PID 2012 – 2014. Universidad de Morón. Facultad de Derecho Ciencias Políticas y Sociales. PARTICIPACIÓN CIUDADANA A NIVEL PROVINCIAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Director responsable: Profesor Daniel Fernando Baraglia Integrantes: Profesores: Rubén Alberto García Armando Bautista Elaghiozian Carlos Alberto Vitale Olga Pérez Eduardo Ángel Birbet MARCO CONCEPTUAL

I. Marco conceptual El objeto de la presente investigación es la participación política ciudadana en el ámbito de la

Provincia de Buenos Aires. Participación política ciudadana en cuanto a una democracia

participativa distinguiéndola de una participación social aunque esta sea promovida por los

gobiernos. Y diferenciando la participación política ciudadana impulsada desde los gobiernos, de

la surgida desde la sociedad.

Tratando de dar respuesta a las siguientes hipótesis:

1) ¿Fueron suficientes las formas de participación ciudadana contempladas en el texto de la

Constitución Provincial reformada en l994?

2) ¿Se aplicaron efectivamente los institutos de participación ciudadana dispuestos en la

Constitución Provincial?

3) ¿Existen otras formas de participación que no hayan sido implementadas?

4) ¿Existe verdadera representación política en el sistema electoral vigente en la Provincia de

Buenos Aires?

5) ¿Garantiza el régimen representativo dispuesto en la Constitución de la Provincia la

participación ciudadana?

6) ¿La llamada crisis de los partidos políticos afecta la participación ciudadana en la Provincia de

Buenos Aires?

7) ¿La democracia garantiza la participación ciudadana?

Democracia Directa Democracia representativa y Democracia participativa.

La democracia apunta a garantizar la participación de la mayoría de los habitantes si no todos,

como sustento del gobierno.

Sostenemos como muchos de nosotros que la democracia tiene mayores bondades que los

regimenes políticos de gobierno no democráticos. No es que nuestras democracias no tengan

defectos y no haya que mejorarlas, sino que los demás gobiernos son peores y garantizan en menor

medida los derechos humanos.

En una Democracia Directa o Democracia de Asamblea, escribe Robert Dahl 1, los ciudadanos

pueden debatir los temas que les interesan, escuchar las opiniones de unos y otros, a favor y en

contra y votar directamente sobre los asuntos. No tienen que delegar las decisiones en

representantes, aunque al final en lo que será la etapa de ejecución sólo se encarguen las cosas a

algunos ciudadanos y no todos.

Giovanni Sartori2, plantea que la moderna democracia representativa es un avance sobre la

democracia directa. El exceso de participación fue lo que llevó a la Grecia antigua a la ruina,

dando por resultado una hipertrofia de la política y un descuido de las demás funciones socio-

económicas que son sostén de la comunidad.

Por otra parte agrega, la representación permite prevenir al Estado de los procesos directos de

polarización de ideas o actitudes, que radicalizan los conflictos entre los ciudadanos, y exacerba

las rivalidades entre zonas más ricas y más pobres.

La democracia participativa se plantea como un eslabón entre las dos anteriores.

Los estados democráticos han evidenciado en su evolución distintas crisis políticas, que han dado

lugar a cuestionar la representatividad de quienes fueron elegidos para llevar adelante el gobierno.

La forma de evitar o minimizar la crítica ciudadana de falta de legitimidad en la representación, es

adoptar formas de participación y control ciudadano en la aceptación y ejecución de las políticas

públicas.

1 Dahl, Robert – La democracia. Una guía para los ciudadanos – Edit. Taurus ISBN 950-511-482-6. Bs As.

Argentina. 1999. pag 121 2 Sartori, Giovanni. Elementos de teoría política. Editorial Alianza ISBN 950-40-0083-5 Bs. As. 1992

Estas formas de participación coadyuvan a la expresión ciudadana posibilitando canalizar la

voluntad de la mayoría, permitiendo poner al corriente la opinión de las minorías.

Ahora bien, cuanto más pequeña sea la población de un distrito, mayor será el potencial de

participación ciudadana. A la inversa, cuanto más grande sea el número de ciudadanos, aumentará

la necesidad de que estos deleguen decisiones en sus representantes.

Según el censo 2010 la población de la provincia de Buenos Aires alcanza a 15.594.428

habitantes, 7.616.917 varones y 7.977.511 mujeres. Y de acuerdo al Padrón electoral del año 2013

la provincia cuenta con cerca de 11.200.000 electores adultos. En consecuencia, ¿hasta dónde son

posibles las formas semidirectas de participación en la Provincia de Buenos Aires?

El período de estudio de esta investigación abarca los antecedentes constitucionales de

participación popular de la Constitución de 1934, la frustrada reforma constitucional de 1990,

pasando especialmente por la reforma provincial de 1994 y sus resultados hasta nuestros días.

Los criterios de Robert Dahl.-

1. Participación efectiva. Antes que se adopte una política o una decisión política, todos los

ciudadanos adultos del distrito deben tener oportunidades iguales y reales para opinar y ser

oídos sobre sus puntos de vista, de manera que sean conocidas por las autoridades y los

otros vecinos.

2. Igualdad de voto. Cuando llegue el momento de adoptar finalmente una decisión política,

todo vecino debe tener una igual y efectiva oportunidad de votar y todos los votos deben

contarse como iguales.

3. Alcanzar una compresión ilustrada. Dentro de un tiempo relativo y razonable, todo

ciudadano adulto debe tener oportunidades iguales y efectivas para instruirse sobre las

políticas que se pretenden tomar y sobre las políticas alternativas y sus consecuencias

posibles, para permitir expresar su punto de vista de manera fundada.

