Brechas regionales y nacionales

1Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo

Brechas Regionales y Nacionales en la Representación Política

Javier Torres Seoane

2 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo


Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP)

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional)

Edición Digital 2012

Brechas Regionales y Nacionales en la Representación Política / Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral – La Paz - Bolivia: PNUD 2012

El análisis, las opiniones y las recomendaciones de este documento no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), de sus Estados Miembros, del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), de sus respectivas Juntas Directivas, ni del Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Se trata exclusivamente de un documento independiente resultado de la colaboración de prestigiosos consultores del PNUD e IDEA Internacional.

Diseño: SalinaSánchez

Diagramación: Pablo Gallardo Mustafá.

Reproducción: Plural Editores Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutierrez www.plural.bo


Indice

IntroducciónLa Política RegionalUna Elite Política sin PartidosLa Asamblea Nacional de Gobiernos RegionalesEstilos de Gobierno: Entre la Administración y la PolíticaEl Problema del Consejo RegionalIntegración y Mancomunidades RegionalesLas Propuestas de Gana Perú: ¿Incentivos para la Regionalización o Afirmación de la Departamentalización?La Necesidad de un Acuerdo por la Regionalización del PaísLa Necesidad de Algunas Reformas Políticas

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IntroducciónEl proceso de descentralización iniciado el año 2002 ha generado una dinámica político-institucional muy intensa que ha cambiado la relación entre los partidos políticos nacionales y los actores políticos regionales, pues si bien en un primer momento los partidos vieron en el proceso de elección de Gobiernos regionales la posibilidad de reconstruir su asentamiento fuera de Lima o de tejer nuevas redes, esto no se produjo (ver gráfico 1).

Gráfico 1. Resultados de Elecciones Regionales 2002, 2006 y 2010 (partidos y movimientos regionales)

Por el contrario, lo que ha surgido es una amplia y variada gama de liderazgos regionales que han optado, en la mayoría de los casos, por asentar su poder en los llamados movimientos políticos regionales, que son estructuras poco desarrolladas, cuya principal y a veces única finalidad es competir en los procesos electorales.Esta dinámica se hace aún más compleja debido a que en el nivel local se presenta la misma situación (ver gráfico 2), lo que origina, finalmente, serias deficiencias en la coordinación intergubernamental. Este es uno de los principales problemas que tendrá que afrontar el próximo Gobierno de Ollanta Humala para la ejecución de las políticas que ha propuesto al país, sobre todo en los programas sociales.

Elaboración propia. Fuente: ONPE. Nota: 1) Movimientos Regionales (blanco); 2) APRA (ana-ranjado); 3) Otros partidos políticos y alianzas electorales (en distintos colores).


Gráfico 2. Resultados de Elecciones Municipales a nivel provincial 2010 (Partido / Movimiento Regional / Organizaciones Locales)

Fuente: ONPE. Elaborado por José María Rodríguez Arias (2010).

Las razones que explican esta dinámica tienen que ver con los cambios en la relación entre el poder central y los poderes regionales y locales que se dieron en la década de los noventa. Durante el Gobierno de Alberto Fujimori, se produjo una centralización del poder en el nivel nacional, al disolver la naciente experiencia regional de 1989, eliminar la bicameralidad e instaurar el distrito nacional único. Otro de los factores que contribuyeron a ello fue el establecimiento de un tipo de relación directa de clientela entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, a través de los diversos


programas sociales, además de las transferencias directas a los municipios distritales que se desarrollaron en esa década.

Estos cambios institucionales, que además coincidieron con una grave crisis de legitimidad de los partidos políticos nacionales (ver gráfico 3), tuvieron un profundo impacto en la manera de hacer política fuera de Lima. El partido dejó de tener relevancia y pasó a ser innecesario. Así, 1995 fue el momento en que la política independiente tuvo su máximo esplendor, cuando en las elecciones municipales de aquel año, el único partido histórico que pudo competir —porque no había perdido el registro— fue Acción Popular.

Gráfico 3. Si este domingo hubiera elecciones, ¿por qué partido votaría usted? (Solo los que votarían por un partido)

Fuente: Latino barómetro 1996-2010.

La transición democrática produjo reformas significativas, como el establecimiento de los Gobiernos regionales, el retorno a la elección de congresistas por departamento y la dación de una ley de partidos políticos (ver cuadro 1). Sin embargo, estos cambios institucionales no fueron suficientes para modificar la forma de hacer política en el interior del país, sino que han trasladado al nivel regional la dinámica fragmentada que se venía dando a nivel provincial.

Por ello, han surgido movimientos políticos regionales que compiten de igual a igual con los partidos políticos nacionales, antiguos y nuevos. En ambos casos, vienen funcionado, en su mayoría, como maquinarias electorales que desaparecen mientras no hay procesos electorales. Incluso, en el nivel regional, cambian de nombre, aunque sea el mismo candidato con su misma red de seguidores. La diferencia es que, por mandato de la Ley de Partidos Políticos, no se permite a los movimientos regionales tener candidaturas fuera de su “departamento”, con lo cual se limitan los incentivos de competencia electoral (Vergara 2009:39). Por otro lado, la


regulación asimétrica de los costos de participación electoral determina que el gasto para los partidos sea mucho mayor que para los movimientos regionales y organizaciones políticas de alcance local, al competir en los niveles subnacionales (ver cuadro 1). Ello ha facilitado la aparición de un sistema de representación “bicéfalo”, sin mayor conexión entre sí.

Cuadro 1. Ley de Partidos Políticos. Requisitos para partidos políticos, movimientos regionales y organizaciones locales

Partidos políticos Movimientos regionales Organizaciones políticas de alcance local

Requisitos de inscripción

1. Acta de fundación: - Principios, objetivos y visión del país. – Relación de los órganos y de los miembros que los conforman. – Denominación y símbolo partidario.

2. Relación de adherentes: 1 % de los ciudadanos del país que sufragaron en la última elección.

3. Actas de constitución de comités, ubicados en, al menos, 2/3 de los departamentos.

4. El estatuto del partido.

5. Designación de personeros legales.

6. Designación de personero legal.

7. Dos años de plazo para recolectar las firmas desde la adquisición de los formularios.

1. Relación de adherentes no menor del 1 % de los ciudadanos que sufragaron en la última elección nacional, dentro de la circunscripción en la que el movimiento pretenda presentar candidatos.

2. Actas de constitución de comités en, al menos, la mitad más uno del número de provincias que integren la región o departamento.

1. Relación de adherentes no menor del 1 % de los ciudadanos que sufragaron en la última elección nacional, dentro de la circunscripción en la que la organización política local pretenda presentar candidatos.

2. Actas de constitución de comités en, al menos, la mitad más uno del número de los distritos que integren la provincia.

3. Si es a nivel distrital, tener un comité en el distrito.

Democracia interna

1. Elecciones internas para elegir a autoridades y candidatos para cualquier cargo público (desde consejero municipal a presidente de la república).

No regulado. No regulado.

Transparencia en financiamiento

1. Registro de ingresos privados en libro de contabilidad.

2. Sistema de control interno para actos de contenido económico.

3. Informe financiero anual.

4. Llevar libros de contabilidad.

No regulado. No regulado.

Requisitos de inscripción de listas

1. Planes de gobierno.

2. Declaración de vida de candidatos.

3. Cuota de género de 30 %.

4. Cuota de 15 % de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada región (elecciones regionales) y provincia donde existan (elecciones municipales a nivel provincial).

5. Cuota juvenil no menor de un 20 % de ciudadanos o ciudadanas jóvenes menores de 29 años de edad (solo en municipales).

1. Declaración de vida de los candidatos.



4. Cuota de 15 % de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada región (elecciones regionales) y provincia donde existan (elecciones municipales a nivel provincial).


1. Declaración de vida de los candidatos.



4. Cuota de 15 % de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada provincia donde existan (elecciones municipales a nivel provincial).


Competencia electoral

Nacional, regional, provincial y distrital.

Regional, provincial y distrital (de la región).

Provincial y distrital.

Fuente: Ley N.° 28094 - Ley de Partidos Políticos. Elaborado a partir de Vergara (2009: 48).


