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No. 155

PRESENTACIÓN

El presente estudio contiene unarevisión general de las políticas y losprogramas que se han desarrolladodurante los últimos años en el campode la capacitación laboral para traba-jadores y/o unidades productivas delsector informal en Colombia.

Un eje analítico central en el estu-dio es aportado por la constatación deque el concepto de sector informal haperdido vigencia en las políticas deempleo y capacitación en Colombia,habiendo sido sustituido implícita, perogeneralizadamente, por el concepto demicroempresa. Este fenómeno generaproblemas de precisión en las políticasy de focalización en los programas,puesto que si bien hay interseccionesevidentes entre las poblaciones a lasque refieren ambos conceptos, el temade la microempresa, especialmentecuando se incorpora en políticas decompetitividad industrial, tiende a ex-

cluir a los grupos más pobres de traba-jadores y unidades productivas, que sonel grueso del llamado Sector Informal.A lo anterior se adiciona el peso queha adquirido el desempleo abierto comoproblema creciente en la economía co-lombiana de los últimos años, que hafocalizado la atención de las políticasde empleo y capacitación en temas ta-les como la reconversión laboral de lostrabajadores recién desempleados, o enel apoyo a la creación de nuevas micro-

La sustitución implícita del concepto desector informal por la idea de micro-empresa da lugar a diversas expe-riencias de formación y capacitaciónlaboral que se describen y analizancríticamente en base a experiencias co-lombianas significativas. El autor es ex-perto en temas de formación, educa-ción y trabajo, y ha sido consultor dediversos organismos internacionales,entre ellos Cinterfor/OIT.

Capacitación laboralpara el sectorinformal en Colombia

Jaime Ramírez Guerrero

El concepto desector informal ha

perdido vigenciaen las políticas de

empleo ycapacitación en

Colombia,habiendo sido

sustituidoimplícita, pero

generalizadamente,por el concepto de

microempresa

empresas así como enprogramas de creaciónde empleo de emergen-cia en el contexto de po-líticas focalizadas de lu-cha contra la pobreza.

Sin embargo, aunreconociendo la dificul-tad de asimilar una polí-tica de apoyo a la micro-empresa con una de apo-yo al sector informal,subsiste el hecho de que

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gran parte de las microempresas sonefectivamente unidades productivas in-formales, y que el sector microempre-sarial es el mercado de trabajo más ac-cesible a los trabajadores informales.Más aún, si se incluyen como micro-empresas a los trabajadores por cuen-ta propia que desarrollan actividadescomerciales de subsistencia, como losvendedores ambulantes.

Por ello, el estudio centra su aten-ción en una experiencia de especial sig-nificación en el esfuerzo colombiano decapacitación para el sector informal: elPlan Nacional para el Desarrollo de laMicroempresa (PNDM). Como mar-co esencial de referencia para el análi-sis del aspecto específico de la capaci-tación, se aborda en primer lugar unadescripción del interesante proceso deconstrucción institucional que ha suce-dido en este terreno, con intensa y fruc-tífera alianza entre las organizacionesde la sociedad civil y las institucionesgubernamentales.

El esfuerzo propiamente capa-citador dentro del PNDM se concen-tra en dos frentes: la formación em-presarial y los servicios de desarrollotecnológico. El estudio analiza ambostipos de acciones, señalando sus forta-lezas y debilidades y llamando la aten-ción sobre la manera como la hetero-geneidad interna del sector micro-empresarial ha obligado a desarrollarestrategias diferenciadas, incluso ensus componentes de capacitación. Porejemplo, los llamados microempresarios“de subsistencia”, categoría que inclu-

ye a los más típicamente informales,reciben un paquete de servicios con-centrado en el microfinanciamiento, enel que la función capacitadora se redu-ce a una orientación sobre el mecanis-mo operativo del crédito y sus siste-mas de garantía solidaria.

Ahora bien, el tema de la capaci-tación dirigida al sector informal enColombia no se agota en el PNDM.De una parte, existe otro tipo de accio-nes dirigidas a poblaciones que hacenparte del sector informal, si bien en ellasgeneralmente éste es abordado desdeotra perspectiva de focalización, talcomo la de las madres cabeza de fa-milia, la de los vendedores ambulantes,etc. De la otra, si bien Colombia es unpaís de relativamente alto nivel de ur-banización (cerca del 75% de su po-blación habita en áreas consideradasurbanas) no se puede ignorar el pro-blema del sector informal rural. Des-afortunadamente, por las razones men-cionadas anteriormente, no existe unmarco de políticas públicas ni muchomenos sistemas de información quepermitan aprehender de manera globaly estructurada ese heterogéneo con-junto de pequeños programas de capa-citación diferentes al PNDM, que sonadelantados por las ONG y entidadespúblicas tanto en áreas urbanas comorurales. Por ello, dentro de las limita-ciones del presente estudio, se decidióabordar dos campos adicionales de es-pecial interés: el tema de los vendedo-res ambulantes, en el que salen a la luzlas potencialidades y limitaciones de unfenómeno de gran importancia en las

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políticas de desarrollo social contem-poráneas: el de la descentralización po-lítico-administrativa y la emergencia delespacio local como ámbito de interven-ción social; y el de la promoción de lamicroempresa rural como estrategia dedesarrollo para sectores de economíacampesina tradicional.

En ambos campos el análisis haceénfasis en los aspectos político-institu-cionales de los programas de capaci-tación así como en el tema de las ten-siones entre focalización y universali-dad de las estrategias de intervención,desde la perspectiva de la heteroge-neidad del sector informal.

Como material de referencia sehan documentado dos casos puntualesde alcance local. El primero de ellos,dirigido a la reubicación física de vende-dores ambulantes muestra cómo eneste tipo de programas, a pesar de undiseño sensato pero ejecutado bajo granpresión política por resultados inmedia-tos, la capacitación tiende a convertir-se en una oferta ritual, simplistamenteorientada a “hacer de los informalesmicroempresarios formales”. El segun-do caso es más innovador y sugestivo,si bien no se define a sí mismo comouna experiencia de capacitación parael sector informal: se trata de un pro-grama dirigido a jóvenes adultos quefueron “niños de la calle” y que tras unlargo proceso de rehabilitación son vin-culados a proyectos de mantenimientode obras públicas o a actividades de edu-cación y orientación a la ciudadanía so-bre uso de las vías y espacios públicos,

muchas evidencias intuitivas y evalua-tivas que indican que su efecto más sig-nificativo reside en la estabilización ymejoramiento del empleo informal es-pontáneamente generado. Sin embar-go, conviene anotar que uno de los im-pactos más interesantes del PNDM yde otras líneas de interés y trabajo so-cial como la capacitación e inserciónlaboral de jóvenes desempleados es quese ha generado un importante volumende ONG (y aún de oferentes con áni-mo de lucro) que cuentan con fortale-zas y potencialidades susceptibles deser aprovechadas en servicios de ca-pacitación laboral a poblaciones social-mente desfavorecidas. Este tema sedesarrolla en el capítulo 3, cuyo objeti-vo es ampliar la información del lectorsobre la oferta colombiana de forma-ción y capacitación laboral.

El autor agradece sinceramente ala OIT la oportunidad de realizar estetrabajo, y especialmente a la Sra.Josiane Capt, por la orientación con quelo ha apoyado y por la paciencia que leha dispensado.

Bogotá, diciembre de 2002.

Dentro de laslimitaciones del

presente estudio, sedecidió abordar

dos campos adicio-nales de especial

interés: el tema delos vendedores

ambulantes, y el dela promoción de la

microempresa rural

como estrategia de rein-serción sociolaboral.

El estudio llama laatención sobre una am-bigüedad fundamental enla política de apoyo a lamicroempresa, y es lainsistencia en su supues-to potencial de creaciónde empleo, a pesar de

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1. EL SECTOR INFORMALURBANO EN COLOMBIA

Aunque en los círculos colombia-nos interesados en la temática del em-pleo se produjo, especialmente duran-te los años setenta y ochenta pasadosuna intensa discusión acerca del signi-ficado y contenido del concepto de sec-tor informal, esa cuestión teórica no hatenido mayor desarrollo reciente enColombia, y parece haberse generadoun consenso, relativamente simplistapero suficientemente claro por lo me-nos en el nivel intuitivo, que asocia elconcepto de empleo o de empresa in-formal al no cumplimiento de lanormatividad legal, especialmente en elterreno de las relaciones laborales y deseguridad social, en el de las obligacio-nes fiscales de las empresas y los tra-bajadores, y en el de las regulacionesurbanísticas para la actividad econó-mica3.

1.1. Definición del Sector Infor-mal Urbano en las estadísticasde empleo

Correspondientemente con eseconsenso, para fines de medición las

del servicio doméstico; c) los trabaja-dores por cuenta propia diferentes deprofesionales y técnicos independien-tes; y d) los asalariados y patrones vin-culados a empresas de hasta 10 em-pleados4. El límite definido para estaúltima categoría es sin duda discutible,pues evidentemente existen muchasempresas de diez o menos trabajado-res -especialmente en los sectores decomercio y servicios- que son plena-mente formales e incluso de alta pro-ductividad, y en consecuencia no todoel empleo clasificado como informal porla Encuesta Nacional de Hogares(ENH) es un empleo precario. Algu-nos estudios que restringen el límite deesta última categoría hasta 5 emplea-dos presentan reducciones en los por-centajes de participación del empleoinformal dentro del total en alrededorde cinco puntos porcentuales, pero nomuestran cambios significativos en lastendencias generales del mismo5. Conla salvedad anterior, es aceptado ge-neralmente que esta clasificación dacuenta razonablemente bien del tama-ño y las tendencias generales del em-pleo (o, si se quiere, del trabajo) infor-mal.

Con respecto a la medición delsector informal visto como conjunto deempresas (o, si se prefiere, de unida-des productivas, para una visión másincluyente), se suele asumir que el uni-verso de unidades productivas informa-les está constituido por la suma de lostrabajadores por cuenta propia más lasempresas menores de diez (o de cin-co) trabajadores, aunque también se

Parece habersegenerado unconsenso queasocia el conceptode empleo o deempresa informal alno cumplimientode la normatividadlegal

estadísticas de empleodefinen operativamenteel empleo informal urba-no como aquel com-puesto por las siguientescategorías ocupaciona-les: a) los ayudantes fa-miliares no remunera-dos; b) los trabajadores

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reconoce que esta clasificación presen-ta problemas derivados del hecho deque no todos los trabajadores por cuentapropia ni todas las empresas menoresde diez (o de cinco) trabajadores sonnecesariamente informales.

Este problema se complica cuan-do entra en juego el concepto demicroempresa, que en la práctica seha convertido en la categoría operativapredominante para las políticas y losprogramas de intervención sobre el“sector informal”. Si bien la literaturaespecializada colombiana es cuidado-sa al diferenciar conceptualmente en-tre microempresa informal y micro-empresa formal, y si bien - como severá más adelante - las políticas y losprogramas mejor estructurados tratande afinar operativamente el conceptode microempresa al introducir para sumedición variables complementarias alas de empleo generado, como son lasde volumen de ventas o valor de acti-vos, hay una tendencia, especialmenteen los círculos políticos y de la opiniónpública, a identificar microempresa conunidad productiva informal.

Tal confusión se refuerza cuandoalgunas instituciones que ejecutan pro-gramas de apoyo a la microempresaintegran en sus informes estadísticoslas acciones desarrolladas sobre micro-empresas en sentido estricto (entendi-da como unidad productiva en la quetrabajan el empresario y por lo menosun empleado permanente), con las queatienden a trabajadores informales porcuenta propia en modelos metodoló-

gicos tales como los llamados grupossolidarios6, especialmente utilizadospara esquemas de microcrédito.

Es evidente que en el sustrato deesta problemática están presentes dostemas fundamentales en la realidadempírica y en la comprensión teóricadel sector informal, sea éste visto comodimensión del empleo o del universoempresarial: el de su heterogeneidadinterna, y el de la complejidad de susarticulaciones con el sector “moderno”.Estas cuestiones, como se verá másadelante, tienen implicaciones muy im-portantes sobre el tema de la capacita-ción laboral.

1.2. Tamaño y evolución delempleo informal 7

Las estadísticas sobre mercadolaboral en Colombia, que miden el sec-tor informal urbano desde 1984, mues-tran que su participación en el empleourbano se ha mantenido desde enton-ces por encima del 50%, habiendo os-cilado entre el 54 y el 57% desde 1990.En su evolución desde 1984 se puedendistinguir tres etapas: un aumento delíndice de informalidad (población ocu-pada en el sector informal / poblaciónocupada total) entre 1984 y 1992, unadisminución entre 1993 y 1996 y, denuevo, un aumento entre 1997 y 2002.La tasa de informalidad para el con-junto de las siete principales áreas me-tropolitanas era del 54.3% en junio de1984 y pasó al 56.1% en 1988; luegodescendió a 52.7% en junio de 1996,

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para ascender de nuevo en junio de1998 a 55.5%. En los dos últimos añosdel siglo veinte y en lo corrido del nue-vo siglo continúa la situación generalde recesión económica en el país, conlo que las cifras de informalidad, segúnlas últimas encuestas de hogares, hanascendido nuevamente, hasta nivelesdel 60%. Esto significa que existen másde 3.2 millones de personas ocupadasactualmente en el sector informal ur-bano en Colombia.

El empleo en el sector informal escontracíclico al movimiento general dela economía; la informalidad disminu-ye en el auge y aumenta en las crisis.Esto quiere decir que el sector infor-mal se convierte en una opción paralos desempleados y que cuando la eco-nomía se reactiva y aumentan las opor-tunidades de encontrar empleo formalmejor remunerado, la tasa de informa-lidad disminuye. Este fenómeno se com-prueba tanto para los trabajadores porcuenta propia como para los obreros yempleados en empresas. Sin embargo,un análisis más detallado por tamañode empresa muestra comportamientosdiferenciados. El empleo de las empre-sas de 2 a 5 trabajadores es completa-

mero de ocupados en empresas entre6 y 10 trabajadores tienen un compor-tamiento procíclico, es decir aumentancon el auge y disminuyen con las cri-sis. Esto quiere decir que estas empre-sas tienen mayor potencial comogeneradoras de empleo formal, esta-ble y productivo8.

1.3. Caracterización socio-demográfica de la poblaciónocupada en el sector informalurbano

A continuación se presenta un aná-lisis somero de las características so-ciodemográficas de la población ocu-pada en el sector informal urbano delas principales áreas metropolitanas enColombia, a partir de informacionesobtenidas de la ENH, con la intenciónde resaltar algunos aspectos que tie-nen mayor relevancia para las políti-cas y programas de capacitación labo-ral dirigidos a este sector.

a) Informalidad por niveles de ingreso

El análisis por deciles de ingresomuestra que las tasas de informalidadde los trabajadores pertenecientes a losdos deciles más bajos del total de po-blación ocupada son el doble de los delos dos deciles superiores. En efecto,para junio de 1998 el decil 1 tenía unatasa de informalidad de 86.8% y el decil2 de 72.6%, contra 40.9% y 35% paralos deciles 9 y 10 respectivamente. Esobvio, entonces, que existe una asocia-

El empleo en elsector informal escontracíclico almovimientogeneral de laeconomía; lainformalidaddisminuye en elauge y aumenta enlas crisis

mente contracíclico, esdecir, el empleo en es-tas empresas aumentaen las crisis y disminuyeen el auge, lo que indicaque ellas son esencial-mente un refugio preca-rio para trabajadores ex-pulsados del empleo for-mal. En cambio, el nú-

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ción muy estrecha entre pobreza e in-formalidad.

b) Informalidad por nivel educativo

La población ocupada muestra al-tas y crecientes tasas de informalidaden los niveles educativos más bajos. Enefecto, para las personas sin educaciónla tasa de informalidad era 82% en1996 y subió a 91.8% en 1998. Estosignifica que casi ninguna persona sineducación es absorbida por el sectorformal de la economía. Lo mismo ocu-rre con las personas con educaciónprimaria incompleta y completa paraquienes la informalidad pasó de 77% a84% y de 70% a 73% respectivamen-te entre 1996 y 1998.

Esto nos permite confirmar la per-versa asociación entre bajo nivel edu-cativo, pobreza e informalidad.

c) Informalidad por sexo

En 1984 la tasa de informalidadfemenina era 5.6 puntos superior quela masculina: 57.8% contra 52.2%. Apartir de 1988 la tasa de informalidadfemenina descendió mucho más rápi-damente que la masculina y ya para1996 eran prácticamente iguales(52.7% y 52.9% para hombres y mu-jeres respectivamente).

Este fenómeno ocurrió gracias ala rápida inserción de mujeres en el

sector formal en estos últimos añoscomo consecuencia de su crecientenivel educativo. Ahora bien, probable-mente como consecuencia de la crisisactual y dado que el desempleo feme-nino es más alto que el masculino, enlos últimos años se ha vuelto a ampliarla brecha entre la informalidad feme-nina y la masculina, aunque sin volvera los diferenciales de principios de ladécada de los ochenta. En 1998 la tasade informalidad masculina era 54.7%y la femenina 56.5%.

d) Informalidad por edad

El análisis de la informalidad porgrupos de edad corrobora la existenciadel ciclo de vida laboral, analizado porvarios estudiosos del empleo en Colom-bia9, según el cual los jóvenes –espe-cialmente los jóvenes pobres– ingre-san, en su mayoría al mercado laboralinformal; allí adquieren experiencia, setrasladan al sector formal y en los últi-mos años de su vida laboral regresanal sector informal, fundamentalmenteen calidad de patronos, pues con losingresos acumulados durante su vidalaboral logran crear una microempresa.Tomando los datos de 199810, se ob-serva una alta informalidad hasta los19 años, año a partir del cual se reducedrásticamente: pasa de 71.7% para elgrupo entre 15 y 19 años a 51.4% parael grupo de 20 a 24 años. Finalmente,toma valores por encima del promedioa partir de los 45 años, para alcanzar80% para los mayores de 60 años.

