— sean aquéllos con mayores ingre-sos y niveles de instrucción. Dichos países tambiéncuentan con sistemas de salud más efectivos y equita-tivos. También figuran entre los países que destinanun mayor porcentaje del gasto —del 8% al 10% delPIB— a los servicios de salud (Gráfico 2.42).

En el otro extremo se encuentra la mayorparte de los países centroamericanos, Bolivia, Haití yParaguay. A pesar de los adelantos registrados en losúltimos años, estos países siguen mostrando tasas muyelevadas de fecundidad y de mortalidad infantil, queson hasta diez veces mayores que las que se observanen los países desarrollados. También muestran nive-les relativamente bajos de ingresos y un menor nivelde instrucción. Sus sistemas de salud están altamentefragmentados, y en general se dividen en institutos deseguridad social que proveen generosos beneficios auna reducida proporción de la población, un sistemapúblico centralizado que no logra alcanzar en formaeficaz a sus beneficiarios, y un sector privado buscadopor los ricos y los pobres52. Tales sistemas de saludtienden a contar con financiamiento insuficiente yrepresentan un gasto de menos de US$100 per cápita.

En una situación intermedia se encuentranotros países, como Brasil, México, Venezuela, Colom-bia, Ecuador y Perú, que aún enfrentan una significati-va carga de enfermedades infecciosas —particularmenteentre los grupos de menores ingresos— y una crecien-te demanda de tratamiento de las enfermedades cróni-cas y degenerativas más características de los paísesdesarrollados. En algunos casos los ingresos son relati-

52 Véase un análisis de los sistemas fragmentados de salud en BID(1996).

Gastos per cápita en salud(US$ corrientes)

Gráfico 2.42

0 200 400 600 800 1.000 Haití

GuatemalaHondurasNicaraguaSuriname

BoliviaRep. Dominicana

ParaguayEl Salvador

EcuadorJamaica

PerúColombia

Trinidad y TobagoPanamá

VenezuelaBelice

Costa RicaMéxico

ChileBrasil

UruguayBarbadosBahamas

Argentina

Fuente: Banco Mundial (1998).

Niños menores de 12 añosno vacunados(Porcentajes)

Gráfico 2.43

0 5 10 15 20 25 30 35

Venezuela

Uruguay

Trinidad y Tobago

Costa Rica

Colombia

Brasil

Argentina

DPT sarampión

Fuente: Banco Mundial (1998).


vamente elevados, pero su distribución es altamentedesigual. El gasto en salud oscila entre US$106 en elPerú y US$223 en México. En general las institucio-nes del sistema de salud son adecuadas, pero se encuen-tran segmentadas. En todos los casos se ha debatidoacaloradamente la introducción de reformas destina-das a descentralizar los servicios o reestructurar los in-centivos del sistema de salud, que se han puesto enpráctica en distinto grado. En tales países, la necesidadde reforma puede resultar más evidente por la doblepresión creada por la transición epidemiológica.

Ante tal diversidad, no existe una recomen-dación simple que pueda aplicarse a todos los países.Sin embargo, también resulta obvio que todos los paí-ses necesitan prepararse para los inevitables desafíosque representan los cambios epidemiológicos y de-mográficos. Existen algunas enseñanzas que, si seaprovechan, pueden ayudar a cualquier país a enfren-tar tales desafíos, aun cuando la respuesta se adecue asu entorno social, geográfico, económico einstitucional. En primer lugar, los gobiernos debenllevar a cabo eficazmente las funciones esenciales desalud pública, incluso aquéllos más avanzados en latransición epidemiológica. En segundo lugar, los go-biernos deben mejorar la información mediante elapoyo y el otorgamiento de incentivos a la investiga-ción sobre nuevas tecnologías. En tercer lugar, es pre-ciso mejorar los marcos regulatorios. En cuarto lu-gar, es preciso movilizar recursos públicos y gastarlos

en forma más eficiente, y por último, debenmodificarse los modelos de servicios de salud, adap-tándolos a las nuevas demandas de los usuarios.

Provisión de servicios esenciales de salud pública.Las actividades específicas de promoción de la saludvariarán de acuerdo con el perfil epidemiológico y lacapacidad institucional y financiera de cada país. Sinembargo, en toda la región es preciso acordar una altaprioridad a las intervenciones de salud pública.

En aquellos países que están menos avanza-dos en la transición epidemiológica, los esfuerzos porcontrolar vectores de enfermedades infecciosas comoel mal de Chagas, la malaria o los parásitos gastroin-testinales figuran entre las principales prioridades. Entales países, también revisten importancia la educa-ción básica en materia de nutrición, la vigilancia pre-natal y del crecimiento y el tratamiento de la tuber-culosis. Incluso en los países más desarrollados de laregión, aún existen grupos de población que no estáncubiertos por la inmunización contra enfermedadescontagiosas, como puede verse en el Gráfico 2.43.

En los países más avanzados en el perfilepidemiológico, puede ser preciso orientar las inter-venciones de salud pública a una gama diferente deenfermedades. También es importante educar a lapoblación acerca de los factores de riesgo que condu-cen a la diabetes o la presión arterial, e intensificar lascampañas contra el cigarrillo y el consumo de alco-hol. Por ejemplo, se ha estimado que en América La-tina, el consumo de alcohol representa casi el 10% dela carga total de enfermedades y lesiones53 (véase elGráfico 2.44).

Estas actividades de promoción de la salud norequieren enormes cantidades de dinero. Sin embar-go, su valor y su impacto raramente ocupan un lugarmuy destacado en la mente de los políticos, los votan-tes y los burócratas. Por consiguiente, los gobiernosdeben llevar a cabo un esfuerzo concertado porestructurar estas actividades de promoción de la sa-lud pública en forma tal que cuenten con un respaldoadecuado y estén relativamente aisladas de otras de-mandas, ajustándose a la vez a las normas deresponsabilización y eficiencia. Este desafío no es úni-co de América Latina, pero en vista del inminente

Enfermedad por factor de riesgoGráfico 2.44

0 2 4 6 8 10

Tabaco

Drogas ilícitas

Hipertensión

Sexo no seguro

Ocupación

Malnutrición

Calidad del aguae higiene

Alcohol

% de años perdidos pormuerte prematura

% de años perdidospor discapacidad

Fuente: Murray y López (1996).