El problema que señalamos no es nuevo; pero, a diferencia de los Gobiernos de Alejandro Toledo y Alan García, el de Ollanta Humala deberá administrar un país en el que prácticamente se ha concluido el proceso de transferencias de competencias y funciones a los Gobiernos regionales y locales, sin que ello haya significado la correspondiente transferencia de recursos ni tampoco la modificación de las leyes que rigen los sectores.

Por otro lado, debido a la existencia de una serie de competencias compartidas por los diferentes niveles de gobierno, es inevitable que se genere una serie de contiendas de competencia, como ya ha ocurrido en asuntos de ordenamiento territorial, en el caso de la región San Martín, o incluso en el tema de invasión de competencias, como las ordenanzas regionales de Puno y Cusco, que han ido más allá de lo que la ley manda y que han sido declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional.

Un aspecto adicional a esta tensión, es el hecho de que la descentralización fiscal sigue pendiente, a pesar de no solo los constantes reclamos de la Asamblea Nacional de Gobiernos regionales, sino también de las propuestas elaboradas por la Comisión de Descentralización y Gobiernos Locales del Congreso de la República. Sin embargo, es bueno recordar que esta situación sigue dependiendo del proceso de creación de regiones que ha sido postergado, sin que se establezca ninguna fecha, luego del fracaso del referéndum de integración regional del año 2005. Esto ha llevado a que los gobiernos regionales sigan dependiendo exclusivamente de las transferencias que el Gobierno nacional realiza, lo que los hace instancias con poca autonomía y altamente dependientes de su relación con el Poder Ejecutivo.

El problema de la falta de coordinación intergubernamental, aparece como uno de los temas más urgentes de afrontar, para lo cual no basta con poner en funcionamiento el Comité de Coordinación Intergubernamental, como algunos especialistas sostienen, ya que este solo servirá para la discusión de aspectos generales del proceso, pero no en la atención de los problemas específicos que se presenten a lo largo del periodo.

A esto, se suma la agresiva política de promoción de inversiones en diversos sectores, como el minero, el petrolero y el gasífero, así como el desarrollo de obras de gran infraestructura con capital privado trasnacional, que ha generado un sinnúmero de conflictos a lo largo de estos cinco años, y en los cuales no se han tomado en cuenta la opinión de los Gobiernos regionales ni de la sociedad civil.

Pero el problema más complejo de la descentralización en el Perú, es la indefinición del futuro del proceso de regionalización, que, al haberse iniciado con la constitución de regiones a partir de los departamentos, ha acentuado las identidades departamentales, lo cual se constituye en una seria traba para cualquier iniciativa de integración regional.


La Política RegionalDebido a la diversidad y complejidad de los contextos regionales, es difícil generalizar cuáles son las principales tendencias de la política al interior de las regiones en los últimos años. Sin embargo, podemos enumerar las siguientes:

a) Cuestionamiento permanente a la legitimidad de la mayoría de Gobiernos regionales, que se basa en la idea bastante extendida de que el porcentaje de votos obtenido en la elección determina dicha legitimidad . Esta mal entendida falta de legitimidad de “origen” ha llevado a que diversos actores sociales y políticos no reconozcan a los presidentes regionales como los líderes naturales de las regiones; por el contrario, ha dado lugar a constantes conflictos desde el inicio mismo de la gestión. Es errado pensar que las recetas electorales que establecen un umbral de elección al 30 % de los votos válidos, así como la segunda vuelta (para la elección de presidentes y vicepresidentes regionales) vayan a solucionar los problemas de legitimidad y gobernabilidad de las regiones. El 5 de diciembre del 2010 se realizó la segunda vuelta regional en diez departamentos del país: Amazonas, Ayacucho, Huánuco, Ica, Lambayeque, Lima, Madre de Dios, Pasco, Puno y Tumbes (ver gráfico 4). A esto se suman tanto la idea generalizada de que las gestiones regionales son bastante limitadas en resultados concretos como la poca claridad de la ciudadanía sobre cuáles son las funciones y competencias de los Gobiernos regionales.

Gráfico 4. Resultados de primera vuelta de Elecciones Regionales 2010

1Véase TUESTA, Fernando (2008). “Consideran errado pensar que la valla para elección regional solu-cionará problemas de gobernabi-lidad”. Política. Blog de Fernando Tuesta. Consulta: <http://blog.pucp.edu.pe/fernandotuesta/consideran-errado-pensar-que-valla-para-eleccion-regional-solucionara-problemas-de-gober-nabilidad>

1

Fuente: ONPE. Elaboración propia, a partir de José María Rodríguez Arias (2010).


b) Existe una gran indefinición sobre el rol y las atribuciones del Consejo regional, ya que, si bien la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales define su función normativa y fiscalizadora, la mayoría de los consejeros desconoce la manera de ejercerla. En la actualidad, complejizando aún más el mapa político subnacional peruano, existen 256 consejeros regionales a nivel nacional (ver gráfico 5). Esto ha generado no solo situaciones en las que el Consejo es un mero tramitador de las propuestas normativas que le alcanza el Ejecutivo regional, sino también casos en los que, por cambios de posiciones y rupturas de las alianzas entre el presidente y sus consejeros, se concentran en acciones de fiscalización poco fundamentadas en la ley, pero que generan situaciones de crisis que pueden llegar a desestabilizar al Gobierno regional. En ese sentido, la reforma de la ley que buscaba dar mayor autonomía al Consejo regional no ha funcionado.

Gráfico 5. Consejeros regionales electos de las provincias de cada región en el año 2010

Fuente: ONPE. Elaboración propia, a partir de José María Rodríguez Arias (2010).


c) Los presidentes regionales son rebasados por diferentes actores que pueden tener mayor poder político o económico y, por tanto, más capacidad de movilización de recursos, o por quienes tienen capacidad de movilizar a la población, asumiendo las demandas de esta (ver cuadro 2). Tal situación se ha dado tanto en las protestas sociales de Moquegua y su demanda por un mayor canon como en el caso de Amazonas con relación al conflicto en Bagua, donde los presidentes regionales no tuvieron ningún margen de juego, al igual que en el reciente conflicto ocurrido en Puno. Esta misma situación se da también cuando el Gobierno nacional interviene a través de sus proyectos y programas en una determinada zona, como ocurre en el caso del Valle del Río Apurímac y Ene (VRAE), donde los presidentes regionales de Ayacucho, Cusco y Junín no tienen mayor capacidad de incidir en la acción gubernamental. Asimismo, cuando unilateralmente el Gobierno emite un decreto que recorta los presupuestos de los Gobiernos subnacionales.

Cuadro 2. El poder en las regiones, 2009

2Véase: REVISTA PODER (2010): “Es-pecial. Poder Regional: Poder Eco-nómico y Política en las Regiones”. Consulta: <http://www.poder360.com/article_detail.php?id_arti-cle=5073>

3Sobre el tema, para un caso parti-cular, en relación con los presiden-tes regionales y la protesta amazó-nica, véase TORRES, Javier (2009). “Los gobiernos regionales y las protestas indígenas de la Amazo-nía”. CIED. Consulta: <http://www.cies.org.pe/analisis/65/protestas-indigenas-javier-torres>

2

Costa norte Sur andino Nombre y apellidos Ranking Nombre y apellidos Ranking

Yehude Simon 1

Ollanta Humala 1

César Acuña (alcalde de Trujillo) 2

Hernán Fuentes (presidente de Puno) 2

José Murgia (presidente de La Libertad) 3

Juan Manuel Guillén (presidente de Arequipa) 3

Alan García 4

Jorge Rodríguez (Grupo Gloria) 4 Dionisio Romero Seminario 5

Javier Velásquez Quesquén 6

Sierra Central Selva Nombre y apellidos Ranking Nombre y apellidos Ranking

Vladimiro Huaroc (presidente de Junín) 1

Alberto Pizango 1

Federico Salas Guevara (presidente de Huancavelica) 2

César Villanueva (presidente de San Martín) 2

Ollanta Humala 3

Yván Vásquez (presidente de Loreto) 3

Ollanta Humala 4

Fuente: APOYO, OPINIÓN Y MERCADO-XXIX. Encuesta del Poder. Modalidad: Sondeo a líde-res de opinión y encuesta entre el público realizada a 1000 personas en 16 ciudades, entre el 15 y 17 de julio del 2009.

