Borja - Uran - Cuaderno Democracia y Ciudadania 01 Ipc

CUADERNOS DE DEMOCRACIAY CIUDADANÍA

No. 1

Jordi BorjaOmar Alonso Urán Arenas

Sociólogo, Magíster en Estudios Urbano-RegionalesCoordinador Programa Democracia y Ciudadanía

Instituto Popular de Capacitación – IPCMedellín - Colombia

PROGRAMA: DEMOCRACIA Y CIUDADANÍA

44444 PROGRAMA: DEMOCRACIA Y CIUDADANÍA

PRIMERA EDICIÓN

INSTITUTO POPULAR DE CAPACITACIÓN -IPC(DE LA CORPORACIÓN DE PROMOCIÓN POPULAR)CARRERA 45 D N° 60-16PBX: (574) 284 90 35 / FAX: (574) 254 37 44A.A. 9690 - CORREO ELECTRÓNICO: [email protected]ÁGINA WEB: www.ipc.org.coMEDELLÍN - COLOMBIA, DICIEMBRE DE 2003

COMITÉ EDITORIAL IPC:JOSÉ ANTONIO GIRÓN SIERRA

JESÚS WILLIAM BALBÍN ALVAREZ

NORA LUZ ARREDONDO DÍAZ

PABLO EMILIO ANGARITA CAÑAS

CÉSAR AUGUSTO MUÑOZ RESTREPO

CORRECCIÓN DE REDACCIÓN Y ESTILO:CÉSAR AUGUSTO MUÑOZ RESTREPO

COMUNICADOR SOCIAL-PERIODISTA

CON EL APOYO DE:CHRISTIAN AID - INGLATERRA

PROGRAMA ANDINO DEMOCRACIA Y DERECHOS HUMANOS -COLOMBIA - UNIÓN EUROPEA

DISEÑO, DIAGRAMACIÓN, IMPRESIÓN Y CARÁTULA:L. VIECO E HIJAS LTDA.PBX: (574) 255 9610CORREO ELECTRÓNICO: [email protected]

NOTA: CUALQUIERA DE LOS CONCEPTOS AQUÍ RECOGIDOS PUEDE SER RETOMADO O TRANSCRITO,CITANDO EL AUTOR Y LA INSTITUCIÓN EDITORA RESPECTIVA.

303.484U76 Urán Arenas, Omar Alonso

Acciones colectivas y movimientos sociales : elementos para suanálisis y gestión / Omar Alonso Urán Arenas. — Medellín : InstitutoPopular de Capacitación. Programa: Democracia y Ciudadanía, 2003.32 p. fot.

ISBN: 958-95588-3-6

1. Acciones colectivas. 2. Movimientos sociales. 3. Gestión demovimientos sociales

PROGRAMA: DEMOCRACIA Y CIUDADANÍA 55555

Contenido

PRESENTACIÓN 7

LAS CIUDADES ENTRE LA INNOVACIÓN URBANÍSTICA Y LA INNOVACIÓN POLÍTICALA TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO Y LA INNOVACIÓN POLÍTICA

1. LOS DESAFÍOS DEL TERRITORIO Y LA RESPUESTA POLÍTICA 10

2. EL DESAFÍO DE LA GLOBALIZACIÓN PARA CIUDADES Y CIUDADANOS 13

3. LA DEMOCRACIA LOCAL Y LA INNOVACIÓN POLÍTICA: LA CUESTIÓN DE LA LEGALIDAD 15

4. CIUDADANÍA Y GOBIERNO LOCAL 22

5. LA CIUDAD COMO OFERTA Y LA INNOVACIÓN URBANÍSTICA 24

Informe Conceptual

EXPLORACIÓN SOBRE INDICADORES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANAEN EL DESARROLLO LOCAL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA

1. PRESENTACIÓN 51

2. NOTAS GENERALES SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANAY LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN COLOMBIA 52

3. El Entorno de la discusión teórica y metodológica 54

4. INDICADORES EN EXPERIENCIAS CONCRETAS DE PARTICIPACIÓN Y DESARROLLO 67

5. CONCLUSIONES 80

Bibliografía consultada 83

ANEXO 1 85


PRESENTACIÓN

La acción colectiva constituye el sustrato mismo de lo social, en cuanto implica lacoordinación de la interacción de un individuo con otro para el logro de sus finesvitales y más inmediatos. La idea de una formación social de individuos aislados e

incomunicados entre si, es incompatible con la evolución histórica del género humano, endonde, por el contrario, se muestra el aumento de la complejidad y densidad de los flujoscomunicativos y de las redes de trabajo y cooperación vinculados a los mismos.

Se debe resaltar que la articulación de individuos y diversos grupos sociales, obedece a undoble proceso (económico - material; cultural - simbólico). En el primer par se definen losintereses concretos de la acción; en el segundo, los sentidos y valores de la misma. Deacuerdo con la situación y el momento histórico determinado, uno de los dos pares tienemás peso en la definición u orientación de la acción. Con esto se quiere decir también quetanto la economía como la cultura, la realidad material (biofísica), como la realidadsimbólica, son constitutivas de la sociedad humana, y que en este ámbito, son irreductiblesel uno frente al otro.

Buena parte de las formas de participación social y política de la ciudadanía tiene en losMovimiento Sociales (MS) una de sus más significativas manifestaciones. Estos, en tantoacción colectiva, son parte fundamental de los procesos de transformación social, políticay cultural de una formación social determinada. Además, los MS son un núcleo esencial através de los cuales emergen y se posicionan nuevos temas, discursos y agendas públicas,aparte de ser un gran campo de sociabilidad y recreación de la sociedad misma, ya queprefiguran, e incluso, cristalizan nuevas formas de comportamiento individual y deorganización social. En este sentido, es necesario observar el rol de los MS comocolectividades que las integran individuos y organizaciones; como actores colectivos queinciden en la creación y transformación del espacio público, comprendido este, en su tripledimensión de lo que se conoce públicamente, que concierne a la colectividad política yque ocurre en espacios colectivos.


Los Movimientos Sociales son las expresiones más evidentes del devenir de una sociedad,son inherentes a la dialéctica interna de la misma, pero la forma en que existen, varía, lomismo que su contenido, de acuerdo con las circunstancias históricas de la época en lacual se inscriben; no se limitan a ser un mero acto reflejo de las condiciones materiales deexistencia de los individuos que los integran, en quienes también influye el estado anímicoy cultural de su tiempo.

Se precisa por lo tanto para una lectura del horizonte y del sentido de la experiencia de losMS, comprenderlos en la dinámica de una historia total, no limitándolos a lasdeterminaciones políticas y económicas más evidentes, además de ubicarlos dentro de unespacio - tiempo más amplio y complejo de historicidad de las mentalidades y las ideas,donde las realidades materiales y espirituales, tecnológicas, productivas y culturales secorrelacionan en profundidad.


Jordi Borja Sebastià

18-6-1941 Barcelona-España_______________________________________________________________Director de Urban Technology Consulting S.L.

Estudios:

Derecho y Ciencias políticas (Barcelona – Madrid, Licenciado).

Sociología (Paris, Licenciado), Geografía (Licenciado, Master)

Urbanismo (Paris, Master)

Profesión: Geógrafo–Urbanista. Consultor Internacional y Profesor Universitario.

Actividad docente:

Director del Máster “La Ciudad, Políticas, proyectos y gestión”, Universidad de Barcelona

Otras actividades docentes (actuales o recientes):- Co-director postgrado “Proyectos urbanos”. Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo,

Universidad de Buenos Aires. A partir de 1998.- Profesor invitado Pratt Institute, New York, febrero-mayo 1999.- Profesor invitado Institute Français de Urbanisme, marzo-junio 1997, abril 1998 y octubre 2002.- Profesor Master Proyectar Ciudad, Territorio, Lugar. Universidad Politécnica de Barcelona, 1995-97.- Conferencias en distintas universidades de Europa y América como UNAM (Mexico), NYU,

Columbia,y CUNY (New York), Santiago de Chile, Sao Paulo, Lisboa, Sevilla, Venezia, Roma, Londres,Bogotá, etc,

Algunos Cargos públicos y políticos:

1983-1995 /Miembro del Gobierno de la ciudad de Barcelona. Teniente de Alcalde de descentralizacióny Participación (1983-87). Vicepresidente ejecutivo del Area Metropolitana (1987-91). Presidente dela Ponencia redactora de la Carta Municipal (1989-91). Delegado de Relaciones Internacionales y deCooperación (1991-95).

Publicaciones:

2003 La ciudad conquistada. Alianza Editorial, Madrid 20032003 El urbanismo de las ciudades españolas. Una visión crítica. (editor con Z. Muxí), UPC Barcelona.2001 Ciudadanía europea. J. Borja con la colaboración de M. Àngels Espuny, Valerie Peugeot y

Genevieve Dourthe. Península 2001, Barcelona.2001 Espai públic: ciutat i ciutadania, con Zaida Muxí, Diputació de Barcelona, 2001. Versión española

Editorial Electa, Barcelona 2003.2000 Gestión y control de la urbanización – URB-AL, Comisión Europea, Bruselas (editado en seis

lenguas)2000 Ciudad y ciudadanía, Institut de Ciencias Políticas y Sociales. Working papers. Universitat

Autónoma de Barcelona.2000 El renacimiento de la cultura urbana. Ciudades con proyecto. Rosario, Argentina.


LAS CIUDADES ENTRE LAINNOVACIÓN URBANÍSTICAY LA INNOVACIÓN POLÍTICA

LA TRANSFORMACIÓN DEL TERRITORIO Y LA INNOVACIÓN POLÍTICA

Por: Jordi Borja (Marzo de 2003)

1. LOS DESAFÍOS DEL TERRITORIO Y LA RESPUESTA POLÍTICA

Los desafíos actuales a los que se confrontan los territorios y los entes locales exigenpor su novedad una acción política innovadora. Esta acción política difícilmente puedesalir de las instituciones y de los partidos políticos posicionados en ellas, que tienden

normalmente a conservar el sistema que les garantiza la representación y el acceso a lospuestos de gobierno. Hay una contradicción entre el respeto del Estado de derecho, sin locual la democracia se pervierte por el uso arbitrario de la fuerza y la transformación deeste mismo Estado, que si no se produce, también lleva a la perversión del Estado dederecho por su incapacidad de responder eficazmente a los procesos excluyentes y a losnuevos desafíos. Transformación que difícilmente impulsan las cúpulas políticas y jurídicasdel Estado, casi siempre conservadoras del sistema que les concede el poder.

¿Cómo salir de este “impasse”? ¿Cómo ir más allá de las llamadas retóricas a la sociedadcivil y a la iniciativa ciudadana? ¿Cómo hacer que las propuestas no sean utópicas, sino


“eutópicas”, situadas en el tiempo y en el espacio posibles, en un futuro más próximo quelejano y viables en unos lugares que las pueden recibir, concretar y realizar?

En primer lugar, no hay que ver el sistema político institucional como un todo homogéneo.No solamente por las lógicas diferencias ideológicas y de interés entre partidos políticos,sino también por como viven las contradicciones entre valores y principios generales, porun lado, y normas y prácticas políticas y administrativas, por otro1. Otra contradicciónbien evidente es la que se da entre el ámbito político institucional local - regional y elestatal. Es bien sintomática la revitalización o la aparición ex novo de movimientos políticos“regionalistas” o nacionalitarios en Europa, el auge del “municipalismo” tanto en Europacomo en América y la emergencia de liderazgos fuertes en estos ámbitos2.

Por lo tanto, el ámbito institucional, tanto político comojudicial, ejecutivo como legislativo, supraestatal(europeo) como estatal, y sobre todo local y regional,pueden ser receptores en muchos casos, e impulsoresen otros, aunque menos, de propuestas innovadoras.En cada caso, ante cada tipo de propuesta, semanifestarán contradicciones diferentes. Por ejemplo: larenovación democrática de la política europea encuentramucho más eco en el Parlamento Europeo que en los Consejosde ministros (que representan a los gobiernos estatales). La modificaciónde los sistemas electorales encuentra una fuerte resistencia en los partidos estatales y es encambio esencial para reforzar el ámbito político regional - local.

Las propuestas renovadoras no pueden depender únicamente de lo que ocurra en un ámbitocontradictorio, pero en el que predomina el conservacionismo, como es el institucional.Las contradicciones emergerán si hay una presión política exterior a las instituciones,además de social y cultural, que desarrolle iniciativas, que impacten a la opinión públicay modifique la relación de fuerzas o el equilibrio establecido y que se concrete en propuestasde cambiar tanto normas, como prácticas en la vida institucional. Por lo tanto, sinmovimientos cívicos no habrá cambio político, y si no lo hay, tampoco habrá respuestaeficaz a los nuevos desafíos del territorio.

1 Un “lugar” donde es especialmente interesante la aparición de contradicciones entre los valores éticos o morales reflejados en los principiosgenerales del Derecho, en las constituciones, etc. y el derecho positivo y sus formas habituales de aplicación es precisamente el ámbito jurídico,que no siempre es conservador como se tiende a creer. La doctrina como la jurisprudencia contribuye a renovar la política reconociendo derechostanto a las instituciones locales, como a los ciudadanos, en temáticas novedosas. Por ejemplo: medio ambiente, derecho al empleo, espaciopúblico - vivienda (caso okupa), privacidad, etc.

2 La aparición de fenómenos políticos - locales tiene signos muy diversos. En algunos casos, es una regresión evidente de los valores ciudadanos- universalistas, como el segregacionismo municipal de los suburbios ricos en los Estados Unidos que dan lugar al triunfo de “movimientoscívicos” que se independizan política y fiscalmente y privatizan los servicios colectivos para su uso exclusivo (en California, la mitad de losmunicipios han visto triunfar estos movimientos excluyentes). Hay regresiones peores como las que conducen a la “depuración étnica”. Hayfenómenos de populismo local, con fuertes connotaciones conservadoras, pero que de todas formas introducen una cierta innovación en lapolítica local poniendo encima del tablero problemáticas sentidas por la población sobre seguridad, empleo, eficacia de los servicios sociales,etc. Es el caso de los alcaldes electos fuera del sistema de partidos que empieza a ser frecuente en América Latina (ya lo era en USA). En Europa,los gobernantes electos a nivel local y regional, aunque tengan una etiqueta partidiaria, tienden a actuar con mucha autonomia, cuando noconfrontación, respecto a las direcciones partidiarias estatales.


Estos movimientos surgen de las propias contradicciones generadas por los desafíosanalizados anteriormente. Las estrategias sobre el territorio, la “demanda” de ciudad y deespacio público, la reivindicación del reconocimiento social, político y jurídico, el rechazoa la exclusión, la exigencia de participación y de comunicación, etc., incitan a la acción adiversos colectivos de población en tanto que son ciudadanos o “demandantes” deciudadanía.

Ahora bien, en la medida que nos encontramos ante problemáticas nuevas se requieretambién una cultura política nueva que construya un discurso que proporcione legitimidady coherencia a los movimientos cívicos. Si no es así se corre el riesgo de acentuar lafragmentación territorial y sociocultural, de dar una imagen anacrónica o corporativa delas iniciativas cívicas (que puede ser real si les falta un anclaje universalista) y de dependerúnicamente de cómo se resuelvan en cada caso las contradicciones en el sistemainstitucional establecido.

Por esta razón, estamos en un período en el que el rol de los “intelectuales” (en un sentido“gramsciano”) se convierte en decisivo.3 Si a finales del siglo XVIII se construyeron las basesde la cultura democrática en un sentido civil y político, que tuvieron su máxima expresiónen las revoluciones americana y francesa pero que solo se “universalizaron”, y aúnparcialmente, en los siglos siguientes. Si a finales del Siglo XIX el movimiento obrero ysocialista puso en primer plano la cuestión de los derechos económicos y sociales que dieronlugar a las revoluciones de base proletaria y, sobretodo, al welfare state. Ahora nos correspondeasumir, no sólo el combate por la plena realización y su adecuación a las circunstanciasactuales de estos valores y objetivos universalistas, sino también los nuevos valores y objetivosque nos permitan dar respuesta a los nuevos desafíos (que a veces se denominan derechos detercera generación, especialmente en la cultura de la ecología política).

Nos parece que un camino útil es el seguido históricamente por todos aquellos que hanpromovido el cambio en nombre de los derechos de las personas. Es decir, en nombre de laciudadanía, de los sujetos activos e iguales en derechos. La revolución americana se presentacomo una exigencia de ciudadanía (cuya expresión más radical y muy actual es ThomasPaine) que proclama el derecho a la “desobediencia civil”. Tanto la revolución americanacomo la francesa proclaman que “los hombres nacen libres e iguales”. Los norteamericanosatribuyen los plenos derechos ciudadanos a los que “viven en sociedad” y los francesesvinculan soberanía, nación y ciudadanía, un país de “citoyens”, mientras que a los partidariosdel “ancien régime” se les denomina miembros del “partido de los extranjeros”. El movimientoobrero y socialista parte de la crítica de la contradicción entre derechos formales y derechosreales, entre las posibilidades que ofrece la nueva sociedad industrial y las opresiones yexclusiones a las que da lugar. Ya en 1848 se legitima “el derecho al trabajo”. En todos los

3 Por intelectuales entendemos no únicamente los productores de oficio de discurso teórico, sino todos aquellos que desde un rol político o deliderazgo social, desde una concepción comprometida con valores universales de su profesión, o desde su capacidad para producir elementossignificantes (es decir cargados de “sentido”, de suscitar ideas o emociones) y para incidir en los medios de comunicación y de intercambiosimbólico, pueden contribuir a la renovación de la cultura política. No hay izquierda política y social sin izquierda moral, aunque no siemprecoincidan.


procesos de cambio hay un punto de partidacomún: la exigencia de unos derechos queaparecen como legítimos pero negados amuchos, como potenciales pero no realizados.El objetivo histórico del socialismo europeo,así como de los movimientos populareslatinoamericanos del Siglo XX, ha sidoconvertir a las clases trabajadoras y en generala los excluidos, en ciudadanos. Y enconsecuencia, su objetivo político principalfue conquistar los derechos que los harán ciudadanos mediante nuevas institucioneseconómicas, sociales y políticas (welfare state, planificación económica, contractualizaciónde las relaciones laborales, etc.).

2. EL DESAFÍO DE LA GLOBALIZACIÓN PARA CIUDADES Y CIUDADANOS

¿Las ciudades deben resignarse a ser continentes pasivos de las problemáticas sociales,culturales, ambientales, derivadas de la globalización y de la pérdida de capacidadreguladora de los poderes públicos estatales y supraestatales?

Si la ciudad es lo que se supone que debe ser, un lugar y una comunidad, con capacidad deautogobierno, si hoy es también un territorio articulado que en las regiones másdesarrolladas y urbanizadas convierte a la ciudad en un sistema de ciudades; si este espaciotiene vigencia económica, busca la cohesión social, tiene identidad cultural (o la construye),es capaz de definir estrategias de desarrollo concertados entre instituciones locales -regionales y sociedad civil, entonces, ¿se le puede negar el derecho y la posibilidad de serun actor respecto a los contenidos problemáticos que asume? Un actor que reclamaintervenir en los procesos que generan los problemas de la ciudad y en las políticas conque se les da respuesta.

El desafío político de la ciudad en la globalización es el de obtener un reconocimiento deactor político a escala global, más allá de su territorio y más allá de las cada vez másartificiales fronteras de “su” Estado.

El mundo actual exige un planteamiento “glocalizador”, una articulación de lo local – global.4

¿Cómo puede darse esta articulación?

La cultura política y jurídica debe asumir la anacronía de monopolio que pretenden tenerlos Estados de ser los únicos sujetos políticos de las relaciones internacionales y de basarsu legitimidad para ello en ser detentadores de la soberanía. Hoy en la vida política

4 Ver: Manuel Castells : La era de la información. Vol. II. El poder de la identidad. (Madrid 1997) Y la obra citada de J. Borja - M. CastellsL “Localy Global” (Cap. IX “Las ciudades en la escena mundial”). J. Borja, elaboró un informe sobre autoridades locales y organismos internacionales quepresentó con nombre “G4” (IULA, FMCU, Metropolis y Summit) en la Asamblea de organizaciones internacionales de ciudades convocada conel apoyo de PNUD en Naciones Unidas (Nueva York, 1994).


internacional existen por encima de los Estados los organismos internacionales (NN.UU.)y otros menos políticos, pero que toman decisiones importantes a veces con escasa presenciade los Estados de las partes afectadas5. Además de la Unión Europea se desarrollan otrasuniones políticas y económicas supraestatales. Por otra parte, por debajo de los Estados,sin contar los grupos económicos (que tienen más fuerza que muchos Estados), sedesarrollan redes y asociaciones civiles, de ONG, de profesionales y de ciudades y regiones.Es el nuevo “tiers état” de la revolución francesa que pugna por ser reconocido por losotros dos.

Los poderes locales y regionales reclaman su presencia en los organismos y conferenciasinternacionales y también en los procesos de elaboración y de seguimiento de los programasque los afectan directamente. Se proponen como partners, tanto de los organismosinternacionales como de los estatales.

De hecho, empiezan a ser normales en la Unión Europea programas a tres bandas (europea,estatal, local o regional).

Otra dimensión de la glocalización es la importancia que adquieren los grandes ejes y lasmacroregiones que constituyen en muchos casos sistemas de ciudades transfronterizas,es decir, que atraviesan fronteras. Es un caso frecuente en Europa6. Estos ejes ymacroregiones tienden a concertar proyectos y crear estructuras de coordinación. Incluso,se habla de ciudades metropolitanas transfronterizas (entre Francia y Bélgica, Alemania yFrancia, Suiza y Alemania, etc.).

Una tercera dimensión de la glocalización es la reivindicación de las instituciones localesy regionales de obtener una garantía y una protección política y jurídica de su autonomíay de sus derechos en los marcos estatales y supraestatales de los organismos internacionales,tanto políticos, como judiciales. Es decir, incluso a ser defendidas contra su propio Estado.Algunos progresos se han hecho en este camino: la Carta de Autonomía Local aprobadapor el Consejo de Europa, ratificada por la mayoría de los Estados europeos (lo cual es aúnpreceptivo para que los acuerdos internacionales sean aplicables a cada Estado, exceptocuando las grandes potencias imponen resoluciones del Consejo de Seguridad de lasNaciones Unidas) y que ha servido de base a algunas sentencias del Tribunal Europeo.

Estamos en los inicios de un cambio histórico. Pero solo en los inicios. Los organismosinternacionales son poco receptivos, tanto por la pesadez y opacidad de sus burocracias,como por el dominio político que ejercen en ellos los gobiernos de los Estados. Estos gobiernosy su alta administración no toleran fácilmente la intromisión de los poderes locales yregionales que introduce, es cierto, una considerable dosis de complejidad a la ya existente,

5 Por ejemplo: la Organización Mundial del Comercio – OCM, o la reciente negociación sobre el AMI (Acuerdo multilateral de inversiones) entre laOCDE (25 países representados) y los principales grupos económicos mundiales (las “multinacionales”).

6 Véase por ejemplo: Plan Estratégico de Barcelona, que define una macroregión estratégica que incluye dos regiones del sur de Francia (Languedoc- Rousillon y Midi - Pyrenées). En zonas menos desarrolladas y urbanizadas también emergen estos ejes urbanos transfronterizos: por ejemplo, enel Mercosur, el eje Valparaiso – Santiago – Mendoza – Cordoba - Buenos Aires - M ontevideo.


aunque también facilita la elaboración y el seguimiento de políticas adecuadas a cadasituación territorial. La resistencia de gobiernos y altas administraciones nos parece que sedebe, no tanto a razones funcionales ni a principios políticos, sino al afán de mantener suestatus de privilegio en los sistemas políticos de cada país. Un cambio solo se producirá siregiones y ciudades generan una relación de fuerzas que progresivamente imponga supresencia en la vida internacional. Este proceso se ha iniciado ya en Europa por la presióndel Consejo de Municipios y Regiones de Europa - CMRE, de la Asociación de Regiones deEuropa - ARE, de Eurociudades y de otras organizaciones de ciudades y municipios.

La presencia activa de los gobiernos locales y regionales no equivale a un reconocimientode la dimensión global de la ciudadanía en nuestra época. Es cierto que la presencia de lasinstituciones políticas de proximidad significa en si misma una democratización de lavida política institucional, por su relación directa con las problemáticas específicas decada territorio y de sus gentes. Por lo tanto, esta presencia emergente de las ciudades en laescena mundial es un progreso de la ciudadanía. Pero no es suficiente. En la globalizaciónse produce un considerable déficit democrático. Los capitales, las informaciones, sectoresminoritarios y privilegiados, de empresarios y profesionales, disponen de una capacidad yde unos derechos para actuar en el mundo global, algo de lo que no disponen las mayoríasde ciudadanos. Es suficiente citar algunos ejemplos:

! El acceso restringido a los grandes medios de comunicación social y el predominio delas ofertas de TIC dirigidas a demandas solventes.

! La no adecuación entre los ámbitos de las decisiones económicas y las de la negociaciónde las relaciones de trabajo y de las políticas sociales.

! Las limitaciones de las migraciones que son mucho mayores que las que tiene el capital.

! La globalización nos plantea un desafío local que exige una respuesta innovadora, nodefensiva.

