MENSUALAsociación Civil

ADEGOB

JULIO 2013

El Boletín Mensual de la Asociación Civil ADEGOB es una iniciativa

nueva a cargo de la Dirección de Investigaciones, la cual pretende consolidarse

como un espacio de difusión de conocimientos y experiencias basadas en la

aplicación de la teoría relacionada a las políticas públicas y la gestión pública. El

Boletín N° 2, correspondiente al mes de julio del presente año, aborda el tema

de la Política Alimentaria en el Perú

Según la Cumbre Mundial sobre Alimentación de 1996 existe seguridad

alimentaria cuando todas las personas tienen en todo momento acceso físico y

económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus

necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de

llevar una vida activa y sana. Asimismo, los objetivos de Desarrollo del Milenio

promulgados por las Naciones Unidas; y las metas y objetivos de la Organización

Mundial para la Agricultura y la Alimentación (FAO), sitúan la política de

seguridad alimentaria y nutricional (SAN) como un instrumento para el combate

a la pobreza sobre los sectores más vulnerables, la generación de ingresos, la

productividad agrícola y el acceso de bienes para consumo nacional.

De esta manera, en el presente documento se exponen dos interesantes

artículos sobre el tema, elaborados por el equipo que conforma la Dirección de

Investigaciones de la Asociación Civil ADEGOB. El primer artículo, elaborado por

Lizeth Tamara Calle, presenta la evolución de la política alimentaria en el país así

como los orígenes y características del Programa Nacional de Asistencia

Alimentaria (PRONAA) en el Perú. Por otro lado, el artículo elaborado por Narda

Carranza y Merybet Morales trata los principales intentos de reforma del

PRONAA antes de su desactivación a mediados del 2012. Esperamos que los

artículos sean de su mayor interés y provecho.

.

Pg. 2

Pg. 6

Pg. 9

Asociación Civil

ADEGOB

As

oc

iac

ión

Civ

il

ADEGOB

MENSUAL

Introducción

La política en seguridad alimentaria se define como una forma de

atención focalizada a determinados grupos sociales en situación de

vulnerabilidad . En nuestro país la política en asistencia alimentaria ha

experimentado una constante evolución a través del funcionamiento de

los programas de atención alimentaria. Una primera etapa se observa a

finales de los años setenta, con el programa básico de distribución de

alimentos ONAA (Oficina Nacional de Apoyo Alimentario). Con dicho

proceso vino la conformación de las primeras organizaciones sociales de

base, las cuales se articularon a través del PRONAA.

Con la desactivación del PRONAA se dio paso a la descentralización

municipal del funcionamiento de los programas que lo conformaban así

Durante el periodo edilicio de Alfonso Barrantes Lingán.

El Programa del Vaso de Leche creado en 1984, fue en gran parte imitado de un programa similar que ya había existido en Chile bajo el gobierno de Salvador Allende.

como a la creación del Programa Qali Warma, el cual representa un cambio de modelo de política en

seguridad alimentaria. Dicho cambio supone un viraje de un esquema Asistencialista Distributivo (desde la

ONAA hasta el PRONAA), caracterizado por coordinar gran parte de las actividades del programa como la

adquisición de insumos, distribución de los mismos y preparación del alimento con las Organizaciones

Sociales de Base, hasta la distribución final al grupo beneficiario; hacia el nuevo paradigma que Qali

Warma propone como un Asistencialismo de Distribución Directa, en el cual busca depender menos de los

comités y organizaciones sociales de base.

Evolución de la política alimentaria en el Perú Primera etapa: Distribución de recursos sin

focalización

Los orígenes de la Política en Seguridad Alimentaria en el Perú se remontan a 1977 con la creación de la

Oficina Nacional de Apoyo Alimentario (ONAA), la cual funcionó como un organismo autónomo del

Ministerio de Agricultura encargado de repartir alimentos donados por países extranjeros; la función de la

ONAA se resumió a la distribución de los donativos sin un mayor propósito de impacto entre los

beneficiarios.