4. Ejercitar el control final sobre la agenda de gobierno. La participación ciudadana sobre el

control periódico de qué temas deben incorporarse en la agenda provincial y que temas se

han cumplido.

5. Inclusión de todos los adultos sin exclusiones ni discriminaciones.

¿Las experiencias participativas desplegadas en la Provincia de Buenos Aires cumplen con los

cinco criterios de Robert Dahl?

Los cinco criterios de Robert Dahl se aplican a la participación política de los ciudadanos. Pero

hay que recordar que Dhal escribe en una sociedad donde el voto popular en las elecciones no solo

no es obligatorio sino que para emitirlo hay que previamente inscribirse, y se vota un martes

laborable. Por este y por otros motivos que no cabe aquí analizar el voto, aunque universal, no

cuenta con igual porcentaje de ciudadanos electores de cuando es obligatorio. De allí que la

participación ciudadana en cuanto a una democracia participativa que complemente al sistema

representativo, puede ser interpretada de distintas formas en cuanto a cantidades representativas de

la opinión ciudadana.

El estudio de la participación social en la provincia de Buenos Aires no forma parte de este

trabajo, pero dado el vínculo con nuestro tema vamos a utilizar algunas de las consideraciones

efectuadas por Amalia Eguía y Susana Ortale en su trabajo Programas Sociales y Participación

(2007) 3 . Estas resumen un conjunto de ideas y pensamientos que son de interés a nuestro marco

conceptual en relación a un conjunto de políticas públicas que fomentan o han fomentado la

participación social, el voluntariado y en menor medida la participación política, vinculado a

programas sociales. Las enumeramos como sigue:

1. Dos concepciones de participación ciudadana: la participación política, entendida como un

medio de los ciudadanos por transformar una sociedad, y la participación instrumental,

(para nosotros social) pensada para resolver problemas concretos en programas sociales.

Esta última es la que prevalece. Bajo argumentos de transparencia, eficacia y eficiencia, se

apela a la participación de los beneficiarios de programas de asistencia como un

mecanismo instrumental de los mismos a fin de perfeccionar o corregir el programa.

2. Robirosa et al. (1990) clasifican la participación según tres modalidades:

a. participación informativa: implica transferencia de información o conocimiento

sobre un determinado tema;

3 Este documento está disponible para su consulta y descarga en Memoria Académica, el repositorio institucional de la Facultad de

Humanidades y Ciencias de la Educación de la UNLP.

b. participación consultiva: implica la expresión de opinión y voluntad de los actores

acerca de un problema o decisión, pero no es directamente vinculante para las

autoridades;

c. participación decisoria: implica ejercicio del poder y responsabilidad en el proceso

de toma de decisiones.

3. En la misma línea, Cardarelli y Rosenfeld (1998), por su parte, definen cuatro tipos de

participación que no consideran excluyentes:

a. Participación restringida: orientada a la ejecución de proyectos,

b. Ampliada: se participa en el proceso decisorio;

c. Creadora: persigue el objetivo de modificar la estructura de oportunidades vigentes.

d. De cogestión, que implica el ejercicio compartido entre organizaciones estatales y

organizaciones de la sociedad civil en la elaboración y gestión de proyectos.

4. Para Rosenfeld (2005:10) “Los organismos internacionales de crédito son uno de los

actores con mayor incidencia en la construcción de las agendas de la participación social y

ciudadana en las políticas públicas de los gobiernos de los países en desarrollo.

5. De acuerdo al Banco Mundial la participación puede darse de cuatro maneras:

a. Difusión de información para el público a través de los medios de comunicación,

folletos, distribución de documentos, etc.;

b. Consultas: circulación de información entre el gobierno y el público, como por ejemplo

las evaluaciones de participación, las evaluaciones de beneficiarios, las juntas consultivas,

las visitas en terreno y las entrevistas;

c. Colaboración: definida como control compartido para las tomas de decisión;

d. Empoderamiento, que implica la transferencia del control de las tomas de decisión y de

los recursos a todos los interesados.

En los documentos se plantea, en general, que la participación debe orientarse a fortalecer y

mejorar los procesos de participación y representación ya existentes, a hacer participar a los

interesados clave en las tomas de decisión en la medida en que sea factible y a permitir la

participación no sólo en la formulación de la estrategia, sino en la ejecución y el

seguimiento.

6. En los documentos del BID se señalan como instrumentos a utilizar para

la implementación de la participación ciudadana el acceso a la información, la consulta y la

participación en el diseño y ejecución de políticas públicas, proyectos y programas de

desarrollo. Con relación a esta Yamada (2001) observa que el procedimiento del BID

consiste en identificar a los actores cuya participación es relevante para la actividad, los

cuales una vez identificados están sujetos a un “Esquema Orientador de la Participación”

formulado por el BID, a través del cual se define cuándo, hasta qué grado y cómo

participarán los diferentes sectores involucrados.

7. En cuanto al PNUD

a. En el Informe de Desarrollo Humano de 1993 se habla de “la intervención de la gente en

los procesos económicos, sociales, culturales y políticos que afectan sus vidas”.

b. En un informe de 1995 la meta del desarrollo participativo es lograr que las personas, al

tiempo que adquieren habilidades que les permiten crecer y desarrollarse, asuman

responsabilidades cada vez mayores en la solución de sus problemas.” (PNUD, 1995 citado

por Aimetta et al., 2006).

