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1) Un régimen político constituye una estructura institucional de posiciones de poder
jerárquicas, desde donde se formulan decisiones autoritativas hacia el resto de la población
perteneciente a una unidad política3. Ésta última, se caracteriza principalmente por la efectiva
monopolización de la violencia por parte del poder supremo -el poder político- quien reivindica
para sí la pretensión legítima para reclamar obediencia a la totalidad de los gobernados.
Dicho esto, se analiza un régimen político desde dos tópicos:
1) La organización y distribución del poder político en relación al tipo de
subordinación que establecerá respecto a otros poderes presentes en la sociedad
2) Las reglas de acceso y ejercicio del poder político: cómo se eligen los
gobernantes, qué límite se establece entre éstos y los gobernados.
Definido régimen político, conviene primero distinguir conceptualmente fórmula prescriptiva
de fórmula operativa, para luego desarrollar la coexistencia y el contenido histórico de ambas.
Una fórmula prescriptiva es un principio de legitimidad: busca satisfacer reivindicaciones de
grupos o clases sociales tanto de ciertas ideas acerca del régimen como de intereses materiales y
sociales. Una fórmula operativa funciona como sistema de legitimidad: vincula las expectativas,
valores e intereses de los actores con las instituciones del régimen y las reglas de sucesión dentro
del mismo. Se traducen entonces las fórmulas prescriptivas en creencias y acuerdos. Creencias,
en una estructura institucional del régimen político. Acuerdos, en las reglas de sucesión del poder
político.
Ahora bien, el mismo Alberdi notaba una diferencia entre lo constituido en ley y lo
constituido en los hechos. La fórmula prescriptiva no definía a priori ningún medio práctico para
hacer plausible la representación.
De ahí la necesidad por una fórmula operativa que busque legitimar en los hechos una cierta
estructura de papeles dominantes, jerárquicos, y una regla de sucesión de los mismos. La
fórmula operativa constituiría la instrumentalización de la prescriptiva. De la primera se
desprenderá entonces, la base de la dominación efectiva.
La fórmula prescriptiva ya realizaba una distinción entre elector y representante. Pero en la
operativa se sucede un cambio: El soberano o la entidad donde reside el poder de designar
gobernantes es causa y ya no efecto de la elección de los magistrados. Los electores serán los
3
? Además de la organización del régimen político, otras dos cuestiones centrales del proceso de reducción a la unidad, según el autor, son el de la integridad territorial y la identidad nacional.
gobernantes y no los gobernados. El poder de los electores residirá en los recursos coercitivos o
económicos de los gobiernos y no en el soberano que lo delega de abajo hacia arriba. El pueblo
ya no es fuente de legitimidad de las autoridades máximas sino que el proceso electoral
consistirá en”… la designación del sucesor por el funcionario saliente y el control lo ejercerá el
gobernante sobre los gobernados antes que el ciudadano sobre el magistrado”4. Primero está
entonces la necesidad de gobierno efectivo que centralice el poder antes que un régimen normal
o democrático de delegación o sucesión. Orden y progreso. Pero primero orden, luego progreso.
Retomando, la formula operativa del régimen dará pie entonces a un sistema de hegemonía
gubernamental cuyo carácter principal (y del cual depende su perdurabilidad) será el control de
la sucesión. Es por medio de ésta última, la sucesión, donde se comprueba el arraigamiento
exitoso del sistema, en tanto las posiciones de poder institucionales exceden o prevalecen sobre
la individualidad de quién o quiénes las ocupan; en tanto, dicho de otra forma, se separa la esfera
pública de la esfera privada.
Dos componentes fueron centrales en el control de la sucesión: la elección y la fuerza. La
elección significó la designación del gobernante por su propio antecesor; la fuerza, se concentró
en los poseedores de los papeles dominantes, es decir los grandes electores.
El principal y primer punto de coincidencia entre la fórmula prescriptiva y la operativa fue
sobre quiénes eran los beneficiosos “naturales” de libertades políticas: los ricos, los educados, los
prestigiosos. Sólo votaban aquellos poseedores de grandes riquezas, educación y calidad moral.
