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8/7/2019 barrantes ppto public

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LOS FONDOS PBLICOS O DE CMO EL PRESUPUESTOPBLICO VA PERDIENDO CAPACIDAD REDISTRIBUTIVA

ROXANA BARRANTES

Documento de Trabajo N. 152

IEPInstituto de Estudios Peruanos

http://www.iep.org.pe


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2Serie: Economa 47

CIES CONSORCIODE INVESTIGACIN ECONMICAY SOCIALAntero Aspllaga 584, El OlivarLima 27, PerTelefax (51 1) 421-8082 / 421-7968 / 442-0463www.cies.org.pe

Este documento corresponde al N 33 de la Serie Diagnstico y Propuesta del Consorcio de

Investigacin Econmica y Social (CIES).

IEP INSTITUTODE ESTUDIOS PERUANOSHoracio Urteaga 694, Lima 11Telfono: 332-6194 / 424-4856Fax (51 1) 332-6173Correo-e: [email protected]

ISSN: 1022-0356 (Documento de Trabajo IEP)ISSN: 1022-0399 (Serie Economa)

Impreso en el Per

junio, 20071000 ejemplares

Hecho el depsito legalen la Biblioteca Nacional del Per: 2007-05343

Cuidado de Edicin: Mercedes DiosesCorreccin de Estilo: Sara MateosDiagramacin: Silvana Lizarbe

Este documento es resultado del proyecto homnimo desarrollado en el marco del sistema de

concursos del CIES, con el auspicio de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional(ACDI) y el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC).

Reservados todos los derechos a los editores, bajo el protocolo 2 de la Convencin

Universal de Derechos de Autor. Sin embargo, por la presente, se concede permiso para

reproducir este material total o parcialmente para propsitos educativos, cientficos o

en desarrollo, con una mencin de la fuente.

BARRANTES, ROXANA

Los fondos pblicos o de cmo el presupuesto pblico va perdiendo capaci-

dad redistributiva. Lima: IEP, CIES, 2007 (Documento de Trabajo, 152,Serie Economa, 47)

FONDOS PBLICOS; FINANZAS PBLICAS; POLTICA ECONMICA;PER

WD/03.01.02/E/47



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CONTENIDO

AGRADECIMIENTO...................................................................................................... ... 7

INTRODUCCIN.......................................................................................................... .... 9

I. LALITERATURASOBREELTEMA........................................................................ ....11

II. LOSFONDOSESPECIALESENEL PER.................................................................. .. 29

III. LAECONOMAPOLTICADELOSFONDOSESPECIALES............................................. .. 47

IV. LASPROPUESTASDEFONDOSESPECIALESRECHAZADASENEL CONGRESO................... 69

CONCLUSIONES.......................................................................................................... .. 87

ANEXOS................................................................................................................... .. 89

BIBLIOGRAFA............................................................................................................ 109



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P O

LISTADECUADROSYGRFICOS

CUADROS

Cuadro 2.1 Fondos especiales creados por ao 30

Cuadro 2.2 Principales fuentes de ingresos de los FE segn tipo de entidad 33Cuadro 2.3 Principales modalidades de ingreso de los FE 34

Cuadro 2.4 Resumen de principales modalidades de ingreso de los FE 35

Cuadro 2.5 Destino de los recursos de los FE en general 39

Cuadro 2.6 Destino de los recursos de cada FE 40

Cuadro 2.7 Origen y destino de los recursos dentro de un mismo sector 41

Cuadro 2.8 Fondos por sector gubernamental segn funcionalidad 42

Cuadro 2.9 Tipo de gasto principal de los FE para ingresos 2005 44

Cuadro 2.10 Ingresos 2005 de los FE segn tipo del bien de origen y de destino 45

Cuadro 2.11 Importancia relativa del tipo de bien en los ingresos 2005 45Cuadro 2.12 Clasificacin funcional de los FE 46

Cuadro 3.1 Procesos electorales 1990-2005 48

Cuadro 3.2 Tipo de norma de creacin y nombre del FE 50

Cuadro 3.3 Origen poltico de los FE 51

Cuadro 3.4 Fondos aprobados por ley, propuestos por el Poder Ejecutivo 52

Cuadro 3.5 Fondos creados por normas generales 56

Cuadro 3.6 Periodos de reglamentacin efectiva de los FE 57

Cuadro 3.7 Periodos de reglamentacin efectiva segn cada FE 57

Cuadro 3.8 Vigencia de los FE 59

Cuadro 3.9 Fondos fusionados 60

Cuadro 3.10 Lista de FE segn alcance regional o nacional 62

Cuadro 4.1 Fondos propuestos en el Congreso y no aprobados 70

Cuadro 4.2 Propuestas de creacin de FE segn periodos presidenciales 74

Cuadro 4.3 Origen y destino de los recursos de los fondos rechazados 77

Cuadro 4.4 Recirculacin de recursos en las propuestas de FE no aprobadas(porcentajes) 78

Cuadro 4.5 Recirculacin de recursos en cada propuesta de FE no aprobada 78

Cuadro 4.6 Fondos propuestos no aprobados segn sectores 81

Cuadro 4.7 Lista de FE propuestos no aprobados por sector 83

Grficos

Grfico 1.1 Prdida de eficiencia social en monopolio 17

Grfico 2.1 Ingreso de FE segn principal modalidad, 2005 37

Grfico 2.2 Ingreso de fondos por sectores respecto a PIA, 2005 38

Grfico 2.3 Ingresos de fondos por sectores respecto a PIA segn fuente, 2005 39

Grfico 2.4 Tipo de gasto principal de los FE para ingresos 2005 44

Grfico 2.5 Ingreso de fondos por sectores respecto a gasto en inversiones

de PIA, 2005 44Grfico 3.1 FE segn normas de creacin 49



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Grfico 3.2 Origen poltico de los FE 51

Grfico 3.3 Creacin de FE segn ao y norma 53

Grfico 3.4 Creacin de fondos: normas generales o especficas 55

Grfico 3.5 Creacin de fondos por ao y PBI real (variacin anual) 61

Grfico 3.6 Ingresos por fondos redistributivos respecto al ingreso total degobiernos locales (incluye recursos propios): ao 2005 65

Grfico 3.7 Ingresos por fondos redistributivos respecto al ingreso total degobiernos regionales (incluye recursos propios): ao 2005 66

Grfico 3.8 Reelecciones en las ltimas cuatro elecciones congresales(1992, 1995, 2000, 2001) 67

Grfico 3.9 Distribucin de das transcurridos entre presentacin de proyectode norma y promulgacin (publicacin en el diario oficial) 67

Grfico 4.1 Propuestas de FE no aprobadas en el Poder Legislativo 73

Grfico 4.2 Propuestas de FE en el Congreso y no aprobadas por ao(propuestas iniciales y repetidas) 73

Grfico 4.3 Origen de recursos de FE propuestos y no aprobados en el PoderLegislativo 76

Grfico 4.4 Fondos propuestos y rechazados por mbito regional o nacional 77

Grfico 4.5 FE propuestos no aprobados por tipo de gasto 80

Grfico 4.6 FE propuestos no aprobados por sector 82

Grfico 4.7 Fondos aprobados y fondos propuestos no aprobados por sector 82



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AGRADECIMIENTOS

Muchas personas contribuyeron a enriquecer este proyecto de investigacin. Para

formularlo, Marisa Remy me dedic un tiempo valioso. En diferentes etapas, tanto en

el Instituto de Estudios Peruanos (IEP) como en el Instituto Kellogg para Estudios