8. Con respecto a las instancias de participación que se promueven desde el Estado

provincial, Pagani identifica que en el período 1990/2005 la convocatoria se realiza bajo

una modalidad informativa –principalmente a través de la capacitación-; en la etapa de

identificación de problemas con una modalidad consultiva para detectar necesidades y

finalmente en la etapa de ejecución de políticas mediante la apelación a “colaborar en la

implementación”, a partir de prácticas que buscan lograr la adhesión de los destinatarios.

9. A partir del análisis de los documentos, la autora concluye que, en su mayoría, las

referencias a la participación aparecen vinculadas a las políticas sociales dirigidas a los

sectores pobres, planteadas como un medio de control del asistencialismo, como del

clientelismo y de promoción de perfiles autogestión y solidarios, especialmente entre las

mujeres, que se registra en un marco acotado a políticas redistributivas de bienes y

servicios y no de ingresos.

Otro criterio de clasificación que agregamos:

Participación ciudadana de cooperación o de confrontación.

De Cooperación: Centralizada Consejos Consultivos centrales, (planeamiento estratégico) y

Descentraliza Centros o Unidades de gestión y participación ciudadana regionales - temáticos.

(Audiencias Públicas y Presupuesto participativo).

De confrontación: Estado de Asamblea, ocupación de espacios públicos, corte de rutas y accesos.

Dos clasificaciones de Fuerzas Políticas4 en democracia nos servirán también al tema.

Fuerzas políticas inorgánicas:

Opinión pública

Opinión calificada

Opinión de la gente

Fuerzas políticas organizadas

Para tomar el poder – Partidos Políticos

Para influir en el poder o desestabilizar el poder – Grupos de Presión

Redes Sociales

Los poderosos

La prensa oral o escrita con objetivos

de influir o derrocar

Otra según factores involucrados:

Factores de Poder

Factores de Presión

Factores de Intereses

Donde los factores pueden ser:

- Políticos, económicos, militares, sindicales, religiosos, medios masivos de comunicación

social, crimen organizado, etc.

- Internacionales, nacionales, provinciales, regionales, locales y sectoriales.

- Desde los Gobiernos o hacia los gobiernos.

En los contenidos de estas dos clasificaciones de Fuerzas Políticas sin duda hay participantes

¿Pero estos actúan dentro de las formas de una democracia participativa? No necesariamente.

4 Sobre la base de la clasificación Lopéz, Mario Justo. 1971. Introducción a los estudios políticos.

Editorial Kapelusz Bs. As. Tomo II. 479 y sigtes..

Por otro lado un partido político incentiva necesariamente la participación para captar adeptos a

su favor. Cuando el partido es pequeño o pequeño su número de afiliados o reciente su creación la

necesidad de captar nuevos seguidores es mayor, qué mejor que hacerlo bajo la figura transparente

de participación ciudadana. En definitiva todos los grandes partidos y las acciones para su

reconstrucción han pasado por caminos equivalentes.

Niveles de participación.

En la línea arriba mencionada María Laura Pagani y Mauricio Schuttenberg5 se refieren a los

diferentes niveles de participación ciudadana:

1. Informativo: implica transferencia de información o conocimiento sobre un determinado

tema. Del Estado a la comunidad y viceversa. Agregando en este nivel la capacitación

ciudadana a través de programas que la contienen. (idem PNUD)

2. Consultivo: la opinión y voluntad de los actores acerca de un problema o decisión. No

necesariamente vinculante para las autoridades.

3. Decisoria: implica toma de decisiones por parte de la comunidad. Apunta a una gestión

compartida.

Modelos de conducción participativa. Mario Robirosa

6 expresa que El Estado, hoy, necesita involucrar a los diversos actores pertinentes

en los procesos de planificación, de modo de concertar con ellos las direccionalidades de su

gestión y así ganar sus voluntades, Sin ello, deberá estar respondiendo en cada momento a las

turbulencias generadas por las intervenciones individuales y puramente competitivas de todos los

actores sociales involucrados, movidos por sus intereses particulares.

Para afrontar con éxito los procesos de gestión participativa, cada uno de los escenarios de

negociación y concertación debe ser limitado en su temática, es decir, recortado de alguna manera

significativa, en función de una problemática a tratar. Estos recortes pueden ser focalizados sobre

un territorio particular (por ejemplo, un barrio o un sector urbano), sobre una problemática

5 Pagani, Maria Laura y Schuttenberg, Mauricio. Naturaleza, alcances y limitaciones de la participación ciudadana. Estudio de

caso del municipio de La Plata. II Congreso Nacional de Políticas Sociales (Mendoza, septiembre 2004) Pag 2 y 3 6 Robirosa Mario y Pascuchi Javier. Metodología de la gestión ambiental metropolitana la participación en la gestión. Justificación,

malos entendidos, dificultades y estrategias Págs. 4, 5,7,8 y 12

particular de la ciudad (por ejemplo, la disposición de basura o el transporte de carga) o aspectos

particulares de aquel recorte territorial (por ejemplo, un nudo de transferencia de transporte de

pasajeros, la cobertura vegetal de los espacios públicos de un barrio).Estos 'recortes' de escenarios

permiten a la vez circunscribir la variedad de actores sociales participantes a los que fueren

pertinentes a cada problemática en consideración.Y, por ende, se estarían constituyendo 'espacios

de articulación' significativos, con un número más manejable de participantes. Aún un número alto

de personas participantes puede volverse eficaz para dialogar, negociar y llegar a decisiones

compartidas, si se aplican técnicas apropiadas de trabajo, alternadamente en pequeños grupos y en

plenarios, y con apoyo especializado, por ejemplo, de psicólogos sociales.