Y a partir del 1880, el crecimiento económico de la época consolida la fusión del poder
económico con poder político, dando lugar entonces a la consolidación de la oligarquía.
La oligarquía es un sistema de hegemonía gubernamental organizado sobre las bases de una
unificación del origen electoral de los cargos políticos que deberían tener origen distinto. Por
oligarquía no se entiende una "clase social" sino en cambio, un sistema de dominación el cual
consolidó mecanismos de transferencia de poder y, a través de los mismos, un reducido número
de participantes logro establecer dos procesos: excluir a la oposición considerada peligrosa para
el mantenimiento de la hegemonía gubernamental y por otro lado, cooptar por el acuerdo a la
oposición moderada para transar cargos y candidaturas.
Régimen del 80 se propuso unificar el ámbito político en un sistema nacional de decisiones.
Logró concentrar un espacio de fuerzas en torno a una autoridad común, consagró instituciones
estables e hizo participar en ellas a las clases gobernantes locales. He aquí la fórmula federativa
4 2 Botana, N., "El orden conservador. La política argentina entre 1880 y 1916", Capítulo III: La oligarquía política, Ed. Sudamericana, Buenos Aires, 1986, p.69.
bajo un control supremo o central: nacionalización de los grupos dirigentes y control del espacio
nacional. Los mecanismos e instituciones funcionales al establecimiento de una hegemonía
gubernamental oligárquica fueron principalmente y entre otros, las juntas electorales, el Senado,
el Gabinete Nacional, las intervenciones federales, el fraude burocrático en donde dentro y a
través de ellos una práctica se representaba, se ejercía y se consolidaba como denominador
común: el control institucional.
Las juntas electorales eran las encargadas de elegir por votación directa Presidente y
Vicepresidente. Buscaban tanto la mediatización del ejercicio de la soberanía popular,
(transfiriendo a un grupo de ciudadanos el derecho elección presidencial como el mantenimiento
de cierto equilibrio entre fuerzas provinciales y centrales. En la práctica fueron la expresión de la
república restrictiva ya elaborada por Alberdi: constituyó un sistema de negociaciones y transas
políticas, de recompensas y de sanciones entre una minoría naturalmente calificada para ejercer
la libertad política.
El Senado, por otra parte, fue pensado como institución clave dentro del pacto federal, en
tanto apuntaba a la nacionalización e igualdad de poderes locales dentro de la unidad política. No
escapó a las características de la república restrictiva y al principio de autoridad y conformó un
instrumento de control de carácter conservador. Por un lado institucionalizaba el derecho a juzgar
a los propios ciudadanos gobernantes y al presidente. Por otro, funcionaba como consejo
ejecutivo con las capacidades necesarias para ejercer control sobre los poderes restantes: el
judicial, el religioso, el burocrático, etc. Asimismo, sirvió como puente, como nexo entre
gobernadores y senadores. Estar en el Senado permitía proyectarse a la gobernación. A su vez las
bancas del mismo estaban abiertas para los gobernadores salientes. Los gobernadores, que
respondían desde 1880 al poder central, ejercían el control sobre esta institución.
A propósito de conservar el régimen impuesto, y principalmente como mecanismo de control
del poder nacional sobre el provincial, estuvo el uso de la intervención federal. A través de la
misma, se apoyaron autoridades constituidas, se favorecieron grupos opositores, o se instalaron
nuevas autoridades. Más de la mitad de las intervenciones del gobierno nacional fueron sin
requerimientos de los gobiernos provinciales. Predominó entonces, la intervención de oficio o el
apoyo a grupos opositores provinciales. Las intervenciones rompían la formalidad federal del
régimen, imponiendo las decisiones del poder central (arraigado en la ciudad y provincia
hegemónica de Buenos aires) por sobre la supuesta equidad de poderes entre provincias.