53 Véase Murray y López (1996).

Capítulo 2102

cambio que se producirá en la incidencia de las enfer-medades y los cambios en el perfil epidemiológico,reviste particular importancia para la región.

Estímulo de la investigación de nuevas tecnolo-gías. Como se analizará en más detalle en el capítulosiguiente, la carga de enfermedades que enfrentan lospaíses situados en los trópicos difiere en muchos as-pectos de la que enfrentan los países de las zonas tem-pladas. El funcionamiento del mercado estimula cla-ramente la investigación de las enfermedades queafectan a las naciones más ricas, situadas en las regio-nes templadas. En consecuencia, los gobiernos deAmérica Latina enfrentan el desafío de encontrar for-mas de promover la investigación de enfermedadesespecíficas de la región. En el pasado se lograron im-portantes éxitos con los trabajos de Oswaldo Cruz,Carlos Chagas, Manuel Patarroyo, Arnoldo Gabaldóny Jacinto Convit.

Pero, la investigación y el desarrollo de nuevastecnologías y medicamentos son costosos y puedenexceder la capacidad financiera de la mayor parte delos gobiernos, de manera que es preciso hallar formasinnovadoras de estimular la investigación de estasenfermedades. Por ejemplo, podrían promoverse coa-liciones regionales para garantizar la demanda efecti-va de determinados medicamentos por parte del sec-tor público con el objeto de estimular las actividadesprivadas de investigación y desarrollo.

Fortalecimiento del marco regulatorio. Ningúnsistema de salud pública de la región proporciona unaatención efectiva y de calidad a todos los ciudadanos.Las personas obtienen servicios de atención de la saludde una diversidad de proveedores, aseguradores e ins-tituciones. La mayor parte de los países de la región hacomenzado a reconocer este hecho, y están empezan-do a modificar el papel de los ministerios de salud pú-blica, que de administradores de los servicios de saludestán convirtiéndose en instituciones que regulan yorientan el sector de la salud. Esta no es una tarea fácil.El sector de la salud es notoriamente difícil de vigilar yregular, pero es preciso enfrentar el desafío. Dicho pro-ceso requiere la formulación de lineamientos, proto-colos y sistemas de acreditación, y normas para la di-vulgación de perfiles, enfermedades y tratamientos delos pacientes. Implica estimular la formación de aso-ciaciones privadas que puedan diseñar medidas de cali-dad, difundir buenas prácticas y promover nuevas for-mas de organizar y administrar proveedores.

En la medida en que se utilicen organizacio-nes privadas o no gubernamentales, tendencia cadavez más creciente en países tan diversos como EstadosUnidos y Colombia, la regulación requiere vigilar elcumplimiento de contratos entre proveedores yconsumidores, ampliar y normalizar los tipos de in-formación que se proporcionan a los consumidores, yasegurar la existencia de mecanismos para canalizarquejas y rectificaciones.

En la medida en que se utilicen proveedorespúblicos, la regulación requiere la aplicación de nor-mas de ejecución igualmente estrictas, ya sea a travésde contratos por resultados u otras técnicas para fo-mentar la eficiencia en el uso de los recursos públi-cos. En los países desarrollados se ha experimentadocon la utilización de “mercados internos” (como enSuecia) y de sistemas de control del acceso (como enel Reino Unido). En América Latina, varios paísesestán experimentando la conversión de hospitales enempresas y los contratos por resultados.

Mejoramiento de la eficiencia en la movilizaciónde los recursos públicos. El volumen de los recursos quelos países destinan a la salud varía en forma significa-tiva, no sólo por sus diferentes niveles de ingresos,sino también por las diferencias en la proporción delingreso nacional que se destina a la salud. En algunoscasos, obviamente necesitan gastar más en salud (porejemplo, Guatemala destina apenas un 2% del PIB, osea US$30 per cápita). En otros, los servicios de saludya absorben una importante proporción del ingresonacional (por ejemplo, Argentina dedica a estos servi-cios más de un 10% del PIB, o sea US$877 per cápita).En cualquier caso, los recursos financieros debenmovilizarse en forma eficiente, por su impactomacroeconómico, y deben gastarse eficientemente porlas crecientes demandas que supone el tratamiento delas enfermedades de una población en proceso de en-vejecimiento.

La movilización eficiente de los recursos re-quiere aprovechar las enseñanzas de las finanzas pú-blicas. Los servicios de salud pueden financiarse prác-ticamente a través de cualquier impuesto o estructurade tarifas, pero algunos de estos impuestos o estruc-turas tienen un impacto más desfavorable que otrossobre el empleo o los incentivos de los proveedores.En general, los países que se han abstenido de finan-ciar los servicios de salud a través de impuestos a lanómina y se han inclinado por los impuestos al valor


agregado han logrado incrementar la equidad de sussistemas de salud54. Ante el proceso de envejecimien-to de la población, algunos países podrían considerarla introducción de cuentas de ahorro médico, que fa-cilitarían a la población en edad de trabajar ahorrarpara atender el mayor costo de su atención cuandollegue a una edad avanzada. Existen distintas formasde lograr este objetivo, y es mucho lo que puede apren-derse de la experiencia de otras regiones55. Encualquier caso, la elección dependerá del ritmo de latransición demográfica, el carácter del mercado laboraly la estructura de la economía de cada país.

La otra enseñanza es no destinar financia-miento a los proveedores sin que éstos sean responsa-bles por el uso de esos recursos. El deficientedesempeño de muchas instituciones de seguridad so-cial de la región, que gozan de un ingreso garantizadoindependiente del rendimiento de sus servicios, cons-tituye una enseñanza que es preciso tener en cuenta56.