Debe cuidarse que no queden excluidos actores sociales significativos que hagan al modelamiento

de una intervención posible; es decir, todos aquéllos que tienen intereses concretos -aunque

diversos- respecto de la problemática en cuestión, aquéllos que tienen los recursos o las

capacidades de acción requeridas para hacer posible la intervención que se diseñe e incluso de

aquéllos que podrían tener los medios para impedir o distorsionar la intervención. Igualmente debe

cuidarse que estén representados los organismos sectoriales pertinentes del Estado, del propio

nivel u otros niveles involucrados. Y, por otro lado, debe cuidarse de la legitimidad de la

representación de aquellos actores en el espacio participativo y de su fluida comunicación con sus

representados.. Sin ello, las personas participantes podrían estar negociando 'en rueda libre', sin

garantizar que aquellos acuerdos que se hagan se vean respaldados en los hechos por sus

representados..

Los términos de 'audiencia pública' y 'consulta pública' -y finalmente, de 'participación social en la

gestión de la ciudad'- no pueden materializarse sólo bajo la forma de una suerte de 'cabildo

abierto', quizás satisfactoria para algunos, pero altamente ineficiente, muy frustrante y nunca

conclusiva.

En cuanto a los modelos de conducción social Robirosa opina que una discusión en un

escenario participativo no puede durar infinitamente, sino que tiene que ser controlada en su

desarrollo, acotada temáticamente y, sobre todo debe ser conclusiva, coincidiendo en alguna forma

en una conclusión suficiente. Esto no es sólo un defecto de los escenarios participativos masivos

del tipo de las asambleas de personal, sino que lo es también de las organizaciones de ideología y

cultura de gestión estrictamente horizontal. Hoy esas nociones están siendo aplicadas bajo la forma

de eventos y procesos secuenciales de actividades de diversas modalidades, acordes con el tipo de

producto a obtener.

Formas de participación ciudadana.-

Dentro de la concepción de una Democracia participativa, Leopoldo Fidyka7, enumera los

siguientes instrumentos de aplicación: Consulta Popular, Iniciativa Popular, Revocatoria de

Mandato, Audiencias Públicas, Consejos Consultivos económicos y sociales, Presupuesto

Participativo, Planes Estratégicos, Banca Ciudadana, Doble Lectura y Oficinas de reclamos.

Como Coordinador del Programa Estudios Especiales de la Dirección Nacional de Relaciones con

la Comunidad, Ministerio del Interior, Leopoldo Fidyka ha impulsado la capacitación en

participación ciudadana. El mismo expresa: En la búsqueda de ejes de convergencia entre Estado,

Democracia y Desarrollo, la construcción y fortalecimiento de la ciudadanía aparece como un

tema central. Para ello se requiere la revitalización del Estado y una nueva administración que

incorporen y resignifiquen nuevos temas como la participación ciudadana, la descentralización y

la autonomía local junto a renovadas modalidades de actuación para fortalecer la legitimidad

democrática.

El proceso participativo es multidimensional, propone la búsqueda de modelos de innovación en

el gobierno y la representación, con mayores cotas de eficiencia política integrando a los

ciudadanos en el proceso de adopción de las decisiones. Pero, aparece con urgencia la

reelaboración del concepto de ciudadanía, el cual supone ir más allá de la titularidad de derechos

y deberes políticos. Pasa por la garantía de inclusión y pertenencia efectiva al conjunto social y

por la posibilidad de participación y la asunción de responsabilidades ciudadanas en contenido y

ejercicio.

Se percibe una fuerte incorporación de la participación ciudadana en el discurso y ejercicio de

las administraciones públicas y gobiernos locales, aunque no muchas veces con la intensidad y

continuidad requerida. La apertura de espacios de participación en la administración pública,…

implica un profundo cambio cultural, resulta interactuar y relacionarse en una nueva pluralidad.

En ese marco la participación aparece entre las funciones de la Dirección Nacional de Relaciones

con la Comunidad que depende de la Secretaría de Asuntos Políticos del Ministerio del Interior.

7 Instrumentos jurídicos para una gestión local participativa”. Fidyka, Leopoldo, Ministerio del Interior. 2008.

Entre sus misiones se encuentra la de articular la participación organizada de las instituciones

representativas y estructuras intermedias de la comunidad.

Alberto Montbrun , Liliana Porras y Edgardo Valenzuela8 enumeran los siguientes Mecanismos de

democracia semidirecta. A) Iniciativa popular. B) Consulta popular. C) Referéndum. D)

Revocatoria de mandato de Intendentes y Concejales. 4. El vecinalismo. 5. Consejos económico

sociales. 6. Audiencia pública. 7. Banca del vecino. 8. Cabildo. 9. Casos de democracia directa.

10. Ligas de consumidores o usuarios de servicios. 11. Centros comunitarios de actividades

específicas 12. Consejos departamentales y foros vecinales de seguridad. 13. Denuncias

populares contra funcionarios y empleados. 14. Sistemas de control de gestión. 15. Veedurías

ciudadanas. 16. Voluntariado social. 17. El padrinazgo. 18. Presupuesto participativo. 19.

Modalidades informales de participación ciudadana. 20. La ciberdemocracia.

Agregamos nosotros.

Las audiencias de gestión. Estas son formas de participación convencionales, en el sentido del uso

que vecinos y autoridad le dan. Son más tradicionales en la democracia representativa.

