DIPLOMADO POLÍTICAS PÚBLICAS PROFESOR: CLAUDIO SEEBACH ALUMNA: YANI AUTH RAMÍREZ

MINUTA MÓDULO 5: SISTEMA DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR

1. Identificación del problema

Toda relación de consumo conlleva cierta desigualdad entre proveedores de bienes y servicios y

consumidores. Por una parte, el mercado presenta fallas que sustentan esta desigual relación,

como asimetrías de información y costos de transacción. Por otra, se encuentra un consumidor

promedio inexperto, que conoce menos del bien o servicio que le ofrecen, y no se encuentra

organizado, además de presentar limitaciones cognitivas naturales, que le impiden tomar

decisiones de consumo plenamente racionales. Todos estos factores confluyen, dejando al

consumidor en un estado de vulnerabilidad.

Si bien Chile cuenta con una Ley que establece normas sobre protección a los consumidores

(LPC), ésta no se ha adaptado de manera suficiente a las transformaciones sustanciales del

mercado y los consumidores1. El contexto de la protección al consumidor ha cambiado desde el

primer trámite legislativo de la Ley en 1990, y si bien fue aprobada en 1997 y desde esa fecha ha

sido actualizada mediante 9 leyes modificatorias, aún responde de manera insuficiente a las

demandas de la ciudadanía.

2. Diagnóstico

a. Características básicas, contexto y origen del problema.

En la actualidad, y desde la Constitución de 1980, el orden público económico chileno establece

que la relación persona-Estado en está regida primordialmente por el principio de

subsidiariedad, bajo el cual se restringe y cuestiona la participación directa del Estado, y sólo se

le permite intervenir en el ámbito privado cuando éste no alcanza sus fines2. Una de las

funciones del Estado, entonces, en este modelo, es la de regular. Y una de las regulaciones tiene

que ver con la protección al consumidor, que se hace cargo principalmente de las asimetrías de

1 Roa, J. (2013) Buenas prácticas y perspectivas de análisis para la mejora del Sistema de Protección al Consumidor en Chile. Del Estudio de Trasfondo Grupo Res Pública Chile, Cap. 6 Más competencia y protección efectiva de los consumidores.

2 Alvear, J. “Protección de la salud, acceso a los medicamentos y deficiencias del mercado. Hacia un derecho social plurivalente en el marco de una economía social de mercado”, Revista Ius et Praxis, Año 19, N° 2, 2013.

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información, como una de las fallas del mercado. Se señala que el funcionamiento de los

mercados mejora con protección más efectiva de los derechos de los consumidores, y que las

medidas que apunten a esa dirección podrían reducir la desigualdad, ya que la protección de los

consumidores y el resguardo de la competencia protegen de manera especial a los más

vulnerables3, permitiendo “emparejar la cancha”.

En nuestro país, la protección al consumidor ha sido resguardada a través de la Ley N° 19496, y

se asigna al Servicio Nacional del Consumidor la función de proteger, informar, educar y

fomentar la participación ciudadana en materias de consumo. Sin embargo, a pesar de los

importantes logros obtenidos por el Sernac, en cuanto a instalar los derechos del consumidor

tanto en proveedores como en consumidores, los cambios en el mercado y los consumidores

han permitido vislumbrar algunas problemáticas que no fueron previstas hace 14 años, cuando

fue finalmente promulgada la Ley. Uno de los principales problemas se debe al modo de trabajo

del Estado, de tipo weberiano, en el que se trabaja por estancos, en forma

compartimentalizada4, lo que ha impedido que pueda generarse un Sistema de Protección al

Consumidor adecuado.

Entre los efectos de la inexistencia formal de un Sistema de Protección al Consumidor, se

cuentan la descoordinación entre el Sernac y otros organismos sectoriales del Estado,

produciéndose duplicidad de funciones; la confusión generada por esta descoordinación;

existencia de normativas contrapuestas; espacio para eludir responsabilidades; presiones sobre

los reguladores sectoriales por parte de sus propios mercados; entre otros5.

A la falta de un Sistema coordinado y adecuado, se suma la estructura organizativa del Sernac,

que no se adapta a la estrategia planteada por los distintos gobiernos. Es una estructura con

una planta pequeña, heredada de una institución anterior con distintas atribuciones y que fue

reducida a su mínima expresión durante los ’70. Asimismo, a pesar de las crecientes

atribuciones y mayores complejidades que enfrenta el Servicio, no se lo ha dotado de

3 Figueroa, N. y Repetto, A. (2013) 95 Propuestas para un Chile Mejor, Cap. 6 Más competencia y protección efectiva de los consumidores. Grupo Res Pública Chile.4 Seebach, C. (2014), Clase Diplomado de Politicas Públicas, P. Universidad Católica de Chile.5 Lorenzini, J. (2013) Protección Efectiva del Consumidor. Documento de referencia N° 04 de Espacio Público.