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e) Informalidad por relaciónde parentesco

Este análisis es complementadopor el de los niveles de informalidadpor parentesco con el jefe de hogar,que nos muestra que los hijos, sobretodo solteros, son los que tienen la me-nor tasa de informalidad en los hoga-res. Sin embargo, estos son, a su vez,los que tienen las más altas tasas dedesempleo. Este fenómeno indica unatendencia a que los hijos solteros reci-ban una especie de “subsidio de des-empleo” de los demás miembros delhogar y prefieren esperar desemplea-dos a ubicarse en el sector informal entrabajos de baja productividad y bajaremuneración. Cuando pasan a la si-tuación de jefes de hogar o cónyugesdel mismo, no pueden darse el lujo deestar desempleados y si no logran unempleo formal deben ingresar forzo-samente al sector informal.

f) Informalidad por sectorde actividad económica

El análisis de la informalidad porsectores económicos muestra las ma-yores tasas de informalidad en el sec-tor comercio con tasas superiores al70% y con un comportamientocontracíclico. Dentro de este sectorestán obviamente los vendedores am-bulantes que aumentan en forma signi-ficativa cuando las oportunidades deempleo en el sector formal caen. Elotro sector con altas tasas de informa-lidad es la construcción. Vale la pena

destacar que a raíz de la fuerte crisisde este sector la informalidad allí haaumentado considerablemente en losdos últimos años. Le sigue transporte,con una tasa de informalidad de 60.6%en junio de 1998. Contrariamente a loque normalmente se cree, la informali-dad en el sector servicios está por de-bajo de los índices de informalidad pro-medio de las siete áreas metropolita-nas (49.9% contra 55.5%). Esto posi-blemente se explica por el alto peso delos servicios financieros, sociales y per-sonales del sector público dentro deltotal.

g) Evolución de los ingresosdel sector informal

Actualmente los ingresos de lostrabajadores informales fluctúan entre60% y 77% de los ingresos de los ocu-pados en el sector formal. Durante losdos últimos años, coincidentes con unperíodo recesivo en la economía, se hapresentado un significativo deterioro delos ingresos de los ocupados en el sec-tor informal, especialmente entre lostrabajadores por cuenta propia y losasalariados de las microempresas. Estomuestra una vez más que el ingreso percápita del sector informal tiene un com-portamiento procíclico, es decir, aumen-ta con el auge y cae en forma dramáti-ca con la recesión. En efecto, para elperíodo 1992-1994, con aumentos enlas tasas de crecimiento del PIB, el in-greso per cápita de los informales cre-ció en forma acelerada y, a partir de1995, cuando empieza la fase descen-

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dente del ciclo descendió en formadrástica, alcanzando incluso tasas decrecimiento negativas.

h) Informalidad y seguridad social

El análisis de los niveles de cober-tura de la seguridad social en la pobla-ción ocupada en el sector informal enColombia debe tener en cuenta que enel año 1993 se puso en vigencia un nue-vo sistema nacional de seguridad so-cial que inicialmente aumentó de ma-nera drástica los índices de coberturagenerales de la población, incluyendoa los trabajadores informales. En efecto,los trabajadores del sector informal sinseguridad social pasaron de 74.3% delos ocupados en dicho sector en 1994a 57.9% en 1996. Sin embargo, para1998 aumentó de nuevo a 72.1% elnúmero de trabajadores informales nocubiertos por la seguridad social.

2. EL SECTOR INFORMAL ENLAS POLÍTICAS DE EMPLEO YCAPACITACIÓN LABORAL11

En Colombia, el concepto de sec-tor informal como objeto de la accióndel Estado fue ampliamente utilizadoen la literatura técnica y en la docu-mentación de políticas públicas sobreempleo y capacitación laboral durantelas décadas de los setenta y ochenta.Los planes de desarrollo nacional “Plande Integración Nacional 1978-1982” y“Cambio con Equidad 1982-1986” in-corporaron por primera vez el concep-

to de Sector Informal Urbano difundi-do desde la OIT12, pero desde enton-ces ha sido sustituido casi totalmentepor el concepto de microempresa.

2.1. La microempresa sustituyeal sector informal como objetode atención

Este fenómeno puede ser atribui-do esencialmente a dos factores:

• En primer lugar, al gran protago-nismo que –especialmente desdelos años setenta– adquirieron laspolíticas y programas dirigidos a lamicroempresa, fenómeno dentrodel cual se fue generando una equi-valencia implícita, asumida gene-ralizadamente, entre los conceptosde sector informal y microempre-sa.

• De otra parte, al predominio de vi-siones teóricas que abordan el pro-blema del empleo casi exclusiva-mente como una variable depen-diente del crecimiento económico,y este a su vez de la competitividaddel aparato productivo, visto esen-cialmente como conjunto de em-presas. La disminución de las ta-sas de desempleo abierto experi-mentada en los primeros años dela década de los noventa comoefecto del ciclo expansivo de laeconomía que se generó comoefecto inmediato de los procesosde apertura y desregulación de laeconomía, parecía ratificar la va-

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lidez del enfoque anterior y per-mitió a muchos asumir que el sec-tor informal iba en camino de in-tegración en el sector moderno,por la doble vía de la absorción desus trabajadores y por la de mo-dernización de sus microempresas.

2.2. Predominancia del interésen el desempleo abierto

Cuando a mediados de los noven-ta hizo crisis la expansión económicaque fue generada inicialmente por lasmedidas de apertura comercial, dedesregulación financiera y de privati-zación de empresas estatales, se inicióun ciclo recesivo en la economía queprodujo una nueva expansión del des-empleo abierto, así como del sector in-formal. La primera reacción de las po-líticas públicas fue atribuir el fenó-meno a los efectos, considerados pre-visibles, de la expulsión de trabajado-

texto de políticas focalizadas de luchacontra la pobreza. El sector informaltradicional, se asumía, debía continuarsu proceso de modernización impulsa-do por los programas de apoyo a lamicroempresa.

Pero la recesión económica nosólo se prolongó sino que se agudizódurante finales de los noventa y princi-pios del nuevo milenio, y en este con-texto los anteriores programas no tu-vieron efecto sensible sobre los nive-les de desempleo abierto, que se hanmantenido desde 1999 en el orden del18% a la vez que el empleo informalno sólo recuperó sino que superó losniveles históricos. Sin embargo, la aten-ción de las políticas de empleo siguiócentrada en el desempleo abierto y elempleo informal sigue siendo ignoradocomo objeto de acción. Además - y pa-radójicamente- los programas de apo-yo a la microempresa, afectados porrestricciones de financiamiento en elcontexto de la crisis fiscal, y por seriasinquietudes sobre su eficacia, han per-dido dinamismo y cobertura.

2.3. Sector Informal ymicroempresa en las políticasde capacitación 13

Varias vertientes confluyen en lapolítica sobre Formación Profesional yCapacitación Laboral en Colombia: lapolítica educativa general; la política deinnovación, ciencia y tecnología; la po-lítica de competitividad; y la política deempleo.

La disminución delas tasas dedesempleo abiertopermitió a muchosasumir que elsector informal ibaen camino deintegración en elsector moderno,por la doble vía dela absorción de sustrabajadoresy por la demodernización desus microempresas

res del sector público ydel sector privado comoefecto de los procesosde modernización delEstado y de reestructu-ración del aparato eco-nómico. La acción delEstado, consecuente-mente, se concentró enprogramas de adapta-ción y reconversión la-boral de los trabajadoresrecién desempleados, asícomo en programas decreación de empleo deemergencia en el con-

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Desde la política educativa gene-ral hay escasas referencias a la cues-tión de la capacitación laboral. En tér-minos generales su interés se concen-tra en la educación básica y –en me-nor medida– en la educación superior.A la educación no formal de jóvenes yadultos se le asigna esencialmente elpapel de medio para el “rescate” delos desertores del sistema educativo ypara que complementen sus estudiosformales, con consideraciones pura-mente marginales a su papel comomedio de capacitación laboral.

En la política de competitividad seda amplia consideración a la capacita-ción laboral y las propuestas progra-máticas respectivas asignan un impor-tante papel al SENA, no sólo como pro-veedor de servicios de capacitaciónsino como financiador de proyectos dedesarrollo tecnológico. La justificaciónde este doble papel requirió que se pro-dujera un documento CONPES espe-cífico sobre el papel de la instituciónen la política de competitividad14. Peroel foco de la misma está en el sectormoderno, y no hay ninguna referenciaal sector informal.

El documento CONPES sobrepolítica de empleo15 asigna al tema dela formación profesional un importantepapel y reconoce que la ampliación dela cobertura de los programas de ca-pacitación y el mejoramiento cualitati-vo de los mismos, requiere el esfuerzoconjunto de los sectores público (en-tendido esencialmente como el SENA)

y privado y una mayor articulación delsector educativo y productivo. Sin em-bargo, concentra su atención en la for-mación de nueva mano de obra o en elperfeccionamiento de la mano de obraocupada, especialmente en los secto-res empresariales modernos. El sectorinformal es ignorado como poblaciónobjetivo, excepto cuando se refiere alPlan Nacional para el Desarrollo de laMicroempresa, pero aún en este apar-te hace énfasis en las microempresascon mayor potencial de desarrollo, loque de hecho excluye a la poblaciónmás típicamente informal.

En cualquier caso, es muy impor-tante señalar que el esfuerzo colom-biano de apoyo a la microempresa esuna muy importante realidad social, yque a pesar de que paulatinamente seha ido orientando –por lo menos en laspolíticas gubernamentales– hacia lamicroempresa de mayor desarrollo re-lativo, de hecho cubre a importantessegmentos de población informal. Esla razón por la cual se dedica el capítu-lo central de este documento, el capí-tulo IV, al análisis de esta importanteexperiencia.

3. LA FORMACIÓN PARA ELTRABAJO Y LA CAPACITACIÓNLABORAL EN COLOMBIA:UNA VISION PANORÁMICA

La oferta de formación y capaci-tación laboral en Colombia presentavarias grandes debilidades: la falta de

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claridad conceptual y política acercade su función social, de su estructurainstitucional y de sus relaciones con lossistemas productivo y educativo formal;su dispersión y desarticulación, tantoentre sus distintas modalidades comocon otras modalidades y ámbitos edu-cativos; su baja cobertura agregada; sugran heterogeneidad en términos dedisponibilidad de recursos, de eficien-cia y de calidad educativa, que reflejauna muy regresiva segmentación so-cial tanto en la oferta como en la de-manda de estas modalidades educati-vas; y su generalizada desarticulacióncon el sistema productivo. Todo ello,con el trasfondo de una educación bá-sica que presenta serios problemas decalidad16.

Esta oferta puede clasificarse enlos siguientes cuatro campos: a) el sis-tema de educación formal, en susvertientes de educación técnica y tec-nológica; b) las instituciones de capa-citación no formal; c) el Servicio Na-cional de Aprendizaje, SENA; y d) lacapacitación que se realiza dentro delas empresas, sea ella de tipo estructu-rado o informal. Veamos a continua-ción una breve reseña de cada uno deellos, orientada desde la perspectiva delos servicios que ofrece a los trabaja-dores o a las unidades productivas delsector informal. Se deja de lado el sis-tema educativo formal, porque en lapráctica este no tiene ninguna ofertadirigida específicamente al sector in-formal.

3.1. Las instituciones decapacitación no formal

En el marco institucional colombia-no se entiende por educación no for-mal aquella que tiene como objetivocomplementar, actualizar o suplir co-nocimientos y formar, en aspectos aca-démicos o laborales sin sujeción al sis-tema de niveles y grados establecidospara la educación formal. Aunque exis-ten instituciones gubernamentales, es-pecialmente en los niveles departamen-tales y municipales, de capacitación noformal (generalmente definidas comoentidades de educación de adultos), lagran mayoría de esta oferta educativaesta conformada por entidades priva-das, sean de naturaleza comercial o sinánimo de lucro.

Una de las escasas investigacio-nes sobre este tipo de instituciones, apartir de estudios de caso17, asocia elreconocimiento social de la educaciónno formal a condiciones de marginali-dad económica, social o regional y su-giere que esta modalidad de capacita-ción laboral podría considerarse renta-ble, económica y socialmente por cum-plir funciones de reinserción de los jó-venes en el sistema educativo, por ser-vir como espacio de socialización yresocialización, que permite recuperarla autoestima de muchos jóvenes ymujeres expulsados del sistema formal,y por su papel recalificador de manode obra ocupada, a través de sus cur-sos nocturnos.

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En términos gruesos se puedenclasificar estas instituciones en tresgrandes grupos: i) los institutos priva-dos de naturaleza comercial; ii) lasONG e instituciones educativas sinánimo de lucro que apoyan microempre-sas y las que están orientadas a pro-mover la vinculación socio-laboral dejóvenes marginados; y iii) las nuevasinstituciones de promoción de la compe-titividad empresarial, que incluyen lacapacitación como una de sus estrate-gias. Veamos a continuación algunasde sus características.

a) Los institutos privados deeducación no formal

Caracterizamos a este grupo comolas instituciones privadas de lógica ca-pitalista, que se establecen como em-presas vendedoras de servicios de ca-pacitación, generalmente en ocupacio-nes del sector terciario de la economíaurbana (comercio, servicios, informá-tica, reparaciones y mantenimiento), asícomo oferentes de preparación paravalidaciones de secundaria o exáme-nes de estado. Dado que cuentan conun amplio nicho de mercado, el de lapoblación desertora de la educaciónbásica y media, es una oferta de granvigor cuantitativo, independientementede las discusiones sobre la calidad ypertinencia de sus servicios. Es presu-mible que muchos de sus clientes sontrabajadores vinculados al sector infor-mal, pero no existen estudios que per-mitan cuantificar este acceso ni mu-cho menos evaluar su impacto.

b) Las ONG y otras entidades decapacitación sin ánimo de lucro

En el mundo de la capacitación noformal que dirigen su acción a secto-res de población en desventaja socialen Colombia, juegan un papel protagó-nico las ONG que apoyan micro-empresas y las que están orientadas apromover la vinculación socio-laboralde jóvenes marginados. Las primeras,que generalmente cuentan con respal-do de sectores empresariales, presen-tan una oferta de cursos de capacita-ción, inicialmente muy concentrada entécnicas administrativas para micro-empresarios, pero cuyo interés paula-tinamente se ha ampliado hacia lasáreas de producción, por la vía de supreocupación por el desarrollo técni-coproductivo como factor de competi-tividad. Las segundas incluyen a ONGque por misión fundacional desarrollanprogramas no formales dirigidos a losgrupos más pobres de la población yque por la vía de sus estrategias dedesarrollo comunitario integral hanllegado al campo de la capacitación einserción laboral de jóvenes pobresdesempleados.

Estas instituciones financian par-cialmente sus servicios con donacionesprivadas o de la cooperación interna-cional, y especialmente como contra-tistas de programas gubernamentalestales como el Plan Nacional para el De-sarrollo de la Microempresa, PNDM,o de gobiernos municipales que han lan-zado Programas de Empleo con com-ponentes de capacitación laboral igual-

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mente contratados con ejecutores pri-vados. Algunos estudios muestran quemuchas de ellas sufren de debilidadestécnicas, organizativas y financierasque limitan su potencial de impacto yque restringen su capacidad de partici-par en mercados competitivos de ser-vicios de capacitación laboral18.

3.2. El Servicio Nacional deAprendizaje (SENA)

El SENA es la institución públicamás importante en el campo de la for-mación y capacitación laboral en Co-lombia. Su modelo institucional corres-ponde al conocido internacionalmentecomo Instituciones Oficiales de Forma-ción Profesional (IFP), que surgió enlos años cuarenta en el Brasil y se ex-tendió durante los cincuenta a setentapor casi todos los países de la región.Este modelo surgió como respuesta alas necesidades de mano de obra cali-ficada derivadas de los procesos de in-dustrialización vividos en América La-tina bajo el modelo de desarrollo basa-do en la sustitución de importaciones,y como reacción a la incapacidad delos aparatos educativos tradicionalespara responder a las mismas. Sus ca-racterísticas básicas son: la participa-ción tripartita gobierno – empresarios– trabajadores en su dirección, un altogrado de autonomía administrativa, sufinanciamiento mediante recursosparafiscales de destinación específica,y su ubicación institucional en el ámbi-to de los Ministerios de Trabajo, sepa-

rado en consecuencia de los aparatosformales de la educación.

Desde finales de la década de lossesenta hasta los años ochenta, elSENA –como varias de sus institucio-nes congéneres en América Latina–orientó una parte sustancial de su ac-ción desde los sectores modernos alsector informal de la economía19. Esteproceso, fuertemente impulsado desdela política gubernamental, operó a tra-vés de sus Programas de PromociónProfesional Popular (en ciertas épocasconocidos como Programas MóvilesUrbanos y Rurales). El SENA dife-renció entonces una estrategia “incor-porativa”, dirigida a la capacitación detrabajadores informales para su vin-culación al empleo formal, y una“promocional” dirigida al mejoramien-to de las condiciones de productividadde las unidades productivas infor-males20. Estos programas giraban prio-ritariamente alrededor de la capaci-tación laboral, la organización deasociaciones para la comercializacióny los servicios y la promoción de micro-empresas, tanto individuales como aso-ciativas.

Lamentablemente, los cambios enlas políticas gubernamentales mencio-nados en la sección anterior, con losdesarrollos que se describen a conti-nuación, hicieron que el SENA aban-donara casi por completo esta línea deacción, sin que hubieran quedado aná-lisis evaluativos con respecto a su im-pacto sobre el sector informal.

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En el contexto de las políticas gu-bernamentales que orientaban la accióndel SENA fundamentalmente hacia laatención a las necesidades de mejora-miento de competitividad de los secto-res empresariales modernos se llegó ala Ley 119 de 1994. Esta Ley fuedesarrollada mediante varios Docu-mentos CONPES mencionados en lasección anterior, especialmente eldenominado “Adecuación del SENApara la competitividad”21, del cual sederivaron algunos mecanismos concre-tos de modernización y desconcentra-ción institucional, en cuya formulaciónno se hace mención ninguna del sectorinformal como objeto de atención de laentidad.

Uno de los mecanismos que seestimulan como parte de los nuevosdesarrollos del SENA es el referenteal reconocimiento de programas de for-mación ofrecidos por establecimientoseducativos formales y no-formales oempresas, avanzando así en el para-digma de un “Sistema Nacional de For-mación”, en el que participen comoejecutoras muchas entidades públicasy privadas bajo el liderazgo del SENA.Desde la perspectiva de las necesida-des de capacitación del Sector Infor-mal, este mecanismo tiene un poten-cial importante para facilitar la crea-ción de cadenas formativas que reco-nozcan los aprendizajes informales ob-tenidos por los trabajadores, así comolos obtenidos a través de entidades decapacitación no formal como las ONG,y que faciliten procesos de formación

continuada en el SENA o en otras ins-tituciones especializadas. Sin embargo,sus desarrollos efectivos han sido muylimitados, reduciéndose al reconoci-miento de ciertos programas de forma-ción de nueva mano de obra en entida-des de educación media técnica, y aprogramas aislados y coyunturales decontratación de entidades privadas paraofrecer cursos de capacitación a po-blaciones priorizadas por las políticasgubernamentales de lucha contra lapobreza, como son los jóvenes pobresdesempleados, las madres jefas de ho-gar, los desplazados por la violencia,etc., de los cuales no queda ni siquieraun registro estadístico consistente den-tro de los sistemas de información dela entidad.