Internacionales de la Universidad de Notre Dame (Estados Unidos), y en reuniones

organizadas por el Consorcio de Investigacin Econmica y Social (CIES), recib

comentarios de Shane Hunt, Carlos Casas, Scott Mainwaring, Miriam Kornblith, Gulnaz

Sharafutdinova, Susan Fitzpatrick-Behrens, Romeo Grompone, Cecilia Blondet, Eduardo

Morn, Gonzalo Tamayo, Waldo Mendoza, Martn Tanaka, Carlos Melndez, Rodrigo

Barrenechea y de los comentaristas annimos asignados por el CIES. El captulo que

revisa la literatura terica fue escrito durante mi estancia como investigadora visitante

en el Instituto Kellogg; como representante de mi deuda de gratitud con ese centro de

estudios, quiero mencionar a la bibliotecaria Vonda Polega, que facilit signifi-

cativamente mi trabajo. Agradezco de corazn la generosidad de Julio Cotler, quien

coment y ley varias versiones parciales de este trabajo, y de Carolina Trivelli que meayud desde el planteamiento inicial. Finalmente, este trabajo no hubiera podido

realizarse sin el compromiso de Juan Jos Miranda y Max Prez-Len, asistentes de

investigacin del IEP. A pesar de toda esta ayuda, no s si pude incluir todo lo sugerido

o si hice justicia a los comentarios y aportes, por lo que los errores y omisiones que

subsisten en el texto son de mi entera responsabilidad.



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INTRODUCCIN

ANTEELRELATIVOXITO del Fondo de Compensacin y Desarrollo Social (Foncodes) (Paxsony Shady 2002), creado como parte de las redes de seguridad social que se constituyeronpara hacer frente a las polticas de estabilizacin y reformas estructurales de principios de ladcada del noventa, han proliferado en el Per los denominados fondos, es decir, montosde recursos destinados especficamente a un fin.

Una caracterstica fundamental de dichos fondos, a los que en este trabajodenominaremos fondos especiales (de ahora en adelante, FE), es que se restringen a undeterminado uso (las carreteras, en el caso del fondo vial, las reas naturales protegidas, enel de Profonanpe, etc.) o regin geogrfica (las reas rurales o de especial inters social, enel caso de Fitel), y que en prcticamente todos los casos, se financian proyectos de inversin1

orientados por la demanda, es decir, solicitados por la poblacin organizada. Para la gestindel fondo, se pueden constituir organismos o directorios independientes (en algunos casoscon representantes del sector pblico), o se puede responsabilizar de esa funcin a undeterminado organismo pblico (existente o creado ad hoc), o al rgano de lnea de algnministerio.

Los FE no son una creacin heroica peruana. En diferentes economas en el mundoy en distintos momentos de la historia se han constituido fondos. Los ms comunes han sidolos fondos viales (Gwilliam y Shalizi 1999), que han tenido dos generaciones: con recursosdel Tesoro Pblico, los peajes y los fondos para atender necesidades previsionales. Algunosestados de los Estados Unidos fundan loteras o establecen sobretasas impositivas a loscigarrillos para financiar gastos en educacin pblica u otros gastos sociales (Kerbeshian

2002).Como ya mencionamos, a raz de las polticas de estabilizacin de fines de la dcada

del ochenta y principios de la del noventa se constituyeron diversos fondos de inversinsocial en los pases en desarrollo, animados por los bancos multilaterales.2 De este modose pensaba se atenda rpidamente las necesidades de la poblacin que resultaba msafectada por esas polticas y que no poda esperar a la reforma del Estado.

1. Hay algunas excepciones: Profonanpe, por ejemplo, financia el gasto recurrente para elmantenimiento de las reas naturales protegidas, y el Fondo de Compensacin Social Elctricafinancia un mecanismo de subsidio cruzado de las tarifas entre grupos de consumidores.

2. Al respecto, ver el documento de sistematizacin del BID (1998) y otras reflexiones como Jack(2001) y Rawlings y Shady (2002), entre otros.



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10 En este trabajo, estudiamos los FE constituidos en el Per que utilizan de maneradirecta o indirecta recursos pblicos. Llamaremos FE a los denominados especficamentefondos, y tambin a todas aquellas reglas de redistribucin de recursos pblicos explcitasen las normas. Para ser considerado en nuestra investigacin, el fondo debe tener uncomponente de recurso pblico, sea de manera explcita, como es el caso de un impuesto

dirigido, o de manera implcita, es decir, cuando ante alguna contingencia del sector privado(como la quiebra de un banco) se demandan recursos pblicos. Buscamos identificar el rolde los FE en las estrategias redistributivas del sector pblico, pensando si conviene considerarloscomo un instrumento viable y efectivo para la reforma del Estado.

En la medida en que no se cuenta con un estudio integral sobre los fondos del Estado,la investigacin ha demandado un importante trabajo de identificacin y descripcin de losFE. Nos hemos centrado en los fondos que se han constituido en el Per en los ltimosquince aos; especficamente, entre el 28 de julio de 1990 y el 31 de diciembre del 2005.Este es un periodo interesante en la historia del Per, pues marca un cambio fundamental deorientacin en la poltica econmica, que no necesariamente ha contado con un consenso

social, y que ha involucrado redefinir las reglas de la poltica a la luz del final de la guerrainterna y de la reinsercin del Per en el mercado internacional, explotando sus ventajascomparativas por la abundancia de recursos naturales.

Esta publicacin se divide en cuatro captulos: el primero se ocupa del marco conceptual;en el segundo se identifica y describe los FE; el tercero es una discusin sobre la economapoltica de esos fondos; y el cuarto analiza las propuestas de FE rechazadas en el Congreso.Las conclusiones cierran el texto. Como el lector comprobar, ste es slo un documento detrabajo, pues al enfatizar la identificacin y descripcin de los FE, se ofrecen sobre todohiptesis cuya validez no se ha podido confirmar o negar en esta etapa de la investigacin.As, es un documento inicial que esperamos aliente a realizar ms investigaciones sobreel tema.



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I. LA LITERATURA SOBRE EL TEMA

Es importante ubicar la descripcin y el anlisis de los fondos especiales (FE) creados en elPer en un marco conceptual que ordene la presentacin. En este primer captulo, revisamosla literatura relevante para este proyecto de investigacin con el objetivo de contar con dichomarco, que se construye tomando elementos de las diferentes contribuciones analizadas.Esta revisin comienza con una discusin aclaratoria sobre los conceptos fundamentales debienes privados y bienes pblicos, segn la teora econmica.

En la medida que nos concentramos en los FE financiados con recursos pblicos,empezamos la revisin terica con la teora normativa de las finanzas pblicas, o la economadel bienestar, como se le suele llamar. Seguidamente, presentamos los aportes de la teora dela eleccin pblica (public choice) que introduce claramente en la discusin a los agentesque deciden e implementan la poltica pblica. Luego, nos detenemos en los aportes planteadosdesde el enfoque de la bsqueda de rentas (rent seeking), lo que nos da el marco paramostrar los problemas que presenta la redistribucin. Una breve exposicin de la economapoltica de los derechos de propiedad cierra el anlisis de la literatura relevante para nuestrotema.

A partir de estos aportes, construimos dos hiptesis complementarias para explicar lacreacin de FE. La primera se construye sobre la base de los modelos de bsqueda derentas y de la teora econmica de la regulacin y explica a los FE como el resultado delmercado de rentas y de las normas de creacin de fondos. La segunda hiptesis se basa enel anlisis de los mercados polticos, y postula que los FE objeto de este estudio son unmecanismo reputacional que da credibilidad a los diferentes compromisos que asumen elEjecutivo o el Legislativo, en un contexto de ausencia de mecanismos institucionales decompromiso del Estado. Como veremos a lo largo de esta seccin, las explicaciones irnprestando conceptos de los diferentes enfoques conceptuales revisados que, a su vez, guiarnla descripcin y el anlisis de los FE creados en el Per, que se realiza en la siguiente seccin.