Otro caso se da cuando intervienen actores como las grandes empresas trasnacionales, sean mineras, petroleras u otras, que operan en el interior del país y que establecen sus propias reglas de juego, frente a las cuales los presidentes regionales poco o nada pueden hacer, más allá de sumarse a quienes se les enfrentan o, simplemente, ponerse de lado .3


d) Existe una tendencia a la disolución y creación de movimientos regionales para cada proceso electoral, en los cuales básicamente cambian los nombres, pero responden, en su mayoría, a algún político o empresario de la región que tiene su asentamiento en la capital del departamento, con limitados vínculos hacia el resto de provincias y sin ninguna voluntad de articulación con otros movimientos regionales de departamentos vecinos.

e) A diferencia de los dos años anteriores, se percibe una mayor participación de los actores políticos regionales con presencia en los espacios de la política nacional, como los miembros del Congreso que participan de la vida política regional, en especial en los procesos electorales, lo que se expresó en el fallido proyecto de ley que planteaba la posibilidad de que los congresistas pudieran postular en las elecciones regionales . Otra expresión de esta tendencia ha sido la permanente confrontación entre Yehude Simon, mientras fue presidente de Lambayeque, y el congresista Javier Velásquez Quesquén, así como entre el congresista Yonhy Lescano y los presidentes de su región, Hernán Fuentes y Mauricio Rodríguez. Esto expresa, de una manera elocuente, la cada vez mayor relevancia que los Gobiernos regionales adquieren frente al menor peso que el Congreso de la República posee con relación a los electores en particular. Sin embargo, este hecho también presenta un problema, ya que la confrontación convierte al congresista únicamente en un fiscalizador de la gestión y no necesariamente apunta a una práctica de cooperación entre ambos espacios.

f) Existe una escasa coordinación y articulación entre los Gobiernos regionales y los locales en sus dos niveles (provincial y distrital). El único espacio que la ley contempla para la coordinación de ambos niveles de gobierno es el del Consejo de Coordinación Regional, el cual cuenta, además, con una representación de la sociedad civil. Debido a esta doble naturaleza de ser un espacio de coordinación intergubernamental y, a la vez, de concertación con la sociedad civil, se ha vuelto inoperante y solo es convocado para cumplir con la formalidad de la ley. A este vacío del diseño institucional, se suma el hecho de que muchos presidentes regionales no cuentan con alcaldes provinciales que provengan de su movimiento político. Y en el caso de que esto se diera, muchas veces son alianzas exclusivamente electorales que dejan de funcionar en cuanto se produce la elección. Por otro lado, los consejeros regionales (que son elegidos por provincia) tienen una fuerte competencia con los alcaldes provinciales.

4Véase el proyecto de ley en http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/Tra-DocEstProc/CLProLey2006.nsf

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Cuadro 3. Opinión sobre las brechas regionales de representación

“El principal problema del sistema político peruano, más que la “fragmentación”, es la ausencia de articulación política que al interior de la mayoría de departamentos no parece estar siendo resuelta por los movimientos regionales ni por la consolidación de ciertos liderazgos políticos a nivel departamental”. MUÑOZ, Paula y Andrea GARCÍA (2011): “Balance de las elecciones regionales 2011”. Perú Debate.

“De un total de 9.944 autoridades locales

electas, los partidos políticos inscritos en las elecciones del 2006 obtuvieron el 55.49 % de los cargos municipales en el ámbito local, mientras que los movimientos regionales y organizaciones políticas de alcance local tuvieron un 44.5% del total de cargos municipales”. (ONPE 2010. Reporte de Procesos y Consultas)

“En cada nueva elección de alcaldes provinciales y distritales, el número de alcaldías conquistado por los partidos nacionales –sean los tradicionales o sean los nuevos– es cada vez menor. La última vez, sólo 20% de las alcaldías han sido ganadas por partidos nacionales. El resto es ganado por movimientos locales o regionales”. (Analista de opinión, entrevista a élites. PAPEP Perú)

“Los canales verticales de representación están rotos. El congresista que representa a una región no tiene contrapartida de su partido ni de otros partidos en la región o la provincia de donde viene. Porque el alcalde pertenece a un movimiento local, el presidente, a un movimiento regional, no hay contacto político, no hay comunidad política”. (Periodista, entrevista a élites. PAPEP Perú).

g) Es muy limitada la administración efectiva que puede tener un Gobierno regional sobre su territorio. Este hecho tiene que ver con el campo de las competencias, en particular con aquellas que el Gobierno nacional ha reservado para sí y que están directamente vinculadas con las grandes inversiones privadas, como en el caso específico de la gran minería, en el que no tienen ningún mandato, a pesar de que la ley dispone que sean los Gobiernos regionales los que definan las políticas de ordenamiento territorial. Justamente, existe una iniciativa del Gobierno de García para retirar dicha competencia o, por lo menos, supeditarla a lo que el Ministerio del Ambiente defina. A esto se suma que los presidentes regionales concentren su acción sobre ámbitos de mayor peso electoral (como las provincias donde obtuvieron mayor votación) y político (normalmente, capitales de departamento o ciudades intermedias con peso propio). En el primer caso, pensando en una posible reelección, y en el segundo, para evitar el surgimiento de conflictos intrarregionales.


h) Aunque no existe información muy precisa sobre el tema, un factor de cada vez mayor relevancia en la dinámica política regional se da con relación al poder de diversos actores económicos vinculados a actividades ilícitas como son el narcotráfico, la extracción ilegal de madera y el contrabando. El caso del alcalde de Pucallpa, Luis Valdez, acusado de narcotráfico, sería solo una muestra de una inmersión de la política en actividades al margen de la ley, a lo que se agregan diversas denuncias periodísticas contra presidentes regionales y congresistas recientemente electos.

i) Uno de los mecanismos de presión política más utilizados, sobre todo en la primera mitad de la gestión, es la amenaza de la revocatoria de los presidentes regionales . Sin embargo, la gran cantidad de firmas que se requiere impide que la amenaza se concrete a nivel de consulta popular, lo que conlleva a que el debate político se diluya en torno a acusaciones de todo tipo, potenciadas por los medios de comunicación regional que tienden a convertir cualquier caso de denuncia de corrupción —sustentada o no— en tema de abierta controversia con la ciudadanía (ver cuadro 5).

j) Una institución ausente del proceso político regional es la Universidad. Aun cuando su número se ha multiplicado en el último periodo, no juega un rol clave en el debate político ni es generadora de corrientes de opinión. Esto a pesar de que la mayoría de cuadros políticos y técnicos de las regiones proceden de estos centros de estudio.

Cuadro 4. Fundamentos presentados para la solicitud de consultas de revocatoria 2009

5ONPE (2010). “Consultas popu-lares de revocatoria 1997-2009 y nuevas elecciones municipales 2005-2010”. Reporte de procesos y consultas n.° 1. Lima: ONPE, 2010.

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Fundamentos 2009 Cantidad de menciones

Total 382

1. Delitos en agravio de los recursos del Estado

67

2. Abuso de autoridad 18

3. Corrupción en agravio del Estado

6

4. Nepotismo 23

5. Ausencia del distrito 16

6. Obstáculos a la participación ciudadana

18

7. Ausencia de transparencia 35

8. Mala gestión o incapacidad administrativa

64

9. Falta de fiscalización, negligencia o colusión de los

regidores

24

10. Incumplimiento de promesas electorales

51

11. Pérdida de confianza del pueblo

14

12. Relaciones adversas con la población

10

13. Falta de respuesta a la demanda de la comunidad

6

14. Otros 30


k) Los nuevos mecanismos de participación que fueron creados por la reforma del año 2002, como los Consejos de Coordinación Regional y el Presupuesto Participativo, tienen un muy limitado impacto a nivel regional y no se han convertido en espacios de deliberación sobre el desarrollo.

Además, se han debilitado no solo por su carácter consultivo, sino porque no han significado un cambio sustancial en las dinámicas políticas regionales.

Por otro lado, quienes participan de dichos mecanismos no logran representar a la “sociedad civil regional”, sino a núcleos de capital de departamento poco representativos y sin mayor correa de transmisión con los sectores mayoritarios de la población que se encuentran al margen de estos espacios. A diferencia de décadas pasadas, no hay organizaciones departamentales que tengan un asentamiento en provincias y distritos, como ocurría con los gremios de trabajadores y campesinos.