Entre 1980 y 1985, durante el gobierno del presidente Belaunde, fue creado el Sistema Nacional de

Cooperación Popular (COOPOP), el cual promovió la creación de cocinas y comedores populares

conformados por las primeras Organizaciones Sociales de Base. Posteriormente, en 1984 surgió por

iniciativa de la Municipalidad Metropolitana de Lima , el programa de seguridad alimentaria más

representativo, el Programa del Vaso de Leche , el cual funcionó a través de comités operados por las

propias madres de familia con financiamiento estatal teniendo un alcance limitado al ser un programa

municipal correspondiente a Lima Metropolitana; ambos programas tenían como objetivo la entrega de

alimentos a un público organizado sin mayor focalización y con una administración de los programas muy

centrada en las organizaciones sociales de base, sin grandes filtros por parte de las instituciones estatales a

cargo.

As

oc

iació

n C

ivil

ADEGOB

Asociación Civil

ADEGOB

MENSUAL

En el gobierno del presidente García, durante el periodo de 1985

a 1990, se creó el Programa de Asistencia Directa (PAD), el cual

trabajo de forma directa con los clubes de madres conformando

los comedores populares que facilitaban la alimentación diaria de

los beneficiarios; cabe señalar que este programa funcionó de

forma paralela a los anteriores programas aún existentes, ONAA,

COOPOP y Programa del Vaso de Leche, y fue integrado

posteriormente al PRONAA como unidad de organización civil a

través de los comedores populares ya existentes.

La creación de una multiplicidad de programas alimentarios se

tornó en una herramienta efectiva de proselitismo a favor de los

partidos oficialistas del momento como fue en el periodo

presidencial de Belaúnde con Acción Popular, Alan García con el

Partido Aprista y el movimiento de Alberto Fujimori, quien

reforzó su imagen a través de estos programas mediante la

Programa de Asistencia Directa.

distribución de recursos públicos generando redes de clientelaje. También es importante señalar que hubo

esfuerzos para articular los programas existentes con la finalidad de evitar la duplicidad de funciones, en

este contexto se dieron varias iniciativas como el Programa de Compensación de carácter multisectorial,

durante el gobierno del presidente Alan García, pero que careció de apoyo político e institucional, razón

por la cual desapareció. Ya en 1992, primer gobierno fujimorista, se crea el Programa Nacional de

Asistencia Alimentaria (PRONAA) como resultado de la fusión del PAD y la ONAA .

El PRONAA funcionó a través de los clubes de madres, comedores populares y municipalidades distritales,

ampliando el alcance de los programas que albergaba en su interior, los cuales eran principalmente:

Desayunos Escolares, Programa del Vaso de Leche, Comedor Popular, Club de Madres y Programa de

Nutrición a Familias de Alto Riesgo . La organización social que articuló este programa funcionó como un

incentivo para que grupos sociales, clubes de madres y organizaciones barriales vean, a través del

PRONAA, un medio efectivo para ampliar sus beneficios sociales. El esquema de funcionamiento del Vaso

de Leche, en los hechos, eximió la focalización como un elementos central de los programas de ayuda

alimentaria.

Segunda etapa: Unificación de Programas

En el 2002 mediante la unificación de los programas alimentarios que se dio en el periodo presidencial de

Alejandro Toledo; se reestructuró el PRONAA, esto también incluyó a los programas alimentarios que lo

conformaban, entre ellos el Programa del Vaso de Leche, la reestructuración significó un cambio en la

gestión del programa articulando tanto a representantes del Estado (MIMDES), Municipalidades y

Organizaciones Sociales de Base, en la conformación de los Comités de Gestión, promoviendo una

administración transversal de mayor comunicación entre el Gobierno Central, Gobierno Local y

Organizaciones Sociales de Base. El objetivo de esta articulación fue mejorar la coordinación entre los

diversos actores y niveles de Gobierno que, en la entrega del producto final, aparecían como

descoordinados, lo que generaba cuellos de botella y nudos críticos en la cadena de funcionamiento del

producto, además de los problemas de focalización y subcobertura que comenzaron a presentar los

programas de asistencia alimentaria y que agudizaban la ineficiencia de los mismos.