Antes de seguir, aclaramos dos temas. En primer lugar, dada la perspectiva econmicaque tiene este trabajo, muchos trminos de la ciencia poltica son utilizados en este texto casien su sentido coloquial. En segundo lugar, repetimos: vamos a referirnos a fondos especiales(FE) cuando hablemos del objeto de estudio de esta investigacin.

1. Bienes privados y bienes pblicos

Una primera distincin fundamental que est en la base de nuestra preocupacin por los FEes la diferencia que establece el anlisis econmico entre los bienes privados y los bienespblicos. Dos son las caractersticas que definen la distincin. De un lado est el carcterrival del bien analizado y, de otro, el carcter exclusivo. La rivalidad muestra si el bien se

agota en el consumo de un individuo. La exclusividad indica las tecnologas de exclusindisponibles, que tienen por objeto individualizar las responsabilidades por los costos y los



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12 beneficios del consumo. El carcter exclusivo de un bien se apoya en la presencia de unrgimen de derechos de propiedad, usualmente asociado a la existencia de un Estado, o deun tercero con poder de coercin.

As, mientras los bienes privados son rivales y exclusivos, apropiables a nivel individual,los bienes pblicos son lo opuesto: no rivales y no exclusivos. La rivalidad y la exclusin

ocurren tambin en diferentes intensidades o niveles, por lo que se encuentran diferentescategoras de bienes pblicos: pblicos puros, locales, de club, sujetos a congestin, etc.3

Por ejemplo, una vacuna tiene al mismo tiempo caractersticas de bien privado y de bienpblico.4 Una carretera tambin exhibe simultneamente, en diferentes niveles, ambascaractersticas. Un proyecto de irrigacin que beneficia solamente a un conjunto de localidadesser considerado un bien pblico local.

Mientras que los mercados surgen para bienes privados, y en ausencia de imperfecciones,puede postularse que su provisin descentralizada a travs de intercambios privados es eficien-te, los mercados solos no logran obtener el nivel deseado de bienes pblicos, es decir, aquellosque se caracterizan por ser no rivales y no exclusivos. Ello se explica tanto por lo costoso de

la exclusin, como porque al no agotarse el bien en el consumo de un individuo, una vezprovisto el bien, el resto de consumidores se convertira en polizones (free riders), es decir,consumiran sin pagar. Los agentes privados, as, no tienen incentivos para proveer bienespblicos. En consecuencia, es el Estado quien debe organizar la provisin de este tipo debienes.5

De ah que un componente importante de las teoras que explican a los Estados y a laspolticas que ejecutan sea su decisin sobre la composicin y el nivel de bienes pblicos queprovee. Similarmente, en la medida que la provisin de bienes pblicos se financia conimpuestos,6 los votantes, con sus preferencias sobre determinados tipos y niveles de bienespblicos, afectan las decisiones que toma el Estado.7

Los FE que estudiaremos estn compuestos por recursos que tienen algn componentede recurso pblico. As, en teora, estn destinados a financiar la provisin de bienes pblicos.En la prctica, sin embargo, el alcance pblico del bien provisto tambin est en cuestin y lainterrogante, o el nivel de rivalidad y exclusin posibles, debe mantenerse en cuenta en lamedida que define el universo posible de beneficiarios. De ah que, para efectos de esteestudio, es importante mantener clara la distincin entre bienes privados y bienes pblicos ycomprender el rol del Estado en organizar la provisin de bienes pblicos.

3. Cornes y Sandler (1986) son la mejor fuente para este anlisis.4. Mientras una persona la recibe y, en consecuencia, se protege de la enfermedad contra la cual sele vacuna carcter privado del bien, protege al mismo tiempo del contagio al resto de personascon las cuales esa persona interacta carcter de bien pblico.

5. En este contexto, provisin significa asegurar que se provean y no necesariamente que suproduccin est en manos del Estado. De igual manera, Estado slo significa tercero con poderde coercin. A medida que avancemos en la revisin, el Estado estar formado por agentes conintereses.

6. En una versin simplificada, todo gasto pblico se financia con impuestos. En la prctica, sabemosque se lo financia con impuestos o endeudamiento, sea nacional o internacional. Al final, hasta elendeudamiento se paga con impuestos.

7. Hasta el momento, estamos abstrayendo los mecanismos mediante los cuales pasamos de las

preferencias de los votantes a los incentivos que enfrentan los ejecutores de las polticas pblicas,pasando por los representantes elegidos, en las diferentes instancias de gobierno.



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132 . Finanzas pblicas8

La teora econmica pura de las finanzas pblicas estudia la actividad econmica del Estadoen tanto proveedor de bienes pblicos que financia con impuestos que se cobran a losciudadanos. En otros contextos tambin se le conoce como economa del bienestar, en tanto

examina la actividad del Estado en la economa como parte de la solucin de las fallas demercado, ante la presencia de diferentes tipos de externalidades y bienes pblicos.

Para las finanzas pblicas puras, el Estado acta como un planificador benevolente.Solamente agrega los intereses de los agentes, expresados a travs de la demanda y de laoferta, para maximizar el bienestar de la sociedad. Es en ese contexto que se decide el nively la composicin de bienes pblicos que sern provistos. El planificador social resuelve unproblema de optimizacin del bienestar de la sociedad,9 y lo hace sin estar influido, odeterminado, por sus propios intereses, sin favoritismos, y tampoco por sus preferenciasintertemporales que podran inclinarlo a optar por el presente en lugar de valorarlo igual queal futuro.

Planteado as el problema, es necesario conocer, de un lado, el nivel de cada bienpblico demandado y, de otro lado, la manera de financiarlo a travs de impuestos.10 Estasson dos decisiones separadas, tomadas por el planificador social. La relacin entre el queaporta impuestos y quien se beneficia de los bienes pblicos no es directa, por la propianaturaleza del bien pblico que impide, por lo costoso, individualizar los beneficios delconsumo. Al mismo tiempo, el nivel de tributacin se define sobre la base del principio de lacapacidad de pago (o ability to pay). En este contexto de la economa normativa del bienestar,cualquier impuesto con un fin dirigido no resulta eficiente, en tanto introduce una restriccinadicional en el problema de optimizacin del planificador social,11 lo que reduce el nivel debienestar alcanzable por la sociedad.

Frente a esta manera de financiar la provisin de bienes pblicos es decir, a travsde impuestos universales, donde la relacin aportante-beneficiario no existe, en el otroextremo del espectro se encuentra la posibilidad de financiar bienes pblicos a travs decargos a los usuarios. En este caso, solamente puede consumir el bien pblico aquel quepaga, recogindose el carcter privado del bien pblico as provisto.12 Claramente, los cargosa los usuarios no son eficientes en el contexto de bienes pblicos puros.13As, solamente enla medida que algn nivel de exclusin sea factible, podr ser eficiente financiar bienes pblicoscon cargos a los usuarios.14 Estos cargos, adems, cumplen la funcin de los precios al

8. Varios textos pueden proveer una visin ms amplia de lo aqu discutido. Nombro solamente dos:

Varian (2003) y Stiglitz (1997).9. El bienestar de la sociedad se define por la suma del excedente del productor y del excedente del

consumidor.

10. La literatura que aborda estos problemas es inmensa. Comienza con el aporte de Samuelson sobrela demanda de bienes pblicos y llega hasta los mecanismos de revelacin de preferencias, enpresencia de informacin asimtrica. Una revisin inicial puede encontrarse en cualquier texto demicroeconoma, por ejemplo, Varian (2003).