Asimismo, la mayoría de organizaciones sociales han optado en este periodo por una estrategia de movilización social y confrontación, de manera poco coordinada, a través de Frentes de Defensa o de Comités de Lucha. Esto no solo porque el marco normativo estableció formatos rígidos e inadecuados para las realidades regionales, sino también debido a que los actores sociales perciben con bastante claridad que los principales problemas que les afectan pasan, sobre todo, por las políticas que implementa el Gobierno nacional y no por la acción o inacción de los Gobiernos regionales.

Sin embargo, es importante señalar que, a la par del desencanto de ciertos mecanismos de participación ciudadana, han surgido otros espacios promovidos por los Gobiernos regionales cuyo carácter temático y orientado a políticas sectoriales específicas vienen generando el debate sobre el desarrollo regional. Pero la limitación de estos espacios es su carácter especializado y de poco impacto en el corto plazo.


Una Elite Política sin PartidosUna de las principales preguntas sobre el proceso de descentralización ha sido si existe una élite política regional capaz de conducir una región. Pasados tres procesos electorales, se constata que —si comparamos la segunda elección 2006 con la tercera del 2010— ha habido un aumento de las reelecciones. Mientras que en el 2006 solo Yehude Simon en Lambayeque, César Trelles en Piura y José Murgia en La Libertad consiguieron ser reelectos, en el 2010 lograron lo mismo los presidentes César Álvarez de Áncash, Juan Manuel Guillén de Arequipa, César Villanueva de San Martin y Alfonso Velásquez de Ucayali. Un caso particular y exitoso de continuidad sin reelección es el del Callao, con el triunfo de Félix Guerrero de “Chimpún Callao”, el mismo movimiento que el del anterior presidente Alex Kouri.

A esto se podría agregar la elección de tres presidentes que fueron vicepresidentes de sus respectivas regiones, lo cual no significa necesariamente la consolidación de un movimiento político regional, ya que en los tres casos el vicepresidente se había enfrentado al presidente durante la anterior gestión. Sin embargo, es claro que ha emergido, en el nivel regional, una nueva élite política, aunque con muchas dificultades para acceder a competir en la escala nacional, conforme lo demuestran los frustrados intentos de líderes como César Acuña de La Libertad, Yehude Simon de Lambayeque y Vladimiro Huaroc de Junín. Lo que esta nueva élite sí puede lograr es bloquear la posibilidad de que los viejos partidos políticos nacionales puedan ser competitivos en el espacio regional, y que tengan que compartir el espacio local municipal.

Frente a esta situación, cabe preguntarse cuál debe ser el rol que jueguen los congresistas. Esto debido a que muchos de ellos no tienen —como ocurría en el pasado— la prioridad de ser miembros del Congreso, sino, más bien, la de ocupar la presidencia regional. Un caso reciente de esta tendencia, es la elección como congresistas de tres candidatos que fueron derrotados en la segunda vuelta electoral regional, como son Eduardo Cabrera en Ica, Rofilio Neyra en Ayacucho y Alejandro Yovera en Huánuco, o como el caso de Mariano Portugal, quien en octubre fracasó en su intento de ser reelecto alcalde de Puno y hoy integra el actual Congreso.

En los cuatro casos, es previsible que el rol de estos congresistas sea el de líderes de la oposición a nivel regional y que sus esfuerzos estén más concentrados en la fiscalización de ese nivel de gobierno, antes que del Gobierno nacional. Tarea que muchas veces queda en manos de los congresistas de Lima, que se asumen de por sí y ante sí como una suerte de “senadores” que representan a todo el país y descuidan su relación con el electorado que los eligió. Esta situación plantea la necesidad del retorno a la bicameralidad.


Lamentablemente, no existen estudios a profundidad sobre el origen de los nuevos liderazgos regionales. Se conoce básicamente lo que se puede reconstruir desde las hojas de vida que los candidatos presentan en el momento de inscripción de sus candidaturas ante el JNE, así como a partir de la información periodística regional. Pero es bastante claro que, en la mayoría de los casos, son liderazgos construidos a través de carreras políticas que combinan la actividad pública —por elección o como funcionarios del Estado— con un tipo de actividad privada que sea lo suficientemente visible —la gestión universitaria, el manejo de medios o la dirigencia deportiva— como para poder generar alguna forma de clientela que sea la base del respaldo electoral.

Una expresión de la debilidad de los movimientos regionales se puede ver en que, en cada elección, surge una gran cantidad de nuevas organizaciones cuya vigencia, en el mejor de los casos, termina el mismo día de las elecciones. Incluso, a pesar de que algunos de estos movimientos han empezado a conseguir ser la principal vía para que un político local acceda a la alcaldía de su provincia, no significa nada más que una alianza temporal en la que se agrupan, bajo un solo logo, actores que tienen intereses diversos (salvo uno, el de acceder al cargo). Cuando el éxito se logra, el vínculo se rompe, y cuando no se logra, también.

En el caso de los partidos nacionales, la situación es mucho peor, ya que estos no han logrado asentarse en el escenario regional, aun cuando han conseguido mantener presencia en los niveles provincial y distrital (de manera similar que los movimientos regionales). Sencillamente, los partidos políticos nacionales no lograron remontar la crisis que vienen atravesando desde los años noventa. Salvo el 2002, en que el APRA logró doce regiones, su presencia prácticamente ha desaparecido, pues tuvo solo dos regiones en el 2006 y una en el 2010. Mientras que AP y PPC prácticamente no existen.

Y de los grupos de izquierda, solo el Movimiento Nueva Izquierda, pero bajo denominaciones regionales, ha ganado elecciones en Pasco el 2006 y en Cajamarca el 2010. En el caso del fujimorismo, tampoco ha logrado consolidar liderazgos propios, a pesar de haber estado muy cerca en la elección regional cuando dos fujimoristas orgánicos pasaron a la segunda vuelta: Eduardo Cabrera en Ica, y Rofilio Neyra en Ayacucho; sin embargo, en ambos casos, fueron derrotados y hoy han sido electos congresistas.

El resto de partidos nacionales no ha tenido presencia en ningún momento, ni siquiera Perú Posible, el cual, durante el periodo en que integraba el Ejecutivo, solo tuvo el Gobierno regional del Callao. El Partido Nacionalista Peruano, luego del fracaso estrepitoso del año 2006, en que no ganó en ninguna región (solo 6 meses después de haber ganado en 16 regiones durante las generales), fue, en esta ocasión, en alianzas con movimientos regionales, teniendo suerte dispar. En realidad, el único Gobierno nacionalista es el del Cusco, ya que Juan Manuel Guillén y César Atkins, en Arequipa y Piura, respectivamente, tienen agenda propia.


Un caso particular es el de Alianza para el Progreso, el partido político fundado por César Acuña, dos veces electo alcalde de Trujillo, presidente de AMPE y exitoso empresario. En el caso de este partido, ha participado con bastante éxito en las elecciones municipales, sobre todo en el norte del Perú, donde incluso estuvo a punto de arrebatarle al APRA la única región que ha conservado, La Libertad, logrando triunfar en Lambayeque, con Humberto Acuña, y en Ayacucho, con Wilfredo Oscorima, quien no es orgánico al partido.

Sin embargo, algo que muestra la organización de los hermanos Acuña es un rasgo de la política regional actual que evidencia que los movimientos son una suerte de empresa familiar, replicando el exitoso modelo que los hermanos Cáceres Velásquez desarrollaron en el sur del Perú, hace más de 50 años. El que varios familiares de presidentes regionales hayan postulado sin éxito en Cajamarca, Tacna, Lima e Ica y que el presidente de esta última región sea hijo de un destacado político iqueño constituyen una expresión más de este rasgo.

La Asamblea Nacional de Gobiernos RegionalesEn el caso de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), esta surgió a iniciativa de los presidentes de las regiones de Áncash, Ayacucho, Callao, Pasco, Cusco, Huánuco, Ica, Junín, Lambayeque, Tumbes, Cajamarca y Lima. A lo largo de su funcionamiento, ha tenido cuatro coordinadores que han marcado, con su estilo personal, la posición de la Asamblea. Así podemos hablar de cuatro momentos.