3

Asociación Civil

ADEGOB

As

oc

iac

ión

Civ

il

ADEGOB

MENSUAL

Al iniciarse el programa de descentralización nacional durante el 2003, la distribución de alimentos pasó a

los gobiernos locales provinciales, mientras que el PRONAA centralizó el manejo de los recursos . Este

esquema perduró hasta la culminación de la transferencia de los programas a los gobiernos locales, que

previamente habían sido capacitados por parte del PRONAA.

Tercera etapa: Cambio de modelo en la Asistencia Alimentaria y coexistencia con el antiguo modelo

Las adversidades que afronto el PRONAA debido al poco control que ejercía en los diversos programas que

albergaba, así también los intentos fallidos de reforma que este atravesó, dieron lugar a la desactivación de

este en el año 2012 ; es necesario señalar que la desactivación ya había iniciado su proceso con la

descentralización de funciones a través de municipalidades regionales y locales, lo que trajo consigo la

creación de un nuevo programa focalizado a la atención alimentaria infantil, el programa Qali Warma.

Dicho programa busca atender una población objetivo a partir de los 3 años y nivel primario a través de la

instituciones educativas, mas no al conjunto de programas alimentarios que conformaba el PRONAA y

cuyo funcionamiento paso a la administración de las municipalidades, trabajando en conjunto con las

instituciones estatales cercanas a la comunidad y las bases de datos de beneficiarios proporcionadas las

instituciones educativas, siendo más fiables al ser actualizadas constantemente , lo cual significaría un

progreso con respecto a la reducción de subcobertura y filtración que los anteriores modelos habían

reforzado debido al poco control y alta politización de las organizaciones sociales de base; claramente se

busca una progresiva migración del beneficiario hacia programas más directos que permita un beneficio

de mayor impacto en poblaciones objetivo estratégicas.

Los dos modelos de Política en Seguridad Alimentaria mencionados, coexisten en la actualidad, la mayoría

de forma descentralizada a través de los municipios, dejando el manejo del nuevo modelo al Gobierno

Central y procurando que la ejecución de dichos esfuerzos atiendan a una población objetivo específica,

evitando la duplicidad de funciones que beneficie a la eficiencia de los recursos del estado a la atención

alimentaria de las poblaciones vulnerables.

4

Cabe recordar que el PRONAA fue concebido como un programa compensatorio y temporal, no obstante tuvo un periodo activo de veinte años de funcionamiento, desde 1992 hasta finales del 2012, haciendo relativo el carácter temporal del programa.

En mayo del 2012, la ministra de desarrollo e inclusión social, Carolina Trivelli anuncia la desactivación del Pronaa para finales de ese año: http://elcomercio.pe/actualidad/1421644/noticia-pronaa-quedara-desactivado-fines-ano-anuncio-ministra-trivelli

En el caso de Quali Warma, son las instituciones educativas.

En este caso las bases de datos de la I.E. como edad del estudiante, nivel educativo, renovado a través de la matrícula.

Se define como Subcobertura como la no atención a aquella población que debiera recibir el beneficio que los programas sociales brindan pero está excluida de la atención de los mismos. Filtración es la atención por parte de los programas sociales a aquella población considerada no pobre y que por lo tanto está recibiendo un beneficio que no le corresponde.

4

5

6

7

8

Conclusiones

La política en asistencia alimentaria en el Perú ha tenido

un papel asistencialista y protector, y un modelo

distributivo del beneficio. Actualmente, lo que se

propone con la creación de programas como Qali Warma

es que la asistencia alimentaria sea asistencialista pero

habilitadora, es decir pueda crear condiciones para el

desarrollo humano, a su vez tenga un modelo de

distribución directa del beneficio que acorte el número

de intermediar ios entre las organizaciones

As

oc

iació

n C

ivil

ADEGOB

MENSUAL

Asociación Civil

ADEGOB

estatales y el beneficiario, a fin de disminuir las incidencias de filtración y subcobertura en los programas

de atención alimentaria.

Por otro lado, queda claro que los programas de atención alimentaria han sido utilizados como

herramienta de proselitismo, por parte de los gobiernos de turno, aprovechando su carácter

asistencialista y reforzando redes de clientelaje entre los intermediarios del programa en función de la

distribución del beneficio brindado a la población objetivo.