3.3. La capacitación en laempresa formal

Sin duda en todas las empresas serealizan procesos informales, espontá-neos o puntuales de capacitación, perono es este el fenómeno que interesa enel marco del presente estudio, puestoque ellos son difícilmente cuantificables.Nos referimos, entonces, a programasestructurados de capacitación laboraldeterminados por estrategias de mejo-ramiento de la productividad y de lacalidad.

Sólo se conocen dos estudios queaporten información empírica sobre lasprácticas de capacitación en y por laempresa en Colombia, y los resultados

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de ambos coinciden en la conclusiónde que relativamente pocos empresa-rios tienen una concepción clara de laimportancia de la capacitación comoinstrumento central de importancia paralograr el incremento de la productivi-dad.

El primero de ellos fue realizadopor el Banco Mundial en asocio con elSENA en el proyecto comparativo in-ternacional “Estrategias de Capacita-ción en las Empresas y Productividad”.Para el efecto se obtuvo informaciónde 500 empresas, de más de diez em-pleados, del sector industrial, localiza-das en las cinco principales ciudadesdel país22. Sólo el 53 por ciento de lasempresas de esta muestra reportó brin-dar capacitación más o menos estruc-turada a sus trabajadores. Un 15 porciento no suministró ningún tipo de ca-pacitación, y el 32 por ciento sólo su-ministró la capacitación básica so-bre el puesto a desempeñar, lo que in-dica que cerca de la mitad o no calificao no brinda actualización o recalifica-ción a sus empleados. A pesar de quese observa una relación directa entretamaño de empresa y programas decapacitación estructurados, llama laatención que el 20 por ciento de lasempresas de mayor tamaño aparezcansin este tipo de programas.

Los datos de esta encuesta sonratificados en términos gruesos por otroestudio23 que muestra que “de cada cienestablecimientos industriales, cuarentay cuatro ofrecen mensualmente capa-

citación a los trabajadores en el mo-mento que ingresan al establecimientoy durante 1990-1991 treinta y seis asu-mieron el entrenamiento bien para fa-cilitar el cambio de ocupación, bienpara lograr una mayor eficiencia de lostrabajadores vinculados.” Estos dosvalores relativos no son excluyentesentre sí, ni tampoco el primero contie-ne el segundo, en la medida en queciertas empresas, particularmenteaquellas con adecuados procesos deselección, sólo actualizan los conoci-mientos de sus empleados una vez hatranscurrido cierto tiempo después desu ingreso.

En el primer estudio mencionadolas empresas se clasificaron de acuer-do con la estrategia de capacitaciónadoptada: primero, empresas que lle-van a cabo la capacitación con recur-sos humanos y físicos propios, lo cuales realizado únicamente por el 6 porciento del total; segundo, empresas queutilizan instalaciones propias pero de-legan en personal externo la capacita-ción (16 por ciento); un 31 por cientode empresas que delegan la capacita-ción a personal externo y en instala-ciones fuera de la empresa; y, finalmen-te, el 47 por ciento de empresas sin pro-gramas estructurados de formación.Las dos primeras modalidades son uti-lizadas preferencialmente por la me-diana y gran empresa.

La percepción sobre el relativa-mente bajo interés de las empresas enla capacitación es corroborada por un

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aprovechando el prestigio y la sistema-tización metodológica de un modelo deintervención desarrollado en fundacio-nes privadas de origen empresarial26,así como la existencia de una ampliacapacidad operativa disponible en elSENA, que había venido volcando a laatención del sector informal.

Tomadas directamente del “mode-lo Carvajal”, el PNDM asumió comoestrategias centrales de intervención ala Formación Empresarial, la Asesoríay el Crédito. Sin embargo, en la prácti-ca los dos componentes básicos delPNDM en su arranque fueron la ca-pacitación27 y el crédito puesto que laasesoría era más un seguimiento a lacapacitación que un componente inde-pendiente y por razones de costos, es-pecialmente, se reducía a unas cuan-

El PNDM haganado un amplio

reconocimientosocial y ha tenido

importantes efectosdirectos e

indirectos sobre laconceptualizacióny la operación de

programas dedesarrollo social en

Colombia,especialmente en lo

atinente a susarreglos institucio-nales, que reflejan

un nuevo marco derelaciones entresociedad civil y

Estado

estudio realizado por la Subdirecciónde Planeación del SENA24 en 1993,que indica que el 80 por ciento de laspersonas que toman cursos en estaentidad acude a ella por iniciativa pro-pia u otras razones y sólo el 20 por cien-to restante son enviados por sus em-presas.

4. EL PLAN NACIONAL PARA ELDESARROLLO DE LAMICROEMPRESA (PNDM)25

El PNDM es un interesante casode integración de iniciativas y recursosdel Estado y de la sociedad civil, en unesfuerzo continuado y creativo que, sibien probablemente no puede reclamarimpactos dramáticos sobre la pobrezao el empleo nacionales, ha ganado unamplio reconocimiento social y ha te-nido importantes efectos directos e in-directos sobre la conceptualización yla operación de programas de desarro-llo social en Colombia, especialmenteen lo atinente a sus arreglos institucio-nales, que reflejan un nuevo marco derelaciones entre sociedad civil y Esta-do y que han facilitado la convocatoriay la participación de nuevos y variadosactores sociales.

4.1. Antecedentes y descripcióngeneral

A principios de la década de losochenta se produjo en Colombia unacrisis macroeconómica inducida por el

problema de la deudaexterna, que entre otrasincidencias condujo auna elevación del nivelde desempleo, fenóme-no que -con su corres-pondiente incidencia enlos niveles de pobreza-se agudizó a raíz de laestrategia de ajuste es-tructural adoptada por elgobierno para controlarla crisis. Una de las me-didas gubernamentalesde respuesta al proble-ma del desempleo fue lacreación de un Plan Na-cional para el Desarro-llo de la Microempresa,

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tas visitas rápidas realizadas por estu-diantes de ciencias administrativas, yorientadas fundamentalmente a hacerseguimiento a la aplicación de los co-nocimientos adquiridos por el microem-presario en la capacitación.

Es en el frente de la estructurainstitucional donde la creación delPNDM produjo una de las innovacio-nes más significativas: en efecto exis-tían antecedentes de ONG actuandocomo ejecutoras de algunos componen-tes de programas de desarrollo social,así como de presencia de entidadesgremiales representativas de sectoressociales involucrados, en organismos decoordinación o de consulta. Pero eneste caso se asignó formalmente a or-ganizaciones de la sociedad civil unpapel activo y protagónico, no sólo enla ejecución, sino en la coordinación deun programa gubernamental de desa-rrollo. Tan novedoso era el mecanis-mo, que el Gobierno tuvo que encon-trar para la coordinación general delPNDM, a una entidad del sector públi-co que ofreciera a la vez garantías delegitimidad técnica y de “neutralidad”ante posibles conflictos entre ejecutoresestatales y privados. En consecuenciase eligió al Departamento Nacional dePlaneación (DNP), una de las más res-petadas instancias del Gobierno por sutradición de rigor técnico y pocas con-cesiones a los intereses políticos inme-diatos. En su primera etapa el PNDMdirigió su acción hacia al segmento másdesarrollado del sector, no a las micro-empresas de subsistencia, consecuen-

temente con análisis teóricos que ha-cían hincapié en la heterogeneidad yestratificación interna de las micro-empresas, pero generando una ciertacontradicción con los objetivos políti-cos del PNDM, que se referían a pro-blemas masivos de empleo y pobreza.El “modelo Carvajal” aportó el criteriode que la formación y la asesoría em-presarial deberían ser previos a cual-quier consideración de financiamiento,así como los materiales didácticos y lasguías para capacitadores y asesores.Esta estrategia sería conocida más ade-lante como la “metodología individual”,por estar focalizada en el fortalecimien-to selectivo de microempresas relati-vamente consolidadas.

En el período 1988 – 1990, unafase de expansión y diversificación delPNDM, se produjeron importantes ajus-tes en la política del PNDM, esencial-mente dirigidos a diversificar las estra-tegias de intervención y a buscar unamayor coherencia entre ellas y los ob-jetivos generales del Plan.

De un lado, se empezó a cuestio-nar el papel de la microempresa comomedio de creación masiva de nuevoempleo, y se colocó mayor énfasis enla necesidad de estabilizar y mejorarlas condiciones del empleo ya existen-tes en el sector informal, especialmen-te en sus estratos de subsistencia, asícomo en la conveniencia de mejorar lascondiciones de inserción competitiva enlos mercados nacionales para aquellasmicroempresas pertenecientes a los

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estratos más desarrollados del sector,por medio de un enfoque más integralque –además de la formación empre-sarial y el crédito– incorporara accio-nes y recursos en terrenos tales comoel apoyo a la comercialización. Por otraparte, apareció con fuerza el interés enel desarrollo tecnológico de lasmicroempresas. Pero también la esca-sa cobertura del PNDM, muy restrin-gida por la intensidad de atención re-querida por el “modelo Carvajal” co-menzó a ser vista con preocupación, yse formularon estrategias diferenciadaspara distintos tipos de microempresa,a saber:

a) La metodología de atención alas microempresas individuales, man-teniendo el “modelo Carvajal”, selecti-va para empresas de potencial desa-rrollable. Ella tiene como objetivo bási-co ofrecer capacitación y asesoría parael desarrollo de una empresa, en unaperspectiva de generación de nuevosempleos, ampliación del producto y–finalmente– mejoramiento del ingre-so y el bienestar de sus propietarios ytrabajadores. En esta modalidad el cré-dito es un complemento eventual, ycuando este es identificado como ne-cesidad, la Fundación capacitadora pre-senta al microempresario ante un in-termediario financiero para la respec-tiva tramitación, aunque lo acompañaen este proceso a través de las llama-das “Asesorías Pre y Post Crédito”,que también tienen una función de apo-yo al recaudo de cartera del interme-diario financiero.

b) La metodología de grupos soli-darios, para microempresas de subsis-tencia, constituidas generalmente portrabajadores independientes que vincu-lan a su círculo familiar en su actividady que por eso son también llamados enel contexto del PNDM “famiempre-sarios”. Opera mediante la creación depequeños grupos que se avalan mutuay solidariamente. La capacitación y laasesoría son funciones secundarias yservidoras de la función de crédito, enel sentido de que se concentran en ge-nerar los mecanismos de asociación yrespaldar los mecanismos de adminis-tración de la cartera.

c) La metodología asociativa / coo-perativa, que busca soluciones grupalesa los problemas de la microempresa,especialmente aquellos consideradoscomo sus limitaciones estructuralespara lograr niveles de competitividaden los mercados modernos como sonla comercialización en escala y la in-corporación de tecnología en la produc-ción. No ha logrado un desarrollo sig-nificativo en la práctica, pues su apli-cación confronta el exigente reto so-cio-cultural de construir organizacionesempresariales eficientes a partir de gru-pos de personas que –por naturalezaempresarial– tienen un intenso sentidode la individualidad.

Es evidente que la diferenciaentre las dos primeras estrategias re-conoce la heterogeneidad interna delsector microempresarial, que a su vezes reflejo de la heterogeneidad del

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Sector Informal. Sin embargo, la dis-tinción operativa no fue el producto deun análisis teórico, sino de la necesidadde separar operativamente instrumen-tos de crédito. Esto refleja el papel pre-dominante que el instrumento financie-ro había venido adquiriendo en elPNDM.

En 1991, y en consecuencia conlos profundos cambios en el modelo dedesarrollo adoptado por el país, seredefinió la política del PNDM, hacien-do énfasis en el objetivo de articulareficientemente la microempresa en unnuevo contexto de reestructuración in-dustrial y de apertura al comercio in-ternacional. Esto implicaba atención aldesarrollo tecnológico y productivo, convistas a elevar su competitividad, in-cluyendo dentro de esta estrategia elataque a los problemas de diseño, decalidad de las materias primas y de lamano de obra, a la ineficiencia de losprocesos productivos, al atraso en lasformas de comercialización, etc.

En ese contexto, los esquemas deformación empresarial presentaron unaseria crisis. De una parte, era cada vezmás evidente el desinterés de losmicroempresarios por una capacitaciónque se había convertido en una ofertaestandarizada, y a la que sólo asistía lagran mayoría de ellos simplementecomo mecanismo de acceso al crédi-to. De la otra, porque se eliminó la mo-dalidad de subsidio a la oferta de capa-citación28, que se había convertido enun deformador de la relación capacita-

ción crédito y en una fuente de recur-sos relativamente fáciles para muchasONG. El PNDM empezó a exigirun costeo cuidadoso y una administra-ción más eficiente en las entidadesejecutoras. En la práctica, este nuevoescenario llevó a muchas ONG a aban-donar la línea de capacitación empre-sarial o a simplificar y reducir aúnmás los contenidos y duraciones de lamisma.

En1993 se impulsó una política demasificación del crédito, pero esta vezorientado prioritariamente a las micro-empresas de subsistencia bajo la for-ma de capital de trabajo de alta rota-ción. Como ya se ha dicho, en estametodología la capacitación se reducea la orientación sobre los mecanismosoperativos del crédito y la asesoríase convierte en puro seguimiento a lacartera.

4.2. La Corporación para elDesarrollo de las Microempresas(CDM): un nuevo marcoinstitucional 29

En 1994, luego de 10 años de exis-tencia del Plan, no obstante habersedesarrollado gran número de progra-mas y nuevos proyectos de atención yde estar vinculadas más de cien ONGa nivel nacional, el Gobierno consideróque la cobertura seguía siendo limitaday parcial. Con respecto a las cobertu-ras de la capacitación, y si se incluyenlas cifras de trabajadores por cuenta

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propia cubiertos por los programas degrupos solidarios (como son efectiva-mente incluidos en los informes oficia-les del PNDM), durante el período1988-1993 el Plan habría logrado ca-pacitar al 9.8% de los microempre-sarios de las 10 ciudades más impor-tantes del país (entendidos comomicroempresarios los cabezas de uni-dad microempresarial de 1 a 10 traba-jadores)30.

En respuesta a este panorama, sedecidió incluir en el nuevo Plan de De-sarrollo abundantes recursos de inver-sión dirigidos a la promoción de lamicroempresa, a la par que se propusola creación de una institución especia-lizada para administrar los programasde apoyo a la microempresa. Recuér-dese que hasta ahora la coordinacióndel PNDM estaba bajo la responsabili-dad del Departamento Nacional dePlaneación. Pero, reconociendo la im-portante presencia de ONG y otrasorganizaciones de la sociedad civil enla operación del Plan, se quiso evitarque la nueva entidad tuviera un carác-ter exclusivamente gubernamental y seoptó por la creación de una “Corpora-ción Mixta”, figura jurídica existente enla legislación colombiana, mediante lacual se asocian el Estado y personas uorganizaciones privadas en la creaciónde una nueva entidad, sin ánimo de lu-cro, que funciona en algunos aspectosmediante las reglas de juego del sectorprivado, lo que le da flexibilidad y –su-puestamente– autonomía de intereses

políticos, pero que por la presencia delEstado puede administrar recursos pú-blicos.

La Corporación Mixta para elDesarrollo de las Microempresas,CDM, se constituyó en diciembre de1994 con la participación de cincuentaentidades del sector privado entre ONGindividuales y asociaciones de ONG, yde diez entidades del sector públicoentre ministerios, organismos descen-tralizados y empresas comerciales delEstado. A pesar de su carácter mixto,por el hecho de administrar recursospúblicos está inscrita en la órbita insti-tucional del Ministerio de DesarrolloEconómico. Esta ubicación institucionales significativa, pues tal Ministerio esel responsable de la política industrialdel Estado, mostrando una vez más queel tema de la microempresa es cadavez más visto como un asunto empre-sarial que de políticas de empleo. Sinembargo, en su Junta Directiva hay re-presentantes del Ministerio de Trabajoy del SENA.

La CDM opera como administra-dora de recursos estatales provenien-tes del presupuesto nacional, mediantemecanismos de cofinanciamiento deproyectos de apoyo a microempresas,que son presentados por ONG. La se-lección de los proyectos se realiza me-diante concursos públicos y los porcen-tajes de cofinanciación aportados porla Corporación oscilan entre el 50 y el80 % del costo de cada proyecto31.

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4.3. Resultados del PNDM ensus componentes de capacita-ción y asesoría

En total el Plan alcanzó durante losprimeros diez años hasta 1994 a 300mil intervenciones entre capacitacióny asesorías a microempresas. En loscinco años siguientes, hasta 1999, laCDM logró un número casi igual deintervenciones32 y con 34 millones dedólares efectivamente desembolsadospara la cofinanciación de servicios deapoyo, contrató a más de 120 ONG entodo el país para la prestación de servi-cios de capacitación, asistencia técni-ca, asesoría socio-empresarial, comer-cialización y desarrollo productivo.

A pesar de estas impresionantescifras, durante todo el tiempo que hatenido vigencia la política para micro-empresas no ha sido posible estable-cer un sistema de información agrega-do, confiable y permanente, si bien hasido una demanda recurrente en todoslos documentos de política. Puesta depresente esta debilidad, los diagnósti-cos se han sesgado hacia las evalua-ciones de ejecución de recursos y decumplimiento de las acciones propues-tas, sin poder aspirar más que a detec-tar algunos indicios sobre cuál pudohaber sido el impacto real de las inter-venciones en las empresas.

En 1997 se realizó la primera eva-luación de impacto de los servicios deapoyo a las microempresas en Colom-bia33, la cual se repitió en 199834. La

metodología de este trabajo, tipo panel,realizó un seguimiento a empresas através de encuestas sucesivas, paracaptar su evolución durante el tiempo.La muestra se construyó con un grupode beneficiarios de los programas(50%) y otro grupo control, de carac-terísticas similares (50%).

Las principales conclusiones deesta evaluación para el período 1997-1998 son las siguientes:• La generación de empleo no es

significativamente diferente entrelas empresas beneficiarias y las nobeneficiarias. Este resultado inva-lida el supuesto de que el apoyo alos programas de microempresa sejustifica como política pública degeneración de empleo. Sin embar-go, se demuestra lo ya planteadoen estudios anteriores realizadosen el país por investigadores deltema35, en el sentido de que el im-pacto positivo se produce en lasalarización de sus trabajadores yla optimización de sus recursos, osea en la tendencia a su forma-lización.

• Con respecto al cierre de las em-presas, 26% de las empresas queno fueron atendidas y el 14% deaquellas que son beneficiarias delPNDM, cerraron durante el perío-do evaluado, con lo que se puedeafirmar que los programas han in-cidido de manera importante en ladisminución de la probabilidad decierre de las empresas.