En el primero, que corresponde a sus inicios en febrero del 2007, la coordinación estuvo a cargo del entonces presidente de la región Junín, Vladimiro Huaroc, quien asumió una posición crítica al Gobierno pero con disposición a establecer el diálogo que se había roto con la disolución del Consejo Nacional de Descentralización (CND) en enero de ese mismo año. La agenda que se definió en ese periodo fue la conducción del proceso, la descentralización fiscal, la simplificación y descentralización del sistema de inversiones y la transferencia de competencias . Es importante señalar que a partir de este momento la agenda de los presidentes regionales entra a la esfera de la opinión pública nacional.

Un segundo momento se inicia en noviembre del 2007, cuando en su tercera asamblea, realizada en Apurímac, nombran a Yehude Simon, entonces presidente de la región Lambayeque, como coordinador. Si bien en dicha asamblea se amplió la agenda a cuestiones vinculadas con el sector agrario y la reconstrucción de Ica, luego del terremoto de ese año, el tema principal siguió girando en torno a las demandas hacia el Gobierno nacional y, en particular, hacia el MEF. Sin embargo, durante su gestión, Simon empezó a buscar un mayor acercamiento al Gobierno central. Esta

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6Ver más en http://www.participa-peru.org.pe/apc-aa/archivos-aa/3c6bb51ada688b58c57cb18308d59d73/asamblea_nacional.pdf


aproximación tuvo su punto más alto cuando, frente a la convocatoria de la CGTP a un paro nacional, se presentó en conferencia de prensa junto al entonces primer ministro Jorge del Castillo y, cambiando su posición a pesar de que varios presidentes regionales apoyaban el paro, señaló que “es una medida que pretende boicotear la democracia y que solo sirve para agraviar [sic] la situación social y política del país” . Tres meses después de dejar su cargo en esta instancia, sería nombrado primer ministro.

El tercer momento es el que se inicia en agosto del 2008 con el nombramiento de César Villanueva, presidente de la región San Martín. Este inició su gestión con una reafirmación de la autonomía regional frente a una de las tantas propuestas del Poder Ejecutivo, en relación con limitar las funciones de los Gobiernos regionales a través del control de los gobernadores (exprefectos) dependientes del Ministerio del Interior. Asimismo, en este periodo, se tuvo una fuerte tensión con el entonces ministro de Economía, Luis Valdivieso, quien en ese tiempo aplicó una política de ajuste fiscal bastante fuerte a todo el sector público frente a los rebrotes inflacionarios que se dieron en el primer semestre de ese año. Sin embargo, esta tensa situación disminuyó con el nombramiento de Simon como primer ministro y luego con el reemplazo de Valdivieso por Luis Carranza, quien volvió al MEF con la promesa de aplicar una política de expansión del gasto público para afrontar los impactos de la crisis financiera internacional. De alguna manera, la proximidad de Simon con sus colegas llevó a que la ANGR volviera a tener un perfil bajo luego del cambio del ministro de Economía, para solo volver a asumir un rol más protagónico ante la crisis de Bagua. Recordemos que, en este hecho, César Villanueva impulsó el proceso de diálogo en apoyo a un ya desgastado y saliente primer ministro.

Un cuarto momento se da a partir de agosto del 2009, cuando es elegido coordinador el entonces presidente de la región Tacna, Hugo Ordóñez, quien derrota por 9 votos a 7 a Juan Manuel Guillén, presidente de la región Arequipa, lo que de alguna manera expresa una posición de mayor distanciamiento frente al Gobierno nacional, por el perfil político opositor y de abierta crítica a las políticas de promoción de la gran inversión privada de Ordóñez.

Además de los esfuerzos de convergencia alrededor de la Asamblea, se pueden percibir dos tendencias en curso, en lo que es la relación entre Gobiernos regionales. Por un lado, habría una tendencia integradora que se expresa en la constitución y/o relanzamiento de las Juntas de Coordinación Interregional y un nuevo intento —sobre todo durante la gestión de Simon en la PCM— de lanzamiento de la integración regional, a través del impulso de la región piloto Amazonas-San Martín y de la propuesta de integrar en una sola región a los departamentos de Áncash, Huánuco y Ucayali. Pero, por otro lado, se percibe un aumento de la conflictividad interregional en torno a recursos, sean naturales o económicos, que, en ambos casos, generan beneficios para una de las partes. Esto último ha sido más fuerte en el caso del sur, particularmente en torno al recurso del agua, que se ha expresado en diversos conflictos entre Arequipa, Cusco, Puno, Moquegua

7Véase posición inicial de Simón en Idéele radio: http://ideeleradio.blogspot.com/2008/06/yehude-simon-advierte-que-paro-de.html

8Véase http://elcomercio.pe/edi-cionimpresa/Html/2008-07-02/simon-dice-que-llamado-paro-na-cional-boicotea-democracia.html

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y Tacna; pero también en el norte, entre Piura y Lambayeque. Asimismo, se han desatado conflictos por límites departamentales entre Puno y sus vecinos, de los cuales el más relevante es el que mantiene esta región con Moquegua. Finalmente, están los conflictos por la distribución del canon minero que genera la empresa Southern, en las regiones de Tacna y Moquegua .

Como hemos podido observar, la política interregional gira en torno al tema del control de los recursos financieros, sea directamente por las rentas o transferencias del Gobierno nacional, sea por el control de recursos que a su vez generan rentas o inversión pública o privada. Así, el conflicto se desarrolla alrededor de estos asuntos, por la imperiosa necesidad de los presidentes regionales de “hacer obra”, lo que en la cultura política peruana equivale a la construcción de infraestructura —sea esta productiva, de servicios e incluso ornamental—, más allá de que esta signifique una mejora de la calidad de vida o de los servicios públicos.

Así, el mejor gobernante es aquel que hace (o consigue que otros hagan) la mayor cantidad de obra física. De alguna manera, esto responde a una demanda ciudadana que también entiende que esa es la principal obra del gobernante, sea local, regional o nacional. En parte, esto explicaría las razones por las cuales la agenda se organiza en función del tema de los recursos, antes que alrededor del diseño de políticas públicas que contribuyan a promover el desarrollo regional basado en un sistema de gestión moderno, eficiente y democrático.

El Gobierno de Ollanta Humala tendrá como uno de sus principales interlocutores a los presidentes regionales, tanto por medio de la ANGR como a través de la interlocución directa con cada uno de ellos. En nuestros días, la referida Asamblea es coordinada por el actual presidente de la región Junín, Vladimir Cerrón, cuyas demandas son básicamente las mismas que se han venido planteando en los últimos años: descentralización fiscal y la consiguiente capacidad de cobrar impuestos, una mayor consulta o participación en la toma de decisiones sobre concesiones y grandes proyectos de inversión, y tener voz en las sesiones del Consejo de Ministros.

Un tema que ya ha recibido cuestionamientos por parte de varios presidentes regionales es la propuesta de redistribución de los recursos del canon minero que se ha venido discutiendo en campaña, y que planteó más de un candidato. Así, en marzo del presente año, el presidente regional de Áncash, César Álvarez, rechazó dicha propuesta formulada por la candidata Keiko Fujimori ; pero existen otras autoridades de regiones que, al no ver que sus jurisdicciones se benefician con tales recursos, tienen la expectativa de la redistribución, como lo ha expresado Humberto Acuña, presidente de la región Lambayeque. Quizá por ello, en la reciente reunión de Humala con los presidentes regionales, se planteó la posibilidad de diferenciar el pago del impuesto a la renta de un nuevo canon. Esta propuesta, que fue anunciada por el presidente de la región Arequipa, Juan Manuel Guillén, ha generado el rechazo inmediato de los gremios empresariales.