Finalmente, desde la aparición de los programas de asistencia alimentaria la interacción de las

organizaciones sociales de base en los programas de asistencia alimentaria, sin un control inicial que

delimitara lo términos de su participación, politizó su funcionamiento.

Referencias.

Portocarrero. (2001) La Política en Seguridad Alimentaria se define como una forma de atención

focalizada a determinados grupos sociales en situación de vulnerabilidad. En: Gestión Pública y Políticas

Alimentarias en el Perú.

IEP. (2002) El PRONAA funcionó a través de los clubes de madres, comedores populares y municipalidades

distritales, ampliando el alcance de los programas que albergaba en su interior, los cuales eran

principalmente: Desayunos Escolares, Programa del Vaso de Leche, Comedor Popular, Club de Madres y

Programa de Nutrición a Familias de Alto Riesgo. En: Políticas Sociales en el Perú: Nuevos Aportes.

5

As

oc

iac

ión

Civ

il

ADEGOB

Asociación Civil

ADEGOB

MENSUAL

El 31 de mayo del 2012 se publicó el Decreto Supremo N° 008-2012-MIDIS que daba inicio al programa Qali

Warma. Este decreto, además, anunciaba la desactivación del Programa Nacional de Asistencia

Alimentaria (PRONAA). El informe final que presenta las razones técnicas de su cierre y la reestructuración

de los programas sociales a cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) fue publicado a

mediados del 2012. Estas razones se resumen a la existencia de una “brecha de implementación”

insostenible. La desactivación definitiva ocurrió a finales del 2012 e inicios del presente año. Sin embargo,

el PRONAA ha atravesado, desde el año 2000, cinco procesos de reorganización y reforma .

Este breve artículo busca realizar un recorrido por los cambios más importantes del programa, a través de

la revisión de los procesos de reorganización y reformas previas, en los años 2006 y 2009, con el fin de

comprender la decisión de su desactivación.

Decreto Supremo Nº 007‐20012‐MIDIS

6

plan aprobado por el Consejo de Ministros (DS N° 052-2005-PCM). Se esgrimen dos razones para explicar

tal decisión: por un lado, la complejidad de estos programas (que implicaban un gasto de mayores recursos

-el triple- que los PCA) y, por otro lado, la resistencia política a transferir más programas a los gobiernos

locales . A pesar de esto, los programas nutricionales y escolares inician un proceso de rediseño que dio

como resultado la creación del Programa Integral de Nutrición (PIN), a través del Decreto Supremo Nº 004-

2007-MIMDES.

El PIN contiene seis programas (iniciados, en su mayoría, con el primer gobierno de Fujimori): divididos en

dos sub programas: infantil y escolar. En el primer sub programa se encuentran: PACFO, PANFAR y los

Comedores Infantiles. En el segundo subprograma se encuentran: Desayunos y Almuerzos Escolares,

Alimentos para PRONOEIs y CEIs. En el sub-programa infantil, los establecimientos de salud fueron los

encargados de llevar a cabo el programa; en el escolar, los centros educativos.

La reorganización del 2006

En el 2005, el PRONAA dividía su

presupuesto entre Programas de

Complementación Alimentaria (PCA) y

Programas Nutricionales y Escolares.

Mientras los primeros se venían

descentralizando desde el 2002

(Resolución Ministerial Nº 591-2002-

MIMDES), con la suscripción de

convenios con los gobiernos locales y la

introducción de Comités de Gestión; los

segundos eran postergados dentro del

“Brecha de implementación” término acuñado por Merilee Grindle para definir una implementación fallida entendida como el no cumplimiento de lo establecido en las leyes en los programas. Ver Grindle, Merilee (2009). “La brecha de implementación”. En Política Pública y democracia en América Latina. Del análisis a la implementación. México DF: Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey

El último (declarado el 30 de setiembre del 2011 a través de la Resolución Ministerial Nº 350-2011-MIMDES)no se llevó a cabo.

3

4

ALCÁZAR, Lorena; LOVATÓN, Rodrigo. Balance de los Primeros Años de la Transferencia de Programas Sociales a los Gobiernos Locales. GRADE, Lima, 2006.