11. McMahon y Sprenkle (1970, 1972), citados por Wiseman y Posnett (1991).

12. Es el caso de la carretera con peaje: solamente es consumida (usada) por aqul que paga el peaje.

13. Como el caso de la defensa nacional.

14. Wagner (1991) expresa claramente: [] charges involve a direct connection between making a

payment and receiving a service from government (p. 7). En la definicin tributaria legal peruana,cargo se vuelve sinnimo de tasa.



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14 racionar la escasez o la congestin posibles en el tipo de bienes pblicos que ayudan afinanciar.

En la literatura de finanzas pblicas, se encuentra una tercera manera de financiarbienes pblicos: la de los impuestos dirigidos (o earmarked),15 que son recursos especficospara un fin determinado. Los impuestos dirigidos tienden as a compartimentalizar el gasto,

ya que el nivel de bien pblico provisto depender de la recaudacin del impuesto que lofinancia. A pesar de que los impuestos dirigidos pueden ser vistos como una manera deestablecer cargos al usuario (quasi cargos), no lo son realmente por varias razones: (i) nopueden ser evitados si no se consume el bien pblico;16 (ii) no necesariamente en todos loscasos el bien privado al cual se coloca el impuesto es un complemento del bien pblico quese financia;17 (iii) no es el precio del bien pblico, sino un impuesto el que distorsiona elconsumo del bien privado.18

Ambos, cargos al usuario e impuestos dirigidos, tienden a ser discutidos como dosmaneras diferentes de aplicar el principio del beneficio (benefit principle), es decir, pagapor el bien pblico quien se beneficia en el consumo. Al aplicar este principio, se puede

lograr eficiencia en la asignacin de recursos cuando quien se beneficia, contribuye con elfinanciamiento del bien preferido. As, se eliminan las externalidades que las decisiones deunos imponen sobre las preferencias, consumo y restriccin presupuestal de otros,19 y selogra transparencia en la asignacin del gasto pblico.

Este principio se opone al principio de tributacin universal para el financiamiento debienes pblicos. Bajo este principio, el Estado, en tanto planificador, encuentra menosrestricciones para decidir la provisin del nivel y composicin de bienes pblicos preferidospor la sociedad, aun cuando no se encuentre una relacin directa entre quien paga y quienrecibe beneficios.20

Los intereses de los agentes que toman o implementan las decisiones, sea de gasto ode tributos, no son necesariamente abordados desde este enfoque normativo. Han sido losdesarrollos desde la teora de la eleccin pblica y de los costos de transaccin, en trminosdel mercado poltico, y los problemas de implementacin que se estudian desde los modelosde agente-principal en el contexto de informacin asimtrica, los que incorporan a los agentesimplementadores de manera explcita.

Para efectos de nuestro proyecto de investigacin, el enfoque de la economa normativadel bienestar permite precisar el tipo de bienes, privados o pblicos, que los recursos de losFE contribuyen a financiar, y as el universo posible de beneficiarios y cunto contribuye

15. The earmarking of taxes refers to the specific designation of funds to some particular end use.Anderson (1991: 16).

16. Como sera el caso de la educacin financiada con impuestos a los juegos de azar. Puede ocurrirque se consuma juegos de azar y no se consuma educacin, pero igual se contribuye alfinanciamiento, a pesar de que no se es un usuario del bien pblico.

17. Por ejemplo, esto sera si el impuesto selectivo al consumo a los combustibles se destinaseexclusivamente a mantener las carreteras. Quien consume gasolina puede no transitar por ningunacarretera. Pero en este caso de posible complementariedad, aquella persona que no transita porcarreteras, no podra evitar pagar por su mantenimiento, siempre que consuma gasolina, ocombustibles en general.

18. Bs (2000: 460).

19. Implcita en esta comparacin estn las reglas de decisin poltica, que veremos brevemente en lasiguiente seccin.

20. En un proceso de eleccin social por regla de la mayora, la teora predice que se proveer el nivelde bien pblico preferido por el votante que establece la mediana de las preferencias.



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15cada uno a la provisin de bienes pblicos. Asimismo, permite distinguir la fuente de recursosde los fondos: tributacin universal (real o va endeudamiento), cargos a los usuarios, oimpuestos dedicados (o dirigidos).

3. Impuestos dirigidos y teora de la eleccin pblica

Buchanan (1963) desarrolla la teora que explica bajo qu conjunto de condiciones los impuestosdedicados son ms eficientes, inspirado por Wicksell.21 Para hacerlo, introduce un elementode realidad fundamental en cualquier teora de asignacin de gasto pblico, cual es el rol quejuegan los polticos en las decisiones de gasto.22

El modelo de Buchanan es bastante sencillo. Contempla la eleccin sobre dos bienespblicos. En su modelo, la autoridad elige la proporcin de gasto en cada bien pblico,mientras el votante mediano, por la regla de la mayora, elige el nivel total de presupuesto.Este tipo de eleccin se opone a la eleccin del nivel provisto de cada bien pblico y surespectivo financiamiento, como ocurre cuando los impuestos estn dirigidos. As plantea-

do el problema, es claro que los impuestos dirigidos son ms eficientes que el financiamientopor la va de impuestos universales, resultado que se logra porque no hay un agente interpretan-do los intereses de los votantes, sino que el nivel de cada bien pblico es elegido segn laspreferencias individuales.23

A partir del trabajo de Buchanan, se desarrollaron otro conjunto de modelos queintrodujeron, entre otros elementos, la toma de decisiones por regla de la mayora, y otroselementos que dan ms realidad al modelo original. Por ejemplo, Goetz (1968) desarrolla unmodelo que toma al grupo, y no al individuo, como eje. De este modo, encuentra tambinoptimalidad en los impuestos dirigidos, en presencia de coaliciones mayoritarias. En el modelodesarrollado por Athanassakos (1990), de opciones de presupuesto en una democraciadirecta, el presupuesto pblico es mayor, o por lo menos igual, al que resultara si todos losimpuestos fueran dirigidos.

Lee y Wagner (1991) discuten la economa poltica de los impuestos dirigidos debidoa su importancia en la economa norteamericana.24 En EEUU, los impuestos dirigidos sonbastante usados para financiar bienes pblicos. En varios casos, se rompe la complementariedadentre impuesto dirigido y bien financiado, como sera el caso del impuesto a la gasolina parafinanciar la provisin de carreteras, y de gravarse bienes privados inmorales,25 como eljuego o los cigarrillos, para financiar gastos en educacin o salud. Tambin son usados comoparte de transacciones polticas entre miembros del Congreso para beneficiar a los respectivosdistritos electorales.26

En uno de los modelos planteados ms recientemente, Bs (2000) combina la teora

de impuestos dedicados con los modelos de informacin asimtrica en el juego poltico, con

21. Wicksell (1958), en traduccin de Buchanan.

22. Ello, analizado con las herramientas del anlisis econmico, es lo que se denomina public choiceo eleccin pblica.

23. Wiseman y Posnett (1991) lo expresan con claridad: [] earmarking thus has the potential valueof improving the efficiency of collective choice (the responsiveness of the political process toindividual preferences), by removing one impediment to the revelation of preferences (p. 30).