Se llevan a cabo en general a petición de parte y otras veces son convocadas por el Intendente o

por los Secretarios, Gobierno, Obras Públicas, Hacienda, etc.. Son en su mayoría temáticas. Por

ejemplo, audiencias con Asociaciones de Comerciantes por el tema de vendedores ambulantes, o

audiencias con vecinos, sociedades de fomento o clubes, por inundaciones, luminarias y bacheo.

Otras podemos decir habituales relacionadas con fiestas municipales, encuentros culturales y

deportivos, cenas de camaradería, aniversarios, inauguraciones, donde los vecinos intercalan

conversaciones y pareceres con las autoridades municipales, muchas de las que luego dan lugar a

reuniones de gestión entre autoridades municipales y entidades vecinales, de comerciantes,

industriales, de profesionales, en definitiva con las denominadas fuerzas vivas.

Cabe comentar que no son utilizadas como formas de participación institucionales las Juntas de

Vecinos como ocurre por ejemplo en la descentralización de los Departamentos en Uruguay, sino

sólo Consejos Consultivos.

8 Montbrun , Alberto; PorrasLiliana y Valenzuela Edgardo. Participación ciudadana en el nivel local. Publicación especial

Seminario de Capacitación de Concejales; FAVIM, 2002

Existe además formas de participación, vinculadas con programas de acción social y comunitaria

que coopera con el Estado Municipal y también en el propio beneficio. Los actores sociales llevan

adelante acciones de participación efectiva y directa como las ONGs del denominado tercer sector,

la labor de las manzaneras en salud y acción social, las madres cocineras en las escuelas. En

beneficio propio o comunitario por ejemplo planes de vivienda o remodelación de espacios

públicos que realiza el municipio con entidades sociales o beneficiarios directos. Podemos citar

además programas ciudadanos de seguridad, recolección de residuos, cuidado al medio ambiente,

educación. Etc.

Manifestaciones No convencionales.-

Manifestaciones que podemos denominar no convencional, en cuanto no se adaptan a los canales

de participación que se desprenden de las normas vigentes, surgidas de la crisis de representación e

incluso de la insuficiencia de los mecanismos de participación o, eventualmente, el acontecer de

hechos extraordinarios que superan la capacidad de respuesta de la clase política.

Entre estas podemos citar los cacerolazos y los cortes de calles y avenidas, manifestaciones por

reclamos y protestas de los vecinos por la construcción de edificios, por falta de seguridad, o por el

homicidio de algún vecino. Y los movimientos sociales – piqueteros. .

Si bien pueden considerarse manifestaciones valederas, y de alguna forma aunque causen

molestias en el trabajo o el desplazamiento de las demás personas, mientras resulten pacificas se

consienten por la autoridad, la clave consiste en crear los mecanismos que las inserten en los

modelos de participación institucionalizados, con el objeto de que no operen en forma inorgánica o

se trasformen en formas antijurídicas.

También expresamos que mencionamos la existencia, pero no incluimos en el análisis, a las

Defensorías del Pueblo o las Defensorías del consumidor y medio ambiente porque si bien estas

contribuyen a garantizar los derechos de los ciudadanos, se trata de organismos gubernamentales

El deslinde entre Participación política y participación social es hoy menos evidente, sobre

todo desde que se invita a las ONGs a participar en las audiencias públicas, la formulación de los

planes estratégicos y las reuniones de presupuesto participativo. Además, desde que el tercer

sector reclama su lugar para resolver los efectos no queridos de lo que se decide en la esfera del

mercado y del Estado.

En especial se invita a participar a los representantes de las ONGs locales por sobre los vecinos en

forma individual, en el convencimiento de que su aporte es más calificado y expresa la opinión de

más personas.

Es más, las ONGs sociales han avanzado en este sentido sobre las Cámaras y Asociaciones de

industriales y comerciantes locales distorsionando en algunos aspectos el espectro de

representación, así como la diferenciación entre grupos de interés y grupos de presión.

Participación ciudadana. Democracia de doble representación:

Nos encontramos así ante una democracia de doble representación. Al proponernos formas de

participación ciudadana nos encontramos ante un problema que se produce en la realidad, el de

democracia de doble representación: política y social. Por la primera los ciudadanos de la

provincia y sus municipios eligen a sus representantes políticos Gobernador y Vice, Senadores,

Diputados, Intendente, Concejales y Consejeros Escolares por elección directa, pero no eligen a

quienes detentarán la representación social que en virtud de la democracia participativa

interactuarán o serán consultados por las autoridades electas, sin que hayan sido elegidos por la

ciudadanía como sus representantes, sino por las instituciones a las que pertenecen, las que a su

vez podrán ser más o menos representativas.

En caso de conflicto de opinión entre ambas representaciones deberemos entender que salvo una

consulta popular o plebiscito, vinculantes, en la forma establecida expresamente por la

Constitución, el artículo 22 de la CN establece que el pueblo no delibera ni gobierna sino a través

de sus representantes elegidos por el pueblo.

¿Cuál puede ser nuestro criterio o guía para determinar si determinada participación

ciudadana política es o no significativa?

Ejemplo Santa Fe.

Vamos a trabajar con este ejemplo

Plan estratégico provincial Santa Fe. Cinco regiones una sola provincia. 2008

Descripción del proceso participativo de las Asambleas Ciudadanas pag 18 y 19

El proceso previo a la ronda de diagnóstico participativo incluyó tanto la realización de rondas

de trabajo con los intendentes y presidentes comunales de las 362 ciudades y pueblos de la

provincia (de las que participaron el gobernador, la vicegobernadora, y el gabinete de ministros

con sus respectivos equipos técnicos), como la primera reunión del Gabinete Ampliado

Interministerial.