3

4

As

oc

iació

n C

ivil

ADEGOB

MENSUAL

Asociación Civil

ADEGOB

Reforma del 2009

La creación del PIN dio inicio al proceso de descentralización de sus programas. Sin embargo, la debilidad

de la norma de su creación y una regulación inadecuada en relación a la división de roles, definieron un

rechazo de su descentralización desde gobiernos sub-nacionales y la necesidad de su negociación, a través

de convenios, entre pocos gobiernos regionales y los Equipos de Trabajo Zonales del PRONAA . En abril del

2009, se aprueba la matriz de descentralización del PIN que, sin embargo, no se implementa de manera

efectiva hasta la desactivación del PRONAA. Además, el funcionamiento específico de sus sub-programas

se define solo a comienzos del 2011 con una directiva general del MIMDES . Así, a pesar de contar con un

componente educativo (que debía ser promocionado por el MINSA y el MINEDU) y otro de monitoreo, el

gasto efectivo del PIN se concentra básicamente en el componente alimentario .

Aportes a los programas sociales de contenido alimentario a partir de la supervisión del programa integral de Nutrición (PIN). Documento Defensorial N°19, Lima, 2012.

5

8

76 Directiva General Nº 003‐2011‐MIMDES‐PRONAA/UGPAN

CHUMPITAZ y LLEMPÉN. “Programa Integral de Nutrición” - PIN. Gasto en la Mira: Evaluando el gasto público, 2011 (Web) . Consulta: 1 de Julio del 2013.http://issuu.com/gastoenlamira/docs/pin-/1?e=0

Informe de Seguimiento del Cumplimiento de Compromisos de las Evaluaciones de Diseño y Ejecución (EDEP) al 31 de Diciembre de 2011. Dirección General de Presupuesto Público. Junio, 2012.

6

5

7

9 Para más información consultar el informe final: MIDIS: Evaluación y reorganización de los programas sociales. Antecedentes, proceso y próximos pasos. En: . Consulta 1 de Julio del 2013.

http://www.midis.gob.pe/index.php/es/biblioteca-virtual/doc_download/1926-evaluacion-y-reorganizacion-de-los-programas-sociales

Avances durante el 2011

A comienzos del 2011 , el PRONAA se

comprometió a cumplir con una serie de

acciones específicas en cuanto a la

focalización del PIN, la actualización de sus

instrumentos de gestión y la mejora del

componente alimentario y educativo del

programa. De los catorce compromisos

asumidos para el 2011 ante el Ministerio de

Economía y Finanzas (MEF), aquél cumplió

con cinco, parcialmente con siete y no

cumplió con dos (un estudio para mejorar las canastas por regiones y otro para comparar el PIN con

programas similares fuera del país). A pesar del cumplimiento de algunos compromisos asumidos ante el

MEF, el programa siguió adoleciendo serios problemas de focalización, en la adquisición y distribución de

alimentos, y de debilidad del componente educativo. Como en los casos anteriores, un escándalo

mediático alrededor de los “malos manejos” en el programa impulsó la idea de una nueva reforma.

La justificación final

Las razones del MIDIS para eliminar el programa fueron, según su informe, los problemas en el diseño (no

estaba diseñado en función a resultados) y la gestión (falta de retroalimentación, innovación, monitoreo y

rendición de cuentas). Entre ellos, principalmente, los problemas de focalización, cobertura y sub-

cobertura, problemas operativos relacionados a la compra de alimentos, la ineficacia de este tipo de

programas sin el componente educativo, y el mínimo aporte de nutrientes en relación a la dieta familiar.

8

9

As

oc

iac

ión

Civ

il

ADEGOB

Asociación Civil

ADEGOB

MENSUAL

El PRONAA, que estaba compuesto por el PIN (Programa Integral de Nutrición), el PCA (Programa de

Complementación Alimentaria: Comedores populares, Vaso de Leche, PANTBC) y Apoyo a Emergencias,

desapareció. Sólo se mantuvo el PCA, cuyo proceso de desactivación concluiría en el 2013 con la

trasferencia del programa a treinta municipalidades distritales de la provincia de Lima desde el MIDIS.