Por último, resta detallar el control sobre el sufragio electoral. Las leyes electorales nunca
establecieron un tipo de sufragio que calificara al elector según su capacidad económica o
sociocultural. Entonces, ¿Cómo se realizaban las elecciones en la práctica? Para votar era
necesario empadronarse e integrar un registro electoral. Las Comisiones empadronadoras
inscribían a su juicio a los ciudadanos hábiles para ser electores. El control del registro, entonces,
era la llave del control de los comicios. Se configuraba de éste modo prácticas de manipulación,
de compra de votos, de votos repetidos, de utilización de mediadores (caudillos que ofrecían un
capital de votos a cambio de demandas particulares). El fraude era un fraude burocrático. Es
decir, una “…red de control electoral descendente que arrancaba de los cargos de presidente y
gobernador hasta llegar, más abajo, a los intendentes y comisionados municipales, los concejales,
los jueces de paz, los comisarios de policía, los jefes de registro civil o los receptores de rentas”5
De esta manera, el control institucional fue una característica clave para el establecimiento de
una hegemonía gubernamental por parte de la clase dominante, la cual siempre manifestó sus
conflictos (y así lo muestran los resultados de las las elecciones de 1880 hasta 1910) como
conflictos entre bloques, intraoligárquicos, pero sin poner en cuestionamiento la base de
legitimidad del régimen mismo.
2) Los interrogantes de fondo a la fórmula prescriptiva de Alberdi podrían ser los siguientes:
¿Cómo conciliar un poder central fuerte con poderes locales provinciales? ¿Cómo centralizar y
federalizar al mismo tiempo? ¿Cómo conciliar libertad política con libertad civil, igualdad con
jerarquía, lo nuevo con la tradición?
La fórmula de Alberdi no significó sino un punto intermedio entre conservadurismo y
liberalismo: Conjugó lo existente (autoridad tradicional afincada en las provincias) con lo nuevo
instituciones nacionales, estables, poder presidencial. El federalismo representaba esta
combinación de continuidades y rupturas: un sistema de autoridad establecido en espacios
provinciales incorporados a su vez, a una unidad política organizada en torno a figura
presidencial (un “monarca bajo sistema republicano”6) Partiendo desde esta perspectiva se
5 3 Ibíd., p.185
6
6 El Presidente materializa el poder central pero no es poseedor de todo el poder ni tampoco ejerce el mismo tiránicamente sobre los gobernados. La fórmula traza una clara distinción entre rol y ocupante: el Presidente adquiere legitimidad no por su calidad intrínseca de gobernante, sino en razón del cargo superior que él ocupa. Las influencias del modelo norteamericano fueron claves al respecto.
vislumbrará cómo, fruto de la coexistencia y contradicción de los dos tipos de república
(restrictiva y abierta) en la fórmula alberdiana, se dará lugar a un proceso de apertura democrática
en torno al acceso y ejercicio del poder.
En la república restrictiva las decisiones autoritativas parten del poder político central; a cuyo
ejercicio accede una minoría privilegiada dotada de libertad política, con lo cual se limita la
participación política del resto de la población. Al mismo tiempo, y dentro de la misma fórmula,
se encuentra la república abierta, en donde se asegura a todo habitante del territorio argentino
todas las garantías constitucionales que le competan. Los habitantes tienen libertad para invertir,
para trabajar, para educarse, para ascender socialmente. El principio de legitimidad no era sólo el
porqué del régimen adoptado, sino también una aspiración, un modelo de sociedad a alcanzar.
Modelo, que no fue otro más que el de la Europa industrializada, el cual llegaría a través de una
implantación cultural: “…la Europa nos traerá su espíritu nuevos, sus hábitos de industria, sus
prácticas de civilización, en las inmigraciones que nos envíe”7. Aquí radica el meollo del asunto:
la contradicción entre libertad política y libertad civil. La desigualdad en el sufragio es condición
de igualdad en la república, de democracia. El político es elegido por el pueblo (supuesta fuente
de legitimidad), pero el gobierno democrático no es sino obra del voto de una minoría
naturalmente calificada económica, intelectual y moralmente.