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• Otro resultado importante fue quela combinación del crédito con otroservicio de apoyo tiene un mayorefecto en la disminución del ries-go de cierre. Sin embargo, esteresultado debe continuar revisán-dose para identificar más a pro-fundidad si la reducción del riesgoproviene del acompañamiento ob-tenido mientras dura el crédito(como actividad de seguimientoque garantiza a la entidad presta-dora el repago), o a un efecto másdirectamente asignable a la capa-citación y asistencia técnica reci-bida.

• El perfil de una empresa con ma-yor posibilidad de cierre es la deuna empresa de menos de un añode funcionamiento, el propietarioes un hombre joven con bajo nivelde escolaridad, con pocos trabaja-dores, no lleva registros contables,la empresa no utiliza maquinaria yno es beneficiaria del Plan.

• Las empresas con mayor tamañoinicial, cuyo propietario tiene unmayor nivel educativo y socioeco-nómico, tienen mayor probabilidadde contratar trabajadores pagados,a pesar de que sean empresas jó-venes.

• Con respecto al género del propie-tario se encontró que las empre-sas en expansión, lideradas pormujeres, tienen menos probabilidadde contratar personal pagado y enpromedio tienen menos trabajado-

res pagados que sus similares li-deradas por hombres.

A partir de estas primeras evalua-ciones, el estudio considera que laspolíticas del PNDM han sido diseña-das para ser ofrecidas indiscriminada-mente a todas las microempresas y queestos servicios afectan de manera di-ferencial, de acuerdo con característi-cas socioeconómicas, de nivel educa-tivo, de tamaño y género del propieta-rio, a las empresas atendidas. En con-secuencia, se constata un desperdiciode recursos, al aplicar en algunos ca-sos en exceso y otros insuficientemen-te los programas por la falta de foca-lización. Como bien lo expresa el estu-dio, “La conclusión es inescapable: ge-nerar empleo y riqueza por un lado, ydar apoyo inmediato a los grupos másdesfavorecidos de la población, porotro, no son dos objetivos que puedanser atendidos con los mismos instru-mentos.”36.

Como recomendación general sepropone diseñar instrumentos más flexi-bles que permitan que las empresassean atendidas de acuerdo con sus ca-racterísticas y necesidades; y con undiseño institucional que permita com-binar los distintos componentes buscan-do mayor productividad y efectividad.

4.4. Análisis del componente decapacitación empresarial

En la primera etapa del PNDM, lacomprendida entre 1974 y 1978, los si-

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guientes rasgos fundamentales definíanel enfoque de la formación empresa-rial, que –como se ha mencionado– eratomado del “modelo Carvajal”:

• La formación gerencial del micro-empresario como prerrequisitopara el crédito.

• La determinación de los conteni-dos de la capacitación a partir dela “simplificación” de textos con-vencionales de teoría administra-tiva.

• La organización modular de loscontenidos de la capacitación, con-formando un itinerario secuencialbásico: contabilidad, costos, mer-cadeo, proyectos de inversión.

• Un enfoque pedagógico activo, porel cual cada curso estaba orienta-do a aplicar inmediatamente losconocimientos adquiridos en el me-joramiento de los sistemas admi-nistrativos de la propia micro-empresa: montar la contabilidad,analizar los costos y la rentabili-dad, mejorar las técnicas de ven-tas y –finalmente– a través del mó-dulo de proyectos de inversión, lle-gar a la formulación de la solicitudde crédito. Esto, si es que el resul-tado de los anteriores cursos con-ducía a identificar tal necesidad ydemostraba que la microempresapodría asumir ese compromiso.

• La complementación de la capa-citación con una función de ase-

soría, que en la práctica se redu-cía a un número muy limitado (ge-neralmente tres) de visitas de se-guimiento después de cada curso,orientadas esencialmente a apoyary a verificar la aplicación prácticade los conocimientos adquiridos.Es importante señalar que, una vezla microempresa accedía al crédi-to, esta asesoría adquiría una im-portante función como mecanismode seguimiento y control de carte-ra para las instituciones financie-ras. Todo lo anterior era expresiónde una estrategia de intervenciónorientada al fortalecimiento inter-no de la unidad productiva delmicroempresario individual y quedaba poca atención a los aspectosde su relación con el entorno. Pero,no debe pasarse por alto que otrorasgo importante del “modelo Car-vajal” es la focalización en micro-empresas de un mayor desarrollorelativo y que demostraran haber-se sostenido tres años en activi-dad, lo que es consistente con eldiseño anterior, puesto que sonellas las que –por lo menos teóri-camente– están en capacidad deabsorber ese tipo de intervención,pues ya han sobrevivido a los ava-tares del mercado. Es evidente queeste tipo de microempresas, inde-pendientemente de su posiciónante el marco legal, no represen-tan a la mayoría del empleo ni dela actividad productiva informal.Ya se ha señalado que en elPNDM existe otra estrategia, la degrupos solidarios, dirigida a mejo-

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rar las condiciones de subsisten-cia del trabajador informal porcuenta propia y cuyo diseño con-tiene un componente de capacita-ción y asesoría. Pero esta metodo-logía es esencialmente un meca-nismo de crédito y no una estrate-gia de desarrollo empresarial; porello, el componente capacitador enla misma se reduce esencialmen-te a una instrucción sobre los me-canismos de acceso y de admi-nis-tración del crédito. Es claro que lalógica gerencial incorporada en lametodología individual no tieneaquí cabida, ni siquiera con unasupersimplificación de los conteni-dos administrativos. Por otra par-te, su población meta tiende a serde menor nivel cultural que elmicroempresario relativamentemás desarrollado y las precariascondiciones de su vida cotidianarestringen radicalmente las condi-ciones materiales de la capacita-ción. Sin embargo, a la instrucciónsobre el acceso y uso del sistemade grupos solidarios se le reconociócomo “formación empresarial”, loque –aparte de problemas concep-tuales– es una de las razones quedificulta el análisis de informes es-tadísticos de cobertura del PNDM.

4.5. El financiamiento de lacapacitación empresarial

Un importante y discutible aspec-to de la organización institucional del

PNDM es el referente al financia-miento de la formación empresarial.

Hasta 1988, desde las primerasexperiencias de las fundaciones priva-das y en los primeros años del PNDM,la formación empresarial se financiófundamentalmente con recursos pro-pios de las ONG y de la CooperaciónTécnica del BID, directamente a lasONG, a través de la modalidad de“Pequeños Proyectos”. Pero tambiéndesde el principio el “modelo Carvajal”definió que los microempresarios de-berían pagar un estipendio por el acce-so a la capacitación, aunque este nocubriera todos los costos y tuviera so-bre todo un valor simbólico: “lo que nocuesta no se aprecia”.

Pero esta política no era generali-zada y contrastaba con la oferta delSENA, que –por ser entidad estatal–no cobraba sus servicios, y con las dealgunas ONG del modelo asistencia-lista, las que los financiaban totalmen-te con recursos de donación, sobre todoprovenientes de la cooperación inter-nacional privada. Ello generaba la pro-testa de las fundaciones del “modeloCarvajal”, quienes se quejaban de“competencia desleal” en el mercadoy trataban de compensar su posicióndesventajosa mediante la oferta de unmejor acceso a recursos de crédito,derivada de los convenios que habíansuscrito con entidades financieras paraque les manejaran las líneas obtenidasde los “Pequeños Proyectos”. Este sinduda era un interesante factor compe-

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titivo, ante la muy escasa y lenta ofer-ta de crédito en las entidades financie-ras estatales con las que contaba elSENA.

A partir de 1988 la entrada en ope-ración de la línea de crédito del BID37,permitió encontrar un mecanismo definanciación para la capacitación y laasesoría. De la tasa efectiva pagadapor el microempresario usuario del cré-dito, después de descontar el margende remuneración a la entidad financie-ra, una parte era destinada por elPNDM a pagar a las Fundacionesejecutoras sus servicios de capacita-ción y asesoría, en lo que de hecho eraun subsidio a la oferta. Este mecanis-mo jugó un importante papel en la con-solidación institucional del conjunto deFundaciones que participaban en elPNDM, pues les aseguró una fuenteestable de ingreso, que sumada a losingresos por pagos directos de los usua-rios y a otras fuentes de financiamientoles permitió sustentar su planeación fi-nanciera y su desarrollo metodológicoy organizacional.

Pero el subsidio también tuvo al-gunos efectos cuestionables: provocóuna proliferación de la oferta, justifica-da acomodaticiamente en ocasionescon el argumento de que ella eraprerrequisito para el crédito, sin que secontara con instrumentos para evaluarla calidad, la pertinencia ni la efectivi-dad de este servicio. Igualmente, pro-vocó una presión de las ONG sobre losintermediarios financieros para que

incrementaran su tasa de colocacionesde crédito, puesto que del volumenefectivo de préstamos colocados de-pendía el monto del subsidio recupera-do por ellas. Muchos microempresariostomaban los cursos con la exclusivamotivación de obtener el formulario desolicitud de crédito (recuérdese que enese momento las líneas de crédito delPNDM contaban con un subsidio en latasa de interés), en una actitud de cier-to cinismo que degradaba el enfoque yla función originalmente prevista parala capacitación.

Otro fenómeno discutible, relacio-nado con el tema del subsidio a la ofer-ta de capacitación, sucedió con el gru-po de ONG que operaban la metodolo-gía de grupos solidarios, las que orien-taron el contenido de la capacitacióncasi exclusivamente bajo una visión detecnología crediticia, convirtiéndola enun instrumento de organización de gru-pos de prestatarios y a la asesoría enun medio de seguimiento de cartera.

4.6. Fortalezas y debilidades dela formación empresarial en elPNDM

La experiencia del PNDM mues-tra que el componente de FormaciónEmpresarial fue inicialmente una de susfortalezas más importantes, pero quepaulatinamente fue perdiendo su iden-tidad y su importancia relativa, y con-virtiéndose en un factor de tensionesentre distintos grupos de ejecutores y

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entre todos ellos y la coordinación delPlan.

Las fortalezas iniciales fueron:

• Su clara focalización en el micro-empresario relativamente desarro-llado, o sea con potencialidad dehacer el tránsito hacia una peque-ña empresa moderna.

• Una gran coherencia con la estra-tegia de crecimiento intensivo y defortalecimiento interno de lamicroempresa.

• Un sistema operativo y un diseñodidáctico bastante estructurados,que facilitaban procesos de multi-plicación de cobertura y diversifi-cación manteniendo la unidad téc-nica, así como permitiendo ejercerun control sobre sus costos.

Sus debilidades iniciales estaban en:

• Un sesgo hacia el factor “capaci-dad empresarial y administrativa”y correspondientemente, un rela-tivo descuido sobre los aspectos decontexto que determinan las posi-bilidades de desarrollo de lamicroempresa, especialmente el dela relación con el mercado y el delacceso al sistema de poder polí-tico.

• El sesgo academicista de sus con-tenidos y materiales, que los hacíaperder pertinencia y adecuaciónante los microempresarios con

mayores desventajas educativas yculturales.

• La mecanización del paradigma“capacitación como pre-requisitoal crédito”, que -conjuntamentecon el problema del academicismo-llevó a una deformación fatal: mu-chos microempresarios lo tomaronsimplemente como un requisitoformal.

• El esquema del subsidio a la ofer-ta, especialmente peligroso alhaberlo ligado a las colocacionesde crédito generadas a través dela formación, creó serias deforma-ciones en la aplicación práctica dela estrategia y en el arreglo insti-tucional.

A lo largo de la evolución delPNDM, surgieron algunos problemasadicionales:

• La diversificación de estrategiasde atención a distintos grupos depoblación objetivo no estuvo acom-pañada de un esfuerzo suficiente-mente riguroso en la definición delpapel que la capacitación deberíacumplir en cada caso, ni en el di-seño operativo/didáctico, ni en ladiferenciación de sistemas de in-formación y remuneración. Estocreó una gran confusión en la ad-ministración global del compo-nente.

• Aunque se intentó hacer másaccountable el papel de las Fun-

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daciones con respecto a la capa-citación ofrecida, revisando el sis-tema de retribución a partir de unanálisis de costos reales, y atán-dolo a exigencias mínimas de des-empeño en función de una relaciónmáxima de capacitados contrabeneficiarios de crédito, así comocon un sistema de castigos deter-minado por los indicadores de car-tera en los intermediarios financie-ros, no se fue suficientemente ri-guroso en la aplicación de las san-ciones.

4.7. El componente de Desarro-llo Técnico-Productivo

A pesar de que desde los prime-ros análisis teóricos sobre lamicroempresa se resaltaba su incipientecapacidad tecnológica, derivada de laescasez de capital fijo y de la forma-ción empírica de sus empresarios y tra-bajadores, como una de las debilidadesque deberían ser atendidas en una es-trategia integral de desarrollo, en lasetapas iniciales del PNDM este temafue escasamente considerado. Comose ha mencionado repetidamente, lahegemonía del “modelo Carvajal” consu énfasis en la formación empresarialopacaba otras dimensiones del desa-rrollo microempresarial.

Sin embargo, es necesario reco-nocer que implícitamente este modelocontenía una política tecnológica al con-centrar su oferta de crédito en líneas

destinadas a capital fijo, que esencial-mente sería utilizado en la adquisiciónde nuevas herramientas y maquinaria,y al establecer unos criterios de selec-tividad para el acceso al crédito: sóloserían beneficiarios de éste aquellasmicroempresas relativamente más de-sarrolladas y que contaran con unagerencia capacitada. La innovacióntecnológica se haría por la vía del mer-cado de proveedores, modalidad quepor otra parte era la adoptada por lageneralidad de la industria colombiana.

En cualquier caso, la primera for-mulación programática del PNDMmencionó el campo de la formacióntécnica y el desarrollo tecnológicocomo uno de los frentes de trabajo parael desarrollo de la microempresa, perono definió líneas concretas de acción,de manera que por descarte se asumióque ésta sería responsabilidad delSENA, la entidad pública responsablede la capacitación técnica en Colom-bia y que contaba con larga experien-cia de atención al sector informal en elterreno de la asistencia técnica, obte-nida a través de los programas de Pro-moción Profesional Popular que ade-lantó en las décadas de los setenta yochenta del pasado siglo.

Particularmente, el SENA conta-ba con dos antecedentes relevantes:

• La metodología de análisis de pro-cesos productivos informales pues-ta en práctica por los ProgramasMóviles como punto de partida

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para llegar a la definición de con-tenidos y de diseños curricularesapropiados a las necesidades deeste sector, que no eran satisfe-chas por los programas y materia-les de capacitación diseñados parael sector moderno de la economía,entonces aún compenetrado con elmodelo fabril, de alta división yespecialización del trabajo.

• La metodología de análisis de pro-cesos también buscaba identificary caracterizar un supuesto conti-nuo avance tecnológico en las mi-croempresas, que permitiría desa-rrollar estrategias pedagógicas deacompañamiento al trabajador omicroempresario en su movimien-to gradual a lo largo de ese conti-nuo. El otro supuesto era que elanálisis no debería reducirse a lafunción de producción exclusiva-mente, puesto que por naturalezala actividad del microempresariointegra la producción con la comer-cialización y la administración, as-pectos estos que deberían estarcorrespondientemente integradosen el diseño formativo.

• Otro antecedente importante fuela participación del SENA en es-trategias de servicios sociales in-tegrados que contenía el modelode “Bancos de Maquinaria”, con-sistentes en talleres de capacita-ción-producción, en donde se pres-tan diversos servicios tecnológicosa los microempresarios del sector,incluyendo el alquiler de equipos.

A pesar de estos antecedentes, elgran peso de la acción del SENA so-bre el sector informal urbano seguíaconcentrado en la oferta masiva decursos de capacitación, mecanismocompletamente inadecuado para satis-facer la función de asistencia técnicaa las microempresas que le era deman-dada desde el PNDM. Con mucha fre-cuencia se escuchaban en el ConsejoEvaluador del Plan las quejas de lasONG que solicitaban apoyo del SENApara atender necesidades de asesoríao consultoría para el mejoramiento tec-nológico en las microempresas, y querecibían respuesta -con gran voluntadpolítica pero con total inadecuación téc-nica- bajo la forma de cursos conven-cionales y estandarizados de capacita-ción cuyos contenidos e infraestructu-ra tecnológica las más de las veces nocorrespondían con las necesidades nicon las circunstancias de los micro-empresarios.

En ese contexto, surgió inicialmen-te la idea de los Centros de DesarrolloProductivo (CDP). La evolución ypuesta en práctica de este concepto fueun proceso ilustrativo del tipo deinteracción entre sectores público,privado y académico al interior delPNDM, así como de la manera adap-tativa y espontánea como se construíannuevas estrategias y sus soportes ins-titucionales. En la formulación de polí-ticas del PNDM para el período 1988-1990 se abordó por primera vez el temade la tecnología en la microempresacomo un componente del Plan, con lossiguientes objetivos: a) desarrollar tec-

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nológicamente la microempresa paraelevar la productividad del trabajo apli-cado en ella; y b) brindar apoyo espe-cial al desarrollo de microempresasproductoras de bienes de capital quetuviesen la capacidad de sustituir im-portaciones y contribuir así al fortale-cimiento y la autonomía tecnológica dela industria nacional.

La misión de los Centros es defi-nida como la atención integral del sec-tor microempresarial, mediante accio-nes de capacitación, asesoría y asis-tencia técnica y al desarrollo tecnoló-gico del mismo a través de la capta-ción, adaptación, divulgación y trans-ferencia de tecnología38. Serían espe-cializados por rama de actividad, sucobertura sería regional y la dotaciónse haría con recursos de la Nación yde la Cooperación Técnica Internacio-nal. Su nivel tecnológico sería ligera-mente superior al encontrado en lasempresas más desarrolladas del sectormicroempresarial. Llama la atención enesta propuesta que extiende el conceptode desarrollo tecnológico más allá delárea de producción y plantea una es-trategia de servicios integrales paratodas las áreas de gestión de lamicroempresa, incluyendo la organiza-ción gremial, lo que parecería dema-siado ambicioso y probablemente pocopráctico. Posteriormente los CDP fue-ron definidos -un poco menos ambicio-samente- como “... agente organiza-dor de servicios técnicos y tecnológi-cos para apoyar a las pequeñas unida-des económicas en el mejoramiento de

sus procesos y productos, facilitandoel acceso a la información técnica, co-mercial y financiera, la capacitación yactualización de los recursos humanos,los procesos de integración intra e inter-sectoriales y el acceso a maquinariade mayor nivel tecnológico.”39.