3. LA DEMOCRACIA LOCAL Y LA INNOVACIÓN POLÍTICA: LA CUESTIÓN DE LALEGALIDAD

No hay duda que hay un déficit democrático en los ámbitos de la globalización, de laeconomía mundial, de los medios de comunicación social uniformadores, de lasorganizaciones internacionales. Una democracia territorial de proximidad, regional - local,fuerte, podría ser un contrapeso importante y un mecanismo de participación democráticaen los ámbitos globales. Pero sería muy ingenuo idealizar la actual democracia local yregional. Es cierto que tiene a su favor un conjunto de factores suficientemente reconocidoscomo son:

! La proximidad a la población en la gestión

! La mayor capacidad de integrar las políticas públicas

! La representatividad inmediata y directa de los gobiernos locales


! La cultura cívica que considera iguales a todos los ciudadanos

! La conciencia de identidad que los actuales procesos globalizadores han reforzado comoafirmación frente a la homogeneización

Pero hay otros factores de signo contrario que reducen y hasta suprimen los anteriores, a saber:

! Los impactos sobre el territorio de decisiones económicas y políticas exteriores sobrelas cuales los gobiernos locales y los actores de la sociedad civil tienen escasa o nulainfluencia y que tienen, en cambio, importantes efectos sociales y ambientales.

! La confusión, superposición y, muchas veces, escasa cooperación y poca transparenciade las administraciones públicas actuantes sobre el mismo territorio.

! La relativa debilidad legal y financiera en el marco regional metropolitano de losgobiernos locales que les impide jugar el rol integrador para el cual están máscapacitados.

! La no adecuación entre las estructuras políticas representativas y las dinámicas socialesdel territorio (los gobiernos locales representan a los durmientes, pero solo en parte alos usuarios del mismo).

! La existencia de colectivos de población que no tienen reconocido el estatus de ciudadanoy que por su misma existencia niegan uno de los valores esenciales de la ciudad: laigualdad en el espacio público y en el uso de las libertades urbanas.

Un gobierno democrático del territorio requiere un ambicioso proyecto de innovaciónpolítica. Este proyecto difícilmente saldrá espontáneamente de las instituciones y tampocode las cúpulas políticas. Es un proceso que debe desarrollarse primero en la vida social ycultural. Algunos elementos innovadores ya apuntan, tales como :

! El nuevo territorio regional metropolitano lo construye una estrategia concertada entreinstituciones que a su vez deben dar lugar a una nueva forma de gobierno de esteterritorio. En general, no parece ni viable ni razonable crear una nueva institución quese superponga a las muchas ya existentes. Algunas soluciones más realistas y menosincrementalistas pueden ser:

a) Elección democrática y atribución de competencias “locales” de desarrollo urbano yprogramación y gestión de grandes equipamientos y servicios metropolitanos a lainstitución intermedia (tipo departamento o provincia), o mejor dicho, a una entidadsustitoria en el mismo ámbito territorial (modelo italiano y holandés).

b) Creación de un organismo de concertación (tipo consorcio) que reúna a las principalesinstituciones actuantes en el territorio con el fin de promover el planeamientoestratégico del mismo, coordinar las inversiones y gestiones de los servicios decarácter metropolitano.

! La aplicación sistemática del principio de subsidiaridad supone no sólo descentralizara favor del nivel regional - local a todas aquellas competencias y funciones ejercitablesen este nivel, sino también atribuir a la institución territorial la coordinación de los


programas y proyectos concertados. Este mismo principio supone descentralizar opreservar a favor de los entes municipales y barriales aquellas funciones que requierenmás proximidad. En el caso de las grandes ciudades la descentralización es un proceso,en muchos casos incipiente, cuyo desarrollo debiera permitir una participación muchomás intensa y variada de la sociedad civil. Sin embargo, hay que tener en cuenta lastendencias insolidarias que se expresan en los microterritorios (por ejemplo: suburbiosricos en los Estados Unidos y cada vez más en otros países) que en nombre de lasubsidiaridad, la descentralización y la sociedad civil, tienden a independizarse de lainstitución regional, metropolitana o municipal de una gran ciudad y a sustituir suparticipación en los impuestos por la privatización de los servicios. Por ello, es precisomantener siempre un equilibrio entre gobernabilidad regional - metropolitana ydescentralización local barrial, es decir, entre eficacia social y participación, entresubsidiaridad y solidaridad.

! En el marco legal y financiero básico de las grandes unidades políticas (Unión Europea,Estados, regiones autónomas) las relaciones entre poderes públicos tienden a ser máscontractuales que jerárquicas, mucho más basadas en la cooperación que en lacompartimentación. No olvidemos que son más complicadas las relaciones públicas -públicas que las públicas - privadas. Aun siendo distintas estos dos tipos de relaciones,plantean un reto político - jurídico. Es necesario innovar en las figuras y en losprocedimientos para combinar la flexibilidad con la transparencia y la agilidad en lasactuaciones con la preservación de los intereses colectivos a mediano o largo plazo. Eneste período de transición hacia nuevas regulaciones es preciso actuar muchas vecesen los límites de la legalidad, o mejor, en ámbitos de alegalidad, lo cual puede conducira la arbitrariedad y a la corrupción. Sin embargo, no es éste el único riesgo. Las reaccionesjudiciales, mediáticas y sociales ante estas desviaciones de la acción pública, conducena construir múltiples sistemas cautelares y a un autocontrol paralizante de losresponsables públicos.

! El mejor control es el que puede ejercer el conjunto de la ciudadanía mediante lainformación más transparente y la multiplicación de las posibilidades de participaciónde todos los colectivos sociales. Hoy se habla más de participación ciudadana que depolítica. Sin embargo, no es difícil constatar que las prácticas políticas y administrativasson tan reacias a innovar en los mecanismos participativos como además, incluso,reticentes ante el desarrollo de las posibilidades de los ya existentes. Los programas yproyectos urbanos se presentan casi siempre de tal forma, que difícilmente son entendiblespor los ciudadanos. No se utilizan medios que serían más comprensibles y motivantescomo maquetas, videos, simulaciones, etc. Se evitan las consultas populares y hay pocasensibilidad respecto a tramitar las iniciativas ciudadanas. Algo tan elemental como elpresupuesto participativo aparece aún como la excepción. No se trata ahora de exponerlos mecanismos posibles de participación que el autor, entre otros, ha expuesto ya enotras ocasiones.7 De todas maneras, queremos llamar la atención sobre lo que nos pareceel principal obstáculo al desarrollo de la participación ciudadana: no es sólo el marco

7 BORJA, J.; CASTELLS, M.; QUINTANA, I. y otros. 1990 (Borja, J. – 1995).


legal existente casi siempre limitativo y, obviamente, poco abierto a la innovación; nitampoco la eventual debilidad de las organizaciones de la sociedad civil; o su insuficienteiniciativa para incidir en las políticas públicas. Todo ello puede contribuir a explicar quela innovación política en cuanto a la participación ciudadana progresa con grandesdificultades. Pero el principal obstáculo, nos parece que reside en la alianza de facto quese da en las instituciones entre la partitocracia y la burocracia. La participación ciudadanasolo progresa sí cuestiona y transforma la vida política local.

¿Qué innovación política local es posible y deseable? Aquella que permite establecer unaseparación - confrontación con el sistema político estatal. Precisamente, porqueconsideramos muy necesarias unas relaciones contractuales entre las administraciones,se requiere primero un proceso de ruptura entre la política estatal y la política local. Estaruptura debe darse por lo menos en tres aspectos: la cultura política, el sistemarepresentativo y la conquista de competencias.

! La cultura política supone el proceso de legitimización y de hegemonización de losvalores y objetivos implícitos en los temas ya al orden del día de la subsidiaridad, elgobierno de proximidad, la participación ciudadana, el federalismo, la identidadlocal - regional - nacional (no estatal), la autodeterminación. Es un proceso en marcha,que aunque en algunos planteamientos y lenguajes pueda parecer a veces arcaico,es terriblemente moderno. Es la otra cara, imprescindible, de la globalización y lamejor respuesta al proceso paralelo de debilitamiento del Estado centralizado.

! El sistema representativo local/regional debe distinguirse claramente del estatal ysuperestatal (europeo, por ejemplo). Los partidos, coaliciones o agrupacioneselectorales no deberían ser los mismos. Más claro aún: los partidos políticos de ámbitoestatal no deben presentarse a las elecciones locales. Algunos ejemplos (Canadá yCalifornia) demuestran la viabilidad de esta distinción. Somos conscientes de lasperversiones posibles de un sistema político local independiente: caciquismo,


insolidaridad, populismo, etc. Estas perversiones pueden darse también a otrosniveles con menos transparencia y más dificultades para combatirlas. El ámbitourbano - regional es por otra parte suficientemente grande y heterogéneo para queen él arraiguen también valores universalistas. Sin secesión del sistema político -representativo no hay confrontación y conquista de cotas significativas de poderciudadano.

! La conquista de competencias es la consecuencia necesaria de lo anterior. Hoysabemos que el espacio urbano - regional es el que determina en gran medida laproductividad, la sostenibilidad, la competitividad de la economía, la cohesión socialy la identidad cultural y la gobernabilidad. No es posible que su sistema político -legal sea débil y subordinado, que no se le reconozcan ni las capacidades ni losmedios para hacer lo que debe hacer. El gobierno democrático del territorio exigeconquistar competencias en promoción económicas, justicia y seguridad;infraestructuras y equipamientos del territorio; bienestar social, cultural y mediosde comunicación social.8

8 BORJA, J.; CASTELLS, C. 1997

¿Quién puede conquistar estas competencias y recursos necesarios?, ¿Cómo? En términosgenerales no es posible precisarlo, puesto que los contextos políticos, legales, territoriales,etc., son muy distintos, pero es posible hacer algunas consideraciones generales que nosiempre se tienen en cuenta.

La conquista supone iniciativa, conflicto y riesgo. También legitimidad, fuerza acumulada,alianzas y negociación. La iniciativa puede surgir de la institución política local o de unmovimiento cívico, incluso de un colectivo social o profesional. Veamos algunos ejemplos:

! La conquista de espacios y de edificios susceptibles de tener un uso público y que estánen manos de entes públicos o privados que los tiene subutilizados o congelados. Ya noshemos referido a la necesidad de revertir a la ciudad terrenos militares, portuarios,


industriales desactivados, etc.A otra escala, algo parecidoocurre con edificios más omenos abandonados y que hadado lugar al fenómeno“okupa”. Esta conquista no sedará únicamente por medio dedemandas respetuosas de losmarcos y de los procedimientoslegales. Es preciso teneriniciativas para crearmovimientos de opiniónfavorable, situaciones de hecho mediante ocupaciones simbólicas o continuadas, recursoslegales ante tribunales superiores (por ejemplo: europeos frente a los estatales, etc.).

! La existencia de la justicia local y de cuerpos de policía dependiente del poderlocal y/o regional. Sin capacidad de ejercer competencias de seguridad y dedisciplina, de justicia y de sanción, no hay poder político. Es un campo en el cuallos poderes de los Estados son especialmente susceptibles de perder su supuestomonopolio. La resistencia a una real descentralización de las funciones de seguridady de justicia tiene el efecto perverso de la privatización, por un lado, y la violenciaurbana, por el otro.

! La revolución en los medios de información y comunicación ha convertido en obsoletoel marco político y legal en los que se desenvuelven. La construcción de unademocracia local telemática exige que el poder político local - regional pueda regular,programar y gestionar las tecnologías de información y comunicación – TIC, en suámbito, en un marco global que garantice el uso social y de participación ciudadana.

! La indefensión de los ciudadanos en tanto que usuarios y consumidores, el respetode sus derechos ambientales y a la calidad de vida, a la privacidad, debería obligar alas instituciones políticas más próximas y a las administraciones dependientes deella, a actuar de oficio como defensoras de los derechos genéricos de los ciudadanos,y por lo tanto, a enfrentarse con los organismos públicos o privados cuyas actuacionesconcretas los vulneren, aunque al hacerlo se apoyen en el derecho positivo o en lainercia administrativa.

! La promoción económica y la generación de empleo, la implantación de formas de“salario ciudadano” y la ejecución de políticas que combinen la productividad, lasostenibilidad y la cohesión social, exigen de los poderes locales una capacidad decoordinar los grandes proyectos urbanos, de desarrollar proyectos empresarialesmixtos, de disponer de recursos ahora centralizados (por ejemplo, de obras públicas,de la seguridad social y de las instituciones de empleo) y de asumir unas competenciaslegales (de regulación de las actividades económicas y de sus impactos ambientales,de expropiación, etc.) de los que ahora casi nunca disponen.


! La identidad cultural, que en casos cada vez más numerosos adquiere o recuperauna connotación “nacional” sin ser estatal, requiere para ser defendida y desarrolladauna capacidad de autogobierno en educación, regulación de los medios decomunicación social de masas, uso público de la lengua y de los elementos simbólicosde una comunidad (por ejemplo: fiestas, monumentos, museos, etc.) que la tradiciónunitarista o centralista de los Estados acepta difícilmente. El anacronismo hoy, esesta tradición que se consideraba moderna en el siglo XIX.

! La existencia de sectores de la población que no tienenreconocido el estatus de ciudadano plantea un problemaespecialmente delicado. El estatus de ciudadanía (derechospolíticos, civiles y sociales que hacen una sociedad deiguales) va aún ligado a la nacionalidad que atribuye elEstado. Los no ciudadanos, por otra parte, niegan el valorintegrador de la ciudad y su “capitis diminutio” contribuyea la xenofobia, al racismo, a la exclusión social y cultural ya la sobre - explotación. La moral cívica se enfrenta a lalegalidad estatal. El derecho a la ilegalidad, a defender alos “ilegales”, nos parece obvio.

Sobre el déficit de ciudadanía en un marco global, en este caso europeo, nos remitimos alInforme sobre la ciudadanía europea.9 Queremos destacar especialmente la distinción quepropone entre nacionalidad y ciudadanía, lo cual permitiría a los “nacionalesextracomunitarios” a adquirir la ciudadanía europea sin que ello conllevara adquirir lanacionalidad de un país de la Unión Europea, pero si a equipararse en derechos. Laciudadanía no puede ser ya un atributo que concede exclusivamente el Estado. Los podereslocales y regionales y los entes supraestatales deben poder también definir y atribuir elconjunto de derechos y deberes que iguala a las gentes de territorios que son a la vezsubestatales y globalizadores. Nuestra época exige un replanteamiento de la base territoriale institucional de los derechos y una ampliación de los mismos.

9 BORJA, J.; DOURTHE, G.; PEUGEOT, V. (2001). En este libro se proponen, tanto medidas para reforzar la presencia de las instituciones locales yregionales en la Unión Europea, como una ampliación de los derechos de participación, cívicos y sociales a escala europea para todos losresidentes en los países de la Unión. En este marco, se propone la adquisición de la ciudadanía europea por el hecho de residir en un país de laU.E., sea cual sea la nacionalidad de origen, la cual no se pierde. Los “ciudadanos europeos”, sea cual fuere su nacionalidad tendrán los mismosderechos, incluidos los políticos, que los nacionales del país en que residen.


4. CIUDADANÍA Y GOBIERNO LOCAL

La condición de ciudadano representa un triple desafío para la ciudad y el gobierno local.

! Un desafío político: conquistar la capacidad legal y operativa para contribuir auniversalizar el estatuto político - jurídico de toda la población y también adquirir lascompetencias y los recursos necesarios para desarrollar las políticas públicas que haganposible el ejercicio y la protección de los derechos y obligaciones ciudadanas.

! Un desafío social: promover las políticas sociales urbanas que ataquen a lasdiscriminaciones que imposibilitan o reducen el ámbito de la ciudadanía: ocupación,situación de vulnerabilidad (por ejemplo, niños), marginación cultural, etc.

! Un desafío específicamente urbano: hacer de la ciudad, de sus centralidades ymonumentalidades, de la movilidad y accesibilidad generalizadas, de la calidad yvisibilidad de sus barrios, de la fuerza de integración de sus espacios públicos, de laautoestima de sus habitantes, del reconocimiento exterior, etc., unos entornos físicos ysimbólicos que contribuyan a dar sentido a la vida cotidiana de la ciudadanía.

La producción de ciudadanía y el rol de los gobiernos locales es un desafío político noexclusivo de éstos. La política no reduce su espacio a las instituciones, los partidos y laselecciones. Existe otro espacio, el de la sociedad política, expresión mejor que la sociedadcivil, que es el que crean y ocupan todas las organizaciones y formas de acción colectivacuando van más allá de sus objetivos e intereses inmediatos y corporativos. Es el espaciode la participación ciudadana que plantea demandas y propuestas, que exigeresponsabilidad a las administraciones y empresas, ofrece alternativas y cooperación paraejecutar y gestionar programas y proyectos sociales, culturales, de promoción económicao de solidaridad. Y de urbanismo.

Para concluir, la responsabilidad de hacer ciudadanía también pertenece a los profesionalesdel urbanismo. En nombre de su ética y de su saber técnico, del conocimiento de los avancesde la cultura urbanística y de la experiencia internacional, por su sensibilidad respecto alas herencias de la ciudad en la que trabajan y por su potencial creativo de reconocertendencias e inventar futuros, los profesionales del urbanismo han de reclamar autonomíaintelectual ante los políticos y los diferentes colectivos sociales, han de elaborar y defender


sus propuestas, asumiendo riesgos frente a las autoridades y “opiniones públicas” y saberrenunciar públicamente antes que traicionar sus convicciones.

La reinvención de la ciudad ciudadana, del espacio público constructor - ordenador deciudad y del urbanismo como productor de sentido no es monopolio de nadie.

Los políticos elegidos democráticamente tienen la responsabilidad de la decisión de losproyectos públicos. Las organizaciones sociales tienen el derecho y la obligación de exigirque se tengan en cuenta, que se debatan y se negocien sus críticas, sus demandas y suspropuestas. Los profesionales tienen la obligación de elaborar análisis y propuestasformalizadas y viables, de escuchar a los otros, pero también de defender sus conviccionesy sus proyectos hasta el final.

El desafío que nos plantea hoy la ciudad en sus dimensiones, central, metropolitana ydispersa, es ante todo intelectual y político, más que económico y administrativo. Es undesafío a nuestros valores, no es un problema funcional que se resuelve por la víatecnocrática.

¿La ciudad tiene futuro o vamos hacia un mundo periurbanizado de ciudades débiles?Actualmente la población “suburbana” es el doble o el triple de la población “urbana”, esdecir, de la que vive en ciudades y no en periferias. El mundo suburbano puede convertirseen un mundo salvaje, de ghettos y de tribus, injusto y violento, excepto en los centrosprotegidos que tenderán al autoritarismo. Es una perspectiva que en bastantes paísesparece hoy fatal, cuando no es ya una realidad. Pero unatendencia, por fuerte que sea, no es un destino obligatorio. Laciudad hoy emerge nuevamente como lugar, como mixtura,como espacio colectivo, como referente cultural. Construir laciudad del siglo XXI es tener un proyecto de ciudadanía, ampliarlos derechos de tercera generación, el derecho al lugar y a lamovilidad, a la ciudad refugio y a la identidad local, alautogobierno y a la diferencia, a la igualdad jurídica de todoslos residentes y a la proyección exterior de la ciudad comoentidad política abierta.

Los progresos sociales no comienzan en las instituciones, sinoque más bien es en ellas donde culminan. Los progresos sematerializan en políticas que se formalizaran en instituciones.Pero antes habrá que luchar por los nuevos derechos (yresponsabilidades) y legitimar estas exigencias. Se ha dicho quenuestra época es, como otras que se han dado en la historia,una era de conquista de nuevos derechos. También se ha dichoque es el siglo de las ciudades. En consecuencia, es la época delos derechos urbanos. Pero la exigencia del derecho surge de larebelión moral, del deseo de poseer alguna cosa, unas libertadesy unas oportunidades que a menudo nos son negadas.


La ciudad del deseo no es la ciudad ideal, utópica y especulativa: es una ciudad pensada,deseada e inventada. Pero también es la ciudad resultante de aspiraciones y demandas, deintereses y conflictos. Es decir, la ciudad de los deseos.

5. LA CIUDAD COMO OFERTA Y LA INNOVACIÓN URBANÍSTICA

La ciudad es una oferta: a sus ciudadanos obviamente, pero también a los usuarios de lametrópolis, de la región, de unos territorios de geometría variable que pueden ser enalgunos aspectos el continente, el mundo. Y la ciudad es una oferta para atraer inversores,visitantes, congresistas; para negociar con poderes políticos y económicos. ¿Para venderse?No exactamente; para ofrecer una calidad que sirva a la vez a sus ciudadanos y a unintercambio favorable con otros territorios y poblaciones.

El buen marketing de una ciudad no solo oferta su imagen, sino también su realidad urbana.Esto es lo que cuenta, por ello consideremos tres hipótesis para concebir la ciudad comooferta:

! La ciudad es, o debe ser, una oferta global, no una serie de enclaves ofertados en mediode un paisaje banal excluido.


! La ciudad es una realidad contradictoria y compleja. Contradictoria es la herencia (centrosy periferias, por ejemplo) y contradictorias son las dinámicas en curso (densificación ydispersión, por ejemplo). Las políticas urbanas deben buscar compromisos positivosentre estas contradicciones mediante una intervención transformadora permanentesobre unas realidades territoriales múltiples, de gran complejidad social y cultural, conactividades muy diversas y funciones entrelazadas.

! Las formas de intervención, losmodos de gestión, las estrategias,las ideas y valores que están en labase, son múltiples. Entre ellos,elementos de moda como losplanes estratégicos o el uso de loseventos. O tan antiguos como losespacios públicos o la participaciónciudadana. O diferentes según lasépocas pero con elementoscomunes: la reconversión de áreaso infraestructuras obsoletas o laoferta cultural y lúdica.

5.1. FORMAS URBANAS Y MODOS DE INTERVENCIÓN EN LA CIUDAD.

La expresión física de la ciudad emergente expresa una realidad contradictoria: por unalado, difusa, fragmentada, privatizada en las nuevas y extensas periferias; por el otro,existen y sobreviven los centros históricos revalorizados, museificados y/o gentrificados ylas nuevas centralidades, aunque más pensadas para el automóvil y el consumo que comoespacio público libre y polivalente.

Heredamos tejidos urbanos obsoletos o reconvertidos con nuevas actividades y funcionesque mantienen, a veces, la trama existente y una parte de la edificación, y otras hacentabla rasa, optando preferentemente por un crecimiento vertical de edificios aislados yarrogantes, caricatura de Manhattan.

En los dos capítulos siguientes abordaremos estos temas con más detalle. Por ahora, noslimitaremos en este capítulo con pretensiones generalistas, a sintetizar los aspectos másrelevantes de las formas urbanas vigentes y los principales modos de intervención en laciudad actual.

Las formas urbanas de la ciudad actual las caracterizamos por la mezcolanza de morfologíasen espacios que contienen tiempos y usos diversos. Nos referimos, tanto a las formas quetoman las expansiones urbanas en áreas poco urbanizadas, como a las que se dan en losprocesos de cambio de la ciudad consolidada. Consideramos especialmente la diversidadde tramas y de tipologías constructivas heredadas del pasado y que se mantienen en laciudad actual. Avancemos sobre tres hipótesis bases:


5.1.1. No existe un modelo formal dominante de ciudad del Siglo XXI. Tanto la concentraciónque incluye mixtura y la alta densidad, como la dispersión y la segregación porcomposición social y por funciones caracterizan a la ciudad actual, que puede ser a lavez ciudad densa y ciudad difusa. La ciudad clásica con sus centros históricos y susbarrios que mezclan usos y poblaciones, coexiste con todo tipo de productosmonofuncionales y aislados, de tramas y usos muy diversos (parques empresariales derascacielos separados, zonas logísticas, conjuntos residenciales compactos en mediodel campo, grandes malls o áreas comerciales, etc.).

5.1.2. Coexisten por lo tanto la integración o cohesión ciudadanas con la fragmentacióndel tejido urbano y social. La mixtura funcional y social y la segregación por usos y porgrupos socioculturales, se corresponden solo en parte con la dicotomía anterior. Eneste caso intervienen factores como el diseño de los ejes viarios y el rol que se atribuyeal transporte privado y al público, la orientación de las políticas públicas locales y lasculturas cívicas dominantes.

5.1.3. Los fenómenos de privatización de la vida social urbana se multiplican (grandescentros comerciales y lúdicos o parques temáticos, barrios cerrados y homogéneos).Paralelamente, se revaloriza el espacio público como elemento de calidad de vida y decohesión sociocultural.


De todo lo expuesto, se deduce que no hay un modelo urbano dominante. No lo es,obviamente, el que pretende dar como respuesta la reconstrucción de un pasado mitificado.Aun con algunas experiencias interesantes, otras en cambio de una cursilería consumistaque da miedo, no se puede considerar que la adopción de modelos propios de la ciudadclásica sean muy generalizables. Sin menospreciar por ello el valor de algunos proyectos,de Krier al New Urbanism, o la importancia económica de las muy discutibles operacionesde la compañía Disney, en Manhatan, o “inventando” Celebration. Tampoco los modelosreferenciales de la ciudad industrial son hoy extrapolables a la nueva escala de los territoriosurbanos y a la complejidad de los procesos de cambio en los mismos. No se discute lautilidad de referentes como Cerdá con el ensanche, Haussmann con las grandes perspectivasa su vez herederas a otra escala de la ciudad clásica, Sitte revisado por Lynch10 y recuperadotambién por el New Urbanism, o Le Corbusier con su ciudad ordenada por la movilidad,por el ambiente “natural” vinculado al espacio cotidiano y por la construcción de granescala y aislada de uso polivalente.11

Los referentes citados pueden contribuir a fabricar respuestas adecuadas para proyectos demediana escala, pero no nos proporcionan un modelo para la ordenación y el desarrollo dela ciudad futura. Y probablemente es bueno que no exista este modelo. Y son de temer losnuevos “pensadores”, sean arquitectos o filósofos que nos proponen el caos o una solución,“su solución” de validez general, tipo “la ciudad emergente” que hace de los nudos deautopistas y de las gasolineras los nuevos centros y catedrales. O aceptan el valor de la no -solución, excepto el de su obra, como Koolhaas. Hay que asumir que los modelos para laciudad - región, la llamada tercera ciudad, están dando sus primeros pasos.