24. Con datos de 1970, se afirma que el 41% de los ingresos de los gobiernos estatales en los EEUUest dirigido.

25. Conocidos como sin taxes.26. En lo que se denomina pork and barrel politics.



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16 mltiples actores. La pregunta que el autor busca responder es si los impuestos dirigidospueden ser ptimos, en el sentido del planificador benevolente de la teora normativa de lasfinanzas pblicas, cuando se tiene un agente que propone el nivel de impuestos y otro queaprueba el nivel de gasto, y los consumidores revelan su demanda por el bien pblico. Si elplanificador maximiza votos en lugar de bienestar, de tal modo de atender las presiones de

los grupos de inters en lugar de minimizar la prdida de eficiencia social producto de latributacin, es ms probable que se opte por los impuestos dirigidos.

Recientemente, en el contexto de la creacin de impuestos dirigidos con fines am-bientales, se han desarrollado modelos, basados en la teora de juegos, que explican losimpuestos dirigidos en el contexto del juego poltico. En un panorama de incertidumbre so-bre quin ser el ganador de las siguientes elecciones, Brett y Keen (2000) desarrollan unmodelo donde los impuestos dirigidos son el mecanismo mediante el cual el partido polticoque est en el poder hoy, restringe las opciones de asignacin del gasto pblico del partidoque, teniendo diferentes objetivos, puede ganar las elecciones en el segundo periodo. En sumodelo, los polticos ms dbiles, o aquellos en los que se confa menos, son los que tienen

ms probabilidades de crear impuestos dirigidos.Anesi (2006), por su parte, generaliza el modelo anterior al discutir la adopcin deimpuestos dirigidos en un contexto de competencia poltica, donde se conocen las preferenciasde los partidos, y estos tienen opciones sobre qu proporcin de los impuestos pueden serdirigidos. El modelo predice que los impuestos dirigidos pueden ser creados por partidosque no valoran el bien pblico provisto, en tanto dan credibilidad a una direccin de polticaque no sera creble para el electorado de no haber creado el impuesto dirigido,27 aumentandoas la probabilidad de ser reelectos.

Estos ltimos modelos, donde el impuesto dirigido da credibilidad a un compromisode polticas, son importantes para efectos de nuestra investigacin. Nos obligan a prestaratencin a la fuerza poltica del legislador, ya que se puede esperar que el legislador msdbil con su base est ms propenso a apoyar la creacin de FE, de tal modo de ganar laplena confianza del grupo y mostrar fortaleza poltica en el Parlamento. De otro lado, comoveremos al hacer la clasificacin de FE, muchos de ellos son una manifestacin de impuestosdedicados (o earmarked taxes).

4. Bsqueda de rentas

El primero en plantear el tema de la accin poltica como un problema de bsqueda derentas, fue Tullock28 (1980), mientras que Anne O. Krueger (1980)29 lo nombr como tal ylo desarroll. La cuestin se plantea en trminos de una competencia poltica entre grupos de

inters, o cabildeo en realidad, para que alguno de los poderes del Estado emita diferentestipos de regulacin que den poder de monopolio a ciertos grupos. El poder de monopoliopermite as a quien lo posea apropiarse de la renta de monopolio, a costa de generar prdidasa la sociedad, o PES prdida de eficiencia social, parte de la cual, de otro modo, sera

27. Luego, cuando revisemos la teora de los costos de transaccin, veremos que ste es uno de losresultados de otra lnea de modelos de teora de juegos para explicar porqu una reforma solamentees creble y aceptada cuando la propone y ejecuta alguien que el electorado no identifica con esaalternativa.

28. El artculo original de Tullock fue publicado en 1967. En Buchanan, Tollison y Tullock (1980), se

vuelve a publicar y esa es la versin que he consultado.29. Idem para el artculo de Krueger.



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17apropiada por los consumidores. Esto se puede apreciar en el grfico 1.1, donde se observaque el precio cobrado por el monopolista (Pm) es mayor al que se cobrara en competencia(Pc), generndose as una reduccin en la cantidad demandada de Qc hasta Qm. Debido aque los consumidores compran a precios ms altos, y consumen menos en consecuencia, segenera una prdida de eficiencia social (PES), equivalente al tringulo sombreado en el grfico.

GRFICO 1.1Prdida de eficiencia social en monopolio

Los grupos de inters compiten as por obtener normas y leyes que les den poder demonopolio en el mercado. En este proceso de competencia, Buchanan (1980) identific porlo menos tres fuentes de recursos gastados, literalmente, en el proceso:

a) El proceso mismo de competencia entre los receptores potenciales de la renta

monoplica.b) Los recursos que los burcratas gastan para reaccionar frente a los recursos

gastados por los receptores potenciales.

c) Las distorsiones inducidas por el monopolio o por terceros como resultado delas actividades de bsqueda de rentas.

En este marco se inscribe la teora de la regulacin econmica de Stigler (1988). Deacuerdo a ella, la regulacin es dada por el Congreso y solicitada por grupos de inters. Seconfigura as una oferta de regulacin, con el objetivo de dar poder de monopolio, y unademanda de regulacin, con el objetivo de obtener ese poder de monopolio. En el procesode ajustar oferta y demanda de regulacin, se disipan rentas, que de otro modo seranapropiadas por los consumidores en la forma de precios ms bajos y mayor consumo.

Becker (1983) ampla el modelo de Stigler para considerar explcitamente la competenciaentre grupos de inters por influencia poltica para obtener regulacin, impuestos o subsi-dios a su favor. Un elemento fundamental en el modelo es que esta competencia produce unjuego de suma cero, donde mayores niveles de subsidio a un grupo son producto de mayoresniveles de impuestos, que financian el subsidio pero que vienen acompaados de la prdidade eficiencia social asociada a la tributacin. En este modelo, los grupos ms influyentessern aquellos ms eficientes en producir la presin. La eficiencia de la presin, a su vez,depende de la capacidad del grupo de controlar a los polizones, del tamao del grupo, de la

prdida de eficiencia social asociada a la tributacin y a los subsidios, y de la presin delgrupo comparada con la presin que ejercen otros grupos (el efecto marginal de la presin).

A

Demanda

IMg

CMg = CMe

0

P

Q

B

C

Qm Q*c

P*

c

PmPES



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18 As, es ms probable que los subsidios sean recibidos por grupos relativamente pequeos yque la presin poltica que puede ejercer un grupo gravado con un impuesto sea ms fuertecuando la prdida de eficiencia social es mayor.

Uno de los temas menos estudiados en el proceso descrito de demanda y oferta deregulacin es el de la dinmica y las consideraciones intertemporales asociadas. El tratamiento

inicial de Krueger contiene un elemento dinmico en las consecuencias, al considerar que lasociedad que busca rentas se embarca en un crculo vicioso de bajo crecimiento, al afectar lapercepcin de los agentes sobre el funcionamiento del sistema econmico. Si los agentesperciben que los resultados econmicos son, en realidad, resultados de la influencia de algunosagentes sobre el gobierno y no del esfuerzo desplegado en el mercado, ste, en tanto impersonaly transparente, perder credibilidad como mecanismo eficiente de asignacin de recursos.30

El modelo de bsqueda de rentas es fundamental para nuestra explicacin sobre elsurgimiento de los FE. Entre las hiptesis de trabajo que orientan este proyecto de investigacin,postulamos que se configura una tpica situacin de demanda y oferta de normas de creacinde fondos, segn el modelo propuesto por Stigler (1988), para explicar la oferta y demanda

por regulacin. Los FE creados permiten atender los intereses de los votantes o grupos deinters especficos de manera directa, y sin mediaciones posteriores o disputas de gasto,cuando se decide la asignacin presupuestal anual, restringiendo as la capacidad de la siguientemayora de asignar gasto a determinados bienes pblicos. Asimismo, se constituirn FE cu-yos beneficiarios sean aquellos grupos de votantes que logren articular a menor costo suapoyo poltico, independientemente del tamao del grupo. Un grupo pequeo puede tenerms control de los polizones, pero al costo de menor peso electoral. Sern lderes en laconstitucin de fondos aquellos legisladores con una base electoral ms definida, de tal modode hacer transparente la transaccin poltica, o aquellos que sean relativamente dbiles enesa base, de tal modo de comprar un posible apoyo poltico futuro.