9Véase el texto de CABALLERO, Víc-tor. El rayo que no cesa: conflicto y conflictividad social. Consulta: <http://www.ser.org.pe/com-ponents/com_remository/docs/

CAT_LIB_EL_RA_509.pdf>

10Véase en http://elcomercio.pe/peru/706603/noticia-vladimir-cerron-reparto-presupuesto-no-equitativo

11Véase en http://perunet.tv/recha-zan-modificar-canon-minero

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Es importante señalar, sin embargo, que la demanda de la ANGR con mayores consecuencias para el sistema político, podría ser la de descentralización fiscal. Es bueno recordar que era considerada la tercera fase del proceso de descentralización cuando este se diseñó, y fue posterior a la creación o integración de regiones. Este proceso se truncó cuando, en el año 2005, se realizó el referéndum en 16 departamentos del país, donde la ciudadanía, con excepción de Arequipa, rechazó masivamente las 5 propuestas de región. El hecho es que la integración se postergó indefinidamente, lo que ha llevado a que se consolide progresivamente la regionalización departamental, vista por la mayoría de los expertos como negativa para los objetivos de la descentralización, debido a que el modelo no es sostenible y por la burocracia que se requiere en las 25 regiones.

Estilos de Gobierno: Entre la Administración y la PolíticaLos estilos de gestión regional han sido bastante diversos, pero es claro que ha habido fundamentalmente dos: uno dedicado a la administración de los recursos que se transfiere, así como al gasto y la inversión en obras y otros rubros, y un segundo más preocupado por la construcción de políticas regionales y de reforma del aparato regional heredado de las antiguas CTAR que venían del fujimorismo.

En ambos tipos de gestión, se pueden encontrar presidentes exitosos en términos de reelección. El primero es el caso de César Álvarez, quien ha sabido aprovechar los altos montos percibidos por concepto de canon minero y de otros compromisos directamente asumidos y se ha limitado a ejecutarlos a través de obras de impacto. En ese sentido, son Gobiernos que no demandan otra cosa más que recursos para continuar con la dinámica que existe. De este modo, están más cerca de cómo gobierna la gran mayoría de alcaldes del país. Similares estilos de gestión fueron los de Federico Salas en Huancavelica, Ernesto Molina en Ayacucho y César Trelles en Piura.

Pero, también, desde un comienzo han existido gestiones de otro tipo. Entre ellas destacan las de Yehude Simon (2003-2007) en Lambayeque y Jesús Coronel (2007-2010) en Cajamarca, cuya preocupación central estuvo en la construcción de un Gobierno regional que define políticas de desarrollo estratégico, ordenamiento territorial y promoción de inversiones, para lo cual tuvieron que abordar procesos de reforma administrativa. Sin embargo, no todas estas gestiones fueron exitosas, pues la voluntad de ser gobierno no necesariamente va aparejada con la capacidad de gestión. Del mismo estilo son las de César Villanueva en San Martín y Juan Manuel Guillén en Arequipa, ambos recientemente reelectos.


Los resultados de las elecciones regionales significaron la renovación de la mayoría de cargos en el nivel regional. Pese a ello, la cantidad de reelecciones se triplicaron con relación al anterior proceso (2006), en el que solo dos presidentes fueron reelectos. En cambio, en esta ocasión, se reeligió a seis presidentes regionales y dos más perdieron la elección en la segunda vuelta electoral (Nelson Chui en Lima y Wilmer Dios en Tumbes). Esto demuestra una consolidación del poder en diversas regiones. Son los casos de Juan Manuel Guillén en Arequipa, Jose Murgia en la Libertad, César Villanueva en San Martín, Iván Vásquez en Loreto, Jorge Velásquez en Ucayali y César Álvarez en Áncash. Además, es importante recordar que los cuatro primeros tienen una larga trayectoria política en sus regiones.

Asimismo, existen otros tres casos donde líderes que quedaron en segundo lugar en el proceso electoral del 2006 han accedido a la elección (y en primera vuelta), lo que habla aparentemente de liderazgos con mayor legitimidad. Ellos son Javier Atkins de Piura, Gregorio Santos de Cajamarca y Maciste Díaz de Huancavelica, a los cuales se suma Vladimir Cerrón, quien quedó tercero en la pasada votación. Aunque, en el caso de Díaz, su gestión ha sido cuestionada casi desde un inicio, a propósito de su respaldo a la creación de la Universidad Nacional de Tayacaja, provincia de la cual es oriundo y de la que fue alcalde en varias ocasiones.

A lo ya señalado, se pueden agregar los casos de Félix Moreno, ex alcalde provincial del Callao y presidente electo de la región por el movimiento Chim Pum Callao; Jorge Acurio, ex alcalde distrital de Santiago en Cusco y actual presidente de dicha región; Elías Segovia, expresidente de la CTAR y ex alcalde distrital, ahora presidente regional de Apurímac; Alonso Navarro y Luis Picón, ex vicepresidentes regionales de Ica y Huánuco, respectivamente, ambos electos presidentes de dichas regiones. O el caso de Tacna, donde un exalcalde y excongresista, Tito Chocano, es presidente regional. En este grupo, finalmente, resulta un acontecimiento sui géneris el del ex viceministro de hacienda, José Arista, hoy presidente regional de Amazonas.

Como vemos, con pocas excepciones, los actuales presidentes regionales son parte de la élite política regional y no son producto —como se piensa en Lima— de una suerte de informalización de la política. Todo lo contrario, la actual promoción de presidentes muestra una trayectoria pública de, por lo menos, una década (e inclusive más). Ello debería suponer que, al menos en este aspecto, la descentralización ha tenido un efecto positivo. Sin embargo, el problema tiene que ver con el soporte político que hay detrás de estos líderes. Y es que, en realidad, la mayoría de los presidentes han sido elegidos representando, en la mayoría de los casos, movimientos regionales poco consolidados, o, en su defecto, formando parte de partidos nacionales con los que el vínculo es estrictamente electoral.


El Problema del Consejo RegionalUn aspecto importante, en relación con el diseño institucional regional, es que este ha venido evolucionando desde su creación y ha generado cambios en el sistema de elección. Al debatirse las propuestas de cómo debería funcionar el Gobierno regional, se estableció en el 2002 un modelo similar al del Gobierno municipal. Es decir, una instancia ejecutiva y otra legislativa que, en ambos casos, están presididas por la autoridad electa. Además, se estableció que se aplique la regla de que la lista ganadora tiene la mayoría en el ente legislativo. Esto se hizo por reacción a la anterior experiencia regional de 1989 a 1992, en la cual la elección del presidente estaba en manos de una asamblea regional, que contaba con representantes electos, alcaldes y delegados de la sociedad civil.

Asimismo, se consideró que era necesario garantizar la gobernabilidad regional, dando mayoría en el Consejo regional a quien controla el Ejecutivo. Bajo este modelo, se realizaron las elecciones de los años 2002 y 2006, a pesar de lo cual se dieron algunas situaciones conflictivas e, incluso, se produjeron vacancias por enfrentamientos entre Ejecutivo y Legislativo, muchas veces causados porque la mayoría en el Consejo era, en realidad, una falacia, pues, al no haber mayores lazos de lealtad, los consejeros hacían alianza con el vicepresidente regional en contra del presidente.

Sin embargo, en la legislatura 2007-2010, se produjeron varios cambios al modelo. En primer lugar, se separó el Ejecutivo del Legislativo, razón por la cual el presidente dejó de dirigir el Consejo. En consecuencia, los consejeros se vieron obligados, por mandato de ley, a elegir a un consejero delegado para que los presidera. Pero la reforma más importante se dio a inicios del año 2010 cuando se aprobó que las elecciones se realizaran de manera diferenciada, como se hace para las elecciones generales, separando el voto para el presidente del voto para los representantes. Además, se aprobó que para ganar las elecciones un candidato debe lograr, por lo menos, el 30 %; y en el caso de que ninguno alcanzara esa cifra, se iría a una segunda vuelta entre los dos primeros.

Esta doble reforma ha dado lugar a la posibilidad de que hayan regiones en las que el presidente regional, electo en primera o segunda vuelta, no cuente con mayoría en el Consejo, con los consiguientes problemas que dicha situación genera. Tal es el preocupante caso de Puno, donde uno de los factores de los recientes conflictos ha sido, entre otros, que el presidente regional solo logró el 15 % de votos en la primera vuelta y 3 consejeros, con lo cual debe hacer frente a una mayoría opositora de 7 consejeros del movimiento RAÍCES, que ocupó el primer lugar en la primera vuelta. Si bien el hecho no se ha repetido en otra región, es probable que a lo largo del periodo que se inicia, puedan sucederse otras crisis de gobernabilidad producto de esta reforma.