No nos parece posible en todo caso hoy exponer ni proponer una clave interpretativaúnica que explique el proceso actual de urbanización, ni un modelo formal de validezgeneral para el desarrollo urbano, ni una tipología constructiva hegemónica. Para respondera desafíos u objetivos similares las respuestas formales pueden ser (en general deben ser)diversas. Las tendencias “objetivas” del mercado, las demandas sociales, las culturasurbanas, las propiedades del lugar, las respuestas políticas se confrontan y dan lugar aque en cada momento y en cada ciudad los órdenes de prioridades sean diferentes. Elfuturo de las ciudades afortunadamente es abierto y su desarrollo no puede sometersemecánicamente a un modelo preestablecido.

5.2. SOBRE EL URBANISMO ACTUAL.

A continuación resumimos en 21 puntos las modalidades de intervención, las estrategiasterritoriales y las orientaciones o culturas de planeación y gestión que nos parecen másrepresentativas o significativas del urbanismo actual. Y en algunos casos, más innovadoras.

10 LYNCH, Kevin.(1960, 1985); SITTE, Camilo (1889,1996).

11 La Ville, six interviews d’architectes (1994), donde se encuentran entrevistas con arquitectos relevantes del momento actual, entre otros Bohigas,Koolhaas, Krier, etc. Las obras clásicas de Cerdá, Haussmann, Le Corbusier y Sitte han sido reeditadas en diversas ocasiones, algunas muyrecientemente (Haussmann).


Aunque distinguimos entre los tres tipos de líneas de actuación, somos conscientes quemodos e instrumentos de intervención, estrategias territoriales y orientaciones políticaso intelectuales del planeamiento y la gestión se solapan y en cada tipo que exponemos, enun grado mayor o menor, se encuentran los otros dos. Mantenemos la distinción paraindicar la dimensión que nos parece principal en cada caso.

5.2.1. Modalidades o instrumentos de intervención.

1) Planeamiento estratégico y renovación del planeamiento territorial. Esquemas decoherencia.

El planeamiento estratégico ha irrumpido en el urbanismo como respuesta a la rigidez delplaneamiento tradicional. Los planes normativos con escasa capacidad de adaptarserápidamente a cambios y oportunidades, habían sido ya criticados en las décadas del 60 y70 (por ejemplo, por Peter Hall) antes que los arquitectos y urbanistas en el decenio del 80impusieran la hegemonía práctica de los proyectos. Sin embargo, la opción de “hacerciudad” y no dejar que un mercado desregulado agudizara disfunciones y desigualdades,así como la necesidad de crear un marco coherente para la cooperación público - privadorequería ”reinventar” la cultura del planeamiento. El plan estratégico a veces puedeconvertirse en un proceso retórico y en un documento genérico y no vinculante para nadie,sin embargo posee tres virtudes que justifican su éxito:

a) Propone un escenario de futuro para la ciudad que debiera ser no solamente unasuma de objetivos económicos y sociales (como a veces sucede), sino también unesquema territorial deseable (lo que no es frecuente).

b) Define un conjunto de actuaciones, proyectos, programas estructurados porprioridades o bloques o clusters. Aunque a veces se trata simplemente de “líneasestratégicas” donde cabe todo. Cada proyecto debe tener uno o varios actores, públicoso privados, que lo asuman o, por lo menos, un comité promotor que elabore lapropuesta y actúe de lobby.

c) El proceso participativo de elaboración e implementación del plan estratégico seconsidera por muchos de sus defensores como la principal virtud del mismo. Escierto que es una forma de crear un cierto consenso legitimador sobre los objetivosy los proyectos de las políticas urbanas, pero también se corre el riesgo de crear unconsenso pasivo sobre generalidades entre élites, cuando no de legitimar únicamentealgunas actuaciones de interés para alguno de los actores.

Los proyectos estratégicos son el encuentro de los objetivos con las oportunidades (Portas).La “verdad” práctica de los planes se realizará en los proyectos. Un método simple dearticulación es imaginar un eje de coordenadas. Si colocamos en las abscisas los objetivosexpresados por acciones que propone el plan y en el eje de ordenadas las oportunidadesconcretas en actuaciones, los puntos de intersección nos darán los proyectos estratégicos.

Los “esquemas de coherencia de la ordenación territorial” recién establecidos en Franciarecogen los aportes positivos del planeamiento estratégico con dos ventajas añadidas: la


territorialización de los proyectos y las condiciones mínimas que impone el sector público(por ejemplo: 20% de vivienda social en los proyectos de desarrollo urbano).

2) Planes integrales por áreas urbanas homogéneos con problemática común o desafíosque requieren respuestas interdependientes.

La necesidad de intervenir en áreas complejas, de “hacer ciudad sobre la ciudad”, ya setrate de centros históricos, de tejidos degradados, de procesos de cambio de uso de periferiasincorporadas a la ciudad y afectadas por proyectos diversos, ha requerido una escala deplaneamiento mayor y más innovadora que los planes parciales o especiales (dependientesde un plan general) y de contenidos más amplios que los propios del urbanismo strictusensu. En Europa los proyectos Urban han propiciado esta forma de planeamiento que hapermitido definir “áreas de rehabilitación integral” (ejemplo: Ciutat Vella de Barcelona). Laescala del plan puede corresponder a todo un barrio o zona delimitable de una ciudad,también puede estar a caballo entre dos o más municipios. Los límites administrativos olos históricos - geográficos no son siempre los adecuados, en ciertos casos se impone unadelimitación determinada por la naturaleza del desafío o de la respuesta ( ejemplo:reestructuración y nuevas centralidades en la periferia norte de París). El carácter integralde este planeamiento implica promover, a la vez, programas de vivienda y de renovaciónde infraestructuras básicas, de accesibilidad, de atracción de nuevas actividades, deseguridad ciudadana, de acción social y educativa, de cambio de imagen (marketing), deequipamientos de centralidad, etc.

3) Proyecto urbano u operaciones complejas.

El proyecto urbano popularizado por la cultura urbanística francesa (Masboungi12) nosparece equivalente al Proyecto de Escala Intermedia (Busquets13) o al Plan - proyecto oProyecto - programa (Portas14). Puede confundirse con el anterior (Plan integral), aunqueen este caso la escala es más homogénea (no necesariamente más reducida) y la dimensiónurbanística más potente y concreta. El proyecto urbano es una actuación físicatransformadora, es decir, más de renovación o reconversión que de rehabilitación oregeneración, que sí son objetivos más frecuentes en los planes integrales antes citados. Elproyecto urbano es a la vez una estrategia operacional que sabe a donde quiere ir a medianoplazo y promueve una acción sobre el terreno en el inmediato y también es la expresión deuna determinada cultura urbana, de una idea de ciudad, es decir, de una manifestación devalores. Técnicamente destaca su carácter de punto de encuentro entre plan y proyecto,que permite un desarrollo escalonado y coherente de una política de transformación urbana,sea en la ciudad consolidada, sea en la ciudad dispersa. Tiende a ser un tipo de intervencióncomún a las ciudades con proyectos urbanos más interesantes. Ejemplos: Bilbao

12 MASBOUNGI, Ariella. Ver sus contribuciones en los libros del Club Ville Aménagement, en la revista Urbanisme y, especialmente, en la publicaciónperiódica Projet Urbain, del Ministère de l’Equipement (Francia), la cual dirige y en la que se encuentra la síntesis de los debates sobre losproyectos urbanos en Francia y otros países, especialmente europeos, desde una perspectiva de “hacer ciudad”. Para una visión distinta, másfavorable a la “ciudad dispersa”, Dubois -Taine y Chalas, (1997) .

13 BUSQUETS, Joan (1993) (2000a)

14 PORTAS, Nuno y otros. (2002) / (1999). En este mismo volumen, ver los textos de Paolo Caputo, Oriol Bohigas, Joe Coenen, entre otros.


(Abandoibarra en el marco del Plan Ría 2000), Barcelona (área Forum 2004), París (SenneRive Gauche), Londres (Docklands), Lisboa (área exposición universal).

4) Producto urbano con vocación de transformar los entornos o “el gran artefacto”.

Se trata de otro tipo de intervención que en algunos casos puede confundirse con el anterioro cabe en él como las muñecas rusas. En estos casos tiene especial relevancia el rol delpromotor, público o privado, que define un producto más o menos complejo, en general apartir de un uso específico y de un conjunto de edificios a él destinados. El promotor enmuchas veces va unido a un arquitecto - urbanista que impone su “marca” al producto yque contribuye a conferirle un poder de atracción sobre otros promotores y para otrasactividades y edificios, previamente, más o menos definidos. El artefacto inicial (Koolhaasen Lille, Calatrava en Valencia) se supone que “creará” un nuevo entorno, más que integrarseen él. Es, como se entiende fácilmente, un tipo de intervención deseada por promotoresprivados y por arquitectos divinos, en ambos casos más motivados por tener éxito mediáticoque por hacer ciudad. En este caso como en los otros citados, nunca el tipo de intervencióngarantiza la bondad, maldad, éxito o fracaso de la operación.

5) El monumento constructor del proyecto o el edificio emblemático.

“Ponga un Guggenheim en su ciudad y la venderá muy bien”. Aunque el caso reciente deBilbao aparece como paradigma, el edificio emblemático es una vieja fórmula para “hacero renovar” la ciudad, o alguna de sus zonas. Aunque también puede confundirse con el“gran artefacto”, hay normalmente una diferencia importante y, nos parece, paradójica. Eledificio emblemático es una operación singular que no conlleva un proyecto complejo o aun desarrollo inducido como los anteriores, más bienpuede formar parte de ellos (en el caso de Bilbao hayuna operación compleja, Abandoibarra, que encontróen la iniciativa paralela del edificio de Ghery suemblema). Sin embargo, el carácter abierto del edificioemblemático puede convertirse en una ventaja, puespermite que entren en juego una mayor diversidad deactores y también orienta al sector público sobre lascondiciones que puede fijar a los potenciales“desarrolladores”. El gran artefacto en cambio que tienecomo objetivo transformar el entorno, pero confrecuencia ignora su historia y sus potencialidades,puede devenir un elemento exógeno.

6) Operaciones urbanas llaves en mano o pret à porter.

Parques temáticos de ocio y comercio o deportivos,parques empresariales y de servicios a las empresas,zonas logísticas, barrios cerrados, campus universitarios,“ciudades sanitarias”, centros de convenciones, recintosferiales, etc. Operaciones debidas muchas veces a


promotores privados, pero que cada vez gustan más a los públicos, por facilidad de gestióno si consideran que la clave del éxito es atraer inversores y facilitarles su negocio y notener que asumir ni costes de inversión ni de mantenimiento. Por lo menos esta es laintención, aunque cuando la operación privada fracasa el sector público debe asumir estoscostes a posteriori y aumentarlos. Por ejemplo: el proyecto inicial de los Docklands enLondres. Estas operaciones pueden formar parte de un planeamiento estratégico fuerte ode un proyecto urbano complejo de nueva centralidad o de eje de desarrollo y aportar asíun elemento importante al “hacer ciudad”. En otros, en bastantes casos, son operacionescerradas en sí mismas, con efectos especulativos, por una parte, y fragmentadores sobresu entorno, por otra. El Estado o el gobierno local sí se muestran débiles ante los promotoresde la operación se convierten en cómplices de actuaciones desintegradoras de la sociedady del tejido urbanos, o por lo menos, pierden la oportunidad de promover un desarrolloreequilibrador. En Barcelona, encontramos dos ejemplos en el desarrollo del frente de mar,el positivo, Villa Olímpica y Frente marítimo; y el negativo, Diagonal Mar.

7) Proyectos minimalistas15 con vocación de acupuntura y metástasis.

El proyecto minimalista lo entendemos como un proyecto de pequeña escala pero convocación reproductiva, y en algunos casos, experimental. Puede consistir en “construir unprototipo”, o iniciar una operación que podrá continuar luego por intervención de otrosactores, o los usuarios (por ejemplo la vivienda progresiva). Esta operación podrá ser imitadaen otros puntos de la misma zona, en este caso el efecto es de impacto a distancia. Sonproyectos que se han aplicado más a programas de vivienda popular que a otrasdimensiones del desarrollo urbano. Aunque algunas experiencias de mejora del espaciopúblico, el paisaje urbano y la imagen de la ciudad pueden también ser de este tipo (comoel Barcelona posa-t guapa, el “échame una manita” de Ciudad de México, o el programa demejora de La Candelaria en Bogotá). Es una modalidad de intervención que puede constituirun marketing eficaz debido a que tiene alta visibilidad y convierte a los ciudadanos enactores de la mejora de la imagen de la ciudad.

15 BUSQUETS, Joan. (2000b), que cita como ejemplo la propuesta de Le Corbusier (1933) al equipo del GATPAC para promover un programa devivienda popular.


5.2.2. Sobre las estrategias territoriales urbanas: del espacio público a los eventos.

Distinguimos las estrategias, es decir, los objetivos que se quieren alcanzar en una partedel territorio o el tratamiento genérico que se le quiere dar, así como distinguir la línea deactuación que se propone del tipo de instrumentación técnica que hemos expuesto en lospuntos anteriores.

8) Espacio público y equipamientos estructurantes. Monumentalidad.

El espacio público como estrategia urbana ha sido la carta de presentación de Barcelonaen el debate sobre el urbanismo actual, pero es justo decir, que antes, muchas otras ciudadeseuropeas habían adoptado esta estrategia.16 Más recientemente, también en América Latina,se ha revalorizado el urbanismo de espacio público, como en Rio de Janeiro (Rio Cidade), enBogotá (reconversión de carreras como la 15, parques urbanos), México (bulevares en elbarrio del Hipódromo, accesibilidad y uso social intensivo del Zócalo), Centro cívico deSantiago de Chile. A lo que debemos añadir los proyectos en ciudades con tradición deespacio publico urbano como Buenos Aires (la costanera, o la más discutible operación dePuerto Madero), Córdoba y los CPGS (Centros de participación y gestión de arquitecturavistosa en los barrios periféricos), Rosario y el río, Montevideo y la vieja zona portuaria,etc. La estrategia del espacio público parte de tres consideraciones:

a. La ciudad es espacio público, es el elemento ordenador; la ciudad empieza y se expresamediante el espacio público.

b. El espacio público tiene un valor funcional (relacional), cultural (simbólico) y cívico- político (representación y expresión de la colectividad).

c. El espacio público tiene capacidad transformadora sobre sus entornos, el físico y elsocial, a los que puede cualificar o descualificar.

Los equipamientos y la monumentalidad, a partir de lo expuesto, no son simplementeelementos funcionales y monovalentes, sino creadores o cualificadores del espacio públicoal que pueden añadir pluses diversos: referentes físicos y simbólicos, elementos atractivosque proporcionan visibilidad y seguridad, mayor diversidad de usos, etc., lo cual suponeuna visión no funcionalista del equipamiento, incluye otros usos más allá de los específicos,puede ser más importante lo que suscita que su función especializada y debe promoverespacios de transición con los espacios privatizados. Y no debiera ser únicamente laexpresión del poder manifestado mediante la monumentalidad.

9) Nuevas centralidades.

Las nuevas centralidades responden a dos tipos de estrategias territoriales:

a. La primera, trata de descongestionar el centro (o centros) existente, en partesustituirlo, mediante ejes que lo amplíen o la atribución de valores de centralidad aotras áreas de la ciudad consolidada. Es una estrategia inicialmente más propia del

16 GARCIA ESPUCHE, Albert y NAVAS, Teresa (1999).


sector público el cual articula determinadas operaciones fuertes (un espacio públicode calidad, un edificio emblemático, un punto importante de intermodalidad de lacomunicación urbana, etc.) con una normativa orientadora de las formas y de losusos del desarrollo. Pero en la medida que el desarrollo posterior será obra, en granparte, de agentes privados mediante las inversiones y los usos adecuados, deberácorresponder a los comportamientos sociales que pueden asumir más o menos losvalores de la centralidad. Los ejemplos son numerosos: Madrid y Barcelona ofrecencasos claros de centralidad mediante la prolongación de ejes potentes (la Castellanay la Diagonal), como Paris (Champs Elysées-Défense). En otros, se trata de operacionesque suponen un salto en la centralidad, como ocurre en Londres (Docklands) o en SãoPaulo (saltos sucesivos en el pasado del centro a la Paulista, luego a Faria Lima, etc.).

b. La otra estrategia es cuando se trata de atribuir valor y funcionalidad de centralidada áreas periféricas o centros locales y regionales que se han integrado progresivamenteen la aglomeración metropolitana y en la región urbana. A veces, la operación esmás aparente que real (como Rio Centro, que ni está en Rio ni es Centro); en otras, esel propio dinamismo local de la periferia, con o sin la ciudad central, que desarrollaesta estrategia (Sabadell o El Prat en Barcelona, Santo André en Sao Paulo). Pero lomás usual es que se trate de una política a escala regional (Madrid, Paris, Londres).

10) Infraestructuras y la construcción de la ciudad - región.

Históricamente las ciudades las han hecho más las infraestructuras que los planes, es decir,las infraestructuras han orientado el desarrollo de la ciudad moderna mucho más que lasnormas urbanísticas. Ocurre con frecuencia en la ciudad que los factores y los actores decisivosno son siempre los que determinan las leyes o los manuales. Por ejemplo, la vivienda ha sidomás fabricada por la gente que la iba a usar que por las empresas formales o el poder político.En la ciudad actual se aprecian dos estrategias claramente diferenciadas respecto a lasinfraestructuras en red, sean de servicios (como alumbrado, agua y saneamiento, telefonía,etc.), ó sean de comunicación física (red viaria, metro y tranvía, etc.):

a. En la ciudad consolidada esde apreciar como se hanmultiplicado experienciasde “uso urbano” de estasinfraestructuras y mediosde comunicación. En unoscasos por su obsolescenciay el posible reuso: porejemplo el Viaducto de laBastille en Paris, lareconversión como espaciopúblico o el equipamientolúdico y cultural de vías o


talleres de ferrocarril en Roma 2000, etc. En otros, mediante su adecuación al mediourbano: tranvía en muchas ciudades europeas, inserción ciudadana de vías “semi -rápidas” priorizando la separación sobre la segregación u optando por sureconversión en bulevares, integración de las redes de servicios en un conducto únicoy subterráneo de servicios, dar cualidad de mobiliario urbano a elementos terrestreso aéreos como los de telefonía móvil. Las experiencias positivas no están tangeneralizadas como sería posible y deseable, incluso, se continúan perpetrando loserrores agresivos que la cultura urbanística parecía ya haber superado. Ejemplo: lapolítica viaria de Sao Paulo en el decenio del 90. Hoy ya no se puede decir que no sesepa como actuar para “ciudadanizar” las infraestructuras.

b. En la ciudad - región, más o menos difusa y policéntrica, en la que predominan ladispersión, la horizontalidad y formas de desarrollo por ejes longitudinales, lasinfraestructuras de servicios y de comunicación (redes viarias principalmente, puespredomina el uso del automóvil), son el principal elemento de organización delterritorio. Pero constituyen una trama y una jerarquía tan débiles como confusas (Sechi),crean un paisaje medio en el que las señales comunican más que los edificios (Ingersoll),un “campo lacónico” de escaso sentido, un “no lugar” (Augé “Espacios del anonimato”).En este caso el rol de la infraestructura en la construcción de esta “tercera ciudad” esuno de los desafíos más interesantes que tiene planteados el urbanismo del Siglo 21.

11) Áreas en proceso de cambio de uso o en transición.

Las áreas en proceso de cambio de uso son muy diversas: antiguas industrias, instalacionesportuarias, ferroviarias o militares obsoletas o que se relocalizan, zonas de hábitat dispersaso semirurales que se densifican; tejidos urbanos consolidados pero sin centralidad quereciben el impacto de un gran proyecto urbano, etc. Son las grandes oportunidades delurbanismo, tanto en la ciudad consolidada, como en la tercera ciudad o regiónmetropolitana. Las respuestas son muy diversas: en unos casos se realizan operacionescomplejas con voluntad de “hacer ciudad”, y en otros, se opta por “productos urbanos”monofuncionales, desde los barrios cerrados hasta los parques temáticos. También lastramas y las tipologías arquitectónicas son diversas: podemos encontrar desde rascacielosbanales, que en vez de espacio público crean vacío (o estacionamiento) en su entorno,hasta nuevos e interesantes tipos de manzana (como la “abierta” de Portzamparc) quebuscan combinar nuevas escalas y flexibilidad de producción con la calidad ciudadana, elface to face y los espacios de transición.

Una conclusión general es posible. Las experiencias exitosas con relación al “hacer ciudad”en la ciudad consolidada, sean áreas centrales, tejidos urbanos con historia o experiferiasen proceso de inserción en la ciudad central o en el centro local, son numerosas. Como sonnumerosos los ejemplos de regeneración de centros históricos, de renovación urbana detejidos degradados o de escasa cualidad, de reconversión mediante operaciones complejasde áreas marcadas por infraestructuras obsoletas.17

17 Op. cit.


En cambio son mucho más pobres y discutibles los ejemplos en la región metropolitana,en la ciudad dispersa o emergente, que no es ni centro ni periferia, sino un entre – ciudades.18

12) La revalorización del paisaje y la necesidad del desarrollo sostenible.

El paisaje ha entrado con toda legitimidad en el urbanismo, no como un complementosino como un elemento principal, a veces incluso, ordenador. En unos casos, en la ciudadmás densa y consolidada, porque hay que abrir espacios respirables, introducir la bellezay la naturaleza en el cemento y la congestión, porque hay que cualificar los espacios públicosy vividos. El paisaje urbano hoy es concebido como algo más que el verde, el rol de la calle,el mobiliario urbano, el monumento, el diseño de plazas y parques, las fachadas, lasperspectivas. Son también los usos del espacio público, el ambiente urbano entendidocomo seguridad, animación y transmisión de significados, el uso (o reuso) del patrimonioy de la memoria, el lugar de la información y de la publicidad, etc.

El desafío del paisaje hoy es también, como en casos anteriores, la respuesta que puededarse a la región metropolitana, es un factor cualificante de la tercera ciudad, de lasperiferias difusas, de los ejes longitudinales que se pierden en “espacios medios“ (Rowe)19

asignificantes.

La digitalización de las relaciones banaliza lasrelaciones a distancia, que es lo propio de estatercera ciudad. Pero crecerá la demanda derelaciones de proximidad, de intercambio entrepersonas y actividades distintas, devalorización de los sentidos, el tacto, el olor,la voz y la piel en directo (Ascher). El paisajede la tercera ciudad aún no existe, es decir, noexiste como paisaje ciudadano. Pero suposibilidad si, y además de responder a unademanda específica de cualidad del entornoes también la posibilidad de contribuir aresolver otro problema: el del desarrollosostenible (Secchi).

13) La mixtura social como objetivo.

En la cultura urbanística, especialmenteeuropea, se valoriza la mixtura social, lamezcla de poblaciones y también deactividades y de usos del espacio. En algunoscasos incluso, las instituciones políticas

18 INGERSSOLL, Richard (1996). Y en el mismo número, ver los artículos de Rem Koolhaas y Carlos Sambrico. También ver los aportes de AriellaMasboungi en Projet Urbain, los de Dubois - Taine y Chalas anteriormente citados, y los del IFA (Institut Français d´Architecture) (1997).

19 ROWE, Colin y KOETTER, Fred (1978).


intentan mediante normas generales y criterios de actuación en las iniciativas públicasimponer esta mixtura (véase la ley francesa de solidaridad y renovación urbana ya citadao los informes Rogers en Gran Bretaña). Sin embargo, las tendencias a la segregación social,a la guetización de “comunidades” temerosas del otro y a la especialización de los“productos urbanos” por parte de los promotores, son muy fuertes.

A la larga, la creación de zonas monofuncionales y de ghettos sociales serán generadoresde insostenibilidad, de inseguridad y de exclusión social. La experiencia anterior resultatan significativa como paradójica: los polígonos industriales que ocupan una importantemano de obra son casi siempre accesibles, únicamente en auto, y los conjuntos de viviendasocial en las periferias destinados a integrar sectores de bajos ingresos en la ciudad medianteuna vivienda normalizada, se convierten en lugares marcados por el círculo vicioso de lamarginación.

Un desafío del urbanismo actual al que deben responder más los poderes públicos que losprofesionales, que depende más de los valores generales de la sociedad que de la culturaurbanística, es el de garantizar la mixtura y la polivalencia de los espacios urbanos, dotarlesde centralidad y visibilidad, que sean espacio público de representación y de convivenciade sociedades urbanas, hoy complejas y multiculturales.