El orden, la autoridad, la jerarquía, la estabilidad, la disciplina, debían ser obra del poder de
las clases dominantes a través del Estado. El progreso, el desarrollo, el enriquecimiento, de la
sociedad civil. Esto fue lo que guío a la generación del 80 y en concordancia con ello actuaron:
alentaron la inmigración, el capital y cultura extranjera, la educación pública, al mismo tiempo
que defendieron y establecieron un orden político conservador que cerraba las puertas de su
acceso.
La paralela y progresiva coexistencia de ambos tipos de república fue erosionando los
sustentos políticos del régimen oligárquico, a la vez que dio lugar a la formación de valores
antagónicos al mismo. Los sucesos revolucionaros de 1890 abrieron un primer paréntesis a la
cuestión, que comenzaría a dar un vuelco definitivo durante el centenario y terminaría por
cristalizarse con la Ley Saenz Peña, en 1912.
7
7 Juan Bautista Alberdi, Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, 3ª ed., Buenos Aires, Estrada, 1949, Cap. X, p.46 (Citado por Botana,1985,p.45)
Entre el optimismo por los logros alcanzados y el contexto de movilizaciones, luchas y
amenazas políticas a la legitimidad del régimen oligárquico, el centenario representó el ascenso
de una nueva creencia política que terminaría constituyendo una nueva fórmula de carácter
reformista. Guiada por el ímpetu por una reparación ética y moral que pretendía dejar en el
pasado el oscurantismo de las prácticas oligárquicas y, a su vez, por la necesidad de perdurar en
el poder, esta reforma buscaba un mejor ajuste entre las prácticas institucionales y los principios
proclamados. Las libertades políticas debían ampliarse, cristalizando así la necesidad de una
reforma electoral que llegaría con la ya mencionada Ley Saenz Peña.
3) La sanción de la Ley Saenz Peña en 1912 abría un camino que evidenciaría un cambio de
rumbo en la dinámica política argentina. Sus principales lineamientos fueron los principios de
pluralidad y proporcionalidad, la universalidad y obligatoriedad del voto y la implementación del
sistema de lista incompleta (tópico de debate de gran importancia). A partir de aquí, el ciudadano
podría así elegir entre varios candidatos, se distribuyen proporcionalmente los votos para las
minorías (quienes están representadas a través de este sistema de lista incompleta) y alcanzan la
victoria quienes más votos hayan obtenida- La universalidad alcanza únicamente a los hombres
mayores de edad que, sin embargo, debían votar presentando la libreta de enrolamiento
Las elecciones de allí en adelante confirmarían progresivamente la erosión de las elites
gobernantes y el triunfo de los nuevos partidos, en especial la Unión Cívica Radical y el Partido
Socialista. Los nuevos partidos imponían una nueva dinámica de construcción política y
territorial: proponían fuertes liderazgos con arraigo popular (tal es el caso de Hipólito Yrigoyen),
organizaban convenciones, congresos partidarios y comités; los grupos locales se fusionaban en
estructuras de carácter nacional y sostenían la adhesión individual al partido. Ya los reformistas
veían la importancia central que adquiría la organización de los partidos políticos. No obstante, su
intento por consolidar el Partido Demócrata Progresista frente a la inminente pérdida de poder
político suscitó menos soluciones pragmáticas que conflictos internos.
¿Fue entonces un salto al vacío o un plan estratégico? A la luz de los resultados, diríamos que
lo primero. Pero lo cierto es que sí hubo un planeamiento, hubo prevenciones, cálculos,
estrategias. De ahí los diferentes resguardos institucionales que tomaron las elites políticas.
Supieron inteligentemente ver la necesidad de una reforma electoral. Pero equivocaron
rotundamente sus cálculos al creer en el presupuesto que anunciaba que las minorías solo
alcanzaría el tercio de las bancas, manteniendo así la mayoría conservadora inalterable. Quizás
fruto de juicios más morales que políticos de la situación, “los reformadores creyeron legislar con
la ayuda de la vieja virtud como medida óptima de las cosas."8 Volviendo al interrogante, más
bien, no fue en extremo ni una cosa ni la otra.
CONVENDRÍA SINTETIZAR MAS, REDUCIRLA A LA MITAD
8 6 Botana, N. op. Cit., pp. 336.