Finalmente, ya que la población objetivo de Qali Warma no cubre a la población incluida en el sub-

programa infantil del desaparecido PIN (niños menores de tres años y madres gestantes), el MIDIS está

evaluando una propuesta en coordinación con los programas JUNTOS y CUNA MAS de manera

articulada con el Ministerio de Salud. En ese sentido, en febrero de este año, el MEF aprobó un crédito

suplementario para el MIDIS, donde 104 millones de nuevos soles fueron destinados a implementar

proyectos, precisamente, orientados a reducir la desnutrición crónica en madres gestantes y menores de

tres años, para ser transferidas a las “entidades pertinentes”. Es así que en el presupuesto del MIDIS de este

año encontramos dos proyectos de acompañamiento, cuidado y promoción del desarrollo infantil en

menores de tres años . 12

10 11

Ver sitio web: www.juntos.gob.pe

Ver sitio web: www.cunamas.gob.pe

Consulta Amigable. Ministerio de Economía y Finanzas (web) <http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx>

10

1112

Conclusiones

Si bien el cambio de un programa social conforma una estrategia política común de cada gobierno de turno

con el objetivo de cumplir promesas electorales o intentar diferenciarse de los gobiernos anteriores, la

desactivación del PRONAA nos lleva a pensar en los cambios incrementales que definieron su trayectoria y

posterior desactivación, quedando pendiente un análisis organizacional que explique las resistencias a

tales cambios. Por otro lado, la poca capacidad de descentralización y coordinación intergubernamental

del PIN -programa clave en el combate a la desnutrición- parece haber sido una de las dificultades más

importantes que los reformadores enfrentaron.

As

oc

iació

n C

ivil

ADEGOB

MENSUAL

Asociación Civil

ADEGOB

Evento “El Reto de la Gestión de Recursos Humanos en el

Sector Público”.

Fecha: Viernes 14 de junio de 2013

Organizadores: iniciativa del Centro de Estudiantes de la Facultad de Gestión y Alta Dirección de la PUCP (CEGAD), con la colaboración de ADEGOB y la Revista FOCUS.

Ponentes:Ÿ Eduardo Dargent, Profesor de la

Especialidad de Ciencia Política y Gobierno, PUCP

Ÿ Mariana Ballén, Gerente de Políticas de Gestión de Recursos Humanos, SERVIR

Fotos 5, 6 y 7

6 7

4

3

2Organizadores: Iniciativa del Centro de Federado de la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP, co-organizado por las organizaciones estudiantiles de la Facultad de Ciencias Sociales: ADEGOB, Politai, La Colmena, Anthropia, Internacia y la Asamblea de Estudiantes de Economía - AEEFecha: Jueves 13 de junio

Asociación Civil

ADEGOB

Bachiller en Ciencia Política y Gobierno con mención en Políticas Públicas y Gestión Pública por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Fundador y actual presidente de la Asociación Civil ADEGOB.Actual Asistente de Proyectos en la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP. Sus temas de interés son planificación y gestión estratégica; presupuesto público; políticas educativas; modernización del Estado y reformas administrativas; rediseño de procesos; y gestión organizacional.

Bachiller en Ciencia Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magíster en Política Social con mención en Gestión de Proyectos por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Es Investigadora de la Revista Andina de Estudios Políticos. Especialista en Focalización de Programas Sociales.

Estudiante del 9no ciclo de Ciencia Política y Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente, desempeña el cargo de Directora de Proyectos en la Asociación Civil ADEGOB. Asimismo, es Directora de la sección de Gestión Pública de un Blog conformado por alumnos de diversas universidades llamado “Tintero Político”. Finalmente, desde este año, es parte del Equipo de Investigación sobre temas de Capacidad Estatal de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP.

Estudiante del 9no ciclo de Ciencia Política y Gobierno de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Cofundadora de la Asociación Civil ADEGOB, actualmente desempeña el cargo de Fiscal en dicha asociación. Además, es parte del Equipo de Investigación sobre temas de Capacidad Estatal de la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP.

Lima, Perú

Director: Angelo Oliva Castillo

Diagramación y diseño:Dirección de Imagen Institucional

Director: Diego Salazar Morales

Contenidos:Dirección de Investigaciones