14) La estrategia de los eventos y la “festivalización” del urbanismo.

La festivalización de la política urbana es el título de un libro20 (Venturi) que analizacríticamente diversas experiencias de grandes ciudades. El uso urbanístico de los eventosno es una novedad. Desde la Torre Eiffel o la Estatua de La Libertad, conmemorativas delcentenario de sus respectivas revoluciones, hasta las transformaciones urbanas con ocasiónde las grandes exposiciones universales de finales del Siglo XIX y de todo el Siglo XX, losejemplos son numerosos. Así como el “buen uso” de las catástrofes: incendios en NuevaYork o en San Sebastián, terremotos en San Francisco, etc. En Barcelona, su historia urbanamoderna, está marcada por los eventos y las insurrecciones: las exposiciones de 1888 y1929, la semana trágica de 1909, los Juegos Olímpicos frustrados de 1936 (período tambiénfrustrado de transformación urbanística, pero de explosión intelectual y social) y surealización en 1992, y ahora la “invención” de un evento en 2004 con el (discutible) objetivode “terminar” la ciudad, de río a río.

La estrategia de los evento ha alcanzado hoy un grado de generalización a tal punto, quelo que era excepción, tiende a convertirse en regla y por lo tanto parece destinado adesvalorizarse. El evento se banaliza, la misma ciudad los multiplica y todas las ciudadesse apuntan y disputan eventos, compiten por conferencias internacionales y exposicionesy congresos profesionales, por acontecimientos deportivos o musicales, festivales y grandesexposiciones, por visitas del Papa o del último cosmonauta; los años o los meses o los díaselegidos se solapan, las ofertas se estandarizan y su eficacia se diluyen. ¿Tan necesariosson los eventos para promover proyectos urbanos ambiciosos? Probablemente sí, lo cual

20 VENTURI, Marco. (1994). En el mismo libro, ver otras contribuciones, en especial la de Amador Ferrer, sobre Barcelona.


no quita que muchas veces fracasen, que la banalización les hace perder importancia yque su gestión y sus resultados, incluso cuando cumplen objetivos aparentes o inmediatos,sean discutibles. La relación coste - beneficio puede resultar negativo ó generar procesosinsostenibles o segregadores.

Las razones más frecuentes para justificar los eventos son:

! La competencia entre ciudades y territorios y la necesidad de atraer recursos(inversiones públicas para financiar obras de infraestructura, negocios privados,visitantes, etc.) requiere una oferta privada nueva, valorizada “globalmente”. Losproyectos destinados al evento se justifican, no sólo en si mismos, sino también porsus impactos en los entornos y por la dinámica que generan, es decir, por su valorestratégico.

! El evento es marketing, es un buen anuncio de la ciudad, una publicidad que ayudaa vender la “oferta” urbana y que además aumenta también la autoestima ciudadanay da prestigio a los responsables políticos (marketing de uso interno).

! La conveniencia de utilizar la “emergencia” para agilizar los procedimientosadministrativos, para utilizar modos de gestión “excepcionales”, para establecerformas novedosas de cooperación público - privada, para consensuar y acelerarproyectos deseados y no realizados.

Otras veces, lleva al despilfarro, a realizar operaciones aparatosas, “tape l’oeil”, quesirven principalmente a proyectos privados más o menos especulativos, pero que sebenefician de ayudas públicas y valorizan nuevas zonas de desarrollo. La obsesiónpor la competitividad lleva a olvidar que, a la larga, lo que cuenta es la productividaddel conjunto del sistema urbano, su funcionalidad, la cohesión social y lagobernabilidad democrática.

! Las urgencias sirven para justificar operaciones que, con independencia del discurso,no forman parte de un “proyecto de ciudad”, ni propician un desarrollo futuro másequilibrado. En bastantes casos, al contrario, buscan las áreas más fáciles, máscentrales o más equipadas, ó que ya tienen un potencial de desarrollo propio: como

! Estos argumentos en muchoscasos son válidos y hacenreferencia a resultadosinteresantes, pero no sonsiempre lo que parecen y elbalance no es entonces tanpositivo: la competenciaentre ciudades conduce unasveces al “dumping urbano”,es decir, vender la ofertaurbana muy barata, con altoscostes sociales y ambientales.


la propuesta de zona olímpica de Buenos Aires, candidata para los Juegos Olímpicosde 2004, que se ubicaba en la rica costanera norte. En otras veces, se fabricancatedrales en el desierto, como el famoso Río Centro, ya citado. Es decir, que a medianoplazo el “evento” ha creado problemas (de amortización de la deuda, de gestión, denuevas distorsiones del territorio, etc.) y, lo que puede ser más grave, ha orientadolos recursos públicos en una dirección que no responde a prioridades sociales menosvistosas, pero más importantes para sectores amplios y necesitados de la población.

! El tipo de proyectos que caracterizan a los eventos requieren consensos amplios y fácilesde obtener, vistosidad (por la talla, el diseño, el nombre del arquitecto), un uso específicode inmediato y un “no se sabe para qué”. Luego, por lo tanto, son proyectos “neutros”en contenidos, que en compensación tienden al exceso formal (Koolhaas, Calatrava). Elevento a su vez, tenderá al espectáculo mercantilista y a la neutralidad cultural, a pesarde que en muchos casos se justifique con criterios culturales o humanitarios.

5.2.3. Sobre las orientaciones culturales de la planeación y la gestión del urbanismoactual.

A continuación exponemos sucintamente las ideas - fuerza y los debates que nos parecenmás significativos:

15) El pensamiento estratégico o la gestión estratégica.

De la cultura estratégica destacamos tres ideas especialmente:

! La combinación entre objetivos, lo que supone un plan básico o un escenario deseabley viable a medio plazo, y oportunidades, que a su vez requiere actores públicospromotores, con iniciativa, que sepan utilizarlas o “inventarlas” y también un tejidosocial receptivo.

! El carácter de vínculo necesario que adquieren la programación y la gestión, comoarticulación entre plan y proyectos, lo cual a su vez requiere una diversidad de agenteseconómicos y técnicos.

! La elaboración e implementación del planeamiento y de la gestión desde la culturaestratégica como un proceso participativo, que no excluye el debate de ideas y elconflicto de intereses, pero permite elucidar con una cierta claridad en que están yno están de acuerdo los actores que intervienen, lo cual facilita mucho la operatividadde las propuestas y de los proyectos.

16) Sobre la delimitación de los territorios y las áreas de intervención.

Una visión estratégica del territorio conlleva el definir a la vez territorios de gran escala ygeometría variable y áreas o puntos precisos, de talla también variable, pero de pequeña omediana escala, para realizar actuaciones inmediatas. La diversidad y variabilidad deámbitos que no siempre corresponden a una delimitación administrativa, se enfrenta a lacultura tradicional de las instituciones políticas. La articulación del planeamiento y lagestión, por otra parte, requiere una lógica de elaboración y ejecución interescalar quetampoco es fácil de asumir por los cuerpos profesionales.


En todos los casos conviene asumir que la delimitación de los territorios de actuaciónpuede requerir un importante esfuerzo de innovación, pues no se pueden admitiracríticamente los límites municipales o barriales o morfológicos, etc. Hay que atenderprioritariamente objetivos que se pretenden alcanzar y al tipo de intervención que se va allevar a cabo, lo cual a su vez, nos plantea la elección entre opciones distintas sobre latipología de las áreas.

Distinguiremos de forma muy simplificada tres tipos de objetivos y de intervención pública,según las prioridades políticas:

! En el modelo anglosajón (británico, norteamericano con gestión demócrata) setienden a priorizar los objetivos de carácter económico (atracción de actividades,generación de empleo) y también de vivienda y educación. Se definen enconsecuencia, áreas de tallas diversas que tengan las condiciones básicas para recibirlos incentivos (fiscales, subsidios, préstamos) y algunas actuaciones públicas decarácter social o urbanístico de apoyo.

! La política francesa “de la ciudad” ha priorizado las actuaciones de carácter socialen los barrios críticos, atendiendo sobre todo a indicadores de desempleo, marginacióne inseguridad. Un indicador de esta opción es que el Ministerio delegado para laciudad y la Delegación Interministerial dependen usualmente del Ministerio deAsuntos Sociales, tanto con gobiernos de izquierda como conservadores. Por lo tanto,se han delimitado las áreas de intervención con criterios socio - morfológicos (las“cités”, los “grands ensembles”). Paralelamente, durante la década del 90, es cuandose ponen en marcha los “grandes proyectos urbanos” (aunque algunos proceden delas décadas anteriores) en el marco de la cultura estratégica, como operacionescomplejas en las que la dimensión urbanística, la piedra y el espacio público, tienenun rol preponderante. La reciente legislación (Ley SRU, Solidaridad y renovaciónurbana) pretende unir ambos objetivos.

! En el caso español, debido a que la competencia de estas prioridades políticascorresponde a los municipios y a las comunidades autónomas, no se puede hablarde un modelo único, pero si que en general predomina la prioridad urbanística, encuanto al tipo de intervención, incluso cuando los objetivos principales son decarácter social, lo cual puede llevar a delimitaciones inadecuadas. Por ejemplo, seplantea una actuación urbanística que requiere una escala que permita construirnuevas relaciones entre poblaciones y espacios, pero se delimita una área de actuaciónreducida al colectivo social afectado por el estado de las viviendas, la marginaciónsocial y las dificultades de convivencia como en el caso del barrio de “La Mina” enBarcelona.

En otros casos cada vez mas frecuentes, se delimitan áreas ”vendibles” a los promotoresprivados: los “new projects” de Barcelona; o se promueven operaciones públicas con unajustificación cultural destinadas a valorizar los entornos y atraer operadores privados. Eneste caso, las áreas vienen de facto definidas por el producto urbano.


17) Las reformas políticas territoriales y las relaciones interinstitucionales.

Las políticas públicas y los desafíos del territorio imponen nuevas estructuras político -administrativas, pero las inercias son muy fuertes y en general las reformas se paralizanantes de implementarse o producen una poco eficaz inflación institucional.21 Ya hemosexpuesto las reformas recientes en Francia e Inglaterra. En este capítulo solamente queremosenfatizar tres temas que nos parecen novedosos y cuyo debate está a la orden del día:

a. Sobre la creación de nuevas estructuras políticas locales y regionales. Cada país es uncaso específico por su cultura política, organización territorial, recursos públicos, etc.Las regiones europeas (comunidades autónomas en España) o los Estados en los paísesfederales americanos, soportan mal las estructuras metropolitanas fuertes y no es fácilhacer coincidir estas con el nivel intermedio (provincia o departamento o condado enEuropa).

Sin embargo, las políticas públicas a nivel de aglomeración o área metropolitanarequieren representación democrática, pues deben asumir competencias decisorias decarácter local y garantizar la redistribución del gasto público para reducir desequilibriosy desigualdades. El nivel de región metropolitana, en cambio, permite establecerformulas más flexibles y ad hoc de coordinación y cooperación institucional.

b. No hay una solución única, ni un modelo generalizable. Anteriormente citamos loscasos inglés y francés por su novedad y adaptabilidad a situaciones diversas, pero ningúnpaís o región puede permitirse el lujo de no innovar.

Cualquier solución requiere coherencia transversal, es decir, no se pueden crearestructuras metropolitanas que centralicen unas competencias y funciones y nodescentralizar paralelamente otras a nivel inframunicipal (por lo menos en las grandesciudades). Y no sería lógico que se pretendiera crear una estructura de regiónmetropolitana que integrara lo que hemos denominado tercera ciudad, sin laparticipación y el co - protagonismo del gobierno de la Comunidad autónoma oequivalente (land en Alemania, región en Francia, estado en México, etc.).

c. Las relaciones interinstitucionales son imprescindibles para elaborar y ejecutar laspolíticas públicas urbano - regionales. Se impone pasar de una cultura de relacionesjerárquicas y competencias compartimentadas o exclusivas, a otra de relacionescontractuales y competencias compartidas y/o concurrentes, es decir, relaciones decooperación y de coordinación que se apoyen en bases normativas que garanticen lacontinuidad de las políticas.

18) Nuevas formas de gestión de los programas y de los servicios urbanos.

La gestión mediante organismos autónomos o formas empresariales por parte del sectorpúblico, la cooperación público - privada para la implementación de los programas yproyectos urbanos y la privatización de funciones y servicios públicos están a la orden del

21 BORJA, Jordi (1999b).


día. No nos parece necesario extendernos sobre un tema abundantemente tratado:solamente daremos algunas indicaciones sobre los límites de estas prácticas, que en simismas, no son ni buenas ni malas.

! Las fórmulas empresariales, consorcios, empresas mixtas, organismos autónomos,son eficaces por su mayor flexibilidad de gestión (por ejemplo, para intervenir en elmercado) y por su adaptabilidad a las situaciones sobre las que se interviene, quedifícilmente pueden estar previstas en todos sus aspectos por la normativa general.Sin embargo, la garantía del interés general requiere que estas formas de gestiónsean transparentes, sometidas a un control democrático (aunque sea a posteriori) yque no abran una vía de desregulación de todo un sector de la gestión pública. Enalgunas veces ocurre aparentemente lo contrario: la participación de distintasinstituciones según alguna de las fórmulas citadas y el afán de control político oburocrático por cada una de ellas, sin que ninguna posea un liderazgo claro, puedetener efectos paralizantes.

! La cooperación público - privada que tanto se reclama no es complicada, lo es muchomás la público - pública, expuesta en el punto anterior. Son agentes de naturalezadistinta y por lo tanto la cooperación puede establecerse sobre bases más claras. Losagentes privados están “predeterminados” por su interés particular, dicho de otromodo, saben lo que quieren, y sus interlocutores públicos también saben lo queaquellos quieren. El problema puede estar en el sector público: debe saber lo quequiere, fijar condiciones mínimas que garanticen resultados favorables al interéscolectivo, mediar entre distintas visiones de éste y entre distintos intereses privadoscon los cuales debe llegar a compromisos. Es mucho más difícil ejercer como unbuen responsable político (o un funcionario o profesional integrado en el sectorpúblico) que actuar como propietario o promotor privado.

! Las privatizaciones y las políticas urbanas. La cuestión no es fundamentalista sinoque depende de las condiciones que se fijan en cada caso. Es decir, hay que determinarlas formas de control social que se establecen y la capacidad de reversión si no secumplen los criterios acordados para garantizar el interés general. Es necesario quelos actores privados sean desarrolladores urbanos, pero en muchas veces el sectorpúblico simplemente dimite de su función y cede, por ejemplo, una área de nuevodesarrollo sin condiciones que garanticen la mixtura social, la accesibilidad delespacio público o la reversión a la colectividad de los costes de infraestructura. Véanselas gated cities o los barrios cerrados en América, o ciertas cesiones a cambio de noasumir coste de mantenimiento como es el caso de Diagonal mar en Barcelona oSanta Fe en México.

19) Participación ciudadana y urbanismo reflexivo.

¿Cómo no defender la necesidad de articular mecanismos múltiples de democracia localparticipativa o deliberativa, de cooperación social, de consenso sobre los proyectos urbanos,de solidariedad ciudadana, de civismo para hacer posible la convivencia de colaboraciónactiva para que se de una gestión sostenible? El acuerdo es general, en teoría, en la retórica


del discurso político en las declaraciones reivindicativas de las entidades ciudadanas. Enla práctica, el malestar de los unos y de los otros es frecuente. Los responsables políticosno manifiestan en general una voluntad que vaya mucho más allá de la informaciónordinaria y de algunos momentos extraordinarios de consulta y debate. Los profesionales,la mayoría probablemente, viven la participación como una servidumbre molesta quesolamente retrasa los procesos decisorios y en los que se manifiestan los interesesparticulares. Y las entidades y colectivos ciudadanos se consideran sistemáticamentemarginados y reaccionan ante ello revindicando el derecho a una intervención decisoriasobre los proyectos y las actuaciones urbanísticas. Es fácil reducir el problema a ladesconfianza de los políticos frente a los ciudadanos, al elitismo tecnocrático de losprofesionales y en ocasiones a la demagogia de las entidades vecinales que pueden recubrirasí la defensa de intereses localistas o corporativos. Algo de todo esto hay en muchoscasos, pero nos parece que la cuestión es bastante más compleja. A continuaciónexpondremos los factores que nos parecen determinantes de esta complejidad, al mismotiempo que las razones para encontrar vías participativas reales:

a. La economía cognoscitiva y el urbanismo reflexivo.22 La nueva economía se apoya enun tecnología genérica y en una demanda individualizada que se ha definido comoeconomía cognoscitiva; depende de las redes de información, de la densidad de lascomunicaciones entre todos los agentes, de la cualificación de los recursos humanos yde la adecuación permanente a partir de la información sobre las demandas y de laflexibilidad de las ofertas. Uno de los factores decisivos de la oferta es precisamente lacalidad de la oferta urbana. La ciudad actual se “siente obligada” a una transformaciónpermanente, a una iniciativa constante para ser competitiva, para lo cual no es suficientela iniciativa de una élite política o empresarial. Es preciso que la mayoría de los agenteseconómicos, sociales o culturales se apunten a la cualificación de la oferta, y por lotanto, se hagan cómplices o partícipes activos de las políticas urbanas.

b. Pero los intereses y los valores están muy diversificadosentre multitud de grupos o colectivos, las demandasaparecen cada vez más individualizadas, cuando noconfrontadas, antagónicas. Lospoderes públicos, incluso los locales,tienen dificultades crecientes derepresentar al conjunto de la sociedado de mediar entre todos los grupos deinterés. Las respuestas socio -económicas aún provienen delfordismo y de la tradición del welfarestate, es decir, ofertas masivasdirigidas a demandas homogéneasque hoy son muy insuficientes. La

22 ASCHER, François (2001).


participación es una solución pero también un problema. Cuando se habla departicipación directa, o deliberativa, o consultiva, ¿de quién hablamos? Es fácil definira la población votante, pero ¿quiénes, de entre los ciudadanos, deben o pueden participaren la elaboración o gestión de un programa social, de un proyecto urbano?: los residentesen la zona sin duda y los directamente afectados también. Las entidades ¿sólo las de lazona pueden participar? Si, pero también las entidades ciudadanas con una visión globalde la ciudad pueden legítimamente reclamar su presencia. ¿Y la población no residentepero que utiliza aquella zona por su trabajo, por los servicios que ofrece, porque formaparte de sus trayectos o de sus relaciones sociales? ¿Y los que no residen pero tienenpatrimonio, intereses, negocios o memoria allí? ¿Y los que quizás quisieran ir a vivir ala zona si hubiera una oferta adecuada? ¿Y los que siendo residentes no tienen voz, nose les escucha, ya sea por la edad, exclusión social,o nivel cultural? Definir el universoparticipativo es siempre muy difícil.

Y sin embargo, la participación ciudadana necesaria pero tan difícil de implementar sedesarrolla, las experiencias interesantes se multiplican y se inventan nuevosmecanismos: el presupuesto participativo, los consejos ciudadanos, la gestión cívica delos equipamientos, el proceso participativo en el planeamiento estratégico, las consultasciudadanas, las comisiones mixtas para la elaboración y el seguimiento de los proyectosurbanos, los planes de desarrollo comunitario (para reforzar el tejido asociativo), laradio y television locales o barriales que de facto son instrumentos de participación;las comisiones mixtas con el gobierno local para elaborar y hacer el seguimiento deprogramas sectoriales (sociales, de seguridad, culturales, educativos, etc), la gestión yanimación del espacio público por parte de entidades con apoyo municipal (o depatrocinadores), entre otros.

! Se intentan caminos de superación entre las formas propias de la democraciarepresentativa y la democracia directa. La utilización simultánea o sucesiva de muchosde los instrumentos citados permite abrir procesos de democracia deliberativa quepermite ir mas allá de la mera consulta, favorece intervenir o influir en el procesoprevio a la decisión formal y abre el camino a la participación activa en el posteriorproceso de gestión o ejecución.

Todos estos mecanismos son discutibles en algún aspecto, tienen sus límites yambigüedades, pero también todos ellos, en algunos o muchos casos, han generadoresultados interesantes. Es un campo del desarrollo democrático cuyo interés vamucho más allá del urbanismo reflexivo, proyecto por proyecto. Es una condiciónde la gobernabilidad democrática de la ciudad del Siglo 21.

20) Respuesta a la complejidad: multidisciplinaridad, nuevos oficios y diversidad desoluciones y métodos.

Debemos reconocer la complejidad del fenómeno urbano y no bloquearnos ante lacomplicación aparente del mismo, dice Ascher. Por lo tanto, la primera tarea es empezar adeconstruir el fenómeno y reconstruirlo luego para entender progresivamente sufuncionamiento, lo cual supone la intervención de diversas disciplinas y también la


manifestación de los puntos de vista de los actores, los habitantes, las entidades sociales,etc. Nadie tiene el monopolio sobre la ciudad, ninguna profesión, ninguna institución,ningún colectivo social puede pretender representar exclusivamente el conocimiento y lasaspiraciones de esta realidad múltiple y compleja, la creación más sofisticada de lahumanidad.

Pero el urbanismo es también, sobre todo, una práctica de intervención sobre la ciudad. Yrequiere representación política legítima y participación social, pero tambiénprofesionalidad, asumir la cultura urbanística acumulada y dar respuesta mediante los“oficios” adecuados a los nuevos desafíos y demandas.

La “interdisciplinaridad” del decenio del 60 nos parece que ya no vale. Correspondía a untipo de planeamiento que ya no se practica, en el que se acumulaban decenas de estudiosde “diagnosis” (que daban trabajo a casi todas las disciplinas universitarias pero cuyautilidad posterior era mínima). Luego se elaboraban las propuestas de ordenación física(destinadas a planificar el futuro de los próximos 20 años), las normas jurídicas, los estudioseconómico – financieros; más tarde se añadieron la memoria ambiental, la participativa aveces, el plan de comunicación, algunos planes - proyectos “preliminares” como muestra,etc. Hoy, los tiempos no permiten estos plazos y a la complejidad de la realidad hay quedar respuestas simples (difíciles de elaborar es cierto) que orienten la acción inmediata. Setiende, como le dijo la Reina a “Alicia en el país de las maravillas”, a elaborar primero lasentencia y luego discutir el veredicto, es decir a definir primero los objetivos y el tipo deactuaciones deseables y después estudiar la viabilidad de cada una las prioridades socialesy funcionales, la coherencia del conjunto, etc.

La solución a la que se tiende entonces, es dar la batuta, incluso componer la orquesta,con responsables políticos “decididores”, gestores eficaces (versados en todos los aspectosdel management y en especial en ingeniería financiera) y proyectistas (normalmentearquitectos e ingenieros). Al equipo se podrán añadir algunos expertos en comunicación,en acción social, en animación económica, ecología urbana, etc.

Estamos asistiendo a un período de formación de nuevos oficios del urbanismo y por lotanto hay que ver las distintas experiencias profesionales de planificación y gestión comoeso: experiencias, no como modelos. Si que nos parece que se pueden apuntar algunasconclusiones al respecto:

a) Ante todo, hay que saber a dónde se quiere ir, cuáles son los objetivos que se quierenalcanzar con un plan o un proyecto. Volviendo a “Alicia en el país de las maravillas”,recordar lo que le dijo el Gato: si no sabes a donde quieres ir no importa lo que hagas.Pero en urbanismo si que importa, la calidad de vida de la gente depende de ello.

b) El urbanismo no es gestión financiera, ni de entrada es arquitectura o ingeniería: actúasobre el vacío, es el marco que condicionará la vida de las gentes, ordena las relacionesfuturas entre elementos físicos, se basa en las dinámicas sociales y económicas, en laslimitaciones que impone el medio y los recursos; en los valores culturales, en las


voluntades políticas, en las relaciones de fuerza entre los actores intervinientes. Lagestión del urbanismo es ante todo política.

c) La gestión de los planes y de los proyectos es hoy también un oficio que exige unaprofesionalidad que no se adquiere en las aulas universitarias, más bien en la prácticaadministrativa o empresarial, o en el ejercicio de la representación política o de liderazgosocial, o en la actividad profesional urbanística, si se tiene ocasión de dirigir laelaboración de un plan o la ejecución de un proyecto, lo cual no quiere decir que no seanecesario que los procesos formativos se abran a enseñanzas que asuman la complejidadde la intervención sobre la ciudad. Ahora, esta formación se nota mucho en falta.

d) El urbanismo debe abrirse a nuevas profesiones, por ejemplo, en los últimos años haadquirido importancia el paisajismo: ahora hay paisajistas urbanistas, como es normalque haya ingenieros, geógrafos o arquitectos urbanistas. También los ecólogos, losbiólogos, los psicólogos sociales, los politólogos, los gestores culturales, se añaden a laprofesión, en la que ya estaban también juristas, economistas, sociólogos, demógrafos,gestores culturales, antropólogos, diseñadores, etc. La diversidad de problemáticas yde soluciones exige diversidad de perspectivas y de métodos.

e) El urbanismo se mide por la práctica, por sus resultados sobre el terreno. En la resoluciónfinal de sus propuestas las disciplinas de diseño formal tienen un rol decisivo. No hayurbanismo sin dibujo: que el urbanismo no sea arquitectura ni ingeniería no significaque los arquitectos e ingenieros no sean protagonistas principales de la propuesta final.Pero no son los únicos: sin gestión política, sin participación social, sin viabilidadeconómica y sin base jurídica tampoco habrá urbanismo.