Los modelos de servicios de salud deben cambiar yadaptarse. Los servicios de salud de América Latina secaracterizan por la diversidad de sus formas de orga-nización, sus mecanismos de pagos y sus resultados.Sin embargo, en la mayor parte de los países las defi-ciencias en la provisión de servicios públicos han con-ducido a la existencia de sistemas segmentados, en losque abundan las ineficiencias y la fragmentación. Laestructura de organización y las formas de asignar losrecursos estimulan el incremento de los costos, obsta-culizan los esfuerzos de los proveedores por mejorarla calidad, y se traducen en una cobertura inadecuadaentre los diferentes grupos de ingresos y regiones. Lasparticulares características de cada país determinaránque el problema principal resida en el costo, la calidado la cobertura de los sistemas de salud.

Los gobiernos de la región han procuradoproveer servicios de salud similares a todos los gru-pos de población, independientemente de las diferen-cias geográficas, culturales o de edad. La descentrali-zación (cuando cuenta con el respaldo de una adecuadaregulación, investigación y promoción de la saludpública) constituye una forma en que los gobiernosestimulan el cambio en los servicios de salud y su adap-tación a las necesidades de las distintas poblacioneslocales. Otros enfoques, como la adquisición de ser-vicios de diversos proveedores —públicos, privados ysin fines de lucro— también pueden estimular la in-novación y la adaptación. De igual forma, los esfuer-

zos por subsidiar la demanda de servicios (por ejem-plo, la adquisición de primas de seguro de salud paralos pobres) en vez de subsidiar la oferta (como la con-tratación y el equipamiento de puestos públicos desalud) proporcionan importantes incentivos para quelos proveedores busquen y escuchen las diversas ne-cesidades de sus clientes.

En la medida en que estos tipos de reformaspermitan a los proveedores considerar y responder dedistintas maneras a las necesidades de salud, puedeesperarse un tratamiento mejor y más eficiente de lasenfermedades en el futuro. Ello podría involucrar elabandono del actual modelo centrado en la prácticaclínica —caracterizado por la práctica independientey las instalaciones hospitalarias— y la adopción de unmodelo que incorpore nuevos tipos de profesionalesde salud (como practicantes de enfermería y parterascapacitadas), nuevas instalaciones de salud (como laatención en centros especializados) y nuevas formasde organización (como las organizaciones de servi-cios integrados).

En resumen, la región no puede detenerse enel mejoramiento de la salud. A pesar de las diferenciasen los niveles de ingreso, el desarrollo institucional yla carga de enfermedades, todos los países deben pro-curar mejorar la provisión de servicios públicos desalud, realizar más investigaciones sobre el tratamientode las enfermedades locales, mejorar la regulación delos servicios de salud, la eficiencia movilización y uti-lización de recursos financieros, y modificar el mode-lo de práctica médica. En algunos casos, la meta seráincrementar la eficiencia y el volumen del gasto, y enotros, lograr que el flujo de recursos financieros seamás eficiente, liberando recursos para la satisfacciónde nuevas demandas. Las transiciones demográfica yepidemiológica son tendencias positivas, que repre-sentan una mayor longevidad y una mejor calidad devida, pero también crean desafíos que es preferibleprevenir que curar.

54 Para un análisis de las implicaciones de los distintos regímenes tri-butarios y políticas distributivas sobre la equidad véase BID (1998-99),capítulo 8.55 Véase Prescott y Nichols (1998).56 En Santana (1998) pueden verse datos sobre las ineficiencias halla-das en el Instituto Dominicano de Seguro de Salud.

Capítulo 2104

Un futuro inquietante: sistemas de pensiones enAmérica Latina

La fuerza del cambio demográfico debería ser moti-vación suficiente para que los responsables de políticatomaran en consideración el largo plazo. Las pobla-ciones latinoamericanas aunque aún de edad joven,están envejeciendo rápidamente. La crecienteesperanza de vida y el descenso de la fertilidad con eltiempo darán lugar a una población compuesta de unnúmero relativamente menor de gente joven y unnúmero muy grande de personas de edad madura enrelación a la población de individuos en edad laboral(15-64). Las autoridades responsables de política enEstados Unidos y Europa se encuentran en laactualidad enfrentando este problema.

La transición demográfica será la fuerza quegenerará el envejecimiento de América Latina. Enprimer lugar, las grandes poblaciones en edad laboralde muchos países van a envejecer y conformarán laparte prominente de la población de edad avanzada.En segundo lugar, la reducción de las tasas demortalidad entre la población madura aumentará susaños de retiro. En tercer lugar, la baja de la fertilidadestá contribuyendo o pronto va a contribuir a reducirla población de niños en numerosos países, resultandoen un número menor de individuos de edad laboralproductiva en el futuro.

Como resultado de estos cambios, habrá unareducción muy fuerte en la relación entre personasen edades productivas y aquellos en edad de jubila-ción. Actualmente, por cada persona mayor de 60 años(que es aproximadamente la edad promedio de retiroen los sistemas pensionales actuales) hay en prome-dio unas diez personas en edad laboral en AméricaLatina. En treinta años esa relación habrá descendidoa menos de ocho, y hacia el año 2050 estará entre cua-tro y cinco (véase el Gráfico 2.45). Uruguay, Barba-dos y Argentina ya están enfrentado esta realidad. Enestos tres países la relación entre trabajadores mayo-res de 60 años y trabajadores productivos de edadesmenores es de aproximadamente 6 a 1. En el curso delas próximas décadas, prácticamente todos los paísesde América Latina tendrán esta situación: en el año2050, solamente Guatemala y Haití tendrán unarelación mayor de 6. Por consiguiente, los sistemasde seguridad social podrán convertirse rápidamenteen una carga insostenible para los trabajadores. Estees uno de los principales motivos por los que latransición demográfica puede ser una amenaza parael crecimiento de la región en el futuro.