Bajo la consigna “La planificación estratégica regional: de actuar por demanda a garantizar

derechos”, la totalidad del cuerpo de autoridades políticas y funcionarios inauguraron -a

comienzos de marzo de 2008- un espacio de reflexión, debate y planificación que se fue

fortaleciendo con el transcurso del

año.

Una vez transitadas las vías intergubernamentales, comenzó a desarrollarse el proceso

participativo de Asambleas Ciudadanas. Su primera fase consistió en el lanzamiento de

convocatorias regionales de carácter verdaderamente masivo, que incluyeron a todos los

sectores: público, privado y social.

De esta forma, autoridades locales y provinciales (legisladores, intendentes y presidentes

comunales), representantes de los distintos niveles del Estado (policía, docentes, profesionales de

la salud, etc.) y de la sociedad civil (organizaciones, instituciones y colectivos de diversa índole),

y ciudadanos en general fueron convocados a elaborar en un espacio común el diagnóstico de

cada una de las regiones.

Mediante decenas de miles de correos postales y electrónicos, difusión en periódicos, radio y

televisión, y llamados telefónicos personalizados, los santafesinos y santafesinas fueron invitados

a participar.

Las Asambleas Ciudadanas, que se iniciaron con la construcción participativa de los diagnósticos

regionales, constituyeron la primera fase del Plan Estratégico Provincial. La ronda comenzó el 24

de abril en el Nodo Reconquista, y siguió el miércoles 30 (Nodo Santa Fe), el viernes 9 de mayo

(Nodo Rosario), y los miércoles 14 y 21 de mayo (nodos Venado Tuerto y Rafaela

respectivamente).

Las Asambleas correspondientes al Eje Físico-Ambiental dieron apertura a la segunda instancia

del proceso de planificación estratégica, que tuvo lugar durante los martes de julio (1º -Nodo

Reconquista-, 8 -Nodo Santa Fe-, 15 - Nodo Rafaela-, 22 -Nodo Rosario-, y 29 -Nodo Venado

Tuerto).

Con posterioridad, llegó el turno del Eje Económico-Productivo, cuyas Asambleas se celebraron

los martes 19 y 26 de agosto (nodos Reconquista y Rafaela), y los martes 2, 9 y 16 de septiembre

(nodos Santa Fe, Rosario y Venado Tuerto).

Finalmente, las regiones fueron convocadas a discutir acerca del Eje Socio- Institucional los días

martes 7, 14, 21 y 28 de octubre (nodos Reconquista, Rafaela, Santa Fe y Rosario) y 4 de

noviembre (Nodo Venado Tuerto).

La metodología de trabajo empleada en las Asambleas Ciudadanas a lo largo del proceso buscó -

en todo momento- garantizar los principios de igualdad de las voces y de circulación democrática

de la palabra.

A tal efecto, las Asambleas asumieron un formato que privilegió la constitución de grupos de

trabajo reducidos (de no más de 30 personas por grupo) coordinados por uno o dos facilitadores

cada uno. Los facilitadores, casi en su totalidad funcionarios ministeriales, conformaron un

equipo que fue entrenado en el manejo de grupos a lo largo de todo el año, según técnicas

provenientes del campo de la educación popular.

Sobre esta base, los participantes fueron -en primer lugar- invitados a reconocer las fortalezas y

debilidades de su región…

El material derivado de las Asambleas Ciudadanas (por un lado, registros escritos producidos

por los propios participantes según pautas previamente establecidas y transmitidas durante el

encuentro; por otro, registros derivados de pequeños informes elaborados por uno o varios

observadores de la dinámica) fue leído, analizado y procesado por el equipo técnico. Sus

resultados constituyeron el insumo decisivo a la hora de construir el Plan Estratégico Provincial.

…Posteriormente, las Asambleas efectuadas en torno a los distintos ejes se diseñaron con vistas al

desarrollo de proyectos estratégicos en cada una de las regiones.

Para nuestra consideración se trató en su mayoría de diagnósticos sin enunciado de estrategias de

solución. Damos uno como demostración.

Caracterización del Territorio – Diagnóstico.

Nodo Venado Tuerto Medio ambiente

Una de las realidades más acuciantes en la región es la persistencia de problemas hídricos,

originados en la histórica ausencia de obras conjuntas con las provincias de Buenos Aires y

Córdoba. Sobre esta región, que presenta una importante biodiversidad fundamentalmente en sus

lagunas, no se han desarrollado aún estudios que permitan preservar su riqueza de manera más

eficaz. El riesgo hídrico es potenciado por la ejecución de obras localizadas en provincias

lindantes, que modifican las condiciones naturales del suelo y su capacidad de retención o

escurrimiento. La degradación de los suelos se debe asimismo a la explotación abusiva de los

recursos, al monocultivo de los campos

y a los procesos indiscriminados de deforestación de los bosques nativos en áreas cercanas.

Como en gran parte de la provincia, el uso indiscriminado de agroquímicos y pesticidas, el acopio

de cereales y el engorde de ganado en cercanías de las áreas urbanas no sólo agotan los recursos

y contaminan el ambiente, sino que ponen de manifiesto la incapacidad de las regulaciones

vigentes para establecer controles, y de las políticas vinculadas para concientizar a la

ciudadanía. El

sostenido crecimiento de las áreas urbanas y -consecuentemente- el incremento del volumen de

residuos sólidos, evidencian la necesidad de programas de tratamiento a escala local y/o

regional. Las localidades de la región carecen mayoritariamente de programas para la

clasificación domiciliaria, el reciclado y el tratamiento de los residuos orgánicos.