El problema que se ha producido en Puno quizás sea una expresión de la precariedad del sistema, ya que, debido a la gran cantidad de listas en competencia, en algunas regiones la segunda vuelta se da entre candidatos que juntos no llegan al 40 % de los votos válidos, razón por la cual no sirve para legitimar al electo presidente. Asimismo, la aspereza de la campaña por la segunda vuelta lleva a situaciones como las de Puno, donde, por ejemplo, cuando el candidato de la mayoría es derrotado, puede generarse la tentación de poner en cuestión la gestión del presidente regional.

Lo expuesto nos conduce nuevamente al tema de la fragmentación político-electoral. Sin embargo, no se puede legislar en función de los casos excepcionales; por ello, es necesario analizar al conjunto de regiones en las que se desarrolló la segunda vuelta: Amazonas, Ayacucho, Huánuco, Ica, Lambayeque, Lima, Madre de Dios, Pasco, Puno y Tumbes. En 6 casos, el ganador de la primera vuelta confirmó su triunfo en la segunda, más allá de que el porcentaje logrado en la primera fue bajo (como el 18 % en Tumbes y el 21 % en Ica). Por otro lado, tenemos 2 casos singulares, que son el de Lima, donde el candidato ganó a pesar de haber logrado solo 12,6 % en la primera, y el de Puno, en el cual solo había logrado el 15 %. Ambos muestran una legitimidad de inicio sumamente baja. Quizá sea oportuno plantear que ningún candidato que haya obtenido menos del 20 %, pueda participar en una segunda vuelta.

Los problemas de representación tienen un factor adicional y no resuelto con el tema de las cuotas de mujer e indígena, sobre todo. El nuevo sistema de elección de consejeros, que es casi de elección uninominal, hace prácticamente imposible el cumplimiento de la ley en el caso de las mujeres. Asimismo, en relación con la cuota indígena, el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) ha establecido que los ciudadanos a quienes se aplica son solo aquellos que pertenecen a los pueblos indígenas ubicados en la Amazonía del Perú, razón por la cual esta cuota solo es válida en ese ámbito. Ambas situaciones deben ser abordadas en el actual Congreso, con el fin de encontrar las maneras de que la cuotas cumplan con el objetivo de ser políticas de acción afirmativa.

Integración y Mancomunidades RegionalesLos actores políticos no consideran relevante ni pertinente la integración regional. Además, los críticos de la descentralización y quienes la consideran como una de las principales fuentes de conflictos e ingobernabilidad tampoco han insistido mucho en el tema, estando totalmente ausente del debate electoral y de las agendas de los presidentes regionales. Por ello, es importante plantear la necesidad de reinstalar el asunto o definir si se debe cancelar definitivamente la idea de regiones integradas.


En todo caso, el tema es fundamental porque la dinámica política que se ha creado en torno a la competencia por acceder al Gobierno regional es bastante intensa. Además, podemos afirmar que se ha convertido en el centro de la lucha por el poder en la región, incluso mucho más allá de la contienda electoral, ya que ha puesto sobre el tapete viejos conflictos intrarregionales. Entre estos, destacan los enfrentamientos que en el periodo anterior ocurrieron entre Abancay y Andahuaylas, lo cual llevó a la vacancia del presidente regional de Apurímac, o los que ocurren ahora entre Huancavelica o Tayacaja. Así, la dinámica política regional-departamental viene teniendo un efecto no deseado, toda vez que afirma las identidades departamentales y provinciales por encima de cualquier otra.

La descentralización en el Perú, si bien ha generado una nueva dinámica política y social, no es un modelo sostenible tal como se ha desarrollado. Ello requiere que la próxima administración genere mayores incentivos para que los departamentos se integren. Pero estos incentivos, que deberían ser precisamente de carácter fiscal, deben ir de la mano con las reformas políticas que planteábamos líneas arriba.

Las Juntas de Coordinación Interregional son parte del modelo inicial de la descentralización y fueron promovidas, sobre todo, durante la gestión del presidente Alejandro Toledo. Existen cuatro, que son Internor, Ciam, Censur y Macrosur, de las cuales, la única que ha tenido una vida orgánica bastante activa ha sido Internor, que contó con el apoyo de la cooperación internacional y tuvo mucho impulso durante la gestión de Yehude Simon como presidente de Lambayeque. Sin embargo, el fracaso del proceso en el 2005, le restó dinámica a su finalidad integradora. Por ello, desde el Gobierno de García, se han promovido otras iniciativas; entre ellas, las regiones piloto.

Las mancomunidades regionales son una experiencia de coordinación surgida por iniciativa de algunos presidentes regionales durante la gestión del presidente García. Nació como una vía para la integración de regiones, a propósito de la iniciativa de la región piloto Amazonas-San Martín, que luego dio origen a la Mancomunidad Regional Amazonas-San Martín-La Libertad, en octubre del 2009. Integrando a Cajamarca en la gestión de Gregorio Santos el 2011, la mancomunidad ha constituido diversas mesas técnicas. La idea es que esta “articulación funcional” desarrolle proyectos e iniciativas conjuntas que generen condiciones para un proceso posterior de integración política.

Asimismo, sobre el particular, existe un proyecto de ley en el Congreso de la República pendiente de aprobación. Por otro lado, desde la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), se promovió una segunda iniciativa de la región piloto Áncash-Huánuco-Ucayali. Por último, Ayacucho, Huancavelica y Apurímac han creado recientemente una mancomunidad regional, con la finalidad de contar con una plataforma que les permita exigir la atención preferente establecida por un decreto supremo, al haber sido regiones afectadas por la violencia.


Lo importante de este tipo de asociaciones es que puedan establecer niveles de coordinación intergubernamental no solo para la realización de proyectos y obras, que de por sí son importantes, sino, sobre todo, en el diseño de políticas y estrategias de desarrollo conjuntas entre los departamentos y en el fortalecimiento del liderazgo de los presidentes regionales que se comprometan en estos procesos. Por ello, es necesario que el proyecto de mancomunidad, que debería ser aprobado por el próximo Congreso, establezca reglas claras y facilidades para la inversión conjunta, además de incentivos para aquellas regiones que diseñen sus políticas públicas de manera integrada y concertada. Es importante señalar que toda norma vinculada al proceso de descentralización, tiene que apuntar a crear las condiciones para la integración de regiones.

Las Propuestas de Gana Perú: ¿Incentivos para la Regionalización o Afirmación de la Departamentalización?El plan de gobierno de Gana Perú contiene diversas propuestas sobre el proceso de descentralización, en las cuales plantea la necesidad de dar “poder efectivo” a los Gobiernos regionales y locales. Además, señala que se debe elaborar un nuevo Plan Nacional de Regionalización para la creación de espacios macrorregionales de desarrollo, basados en la conformación de regiones transversales. Asimismo, propone una “verdadera autonomía económica y financiera con una adecuada descentralización fiscal (que incluye un nuevo pacto fiscal con co-participación en los tributos) y algunas reformas al sistema electoral para elevar el porcentaje de votos con que las autoridades son elegidas.

Es importante conocer el orden en el que se deberán tomar las decisiones de gobierno, ya que los efectos de estas y otras medidas pueden terminar siendo contrarios a lo que se busca. En primer lugar, por lo anteriormente expuesto, nos parece innecesario que se dé algún cambio que busque subir el porcentaje requerido para acceder al Gobierno regional. Si bien nos parece pertinente hacer algún ajuste, también es cierto que los sistemas políticos no pueden estar siendo modificados constantemente.

El presidente Humala ha propuesto, como eje central de su gobierno, una agenda de redistribución con igualdad, para lo cual requiere de una serie de condiciones, entre las cuales se encuentran dos que exigen algún tipo de acuerdo con Gobiernos regionales: la capacidad de seguir impulsando


proyectos de gran inversión que permitan contar con los recursos para los programas sociales que quiere realizar, y la capacidad de ejecutar parte de dichos recursos con los niveles subnacionales de gobierno.