21) Sobre algunos debates de ideas y de valores.

A lo largo del texto, se exponen los que nos parecen más significativos, en especial conrelación al espacio público, a la forma de la ciudad, a la participación de los ciudadanos.Como recordatorio, citamos ahora los debates que nos parecen se deducen de los puntosanteriores:

! La ciudad y su muerte. ¿La tercera ciudad es aun ciudad? Si la mitad, o casi, de lapoblación de los Estados Unidos vive en estos espacios lacónicos (Ingersoll) que no sonni campo ni ciudad, ni centro ni periferia, ni barrio ni casas aisladas, ¿qué son los“suburbs” privatizados en su gestión, guetizados socialmente, fragmentados porautopistas que substituyen al espacio público, sin hitos ni símbolos, sin autogobierno,sin diversidad, ni densidad (como exponía Wirth y como reclama Sennett)? ¿Esto esciudad? La globalización financiera y la sociedad informacional, para mal o para bien,marcan nuestras vidas, pero no necesariamente matan o resucitan a las ciudades. Laciudad sobrevive, resucita en sus áreas consolidadas, y en bastantes casos, “ciudadaniza”los nuevos suburbios de la tercera ciudad (por ejemplo, con nuevas centralidades quemezclan los centros comerciales y culturales con los edificios públicos y losequipamientos sociales y, sobre todo, con programas de vivienda).


! La ciudad densa y la ciudad difusa. Dos cuestiones previas. Una: ambas existen y laevaluación es contradictoria. En algunos casos la ciudad difusa parece un complementoadecuado de una región policéntrica (por ejemplo, la “terza Italia” del centro-norte o laregión del Véneto). En otros, la ciudad densa acumula disfunciones y costes sociales(por ejemplo, São Paulo). Dos: la ciudad densa de calidad (preferida y nos parece que conrazón por la cultura europea) es ahora la propia, principalmente de los sectores mediosen lo económico y de los altos en lo cultural. Pero los sectores populares, trabajadores,inmigrados y excluidos viven en su mayoría en suburbios, en la ciudad difusa (exceptolos que sobreviven en barrios antiguos degradados). El desafío urbanístico y social lotenemos en la ciudad difusa, más que despreciarla es la que nos debe interesar, la quepone a prueba nuestra competencia, nuestro compromiso profesional y social.

! Historia o nueva modernidad. La reacción a la globalización ha radicalizado la necesidadde identificación territorial. Por otra parte, las dinámicas urbanas tienden en muchoscasos a arrasar el patrimonio arquitectónico y urbano heredados (en América más queen Europa, en China más que en América) y algunas vanguardias urbanísticas exaltanesta ruptura con el pasado. El riesgo es que la alternativa a este pseudo - modernismosalvaje sea el conservacionismo a ultranza, propio de arqueólogos o museificadores dela ciudad heredada. Actualmente, las corrientes más avanzadas de la arqueología y dela museística han superado esta posición, consideran que toda la ciudad existente eshistoria y que el patrimonio heredado debe ser vivido y usado en el presente. 23

! Sobre la gobernabilidad de los nuevos territorios y la viabilidad de los poderes locales.En los decenios del 60 y 70 se intentó la opción, en Europa principalmente, de reducir elnivel municipal en favor de estructuras intermedias (metropolitanas, comarcales,departamentales, luego regionales). El éxito fue muy limitado, el municipio, a pesar desus dificultades para asumir nuevos roles que respondieran a los nuevos desafíos,demostró una gran capacidad de resistencia. En las últimas décadas se ha revalorizadola gestión política de proximidad a favor de los municipios (y la descentralizaciónintramunicipal) y se ha complementado con la regionalización o federalización de losEstados. Actualmente, nos parece que se está buscando un camino intermedio queotorgue gobernabilidad democrática a estructuras supramunicipales adecuadas a lasnuevas realidades territoriales (véanse las reformas territoriales en Francia e Inglaterra,ya citadas).

! Autonomías individuales y solidaridades ciudadanas. No se pueden discutir los cambiosy los progresos de la autonomía individual de los ciudadanos, evidentemente si tienen

23 Roma. Paralelamente a la elaboración del Plan Director de la ciudad (1995 - 2000) se ha manifestado un interesante movimiento crítico entre losarqueólogos, que por una parte consideran que hay que integrar la memoria histórica y el patrimonio físico en la trama urbana y la vida ciudadanamodernas, y por otra, relativizan el valor de las épocas más antiguas y revalorizan la herencia de la ciudad generada por la revolución industrial.El Plan de Roma, coherente con estos planteamientos, define como histórica toda la ciudad existente, lo cual no conlleva el inmovilismo si no elcompromiso en toda la ciudad entre lo que debe conservarse y lo que debe transformarse (sobre el plano de Roma ver también M. Marcelloni(2001).El debate reciente sobre el Borne de Barcelona es otro ejemplo interesante: la aparición de la trama de la ciudad de principios del Siglo XVIII y lavoluntad de conservar la magnífica estructura metálica del antiguo mercado central, obra de Fontseré, ha cuestionado el proyecto público deedificar encima la gran biblioteca de Catalunya.


los medios para ejercerla (no todos poseen automóvil o pueden usarlo, no todos tienenposibilidad de ejercer actividades diversificadas, ni disfrutar del conjunto de libertadesurbanas). Pero no parece lógico ni verificable que esta autonomía conduzcanecesariamente a la anomia, a relaciones únicamente débiles y a distancia, a lainsolidaridad respecto al otro y a la desintegración de las comunidades locales. Parabien, y también para mal, los comportamientos comunitarios existen, a veces con másfuerza que antes, ya sean en defensa del territorio y de su identidad cultural, económica,o ya sea como reivindicación social de vecinos o grupos étnicos. Incluso, lasmanifestaciones insolidarias, como las racistas, son “comunitarias”. Por otra parte, yahemos señalado que la vida urbana actual, marcada por la banalización de la tecnologíagenérica (informacional) y la multiplicación de las relaciones a distancia, tiende a valorarcada vez más las relaciones cara a cara, a buscar el sentido tanto a nivel simbólicocomo sensorial, el tacto, el ver al otro cara a cara, la expresión física, la gestualidad, lossabores y los olores. La vida urbana, con sus mezclas y sus densidades, con su privacidadposible y liberta de elección deseable tiene larga historia por delante.

CONCLUSIONES

La cultura urbanística de nuestros días ha experimentado respuestas en forma de planes,proyectos, intervenciones ad hoc y ha elaborado conceptos, estrategias e instrumentospara resolver con éxito la mayoría de desafíos y problemas que nos plantean las ciudadesconsolidadas, en sus áreas centrales, en sus tejidos urbanos de historia más o menos largay compleja, en sus periferias inmediatas. Otra cosa es que luego exista la voluntad política,el “paquete tecnológico” y cultural capacitado en el lugar concreto, los recursos financieros,la capacidad de gestión pública y/o privada o el ambiente social propicio para que larespuesta sea adecuada y eficaz.

Sin embargo, la cultura urbanística del Siglo 21 tiene sólo respuestas y conceptos dispersospara abordar la ciudad de múltiples dimensiones que hoy nos desafía; esta ciudad dispersay discontinua fragmentada en una pluralidad de núcleos y de formas. Ante la nueva ciudademergente, parece no caer en el pasado mitificado ni en lo presente caótico: se trata másbien de construir con el apoyo de la cultura urbanística acumulada y de la experimentaciónen situaciones reales, un urbanismo renovado, sin olvidar, que por una parte, el urbanismoes ante todo una disciplina práctica, orientada hacia la acción y con el objetivo de respondera demandas sociales y a problemas de ordenación de la vida en común; pero por otro lado,esta acción se nutre de ideas y de valores. Para ir a alguna parte es preciso pensar, decidiry ponerse de acuerdo o no se llega a ninguna parte. Y si no lo hacemos en función devalores democráticos, solidarios, basados en los Derechos Humanos de todos, entonces nomereceremos ir a una ciudad mejor.


Omar Alonso Uran Arenas

Investigador, Sociólogo de la Universidad deAntioquia y Magíster en estudios Urbano -Regionales de la Facultad de Arquitectura de laUniversidad Nacional de Colombia, sede Medellín.Diseñó y coordinó las investigaciones sobrejuventud e historia del Rock en la ciudad deMedellín "Medellín en vivo: historia del Rock" enel año de 1997 y «La Ciudad En Movimiento:Movimientos Sociales, Democracia y Cultura enMedellín y el Área Metropolitana del Valle deAburrá», en el año 2000. Coordinador del Programa“Democracia y Ciudadanía” del Instituto Popularde Capacitación -IPC. Miembro de la AsociaciónColombiana de Investigadores -ACIUR- y de la RedIberoamericana de Investigación sobreGlobalización y Territorio. Hace parte además delgrupo de investigación científica, reconocido porColciencias, del Instituto Popular de Capacitación- IPC, denominado "Estudios regionales endemocracia, desarrollo, justicia y conflicto"

Líneas de investigación: Movimientos sociales, Acción Colectiva y Participación ciudadana.

Referencias completas de ultimas publicaciones:

Urán Arenas, Omar Alonso (Coordinador de la investigación). La Ciudad en Movimiento."Movimientos sociales, Democracia y cultura en Medellín y el Área Metropolitana delValle de Aburra. IPC. Medellín, 2000. Págs. 397.

Urán Arenas, Omar Alonso. "Medellín en Vivo: Historia del rock. IPC, Corporación Región,Viceministerio de la Juventud. Medellín 1997. Págs. 237.

Betancur B., María Soledad (coord.), Stienen, Angela, Uran A. Omar Alonso. Globalización,Cadenas productivas y redes de acción colectiva. Reconfiguración territorial y nuevasformas de pobreza y riqueza en Medellín y el Valle de Aburra. IPC. Tercer Mundo editores.Bogotá 2001. Págs. 384.

Betancur M. Soledad; Uran Omar A. Reconfiguracion Territorial del Valle de Aburra y suentorno Urbano regional a partir de la interaccion entre cadenas productivas y redes deaccion Colectiva. Trabajo para optar el título de Magíster en estudios Urbano regionales.Medellín, Junio de 2000. Págs. 257.


“Participatory Monitoring Evaluation (PM&E) is more than just a method or set oftechniques. Like other processes of knowledge creation it is also a deeply embeddedsocial and political process, involving questions of voice and power”

(Gaventa & Blauert, 2000)

Informe Conceptual

EXPLORACIÓN SOBREINDICADORES DEPARTICIPACIÓN CIUDADANA ENEL DESARROLLO LOCAL YGOBERNABILIDADDEMOCRÁTICA*

Omar Alonso Urán Arenas (Marzo de 2002)

* Se contó con el apoyo del equipo de investigación sobre participación del Institute of Development Studies – IDS University of Sussex - Brighton,Inglaterra.Para la elaboración de este trabajo quiero dar las gracias a todo el equipo de participación del IDS, en especial a Rosemarie McGee, sin la cualeste trabajo hubiera sido imposible; a Rose Marie Nierras, Joanna Howard y a John Gaventa, por su atención dispensada a mis inquietudes y porel invaluable apoyo bibliografico; también gracias a Barbara Pozzonni por su apoyo logístico y bibliográfico; a Austen Cutten y a todo el equipo delCouncil de Southwark, London por ayudarme a comprender la lógica político - administrativa de Londres; a Caroline Roseveare y Charlotte Flower(de Oxfam) por su conversación sobre participación y pobreza en Inglaterra; a Perry Walker de New Economics Foundation por mostrarme otrasdimensiones de la participación ciudadana; al British Council y a Colciencias por apoyar esta visita exploratoria, y al IPC por posibilitar el tiempoy el apoyo humano para la misma. Y como es de costumbre, pero de necesaria advertencia, todo lo que aquí se diga es sólo responsabilidad delautor.


1. PRESENTACIÓN

El presente documento es resultado del apoyo que Colciencias (Colombia) y el British Council(Gran Bretaña) prestaron a la propuesta conjunta presentada por el Equipo de investigaciónsobre colectividades y participación urbana del Instituto Popular de Capacitación - IPC, yel Equipo de trabajo sobre participación del Institute of Development Studies - IDS (Universityof Sussex), para realizar una visita exploratoria sobre indicadores de desarrollo local ygobernabilidad democrática en febrero de 2002, aprovechando la experiencia práctica ytradición investigativa del IPC en la región y las redes y los resultados de trabajos einvestigaciones que alrededor de todo el mundo tiene el IDS, que lo ha llevado a constituirseen uno de los centros internacionales más reconocidos al respecto, contando además conla biblioteca y centro de documentación más amplio y actualizado en la materia.

Como IPC, enmarcamos nuestro trabajo dentro de la construcción de capacidades, tantosubjetivas como materiales, para la construcción y operación de entornos territorialesdemocráticos, social, económica y ambientalmente sustentables. Para ello, el IPC cuenta ala fecha entre sus programas al de Democracia y Ciudadanía y el de Equidad y Desarrollo.

Ambos programas combinan en su labor, tanto la investigación como la educación yasesoría, configurando de esta manera un bucle de retroalimentación que conecta losproblemas locales, sociales e individuales (el cómo satisfacer o encontrarle solución adeterminados problemas y necesidades del orden económico, ambiental y psicosocial) conlas preocupaciones y discusiones regionales y globales de cómo construir y llevar a lapráctica políticas que efectivamente posibiliten el goce y el ejercicio de los DerechosHumanos y en especìfico aquellos políticos, económicos y sociales.

Este enfoque nos exige desarrollar metodologías queefectivamente documenten nuestras prácticaslocales y comunitarias, buscando registrar aquellosaprendizajes e innovaciones pertinentes, así comotambién compartir con otros grupos de investigacióny educación nuestras búsquedas y aprendizajes enaras de lograr una dimensión más crítica y reflexivaal respecto. Proceso que nos obliga a desarrollarnuevas líneas de indagación y diseño, tanto en loinvestigativo como en lo metodológico, queefectivamente respondan a las necesidades denuestras sociedades locales, a la vez que se sitúanen el marco de la discusión y construcción global dela democracia y el desarrollo sostenible.

En esta dirección, se trata de dar cuenta de laspreguntas y avances que se vienen configurando enesa interfase que se constituye entre el saber de los


(as) investigadores (as) y el saber práctico - vivencial de practitioners y ciudadanos (as), que adiario dan vida y sentido a la participación democrática y el desarrollo local. No se trata nide una rececempción teórica ni un estado del arte. Se trata mas bien del mapeo, resultado deuna exploración, de cómo las comunidades locales, las ciudades y gobiernos vienenproponiendo y encontrando caminos para ligar efectivamente dos valores caros a nuestratradición occidental: libertad para participar en la definición de nuestro proyecto de vida(individual y colectivo) y condiciones de existencia que efectivamente posibiliten el desplieguede nuestro potencial humano.

No se trata por tanto, ni de metafísica ni de ciencia pura, es más del orden de las tecnologíasque a través de la praxis colectiva se van constituyendo en know-how, blueprints que seincorporan a las organizaciones bajo la forma de metodologías y técnicas de trabajo que,no pocas veces, se traducen en políticas públicas y en prácticas culturales orientadas alcontrol y al cambio institucional (tanto a nivel simbólico como a nivel socio - organizativo).

Por ello, los elementos aquí expuestos sólo cobraran su real valor en la medida que sean leídos,no como recetas sino como elementos de contrastación de nuestras prácticas institucionales yorganizativas en cuanto a la planeación, monitoreo y evaluación participativa (PM&E) deprogramas y proyectos que impulsan la participación ciudadana y el desarrollo local.

2. NOTAS GENERALES SOBRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LAGOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA EN COLOMBIA1

Para el lector que no esté familiarizado con la realidad colombiana, presentamos una brevereseña de cómo se ha dado el proceso de participación ciudadana y descentralizaciónpolítica en el país y que a su vez se configura como telón de fondo, desde el cual se formulael interrogante del equipo del Programa Democracia y Ciudadanía del IPC de ¿cómoconstruir estrategias e indicadores de participación que nos ayuden en la doble tarea deinvestigar y apoyar la consolidación de formas políticas democráticas modernas incluyentesy económicamente sostenibles en la gestión y gobierno de las ciudades colombianas?

La idea generalizada sobre la participación ciudadana en Colombia emerge a finales de ladécada de 1980 y a comienzos del decenio de 1990, en un contexto caracterizado por:

! Una oleada de movimientos cívicos que en su mayoría reclamaban menos corrupción ymayor eficiencia en la prestación y dotación de bienes y servicios públicos, básicamentedesde el ámbito municipal.

! Una tendencia global, impulsada principalmente por organismos internacionales, tipoBM y BID, hacia la descentralización y desconcentración, principalmente de actividadespolítico - administrativas, que se tradujo en la elección popular de alcaldes y juntasadministradoras locales.

1 Las notas en este aparte, son retomadas fundamentalmente de la investigación sobre movimientos sociales y democracia desarrollada en el IPCbajo la coordinación de Omar Urán y publicada en el año 2000 con el título de “La ciudad en movimiento: movimientos sociales y democracia enMedelín y el Valle de Aburrá” .


! Todo ello fue de alguna manera reasumido por el proceso de negociación política entreel gobierno y el movimiento político armado del M-19 (Movimiento 19 de Abril), el cualterminó en una Asamblea Nacional Constituyente, la cual reafirmó las nociones departicipación ciudadana, democracia participativa y descentralización administrativa,creando entidades como los consejos territoriales de planeación y las juntas de usuariosde servicios públicos.

! La aceleración de la privatización y municipalización de empresas del Estado.

En el transcurso de la década del 90, el Estado en su ámbito nacional, así como muchasorganizaciones de base y algunos movimientos políticos, se dieron a la tarea de explorar yllevar a la práctica las nuevas posibilidades normativas. Empero surgieron nuevasdificultades:

! Las organizaciones sociales, sobre todo las comunitarias, se vieron desbordadas poruna avalancha de invitaciones a participar en juntas, redes, comités, etc., espaciospromovidos tanto desde el Estado central, como desde los departamentos y losmunicipios, lo cual se tradujo en muchas ocasiones en un debilitamiento de laorganización de base, dado el excesivo tiempo dedicado a las labores extracomunitariasy a la burocratización o cooptación de sus dirigentes.

! La falta de experiencia concreta en metodologías y herramientas comprensibles paraconcitar la participación ciudadana y relacionarla con las exigencias normativas delrégimen político administrativo municipal, hizo que inclusive, gobiernos locales basadosen movimientos cívicos, terminaran haciendo inocua la participación ciudadana a lavez que ellos mismos se deslegitimaban.

! La privatización y la reducción de recursos monetarios para algunos servicios públicosbásicos, tales como salud, vivienda, energía, hizo que se percibiera que la participacióny la descentralización eran estrategias impulsadas básicamente para la administraciónde la pobreza y en favor de una desconcentración de las demandas ciudadanas al Estadoen su ámbito nacional.

! Por su parte, los grupos alzadosen armas que no negociaron conel gobierno (FARC y ELN), asícomo los grupos paramilitares,sobre todo en municipiospequeños bajo su área deinfluencia, terminaron viendosospechosamente cualquier tipode participación que noestuviera bajo su control, lo quedificultó o hizo imposible enmuchos municipios llevar a caboexperiencias participativas.


Después de más de 10 años del boom de la descentralización político - administrativa y lademocracia participativa, con sus diferentes formas y mecanismos de participaciónciudadana, hoy existe entre las organizaciones sociales y de base comunitaria cierto saboragridulce que reclama una participación ciudadana más efectiva, con una mayorimplicación y profesionalización del Estado y un replanteamiento de los tiempos y recursosrealmente destinados a las personas y organizaciones que conforman la base social ycomunitaria.

Se puede afirmar que durante todo este tiempo, más que el mismo Estado, son lasorganizaciones sociales, de base y las ONG, aquellas que más han tratado de llevar a lapráctica y de aprender de sus experiencias sobre participación ciudadana, tanto desde elcontrol y la auditoria, como desde la planeación, monitoreo y evaluación. Al respecto, elEstado se ha mostrado muy rígido para incorporar o reflexionar sobre estos aspectos,tanto desde el nivel tecnocrático como desde el marco estrictamente político.

Sin embargo, y sobre todo en las grandes ciudades del país, de más de un millón dehabitantes (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla e incluso Pasto), existe un crecientedescontento con los representantes políticos tradicionales que ha llevado de nuevo a laconfiguración de movimientos políticos de base cívica, apoyados fundamentalmente enprincipios de responsabilidad y transparencia política, que desde ideas bien disímiles sobrela participación ciudadana en el gobierno municipal tratan deincorporar principios de transparencia, responsabilidad y participaciónciudadana en el gobierno de las ciudades.

Esta dinámica ciudadana nos ha llevado a indagar por experiencias ymarcos interpretativos que puedan servir para el diseño de estrategiase indicadores de participación que ayuden a la consolidacióndemocrática de estas nuevas experiencias. Por ello, el documento queaquí presentamos tiene como telón de fondo esta preocupación y lanecesidad de compartir aprendizajes.

3. El Entorno de la discusión teórica y metodológica

3.1. De por qué la construcción y fortalecimiento de la democracia exige métodos deplaneación y evaluación igualmente abiertos y democráticos.

La democracia no se reduce simplemente a ser una forma de gobierno en la que formalmenteel poder político radica en unas mayorías que periódicamente eligen a sus gobernantes.Cada vez es más claro que, aunque son necesarias las elecciones, ellas no son suficientespara resolver democráticamente los diversos problemas y conflictos de interés de unasociedad, ni mucho menos garantizan el desarrollo económico y social, la legitimidad delos gobernantes y la estabilidad política de una formación social.

Conceptual, ética y responsablemente, no se puede ser democrático exclusivamente en elproceso macro de nominación y elección de las representaciones políticas y dejar de lado


los procesos de tomas de decisiones sobre aspectos que afectanla vida cotidiana de la ciudadanía bajo esquemas altamenteexcluyentes, desconocedores no sólo de lasnecesidades, sino también de los derechosciudadanos.

En este orden de ideas, las metodologías dePlaneación, Monitoreo y Evaluación Participativa (PM&E, porsu nombre en inglés “Participatory Monitoring and Evaluation”),no sólo permiten un mayor conocimiento de aquellas realidadesintersubjetivas subyacentes a toda formación colectiva, sinoque además permiten el ejercicio de la ciudadanía desde esferasmás cercanas a la vida cotidiana.

3.2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y CONCEPTUALES DE PM&E

En la literatura que trata el tema sobre los orígenes y evolución de los métodos deinvestigación y evaluación participativa, hay un acuerdo general en cuanto a que éstasurge en el debate y crítica que se realiza a los métodos positivistas de diagnóstico einvestigación que reducen la verdad a la mensurabilidad - cuantificación de lo social yhumano.

En los debates históricos que hunden sus raíces desde la clásica discusión fenomenológicade Hegel frente a la analítica kantiana, va quedando claro que fuera de ser una ficciónepistemológica la radical distinción entre el sujeto que investiga y el objeto de investigación,y esto en el campo de las ciencias sociales, que la realidad histórico - social, además de serdialéctica es también espíritu y autoconciencia, lo que en un lenguaje más actualllamaríamos cultura y reflexividad (Beck, Guiddens).

Pero este debate al positivismo y su cosificacion de los sujetos sociales, no sólo va a tenerun fuerte apoyo en los trabajos de la Escuela de Francfort y su crítica radical a la reducciónde la razón como mero instrumento técnico - analítico para domeñar la naturaleza y lasociedad, haciendo muy pocos esfuerzos por comprender la particularidad del ser - humanocomo totalidad que siente y piensa a la vez, que está inmerso en una totalidad social quele engloba y le da sentido. La critica al positivismo va a tener también un fuerte espaldarazoproveniente desde el núcleo mismo de las ciencias “duras” donde fue originado. Trabajoscomo los de Einstein sobre la teoría de la relatividad y los de Heisenberg sobre la mecánicacuántica, van a demostrar que ni con los más sofisticados instrumentos de medición seráposible conocer completamente el objeto de investigación. La idea de una verdad absoluta,de una realidad completamente mensurable y predecible, se derrumba.

Estos tipos de trabajos van a influir de manera decidida en pensadores, que como Foucaulty sus planteamientos sobre el poder y conocimiento, en especial de una microfísica delpoder, serán decisivos en el planteamiento metodológico de la PM&E, en tanto que ya nose trata de descubrir la verdad de un sujeto histórico único (como subyacía a la tradición


moderna y marxista), ni de dar cuenta simplemente de un sujeto - objeto claramentedelimitado y sin contradicciones.

Este orden de racionalidad y pensamiento que se ha desarrollado en las ciencias socialeses reconocido hoy por científicos de la talla del bioquímico Ilya Prigogine (1997), quiendesde sus indagaciones termodinámicas y biomoleculares ha conceptualizado el orden apartir del caos, desmoronando otros sueños positivistas como la reversibilidad del tiempoy su corolario de predicción de lo existente, lo cual para los sistemas políticos, en cuantosistemas complejos, son altamente relevantes.2

En este orden, más que predominar rigideces metodológicas o ideológicas, cubiertas deuna aséptica metodología cientifista anacrónica, se impone una rigurosidad de ordendiferente, en cuanto a unos criterios éticos con los cuales asumir el proceso de investigaciónsocial y el tratamiento de la información derivada de la misma. Ello no quiere decir que sedesechen las clásicas técnicas de recolección y procesamiento de información de caráctercuantitativo, sino que la validez de los datos de allí derivados será puesta a prueba en unescenario en el que entran a jugar otras metodologías de recolección y tratamiento de lainformación de carácter cualitativo, y lo más importante, otras racionalidades en el análisisde la misma.