Hasta el momento, la discusin ha estado centrada en los problemas que plantea ellogro de la eficiencia econmica. Sin embargo, la accin pblica tiene otra dimensinfundamental, la de la equidad, que inmediatamente nos remite a los problemas que plantea laredistribucin. Antes de abordar el elemento dinmico en las transacciones polticas queafectan la asignacin de recursos, pasamos revista brevemente a la teora econmica sobrelos problemas redistributivos.

5. La redistribucin

Hasta ahora, la literatura presentada se ha preocupado por la eficiencia en la asignacin derecursos. La literatura disponible sobre problemas redistributivos no es, sin embargo, muy

amplia, aun cuando el tema de quin gana y quin pierde con la ejecucin de determinadasacciones est en el centro de los problemas de accin colectiva. Usualmente, con el objetivode lograr eficiencia en la asignacin de recursos, se recurre al principio de compensacin, esdecir, que ante cambios en la asignacin de recursos, aquellos que ganan puedan potencialmentecompensar a aquellos que pierden con el cambio. Este es el principio que se recoge en elanlisis de costo-beneficio para decidir sobre la ejecucin de un proyecto.31 Difcilmente se

30. The perception of the price system as a mechanism rewarding the rich and well-connected mayalso be important in influencing political decisions about economic policy. If the market mechanismis suspect, the inevitable temptation is to resort to greater and greater intervention, therebyincreasing the amount of economic activity devoted to rent seeking (p. 70).

31. Usher (2003) seala que una de las grandes virtudes del anlisis costo-beneficio es que es ciego(p. 339).



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19encuentra en la teora normativa la manera como se puede hacer efectiva tal compensacin.Generalmente, se deja la solucin de estos problemas a la ciencia poltica.32

Mueller (1989) discute los problemas redistributivos, revisando la literatura que tratade explicar la preferencia por redistribucin de un agente racional.33 Las explicaciones pasantanto por percibir la redistribucin actual como una forma de asegurarse contra la posibilidad

de ser pobre en el futuro, como por el anlisis de los mercados de rentas de los grupos deinters, revisados en la seccin anterior. En la discusin, subyace la clara vinculacin entrelos problemas de asignacin de recursos, que tienen por objetivo la eficiencia econmica, ylos problemas de redistribucin, as como las reglas requeridas de decisin colectiva para lasolucin, separada, de ambos problemas.34 Planteado como un problema de decisin colectiva,el criterio de Pareto indica que la regla de unanimidad es necesaria para tomar decisionessobre problemas de eficiencia para la provisin de bienes pblicos. Sin embargo, la regla dela mayora es eficiente para decidir problemas de redistribucin de otro modo, no habraninguna redistribucin posible!

En trminos generales, la redistribucin puede ser ejecutada con una combinacin de

instrumentos, que pasan por la tributacin progresiva, las transferencias de ingresos queestn focalizadas, y la provisin de bienes pblicos especficos. En este proyecto, lapreocupacin no est en las reglas de decisin para la accin colectiva en general, sino en laposible redistribucin de recursos involucrada en las decisiones de provisin de bienes p-blicos a travs de FE. A propsito, el trabajo de Weingast, Shepsle y Johnsen (1981) planteavarios puntos tiles para la teora que esta investigacin necesita. En el modelo que plantean,el Congreso elige bienes pblicos para atender a los grupos sociales en general, que puedenestar ubicados en todo el territorio,35 o a grupos con una ubicacin geogrfica definida. Unapoltica distributiva es as una poltica financiada con tributacin universal que favorece a ungrupo geogrfico especfico. Dos temas son claves en el modelo: la representacin polticatiene bases geogrficas, y los beneficios del gasto pblico localizado geogrficamente provienentanto del excedente del consumidor por el consumo de un bien pblico local, como delexcedente del productor por el gasto contratado en la localidad. Este segundo componente,atado a la posibilidad de que estos productores con intereses muy definidos premien allegislador que los favorece con proyectos, convierte a la evaluacin econmica de los pro-yectos en algo diferente de la evaluacin poltica.36 La consecuencia lgica es que la evaluacinpoltica de proyectos genera presupuestos ms grandes y, en consecuencia, mayor tributaciny endeudamiento para todos.

32. Becker (1985) cita a Kaldor: Whether the landlords, in the free trade case, should in fact be givencompensation or not, is a political question on which the economist, qua economist, could hardlypronounce an opinion.

33. Agente racional solamente quiere decir aquel que maximiza su utilidad, o bienestar, con lainformacin disponible. Este mismo agente racional, que optimiza a corto plazo, puede equivocarse,cuando su comportamiento se analiza a largo plazo y como un conjunto acumulado de decisiones.Sobre este tema, ver Akerlof (1991).

34. El tratado de Wicksell sobre tributacin es ampliamente citado y colocado como el pionero de laseparacin conceptual de ambos problemas.

35. Como seran, por ejemplo, los maestros.

36. [] since political institutions fundamentally alter the perceptions and incidence of benefitsand costs, they systematically bias project choices away from efficient outcomes. In the contextof distributive politics, this was shown to imply larger projects and programs than are economicallywarranted (p. 662).



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20 Acemoglu (2003), al buscar explicar porqu surgen instituciones que promueven laineficiencia y un limitado crecimiento econmico, enfatiza el rol de la imposibilidad de hacercumplir los compromisos que el Estado adquiere, porque no es posible encontrar un tercerodiferente al Estado, con el suficiente poder para hacerlos cumplir. Debido a esa imposibilidad,los polticos eligen polticas que los benefician de manera individual, y al grupo de ciudadanos

que los apoya, y no a la sociedad como un todo; frente a polticas que promuevan el crecimientoy redistribuyan los beneficios. Esto ltimo requerira un compromiso creble, que es altamentecostoso de lograr, porque no existe el tercero que haga cumplir el acuerdo. As, los problemasde eficiencia, es decir, la decisin sobre el nivel de bien pblico, no pueden separarse de losproblemas de redistribucin, es decir, a quines benefician los bienes pblicos provistos.

En la misma lgica, para Robinson (1998) el motivo por el cual las decisiones sobre laeficiencia no se separan de las decisiones sobre la redistribucin es que las decisiones sobrela asignacin de recursos tienen, obviamente, impactos distributivos y, adems, pueden afectarel equilibrio de los polticamente poderosos. Sin instituciones polticas que ejecutentransferencias con eficiencia, se generan dilemas entre la eficiencia y la redistribucin al afectarse

la cuota de poder de quien lo detenta hoy, que pueden evitar los cambios de polticas pblicashacia la adopcin de medidas eficientes.Es precisamente esta ltima idea la que se recoge para esta investigacin sobre los FE:

la decisin sobre el suministro de bienes pblicos a grupos que son receptores netos derecursos pblicos es una decisin redistributiva, que se toma en la arena poltica. El motivopor el cual se toma esta opcin de redistribucin puede descansar tanto en la necesidad decomprometer creblemente ciertas sendas de polticas, como en la esperanza de los polticosde hacerse reelegir o en el deseo de restringir el mbito de polticas disponibles para lassiguientes administraciones. La importancia de diversos grupos de inters, productores oconsumidores, localizados en distintas circunscripciones, de acuerdo al modelo de Weingast,Shepsle y Johnsen (1981), ser tambin relevante para explicar los FE.