Las crecientes proporciones de individuos enedad de jubilación aumentarán las dificultades finan-cieras que ya están padeciendo los sistemas de pen-siones de la región. De los nueve países para los queexiste información comparable del Fondo MonetarioInternacional, solamente Costa Rica mostraba un sal-do de operaciones superavitario del sistema pensionalpúblico en 1995. El sistema de República Dominica-na estaba prácticamente en equilibrio y los de los de-más países mostraban déficit, en algunos casos de enor-me cuantía (Gráfico 2.46). Como veremos másadelante, algunos de estos déficit eran en parte el re-sultado del proceso de transición de sistemas públi-cos que originalmente eran de reparto simple y quese convirtieron total o parcialmente a sistemas priva-dos de capitalización individual, con lo cual el sistemapúblico dejó de percibir, al menos parcialmente, lascontribuciones de los trabajadores activos, pero que-dó a cargo de las pensiones en curso. En los demáscasos, los déficit son prueba directa de que, a pesar delas favorables condiciones demográficas, los recursosdel sistema eran insuficientes para pagar al númeroproporcionalmente reducido de pensionados. Tantoéstos últimos, como los casos de reforma, son eviden-cia de que, en gran medida, en América Latina se ha

Población en edad de trabajar por personamayor de 60 años(Porcentajes)

Gráfico 2.45

0 5 10 15 20 NicaraguaParaguayHonduras

HaitíGuatemala

BoliviaRep. Dominicana

VenezuelaColombia

MéxicoEcuador

BrasilBahamas

PerúEl Salvador

BeliceCosta Rica

PanamáTrinidad y Tobago

JamaicaChile

ArgentinaBarbadosUruguay

2050 2030 2000



desaprovechado el potencial del período de oportu-nidad demográfica, en el que es temporalmente altala relación entre el número de trabajadores activos yel número de pensionados. Durante este período se-ría posible generar grandes ahorros que servirían parafinanciar tasas mayores de inversión y para generarempleos de alta productividad. Terminado ese perío-do, los ahorros acumulados se empezarían a utilizarpara cubrir las pensiones de la proporción crecientede retirados, que de esta forma no se convertirían enuna carga insostenible para los trabajadores jóvenes.

Además de esto, hay que tomar en cuenta queactualmente vivimos en un mundo globalizado endonde las políticas y situaciones de un país puedentener implicaciones importantes para el desarrollo deotros. Uno de los mejores ejemplos es el desfase queexiste en la transición demográfica en las distintasregiones del mundo, y en particular entre los paísesdesarrollados y America Latina. Esto amplía laoportunidad demográfica porque mientras que en lasregiones desarrolladas habrá enormes proporcionesde la población en edad de retiro y utilizando sus aho-rros, en América Latina habrá una relación de capitalpor trabajador que implicará mayores rendimientosde capital. Gracias a este desfase, la necesidad de ma-yores retornos al capital en el mundo desarrollado lle-gará en un momento en el que América Latina, porsus condiciones demográficas, podrá ofrecer mayoresretornos. Si se facilitan los flujos de inversión a largoplazo a la región, la oportunidad demográfica seráincluso mayor de lo que ya es.

Opciones de acción

Cualquier crecimiento de la población en edad de re-tiro en la región agravará los compromisos financie-ros para los ya afligidos sistemas de pensiones. La pre-gunta básica es si los gobiernos latinoamericanos vana tomar las medidas necesarias para asegurar que lapoblación mayor pueda contar con suficientes recur-sos económicos cuando llegue su momento de retiro.Algunos argumentan que es un asunto del sector pri-vado en el cual no debe jugar papel alguno el Estado.Algunos líderes latinoamericanos han llegado a de-clarar que el Estado haría mejor en apartarse de losmecanismos de seguridad social puesto que su inter-vención debilita los incentivos al trabajo y al ahorro.Sin embargo, va a ser muy difícil que los gobiernospasen por alto la presencia numerosa de poblacionesde edad avanzada que cuentan con escaso o ningúnrecurso económico. Por lo tanto, es indudablementepreferible tomar las medidas necesarias ahora y noesperar a que el problema sea crítico.

¿Cuáles son las alternativas prácticas? Aunqueactualmente existen diversas variantes, los dos enfo-ques extremos de pensiones son, por un lado el siste-ma solidario de reparto simple con beneficios defini-dos y contribuciones potencialmente ajustables, y elsistema de capitalización individual con base en unasreglas fijas de contribución. En el primer sistema elEstado se compromete al pago de ciertos beneficios atodos los participantes que hayan prestado serviciospor un período definido mínimo dentro del sistema.En el segundo enfoque, típicamente operado porempresas financieras privadas, los beneficiospercibidos están directamente relacionados con elmonto de los aportes, aumentados con la rentabilidadde los fondos capitalizados.

En principio, los sistemas de reparto simpleofrecen ventajas, en especial su flexibilidad potencialy su capacidad redistributiva. A medida que la rela-ción entre afiliados y pensionados desciende, las tasasde contribución o las condiciones de jubilación pue-den ser ajustadas para preservar la estabilidad del sis-tema. Más aún, durante las primeras décadas de fun-cionamiento, estos sistemas están en capacidad degenerar importantes reservas que pueden reducir lasnecesidades de ajustes posteriores. Estos elementosde flexibilidad, sin embargo, rara vez han sido unaventaja. Las bajas tasas iniciales de contribución

Balance de los sistemas públicosde seguridad social, 1995(Porcentaje del PIB)

Gráfico 2.46

-12 -10 -8 -6 -4 -2 0 2

Uruguay

Chile

Trinidad y Tobago

Argentina

Brasil

Bolivia

Panamá

México

Rep. Dominicana

Costa Rica

Fuente: FMI (1997).

Capítulo 2106

difícilmente son ajustadas al ritmo que se requiere,mientras que la holgura financiera inicial conduce aconceder beneficios excesivos, que luego no puedenser desmontados. Aunque algunos sistemas logranhacer algunos ahorros que pueden lucir apreciables,por lo regular sólo logran cubrir una porción modes-ta de las obligaciones actuales o futuras. Panamá esun buen ejemplo de esta situación. Gracias a un buenmanejo financiero, la Caja de Seguridad Social con-taba a fines de 1998 con reservas por más de US$1.400millones, equivalentes al 15% del PIB. Sin embargo,según cálculos de la OIT, los pasivos pensionales conquienes ya están jubilados ascienden al 38% del PIB,y el valor actuarial de todas las obligaciones con pen-sionados actuales representa entre 90% y 120% delPIB.

En países que han tenido menos estabilidadmacroeconómica que Panamá, no es inusual que lasreservas del sistema de seguridad social hayan sido de-voradas por la inflación y se hayan utilizado para in-versiones financieras dudosas o de baja rentabilidad.En Perú, Venezuela y Ecuador, los rendimientos rea-les anuales de las inversiones de las entidades deseguridad social durante la década de 1980 fueron-37,4%, -15,3% y -10%, respectivamente.