El modelo institucional definidopara los CDP sería el de Corporacio-nes Civiles Sin Animo de Lucro, cuyossocios serían las entidades privadas ypúblicas que participaban de la estra-tegia, buscando por esa vía un nivel deautonomía administrativa y operativaque permitiera superar los problemasde las experiencias previamente inten-tadas con el SENA. Hasta ahí, muybien. Pero su desarrollo en la prácticaresultó muy complejo, pues se preveíaque esta entidad aportaría los espaciosfísicos, parte de los equipamientos y losinstructores, mientras que la adminis-tración de todo el paquete, incluyendoestos aportes y los provenientes deotras fuentes sería hecha por el mismoCDP. Esto generaba unas zonas grisesmuy difíciles de manejar para una ins-titución pública sometida a controlesfiscales, y que por otra parte –dado sutamaño– tenía unos sistemas operativosy administrativos estandarizados.

Sin embargo, entre 1995 y 2000 losCDP fueron tomando forma. Hoy fun-cionan nueve de ellos en sectores talescomo las confecciones, cuero, mecá-nica automotriz, madera, alimentos,etc., y están ubicados geográficamenteen zonas donde hay una alta concen-

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tración de actividad de su sector en elnivel microempresarial. Prestan unadiversidad de servicios a las micro-empresas, desde alquiler de equipos,diagnósticos tecnológicos, asistenciatécnica puntual, laboratorios de controlde calidad, asesoría en mercadeo, etc.

No existe aún una evaluación sis-temática del desempeño de los CDP,pero cifras obtenidas de la CDM indi-can que entre 1995 y 2000 los CDPatendieron a 16.500 participantes enuna amplia gama de eventos de desa-rrollo tecnológico, que incluye desdejornadas de actualización tecnológicagrupal hasta asistencias técnicas indi-viduales de varios días de duración.

4.8. Los Centros de DesarrolloProductivo: una estrategia aúnno evaluada

Es claro que dentro de un enfoqueintegral de desarrollo de la microempre-sa, el mejoramiento tecnológico juegaun papel clave, especialmente en con-diciones exigentes de competitividad.

Pero da la impresión de que la es-trategia de los Centros de DesarrolloProductivo (CDP), no ha logrado es-tructurar de manera suficientementeclara la función ni la operación de es-tos instrumentos, y por ello puede es-tar lanzándose a un camino con esca-sas posibilidades de alcanzar la nece-saria sostenibilidad institucional. Los

servicios tecnológicos son costosos, es-pecialmente si se desea crear una in-fraestructura propia, y tanto más en laactual situación de incertidumbre acer-ca del impacto de la apertura econó-mica sobre la microempresa tradicio-nal, que puede reducir significativamen-te el mercado para estos servicios, pre-cisamente en las ramas de actividadpara las que han sido diseñados, y queen otras podría no existir una concen-tración suficiente de demanda para jus-tificar la inversión.

Estas consideraciones pueden ex-plicar la vacilación de muchas ONGpara asumir responsabilidades de ges-tión de CDP, actitud que precisamentemuestra el grado de conciencia al queellas han llegado acerca del tema delos costos y la sostenibilidad de las ins-tituciones, después de su experienciaen las áreas de formación empresarialy de comercialización.

¿Qué garantiza que los CDP, des-pués de la euforia y la inversión inicia-les, van a ser capaces de mantener elritmo de inversión necesario para evi-tar el atraso tecnológico? ¿Cuál es elmecanismo de conexión con el sectorempresarial que va a garantizar queellos sí mantengan el sentido de perti-nencia, adecuación y oportunidad en larespuesta? ¿No se corre el peligro dereproducir en microescala al mismoSENA cuyas deficiencias se pretendensuperar, sin contar con los recursos deesta institución?

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4.9. En resumen: interesantedesarrollo institucional en lacapacitación a la microempresa,pero dudas sobre su eficacia

No es posible subestimar la impor-tancia de la gran cantidad de organiza-ciones de la sociedad civil que se hanmovilizado para prestar servicios decapacitación a la microempresa enColombia, pero, a partir de las consi-deraciones presentadas anteriormente,y desde la perspectiva del Sector In-formal Urbano, es necesario llamar laatención sobre dos problemas críticos:a) la debilidad de una capacitaciónempresarial que se ha estandardizadoexageradamente en aras de la masifi-cación; y b) la orientación de los servi-cios de capacitación y desarrollo tec-nológico hacia las microempresas demayor desarrollo relativo, lo que gene-ra tendencias muy claras de exclusiónde los sectores más pobres, que con-forman la mayoría del sector informal.

Al respecto, el proyecto de la OITsobre el Sector Informal en Bogotá40

concluye también que “existe una di-námica institucional que se orienta ha-cia los cursos de capacitación, sin in-dagar las necesidades reales de losmicroempresarios y las exigencias cam-biantes del mercado”. Más aún, seña-la que “el compromiso de las institu-ciones es intermitente, lo que generaineficiencias en los sistemas de apoyoal sector informal”, y presenta reco-mendaciones generales como “Gene-rar una actitud empresarial en el bene-ficiario” e integrar la capacitación en

estrategias de “Apoyo integral a lamicroempresa” (Sistemas de informa-ción, Centros de desarrollo productivo)y con el desarrollo de “Formas de or-ganización” orientadas hacia la pro-ducción, la comercialización y hacia lanegociación con instituciones. En otraspalabras, se sugiere una estrategia in-tegral, que es precisamente lo que elPNDM dice estar ejecutando. Algofalla, evidentemente, y todo parece in-dicar que el problema radica en que nose puede asumir que una política dirigi-da a microempresas de mayor desa-rrollo relativo, en el marco de estrate-gias sectoriales de competitividad, seael marco adecuado para atender las ne-cesidades del Sector Informal.

5. LOS GOBIERNOS LOCALESY EL SECTOR INFORMAL:EL PROBLEMA DE LOSVENDEDORES AMBULANTES

En el capítulo anterior se ha he-cho una reseña de la experiencia delPlan Nacional para el Desarrollo de laMicroempresa, PNDM, único –aunqueno por ello menos importante– progra-ma nacional de atención al sector in-formal en Colombia.

Ahora bien, antes se mencionó queexisten una gran cantidad de experien-cias relevantes en el contexto local.Como se verá más adelante, se tratade un fenómeno muy frecuente aun-que en general poco exitoso, pero valela pena analizarlo por el potencial queencierra como espacio institucional para

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109e intensos de ocupación de las vías yotros espacios públicos por vendedo-res ambulantes, generando situacionesconflictivas con los comerciantes for-males y con los sistemas de seguridadpública.

5.1. El espacio local en laspolíticas y programas decapacitación dirigidos al sectorinformal

En Colombia, como en otros paí-ses latinoamericanos, el rol de las mu-nicipalidades en la gestión de los pro-blemas sociales ha crecido notablemen-te en el último decenio. Varios elemen-tos han confluido para que los gobier-nos locales, y también actores de la

institucionales u organizaciones loca-les, tienen con las poblaciones afecta-das, lo cual les posibilita, al menos teó-ricamente, adaptarse más a sus nece-sidades y expectativas41.

Este potencial es especialmenterelevante si se tiene en cuenta el he-cho bien documentado de la ineficaciade una oferta puntual de serviciosde capacitación ocupacional, especial-mente cuando ella se dirige a poblacio-nes en desventaja social42, que re-quieren de un amplio abanico decontenidos formativos y procesosde acompañamiento a cargo de diver-sos actores, cuya coordinación sólo esposible sobre contextos muy concretosde intersección de lo local y lo secto-rial43.

La potencialidad de lasintervenciones

municipales estándadas en los arreglosinstitucionales frecuen-

temente novedosos queponen en juego (ademásdel municipio, escuelas,

ONG, centroscomunitarios,

parroquias, empresas,etc.) y en la mayorcercanía que estos

actores institucionales uorganizaciones locales,

tienen con laspoblaciones afectadas,lo cual les posibilita, al

menos teóricamente,adaptarse más a sus

necesidades yexpectativas

futuros programas decapacitación y desarro-llo dirigidos al sector in-formal.

El análisis del papelque juegan los gobiernoslocales en programas decapacitación dirigidos alsector informal urbanose ubica en la confluen-cia de dos temas socio-económicos y políticosde gran vigencia en laregión: el de la descen-tralización político-admi-nistrativa, con el corres-pondiente fortalecimien-to de los gobiernos loca-les, y de la emergenciade fenómenos crónicos

sociedad civil y del sec-tor privado, hayan co-menzado a intervenir enese ámbito, lo que ha lle-vado al incipiente desa-rrollo de políticas socia-les municipales, entre lascuales se incluyen las decapacitación laboral yempleo. La potenciali-dad de las intervencionesmunicipales están dadasen los arreglos institucio-nales frecuentementenovedosos que ponen enjuego (además del mu-nicipio, escuelas, ONG,centros comunitarios,parroquias, empresas,etc.) y en la mayor cer-canía que estos actores

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Pero, también hay amenazas y pro-blemas que restringen seriamente larealización efectiva del potencial quepresentan los gobiernos locales comoagentes de programas de capacitaciónlaboral que cumplan con las condicio-nes antes mencionadas.

El primero de ellos se refiere a lasrestricciones fiscales de los gobiernoslocales, así como al desequilibrio entrerecursos nacionales y locales que confrecuencia se genera en los procesosde descentralización político-adminis-trativa, lo que conduce al desfinancia-miento de los programas sociales bajoresponsabilidad de los municipios. Co-lombia sufre en este momento una se-ria crisis fiscal, que está -entre otrosfactores- en la raíz de su profunda re-cesión económica actual. Como lo de-muestran los análisis expuestos en elcapítulo I, la recesión económica, queha disparado las tasas de desempleo,tiene efectos inmediatos y agravantessobre los fenómenos asociados de lapobreza y el empleo informal. Ahorabien, esta misma crisis tiene efectosrestrictivos en la disponibilidad de recur-sos del Estado, en dos niveles que serefuerzan perversamente: en el del pre-supuesto del Gobierno central, que re-corta abrupta y agudamente las asigna-ciones para este tipo de programas, yen el de los presupuestos municipales,afectados a su vez por la caída en susingresos fiscales propios y en la dismi-nución o retraso de las transferenciasque deben recibir del Gobierno central.

El segundo problema radica en lainestabilidad política en la administra-ción local. En Colombia los Alcaldesmunicipales son elegidos popularmen-te para un período administrativo de tresaños, y está prohibida constitucional-mente la reelección. En un país cuyosistema político es altamente politizadoy clientelista, esto casi inevitablementeconduce a que cada Alcalde quiereaprovechar al máximo sus tres añospara lograr resultados fácilmente visi-bles en el corto plazo, y para premiar asus clientelas con los cargos de la bu-rocracia municipal.

Como uno de los temas más sen-sibles social y políticamente en las gran-des ciudades es el de los vendedoresambulantes, la situación anterior des-emboca en que cada tres años se pro-ducen tres hechos, cíclicamente reite-rados: a) la promulgación de una nue-va y “esta vez sí definitiva” política desolución al problema, que puede estarmás o menos inclinada a favor de losvendedores o de los comerciantes for-males dependiendo de la constelaciónde intereses que llevó al Alcalde a ga-nar las elecciones; b) el nombramientode un nuevo equipo en la oficina muni-cipal responsable de llevar a cabo estapolítica; y c) el apresurado diseño y laejecución urgente de un programa dereubicación de vendedores ambulantes,que ineludiblemente incluye un compo-nente de capacitación empresarial di-rigido a “formalizarlos”, a “convertir-los en microempresarios”.

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El estudio de caso A sobre la ciu-dad de Medellín, que se presenta comoanexo, ilustra los efectos nocivos deesta práctica. Independientemente delmejor o peor diseño de este tipo de pro-gramas, de la mayor o menor seriedadcon que se asume su ejecución, y delos niveles de logro de sus metas, elefecto tiende a ser puramente coyun-tural.

No existe una política de largo pla-zo ni una institucionalidad capaz deaprender las lecciones de experienciasprevias y de incorporarlas en buenasprácticas de intervención. Por otra par-te, puesto que la situación del mercadode trabajo, determinada por factoresestructurales, hace que se reproduzcapermanentemente el fenómeno de lainformalidad con su componente deventas ambulantes, el impacto efecti-vo tiende a ser nulo. Peor aun, se ero-siona paulatinamente la credibilidad delos actores involucrados -y en generalde la opinión pública- en la capacidaddel Estado y de la institucionalidad paraatacar con efectividad el problema.Puesto que sin embargo se siguen lan-zando recurrentemente programas delmismo cuño, se genera una actitud cí-nica en los actores que hace cada vezmás difícil movilizar su participación enprocesos legítimos de capacitación ydesarrollo.

Hay, sin embargo, posibilidadesinteresantes y poco exploradas en elnivel de los gobiernos locales, cuandose generan mecanismos de participa-ción y alianza entre ellos y organiza-

ciones de la sociedad civil que aportanrecursos complementarios a los delgobierno local, especialmente capaci-dad organizativa, administrativa yejecutora. Otro papel, muy importante,de la participación de las organizacio-nes de la sociedad civil en estas alian-zas, es su control de la continuidad po-lítica y programática necesaria paralograr resultados de mayor significa-ción. No menos importante es el po-tencial de innovación estratégica ymetodológica que puede desencade-narse de estos arreglos institucionales,en donde el sector empresarial y engeneral la sociedad civil no se reducenal papel de ejecutores contratistas pasi-vos del Estado sino en cogestores de po-lítica y programas. El caso B, de la ciu-dad de Bogotá, ilustra algunas de las po-tencialidades de este tipo de alianzas.

6. SECTOR INFORMAL RURAL YMICROEMPRESA RURAL

En general, la literatura técnica ylos documentos de políticas públicascolombianas relativas al problema dela pobreza en el sector agropecuariono utilizan el concepto de sector infor-mal. Las categorías analíticas más cer-canas a este concepto han sido la de“economía campesina”, o “sector tra-dicional rural”, a las que se estima per-tenece un 57% de la población rural44.Este sector está conformado por pe-queñas unidades de producción fami-liar (trabajadores por cuenta propia yayudantes familiares), en las que no hayuna separación absoluta entre la pro-

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ducción para el autoconsumo y la pro-ducción para el mercado, y que gene-ran un excedente de mano de obra quealimenta mercados de empleo asalaria-do muy segmentados e inestables en elsector rural. Las estrategias de de-sarrollo dirigidas a este sector hangirado básicamente sobre programasde reforma agraria y desarrollo ruralintegrado.

La capacitación laboral en estosprogramas ha estado orientada princi-palmente al mejoramiento técnico yempresarial de las pequeñas unidadesde producción agropecuaria, sin defi-nición de tipo ocupacional. Esto se ex-plica porque las actividades de trans-formación o de servicios, cuando sepresentan en la unidad productiva cam-pesina tradicional, representan unafuente complementaria de ingresos paralas familias campesinas, por lo cual losflujos monetarios y la utilización de lamano de obra generados por la activi-dad económica principal y los genera-dos por la actividad microempresarialson difícilmente identificables en for-ma separada.

Sin embargo, en los últimos tiem-pos han surgido con fuerza propuestasde desarrollo que hacen más énfasisen lo rural que en lo campesino, enten-dido lo rural como un espacio territo-rial en el que se combinan de maneracada vez más compleja y diversificadaactividades de producción primaria conotras de transformación y de servicios,no todas ubicadas físicamente en laparcela campesina sino cada vez con

más frecuencia en los pequeñoscentros urbanos que se convierten enfocos de desarrollo. Una primera ma-nifestación programática de este nue-vo enfoque de desarrollo fue la crea-ción del Proyecto de Apoyo al Desa-rrollo de la Microempresa Rural(PADEMER), ubicado en el Ministe-rio de Agricultura y Desarrollo Rural,con el apoyo del Fondo Internacionalde Desarrollo Agrícola (FIDA).

Como su nombre lo indica, elPADEMER, que empezó operacionesen 1997, asumió la tradición de las po-líticas de apoyo a la microempresa ur-bana, dado que en el país no existía nin-guna experiencia previa importante aeste respecto. De hecho, la adminis-tración del Programa fue entregada ala Corporación para el Desarrollo delas Microempresas.

Operativamente se definió comoMicroempresa Rural a “Toda actividadeconómica desarrollada en los secto-res primario, secundario y/o terciario,individual o colectivamente, encamina-da a lograr mayor capacidad producti-va y un mayor valor agregado de ma-nera autosostenible, ya sea que se rea-lice en el predio o extrapredialmente,con posibilidades de vincularse a en-cadenamientos productivos locales oregionales.” El Programa fue diseña-do con base en los siguientes compo-nentes: Servicios Tecnológicos (que in-cluyen capacitación y asistencia técni-ca en las áreas de comercialización ymercadeo, desarrollo productivo, admi-nistración, organización e información);

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Servicios Financieros (crédito); y for-talecimiento institucional a los interme-diarios financieros y a las institucionesproveedoras de servicios tecnológicos.

Las primeras experiencias delPADEMER, aunque bastante limitadasen su cobertura cuantitativa, permitie-ron detectar algunas deficiencias en laestrategia operativa bajo la cual se ini-ció la ejecución de los Servicios Tec-nológicos a los microempresarios ru-rales. Las más importantes fueron:

• La transferencia mecánica de lasmetodologías e instrumentos ope-rativos utilizados para el fortaleci-miento de las microempresas ur-banas, sin consultar las demandasy requerimientos específicos de lasmicroempresas rurales. De hecho,un 80% de los Proyectos de Ser-vicios Tecnológicos a las Micro-empresas Rurales se concentraronen la capacitación empresarial yen la asesoría en gestión adminis-trativa y financiera de los micro-empresarios rurales, dejando en unsegundo plano, la asistencia técni-ca en los procesos productivos y laasesoría en estrategias y técnicasde mercadeo y comercialización.

• La predominancia como ejecuto-res de entidades con tradición ur-bana, produjo que los proyectosfueran ejecutados sin tener encuenta las políticas y prioridadespúblicas de Desarrollo Rural. Estotrajo como principal consecuencia,

una total dispersión en el fortaleci-miento de las microempresas rura-les y por lo mismo, un bajo impac-to a nivel regional.

• Los Proyectos de Servicios Tec-nológicos se concentraron exclu-sivamente en la atención de micro-empresas de subsistencia, logran-do un bajo impacto en el mejora-miento de su gestión administrati-va y ningún impacto en su vincu-lación a mercados permanentes.

• Concretamente en cuanto a los ser-vicios de capacitación, se conclu-yó que45:

- La capacitación debe ser unmedio para la creación y for-talecimiento de las micro-empresas rurales y no un finen si misma.