Para lo primero, requiere llegar a un consenso sobre diversos megaproyectos de infraestructura y de industrias extractivas, que vienen siendo puestos en cuestión por diversas movilizaciones sociales y por algunos presidentes regionales. Así como evitar cualquier reforma que implique mayores cambios en la capacidad de recaudación tributaria del Estado, sería un riesgo de desorden en la gestión presupuestal que el nuevo Gobierno no se puede dar el lujo de correr. Por otro lado, es sumamente complejo cualquier intento de redistribución de las transferencias intergubernamentales que por distintos conceptos se hacen a los Gobiernos regionales. En el caso del canon, la única posibilidad sería que el Gobierno redistribuyera del 50 % que recibe por concepto de impuesto a la renta, pero eso es poco probable.

Si bien es importante que se impulse la descentralización fiscal, sería imprudente que esta se diera sin que se determinase cuál es el plan de regionalización, ya que una reforma fiscal con la posibilidad de que los Gobiernos regionales cobren sus propios tributos podría acentuar el sentimiento departamentalista e ir en contra de cualquier propuesta de integración. En consecuencia, es mejor que los cambios en esta materia se sigan condicionando a la creación de regiones o macrorregiones, razón por la cual la prioridad del nuevo Gobierno, además de precisar las competencias y contribuir al desarrollo de capacidades incluidas en su plan, debe ser generar las condiciones para la integración, sea por medio del impulso de las llamadas mancomunidades o a través de las juntas o de algún otro mecanismo.

Para ello, es importante que se revise la Ley de Integración Regional, la que, al ser reformada durante el presente período ya no define plazos de ningún tipo para la conformación de regiones, dejando el proceso a la buena voluntad de las autoridades regionales. Una vía podría ser que la Ley de Mancomunidades Regionales establezca que estas tienen un plazo para pasar de ser asociaciones de Gobiernos regionales a un solo Gobierno regional, ofreciendo incentivos fiscales y mayores recursos —lo cual hoy reclaman— a aquellas que se comprometan en este proceso. Esto podría ir asociado a que los movimientos regionales de los mismos ámbitos puedan competir en los procesos electorales al Congreso de la República. La combinación de ambos incentivos puede tener un efecto significativo en la política regional y nacional para lograr una mayor representación.


La Necesidad de un Acuerdo por la Regionalización del PaísEs imprescindible que el nuevo Gobierno impulse un “acuerdo por la regionalización del país”, el cual debería ser concertado por el Gobierno nacional, representado por la Presidencia del Consejo de Ministros, con los Gobiernos regionales, a través de la ANGR, y el Congreso de la República. Dicho convenio debería recoger la experiencia desarrollada en el Acuerdo Nacional, el cual podría actuar como facilitador.

El acuerdo debe partir del compromiso de que las diversas políticas y normas que los diferentes actores políticos y gubernamentales deben generar, tienen que apuntar a incentivar la construcción de verdaderas regiones. Dentro de ese marco, debe darse el necesario debate sobre temas de tensión entre los dos niveles de gobierno, como son la descentralización fiscal, el ordenamiento territorial, los sistemas de transferencias intergubernamentales, la gestión de la política social y la promoción de la gran inversión privada.

Asimismo, debe establecer un horizonte temporal que asegure que el proceso no quede librado exclusivamente a la voluntad de las partes, como ocurre en la actualidad. Este debe ser el punto de partida para la elaboración de un Plan Nacional de Regionalización, el cual deberá tener como objetivo la integración regional en un mediano plazo.

La Necesidad de Algunas Reformas PolíticasSi bien varios de los problemas no podrán ser resueltos mediante modificaciones normativas, sí consideramos que hay aspectos clave de discusión sobre reformas políticas que podrían ser puestas en debate en el actual Congreso, con la intención de crear condiciones que contribuyan a generar un sistema político más articulado y que impidan la persistencia de la fragmentación y la debilidad de la representación política. A continuación, nuestras sugerencias:

1) Es pertinente poner en debate la necesidad de que se restrinja la posibilidad de dispersión a nivel local y regional. Una modificación a la Ley de Elecciones Municipales, que señale que solo se puede participar en estas a través de un partido nacional o de un movimiento regional, llevaría a la eliminación de las listas independientes a nivel distrital y provincial, las cuales, es oportuno recordar, dejan de existir formalmente al terminar el


proceso electoral, originando de esta manera que las autoridades electas a través de dichas listas, no tengan que rendir cuentas a la agrupación que las llevó al cargo.

Al respecto, tal como señala Tanaka (2010), la existencia de los movimientos regionales ha ido eliminando el peso de las listas independientes para la elección provincial. En este rumbo, la eliminación de la posibilidad de postulación por la vía independiente, reduciría en 16 % las listas de competidores en el nivel provincial y en 58 % en el distrital, evitando así la multiplicación de candidaturas que, además, tienen un muy pobre desempeño.

En el caso de los movimientos regionales, también se deberían elevar los requisitos de inscripción (porcentaje de firmas, elección democrática de sus candidatos, número mínimo de comités provinciales que acrediten vida política por los menos dos años antes de la elección, entre otros).

2) Se hace necesario abrir la posibilidad de que los movimientos regionales puedan presentar candidatos a las elecciones congresales, regionales y locales en más de una región. Así, podría plantearse que debería tener la posibilidad de presentarse al Congreso un movimiento regional que pueda presentar candidaturas por lo menos en cinco circunscripciones y que obtenga representación en tres, las que le permitan constituir, mínimamente, una bancada.

En el caso de elecciones regionales y locales, debería ser posible que, cumpliendo con determinados requisitos que la legislación electoral señale, estas agrupaciones puedan presentar candidaturas en varias regiones vecinas. Este último punto podría ser un elemento que colabore con la mayor articulación intergubernamental y que, a largo plazo, incentive a la integración política regional. Al respecto, es importante señalar que existen diversos casos en los que ciertas provincias y distritos se encuentran más articulados con una región a la que no pertenecen; por ejemplo, el sur de Ayacucho con Ica, y el norte de Cajamarca con Lambayeque.

3) Es necesario plantear reformas con relación a la vigencia de la elección de presidentes regionales y alcaldes. En ambos casos, el mandato debería ser de cinco años y se prohibiría la reelección indefinida, no solo para que, de esta manera, las reglas de juego de los tres niveles de gobierno sean las mismas, sino también para fomentar la renovación de la élite política regional y dinamizar la vida de los movimientos regionales, más allá del liderazgo de un caudillo.

4) Las elecciones regionales y locales se deberían realizar a mitad del mandato presidencial, lo cual permitiría una suficiente distancia entre ambos procesos para que no se afecten mutuamente, como ha ocurrido en el 2010-2011. Tal disposición tendría el doble efecto de medir el respaldo del Gobierno a mitad de su periodo e incentivaría una mayor participación de los partidos políticos nacionales en los procesos electorales regionales y locales.


5) En relación con los problemas de representación indígena, en el caso del Congreso de la República se debería establecer un distrito electoral ad hoc (a la manera de los peruanos en el extranjero) que permita la elección de representantes de los pueblos originarios, cuyo número debería ser proporcional a la cantidad de electores que conformen el referido distrito, con un máximo de tres representantes. Si se tratara de los Consejos regionales, se podría disponer que uno de los consejeros sea elegido de la misma manera.

6) Por último, un problema bastante complejo de resolver es el referido a la unicameralidad y al tamaño del Congreso, lo cual sigue impidiendo un adecuado funcionamiento del sistema parlamentario. Es claro que en el Perú se necesita restablecer el Senado, pues permitiría un mejor proceso de elaboración legislativa y de control al Ejecutivo, pero en concordancia con el proceso de descentralización. Por ello, no podría pensarse en que el Senado se elija por distrito nacional, ya que esto podría generar que su conformación no fuera aceptada por los movimientos y Gobiernos regionales e, incluso, por la mayoría de los congresistas. Una posibilidad de evitar tal resistencia es que la mitad de los senadores se elija por votación nacional y que la otra mitad esté compuesta por un representante de cada una de las 25 regiones (a la manera de los estados federales). Quizás esta fórmula de una representación con 50 miembros podría ser una alternativa. Finalmente, se debe hacer énfasis en que las instituciones no se pueden crear sin el consenso necesario, lo cual en este asunto es muy difícil de lograr, porque genera un alto rechazo de la ciudadanía debido al descrédito del Congreso de la República.

Brechas regionales y nacionales

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