Y este asunto de la convergencia de múltiples racionalidades e intereses en el análisis ydiscusión de la información, nos conduce a la cuestión de cómo PM&E se relaciona con lademocracia deliberativa como procedimiento ideal para resolver problemas, tratarconflictos y proyectar acciones en grupos o comunidades dotadas de habla, buscando nosólo la creación de consensos, sino también acuerdos para el tratamiento de los disensos.

Así, desde la visión de la democracia, y no solamente desde el punto de vista científico -epistemológico, PM&E se relaciona más profundamente con la democracia deliberativaque con las formas plebiscitarias meramente electorales de democracia.3 La participación,desde la perspectiva de la democracia deliberativa, ayuda a la formación de decisionescompartidas, que si bien no necesariamente pueden ser las mejores, si pueden ser las másválidas4 o legítimas (Miller, D. 1995).

Ello, en tanto el mismo proceso deliberativo ayuda a reflexionar y construir opcionespersonales que no se tienen claras o incluso no se tienen antes de iniciar el proceso

2 “... podemos afirmar que ninguno de los sistemas que conocemos es realmente estable, sino solamente metaestable, y que vive debido a quepocas perturbaciones son capaces de superar su ‘poder de integración’... Llegamos por consiguiente a la idea de sistemas en evolución indefinida,al concepto de que, por definición, ningún sistema complejo es estructuralmente estable”. (Prigogine, 1997)

3 Sin embargo, no estamos afirmando con ello que los procesos representativos no sirvan o sean anacrónicos. Lo que manifestamos es que soninsuficientes para la comprensión y orientación de la acción de manera democratica, en especial en lo relativo a la conducción política de lo local.En este sentido, estamos de acuerdo con Clarke & Stewart (1998) cuando afirman que “Local authorities are based on the principles ofrepresentative democracy, yet representative democracy has become passive. Rather than expressing a continuing relationship between governmentand citizen, the citizen is reduced to being a periodical elector. It is if the idea of representative democracy has served to limit de commitment of thecitizen to local government. At the same time, representative democracy and participatory democracy have been argued as mutually exclusiveopposites. In fact, an active conception of representative democracy can be reinforced by participatory democracy - all the more easily in localgovernment because of its local scale its closeness to the local communities.”

4 Al respecto, es importante observar la distinción que hace Habermas en su teoría de la acción comunicativa entre validez y veracidad.


participativo. En esta dirección, si bien puede que no se resuelvan conflictos estos quedanmucho más claros permitiendo asumir posturas ante ellos. (Benhabib, 1996).

Desde el punto de vista de gobierno, la participación ciudadana como proceso amplio,puede darse para informarse y formarse una opinión y tomar decisiones en materias demediano y largo plazo, pero es muy difícil en otros aspectos de relativa urgencia o riesgo.Aquí es posible diferenciar la participación para la toma de decisiones de la participaciónpara la calificación de responsabilidades (Miller, 1995; Montgomery, 1988), asunto en elcual las estrategias de accountability (en cuanto transparencia y responsabilidad pública)son sumamente importantes. Pero incluso aquí, en la calificación de responsabilidades, ladeliberación entre la ciudadanía misma es importante en el orden de construir una opiniónpublica calificada al respecto,5 que incluso puede ser capaz de introducir cambios en lasagendas y prioridades públicas.

Empero, desde una perspectiva de ciudadanía inclusiva y de superación de las inequidadessocio - económicas, bajo su forma radical de pobreza, el proceso deliberativo es insuficientesi no precisa de bases económicas e identitarias que le den soporte (O’Neil, 2000) y quepermitan construir las capacidades individuales y organizativas necesarias para participar,tanto en términos materiales (físico - espaciales) como en términos de conocimientos ydestrezas.

5 Al respecto, es ilustrativo el ejemplo de las veedurías ciudadanas que se han desarrollado en Medellín - Colombia (Betancur et alt, 2001) y loscitizens juries que han operado en Inglaterra (Lenaghan, 1997; Smith, 2000).

Diferencias entre la planeación - evaluación convencional y la participativa Convencional Participativa

¿Quién planea y dirige el

proceso? Jefes superiores o expertos

externos.

Pobladores locales, personal y jefe de los proyectos, otras personas involucradas, a menudo con la ayuda de un facilitador.

¿Qué se busca en el proceso?

Indicadores de éxito predeterminados, principalmente en cuanto a resultados sobre costo y producción.

La gente identifica sus propios indicadores de éxito que pueden incluir los resultados en términos de producción.

Papel de los ‘involucrados

directos’ (beneficiarios)

Suministrar información únicamente. Diseñar y adaptar la metodología, recopilar y analizar la información, compartir los resultados y vincularlos con la acción.

¿Cómo se mide el avance y éxito?

Por medio de indicadores definidos externamente y sobre todo cuantitativos, inspirados en la búsqueda de “objetividad científica”; los evaluadores se distancian de los demás perticipantes; procedimientos uniformes y complejos; acceso retrasado y limitado a los resultados.

Indicadores definidos desde el interior; autoevaluación; métodos simples adaptados a la cultura local; se comparten los resultados de manera transparente e inmediata a través del involucramiento de los actores locales en los procesos de evaluación.

¿Cuándo? Usualmente, al terminar el proyecto o programa; en ocasiones en su transcurso.

Evaluaciones más continuas y a pequeña escala.

¿Para qué? Rendición de cuentas, generalmente acumulativa para determinar si continua el financiamiento.

Para dar poder a la población en el impulso, control e implementación de medidas correctivas.

Enfoque Predeterminado. Adapatable. Fuente: adapatación Narayan - Parker por Estrella y Gaventa, 2001.


3.3. TENDENCIAS PRINCIPALES DE LA EVALUACIÓN PARTICIPATIVA.

En medio de la reflexión científica y filosófica, así como desde el trabajo empírico y concretose han venido configurando dos tendencias básicas que dan cuenta de los objetivos conlos cuales se realiza la PM&E: por un lado, se destaca la PM&E - Práctica; por el otro, laPM&E - Transformativa (Cousins & Whitmore, 1998).6

! PM&E - Práctica (PM&E - P): sirve como apoyo para tomar decisiones o resolverproblemas, bien sea de proyectos u organizaciones. Su premisa básica es que laparticipación de los interesados o implicados (stakeholders) en la planeación o en laevaluación fortalecerá los resultados de las mismas en términos de su importancia,apropiación y utilización. La utilización de este tipo de PM&E se da básicamente en tresniveles: (1) instrumental, en tanto apoyo a decisiones discrecionales; (2) conceptual,como instrumento educativo o de aprendizaje; y (3) simbólico, en tanto uso político opersuasivo para reafirmar decisiones tomadas anteriormente o para apoyar una agendaen particular. Típicamente, el impacto es conceptualizado en términos de los efectossobre un grupo indiferenciado de “usuarios” y “decididores”.

! PM&E - Transformativa (PM&E - T): ha tenido como principios fundacionales la libertady la justicia social. Busca el empoderamiento de grupos o personas que carecen depoder y oprimidos por otros grupos dominantes. Invoca la participación en términosde democratizar el cambio social. Conceptos claves dentro de PM&E - T son: (1) Quiéncrea y controla la producción de conocimiento, lo cual lleva a la comprensión de losvínculos entre conocimiento, poder y control; (2) Quién conduce la evaluación, cómoes la relación entre investigador e investigado; y (3) Reflexión crítica, participantes queduden y cuestionen un amplio espectro de factores sociales, incluidos sus propiosprejuicios.

Brunner y Guzmán (1989)7 conciben PM&E - T como “un proceso educativo a través delcual grupos sociales producen conocimiento orientado a la acción sobre su realidad,clarificando y articulando sus normas y valores y logrando consensos sobre futurasacciones.”

CUADRO 1

Fuente: tomado de IDS, Síntesis Informativa Nº 12, noviembre de 1998.

El sostenimiento de estos procesos de PM&E - T no está exento de problemas. Entre los errores más frecuentes y que se deben evitar al máximo para general transformaciones pertinentes se destacan:

Suponer que todos los involucrados estén interesados en participar. El imponer indicadores y métodos inapropiados en un esfuerzo de estandarizar y ahorrar tiempo. El ser poco claros con respecto a quién va a tener acceso a la información y cómo la va a utilizar. El recolectar información innecesaria. El empezar demasiado pronto con metas altamente ambiciosas.

6 En lo que sigue del aparte, me apoyaré en los mismos autores.

7 Citados por Cousins & Whitmore, 1998.


A nivel metodológico, el PM&E implica una serie de pasos los cuales se pueden visualizarde manera más clara en el siguiente diagrama:

GRAFICA 1

Fuente: IDS, Síntesis informativa Nº 12, 1998.

3.4. DEMOCRACIA Y DESARROLLO LOCAL EXIGEN PM&E – T.

Teniendo en cuenta tanto la caracterización altamente sociocéntrica que hoy se realizasobre la democracia, así como los recientes avances u discusiones sobre PM&E, pensamosque cualquier esfuerzo por fortalecer y evaluar la democracia y el desarrollo local, biensea desde el ámbito municipal como del espacio comunitario, requieren de metodologíaspróximas a PM&E - T. Ello porque en si misma, la democracia es un sistema dinámico decompetencias, tanto económicas como políticas y culturales que exigen continuamente


de la generación y apropiación de conocimientos orientados a la acción, que transformen,corrijan o eviten las asimetrías, inequidades e injusticias en cuanto a necesidades, riesgosy derechos.

Ahora bien, pensar los pasos y técnicas apropiadas es un asunto, que como bien se planteaen la literatura revisada, depende de cada situación en particular. Empero, existen unoscriterios de actuación que son más o menos comunes dentro de este enfoque: participación,negociación, aprendizaje y flexibilidad (Estrella & Gaventa, 2001).

CUADRO 2

Criterios y principios del monitoreo y evaluación participativos

Participación Significa abrir el proceso del diseño para incluir aquellas personas que están más cercanamente implicadas, interesadas o afectadas directamente y aceptar un análisis conjunto de la información.

Negociación

Se requiere en la medida que se incluye el mayor número de personas posibles para poder llegar a acuerdos sobre qué es lo que se va a evaluar, a qué se le va a dar seguimiento, cúando y cómo se va a analizar la información, cuál es el significado real de la información, cómo se van a compartir los resultados y cómo se va a ectuar en consecuencia.

Aprendizaje Como fundamento para futuras mejoras y acciones correctivas que tienen como base la negociación y la participación durante todo el proceso, debidamente reflexionado y documentado (sistematizado).

Flexibilidad En tanto el número, el papel y las habilidades de los implicados, así como el medio externo y otros factores que cambian a lo largo del tiempo.

Fuente: adaptado de Estrella y Gaventa, 2001.

8 Traducción propia.

Esencial para el aprendizaje organizacional es entender cómo el conocimiento es adquirido,cómo la información resultante es compartida e interpretada y cuán efectiva es la memoriaorganizacional. A su nivel más básico, el aprendizaje organizacional es tanto la deteccióncomo la corrección de errores y la aplicación por individuos dentro de la organización delas lecciones aprendidas. (Gaventa & Blauert, 2000)8

En tanto el fortalecimiento y construcción de sociedades democráticas precisan de PM&E- T, se hace necesario tener en cuenta varias dimensiones que se entrecruzan y que dancuenta de la amplitud y profundidad de los cambios. Por un lado, nos referimos a lasrelaciones de carácter vertical (las que se dan entre diferentes niveles de jerarquía política:gobierno central -> gobierno municipal -> gobierno local) y las relaciones de carácterhorizontal (las que se dan entre personas que comparten cierta similaridad social yterritorial y que no están mediadas por jerarquías); por otra parte, nos referimos a lasdimensiones individuales (yo), colectivas (nosotros y nosotras) y sociales (nosotros/as yellos/ellas) en las cuales se producen los cambios.


Chanan (2001) propone que las relaciones de carácter vertical sean asumidas desde laperspectiva de la gobernabilidad, mientras que las horizontales sean leídas desde laactividad comunitaria, asumiendo la primera relación como participación cívica y lasegunda como participación civil.

“Propongo la existencia de dos sentidos básicos para la participación comunitaria, loscuales necesitan ser distinguidos y tenidos en cuenta para un balance. Ellos son:

1. Participación de las personas enactividades comunitarias, entre otras,actividades voluntarias colectivas porfuera del marco familiar. Se incluyenaquí las nociones de sociedad civil yparticipación horizontal.

2. Participación voluntaria de las personasen actividades de gobierno, entre otras,en organismos públicos tales comojuntas locales, veedurías o campañaspúblicas. Se incluyen aquí las nocionesde sociedad cívica y participación vertical.9

3.5. EL ESCALAMIENTO DE LA PM&E - T OBLIGA A PENSAR LA PARTICIPACIÓN ENTÉRMINOS DE GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA Y SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA.

“Popular participation is certainly not crucial for all policy actions, but it becomes so whengovernments want to change public behavior” (Montgomery, 1988).

A partir de una amplia revisión de estudios de caso, Gaventa & Blauert (2000) señalan quePM&E ha ido más allá de su marco tradicional de trabajo en:

! Ayudar a ilustrar sobre realidades locales y regionales a los (as) hacedores (as) de políticasnacionales.

! La implementación de programas gubernamentales de una amplia escala de acción.

! La ejecución de programas de distribución de servicios de gran escala a través de ONG.

! El diseño e implementación de proyectos de donantes.

! Ser ingrediente fundamental en el buen gobierno, en las grandes organizaciones públicasy privadas.

Este escalamiento de PM&E se ha dado principalmente en ciudades y localidades en lascuales organizaciones sociales y comunitarias han desplegado con relativo éxito programasy proyectos de desarrollo que han implicado planeación y monitoreo participativo,

9 Traducción propia.


coadyuvando a la generación, no sólo de recursos materiales y económicos, sino tambiénde conocimientos y habilidades organizativas, políticas y administrativas que han empujadoestas organizaciones hacia procesos más amplios de networking local, en los cuales laparticipación ciudadana y política aparece como algo necesario para garantizar lasostenibilidad de sus programas y proyectos.

Dentro del amplio ramo de necesidades y estrategias que plantea este escalamiento surgenprincipalmente dos tipos de vertientes, diferentes pero complementarias entre sí. Por unlado, tenemos los gobiernos tratando de implementar y consolidar estrategiasparticipativas de gobernabilidad; y por el otro, a la ciudadanía y sus organizacionesbuscando desarrollar estrategias y mecanismos que garanticen la accountability de losagentes políticos y empresariales en lo que concierne al manejo y gestión de recursos yservicios públicos.

En la misma dirección apunta Blair(2000) cuando indica que:

La viabilidad de la gobernabilidad democrática local depende en último análisis de laparticipación [ciudadana] y de la accountability [de los representantes políticos], trayendotanto ciudadanos(as) como sea posible a la arena política y asegurando que los gobernanteslocales sean responsables por sus acciones.

De esta manera, participación ciudadana en el gobierno y accountability aparecen comoun par necesario para la gobernabilidad democrática, exigiendo a su vez nuevas formas yestrategias de PM&E. En este sentido, Gaventa & Blauert (2000) anotan que la ampliacióndel uso de PM&E implica por lo menos cambios en dos bastos terrenos:

! Nuevos tipos de relaciones de responsabilidad (accountability) entre todos los implicadosconllevando nuevas formas de colaboración interorganizacional e interinstitucional.

! Nuevas formas de aprendizaje dentro de las organizaciones, grandes y pequeñas, paraque operen de una manera más flexible y participativa.

Ejemplo de estos nuevos retos y preguntas se encuentran en el reporte del seminario“Strengthening participation in local governance - the use of participative methods, Bangalore”organizado en 1999 por el IDS para compartir las experiencias de cuatro procesos de trespaíses asiáticos (Nepal, India y Filipinas) y el informe de BATMAN (Barangay - BayanGovernance ConsortiumParticipatory Monitoring and Evaluation System) que se adentra unpoco en la experiencia de gobierno participativo en Filipinas. De este seminario, destacamoslas siguientes recomendaciones:

! Entrenamiento y sensibilización en PM&E, género y equidad a los representanteselegidos.

! Una asignación presupuestal especial para el proceso participativo.

! Dar una responsabilidad concreta a cada representante elegido.

! Asegurar la transparencia y acceso a la información de la gente a nivel local.


! Se le debe dar confianza a la investigación participativa para que analice políticas yprogramas.

! Facilidades de entrenamiento en cada localidad.

! Las ONG deben demostrar un enfoque PM&E.

! Crear confianza entre las ONG que participan del proceso.

! Donantes deben demostrarse así mismos transparencia y responsabilidad.

El impulso a la participación ciudadana ha sido en su mayoría un esfuerzo de abajo -arriba (bottom-up), sin embargo, cada vez es más frecuente que gobiernos democráticos sepreocupen por desarrollar estrategias de participación democrática de la ciudadanía. Eneste caso, aunque se trata de propiciar una participación y desarrollo desde la baseciudadana, el proceso inicia de alguna manera de arriba - abajo (top-down).

Cuando procesos de participación ciudadana y desarrollo participativo han contando conestructuras de oportunidad política favorables, relacionadas especialmente a procesos dedescentralización político-administrativa, precisamente líderes y dirigentes socialesprovenientes de organizaciones barriales y movimientos cívicos - democráticos hanaccedido al gobierno municipal. El caso de Porto Alegre - Brasil es un ejemplo al respecto,de como el escalamiento de la participación depende en gran parte de un contexto oestructura de oportunidad política favorable (Baiocchi, 2001), en el cual se ha tenido laoportunidad de ampliar el radio de acción de la PM&E y comprometiendo más a laciudadanía en su propio gobierno y proceso de desarrollo.10

Sin embargo, el reto para un gobierno democrático que quiera impulsar procesos de PM&Ees complejo, empezando porque no todas las comunidades y organizaciones sociales estánen la misma curva de aprendizaje. De allí, que cierto esfuerzo por nivelar conocimientos yhomologar lenguajes es necesario para un aprendizaje colectivo (individual yorganizacional) que garantice a largo plazo la sostenibilidad del proceso ciudadano ycomunitario participativo.

3.6. PARTIDOS POLÍTICOS, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA.

En este entrecruzamiento de ámbitos y esferas de participación se hace necesario ampliarun poco más la esfera de la reflexión y preguntarse por otros factores claves en lasostenibilidad política de estos procesos y que no aparecen de manera muy clara cuandose trata de impulsar la participación sólo desde abajo. Inquietudes relativas a lanormatividad y disposición de los partidos o movimientos políticos, así como de la voluntadde las tecno - burocracias de asumir estos procesos, emergen con mucha fuerza. Igualmente,surgen asuntos relativos al cómo mantener un espíritu de participación fuerte cuando

10 Ejemplos: la experiencia del municipio de Estelí (Nicaragua), la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (Colombia); programa dePaaralang Bayan de diferentes Barangays (aldeas) en Filipinas; iniciativa de presupuesto participativo en la ciudad de Porto Alegre (Brasil), entreotros.


miembros de los movimientos ciudadanos llegan al gobierno, y mucho más aún, el cómodesarrollar estrategias de accountability que mantengan un compromiso crítico entregobierno y ciudadanía.

Empero, y siguiendo a Bevis (2001), el contexto en el cual se plantea el asunto de lagobernabilidad democrática necesita explicitarse, ya que las relaciones entre lo que se hacomprendido como sociedad política y sociedad civil dependen en gran medida decondicionantes históricas las cuales hacen que el modelo ideal de vibrantes y dinámicas,pero autónomas esferas de actuación colectiva, sea más bien la excepción que la regla.

Desde el punto de vista de los grupos de la sociedad civil, por lo menos pueden existircuatro tipo de relaciones con los partidos políticos: a) evitar contacto con partido políticoalguno; b) distribuir su apoyo a través de varios partidos; c) aliarse exclusivamente con unpartido; y d) buscar conformar o ser un partido. Pero tambien se puede dar que grupos dela sociedad civil aboquen por leyes o prácticas que hagan efectivos los partidos.

Desde el punto de vista de los partidos, por lo menos tres relaciones son posibles. Estospueden: a) tener relaciones distantes con grupos de la sociedad civil en general; b) tenersoporte a partir de una variedad de grupos en términos coyunturales o de corta duración;y c) relaciones exclusivas con uno o varios grupos de la sociedad civil en términosestratégicos o de larga duración.

En particular, en regiones como Latinoamérica, en la cual ha existido una relativa separaciónfuncional entre partidos y organizaciones sociales, los partidos se encuentran actualmenteen una profunda crisis de legitimación que ha obligado a las organizaciones sociales aincursionar en la arena político - electoral, mucho más en aquellos países en los cuales sehan iniciado procesos de descentralización política (como es el caso de Bolivia, Perú,Colombia y Brasil). De allí que la construcción y la evaluación de modelos de participaciónciudadana y gobernabilidad democrática en ciudades latinoamericanas, precise depreguntas y estrategias contextualmente apropiadas para una realidad que buscarepolitizarse a pesar de la deslegitimación de los partidos.

Sin embargo, desde un enfoque orientado a la gobernabilidad democrática, Bevis (2001)sugiere cinco variables claves que pueden ayudar a comprender esa relación y que ayudaríana su vez a la construcción de indicadores en el campo de la democracia. Son ellas: capacidadpara crear consensos, competencia política, inclusión ciudadana, imperio de la ley y buenaadministración (good governance).

En particular, resaltamos que las variables de inclusión y buena administración hacenparte de las variables generales que también son utilizadas para la construcción deindicadores de desarrollo, tales como manejo eficiente de los recursos públicos, inclusiónsocial mediante superación de inequidades económicas, sociales y culturales.

Son todas estas cuestiones que apenas están emergiendo, pero frente a las cuales ya empiezahaber una literatura que da pistas al respecto. Así, desde el lado de la autoridad local y la


gobernabilidad democrática, siguiendo a Clarke & Stewart (1998), destacamos seisprincipios:

1) La responsabilidad de la autoridad local debe extenderse más allá de la provisión deservicios correspondiéndole el bienestar generar de toda la comunidad geográfica.

2) El rol de la autoridad local en la gobernancia de la comunidad sólo se justifica si estácercana y empodera a la comunidad con la ciudanía que la constituye.

3) La autoridad local debe reconocer el papel de otras organizaciones -publicas, privadasy voluntarias- facilitando, y no controlando, su labor.

4) La autoridad local debe asegurarse que la totalidad de recursos que se usan en el áreageográfica de la comunidad sean utilizados para el beneficio de la misma.

5) Para hacer un buen uso de los recursos, la autoridad local necesita revisar rigurosamentecuáles son las necesidades más sentidas y estar preparado para actuar de diversas formasen orden de resolverlas.

6) Mostrando liderazgo, la autoridad local debe balancear y buscar reconciliar distintospuntos de vista e intereses, buscando resultados concretos al final.

En esta dirección, las autoridades locales necesitan innovar y desarrollar enfoques parainvolucrar a la ciudadanía en el gobierno. Entre el repertorio de ejemplos se encuentran:

! Foros o conferencias públicas para construir y compartir una visión.

! Examen público de la ciudadanía de la calidad de los servicios en sus comunidades.

! Grupos de mediación para resolver conflictos públicos.

! Paneles públicos con la autoridad.

! Grupos focales.

! Referendos.

! Veedurías ciudadanas (social or citizen auditory).

! Equipos de aprendizaje ciudadano.

! Jurados ciudadanos (as).

3.7. CONSTRUYENDO CAPACIDADES PARA LA PARTICIPACIÓN.

Empero, la clave para que este repertorio de estrategias y técnicas funcione se encuentratanto en la voluntad política y capacidad técnica del equipo de gobierno para comprendery ajustarse a los tiempos y lugares específicos más indicados para la ciudadanía, como enlas capacidades (individuales y organizativas) para acceder e interactuar con éxito en estosprocesos participativos. Esta dinámica de adquisición de conocimientos, habilidades einfraestructuras para la participación se ha conceptualizado como construcción decapacidades (capacity building).


Siguiendo a Johnson (2000),11 acceso y habilidad constituyen dos elementos fundamentalespara el escalamiento y fortalecimiento de las capacidades para participar. Acceso es definidocomo “la oportunidad de participar en un proceso de M&E que incluye a más de un grupode interesados (stakeholders)”. Por su parte, la habilidad es entendida como “el talento oconocimiento requerido para hacer algo.”

El acceso a la participación implica que:

! Los y las participantes pueden participar del proceso. Cosas simples como transporte,materiales de trabajo, convocatorias a tiempo, etc., pueden ayudar a una ampliaparticipación.

! Las y los participantes son reconocidos (as) como bona fide en el proceso. Suscontribuciones son consideradas por igual que las de otros u otras.

! Los y las participantes comprenden los riesgos y beneficios del PM&E, de esta maneraasumen decisiones de dónde y cómo ellos/ellas desean participar.

Por su parte, la habilidad para participar significa lo siguiente:

! Los y las participantes tienen suficiente conocimiento y manejo de la terminología dePM&E, tanto de su enfoque como de métodos y herramientas.

! Los y las participantes están dispuestos a cambiar sus actitudes y valores.

! Los y las participantes tienen los recursos necesarios para participar (tiempo,información, materiales, finanzas).