Por consiguiente, la ventaja potencial de laflexibilidad de los sistemas de reparto simple rara vezha sido aprovechada adecuadamente. Otro tanto aplicaa su potencial redistributivo. Los sistemas de repartoimplican una redistribución entre generaciones y unaredistribución dentro de cada generación. Laredistribución entre generaciones se debe a que lostrabajadores actuales pagan por las pensiones de quie-nes están retirados. En la medida en que la estructurade la población permanezca sin cambio, este sistemade redistribución opera igual para cualquier genera-ción, y por lo tanto es inherentemente equitativo. Peroesto no ocurre durante un período de cambio demo-gráfico, como el actual. Como hemos visto en estecapítulo, la generación actual de trabajadores en edadproductiva es muy numerosa. Esto implica que su es-fuerzo contributivo a este sistema de transferenciasintergeneracionales es muy reducido, porque la pro-porción de pensionados en la actualidad es baja. Encambio, cuando esta generación llegue a la vejez, im-plicará una carga muy alta para las generaciones si-guientes, que serán de tamaño relativamente menor.Por lo tanto, este mecanismo redistributivo no es equi-

tativo, ya que favorece a las generaciones actuales, acosta de nuestros hijos.

La redistribución dentro de cada generacióntampoco ha sido más equitativa en los sistemas dereparto simple. Estos sistemas contemplan variosfactores de progresividad, tales como la fijación depensiones mínimas, que benefician a quienes percibenmenores ingresos, y como el hecho de que las mujerestienen edades de retiro más tempranas a pesar de quesu expectativa de vida es mayor. Sin embargo, muchosotros factores tienden a operar en direcciones menosdeseables. Puesto que las jubilaciones dependen delnivel salarial, cualquier sistema de transferenciasimplícito tiende a ser regresivo. También operan enesta dirección la mayor esperanza de vida de los máspudientes, la menor duración de la vida laboral de losricos, debido a su mayor permanencia en el sistemaeducativo, y la exclusión del sistema de quienes notienen contratos laborales permanentes, que suelenser los más pobres. La progresividad potencial delsistema también es a menudo socavada por losmétodos de cálculo de las pensiones, que suelen tomaren cuenta sólo las contribuciones de los últimos añosde vida laboral, y por la existencia de regímenesespeciales para los grupos de trabajadores que gozande mayor influencia, como los empleados públicos yciertos sectores profesionales. Por consiguiente, elpotencial redistributivo no se ha utilizado en ladirección correcta. Brasil es un ejemplo destacado deesta situación. De acuerdo con información de lasencuestas de hogares de ese país para 1996-1997,63,9% de los beneficios pagados fueron al 40% másrico de la población, y sólo el 9% fue al 40% máspobre57.

Por consiguiente, los sistemas de reparto sim-ple no han podido aprovechar las ventajas que les soninherentes. Más grave aún, los sistemas de reparto sim-ple serán difíciles de sostener en el futuro y son undesperdicio de la oportunidad demográfica. En lascondiciones demográficas actuales, los sistemas dereparto aún serían viables, pues no implicarían cargasexcesivas para los trabajadores. Para los países másavanzados en el proceso de transición demográfica,como Bahamas, Costa Rica o Jamaica, actualmentebastaría una tasa de contribuciones equivalente al 16%

57 Véase Paes de Barros, et al. (1999).


de los salarios de los trabajadores activos para ofre-cerle a los mayores de 65 años pensiones por un 50%del salario, o una contribución del 11% si las pensio-nes fueran el 33% del salario promedio (Gráfico 2.47).Puesto que estos cálculos se basan sencillamente enuna comparación entre los tamaños relativos de laspoblaciones en edad de trabajar y en edad de jubila-ción, no reflejan la situación financiera actual de lossistemas de reparto simple, ni tienen en cuenta losnúmeros efectivos de afiliados y jubilados. En algu-nos países, debido a las condiciones específicas de con-tribución y acceso a la jubilación, las tasas requeridasde contribución pueden ser mucho mayores. En Uru-guay, uno de los países más avanzados en el procesode transición, y cuyo sistema de reparto era muy ge-neroso, las tasas requeridas ya habían sobrepasadocualquier nivel razonable en 1996, cuando fue preci-so introducir un sistema mixto con contribuciones del27,5% de los salarios para asegurar pensiones míni-mas para todos (y la opción de una pensión comple-mentaria basada en capitalización individual para lostrabajadores de mayores ingresos).

Sin embargo, estos cálculos son una medidaadecuada del esfuerzo que se requeriría para lograrsistemas de cobertura universal basados en el repartosimple. En los países menos avanzados en el procesode transición, como son la mayoría de los centroame-ricanos, ese esfuerzo sería bastante manejable inicial-mente: las tasas de contribución requeridas serían del

orden del 11% para lograr la tasa de reemplazo del50% del salario promedio, o del 7% para la tasa dereemplazo del 33%. Sin embargo, tanto en los paísesmás avanzados demográficamente como en estos úl-timos, esta holgura inicial desaparecerá rápidamente.En el 2030, los países más maduros demográficamentenecesitarían tasas de contribución de 27% para lo-grar la tasa de reemplazo de 50%, y veinte años mástarde se verían abocados a recaudar en contribucio-nes el 46% de los salarios para poder costear esaspensiones. Incluso en los países de menor avance enel proceso de transición hacia el año 2050 seríanecesario elevar a 28% las tasas de contribución parapagar pensiones por el 50% del salario promedio, odel 19% para ofrecer unas modestas pensiones por el33% del salario promedio.