- Los contenidos de los progra-mas de capacitación, asesoríay asistencia técnica deben darrespuesta a problemáticas es-pecificas, en cuya identifica-ción deben participar los pro-pios microempresarios rurales,por lo tanto no deben ser pro-gramas preestablecidos.

- Las capacitaciones a los mi-croempresarios rurales no de-ben ser de carácter masivo,deben diseñarse para ser efec-tuadas en un sitio equidistantepara un grupo no superior a 15

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participantes, que sean vecinosy conocidos.

- Se deben programar asesoríasy asistencia técnica personali-zada en la unidad productivalas cuales permitan verificarla aplicación de los conoci-mientos y destrezas aprendi-das.

- Con el objetivo de lograr un rá-pido aprendizaje, la capacita-ción y asesoría dada a losmicroempresarios debe serfuncional y práctica, de talmanera que el microempresa-rio campesino comprenda rá-pidamente la importancia deaplicar lo aprendido.

- En el proceso de capacitaciónel microempresario debe servisto como un sujeto activo,permitiéndosele experimentare intercambiar sus conocimien-tos con el capacitador.

- Los programas de capacita-ción deben buscar desarrollaren los microempresarios com-petencias empresariales bási-cas, técnicas, intelectuales ycomportamentales.

- Los contenidos de la capacita-ción a los microempresariosdeben ser igualmente integra-les, involucrando organizacióncomunitaria, formación em-presarial, formación técnica y

desarrollo de habilidades parasu integración a los mercadoslocales y nacionales. La se-cuencia y profundidad de es-tos contenidos está determina-da por la brecha entre la si-tuación inicial de las micro-empresas y la competitividaddeseada.

- En la interrelación entre orga-nización, tecnología aplicada,recursos humanos y oportuni-dades de mercado, se encuen-tra la clave del éxito empresa-rial.

- El contexto en el cual se desa-rrollan hoy las microempresasrurales exige su especializa-ción productiva, su articulacióna encadenamientos producti-vos más amplios, su integra-ción a las economías regiona-les. Las microempresas desubsistencia, desarticuladas delas potencialidades regionales,resultan ser altamente vulne-rables y con escasas posibili-dades de salir de su nivel depobreza.

- El desarrollo de las micro-empresas rurales exige laimplementación regional desistemas de apoyo donde elmicroempresario cuente conentidades de soporte en lasáreas de investigación y asis-tencia técnica, desarrollo so-cio- empresarial y desarrollo

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de estrategias y alianzas parala comercialización para lograragronegocios competitivos.

- Frente a las constantes crisisdel sector agropecuario, hoylos programas de capacitacióndirigidos a microempresariosrurales deben priorizar el de-sarrollo de habilidades y com-petencias que le permitanaprender, comunicarse y adap-tarse al cambio. La capacidadde desarrollar cultura y razo-namiento empresarial es másimportante que el dominiode contenidos y destrezas es-pecíficas.

La última información disponiblemuestra que el PADEMER ha logradoestructurar una estrategia de interven-ción fundamentada en las conclusionesanteriores, y que ha avanzado operati-vamente en el establecimiento de sussistemas de identificación, evaluacióny financiamiento de proyectos, pero quesu cobertura es aún bastante reducida,sin salir de su carácter de programapiloto.

Para el período 2000 se habíancofinanciado14 proyectos en ramas deactividad como la producción de hor-talizas y frutas, la sericultura, la flori-cultura, las industria panelera, láctea, yforestal, así como la producción de arte-sanías, con una inversión total equiva-lente a US$ 500.000 y con un total de1.621 beneficiarios.

7. CONCLUSIONES

1. A pesar de la persistencia dealtos niveles de informalidad tanto enla población ocupada como en la acti-vidad productiva, el concepto de sec-tor informal como definición operativade campo de acción para servicios decapacitación laboral ha perdido vigen-cia en Colombia, y ha sido sustituidopor el concepto de microempresa, quehoy hegemoniza el panorama de laspolíticas públicas, el marco institucionaly los programas de acción pertinentes.

2. Lo anterior trae consecuenciaspositivas, en cuanto Colombia, a tra-vés de su Plan Nacional para el Desa-rrollo de la Microempresa, ha contadocon el fenómeno poco común de sos-tener una política pública dirigida a estapoblación durante más de quince años,de haber creado y permitido la evolu-ción adaptativa de una institucionalidadespecializada, y de haber generado lavinculación orgánica de sectores em-presariales y de la sociedad civil en sudirección y ejecución. En este contex-to, se han invertido significativos volú-menes de recursos públicos y privados,con coberturas también significativasen términos absolutos, a pesar de queen términos relativos sólo alcancen aun 15% de la población objetivo.

3. Pero trae aparejados dos pro-blemas serios: a) que se asume que laestrategia de capacitación predominan-te en el PNDM, que es la formaciónempresarial, es la manera más adecua-

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sistente con los hallazgos del proyectoOIT-Gobierno de Colombia sobre elSector Informal Urbano en Bogotá.

4. Por otra parte, no se han reali-zado evaluaciones específicas sobre elimpacto del componente de formaciónempresarial en el PNDM, lo que nopermite hacer juicios sobre la calidad yla pertinencia de esta actividad. A pe-sar de que las evaluaciones de impac-to integral del PNDM indican que lasmicroempresas que reciben paquetesconjuntos de crédito más capacitación(u otros servicios) registran mejoresdesempeños que las que sólo recibenservicios de crédito, el análisis no per-mite discriminar el peso de cada unoen ese resultado.

5. Finalmente, hay un factor quearroja dudas sobre la racionalidad del

importante esfuerzo que se realiza enla capacitación administrativa dirigidaa la microempresa, y es el arregloinstitucional que, a pesar de presentaraspectos muy interesantes de asocia-ción público-privada, ha ido derivandohacia un enfoque determinado desdela oferta por la dependencia de las ONGde los recursos que ellas reciben de laCorporación Mixta para ejecutar susprogramas.

6. La reciente experiencia de losCentros de Desarrollo Productivo esinteresante, a pesar de las dificultadesque tuvo para su arranque, en cuantoha logrado generar una estructurainstitucional también público-privadaque ofrece servicios integrados de de-sarrollo tecnológico acompañados ne-cesariamente por capacitación técni-ca. Sin embargo, aparte de que aún nose cuenta con evaluaciones de impac-to sobre esta modalidad de acción, elhecho de que los CDP dependan en sufinanciamiento de los contratos comoejecutor de la Corporación Mixta tien-de a convertirlos nuevamente en insti-tuciones orientadas desde la oferta.

7. Un aspecto que conviene ob-servar con atención es la tendencia degobiernos y de algunos sectores de lasociedad civil a justificar los programasde apoyo a la microempresa como partede una política de empleo, lo que tieneel doble efecto negativo de desviar laatención de otros tipos de acción ne-cesarios en una real política de empleo,y de asignar a los programas de apoyoa la microempresa un cariz “social” en

A pesar de que lasevaluaciones deimpacto integraldel PNDM indicanque lasmicroempresas quereciben paquetesconjuntos decrédito máscapacitación (uotros servicios)registran mejoresdesempeños quelas que sólo reci-ben servicios decrédito, el análisisno permite discri-minar el peso decada uno en eseresultado

da de atender al sectorinformal. Sin discutir sieste supuesto es correc-to o no, el problema esque otros tipos de capa-citación como la técnico-productiva quedan enmuy segundo plano; b)que el PNDM presentade hecho, y probablemen-te de manera correctadesde la lógica del desa-rrollo empresarial, un ses-go hacia microempresascon potencial de creci-miento, que son una mi-noría dentro del univer-so del sector informal.Esta conclusión es con-

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el sentido paternalista, que limita la ca-pacidad de sus estrategias para enfo-carse hacia metas de competitividadcon orientación desde la demanda. Sinembargo, los estudios de impacto quedesarrolló la Fundación Corona duran-te 1997 y 1998 demuestran que el ob-jetivo principal del Plan Nacional parael Desarrollo de la Microempresa nodebió ser la generación de empleo. Lasempresas beneficiarias de los serviciosde crédito y formación empresarial noparecieran haber generado más empleodel que hubieran generado en la au-sencia de dichos servicios. El impactoverdadero de los programas del PNDMradica en el aumento de las tasas desupervivencia de las empresas y en elmejoramiento de la calidad del empleoque estas generan. Por otra parte, seconcluye de estos estudios que losmejores impactos se dan en las empre-sas de mayor tamaño, que tienenmayor capacidad de aprovechar losservicios de formación y asesoríaempresarial.

8. Aparte de la actividad que sedesarrolla dentro del PNDM, la únicalínea de acción con alguna significa-ción en el campo de la capacitación la-boral hacia el sector informal (por lomenos en cuanto “issue” ante la opi-nión pública) es la que se realiza cícli-camente en las grandes ciudades comocomponente de programas de reubi-cación de vendedores ambulantes.

9. En este tipo de programas, ge-neralmente diseñados y ejecutados bajogran presión política por resultados in-

mediatos, la capacitación tiende a con-vertirse en una oferta ritual, superfi-cialmente diseñada y ejecutada, ysimplistamente orientada a “hacer delos informales microempresarios for-males.” Más grave aún, los programasde reubicación suelen presentar fallasestructurales en su concepción y asig-nación de recursos, lo que convierte ala capacitación, cualquiera que sea sucalidad, en un distractor convenienteo, en el mejor de los casos, en un servi-cio descontextualizado, puntual y sin se-guimiento. El caso A es ilustrativo deeste tipo de situaciones.

10. Sin embargo, vale la pena ano-tar que experiencias de esta línea segeneralizan en el contexto de los pro-cesos de descentralización administra-tiva y desconcentración de programassociales que se están adelantando enColombia. Este fenómeno ofreceperspectivas interesantes en cuantoseñala el creciente papel que los go-biernos locales asumirán en el diseño yejecución de programas dirigidos a gru-pos de población que hacen parte efec-tiva del sector informal –aunque no sehaga uso de esta categoría– incluyen-do actividades de capacitación laboral.De este mismo fenómeno hacen parteotras estrategias orientadas al empleocomo son las de intermediación en elmercado de trabajo, la capacitación einserción laboral de jóvenes deserto-res escolares, etc. Consideración apartede la calidad y racionalidad de las ex-periencias actuales, cabe esperar quepaulatinamente se genere una masacrítica de experiencia y conocimiento

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institucional con potencial suficientepara ser considerada en políticas pú-blicas a futuro.

11. Este potencial se amplificacuando se generan alianzas y redes decooperación entre gobiernos locales,organizaciones empresariales y otrosagentes de la sociedad civil, incluyen-do a ONG, en las que se generansinergias positivas en varios sentidos:aporte de recursos, control social a lasdesviaciones de la política clientelista,mayor objetividad y rigor en el diseñoy la ejecución, continuidad de políticasy programas, e innovación. El anexo Bpresenta un caso ilustrativo de estepotencial, aunque en sí mismo aún nohaya logrado mucho desarrollo.

12. Aparte de la capacitación quese realiza en el marco institucional delPNDM, único espacio político y pro-gramático estructurado y masivo decapacitación al sector informal (salva-das las reservas sobre la confusión deeste concepto con el de microempresa);y de la tendencia a la proliferación deprogramas locales dirigidos a vende-dores ambulantes que se ha registradoen este estudio, no parece que en elpanorama colombiano haya otro cam-po significativo de capacitación al sec-tor informal.

13. Este programa también tuvoaplicación en el ámbito rural a travésdel Programa de Apoyo al Desarrollode la Microempresa Rural (PADEMER).La capacitación dentro del PADEMERse inscribe en una estrategia de Servi-

cios Tecnológicos a los Microempre-sarios Rurales, con el objetivo de in-crementar su competitividad y produc-tividad. Pero este programa aplicó ini-cialmente metodologías y paquetes tec-nológicos poco adecuados a las deman-das y requerimientos específicos de lasmicroempresas rurales. Recientemen-te se han realizado ajustes de tipo meto-dológico y operativo, pero aún la expe-riencia de su aplicación es muy recien-te, por lo que no se conocen resulta-dos. Por otra parte, se trata de un pro-grama de alcances limitados, pues sufinanciamiento depende en gran medi-da de la cooperación internacional.

14. La intensa y rica experienciadel SENA en la pasada década de lossetenta y parte de los ochenta se disol-vió al haber reorientado esta instituciónlas prioridades de su política hacia lossectores formales de la economía. Unaparte de esta experiencia se recogióen el PNDM, pero mucho de la mismase ha perdido.

15. Sin duda es posible identificarcasos de proyectos o programas aisla-dos, muy puntuales y de alcance micro,en los que ONG que atienden a pobla-ciones tales como niños callejeros, jó-venes en riesgo de drogadicción o de-lincuencia, madres pobres jefas de ho-gar, etc., incorporan componentes decapacitación laboral. Pero estos sonmuy desestructurados, discontinuos ytienden generalmente a buscar el apo-yo del SENA, o a caer en la esferagravitacional del PNDM, cooptando susmodalidades de capacitación.

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16. Sin embargo, conviene anotarque uno de los impactos más interesan-tes del PNDM y de otras líneas de inte-rés y trabajo social como la capacita-ción e inserción laboral de jóvenes des-empleados es que se ha generado unimportante volumen de ONG (y aún deotras instituciones con o sin ánimo delucro) que cuentan con fortalezas ypotencialidades más o menos desarro-lladas para ofrecer servicios de capa-citación laboral a poblaciones social-mente desfavorecidas.

17. Lo anterior, junto con la recien-te política pública que busca generarun Sistema Nacional de FormaciónProfesional en el que concurran múlti-ples oferentes, permite pensar que hayun potencial institucional para ejecutarprogramas más estructurados y masi-vos de capacitación y/o desarrollo em-presarial específicamente dirigidos alsector informal, suponiendo que estetema se reactive como prioridad de laspolíticas sociales del país.

ANEXO A

PROGRAMA “VENTEROS YBAZARES” DE LA ALCALDÍA DEMEDELLÍN, COLOMBIA

1. Contexto: Sector informaly espacio público:represión o reubicación?

El comercio informal urbano ca-llejero es un problema recurrente enlas ciudades colombianas, como en

general en todas las del tercer mundo.Es un terreno donde se cruzan el fenó-meno de la informalidad como refugiode trabajadores excluidos del mercadoformal, con el tema del uso del espaciopúblico para el ejercicio de la actividadeconómica, afectando a otros actoressociales: el ciudadano en general, quese siente afectado en su derecho al dis-frute de ese espacio, y el comercianteformal, que percibe como competen-cia desleal a los vendedores informa-les que no pagan impuestos ni otroscostos asociados a la formalidad.

Según dice el estudio de la OITsobre el Sector Informal Urbano deBogotá, ya mencionado, “A esta reali-dad que constituye la economía infor-mal, la sociedad aplica una normativi-dad legal de carácter administrativo,fiscal y laboral originada y desarrolla-da por una sociedad distinta, la socie-dad formal y establecida. El resultado

Hay un potencialinstitucional para

ejecutar programasmás estructurados y

masivos decapacitación y/o

desarrolloempresarial

específicamentedirigidos al sector

informal,suponiendo que

este tema sereactive como

prioridad de laspolíticas

sociales del país

lógico es la ruptura dedos mundos distintos, sibien en ocasiones com-plementarios y en otrascontradictorios, rupturaexpresada precisamenteen la renuencia de lostrabajadores informalesa cumplir con unanormatividad que no seadapta a sus condicio-nes.”46.

Muchas administra-ciones municipales hanintentado encontrar unasalida a este dilema por

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la vía de programas de reubicaciónvoluntaria de vendedores ambulantes.El caso que se presenta a continuación,ilustra sobre las dificultades de este tipode iniciativas, no necesariamente naci-das de su abordaje metodológico u ope-rativo, sino por problemas más de na-turaleza estructural en el marcopolíticoinstitucional.

2. Descripción general de laexperiencia

El Municipio de Medellín, en laadministración 1998-2000, decidió abor-dar el problema de la proliferación devendedores ambulantes (venteros) enlas calles de la ciudad, mediante unaestrategia de reubicación física conbase en dos grandes líneas de acción:a) la construcción de siete centros co-merciales, cuyo diseño buscaba respon-der a los criterios comerciales y lasprácticas culturales de la poblaciónobjetivo y de sus clientelas habituales.Los Centros Comerciales serían cons-truidos por una agencia especializadadel Municipio, la Empresa PromotoraInmobiliaria de Medellín, la que ade-más tendría la responsabilidad de suadministración bajo el sistema inicial dearrendamiento con futura opción decompra en la modalidad de copropie-dad. La misma Promotora desarrolla-ría una estrategia de imagen y de pro-moción comercial para los CentrosComerciales, bajo la denominación ge-nérica de “Bazares”, que es tradicio-nalmente aceptada en la ciudad; b) un

proceso de intervención social tambiénplanificado cuidadosamente medianteel siguiente procedimiento:

• Censo y depuración. Se realizóun censo de las personas que tra-bajaban en la calle como vende-dores ambulantes. Los formularioscensales se confrontaron con ba-ses de datos del sistema de segu-ridad social y del catastro munici-pal, para focalizar el programa enla población más vulnerable por nocontar con seguridad social ni pro-piedad raíz. De esta manera, lapoblación objetivo del Programa seestimó en 4.500 personas. Es in-teresante verificar que la distribu-ción por sexo resultó ser bastanteequilibrada: 48% de hombres, 52%de mujeres. La pequeña mayoríade las mujeres refleja lo analizadoen el capítulo I del presente estu-dio acerca del relativo equilibrio enlas tasas de informalidad por sexo.

• Convocatoria y selección. LaOficina de Espacio Público de laAlcaldía Municipal realizó una ta-rea de promoción y sensibilizaciónpara identificar a los vendedoresque en principio estaban dispues-tos a considerar la reubicación.Como elementos positivos de mo-tivación se ofrecieron la oportuni-dad de tomar en arriendo un pues-to en alguno de los Centros Co-merciales, con opción posterior decompra, y la estrategia de promo-ción comercial. Como incentivo

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negativo se utilizó la política deexpulsión forzosa de las callespara aquellos que no aceptaran laoferta de reubicación.

• Capacitación, reubicación ycrédito. Se ofreció a los interesa-dos un paquete básico de capaci-tación empresarial, que se descri-be más adelante, complementadocon una oferta de microcrédito aquienes aceptaran la reubicacióny tomaran la capacitación. Inicial-mente el crédito estaría dirigido aproveer capital de trabajo, y pos-teriormente podría accederse afinanciamiento para compra delpuesto en el Centro Comercial res-pectivo.