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presupuesto significativamente mayor, lo que dificulta el cumplimiento adecuado de sus

funciones.

Por otra parte, existe una alta expectativa por parte de la ciudadanía, que espera que el Sernac

resuelva oportunamente todos sus problemas de consumo, que fiscalice y haga labores de

vigilancia de mercados y que “castigue a quienes se aprovechan”.

La falta de una institucionalidad adecuada, acorde a los cambios del mercado, deja a los

consumidores sin la debida protección, aumentando su vulnerabilidad, y afectando el

crecimiento económico, que como se señaló, requiere competencia y protección de los

consumidores.

b. Mapa de actores

Por definición, la relación de consumo establece un binomio consumidor-proveedor. Por lo

tanto, los beneficiados o afectados por un Sistema de Protección al Consumidor son todos los

habitantes del país, dado que estamos todos sujetos a relaciones de consumo en forma

cotidiana, ya sea como consumidores o como proveedores. Ya el presidente Kennedy lo

señalaba el año 1962: "Ser consumidor, por definición, nos incluye a todos". No obstante,

pueden identificarse otros actores:

- El Servicio Nacional del Consumidor, dependiente del Ministerio de Economía, Fomento y

Reconstrucción (Minecon). Es un servicio altamente técnico. Sus funcionarios constituyen

un actor de suma relevancia, puesto que son ellos los llamados a implementar cualquier

política pública relacionada con la protección al consumidor, por lo que deben ser

considerados al momento de diseñar modificaciones.

- Minecon, tiene por objetivo velar por el éxito económico del país, lo que en ocasiones

podría contraponerse al objetivo del Sernac, que es la protección del consumidor6.

- Superintendencias u órganos fiscalizadores sectoriales, que regulan y fiscalizan mercados

específicos, en los cuales también se comprometen los derechos de los consumidores .

6 Lorenzini, J. (2013) Protección Efectiva del Consumidor. Documento de referencia N° 04 de Espacio Público.

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- Otros Organismos de la Administración del Estado, como los Ministerios de Educación,

Salud y Medioambiente, con los cuales se relaciona en diversas temáticas.

- Asociaciones de Consumidores (AdC), creadas para complementar la función protectora

del Sernac.

- Tribunales, considerando tanto los Juzgados de Policía Local (JPL) como los Tribunales

Ordinarios.

- Gremios de proveedores, incluyendo a los proveedores financieros (Cámara Nacional de

Comercio, ABIF, SOFOFA, entre otras confederaciones y asociaciones gremiales).

3. Análisis de alternativas:

La existencia de 128 proyectos de ley en tramitación en el Congreso, relacionados con la LPC,

permite afirmar que es un tema crítico en el país, y que requiere una revisión sistemática e

integral. Se han seleccionado para el presente análisis, las siguientes propuestas:

1. Un Sistema de Protección al Consumidor, que debe ser creado por Ley, con el objetivo de

implementar la política pública de protección al consumidor. Su principal objetivo es el de

coordinar a los distintos actores involucrados, de modo de evitar los problemas antes

señalados y en él debiera adquirir un rol fundamental el Sernac, liderando el Sistema.

El principal riesgo técnico asociado a esta propuesta es que el Sernac se convierta en un

órgano superior del Estado, pudiendo incurrir en algunos excesos. Políticamente, es una

propuesta altamente compleja, puesto que este mayor poder que se otorga a una

institución podría generar desequilibrios de poder, situando a una institución por sobre

las demás. Sin embargo, es una propuesta potente comunicacionalmente, dado que

podría significar importantes beneficios para la ciudadanía, puesto que la coordinación

interinstitucional generaría mayores certezas en el mercado y en los consumidores.

A través del Sistema, se espera lograr una política única de protección al consumidor,

con un cuerpo normativo coherente y un mensaje único hacia la ciudadanía.

Respecto a la posición de los distintos actores frente a la propuesta, es esperable que la

de consumidores y proveedores, tanto individuales como asociados, y el Sernac, sea

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favorable, debido al impacto esperado señalado previamente. Sin embargo, es posible

que existan posiciones adversas por parte de las otras instituciones estatales, debido a

conflictos de poder, porque el Sernac se situaría en una posición de relativa superioridad

frente a las demás, e incluso frente al Minecon.

2. El actual Proyecto de Fortalecimiento del Sernac presentado en junio por la Presidenta

establece importantes modificaciones a la LPC, con el fin de otorgarle mayores

atribuciones al Sernac en la protección y defensa de los consumidores.