En las conclusiones se lee: Durante 2008, el Plan Estratégico Provincial congregó a más de

10.000 participantes registrados, convirtiéndose en la primera experiencia participativa a escala

provincial de la historia santafesina

Para nuestro análisis hacemos las siguientes comparaciones.

Congregó a más de 10.000 participantes registrados. Población de la Pcia de Santa Fe según Censo

2010 Total: 3.194.537 habitantes. Padròn electoral en la provincia de Santa Fe para 2008: cerca de

de 2.300.000 electores ciudadanos adultos. Afiliados al partido radical en la Pcia de Santa Fe para

el año 2011 total estimado por la Càmara Nacional Electoral 222.353 afiliados. Afiliados al Partido

Socialista en la Pcia de Santa Fe para igual fecha y 33.984. Resultado comparativo: Baja participación

ciudadana en proporción a los habitantes de la provincia, baja participación en proporción a los ciudadanos

electores, y a la vez baja participación teniendo en cuenta la cantidad de los afiliados de la coalición

gobernante.9

Más allá del entusiasmo y del esfuerzo la experiencia no cuenta con parámetros significativos para una

democracia participativa.

Probablemente las convocatorias inducidas que plantea entre otros ya citados, por ejemplo el

Partido Socialista Obrero Español sortean los obstáculos. ¿Pero hasta donde llega su legitimidad?

9 Cámara Nacional Electoral. Registro Nacional de Afiliados a los Partidos Políticos. Estadística primer semestre

2010.

La participación ciudadana tiene que tener en cuenta la realidad del gran número y la

representación de la sociedad civil.

Minimamente en una auténtica participación ciudadana debió someterse a consulta popular de los

electores si se estaba o no de acuerdo con regionalizar la provincia en 5 regiones.

Algunos podrán decir que una opinión calificada requerirá de un número menor de expresiones

ciudadanas. Pero estaríamos en palabras de Aristóteles y Rousseau empleando un perfil

aristocrático o antropológicamente hablando frente a un referente. Son modos válidos para los

gobernantes y para la oposición, de obtener opinión ciudadana. También los modernos métodos

estadísticos nos permiten con un pequeño número proyectar la opinión o las opiniones. Estas se

utilizan eficazmente por ejemplo para estar al corriente de la imagen de los candidatos en un

momento dado, tanto la imagen positiva como la negativa que tienen los ciudadanos sobre los

principales candidatos. Las encuestas ciudadanas complementan la información de la que se nutren

los gobiernos sobre distintos aspectos a considerar sobre su gestión o con relación a la toma de

decisiones. Pero también estas consultas y estas encuestas muchas veces no son efectuadas a

tiempo o en forma anticipada como para evitar el conflicto y en otros casos sobre muestras cuyo

número no resulta suficiente.10

Pueden resultar valiosos para que los gobernantes tengan idea de

que piensa en general el electorado, qué hacer, qué revertir para mejorar su imagen.

Como ya mencionamos, Robert Dhal11

al referirse a las posibilidades de que los gobernantes

mantengan entrevistas con los ciudadanos de su distrito, a fin de consultarlos sobre distintos

aspectos o acciones de gobierno, plantea que las posibilidades de dedicar tiempo para atender a

todos los ciudadanos es inversamente proporcional al número de los mismos. Las entrevistas a

representantes de ONGs, Cámaras Empresarias, Sindicatos de Trabajadores, Colegios

Profesionales, entidades de fomento barrial, instituciones culturales y deportivas y representantes

auto convocados de los denominados movimientos sociales, suplen de alguna forma aquella

imposibilidad, transformando la participación ciudadana en una participación de segundo grado, o

de otra forma, en una participación ponderada a travès de estos representantes. Pero tampoco estas

configuran propiamente una participación democrática representativa sino participación de

10

Ejemplo: encuesta a mil jefes o jefas de familia en el Partido de Morón, sobre una población de 300.000 habitantes,

para el año 2006. 11

Dhal, Robert. Obra citada.

organismos aunque no necesariamente corporativos y con alguna forma o signo en mayor o menor

medida de representación social actuando sobre instituciones u organismos políticos.

Bill Gates imagina una ciudadanía que pueda ser consultada en forma permanente y masivamente,

a través de encuestas o consultas de opinión por Internet que formulen los respectivos gobiernos,

en forma simple y de procesamiento rápido.

Parafraseando a Montbrun, Porras, y Valenzuela6, la Ciberdemocracia, el Internet, el gobierno

digital y las redes electrónicas de información y comunicación se han convertido en instrumentos

de expresión política tanto de los gobiernos como de los ciudadanos y de las ONGs por su carácter

interactivo. La ciberpolítica surge como un complemento a las tareas de discusión y confrontación

de ideas. Las legislaturas han desarrollado paginas Web, que se utilizan para brindar información

legislativa, recibir opiniones, abrir el debate y la participación ciudadana. 12

La expresión política participativa del ciudadano en una democracia participativa requiere

involucramiento, aunque sin necesidad de implicarse con un partido político como afiliado, y

requiere de una toma de decisión del ciudadano, pautada orgánicamente para ser cuantificable y

ser expresada por el mayor número posible de ciudadanos.