El programa fue financiado por laAlcaldía de la ciudad. Para la ejecu-ción de los componentes de capacita-ción y crédito se contrató a la “Corpo-ración Microempresas de Antioquia”,ONG especializada de larga trayecto-ria y sólido reconocimiento social. Lameta de cobertura del plan de capaci-tación se fijó en los 4.500 miembros dela población objetivo. La meta dereubicación se definió de hecho por elnúmero de puestos previstos en los sie-te Centros Comerciales, que ascendióa 2.30047. Las metas de financiamientono fueron fijadas en esta etapa deplaneamiento del Programa, pues seconsideró que en principio las ofertascorrientes de crédito de Microempresasde Antioquia eran suficientes para losrequerimientos de los potenciales be-neficiarios.

3. El componente decapacitación

La oferta de capacitación desarro-llada por “Microempresas de Antio-quia” consistió en cursos de 32 horas,con intensidad de dos horas diarias delunes a viernes durante 16 días, pro-gramados en las primeras horas de lamañana y finales de la tarde para queno interfirieran con la actividad comer-cial de los participantes.

Los contenidos se organizaron enlos siguientes Módulos y Temáticas: a)Relaciones Interpersonales; b) Ventas;c) El Empresario Exitoso. Este es unejercicio de capacitación que aplica ele-mentos de simulación empresarial me-diante un proceso lúdico dirigido a de-sarrollar conceptos y actividades prác-ticas en las áreas de liderazgo, admi-nistración, mercadeo, contabilidad y fi-nanzas, orientadas a crear el interés enla formalización de sus pequeñas uni-dades productivas.

Era entendido que la capacitacióndebería ser acompañada de un plan deasesoría continuada a los egresados quetomaran créditos posteriormente, ycuyo costo -incluido en el precio delfinanciamiento- sería asumido por losbeneficiarios, como es la práctica co-rriente en este tipo de servicios en Co-lombia.

El costo total del plan de capaci-tación contratado con “Microempresasde Antioquia” fue el equivalente aproxi-mado a US$ 50.000, con un costo por

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persona equivalente aproximado a US$11, de los cuales los asistentes debíancancelar el 40%48.

4. Resultados de la experiencia

El Programa inició su ejecucióncon gran decisión política de parte dela administración municipal y sólido res-paldo de parte de las organizacionescívicas y empresariales de la ciudad.La Empresa Promotora Inmobiliariaseleccionó las ubicaciones, diseñó lossiete Centros Comerciales, e inició laconstrucción de los primeros cuatro deellos.

Mientras tanto, la Oficina del Es-pacio Público inició la convocatoria dela población objetivo, encontrando–como era de esperarse– una gran re-sistencia inicial entre los vendedoresambulantes, quienes temían perder lasventajas comerciales de la calle y/oquedar sometidos a los controles fis-cales y policiales de la actividad for-mal. Estos temores fueron alimentadospor operadores políticos vinculados agrupos de oposición al gobierno muni-cipal. Las pocas organizaciones de ven-dedores ambulantes existentes –casitodas ellas caracterizadas por su debi-lidad organizativa, baja membresía y di-rección de tipo caudillista generalmen-te cooptada por los movimientos políti-cos clientelistas que predominan en laciudad– se dividieron entre las que res-paldaban el programa y las que lo de-nunciaban como una amenaza a los

vendedores ambulantes. La actitudadoptada por las organizaciones res-pondió esencialmente a la posición desus patrones políticos, de respaldo uoposición ante la administración muni-cipal.

Sin embargo, la Alcaldía logró queun grupo significativo de organizacio-nes y vendedores aceptaran iniciar elproceso mediante su asistencia a loscursos de capacitación, y simultánea-mente se inició la construcción de losprimeros cuatro Centros Comerciales.El supuesto básico de la estrategia deintervención era que el efecto demos-trativo del éxito esperado en estos pri-meros casos generaría una motivaciónsuficiente en la población objetivo paraque progresivamente se vincularan aldesarrollo del Programa.

“Microempresas de Antioquia” ini-ció en este contexto la ejecución de suscursos de capacitación. No se cuentacon información sistematizada sobre elperfil de los primeros asistentes, perolos operadores tienen la impresión deque se produjo un fenómeno deautoselección por el que predominabanvendedores que disponían de relativa-mente más alta capacidad económicay contaban con actitud emprendedora,características generalmente asociadasa mejores niveles de educación formal.

En este momento del proceso seprodujeron dos situaciones que interfi-rieron seriamente en su desarrollo: a)se inició la campaña política para la

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elección de la siguiente administraciónmunicipal (en Colombia la duración deuna administración es de sólo tres años,y está constitucionalmente prohibida lareelección), con lo que se reactivó laagitación entre los grupos opuestos alPrograma; b) se encontraron proble-mas de diseño estructural en el primerCentro Comercial, que generaban se-rios inconvenientes ambientales e im-posibilitaban su ocupación, hecho quepareció dar la razón a los opositores yprodujo una general desmotivación enla población objetivo. Sin embargo,“Microempresas de Antioquia” conti-nuó adelantando sus cursos de capaci-tación, aunque ahora con mayores di-ficultades para la convocatoria y moti-vación de los participantes.

Unos meses después se produje-ron las elecciones, con el resultado deque ganó la oposición y la nueva admi-nistración municipal retiró su respaldopolítico al Programa, el que sólo conti-nuó en la medida en que la construc-ción de los centros Comerciales y elplan de capacitación debían ser ejecu-tados por los compromisos contractua-les adquiridos.

No se cuenta con una informaciónsistemática de seguimiento del Progra-ma, puesto que el equipo administra-dor en la Oficina del Espacio Públicode la Alcaldía fue cambiado completa-mente por la nueva administración, ymucho menos con un estudio de eva-luación de la experiencia. Si embargo,la situación a la fecha se puede sinteti-

zar así: a) el plan de capacitación cul-minó su ejecución, en un ambiente detotal desmotivación; b) se construye-ron cuatro Centros Comerciales, de loscuales el primero (y de mayor poten-cial demostrativo) está cerrado por res-tricciones estructurales y ambientales,el segundo no logró interesar a la po-blación objetivo por que su ubicaciónfísica no presentaba oportunidades co-merciales, el tercero está ocupado enun 50% y sólo el cuarto funciona muybien, con plena ocupación.

Como política general de recupe-ración y ordenamiento del espacio pú-blico, es necesario constatar que elPrograma fue un fracaso, pues hoy lascalles de Medellín continúan invadidaspor los vendedores ambulantes y lasrelaciones entre ellos y la administra-ción municipal se mantienen en el tra-dicional y espasmódico forcejeo de lapolicía por perseguir a los vendedores,agudizando los ya crónicos niveles dedesconfianza entre ellos y el marcoinstitucional de la ciudad.

5. Análisis de la experiencia decapacitación

Aunque tampoco se cuenta coninformación sistematizada de segui-miento ni con estudio de evaluación delplan de capacitación, “Microempresasde Antioquia” considera que sus eva-luaciones de satisfacción de los usua-rios indican altos grados de aceptacióndel enfoque, la metodología y los con-

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tenidos del curso, pero que es imposi-ble realizar una valoración objetiva delrendimiento de aprendizaje ni del im-pacto de la capacitación, dados dosfactores: a) que el proceso y el impac-to de la capacitación fueron seriamen-te afectados por la interferencia políti-ca y por las incertidumbres e inconve-nientes generados por la marcha glo-bal del Programa de reubicación, es-pecialmente en lo que se refiere a losproblemas en el diseño de los CentrosComerciales; b) por el hecho, derivadodel anterior, de que fueron muy pocoslos casos en que se logró la continui-dad necesaria para el supuesto de quela capacitación es sólo una primera fasedel proceso, que debe ser seguida porlas intervenciones de asesoría correla-tivas al financiamiento. Adicionalmente,señalan que hubiera sido deseable unamejor clasificación de la población par-ticipante de los cursos, pues a pesardel fenómeno de autoselección arribaseñalado, se presentaron problemas deheterogeneidad cultural y actitudinalque afectaban los procesos de apren-dizaje.

6. Conclusiones y aprendizajesde la experiencia

Si bien la concepción y el diseñoglobales del Programa de reubicaciónde vendedores ambulantes fueron sen-satos, y cuidadosamente planificados,la ejecución fue seriamente afectadapor la interferencia de la política clien-telista local. Un problema que creógran incertidumbre y facilitó la acción

de los grupos interesados en torpedearel Programa, fue el error de diseño yconstrucción en el Centro Comercialdemostrativo.

Sin embargo, este factor hubierapodido ser manejado en el mediano ylargo plazo, si se hubiera logrado lacontinuidad indispensable en la políticade la administración municipal, indepen-dientemente del hecho de que hubierahabido cambio de gobierno, pues lanociva actitud de ruptura y denunciade los Programas provenientes de ad-ministraciones anteriores, con sus co-rrelativos cambios en los equiposejecutores, agudizan las dificultades,potencian los problemas e imposibili-tan los procesos de aprendizaje y ajus-te institucional que son críticos en pro-cesos que por su naturaleza deben serde largo plazo.

En síntesis, la experiencia del Pro-grama Venteros de Medellín indica queun factor clave para explicar el éxito ofracaso de este tipo de programas esla continuidad en las políticas públicasy en la acción programática derivada,especialmente en el nivel de los gobier-nos locales. La falta de continuidad enpolíticas y programas restringe aguda-mente las posibilidades de ejecución ylogro en sus componentes de capaci-tación, que no obtienen las condicionesde continuidad y desarrollo progresivonecesarias para evitar que su acciónse reduzca a intervenciones puntualesy descontextualizadas, sin impacto so-cial significativo y sin posibilidades deaprendizaje institucional.

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Un aspecto que vale la pena con-siderar en la explicación de esta clasede resultados es que la población metacuenta con muy bajos niveles de orga-nización y sus asociaciones son muydébiles y poco representativas. Con-secuentemente, son fácilmente presade la manipulación política, mientrasque por otra parte deben asumir unpapel muy pasivo, poco participativo,en la ejecución de los programas.

ANEXO B

TRABAJO CÍVICO FORMATIVOPARA JÓVENES HABITANTES DELA CALLE EN BOGOTÁ

1. Contexto político-institucionalde la experiencia

La ciudad de Bogotá, que durantelas décadas de los setenta y ochentadel siglo pasado había experimentadoun período de profundo deterioro en sucalidad de vida por graves fallas en suadministración municipal, esencialmen-te derivadas de la interferencia de lapolítica clientelista y populista y al co-rrespondiente vacío de políticas públi-cas consistentes y continuadas, ha te-nido una serie de tres administracionesmunicipales entre 1994 y 2001, que hanlogrado gran continuidad en su gestiónalrededor de algunas políticas públicascomo son las de organización del trans-porte público y mejoramiento de lascalles de la ciudad; participación y edu-cación ciudadanas; lucha contra la co-

rrupción administrativa; y mejoramien-to y recuperación del espacio público.

Estas estrategias han obtenido po-sitivos y visibles resultados en la recu-peración del sentido cívico de la pobla-ción, de la confianza entre ella yla institucionalidad local, y de moviliza-ción de organizaciones cívicas y comu-nitarias para reestructurar el tejido so-cial. Una importante manifestación deeste proceso es la creación de unaalianza entre organizaciones cívicas,lideradas por la Cámara de Comerciode Bogotá, y la Administración Muni-cipal, dirigida a diseñar y ejecutarparticipativamente una estrategia inte-gral de desarrollo de la ciudad, en ellargo plazo. Uno de los frentes de ac-ción de esta alianza estratégica es laestrategia de seguridad y convivenciaciudadana, bajo la denominación de MI-SIÓN BOGOTÁ.

A su vez, una importante línea deacción de MISIÓN BOGOTÁ es la de“Generación de espacios de orden”, quepersigue varios objetivos: recuperacióndel espacio público en zonas de altainseguridad; plan participativo para elcontrol de la infraestructura de servi-cios públicos; acciones permanentes decontrol para el cumplimiento de las nor-mas de convivencia ciudadana; y cam-pañas de amonestación contra la con-taminación visual, auditiva y la invasióndel espacio público. Involucra como eje-cutores a distintos actores, desde la ad-ministración municipal, el cuerpo de po-licía, organizaciones comunitarias, etc.

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Dentro de esta línea de acción sur-gió una innovadora e interesante ini-ciativa, que busca hacer convergersinérgicamente dos de sus objetivos: elrecuperar socialmente a un enorme yconflictivo grupo de habitantes de lacalle, a través de su capacitación y em-pleo como agentes cívicos en las dis-tintas campañas antes mencionadas.

2. Descripción de la experiencia

La ejecución de este Programafue encomendado al Instituto Distritalpara la Protección de la Niñez y la Ju-ventud, IDIPRON. Hace parte de laAdministración Municipal (el DistritoEspecial de Bogotá), y cuenta con unalarga experiencia en la recuperación deniños de la calle (llamados popularmen-te “gamines” en Bogotá).

Muchos de sus beneficiarios hancrecido hacia la adolescencia y la adul-tez, sea en los casos fallidos y que con-tinúan en la calle, o en los casos exi-tosos que requieren acompañamientoa la inserción laboral, IDIPRON ha idoincursionando en el trabajo con estaspoblaciones. Una característica signi-ficativa de IDIPRON es que su traba-jo ha logrado una larga continuidad,gracias al carisma de su director y a lasimpatía de la sociedad, lo que le hapermitido consolidar una buena infra-estructura técnica y una probada es-trategia de intervención social.

La tradición institucional y lacultura organizacional de IDIPRON

la convirtieron en un socio ideal paralas nuevas políticas públicas de las ad-ministraciones municipales de laciudad, en una alianza de mutuo inte-rés: IDIPRON ganaba una oportuni-dad de inserción laboral para muchosde sus beneficiarios que habían logra-do su resocialización pero que no en-contraban trabajo estable, afectadospor la situación de desempleo generali-zada y por el inevitable estigma aso-ciado a su experiencia en la calle, loque les condenaba a sobrevivir en acti-vidades típicamente informales. La ciu-dad, por su parte, ganaba un recursohumano “especializado” en el trabajocívico callejero y a la vez mostraba unaestrategia focalizada de creación deempleo para poblaciones vulnerables.

a) Mecanismo operativo

Las agencias del gobierno y lasalcaldías locales de la ciudad suscri-ben contratos con IDIPRON para queesta entidad cree, administre y operebrigadas para la ejecución de serviciospúblicos tales como: mantenimiento delamoblamiento urbano, recuperaciónambiental, mantenimiento de infraes-tructura de servicios públicos, campa-ñas educativas y de amonestación aconductores y peatones para el respe-to a las normas de tráfico, organiza-ción de colas en los paraderos de buses,pintura y mantenimiento de señales enlas vías, etc.

IDIPRON selecciona a los inte-grantes de las brigadas entre los bene-

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ficiarios de sus programas de resocia-lización, que consecuentemente cuen-tan con la formación y motivación debase, casi siempre acompañada por unaeducación básica remedial que hanobtenido a lo largo de su vinculación alprograma. Estructura talleres de capa-citación para las actividades específi-cas que van a realizar en las brigadas,apoyándose en los técnicos de las em-presas de servicios respectivas. Orga-niza las brigadas, programa y supervi-sa el trabajo.

La entidad contratista con lasagencias públicas es el mismoIDIPRON, y la relación de los briga-distas es de tipo laboral formal, con lasgarantías de seguridad social y una re-muneración equivalente al salario mí-nimo legal (aproximadamente US$120). Los contratos laborales son a tér-mino fijo por el período del contratobase de IDIPRON con la respectivaagencia cliente. Las exigencias de des-empeño laboral son las mismas que encualquier organización empresarial.

b) Población objetivo

Está conformada por jóvenes adul-tos provenientes de los programas deresocialización de niños y adolescen-tes de la calle en los programas deIDIPRON. Su proveniencia social escasi totalmente de sectores profunda-mente marginales, correspondientes aestratos socioeconómicos 1 y 2 (en unaescala de 1 a 6). Sus edades oscilanentre los 18 y 25 años, de los cuales un

90% son hombres y 10% mujeres49.Muchos de ellos ya han establecidorelaciones conyugales y cuentan conhijos. Generalmente se encuentran per-cibiendo ingresos de actividades infor-males, así como de actividades que lin-dan más cercanamente con los mun-dos de la delincuencia y la drogadic-ción. Son, por lo tanto, una poblaciónde alto riesgo social.

El programa no ha definido metasde cobertura cuantitativa, dado quedepende de las oportunidades de con-tratación que las agencias públicasofrecen al IDIPRON, y ellas a su vezdependen de sus disponibilidades pre-supuestales y programaciones opera-tivas. Pero, entre los años 1999 a 2001ha vinculado a más de quinientos be-neficiarios a distintas brigadas, de loscuales cerca de 300 han repetido con-tratos por períodos acumulados mayo-res a 18 meses.

c) El proceso formativo

Nos referimos exclusivamente alproceso asociado a la participación enlas brigadas de trabajo, dado que seríamuy largo y poco pertinente para losfines de este estudio adentrarnos en losprocesos originales de resocialización.

Estrategia. Si bien los objetivosdel Programa están íntimamente aso-ciados a la formación para el trabajo,estos no corresponden a un programade capacitación laboral en sentido es-tricto, puesto que las habilidades y co-

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nocimientos técnicos no constituyen unfin en sí mismo ni se plantean necesa-riamente como una vía a determinadainserción ocupacional, sino como mediopara la adquisición de competencias cla-ves en la vida laboral y estas a su vezcomo medio de reinserción social.

Objetivo general. Implementarprogramas de formación integral a par-tir del trabajo como eje central del pro-ceso.

Objetivos. Según documentosoficiales del Programa, sus objetivosformativos son:

• Fortalecer en los jóvenes calleje-ros el interés por las actividadesproductivas.

• Lograr una integración del joven ala sociedad por medio del trabajoy la capacitación.

• Mejorar la auto imagen y la auto-estima de los participantes, a tra-vés de la vinculación laboral.

• Promover la utilización organiza-da y productiva del tiempo (tantolibre como laboral).

• Impulsar hacia un manejo organi-zado del dinero.

Metodología. El eje estructura-dor de la metodología es aportado porlos procesos de formación humana, quedeben garantizar la estabilidad emocio-nal de los participantes y su actitud

positiva hacia el trabajo. La capacita-ción técnica se desarrolla esencialmen-te en el puesto de trabajo mediante elprincipio de aprender haciendo. Losinstructores técnicos son operarios es-pecializados de las agencias de servi-cios públicos contratantes, un cuerpode maestros de obra contratados porIDIPRON para supervisar la ejecuciónde los trabajos, y eventualmente por tra-bajadores expertos que son contrata-dos para asegurar los niveles de pro-ductividad y calidad de las obras.