6. La poltica de los derechos de propiedad

En los ltimos veinte aos, se ha desarrollado el enfoque de los derechos de propiedad ycostos de transaccin para comprender las dimensiones institucionales que sostienen el bienestareconmico de una sociedad. Coase (1960) y Stigler (1966) fueron los primeros en subrayarla importancia de la asignacin inicial de derechos de propiedad sobre las posibilidades dealcanzar eficiencia en la asignacin de recursos en presencia de costos de transaccin. Comosabemos, estos comprenden los costos asociados a la definicin de los bienes a transar y alcumplimiento de los acuerdos, bajo el reconocimiento de la asimetra de informacin entre

las partes de una transaccin. As, las diferencias en la informacin de los agentes ocasionancostos que convierten a la asignacin de derechos de propiedad en claves para la eficiencia.North y Thomas (1973) y sucesivos trabajos de North37 parten del reconocimiento de loscostos de transaccin y derechos de propiedad para desarrollar modelos que enfatizan laimportancia de las instituciones en el desempeo econmico, como instancias que enmarcanel rango de transacciones posibles entre los agentes.

En la dimensin de la economa poltica, y con evidencia obtenida de trabajos dehistoria econmica, el enfoque de la poltica de los derechos de propiedad se basa en entendera los Estados38 como agentes que necesitan de recursos para mantenerse en el poder, a

37. Tanto solo (North 1990, 1994, s/f) como con diferentes autores.

38. Note el especialista en ciencia poltica, que el trmino Estado se est usando de manera bastanterelajada y de manera indistinta con el de gobierno.



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21diferencia del enfoque de la economa del bienestar que los percibe como entes benevolentes.39Los recursos necesarios para mantenerse en el poder son generados por agentes privados,que contribuyen con impuestos al financiamiento de los bienes pblicos. Pero los agentesprivados no pueden generar recursos de manera suficiente, si no estn seguros que los derechosde propiedad sobre los retornos de sus inversiones sern respetados. El Estado, entonces,

tiene que comprometerse a no expropiar las inversiones, es decir, tiene que comprometersea proteger los derechos de propiedad de aquellos que, por la va de impuestos o de trans-ferencias especficas, generan los recursos para que el gobierno se mantenga en el poder.

En tanto involucra una secuencia de acciones en el tiempo, donde primero se da lainversin y luego el respeto de los derechos de propiedad una vez que la inversin se harealizado, el compromiso de no expropiacin tiene que ser creble para que sea efectivo. As,las nociones de compromiso y credibilidad han sido incorporadas en la literatura econ-mica. Se atribuye a Schelling40 la introduccin de estos trminos en los conceptos econmicoscontemporneos. La nocin de compromiso involucra eliminar opciones de accin futura,con el objetivo de influir en las opciones actuales de otro, al afectar sus expectativas sobre el

rango de acciones realmente posibles para quien se compromete. La nocin de credibilidadrecoge la creencia de quien recibe el compromiso, de que la accin comprometidaefectivamente se llevar a cabo.

Shepsle (1998), por su parte, ofrece las siguientes definiciones: [] un compromisoes una promesa, un convenio, una garanta, o una prenda para comportarse de una maneradeterminada. Un compromiso escrebleen uno de dos sentidos: el motivacional y el imperativo(p. 116).

El sentido motivacional responde a la compatibilidad de incentivos entre hoy y maana:lo que me conviene maana, tambin me conviene hoy. En este caso, el compromiso esautocumplible y, por lo tanto, creble. Notemos cun difcil puede ser lograr esto en presenciade incertidumbre e informacin asimtrica. De otro lado, el sentido imperativo responde a laimposibilidad material de que el agente acte de una manera diferente a la ofrecida, lo quegeneralmente se logra cuando el agente que se compromete se autolimita de alguna manera:por separacin de poderes, en el caso de un gobierno, o por algn tipo de coercin externa.41

En consecuencia, si la declaracin de un gobierno de que no expropiar maana no escreda por quienes tienen que invertir, efectivamente la inversin ser menor o no se dar deltodo. La consecuencia es que el gobierno no contar con suficientes recursos para mantenerseen el poder y ser cambiado. Siguiendo nuevamente a Shepsle (1998: 123),

[] tener derechos de propiedad correctos [] involucra no solamente (o mayormente)especificar derechos y darles fuerza o ejercer la autoridad discrecional de manera

prudente; sino que tambin significa establecer instituciones polticas para limitar o volvercostoso el ejercicio de la autoridad discrecional.

39. Si bien Milton Friedman argumenta que un modelo econmico no se evala por el realismo de sussupuestos sino por la bondad de sus predicciones, ste podra ser uno de los casos ms difcilesde justificar.

40. Thomas C. Schelling comparti con Robert Aumann el Premio Nobel de Economa en el 2005,precisamente por sus contribuciones en el uso de la teora de juegos para la solucin de conflictos,donde los compromisos estratgicos son clave. Cito aqu solamente el texto publicado en el 2006,que contiene varios de sus ensayos. A propsito, Schelling niega el crdito y remite al lector al

griego Xenophon.41. Schelling (2006).



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22 En economa, el problema del compromiso creble involucra claramente una dimensinintertemporal que, en presencia de informacin asimtrica o incertidumbre, convierte lainteraccin de los agentes en estratgica. sta se hace evidente al modelarlo como un juegointertemporal, donde la preferencia intertemporal de los agentes tiene un rol fundamentalpara explicar los resultados de la interaccin. La tasa de descuento es la variable que resume

cunto los agentes prefieren el presente en lugar del futuro.Bardhan (2005: 56) resume en detalle la interaccin de los agentes en trminos

temporales, de la siguiente manera:

[] agent A has the opportunity to perform an action XA

and will perform an action ifonly if he expects another agent B to perform and action X

Bat time 2. Agent B would

like agent A to perform XA, and therefore agent B would like to commit at time 1 to

perform XB

at time 2. However, once agent A has performed XA

at time 1, agent B cansecure a windfall at time 2 by choosing to perform an action other than X

B. Agent A

anticipates this and therefore chooses rationally not to perform t XA.

En el marco del problema que tratamos de explicar, el inversionista es el agente queinvierte hoy y espera que el Estado no lo expropie en el futuro. Sin embargo, una vez realizadala inversin, es claro que al gobierno le conviene ms expropiarlo. El inversionista anticipaeste comportamiento del gobierno, y opta por no invertir. Si el compromiso del gobiernohubiera sido creble, probablemente la inversin hubiera ocurrido. Si el agente que secompromete a no expropiar en el futuro tiene una tasa de preferencia intertemporal muybaja, es decir, el presente y el futuro le dan lo mismo, efectivamente su compromiso podraser creble. De lo contrario, si prefiere el presente al futuro, el compromiso de no expropiarno ser creble.42

Siguiendo a Bardhan (2005), se tiene dos maneras de lograr un compromiso creble

por parte del Estado: mediante mecanismos institucionales o mediante mecanismosreputacionales. Los mecanismos institucionales son los pesos y contrapesos que las distintasinstancias de gobierno generan en el tiempo y ejercitan para hacer creble el compromiso deno expropiar. En la literatura, este tipo de solucin se conoce como de gobierno limitado.43

En este tipo de gobiernos, el compromiso de no expropiar se hace creble porque losmismos Estados han creado compromisos en el sentido imperativo: diferentes poderes simila-res ejercen poder de veto y contrapesan as los incentivos que uno de los poderes puedetener para expropiar las fuentes de riqueza y limitar as el crecimiento. Aun si quisiera elgobernante, no podra alterar la estructura de derechos de propiedad a su favor. Un Estadoque ha creado estos pesos y contrapesos es conocido como de gobierno limitado. Entrelas instituciones asociadas a un gobierno limitado est el federalismo, en tanto aumenta lacompetencia entre jurisdicciones para atraer inversiones; el funcionamiento de un Poder Judi-cial independiente, ya que tiene la facultad de dar un contrapeso efectivo al Poder Ejecutivoo al Poder Legislativo; el funcionamiento de una democracia representativa, y la vigencia dela ley para la solucin de conflictos, que limita la discrecin de quien est en el poder.