Si tenemos en cuenta la ley argentina de Partidos Políticos Nº 23298, que establece que para

mantener en funcionamiento un partido político, este debe alcanzar una cantidad mínima de votos

equivalente al 1% del electorado a nivel local, provincial o nacional según las jurisdicciones o

distritos en que actúe el partido. Por otro lado si tenemos en cuenta la ley 24.747que reglamenta la

iniciativa popular, se requiere el 1,5 % de firmas del padrón electoral. Estos porcentajes o una cifra

entre los mismos, constituirían el piso de una participación significativa. Como vimos en el caso

de Santa Fe, estos porcentajes no se alcanzan. Esto no quiere decir que no sea importante todo

esfuerzo de ampliar la base de participación, pero tampoco cabe atribuir mayor significado que el

que tiene la muestra. Lo que corresponde entonces es que se organice la participación de forma tal

de que participe un número importante de ciudadanos o como dice Dhal en la que todos tengan

una igual y efectiva oportunidad de participar.

6. Montbrun, Alberto. Porras, Liliana y Valenzuela Edgardo. Participación ciudadana en el nivel local. Publicación especial

Seminario de Capacitación de Concejales; FAVIM, 2002.

Decíamos en la 1RA

Jornada sobre politicas publicas y gestión local realizadas en la UNLaM el

30 de junio de 2000, que: La democracia participativa no quiere decir necesariamente más

eficacia gubernativa, sino más ciudadanos involucrados en la decisión, mayor consenso

gubernativo, mayor compromiso social. Que los propios ciudadanos puedan ser artífices de su

común destino por encima de políticas paternalistas. 13

De lo hasta aquí expuesto tenemos al menos dos vertientes sobre los modos de participación

política la que plantea Dahl y la que describe Robirosa.

Párrafo aparte

Las protestas sociales

Aunque incluyamos las protestas sociales, en la diversidad de convocatorias, como proposiciones

pro positivas, las manifestaciones en espacios públicos de los movimientos sociales

reivindicatorios de sectores sociales, de las que participan las redes sociales virtuales, los reclamos

sindicales, las victimas de la inseguridad, etc., la participación ciudadana no puede reducirse a

estas expresiones, sin la institucionalidad con la que fuera pensada, formulada y escrita en las

normas constitucionales.

Pero no podemos dejar de reconocer en los levantamientos de Egipto y Libia de 2012 que

terminaron con el derrocamiento de los gobiernos de ambos países, la importancia que tuvieron las

redes sociales virtuales. Más modestamente, ese mismo año, las redes sociales virtuales se

utilizaron en la Ciudad de Buenos Aires para convocar a la Plaza de Mayo a grupos de vecinos en

oposición al gobierno.

El ejemplo de lo que no fue - Las asambleas barriales en las plazas

En una entrevista en el programa DDT de canal 26 al ex diputado Zamora y el periodista Lanata

coincidieron en que las asambleas barriales comenzaron con la libre y entusiasta concurrencia de

vecinos para tratar temas de su interés con el auspicio de las autoridades locales. Al poco de andar

fueron cooptadas por dirigentes de izquierda de escasa representación política, que se disputaron

entre sì el control de las asambleas y propusieron asambleas alternativas a causa de la disidencia

13

Baraglia, Daniel Fernando. 2000. Organización local y estilo de gestión. 1RA

Jornada sobre políticas públicas y

gestión local realizadas en la UNLaM - 30 de junio de 2000. Ed. Boletín informativo de la Asociación Argentina de

Derecho Constitucional. Julio de 2000.

entre la propia dirigencia, en otras plazas y lugares públicos, pretendiendo sumar cada uno de ellos

a sus escasas filas, a los vecinos que concurrían. La respuesta de los vecinos fue que dejaron de

concurrir. Por su parte las autoridades locales y los partidos de oposición representados

mayoritariamente fueron dejando de auspiciarlas. Los activistas sin votos vaciaron las plazas.

No hace mucho tiempo le preguntaban a un dirigente piquetero porque cortaban las calles y las

avenidas, y respondió, porque no tenemos otra forma de hacernos ver y llamar la atención en

forma pacífica, de otra forma la prensa y el gobierno no nos escuchan.

Las reivindicaciones sociales que procuran muchos de ellos merecen su atención, pero la

representación política en las urnas de sus dirigentes no alcanza al uno por ciento del electorado.

Presupuesto participativo. Asambleas barriales. Partido de Morón.

Las asambleas barriales parecen haber encontrado una mejor organización a través del tiempo

como el caso de las asambleas barriales del programa sobre presupuesto participativo del Partido

de Morón. Dirigidas por las autoridades municipales ha superado la anarquía de aquellas iniciales.

Podrían replicarse a nivel provincial asambleas barriales probablemente sobre la base de

estructuras semejantes a los Foros de Seguridad que son en realidad ejemplo de estas.

Leopoldo Fidyka expresa14

que, en los ámbitos locales interactúan una pluralidad de actores

tanto gubernamentales como no gubernamentales, con diversidad en cuanto a sus recursos,

modalidades de gestión y actuación, capacitación, acceso a la información y a la tecnología y

con necesidades muy diferentes. En este universo un tema a tener en cuenta es el de los actores

que actúan en el territorio. comenzado por los no gubernamentales, y más específicamente para la

temática en cuestión.

Con vistas a fortalecer la democracia y la construcción de la ciudadanía, resulta indudable que el

Estado en todos sus órdenes debe tomar un rol protagónico e indelegable en materia de

promoción de la participación ciudadana, más allá de los meritorios esfuerzos de distintas

entidades de la sociedad civil, en cuanto a:

1. el proceso democrático, como factor clave y necesario para realizar una modernización

administrativa con permanencia

2. la participación ciudadana, como elemento fundamental para reforzar la democracia

3. la descentralización.

14

Fidyka, Leopoldo, Instrumentos jurídicos para una gestión local participativa”. Ministerio del Interior. 2008.