Las posibilidades de la capitalización individual

En las condiciones demográficas actuales de la ma-yoría de países de la región, los sistemas de repartosimple son una oportunidad desperdiciada. Puestoque el grueso de la población se encuentra en lasedades más productivas, estos sistemas no estánaprovechando la posibilidad de ahorro de los tra-bajadores, ni les están ofreciendo alternativas deahorro de largo plazo, que permitirían financiarmayores tasas de inversión y que serían la base fi-nanciera para el pago futuro de sus pensiones. Con-sidérese el potencial de ahorros de un sistema decapitalización individual que se introduce en formaobligatoria para todos los trabajadores que en elmomento de la reforma tienen menos de 40 años.Supóngase que se fija una tasa de cotización quepermite capitalizar el 10% del salario (como es enlos sistemas de capitalización individual de Chile,Colombia y Perú, una vez se deduce de la tasa totalde capitalización la parte destinada a administra-ción y seguros de incapacidad y sobrevivencia). Conla condiciones demográficas y de participación la-boral típicas de los países latinoamericanos, estesistema permitiría generar ahorros anuales equiva-lentes al 1,2% del PIB (suponiendo además unacobertura del 50% de la población trabajadora, quees aproximadamente la tasa de empleo formal). Siesta reforma ocurriera en el año 2000, hacia el año2015 se tendrían ahorros acumulados por valoresentre 20% y 25% del PIB (con tasas de rendimiento

Tasa de contribución requeridaen el sistema de reparto simple(Porcentajes)

Gráfico 2.47

0

10

20

30

40

50

Grupo I Grupo II Grupo III Grupo I Grupo II Grupo III

2000 2030 2050

Tasa de reemplazode 50%

Nota: la tasa de contribución es el producto de la relación entre la población mayor de 65 años y la población entre 15 y 65, y la tasa de salario de reemplazo (50% o 33%). Los grupos son los mismos descritos en el texto.Fuente: cálculos del BID basados en Naciones Unidas (1998).

Tasa de reemplazo de 33%

Capítulo 2108

real entre 3% y 5% y tasas de crecimiento de la pro-ductividad entre 2% y 3%, que son consistentes contasas de crecimiento del PIB entre 3% y 5%). Estosahorros acumulados bastarían en muchos países paraduplicar el tamaño del sector financiero en relacióncon el PIB, multiplicando las fuentes de financia-miento y las posibilidades de inversión. Quince añosmás tarde los saldos de ahorro acumulados podríanestar entre 40% y 60% del PIB, aunque ya para eseentonces estarían pagándose las pensiones de los pri-meros jubilados por el nuevo sistema. Aunque lassimulaciones con horizontes aun mayores son muysensibles a los supuestos de rendimiento financieroy crecimiento de la productividad, en cualquier casolos saldos acumulados en los fondos de capitaliza-ción serían cuando menos del 35% del PIB y no se-ría improbable que alcanzaran sumas superiores al70% del PIB (véase el Gráfico 2.48)

Por consiguiente, los sistemas de capitaliza-ción individual pueden explotar mejor el potencial degeneración de ahorros del período de oportunidaddemográfica. Esto se debe a que, por su naturaleza,en este sistema cada trabajador acumula durante suvida laboral los ahorros que le permitirán financiar supensión. Estos sistemas generan mejores incentivospara que los trabajadores efectúen los aportes cum-plidamente y para que las administradoras de esos fon-

dos los manejen más eficientemente que en los siste-mas de reparto porque se basan en un principio depropiedad individual de los trabajadores y de compe-tencia entre las empresas administradoras.

Ello no implica un desplazamiento, sino unareorientación del papel del Estado en la seguridad so-cial. El Estado debe cumplir dos papeles básicos enlos sistemas de capitalización individual. Por un lado,debe regular y vigilar el funcionamiento del sistemapara proteger los ahorros de los trabajadores. Elloimplica exigencias de capitalización, regulaciones a lasinversiones permitidas y un sistema de supervisiónespecializado. Desde un punto de vista más amplio,implica también promover y facilitar el desarrollo delmercado de capitales para que los fondos acumuladosencuentren inversiones productivas, que a su vez seansostenibles en el largo plazo.

Por otro lado, el Estado debe mantener unrol subsidiario para garantizar la protección social delos trabajadores pobres cuando lleguen a la edad deretiro. América Latina está aún muy lejos de un siste-ma universal de protección social para la vejez. Enpaíses como Bolivia, Paraguay y República Domini-cana, los ingresos por pensiones representan menosde la mitad de los ingresos de las personas mayores de65 años del 20% más pobre de la población. La ma-yoría de estas personas se ven forzadas a llevar unavida precaria y dependiente por ausencia de ingresosestables mínimos. En contraste, en Argentina, Brasil,Chile y Uruguay los ingresos por pensiones repre-sentan entre 70% y 90% de los ingresos de los pobresque son mayores de 65 años (Gráfico 2.49).

América Latina marca el rumbo

A partir de la reforma pionera de Chile en 1981, gra-dualmente América Latina ha ido desplazándose delos sistemas tradicionales de reparto simple hacia sis-temas que son total o parcialmente de capitalizaciónindividual, y en los cuales el Estado garantiza una pro-tección básica para los trabajadores de bajos ingresos.Durante la década de los noventa, siete países se mo-vieron en esa dirección: Perú (1993), Colombia (1993),Argentina (1994), Uruguay (1996), México (1997),Bolivia (1997) y El Salvador (1998)58. En Venezuela

Ahorro potencial de los sistemasde capitalización pura(Porcentaje del PIB)

Gráfico 2.48

0

20

40

60

80

2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040

Rendimiento=0,05Productividad=0,02




Nota: las simulaciones se hicieron para los tres grupos de países descritos en el texto, encontrando para los tres resultados similares. El gráfico muestra el promedio de los tres grupos suponiendo que el sistema se introduce en el año 2000 para el sector formal de trabajadores mayores de 40 años.Fuente: cálculos del BID basados en Naciones Unidas (1998) y encuestas de hogares.

Suponiendo altastasas de interés (5%)y bajo aumentode la productividad (2%)

Suponiendo tasasde interés bajas (3%)y alto crecimientode la productividad(3%)

58 Para una descripción y comparación de las reformas de Chile, Colom-bia, Perú, Argentina y México, véase BID (1996), Parte 2, Capítulo 7.


se expidió una ley que facultaba la creación del siste-ma de capitalización, pero hasta 1999 no se había apli-cado. En este año estaban en discusión pública o seencontraban en el legislativo propuestas de reformaen Brasil, Costa Rica, Guatemala, Ecuador, Nicara-gua, Panamá, Paraguay y República Dominicana.