Un riesgo relevante de esta propuesta tiene que ver con la gestión de personas en la

institución. Al dotar de mayores atribuciones, como la capacidad de multar a

proveedores, se establece una institución de carácter similar a una Superintendencia,

pero dicha categoría no se refleja en la actual escala de sueldos del servicio ni forma

parte del proyecto. Esto podría incidir en la motivación y compromiso de los funcionarios

por trabajar en una institución más potente, pero que mantiene la estructura

remuneracional de un servicio menor. Por otra parte, existen posiciones contrarias por

parte de gran parte de los actores, que señalan, por una parte, que se le entrega un

exceso de atribuciones (Proveedores), y por otra parte, que se incorporarían barreras de

entrada a los consumidores al momento de la denuncia (AdC). Incluso el Poder Judicial ha

expresado sus reparos respecto al remplazo de los JPL propuesto por el proyecto.

El fortalecimiento del Sernac permitiría que el Servicio cumpla en mayor medida con las

expectativas de la ciudadanía, debido a las mayores facultades que le otorga. Se espera, a

través de su implementación, una mayor disminución en las asimetrías de información y

n mayor cumplimiento de la normativa por parte de los proveedores, al aumentar el

enforcement.

3. Para que los mercados funcionen correctamente se requiere entre otros factores, que los

consumidores posean las habilidades y la formación necesarias para tomar buenas

decisiones de consumo, por lo que se propone incorporar explícitamente temas de

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educación para el consumo en el currículo escolar7. Esto, porque las capacidades

cognitivas se forman de manera más efectiva en la infancia, y porque los niños y jóvenes

son participantes activos en los mercados, y por tanto vulnerables a las acciones de los

oferentes.

El principal riesgo técnico, deriva de la incorporación de temáticas relativamente nuevas,

para los cuales no existe aún formación docente inicial. Por lo tanto, los docentes

omitirían, en lo posible, dichos contenidos, o tendrían que capacitarse para una adecuada

implementación de la política pública. Se observa como un posible riesgo político la

discusión que genere el incorporar estos contenidos, y la probabilidad de que implique la

eliminación de otros contenidos actualmente vigentes, y el cuestionamiento respecto a la

óptica mediante la cual se trabajarán8. Comunicacionalmente, puede ser una propuesta

potente, en cuanto se resuelvan previamente los temas políticos, y se promueva como

una herramienta para la promoción de un consumo responsable y sustentable, tanto

ambiental, como social y económicamente.

Se espera lograr ciudadanos con mayores competencias, y por lo tanto con posibilidad de

tomar mejores decisiones de consumo. De este modo, podría prevenirse el

sobreendeudamiento, promoverse alimentación saludable, compras seguras y

responsables con el medioambiente, comercio justo, promoción del emprendimiento,

entre otros.

Surge en esta propuesta un nuevo actor: el mundo docente. Clave para la

implementación de la política, y probablemente uno de sus principales críticos, debido a

la falta de preparación respecto a la materia y al escaso tiempo disponible para la

incorporación de nuevos contenidos. Por otra parte, el Mineduc se encuentra presionado

por múltiples sectores, que buscan incorporar sus áreas temáticas en las bases

curriculares, razón por la cual podría tener una posición poco favorable.

7 Propuesta trabajada por el Sernac durante los últimos años y por Figueroa, N. y Repetto, A. (2013) 95 Propuestas para un Chile Mejor, Cap. 6 Más competencia y protección efectiva de los consumidores. Grupo Res Pública Chile.8 Existen sectores que plantean que serían contenidos funcionales a un modelo económico de libre mercado, que hasta el momento ha promovido importantes desigualdades en el país.

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Las tres propuestas en análisis son completamente complementarias, y tienen importantes

ventajas y desventajas, por lo que es difícil definir una sola de ellas como la que más debiera

impactar a la disminución del problema planteado. Sin embargo, una de ellas permite que el

Estado modifique su estructura compartimentalizada de trabajo, generando valor agregado, a

través de la coordinación intersectorial. El sistema de Protección al Consumidor aparece como

una alternativa que permite incorporar además elementos de modernización del Estado,

entregando un mejor servicio a la ciudadanía, y por tanto mejores resultados de política pública.

Por otra parte, es conveniente, en términos temporales, que se constituya y funcione el Sistema

de Protección, para que se presente una mejor propuesta de fortalecimiento, ya no

necesariamente del Sernac, sino que del Sistema de Protección. Asimismo, este Sistema

permitirá, con mayor fuerza, realizar las acciones necesarias para llevar a cabo la tercera

iniciativa planteada, al incorporar al Mineduc dentro de sus actores.

4. Conclusiones

Si bien la propuesta no resuelve en su totalidad el problema público al que va dirigido, sí

permite lograr importantes avances, y limitar numerosos problemas derivados de la ausencia de

un modelo integral, coordinado, de protección al consumidor. De este modo, tanto consumidor,

como proveedor estarán menos confundidos respecto a dónde dirigirse, qué normativa prima,

qué instituciones son las responsables, entre otros. Las instituciones públicas incorporadas al

Sistema verán los beneficios de trabajar en red, no se duplicarán funciones, lo que permitirá

aprovechar de manera más eficiente los recursos, e impedirá la evasión de responsabilidades.

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