Si bien no es este un objetivo for-malmente asumido por el Programa, enla práctica lo que se está generando esuna capacitación técnica en oficios debaja calificación, y una formación encompetencias socio-actitudinales detipo transversal, como son la puntuali-dad, la disciplina, el trabajo en equipo,la iniciativa, el sentido de productivi-dad y calidad en el trabajo, etc. No sehan sistematizado programas de capa-citación en el sentido de currículosestructurados, y en consecuencia no seofrece ningún tipo de certificación, dis-tinto a cartas de referencia y recomen-dación, a solicitud de los interesados,que describen la experiencia laboraladquirida por el beneficiario.

3. Perspectivas de inserciónlaboral o productiva

Como se dijo anteriormente, lamayor parte de los participantes handesarrollado o desarrollan actividadesinformales del nivel más elemental de

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subsistencia. El programa no predeter-mina ni orienta hacia ninguna modali-dad específica de inserción, y no cuen-ta con los recursos para desarrollar unacompañamiento a la colocación o alautoempleo. De manera casuística tratade canalizar hacia sus participantesoportunidades de contratación en lasplantas de personal permanente de lasagencias de servicios públicos contra-tantes, o en las de otros contratistasprivados con los que coexisten en laejecución de las obras y servicios.Igualmente, trata de poner en contactoa aquellos participantes que muestraninterés en dedicarse a una actividadmicroempresarial, con entidades espe-cializadas de apoyo. No se dispone deinformación sistematizada sobre los lo-gros en cualquiera de las anterioresvías, aunque siempre hay casos indivi-duales que mostrar.

4. Resultados de la experiencia

Los objetivos estratégicos de MI-SIÓN BOGOTÁ y de su línea detrabajo “Generación de espacios deorden”, dentro de la que se inscribe laexperiencia de trabajo cívico formativopara jóvenes habitantes de la calle hansido logrados plenamente. No se dis-pone de cifras agregadas, pero el nú-mero de contratos ejecutados satisfac-toriamente con empresas municipalesy alcaldías locales es significativo. Loscontratos de estas entidades con elIDIPRON se negocian a precios demercado y se han logrado nivelesde competitividad equivalentes a los

de empresas especializadas, con lo queademás se aporta una información re-guladora del mercado de contratistasprivados con las entidades estatales.

La estrategia de comunicaciónsocial respaldada por los uniformes delos trabajadores de MISIÓN BOGO-TÁ ofrece además un valor agregadoque es la simpatía que los jóvenes tra-bajadores del programa obtienen de laciudadanía, lo que refuerza su procesoformativo, mientras que por otra partegeneran en la comunidad usuaria de lasmismas una alta motivación a su usoadecuado y a su protección contra fe-nómenos de vandalismo.

El haber logrado vincular a estaclase de trabajos reales a más de 500muchachos provenientes de un ambien-te socioeconómico tan deteriorante esun logro de gran importancia en sí mis-mo, tanto en la perspectiva de las polí-ticas de empleo como las de resocia-lización de grupos vulnerables.

IDIPRON ha desarrollado un sis-tema sencillo de indicadores de ges-tión para los procesos de formación-producción que mide las siguientes va-riables:

CoberturaDefinida como el número de jóve-nes vinculados al programa.

PerseveranciaEquivalente a retención de los par-ticipantes en el programa, que mues-tra sorprendentes índices del 97%.

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ActitudMedida por comportamientos en eltrabajo, y en su vida personal.Aquí el nivel de logro es del 62%,puesto que subsisten hábitos yprácticas de su vida callejera.

EficaciaMedida por el cumplimiento de lasmetas cronológicas establecidaspara los diferentes contratos. Eneste factor se registran logros del95%.

EficienciaMedida por indicadores relativosal logro de los objetivos formativos,especialmente en el terreno de laformación humana. Se registranlogros del 82%.

Este sistema de medición no obe-dece a criterios de estricto rigor cientí-fico, pero parece medir razonablementelo que el programa desea controlar ytiene una función esencialmente peda-gógica pues sus resultados son utiliza-dos como retroalimentación en el en-foque participativo de la formación.

No se han implementado medidasde logros de aprendizaje en el ámbitoestrictamente ocupacional, pues -comose ha dicho- esta no es una línea prio-ritaria de interés del Programa. Sinembargo, la observación directa y laopinión de los operadores permite afir-mar que se obtienen resultados muysignificativos, no sólo en el terreno delas habilidades técnicas y operativas,

sino en el de las competencias de tiposicosocial.

Ahora bien, desde la perspectivaespecífica de la capacitación laboral esnecesario registrar, sin embargo, unasituación paradójica: los altos nivelesde retención en el programa, que sonun indicador de éxito, conspiran contrala posibilidad de vincular nuevascohortes de beneficiarios, dado que losactuales se resisten a abandonar unaoportunidad relativamente continuaday segura de trabajo ante la incertidum-bre de las altas tasas de desempleo enla ciudad.

5. Conclusiones y aprendizajesde la experiencia

Desde la perspectiva del presenteestudio, la experiencia del programa detrabajo cívico formativo ejecutado porIDIPRON permite aportar elementosde juicio muy interesantes para el aná-lisis de políticas y programas de capa-citación laboral dirigidas a trabajado-res del sector informal. Veamos algu-nas de ellas:

En la experiencia ha sido esencialcontar con un marco coherente y conti-nuado de políticas públicas en el gobier-no local, capaz de movilizar la partici-pación ciudadana y la cooperación conorganizaciones cívicas y comunitarias.

La estrategia pedagógica centra-da en métodos activos de aprendizaje

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LISTA DE ABREVIATURASBID Banco Interamericano de DesarrolloCDM Corporación para el Desarrollo de la MicroempresaCDP Centro(s) de Desarrollo ProductivoCEDE Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (Universidad de Los Andes)CID Centro de Investigaciones para el Desarrollo (Universidad Nacional de Colombia)CONPES Consejo de Política Económica y SocialDANE Departamento Administrativo Nacional de EstadísticaDNP Departamento Nacional de PlaneaciónENH Encuesta Nacional de Hogares (DANE)FEDESARROLLO Fundación para la Educación Superior y el DesarrolloFES Fundación para la Educación SuperiorFIDA Fondo Internacional de Desarrollo AgrícolaIDIPRON Instituto Distrital de Protección de la Niñez y la JuventudIFP Institución(es) de Formación ProfesionalOIT Oficina Internacional del TrabajoONG Organización (es) No Gubernamental(es)PADEMER Programa de Apoyo al Desarrollo de la Microempresa RuralPIB Producto Interno BrutoPNDM Plan Nacional para el Desarrollo de la MicroempresaSENA Servicio Nacional de Aprendizaje

NOTAS1 OIT, El trabajo decente y la economía informal. Ginebra, junio de 2002. Informe VI (dispo-

nible en el sitio Web sobre la economía informal: http://www.ilo.org/infeco).2 OIT, Women and Men in the Informal Economy: A statistical picture, Sector de Empleo,

Ginebra, 2002, y Hussmanns, R. y B. du Jeu: ILO Compendium of official statistics on employment inthe informal sector, STAT Working Paper, 2002 – No 1, OIT, Ginebra.

en la acción ha sido especialmente pro-ductiva.

Es un modelo replicable y sosteni-ble porque responde a lógicas de mer-cado y a la vez asegura posibilidadesde remuneración atractivas para losbeneficiarios.

Si bien no ha logrado definir unaestrategia sistemática de capacitaciónocupacional, la experiencia es demos-trativa de lo que pudiera ser una pri-mera fase en la formación continuadade este tipo de población, centrada enhabilidades técnico-operativas elemen-tales y -especialmente- en desarrollode competencias para el desempeñoexitoso en el mundo del trabajo. Esto,

naturalmente, supone una estrategia deformación continuada mediante proce-sos graduados y progresivos, que se-guramente deben involucrar a las insti-tuciones más especializadas en la for-mación profesional.

La dificultad que se ha encontra-do para mejorar la rotación en el pro-grama, por la resistencia de sus bene-ficiarios a abandonarlo, indica la nece-sidad de que este tipo de esfuerzos seacomplementado con estrategias deacompañamiento a la inserción laboralo de apoyo a los emprendimientos deautoempleo, esto sustentado por losprocesos de formación continuada se-ñalados en el aparte anterior.♦

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3 Implícitamente este consenso ignora otros tipos de informalidad, más asociados a los concep-tos de economía negra, subterránea, o francamente delictiva.

4 El Sector Informal Urbano es medido a través de la Encuesta Nacional de Hogares (ENH)realizada dos veces al año por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Laencuesta, de tipo muestral, se realizó inicialmente en las siete principales áreas metropolitanas deColombia, y ha ampliado su cobertura a las diez principales áreas metropolitanas desde hace pocosaños, con lo que cubre la gran mayoría de la población urbana del país. A su vez, téngase en cuenta quela población urbana es casi el 75% de la población total de Colombia.

5 Caro, Blanca Lilia, Evolución del sector informal en Colombia. DNP, Bogotá, 1995.Policopiado.

6 Los grupos solidarios son organizaciones informales de varios microempresarios y/o trabaja-dores por cuenta propia, que actúan como avalistas mutuos de préstamos individuales otorgados porentidades especializadas de microcrédito. No son nuevas empresas, puesto que cada participantemaneja su negocio de manera individual.

7 El análisis presentado en esta sección y en las siguientes del presente capítulo está basado enLópez, Hugo, Ensayos sobre Economía Laboral Colombiana. Santa Fe de Bogotá: FONADE– Carlos Valencia Editores, 1996.

8 Las encuestas de hogares registran el empleo, pero no el número de empresas. Sin embargo, sepuede asumir que el comportamiento procíclico del empleo en empresas de entre 6 y 10 trabajadoreses resultado tanto del incremento del número de empresas como del volumen de empleo que generan.

9 Londoño, J.L. Ciclos de vida de los microempresarios colombianos. Multicopiado, Bogotá,1985.

10 López, Hugo, op. cit.11 Las políticas gubernamentales de desarrollo en Colombia están delineadas en el Plan General

de Desarrollo, documento que es preparado al inicio de cada período de Gobierno y que tiene –comoeste– una vigencia de cuatro años. Ellas son desarrolladas de manera programática en los llamados“documentos CONPES”, producidos por el Consejo de Política Económica y Social, organismoconformado por los Ministros de las áreas económica y social del Gobierno, presidido por el Presiden-te de la República y cuya Secretaría Técnica es ejercida por el Departamento Nacional de Planeación(DNP). Por otra parte, las posibilidades concretas de aplicación y desarrollo de la política estándeterminadas por el marco normativo-institucional del área respectiva. Finalmente, su aplicaciónpráctica se expresa en los documentos de política y planeación de cada una de las instituciones osistemas institucionales responsables de la ejecución. En consecuencia, esas han sido las fuentesbásicas utilizadas para identificar la política actual sobre formación para el trabajo y la capacitación.

12 Lopez, Hugo, El Empleo Informal en Colombia: Un balance de los cambios acaecidosentre los ochenta y los noventa. Estudio realizado para el Departamento Nacional de Planeación.Medellín, enero de 1996. Policopiado.

13 Para una descripción de la oferta colombiana de formación y capacitación laboral, véase elCapítulo III.

14 Colombia, Departamento Nacional de Planeación: Adecuación del SENA para laCompetitividad. Documento CONPES 2945. Bogotá, 27 de agosto de 1997. Policopiado.

15 Colombia, Departamento Nacional de Planeación: Documento CONPES Más y MejoresEmpleos. Bogotá, 1995.

16 Ramírez, Jaime, Diagnóstico de la Formación para el Trabajo en Colombia. Programa deFormación para el Trabajo (Fundaciones FES, CORONA, Restrepo Barco y Consejo Gremial Nacio-nal). Bogotá, 1998.

17 Pacheco J.C. y otros, La capacitación para el trabajo a jóvenes por fuera del sistemaescolar formal. Informe de Investigación contratada por las Fundaciones FES, CORONA y RESTREPOBARCO. Universidad Nacional de Colombia, Centro de Estudios Sociales - CES. Bogotá, octubre de1993. Policopiado.

18 Ramírez, Jaime, Análisis de la oferta de formación y capacitación laboral para un progra-ma dirigido a jóvenes pobres desempleados. Informe de consultoría al Banco Interamericano deDesarrollo. Bogotá, marzo de 1999.

19 Sobre este fenómeno, véase: - Ramírez Guerrero, Jaime, Programas de Formación Profesio-nal para el sector Informal Urbano en Colombia y Venezuela. Cinterfor, Montevideo, 1988. -Cinterfor/OIT: La Formación profesional en el Umbral de los 90. Montevideo, 1990.

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20 Ramírez Guerrero, J.: Opciones Estratégicas para la Formación Profesional en el SectorInformal Urbano. Montevideo, Cinterfor/OIT, 1981.

21 Colombia, Departamento Nacional de Planeación, Adecuación del SENA para laCompetitividad. Documento CONPES 2945. Bogotá, 27 de agosto de 1997. Policopiado.

22 SENA, Análisis del módulo sobre capacitación incluido en la encuesta de opinión empresarialde FEDESARROLLO. Bogotá, marzo de 1998. Policopiado.

23 Zerda, Alvaro, Diagnóstico y perspectivas del empleo industrial”, CID, 1997. Policopiado.24 SENA, Estudio de seguimiento de egresados. Bogotá, 1993. Policopiado.25 El contenido de este capítulo se fundamenta en, Ramírez, Jaime, El Plan Nacional para el

Desarrollo de la Microempresa de Colombia. Una evaluación desde la perspectiva de su desarrolloinstitucional. OIT, Lima, 1998.

26 En particular, la Fundación Carvajal, de donde provienen las referencias al “modelo Carva-jal”.

27 En adelante, al referirnos a este componente, se hablará indistintamente de “Capacitación”y de “Formación” Empresarial, pues siempre la capacitación en el mismo tuvo la connotación deformación empresarial. Cuando se habla de capacitación técnica en el contexto del PNDM, ella estarámás ligada a la acción del SENA dentro del que después se consolidaría como componente de Desarro-llo Tecnológico.

28 Estos problemas se analizan en detalle más adelante.29 Esta sección, y las siguientes relativas al análisis de resultados del PNDM, son tomadas de:

Giraldo, Beatriz, La relación públicoprivada en torno a las pequeñas empresas colombianas.Policopiado, Bogotá, noviembre de 2001.

30 López, Hugo, op. cit., pp. 71-81.31 Proyectos regionales o locales de carácter sectorial, dirigidos al mejoramiento administrati-

vo, comercial o tecnológico de las microempresas. Los recursos de crédito son manejados por elInstituto de Fomento Industrial, como banco de segundo piso, a través de Bancos comerciales u ONGespecializadas.

32 En los informes de ejecución esta cifra se presenta como de beneficiarios atendidos, sinembargo los reportes de las ONG y sus propias estadísticas no hacen diferencia entre usuarios ybeneficiarios.

33 CEDE. Universidad de Los Andes. Evaluación de Impacto de los Servicios de Apoyo a lasMicroempresas en Colombia. Santa Fe de Bogotá: Departamento Nacional de Planeación - Funda-ción Corona, 1997.

34 CEDE. Universidad de Los Andes. Evaluación de los Programas de Apoyo a la Microempresa,1997-1998. DNP / Corporación Mixta para el Desarrollo de la Microempresa. Bogotá, 1998.

35 López, Hugo. Ensayos sobre Economía Laboral Colombiana. Santa Fe de Bogotá: FONADE– Carlos Valencia Editores, 1996.

36 CEDE. Universidad de Los Andes. Evaluación de los Programas de Apoyo a la Microempresa,1997-1998. DNP / Corporación Mixta para el Desarrollo de la Microempresa. Bogotá, 1998. P. 106.

37 Estrictamente, se trata de la línea de crédito financiada con recursos públicos originados enun préstamo del BID a la nación.

38 Chaves , J. y Franco, J.: Los Centros de Desarrollo Productivo en el PNDM. DNP, Bogotá,1995.

39 Guacaneme, Fresia M., “Centros de Desarollo Productivo, CDP, Evolución y Desarrollo dela Estrategia”, DNP-UDE. Santafé de Bogotá, junio de 1996.

40 OIT/SENA, El Sector Informal en Bogotá: una perspectiva interdisciplinaria. Maldonado,C. y Hurtado, M. (Editores). Lima, 1997. Capítulo 12.

41 Ramírez, Jaime, El rol de los actores locales en la formación e inserción laboral de jóvenes:la experiencia de la Corporación PAISAJOVEN en Medellín (Colombia). UNESCO-IIPE. Paris,2001.

42 Grubb, Norton. Evaluating Job Training programmes in the United States: Evidence andexplanations. ILO, Training Policy and Programme Development Branch. Geneva, 1995.

43 Ramírez, Jaime, La ‘Transición Formativa’. Modelo conceptual para una estrategia deintervención contra el desempleo juvenil de tipo estructural”. En: Jóvenes y Formación para elTrabajo. Cinterfor/OIT, Montevideo, 1998.

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44 Siabatto, Tarsicio. “Perspectiva de la economía campesina”. En, Machado, Absalón: Pro-blemas Agrarios Colombianos. Bogotá, CEGA-Siglo XXI, 1986.

45 Lizarazo, María Oliva. La experiencia del proyecto de apoyo al desarrollo de la microempresarural en la ejecución de programas de capacitación para las microempresas rurales. Bogotá, Ministeriode Agricultora- FIDA, enero de 2000. Policopiado.

46 OIT/SENA, El Sector Informal en Bogotá: una perspectiva interdisciplinaria. Maldonado,C. y Hurtado, M. (editores). Lima, 1997. Capítulo 6.

47 El hecho de que haya una relación de 2 a 1 entre población meta del programa de capacita-ción y el número de puestos disponibles en los Centros Comerciales se explica por el supuesto de queno todos los vendedores estarían dispuestos a reubicarse, ni contarían con la capacidad de comprome-terse con el crédito requerido. De hecho, el juego del Empresario Exitoso tiene un intencionalidad defacilitar la autofocalización de los participantes para lanzarse a la aventura de la microempresarialidadformal.

48 El bajo costo del curso se explica por su corta duración, su bajo consumo de materiales, lasencillez de instalaciones necesarias (aulas y equipo audiovisual básico) y por contarse con metodo-logía y materiales estandarizados y ya utilizados masivamente por la entidad capacitadora.

49 El porcentaje de mujeres en el programa refleja la presencia también minoritaria de mujeresen la infancia callejera, pero también el hecho de que la mayoría de los trabajos desarrollados por lasbrigadas exigen gran esfuerzo físico. La rapidez del estudio de caso realizado no permitió indagar conmayor profundidad el asunto, aunque el autor no percibió ningún aparente factor deliberado deexclusión.