Sin embargo, los sistemas de capitalizaciónindividual no están exentos de problemas. La mayorcrítica es que no han logrado ampliar significativa-mente la cobertura de la seguridad social ni asegurarfidelidad en las contribuciones de parte de los afiliados.En el caso de Perú, por ejemplo, las tasas efectivas decontribución se han estimado en 44%, y en Argentinay Chile son cercanas al 50%.

Debido a que tanto empresarios comotrabajadores tienen diversos incentivos para operar demanera informal, con el objeto de evitar diversasobligaciones tributarias y operar con mayorflexibilidad, es difícil extender la cobertura a lostrabajadores informales, que así quedarían sujetos aotras obligaciones y pagos. Algunos países hanintroducido condiciones especiales de contribuciónpara este tipo de trabajadores, buscando contrarrestardichos incentivos. Pero el problema no radicasolamente en que haya incentivos a la evasión. Esposible, sencillamente, que el tipo de ahorro queexigen los sistemas de pensiones no sea atractivo paralos trabajadores informales, cuyos ingresos son muyinestables y tienen además mejores opciones para esosrecursos. Mientras que la rentabilidad de los fondosde pensiones puede ser 5%, se estima que el costo deoportunidad de los recursos líquidos de lostrabajadores informales es del orden del 18% o 20%.Esto significa que, teniendo en cuenta el horizontede los ahorros en el sistema pensional, el impuestoimplícito es del orden del 80%59. Esto es así porqueeste tipo de ahorros sólo le permite al trabajadorinformal cubrirse contra el riesgo de ingresos en laedad de retiro, pero no contra todos los otros riesgospropios de su inestabilidad económica.

De lo anterior se deriva un punto más gene-ral, de enorme importancia desde el punto de vista dela oportunidad demográfica de América Latina. Porel hecho de ofrecer sólo una cartera de inversiones atodos sus afiliados, independientemente de su edad ycondición, los fondos de pensiones están desaprove-chando un gran potencial de ahorro y rentabilidad.Los trabajadores informales y los más jóvenes, que

son la inmensa mayoría de los afiliados potenciales,estarían dispuestos a asumir mayores riesgos a cam-bio de mayor rentabilidad durante los primeros añosde afiliación. Una mayor diversidad en las oportuni-dades de inversión de los fondos también sería unmayor aliciente al desarrollo del mercado de capitalesaunque, obviamente, exigiría mayores esfuerzos devigilancia y supervisión.

Los sistemas de capitalización individual tam-bién reciben críticas por sus altos costos de operación.Sin duda, éste ha sido el mayor problema del sistemachileno, donde los costos de administración asciendenal 20% o 30% de las contribuciones. En algunos países,este problema se ha tratado de evitar limitando elnúmero de empresas administradoras de los fondosde pensiones, introduciendo algunos mecanismos derecaudación centralizada de los aportes o poniendolímites a la frecuencia con que los afiliados puedencambiar de administradora de fondos.

Uno de los problemas que enfrentan los paí-ses que están considerando tomar medidas de refor-ma es el costo masivo de convertir el sistema de régi-men de reparto simple en un sistema de capitalizaciónindividual. El problema se origina en que, durante elperíodo de transición se depositarían los aportes de

59 Véase Holtzmann y Packard (1999).

Pensiones como porcentaje del ingresode personas mayores de 65 añosdel 20% más pobre de la población(Porcentajes)

Gráfico 2.49

20 40 60 80 100

Bolivia

Rep. Dominicana

Paraguay

Panamá

Chile

Argentina

Uruguay

Brasil

Fuente: BID (2000).

Capítulo 2110

los empleados activos en cuentas privadas, mientrasque el Estado estaría obligado a abonar todas las pen-siones de los jubilados bajo el sistema antiguo. Estelegado de obligaciones puede alcanzar un costo del200% del PIB (como en Uruguay) o un costo bajo,como el 30% del PIB en Perú.

Los países de América Latina han enfrentadoel problema de diversas maneras. Chile, Colombia,El Salvador, y Perú han optado por emitir un bonopúblico de reconocimiento para quienes opten portrasladarse del sistema de reparto al de capitalización.Esto implica que el Estado debe reconocer el valor deestos bonos al momento de la jubilación. Argentinaofrece en cambio el pago de una pensión compensatoriaa traves de los fondos públicos del sistema. Ya que lospagos son mensuales durante el período de retiro, elEstado limita sus obligaciones financieras inmediatas ya la vez difiere los pagos. En lugar de la oferta decompensación, Uruguay utiliza los fondos públicos paraabonar los pagos de beneficios devengados por elsistema anterior. Este enfoque ha tenido éxito ya queel sistema privado es pequeño. En México lostrabajadores de ambos sistemas pueden comparar elpaquete de beneficios de cada sistema y elegir el queprefieran al momento de su retiro, lo que por supuestoimplica una importante incertidumbre financiera parael Estado.

Así como cada país que ha optado reformar elsistema de pensiones, y ha creado una yuxtaposiciónpública y privada de caracter único, también es posiblepensar en opciones alternativas para extender la pro-

tección básica a los más pobres. En la mayoría de lospaíses que han hecho reformas el Estado garantiza detodas maneras el pago de una pensión básica para quie-nes han contribuido un mínimo de años al sistema.No obstante, esta medida solamente protege a losancianos afiliados al sistema, dejando sin solución losproblemas para la mayoría que no participa en ningúnsistema.

La oportunidad demográfica en un mundo

globalizado

Un tema que aún no hemos abordado en esta secciónes que actualmente vivimos en un mundo globalizadoen el que el desfase en las estructuras demográficas delas diferentes regiones del mundo puede ampliar eltamaño de la ventana de oportunidad demográfica.En América Latina, el proceso de expansión del gru-po poblacional en edad de trabajar se está dandosimultáneamente al proceso de envejecimiento en lospaíses desarrollados. Estas diferencias implican quemientras que actualmente el saldo de ahorros en lospaíses desarrollados es muy elevado, y por lo tantosus rendimientos reducidos, lo contrario ocurre enAmérica Latina.