Es importante insistir en que esta construcción de capacidades no sólo es necesaria departe de la ciudadanía o de las organizaciones de base. Desde la perspectiva de lasostenibilidad de un proyecto político democrático, implica también la construcción decapacidades al interior del Estado, tanto en el equipo de gobierno como en la más amplianómina de funcionarios y empleados, especialmente en aquellos que se relacionandirectamente con la ciudadanía y sus organizaciones. Cada vez es más claro que escalar oampliar la participación ciudadana y lograr niveles sostenibles de gobernabilidaddemocrática precisa, tanto de ajustes o reformas en las estructuras políticas, como decambios en el ámbito de las burocracias públicas, tanto en términos de una mayor capacidadtécnica de estas, como de un cambio en su concepción de relacionamiento con la ciudadaníay las comunidades locales (Clarke & Stewart, 1998).

Y he aquí una de las tareas más difíciles para el escalamiento de PM&E: ¿Cómo comprometera la burocracia estatal en la interacción y el aprendizaje que implica asumir conresponsabilidad y transparencia PM&E desde la administración pública? Abordar estoscambios conlleva una relación distinta de los funcionarios con las autoridades políticasasí como también con las comunidades. Para ello es necesario construir desde el gobiernoy desde la ciudadanía un sistema renovado de valores y reconocimientos, en el sentido de

11 En lo que sigue del aparte me apoyaré en el mismo autor.


que el funcionario (a) perciba que su trabajo es valorado y tenido en cuenta y no quesimplemente cumple una función anónima y rutinaria.

Esta dimensión desde el nivel administrativo introduce una valoración nueva en laconstrucción de indicadores en la relación Estado – ciudadanía, que contempla noúnicamente la recíproca accountability, sino también el reconocimiento público al logro dedeterminados indicadores en la gestión participativa y democrática del desarrollo local omunicipal. En este sentido, estrategias como la valoración de la ciudadanía acerca delservicio prestado por cada uno de los funcionarios (as), tanto afuera como dentro de losmuros de la administración pública, a la par que la comunicación de estos y otros resultadosde desempeño hacia la ciudadanía son importantes para romper la brecha que aísla laburocracia pública y ciudadanía.

4. INDICADORES EN EXPERIENCIAS CONCRETAS DE PARTICIPACIÓN Y DESARROLLO

Dentro de la revisión bibliográfica efectuada en IDS y de las entrevistas sostenidas conpractitioners, recogemos las siguientes producciones colectivas, que a modo de marcosgenerales (frameworks), nos pueden ayudar e la búsqueda teórica y práctica de indicadoresque relacionen desarrollo local, participación y democracia. Vale resaltar su carácter depropuestas colectivas, ya que es el producto de la interacción entre el saber experto y elsaber práctico - vivencial puestos a prueba en contextos de hacer sostenibles esfuerzos degobernabilidad democrática y un desarrollo económico y social. Los indicadores quetraemos a colación son de las siguientes experiencias:

! Barangay - Bayan Governance Consortium (Filipinas).

! Neighbourhood Renewal and community involvement para Inglaterra.

! Empowerment Zones and Enterprise Communities Programm (EZ/CS) (Norteamérica).

! SISDEL (Ecuador) de indicadores tangibles e intangibles basados en el marco deldesarrollo de base IAF.

4.1. PROPUESTA DEL BARANGAY - BAYAN GOVERNANCE CONSORTIUM – BATMAN(FILIPINAS) 12

Del informe de BATMAN resaltamos los siguientes aspectos que pueden ser de utilidad:

! Este es uno de los pocos casos en la literatura revisada que sirve para documentar unaexperiencia concreta en la cual se relaciona gobernabilidad democrática y desarrollo.

! La experiencia inicia por un grupo de ONG que desarrollan conjuntamente un cursosobre management y capacitación electoral en 1996, y como un grupo de personas allíimplicadas, solicita acompañamiento en gobernabilidad democrática y desarrollo.

12 Barangay - Bayan Governance Consortium. 2000 Participatory Monitoring and Evaluation System. Approved and proposed for adoption for theConsortium by the participants of the National Monitoring Conference in November 22-25, 2000 at Ciudad Christhia Resort, Ampid, San Mateo,Rizal.


! Es de resaltar, que siendo el objeto de BATMAN un tema bastante complejo, se hace unesfuerzo por buscar de manera participativa unos indicadores básicos (los mínimosnecesarios) que sean comprensibles para la mayoría; a la vez, son claves para laconstrucción de las líneas bases de evaluación y seguimiento.

! En los métodos utilizados para el planeamiento y monitoreo se tiene especial cuidadoen sugerir técnicas de fácil comprensión y que sean poco consumidoras de tiempo.

! Otro aspecto clave es la formación de equipos de investigación y aprendizaje, que a suvez sirven para observar y documentar el proceso, configurándose en una ciertaconciencia crítica y reflexiva del mismo, que en especial sirve para generar accountabilityentre los propios representantes políticos surgidos de la comunidad o movimiento cívico.

! En el caso particular de los indicadores el consorcio BATMAN identifica varios nivelesde valoración, entre ellos la capacidad institucional de la red o consorcio que impulsael programa, como de cada organización en particular13.

! BATMAN ha tenido especial cuidado en definir áreas claves de resultados, las cualesson base para definir un mínimo de estándar o puntos de comparación que ayuden acomprender la operatividad y los resultados obtenidos. Estas áreas son las que aparecenen la siguiente tabla:

13 Sin embargo, basdados en estudios pilotos, el esfuezo inicial de BATMAN se centró en el nivel de los Barangay (Localidades) para producir a nivelregional o municipal más amplio. Indicadores que permitieran comparar diferentes experiencias: “This level provides a common benchmark inwhich to assess BATMAN’s overall program objectives. Later efforts can gradually expand the scope of BATMAN M&E to include other levels, forinstance assessing the institutional development of partner NGOs and skills development of local trainers.

Democratización / Gobernabilidad Desarrollo 1 Conceptos locales de gobernabilidad (Governance).

1 . Movilización y distribución de recursos.

2. Liderazgo democrático (toma de decisiones democráticas, transparencia y responsabilidad).

2. Bienestar económico y social en las siguientes áreas: • Servicios sociales básicos • Infraestructura • Mejoramiento en la tenencia de recursos • Formación de capital, movilización de ahorros y desarrollo de empresas Otras preocupaciones importantes, tales como seguridad, vivienda, sanidad, desarrollo agrícola.

3. Ciudadanía activa (participación ciudadana y cívica)

4.Establecimiento de contactos y construcción de redes (Barangay - Bayan Linkages & Networking)

ÁREAS CLAVES DE RESULTADOS (ACR) EVALUACIÓN


El programa se abstiene cuidadosamente de apropiarse de resultados en el logro de losobjetivos, que no son producto de su actividad o intervención. Para ello periódicamenteinvestiga para observar cuáles son de BATMAN y cuáles no.

4.2. PROPUESTA DEL LONDON - SOUTHWAK PARA LA IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICANACIONAL DE INGLATERRA DEL NEIGHBOURHOOD RENEWAL AND COMMUNITYINVOLVEMENT PLAN (PLAN DE PARTICIPACIÓN COMUNITARIA Y RENOVACIÓNBARRIAL).14

Esta propuesta es interesante porque se hace en el marco del desarrollo del programanacional “New commitment to Neighbourhood Renewal - A national Strategy Action Plan”,liderado por el Primer Ministro y en el marco del cual se discute qué se entiende porparticipación y desarrollo comunitario, incorporando como un elemento fuerte conceptualla categoría de capital social y haciendo una profunda consideración sobre lo que significala participación ciudadana en el ámbito electoral como indicador de gobernabilidad ydesarrollo comunitario. Es de anotar que la propuesta de indicadores que aparece en latabla fue discutida y aprobada en el Forum del Neighbourhood Renewal de Southwak - London.

Pero antes de aplicar esta propuesta, Chanan (2001) hace la siguiente reflexión sobre losriesgos que también existen para la participación autónoma cuando el Estado, en aras demejorar su intervención, se dedica a construir indicadores y a comparar los resultados dela misma. Veamos:

Para ser auténtica, la participación comunitaria debe permanecer por fuera del controlestatal (y por fuera del control del mercado), de allí que surjan tensiones y peligros alinvitar al Estado a que la mida o monitoree. Sin embargo, un Estado ilustrado -y tal vezesta sea una buena medida de que tan ilustrado es un Estado- debería ser capaz de apoyarla acción ciudadana autónoma sin cooptarla. La tendencia a la coptación y a laneutralización es empero inevitable y el precio del éxito en establecer un apoyo del propioEstado al rol de la ciudadanía autónoma incluiría una eterna vigilancia.15

En este sentido, se manifiesta que una política de participación comunitaria, sobre todoen sociedades altamente orientadas al mercado, debe superar el vacío en la concienciapública frente al desconocimiento del alto valor que tiene, tanto el trabajo familiar comoel trabajo comunitario; igualmente debe evitar su incorporación inconsciente por partede los funcionarios públicos, haciéndola ver simplemente como instrumento de controlpor parte del Estado.

14 CHANAN, Gabriel. 2001. Which tip of the iceberg? Towards community involvement indicators. Community Development Foundation, For AuditCommission seminar on community involvement. London. 4 Dec 01.

15 Traducción propia. Para evitar mal entendidos incorporo el texto original:

“To be authentic, community involvement must remain outside state control (and outside the control of the market) and there are thereforetensions and dangers in inviting the state to measure it. An enlightened state, however -and perhaps this is a good measure of whether a stateis enlightened- should be capable of supporting autonomous citizen action without co-opting it. The tendency to co-opt and neutralise is howeverinevitable, and the price of success in establishing proper state support for the autonomous citizen role will include eternal vigilance.”


Dentro de las consideraciones a que se ha llegado en esta discusión nacional destacamoslos siguientes elementos:

! No existe un estándar nacional o internacional sobre desarrollo comunitario.

! El desarrollo comunitario está muy cerca a ciertas áreas, especialmente a las departicipación comunitaria y prestación de servicios basados en la comunidad, las cualesno son lo mismo, pero que son difíciles de desligar.

! El desarrollo comunitario es, no tanto un servicio municipal per se, como un enfoquetransversal en el que confluyen numerosos servicios con un uso particular de principiosy métodos.

Para responder a la pregunta de cómo puede una amplia población ser involucrada enprocesos participativos se tienen en cuenta los siguientes seis puntos:

a) Existe una amplia variedad de formas en las que las personas pueden participar enla toma de decisiones por la autoridades públicas, pero algunas, como la votación,son muy ocasionales y sólo pueden ser realizadas de manera individual, mientrasotras, como el servir en un Concejo municipal o junta vecinal son muy intensivas yson realizadas sólo por un pequeño número de personas.

b) Existen sin embargo, formas más sostenibles pero indirectas de participación quepueden ser realizadas por cualquiera, como el ser representado en un Concejo oJunta, haciendo que el representante sea responsable y transparente (accountable).

c) Para la mayoría de la gente la oportunidad de una forma directa y sostenible departicipación se encuentra en el tercer sector -y su amplia gama de organizacionesvoluntarias y comunitarias-. Esto implica que el tercer sector necesita sersuficientemente rico en oportunidades para permitir una amplia variedad de niveles,tipos y sujetos de participación. Estas organizaciones a su vez pueden crear fuertesconexiones entre la gente en el ámbito de su comunidad y con la participación enmás amplios asuntos públicos.

d) El valor de laparticipación no selimita a la toma dedecisiones, tienemúltiples resultados,en términos dedesarrollo personal,amistades, inclusiónsocial, etc., en laconstrucción directa decapital social.

e) Mientras que laautoridad local valora


naturalmente la participación que afecta su propio funcionamiento, tales como losniveles de votación y la calidad de la representación en organismos públicos, estambién necesario valorar otros resultados y tipos de participación esenciales paralos objetivos de una renovación cívica, inclusión social y construcción de capitalsocial.

f) De allí que es necesario especificar la importancia de los dos tipos de participaciónhorizontal (participación en organizaciones de ayuda mutua o voluntarias, porejemplo) y vertical (participación en la toma de decisiones de autoridades públicas).Cada una de estas es un vasto campo en el cual se pueden hacer propuestas ycomparaciones específicas.

El documento concluye que un juego balanceado de indicadores no debe ser ni muydetallado ni muy idealizado, pero si cubriendo lo esencial de las funciones centrales deldesarrollo y la participación comunitaria.

COMPARANDO LA PARTICIPACIÓN Y EL DESARROLLO COMUNITARIO(BENCHMARKING COMMUNITY DEVELOPMENT AND INVOLVEMENT)

Área Objetivo (Target area)

Indicadores (Measures)

A.Empoderamiento (Empowerment)

• Confianza de los individuos en su capacidad para afectar sus circunstancias a través del trabajo con otros, en grupos y organizaciones autónomas.

• Número, rango y efectividad de organizaciones comunitarias autónomas, redes e iniciativas.

• Extensión y efectividad de la infraestructura local comunitaria o voluntaria.

B. Participación comunitaria “vertical”

(Community involvement – “Vertical”)

• Nivel de votación en elecciones locales. • Nivel de votación en iniciativas especiales. • Nivel de respuesta a consultas o foros públicos. • Rango y cualidad de la representación comunitaria en asociaciones

(partnerships). • Número de decisiones en partnerships modificadas por puntos de

vista comunitarios.

C. Participación comunitaria “horizontal” (Community involvement

- ‘Horizontal’)

• Número de personas activas, en al menos, una organización voluntaria o comunitaria.

• Cantidad y cualidad del voluntariado. • Actitud hacia la localidad. • Confianza y responsabilidad barrial.

D. Mejoramiento y provisión de servicios (Service provision and

enhancement)

• Número, rango y efectividad de servicios especializados prestados por organizaciones comunitarias o voluntarias.

• Número, rango y efectividad de actividades comunitarias que complementan la prestación de los servicios principales. Por ejemplo: en vivienda, manejo de arrendatarios; en educación, escuelas sabatinas; en servicios sociales, grupos de apoyo en cuidadoy salud, entre otros.

E. Regeneración, desarrollo sostenible y

economía social. (Regeneration,

sustainable development and social economy)

• Contribución a los objetivos de regeneración barrial y esquemas de desarrollo sustentable.

• Nivel de bienes materiales de la organización comunitaria • Número y logros de las empresas comunitarias.


4.3. PROPUESTA DEL EMPOWERMENT ZONES AND ENTERPRISE COMMUNITIESPROGRAMM (EZ/CS) (NORTEAMÉRICA).16

Se basa en una experiencia llevada a cabo entre 1996 y 1997 en la cual, el CommunityPartnership Center de la Universidad de Tennessee, dirigió una iniciativa de aprendizajeciudadano a partir de un proceso de evaluación participativa en 10 lugares, de los 33 enlos cuales se estaba llevando a cabo el programa de Empowerment Zones and EnterpriseCommunities, lanzado por la administración del expresidente norteamericano Bill Clintonen 1993, y que retaba a las comunidades a implementar y desarrollar sus propios planesestratégicos de revitalización a partir de un enfoque que incluía una amplia participaciónpública y la formación de partenerships entre los grupos de diferentes comunidades debase. En cada uno de estos lugares se crearon equipos de aprendizaje (Learning Teams),formados a partir de un amplio rango de interesados y beneficiarios (stakeholders) locales,trabajando con profesionales investigadores de la región para hacer un seguimiento yrecomendaciones al programa.

Como metodología básica se utilizó la rueda del aprendizaje la cual generalmente implicalos siguientes pasos:

! Selección de objetivos prioritarios

! Desarrollo de indicadores para los objetivos

! Diseño de un plan de investigación

! Recolección de datos

! Análisis de resultados

! Compartir resultados con el equipo técnico y la comunidad.

Dentro de los indicadores que se construyeron participativamente dentro de este procesotenemos los siguientes:

! Indicadores de efectividad e impacto en la comunidad

! Indicadores de crecimiento personal

! Indicadores del impacto sobre la responsabilidad pública (accountability)

16 MORRICEY, Janice. 2000. Indicators of citizen participation: lessons from learnings teams in rural EZ/EC communities. Community developmentjournal. Vol. 35 No 1.


INDICADORES DE EFECTIVIDAD IDENTIFICADOS POR LOS EQUIPOS DE APRENDIZAJE Indicador Medida

Planeación inclusiva y sostenida en la ejecución

• Esfuerzos visibles de las entidades EZ/EC por hacer participes a los ciudadanos • Interés sostenido de los participantes mas allá de la fase de planeamiento • Incentivos creados para sostener la participación • Crecimiento de partnership entre los grupos • Asistencia a los encuentros públicos • Representación de grupos de bajos ingresos en el proceso • Estructura de dirección inclusiva • Atracción de nuevos participes durante el proceso • Colaboración entre comunidades

Desarrollo de liderazgos

• Surgimiento de nuevos líderes • Líderes asumen nuevos roles y posiciones • Implementación de programas de entrenamiento para liderazgo • Construcción de confianza entre líderes

Capital Social

• Número de organizaciones de base • Alianzas entre organizaciones • Nivel de participación de organizaciones dentro de iniciativas comunitarias • Construcción sobre esfuerzos comunitarios previos • Desarrollo de nuevas redes entre los grupos • Habilidad de conseguir fondos para nuevos proyectos • Habilidad para enfrentar fuerzas opuestas • Emergencia de conflictos en zonas con liderazgo patriarcal

Capacidad Organizacional

• Número de organizaciones • Fortaleza de las organizaciones • Frecuencia con las cuales las organizaciones trabajan juntas

Habilidades democráticas (democratically skilled facilitator)

• Inclusión de diversos stakeholders • Inclusión de nuevos participantes • Habilidades para planeación estratégica • Habilidad para identificar necesidades comunitarias • Habilidad para controlar problemas internos • Trabajo cooperativo con la comunidad

OBJETIVOS E INDICADORES DE IMPACTO EN LA COMUNIDAD IDENTIFICADOS POR UN EQUIPO DE APRENDIZAJE

Objetivos Indicadores

Revitalización de la comunidad

Capacidad comunitaria medida por: • Numero de organizaciones comunitarias empoderadas con redes formadas. • Habilidad para acceder a recursos. • Habilidad para desarrollar líderes.

Interagencia y cooperación intergubernamental

• Nivel de colaboración entre las organizaciones participantes. • Nivel de comunicación y colaboración entre diferentes organizaciones. • Nivel de capacidad organizacional dentro de los grupos participantes. • Equidad de la distribución de los recursos dentro de las organizaciones.


4.4. PROPUESTA DE SISDEL (ECUADOR) DE INDICADORES TANGIBLES E INTANGIBLESBASADOS EN EL MARCO DEL DESARROLLO DE BASE IAF. 17

SISDEL (Sistema de Desarrollo Local) es una metodología participativa para laautoevaluación que orienta a miembros de administraciones municipales, comunidades,barrios o comunidades de base, con relación a la incorporación dinámica de la evaluacióndentro de proyectos de desarrollo. La metodología asume la forma de la sistematizaciónde las experiencias pasadas y presentes de la localidad y está basada en el marco dedesarrollo de base de la IAF (Inter American Foundation), el cual consiste en un contexto

17 Basado en Torres (1998).

INDICADORES DE CRECIMIENTO PERSONAL DENTRO DE LOS EQUIPOS DE APRENDIZAJE Indicador Medida

Desarrollo de habilidades

• Adquisición de habilidades de investigación y de evaluación. • Aprendizaje de cómo opera una comunidad. • Habilidad para organizar y conducir reuniones. • Habilidad para hablar en público.

Relacionamiento y redes

• La gente se siente más cercana entre sí. • Desarrollo de sensibilidad y conciencia cultural. • Expansión de las redes de relacionamiento (descubrir que no estamos solos). • Aprendizaje del networking en el desarrollo comunitario.

Funciones y operaciones comunitarias

• Comprensión de la importancia de la conciencia cultural. • Mejor entendimiento de cómo opera la comunidad. • Mejor comprensión de la imbricación (entrechment) del poder.

Autoconfianza (confidence)

• Incremento de la autoconfianza a partir de nuevas habilidades, experiencias y redes. • Pérdida de temor. • Residentes, personalmente empoderados a través del proceso de los equipos de

aprendizaje. • Incremento de credibilidad y visibilidad en la comunidad.

Liderazgo

INDICADORES DEL IMPACTO DE LOS EQUIPOS DE APRENDIZAJE SOBRE LA RESPONSABILIDAD PÚBLICA (ACCOUNTABILITY)

Indicador Medida

Incremento de la accountability pública

• Incremento de conocimiento y conciencia del programa dentro de los residentes • Participación de personas usualmente fuera del proceso • Rejuvenilización de la participación ciudadana • Conocimiento de cómo se invierte el dinero del programa

Estructuras efectivas de retroalimentación local

• Frecuencia de comunicación entre el learning team y la organización del EZ/EC • Existencia de un mecanismo formal para compartir los hallazgos del leraning team

con el programa • Voluntad de la entidad pública (o donante) para aceptar críticas • Roles claros entre evaluación e implementación

Estructuras efectivas de retroalimentación nacional

• Entendimiento y apoyo oficial a los learning teams • Involucramiento de la agencia publica en el planeamiento de los learning teams • Retroalimentación con otros stakeholders a nivel nacional


general de indicadores que toman en cuenta los impactos a nivel individual, organizativoy social, diferenciándolos según sean tangibles o intangibles, en lo que se ha dado enllamar el “cono del desarrollo de base”. Los indicadores en más detalle los mostramos enel Anexo 1.

Fuente: Elaboración Propia con base en http://www.iaf.gov/grants/grassroots_dev_framework_text_sp.asp

De acuerdo a la lógica del gráfico anterior, SISDEL propuso el siguiente marco para elanálisis y medición de la participación y el desarrollo, sintetizado en la siguiente tabla:

TANGIBLES INTANGIBLES Oportunidades a la sociedad civil • Leyes • Políticas

Cultura de ciudadanía • Valores • Prácticas

Administración publica local • Descentralización • Planeamiento • Liderazgo • Recursos

Compromiso para colaborar • Visión Local • Manejo del conflicto • Relaciones • Concertación

Calidad de Vida • Necesidades Básicas • Equipamiento • Empleo / Ingreso • Habilidades

Habilidades personales • Autoestima • Identidad cultural • Creatividad • Pensamiento crítico


Resumen comparativo de indicadores de participación ciudadana y desarrollo local de las propuestas analizadas según el ámbito en el que se esperan resultados

Ámbito del indicador

Consorcio BATMAN

- Filipinas - Neighbourhood Renewal

- Inglaterra - (EZ/CS) Programm

- USA - SISDEL

(Ecuador) - Cono de base -

Individual

• Mejoramiento en la tenencia de recursos propios • Capacidad de liderazgo democrático

• Confianza de los individuos en su capacidad para afectar sus circunstancias a través del trabajo con otros, en grupos y organizaciones autónomas • Orientación positiva hacia la comunidad Responsabilidad y confianza comunitaria

• Liderazgo • Autoconfianza (confidence) • Adquisición de habilidades de investigación y de evaluación • Aprendizaje de cómo opera una comunidad • Habilidad para organizar y conducir reuniones • Funciones y operaciones comunitarias • Relacionamiento y redes Desarrollo de habilidades

Tangibles • Necesidades básicas • Equipamiento • Empleo / Ingreso • Habilidades Intangibles • Autoestima • Identidad cultural • Creatividad • Pensamiento crítico

Grupal / organizacional

• Liderazgo democrático (toma de decisiones democráticas, transparencia y responsabilidad)

• Orientación positiva hacia la comunidad • Contribución a los objetivos de regeneración y desarrollo sustentable

• Habilidades democráticas (democratically skilled facilitator) • Desarrollo de liderazgos

Local o comunitario

• Conceptos locales de gobernabilidad • Movilización y distribución de recursos • Servicios sociales básicos • Formación de capital, movilización de ahorros y desarrollo de empresas • Participación cívica • Contactos y participación en redes (enredamiento, Networking)

• Numero, rango y efectividad de organizaciones comunitarias autónomas, redes e iniciativas • Extensión y efectividad de la infraestructura local comunitaria o voluntaria • Nivel de votación en elecciones locales • Nivel de votación en iniciativas especiales • Nivel de respuesta a consultas o foros públicos • Rango y cualidad de la representación comunitaria en asociaciones (partnerships). • Número de personas activas en al menos una organización voluntaria o comunitaria • Cantidad y cualidad del voluntariado • Número, rango y efectividad de servicios especiales proveído por organizaciones comunitarias o voluntarias • Nivel de bienes materiales de la organización comunitaria • Número y logros de las empresas comunitarias • Actitud hacia la localidad • Confianza y responsabilidad barrial • Número, rango y efectividad de servicios especializados prestados por organizaciones comunitarias o voluntarias

• Capital Social • Capacidad organizacional • Desarrollo de liderazgos • Revitalización de la comunidad • Interagencia y cooperación intergubernamental • Incremento de la accountability publica • Estructuras efectivas de retroalimentación local

Tangibles • Planeamiento • Liderazgo • Recursos Intangibles • Visión local • Manejo del conflicto • Relaciones • Concertación

Municipal

• Participación ciudadana • Contactos y participación en redes (enredamiento, Networking)

• Número de decisiones en partnerships modificadas por puntos de vista comunitarios • Extensión y efectividad de la infraestructura local comunitaria o voluntaria • Nivel de votación en elecciones locales • Nivel de votación en iniciativas especiales • Nivel de respuesta a consultas o foros públicos • Cantidad y cualidad del voluntariado

• Planeación inclusiva y sostenida en la ejecución. • Interagencia y cooperación intergubernamental • Incremento de la accountability pública • Estructuras efectivas de retroalimentación

Tangibles • Descentralización • Planeamiento • Liderazgo • Recursos Intangibles • Visión Local • Manejo del conflicto Relaciones • Concertación

Nacional

• Estructuras efectivas de retroalimentación nacional

Tangibles • Leyes • Políticas Intangibles • Valores • Prácticas


4.5. RESUMEN COMPARATIVO DE INDICADORES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA YDESARROLLO LOCAL.

Para organizar esta síntesis de indicadores retomamos la lógica de ámbitos de impactosesperados, en la cual se inspira el marco de desarrollo de la IAF y que parte de los nivelesindividuales hacia otros más colectivos y generales. Queda por organizar, según esta lógica,cuáles indicadores de los propuestos por las experiencias analizadas corresponden a lotangible, y cuáles otros, a lo intangible, pero en todo caso sin olvidar que a todos losinspira la posibilidad de ser medibles y útiles para efectuar comparaciones, de donde laidea de intangibilidad se desvanece un poco, dado que la medición concretiza e inclusoporta el riesgo de la cosificación sino se asume de manera realmente reflexiva yparticipativa.