Si se permite que el capital fluya de las regio-nes que han generado en el pasado grandes volúme-nes de ahorro a las regiones en donde la rentabilidaddel capital es mayor por razones demográficas, la fal-ta de sincronía demográfica es una solución potencialpara los dos casos. En América Latina habrá cada vez

Población en América Latinay en los países desarrollados(Millones de habitantes)

Gráfico 2.50

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Países desarrollados América Latina


Porcentaje de la población en edad detrabajar en América Latina y países desarrollados

Gráfico 2.51

0,5

1,0

1,5

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2,5

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3,5

Pob

laci

ón

en

tre

15 y

64

año

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to

tal

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más capital para aumentar la productividad del ma-yor número de trabajadores, mientras que en el mun-do desarrollado se tendrá acceso a rentabilidades delcapital que permitirán a la población en edad avanza-da recursos suficientes para el retiro.

El Gráfico 2.50 da una idea del desfase de-mográfico entre los países desarrollados por un lado,y América Latina por el otro. El ritmo de crecimien-to poblacional se ha desacelerado en el mundo desa-rrollado, mientras que la población todavía crece a unritmo relativamente acelerado en América Latina.Alrededor del año 2020, estas dos grandes regionesde países tendrán una población total muy parecida.Sin embargo, como se muestra en el Gráfico 2.51, elpeso relativo de la población en edad de trabajar seigualará mucho antes. La gran diferencia es que mien-

tras que América Latina seguirá teniendo una pro-porción relativamente grande de jóvenes, los paísesdesarrollados tendrán las mayores tasas de poblaciónmayor a 65 años.

Un modelo de simulación de Attanasio yViolante (1999) preparado para este informe, nos dauna idea aproximada de cuán importantes pueden serlas políticas para aprovechar las ventajas del desfasedemográfico. Los Gráficos 2.52 a-d muestran la tasade ahorro, una medida estandarizada de la fuerza detrabajo, el salario promedio de la economía, y la tasade interés tanto para America Latina como para lospaíses desarrollados, en un mundo hipotético en elque no es posible mover el capital de una región aotra. Lo más importante, es que bajo este esquemalos diferenciales salariales y de tasas de interés entre

Efectos macroeconómicos de la demografía: contrastes entre dos regionesGráfico 2.52

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050


Fuente: Attanasio y Violante (1999).

a. Tasa de ahorro b. Fuerza laboral

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050


c. Salarios

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d. Tasa de interés

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0,16

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Ind

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Ind

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Capítulo 2112

regiones son enormes. A medida que la tasa de capitalpor trabajador crece, la tasa de interés cae.

Al caer la población en edad de trabajar en elmundo desarrollado, las tasas de interes se reducensignificativamente. Es decir, la rentabilidad de los aho-rros pasados es cada vez menor, lo cual dificulta sos-tener el nivel de vida de las generaciones en edad deretiro. Una persona perteneciente a una generacióngrande, vivirá el peor de dos mundos. Cuando esté enedad de trabajar, el flujo de entrada de personas a lafuerza de trabajo será mayor, lo cual tenderá a reducirlos salarios de la economía. Por otro lado, cuando pasea edad de retiro, las tasas de interés también tenderána estar deprimidas por el aumento de la relación capi-tal por trabajador que se da cuando el tamaño de lasgeneraciones en edad de trabajar son relativamentemenores.

Sin embargo, prácticamente ningún país delmundo en la actualidad está totalmente cerrado al flujointernacional de capitales. Por lo tanto, cuando la ren-tabilidad del capital en un país disminuye, es comúnque al menos parte de dicho capital se reasigne a otrasregiones en donde pueden obtener mayores rendi-mientos. Si se permite al capital de largo plazo fluirhacia las regiones de mayor rendimiemto, los indivi-duos pertenecientes a generaciones relativamentegrandes dejarán de estar sujetos a lo peor de los dosmundos. Si cuando están en edad de trabajar hay re-giones en donde la población en este grupo de edades baja, el capital fluirá hacia el país en donde un por-centaje mayor de la población está entre 15 y 65 años.Cuando una generación grande pase a la edad de reti-ro, los flujos de ahorro hacia otras regiones podránevitar la caída en el rendimiento del capital. Con esto,puede financiarse al mismo tiempo un retiro digno, ypueden inyectarse recursos en las economías que ne-cesitan mayor capital para desarrollarse precisamenteen el mismo momento.

En la práctica, los flujos de capital entre re-giones han sido bastante limitados. Es importantepor lo tanto entender los motivos por los que estefactor no ha tenido mayor movilidad. Las limitacio-nes de los sectores financieros y de los regímenescambiarios del mundo en desarrollo pueden ser elprincipal obstáculo, pero también hay razones parapensar que la arquitectura financiera internacionalno ha sido conducente a la estabilización de los flu-jos de capital de los países desarrollados hacia lasdemás regiones.

El desfase demográfico entre estos dos gran-des grupos de países es una justificación muy impor-tante, y hasta ahora descuidada, de los beneficios quetraería a unos y otros la profundización de los flujosde capitales en forma estable y con un horizonte delargo plazo. América Latina podría obtener un mayorprovecho de sus circunstancias demográficas actualessi pudiera contar con flujos de capital estables de lar-go plazo de los países más avanzados en su transicióndemográfica, que a su vez se beneficiarían con mayo-res rendimientos para su capital. Gradualmente la re-gión pasaría a tener una estructura de edades y unaacumulación de ahorros semejante a la que hoy tie-nen los países desarrollados. En ese entonces, otrasregiones del mundo que en la actualidad tienen me-nor edad, como Africa, estarán pasando por un períodode oportunidad como el que actualmente vive la re-gión, y la falta de sincronía demográfica podrá seguirsiendo aprovechada para aumentar el nivel de bienes-tar de la población.

En ésta, como en todas las otras áreas de lapolítica económica y social que hemos discutido a lolargo de este capítulo, las oportunidades podrán apro-vecharse mejor si se reconoce el papel de la demografíay se tienen en cuenta sus implicaciones para el diseñode las estrategias de desarrollo económico, humano ysocial.

Capítulo Demografía: ¿amenaza u oportunidad para América...

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