4.6. NOTAS A LOS INDICADORES.

4.6.1. En el ámbito de lo individual.

! Si bien las propuestas observadas comparten que una gran parte de la superación de lapobreza radica en la generación de riquezas publicas o colectivas, es necesario explicitaraún más cómo estas benefician al individuo.

! Un poco la excepción es el Consorcio BATMAN, que es una propuesta fuertementeinspirada en la gobernabilidad democrática mas que meramente en el desarrollomaterial. Empero, se precisa profundizar un poco más en cómo la participación puedegenerar más bienes individuales. El networking, como parte del capital social, es unapista al respecto en términos de entenderlo como: a) la ampliación de oportunidadespara el desarrollo personal, y b) una plataforma que facilita la superación de crisis ocontingencias económicas y ambientales. Á este respecto se acerca, no tanexplícitamente, el programa EZ/CS.

! Vale la pena resaltar el indicador de Attitude to locality que introduce el programa delNeighbourhood Renewal, en términos de hacer explícito que la democracia y el desarrollolocal precisan unas altas dosis de identidad y compromiso territorial sin las cuales laparticipación ciudadana se hace extremadamente precaria.

! A este nivel individual se podrían introducir indicadores sobre el capital humano ycultural, en particular, las capacidades individuales para afrontar procesos públicoscada vez más complejos que implican habilidades matemáticas y de lecto - escrituraque superen los niveles primarios.

4.6.2. En el ámbito de lo grupal u organizacional.

! Este aparece como un campo de interacción bien importante, dado que allí confluyen,tanto valores y habilidades individuales, como saberes colectivos que se pueden traduciren reglas de juego y tecnologías de interacción social. Pensamos que el indicador derelacionamiento y redes que tiene el programa EZ/CS a escala individual también puedeaplicarse a este nivel grupal u organizacional.


! Un asunto que nos parece bien interesante es el que sugiere el consorcio BATMAN encuanto a cómo se da cuenta de las formas de liderazgo en el interior de la organización.La idea de transparencia y accountability desde las organizaciones de base nos pareceimportante, en el sentido de cimentar desde la cultura los procesos políticos de mayorescala y hacer más fuerte y sostenible la democracia local.

4.6.3. En el ámbito de lo local o comunitario.

! Se puede observar que es el núcleo duro en el cual se ha desarrollado la mayoría de losindicadores.

! En general, tienen un peso muy especial los indicadores asociados al capital social y ala capacidad de para movilizar recursos.

! Sobre todo en BATMAN y en el Neighbourhood Renewal se observa el interés por medir lacapacidad interna de generación de capital, lo mismo que la capacidad para retenerlo oatraer más. Pensamos que este es un asunto de primer orden, ya que la generaciónlocal de capital (riqueza) es también la posibilidad de generar grupos y personas conmayor sentido de pertenencia, a la vez que se generen recursos locales que puedansostener ciertos costos que acarrea todo proceso participativo y no tener que dependersiempre de un subsidio externo, vía Estado o a través dedonantes.

! En este ámbito emerge ya, con mucha fuerza, la idea de la transparencia yresponsabilidad pública (accountability), no sólo de las autoridades públicas de mayorrango, sino también, y fundamentalmente, de los representantes políticos locales ainstancias tipo Councils (JAL en Colombia) y de representantes cívicos a espaciosinterinstitucionales público - privados.

! Es de remarcar también como el Neighbourhood Renewal hace un esfuerzo por relevar elpapel del proceso electoral, tradicionalmente olvidado en los indicadores de desarrolloy participación. El número de personas que vota se asume, no sólo como indicador delegitimidad de las y los representantes políticos, sino también del compromiso y vínculode las personas con su territorio local, a su vez que es un instrumento a partir del cualse vuelve más exigible la accountability.

! Del EZ/CS nos parece importante su interés para que efectivamente la planeación y elmonitoreo participativos se traduzcan realmente en orientar y medir procesos hacia elaprendizaje, en lo que llaman Estructuras Efectivas de Retroalimentación, las cualesse plantean tanto para lo local, como para lo regional y lo nacional.

4.6.4. En el ámbito de lo municipal y nacional.

! En este espacio se mantienen casi los mismos indicadores que se aplican a lo local,insistiendo un poco más en la dimensión de la participación cívica o ciudadana (que nopolítica o social).

! Resalta como en estos indicadores no se tiene en cuenta la tecno - burocracia, las y losfuncionarios del Estado que no son representantes políticos, sin embargo, como dancuenta una serie de seminarios internacionales y de investigaciones recientes, estos


(as) tienen un gran papel sobre el éxito o fracaso de los programas que promueven eldesarrollo participativo y la gobernabilidad democrático (Pimbert, 2000), (Jalal, 1999),(Scheler, et alt,1998), (Barrera,1997).

4.6.5. Retos a desarrollar.

Teniendo en cuenta que la mayoría de los programas y proyectos sobre desarrollo,participación y gobernabilidad democrática no se desarrollan en el vacío sino que se danbásicamente en interaccion con los Estados y en contextos de competencia electoral departidos, en los cuales las prácticas políticas y sus relaciones con la sociedad difierenbastante del modelo clásico liberal (Bevis, 2001), pienso, se hace necesario:

! Involucrar la tecno - burocracia dentro de lógicas democráticas de evaluación yaprendizaje que se propone desde las diversas corrientes de PEP - T continuo y cómoregistrar dicho cambio.

! Involucrar y hacer responsables a los partidos políticos para que garanticen ciertaestabilidad política institucional en el tiempo a estas iniciativas, por lo menos en cuantoel respeto de las reglas básicas de la democracia. Indicadores de respeto a estas reglasse hacen necesarios al momento de evaluar éxitos o fracasos.

5. CONCLUSIONES

Una vez culminado el proceso de entrevistas, reuniones y revisión, han quedado más omenos claros los siguientes aspectos:

! No existe un modelo único o exclusivo de indicadores y de PM&E para evaluar laparticipación de un colectivo o grupo social en cuanto al desarrollo económico y socialdel territorio que habita y le identifica, sea este un distrito urbano o un municipio.

! En la mayoría de las experiencias revisadas la participación ciudadana en los procesosde desarrollo, bien sea desde su involucramiento activo en el diseño de políticas oproyectos o desde un rol más externo como el de las veedurías y auditorias ciudadanas,garantiza unos mayores niveles de apropiamiento de lo público y unos aprendizajescolectivos que a mediano y largo plazo redundan en una mayor sostenibilidad política,económica y social de la ciudad o localidad.

! A su vez, la participación ciudadana (citizen involvement) como proceso social y político,para no agotarse en la coyuntura de un proyecto determinado, precisa superar su fasemeramente instrumental o evaluatoria y abocarse hacia la construcción de capacidades,tanto individuales como colectivas, ciudadanas y estatales, que la incorporen a las lógicasparticipativas en la cultura y la hagan sostenible, tanto en términos temporales, comoespaciales.

! En particular, se resalta como el escalamiento y sostenibilidad de PM&E en el ámbitourbano requiere de un contexto político administrativo favorable. Esto conlleva diseñar


estrategias de implicación hacia las y los funcionarios estatales de cara a construirsistemas municipales participativos, e igualmente, que movimientos y partidos políticosfavorables a la democracia participativa y deliberativa incorporen PM&E dentro de susagendas y programas de gobierno.

! Efectuar una lectura de estas capacidades y sus resultados implica la construcción yvalidación colectiva de indicadores sobre democracia y desarrollo a varios niveles, noimportando que exista alguna yuxtaposición entre algunos de los mismos. Esta lecturaes necesaria efectuarla desde las dimensiones individuales, organizacionales y sociales,cruzándola a su vez, con el tipo de relaciones horizontales o verticales que allí converjan.

! Tenemos pues, que las relaciones horizontales pueden darse entre las organizaciones oindividuos en su nivel social y comunitario, así como entre gremios empresariales yequipos de gobierno. A su vez, entre estos grupos sociales, y políticamente diferenciados,pueden darse relaciones verticales o asimétricas. Así, en la medida que ciertas asimetríasimpidan una participación horizontal bona fide de ciertos individuos u organizaciones,se hace necesario reforzar los mecanismos de accountability (transparencia yresponsabilidad) que le permitan al individuo tomar decisiones como ciudadano y comoconsumidor.

! Se trata entonces de buscar construir indicadores que sirvan para medir la gobernabilidaddemocrática y el desarrollo social, sin que descuiden las distintas esferas individuales ycolectivas en las cuales se despliegan. Un camino posible es a partir de cruzar estasrelaciones horizontales / verticales con el cono de niveles del desarrollo propuesto porla IAF, donde ya no sólo se trataría de medir el cambio únicamente en las organizacionesde base, sino también en los individuos y en las estructuras del gobierno y el Estado.

! He allí un reto, no sólo para propuestas participativas de desarrollo y democratizaciónsocial, sino también para la realización de estudios comparativos dentro de estosdiferentes procesos que se vienen realizando a escala mundial.

Algunos puntos para la agenda investigativa.

! Una conclusión importante, no relativa al tema en sí mismo, pero si a cómo es sutratamiento, se refiere al asunto del lenguaje y de agenda investigativa. Dentro de labibliografía y reseñas leídas para este informe sobresale la casi total exclusividad queel inglés tiene al respecto. Ello es preocupante, porque una gran cantidad de trabajosinvestigativos y reportes de experiencias que existen en otras lenguas no son conocidasen el ámbito angloparlante y por lo tanto no juegan un papel importante en el momentode mapear los debates y definir los temas claves de investigación. Ello vale por igualpara el español como para el alemán, el francés, el portugués, entre otros.18 Ello significa,en especial para los grupos de investigación y trabajo de ámbitos como ellatinoamericano, la necesidad de traducir a otros idiomas, sobre todo al inglés, los

18 Un poco la excepción, la marca el trabajo de Pasteur & Blauert (2000).


resultados de las investigaciones y trabajos más relevantes que efectivamente aportena la investigación y discusión global. Ello, a nuestro juicio, debe ser una política tantopara las instituciones y organismos que aportan a la investigación, como para los gruposque la realizan.

! Otro asunto importante de destacar es la poca cuenta que se da acerca de investigaciones,en los ámbitos europeo y norteamericano, sobre la administración local y la participaciónciudadana en el gobierno local. No queda muy claro si se trata de un problema deausencia de reseña de la información ó de la falta efectiva de estas investigaciones en elámbito de los países del norte, dado que el gran grueso de la información compilada enbibliotecas o banco de datos sobre participación ciudadana, desarrollo local ygobernabilidad democrática, hace alusión a procesos políticos y sociales del denominadotercer mundo. Si efectivamente se trata de falta de investigación (o de su traslado a lalengua inglesa), se precisa avanzar en el conocimiento específico de las formas departicipación ciudadana y gobierno local en los países del norte para realizarcomparaciones que ayuden a valorar más profundamente las debilidades, fortalezas oinnovaciones de los procesos políticos ciudadanos en los países del sur.

! Otro tema correlacionado con la participación ciudadana y el desarrollo local, pero delcual se observa poca literatura, es referente a las técnicas y metodologías para construiro abordar el gobierno democrático de las ciudades, más allá de los indicadores deresultados, y en especial desde el punto de vista de los conflictos y negociaciones que elactor político gubernamental debe enfrentar. Existen muchos manuales y cartillas sobretécnicas y algunas experiencias en concreto, pero estudios comparativos y sistemáticosque aborden la complejidad concreta de la interfase entre gobierno y ciudadanía, desdeun enfoque metodológico, son realmente escasos, en tanto no se límiten a unajerarquización de malas o buenas prácticas, sino que también tengan en cuenta cómoinfluye la diferencia de los contextos, los intereses y las lógicas espacio - temporales delos actores allí implicados.

! Por último, otro asunto que emerge con particular importancia es el relativo a investigarcomo las estructuras burocrático - administrativas de los Estados locales intervienenpositiva o negativamente en la construcción y sostenimiento de dinámicas políticasparticipativas y cuáles podrían ser algunas estrategias para que ellas se involucrenmás propositivamente dentro del proceso de democratización del gobierno local,particularmente en los países del sur.


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ANEXO 1

INDICADORES DEL MARCO DEL DESARROLLO DE BASE DE IAF (INTER AMERICANFOUNDATION)

Tomados de: http://www.iaf.gov/grants/grassroots_dev_framework_text_sp.asp (Febrerode 2002)

!!!!! ¿Cómo funciona el Marco del Desarrollo de Base?

La premisa del MDB, es que el desarrollo de base produce resultados en tres niveles y quehay importantes resultados tangibles e intangibles que deben ser considerados. En unaempresa del sector privado, las ganancias son la meta final. En el desarrollo de base,beneficios materiales y mejorar la calidad de vida de la población pobre son las metas deun proyecto. La pobreza no consiste solamente en la falta de ingresos, sino también en lafalta de acceso a una serie de servicios básicos (educación, salud, vivienda, etc.) y la pocacapacidad de participación cívica activa. El MDB consolida todos esos indicadores en unasola herramienta.

Un proyecto de desarrollo es un tipo de inversión especial, que produce utilidades tangiblese intangibles, por consiguiente, el MDB intenta documentar resultados tangibles eintangibles. La experiencia de la Fundación ha demostrado que cada proyecto puede plantar


una semilla para el cambio y que el desarrollo de base produce cambios, no solamente enlas personas, sino también en las organizaciones y la sociedad. Por lo tanto, la formacónica del Marco representa la dimensión del impacto del desarrollo de base, desde lapersona o familia hasta la comunidad o la sociedad en general, pasando por la organización.

! ¿CUÁLES SON LOS INDICADORES DEL MDB?

CATEGORÍA: NIVEL DE VIDA

1. Subcategoría: Necesidades básicas.

1.1. Satisfacción de necesidades básicas: se refiere al número de beneficiarios delproyecto que han mejorado, o están mejorando, su nivel de vida a causa de lasactividades de la donación.

1.2. Condición de vida: se refiere al número de beneficiarios del proyecto cuyascondiciones socioeconómicas cambiaron, resultado de las actividades del proyectomismo, y no al estado de la economía o político del país.

2. Subcategoría: Puestos de trabajo e ingresos.

2.1. Puestos de trabajo: se refiere al número de beneficiarios quienes, a través de ladonación, obtuvieron nuevos puestos de trabajo, o mejoraron los que tienen, opreservaron los puestos que de lo contrario hubieran sido eliminados. Mejorar elpuesto de trabajo se entiende como una mayor remuneración y/o mejores condicioneslaborales. Preservar puestos de trabajo, se refiere a que si no hubiese habido ladonación, las personas afectadas se hubieran quedado sin empleo.

2.2. Ingreso promedio: se refiere al ingreso promedio percibido por los beneficiariosdurante los últimos seis meses y que provienen de las actividades del proyecto.

3. Subcategoría: Activos.

3.1. Valor de activos líquido y/o fijo: se refiere al total anual de activos líquidos y/o fijos que han acumulado los beneficiarios como resultado de las actividades de ladonación. Los activos líquidos pueden incluir, pero no se limitan a, materiales deconstrucción, ganado, inventarios, cultivos y otros productos que fácilmente sepueden convertir a dinero en efectivo. Los activos fijos pueden incluir casas, terrenose instalaciones permanentes.

3.2. Número de beneficiarios/nivel de activos: se refiere al número de familiasbeneficiadas según el nivel de activos fijos y/o líquidos que poseen, resultado de lasactividades del proyecto.

CATEGORÍA: CAPACIDADES PERSONALES (CONOCIMIENTOS, DESTREZAS Y ACTITUDES)

4. Subcategoría: Conocimientos y destrezas.

4.1. Adquisición de conocimientos y/o destrezas: se refiere al número debeneficiarios (hombres y/o mujeres) que adquirieron conocimientos y/o destrezas a


través de cursos, seminarios o capacitación en el trabajo, auspiciados por el proyecto.También incluye asesoría técnica recibida por los beneficiarios.

4.2. Aplicación de conocimientos y/o destrezas: se refiere al número de beneficiarios(hombres y/o mujeres) que como resultado del proyecto aplicaron conocimientos y/o destrezas en sus labores.

4.3. Liderazgo: número de beneficiarios que aumentaron sus destrezas para dirigiro guiar a otros, con el fin de cumplir con las metas y actividades del proyecto.

4.4. Comunicación: se refiere al número de beneficiarios del proyecto que mejoraronsu capacidad para comunicar claramente sus ideas y opiniones por medio de lasactividades del proyecto.

4.5. Capacidad para resolver problemas: se refiere al número de beneficiarios, conrelación a su capacidad para analizar una situación o una serie de circunstanciasproblemáticas y elaborar y llevar a cabo un plan de acción.

5. Subcategoría: Actitudes y valores.

5.1. Autoestima: se refiere al número de beneficiarios que informan tener lacapacidad, obtenida por medio de las actividades del proyecto, para hacer cosas enbeneficio propio y mejorar sus condiciones de vida.

5.2. Identidad cultural: se refiere al número de beneficiarios según el aprecio,cuidado y preservación que tienen sobre sus valores y tradiciones culturales ypatrimonio étnico, como resultado de las actividades de la donación.

5.3. Respeto: se refiere al número de beneficiarios de acuerdo con el respeto y aprecioque tienen sobre las tradiciones, costumbres culturales y razas de otras personas,resultado de las actividades de la donación.

5.4. Determinación/Perseverancia: se refiere al número de beneficiarios del proyectoque tienen la capacidad, obtenida por medio de las actividades del proyecto, paracontinuar dedicando tiempo y energía a una actividad, proyecto, o meta hasta queésta se realice, o por lo menos, que se determine que no es factible.

5.5. Innovación/Adaptabilidad: se refiere al número de beneficiarios que utilizany/o adaptan estrategias, métodos o enfoques más efectivos y/o eficaces para lograrlos objetivos de la donación.

CATEGORÍA: CAPACIDAD DE GESTIÓN (ORGANIZACIONAL)

6. Subcategoría: Gestión.

6.1. Planificación y evaluación: capacidad demostrada por la organización donantepara la planificación, el seguimiento y la evaluación de actividades del donatario.

6.2. Aplicación de nuevos enfoques: capacidad demostrada por la organizacióndonante para identificar y utilizar estrategias, métodos o enfoques más efectivos y/o eficaces para lograr los objetivos de la donación.


7. Subcategoría: Implementación/ Administración.

7.1. Crédito: se refiere al número de préstamos y monto promedio de los créditosque el donante ha otorgado a los beneficiarios.

7.2. Asignación de recursos: capacidad demostrada por el donante para manejarcon eficiencia recursos financieros, humanos o materiales, asignando los recursos anecesidades que tienen prioridad y controlando su buen uso, con el fin de alcanzarlas metas institucionales y/o los objetivos de la donación.

7.3. Ganancias: este indicador aplica a organizaciones generadoras de ingresos yse refiere al valor de las ganancias percibidas como resultado de las actividades de ladonación.

8. Subcategoría: Recursos.

8.1. Movilización de recursos: se refiere al monto total de recursos movilizados(recibidos) por el donatario de organizaciones diferentes a la FIA, que fuerondestinados para apoyar el proyecto financiado por la FIA. Excluye los fondos donadospor la Fundación Interamericana.

8.2. Sostenibilidad: capacidad del donatario de acumular, de varias fuentes, recursospara su propio uso. Exluye los fondos donados por la FIA.

8.3. Canalización de recursos: se refiere a recursos financieros, materiales ohumanos provienentes de entidades públicas o privadas, nacionales o internacionales,conseguidos por el donatario y que fueron canalizados directamente hacia otrasorganizaciones o grupos de base que apoyan el proyecto de la FundaciónInteramericana. Los recursos canalizados nunca pasan por manos del donatario,sino que van directamente a las organizaciones o grupos de base.

CATEGORÍA: CULTURA ORGANIZATIVA (PRÁCTICA)

9. Subcategoría: Visión.

9.1. Metas a largo plazo: habilidad demostrada por el donatario para establecer ymodificar metas y planes de acción a largo plazo, más allá de las metas del proyectoactual, que permitan que el proyecto se sostenga después de que las donaciones dela FIA hayan cesado.

9.2. Adaptabilidad: capacidad demostrada por el donatario para prever tendenciasy condiciones económicas, políticas o de mercado y reaccionar adecuadamente a lasituación.

10. Subcategoría: Prácticas participativas.

10.1. Acceso a la información: disposición demostrada por el donatario paraproporcionar información a su personal, a los beneficiarios y a otras organizacionesinvolucradas, si es el caso, sobre sus normas, programas y finanzas.


10.2. Decisiones participativas: práctica demostrada por el donatario de consultara su personal, aliados y/o beneficiarios, sobre decisiones que afectan las metas yoperaciones del proyecto.

11. Subcategoría: Relaciones de la organización.

11.1. Cooperación: se refiere al número y tipo de organizaciones que han establecidouna relación informal con el donatario. Esta relación puede incluir contribución derecursos humanos, financieros, o materiales para el proyecto, sin necesidad de quese documenten los acuerdos por escrito.

11.2. Alianzas: se refiere al número y tipo de organizaciones que han establecidouna relación formal y/o legal con el donatario. Las organizaciones aliadas acuerdantrabajar conjuntamente, con el fin de cumplir con las metas y objetivos del proyecto.Una organización aliada, es aquella que contribuye con recursos financieros, humanoso materiales, en apoyo de los objetivos del proyecto y participa del proceso de latoma de decisiones

CATEGORÍA: ESPACIO CÍVICO/ SOCIAL (LEYES Y POLÍTICAS)

12. Subcategoría: Leyes.

12.1. Promulgación de disposiciones legales: se refiere al número de leyes, estatutos,reglamentos y otras disposiciones legales, en las cuales el donatario influyó paraque se promulgaran como resultado directo de las actividades de la donación.

12.2. Implementación de disposiciones legales: se refiere al número de leyes,estatutos, reglamentos y otras disposiciones legales que se implementaron comoresultado de las actividades del donatario.

13. Subcategoría: Políticas.

13.1. Foros públicos: se refiere al número de temas discutidos en reuniones o mediosde comunicación pública por parte del donatario, como resultado de las actividadesde la donación. Estas discusiones favorecen a la sociedad civil, incluyendo aldonatario, sus aliados y otras organizaciones que cooperan.

13.2. Implementación de políticas: se refiere al número de políticas o planes de accióndiseñados y puestos en práctica por el donatario como resultado de las actividadesdel proyecto.

14. Subcategoría: Divulgación y Efecto Demostrativo.

14.1. Divulgación: se refiere al número de discursos, presentaciones o productoselaborados que el donatario hace, con el objeto de divulgar los enfoques, prácticas otécnicas del proyecto. Estas presentaciones y/o productos van dirigidos a beneficiariosu otros interesados.

14.2. Efecto demostrativo: se refiere al número de individuos y organizaciones,excluyendo la del donatario, que adoptaron los enfoques, métodos o técnicaspropuestos o adoptados por el donatario en el proyecto.


CATEGORÍA: NORMAS SOCIALES (VALORES Y ACTITUDES)

15. Subcategoría: Valores.

Sensibilidad: capacidad demostrada por el donatario para sensibilizar al público sobre lapoblación desfavorecida, es decir, la que el proyecto beneficia.

16. Subcategoría: Prácticas.

16.1. Trato favorable – Sociedad: capacidad demostrada por el donatario, comoresultado de la donación, de influir sobre el público para que trate a las poblacionesdesfavorecidas de una manera más favorable.

16.2. Trato favorable - Sector público: capacidad demostrada por el donatario, comoresultado de la donación, de influir en el gobierno y/o instituciones del Estado paraque trate a las poblaciones desfavorecidas de una manera más favorable.

17. Subcategoría: Relaciones.

17.1. Sociedad civil: influencia del donatario para mantener relaciones de trabajoproductivas con entidades u organizaciones de la sociedad civil, aparte de lasrelaciones que el donatario tiene con organizaciones aliadas establecidas a raíz dela donación.

17.2. Sector público: influencia del donatario sobre entidades u organizaciones delsector público, aparte de las alianzas que el donatario tiene con entidadesgubernamentales (locales, regionale, nacionales).

Borja - Uran - Cuaderno Democracia y Ciudadania 01 Ipc

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