Los mecanismos reputacionales son las acciones que los agentes pueden tomar, dadoun marco institucional. En tanto dependientes de un comportamiento, estos mecanismos pue-

42. Por ejemplo, el compromiso de no expropiar de un Presidente que est de salida es mucho menorque el de aqul que recin se instala.

43. La referencia fundamental es North (1990). Haber, Razo y Maurer (2005) la desarrollan de maneradetallada, afirmando que Limited Government is the theoretically optimal solution to thecommitment problem (p. 5).



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23den ser menos efectivos, ya que exigen una estricta compatibilidad en incentivos, es decir,que el agente con poder para expropiar encuentre en su mejor inters no hacerlo. En estecaso, entra nuevamente en juego la importancia de las preferencias intertemporales de losagentes. As, la determinacin de estas preferencias se convierte en un componente importantede las explicaciones.44

Pocas son las naciones que han logrado constituir las instituciones para el gobiernolimitado. Estas son naciones donde se desarrollan instituciones para sostener tasas decrecimiento econmico o gobiernos estables o donde predomina la regla de la ley. Una delas salidas estudiadas es el desarrollo de un rgimen poltico donde se protegen los derechosde propiedad de ciertos grupos, que son los que brindan los recursos al gobernante, a cambiode favores econmicos. Es el denominado crony capitalism, donde no predomina la reglade la ley y tampoco la separacin de poderes (Haber 2002). El gobernante se sostiene sobrela base de favores econmicos brindados a un grupo reducido cuyos derechos de propiedads son protegidos y no expropiados.

En ausencia de un Estado con gobierno limitado, la credibilidad de las polticas no es

posible a menos que el gobierno se comprometa con ellas y con los derechos de propiedadgenerados por su implementacin. Postulamos que los FE son uno de los mecanismos decompromiso de los gobiernos en ciertas sendas de polticas. El fondo especial da una sealdel gobierno al sector privado sobre su compromiso con una determinada asignacin derecursos. El fondo especial consolida a grupos de inters que se benefician con su existencia,haciendo as ms costoso en el futuro cambiar la poltica.

7. Costos de transaccin, reformas y credibilidad

Como una extensin de la perspectiva presentada, se ha desarrollado un conjunto de modelosque buscan explicar transacciones polticas que afectan el crecimiento econmico, enfatizandolos costos de transaccin polticos. Por su aplicacin a Amrica Latina, llamo la atencinsobre el trabajo de Saiegh y Tommasi (1998), quienes analizan la economa poltica de lasreformas emprendidas a principios de los aos noventa, bajo el denominado Consenso deWashington. Varias preguntas orientan el trabajo (p. 2), entre las cuales quiero destacar lassiguientes: por qu se encuentra oposicin a polticas que benefician a la mayora?; porqu se implementan reformas y luego se revierten algunas?; cmo consiguen credibilidadlos polticos que implementan las reformas? Las respuestas contenidas en el texto se basanen modelos formales de teora de juegos y se ordenan alrededor de tres ejes (p. 3): cundose realizan las reformas; cmo se implementan; y quines las ejecutan. El problema de lacredibilidad de las reformas se aborda de manera explcita.

Spiller y Tommasi (2004) presentan un modelo ms general que discute la formulacinde la poltica pblica en trminos de un juego poltico intertemporal con informacin asimtrica.En el modelo, el objeto de anlisis es la transaccin poltica. Una de las predicciones delmodelo es que cuando la habilidad de los agentes polticos de realizar acuerdos intertemporaleses baja, el diseo ex ante de polticas es muy inflexible si es que el conflicto distributivo esms importante que el impacto de shocks econmicos. Trasladado el discurso al proyectode investigacin, el fondo especial puede ser concebido como una poltica inflexible enpresencia de un importante conflicto distributivo. De ah que la discusin sobre la creacinde FE no podra desligarse de la discusin sobre la importancia de la redistribucin de losrecursos pblicos.

44. Luego, cuando estudiemos el modelo de Spiller y Tommasi (2003), quedar ms clara la importanciade las preferencias intertemporales.



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24 Una contribucin importante del modelo de Spiller y Tommasi es la identificacin yanlisis de aquellas variables del juego poltico que pueden esclarecer el nivel de la tasa dedescuento. Como vimos en la seccin anterior, la tasa de descuento es la variable clave paradar cuenta de las transacciones intertemporales. Las variables fundamentales son:45

El nmero de actores polticos con poder sobre la toma de decisiones. Cuanto msagentes estn involucrados, los costos de ponerse de acuerdo son mayores, lo queresulta en menos posibilidades de cooperacin.46

Los enlaces intertemporales entre los agentes. Cuanto mayores sean los enlacesintertemporales entre los miembros de los poderes, como la vigencia de partidos polticoso la existencia de un servicio civil, mayor ser la posibilidad de cooperacin.47

Las acciones observables y el momento en que se ejecutan. Cuanta ms transparenciase observe en el proceso de toma de decisiones, se puede esperar ms cooperacin,ya que la informacin no puede ser usada de manera estratgica.

La disponibilidad de tecnologas de cumplimiento. La existencia de terceros que

monitoreen el cumplimiento de los acuerdos de cooperacin, y que tengan poder parahacerlos cumplir, aumenta la credibilidad del compromiso.

Las caractersticas de los espacios donde se realiza el juego de intercambio poltico.Deben ser espacios que promuevan la cooperacin. De ah que el funcionamiento delCongreso y las interacciones institucionales con el Poder Ejecutivo sean claves.

La estructura de pagos en cada periodo. Cuanto ms se pierda por no cooperar hoy,mayor ser la probabilidad de esperar cooperacin. Por ejemplo, cuando no hayreeleccin, la estructura de pagos est sesgada al presente, lo que trae como con-secuencia que las decisiones se tomen con un corto horizonte de planeamiento.

Al analizar los FE que sern tomados como estudios de caso, se estudiarn estos

componentes. Esto servir para establecer con claridad si las transacciones polticas, de lascuales la creacin de los fondos es un componente, conducen o no a la cooperacin inter-temporal. La hiptesis con la que trabajamos es que el entorno de la formulacin de polticaeconmica no conduce a la cooperacin, por lo que los FE constituyen un mecanismoreputacional con el cual el Estado se compromete con una poltica especfica y sealiza quelos beneficios de las polticas econmicas sern redistribuidos.

Los FE pueden ser entendidos como parte del paquete de medidas necesarias parahacer creble una reforma econmica. En esa medida, su creacin es el mecanismo reputacionalque encuentra el Estado para convencer a los ciudadanos sobre su compromiso con unapoltica especfica. El fondo especial crea, adems, un conjunto de interesados especficos

(constituency), quienes al beneficiarse directamente de los recursos del fondo creado comoparte de la reforma, se constituirn luego en el grupo de inters al que es necesario comprarsi se da marcha atrs,48 haciendo as ms costosa revertirla.

45. To sum up, political cooperation leading to effective public policies is more likely if: (1) the short-run payoffs from non-cooperation are lower, (2) the number of political actors is small, (3) thoseactors have strong intertemporal linkages, (4) policy and political moves are widely observable,(5) good delegation technologies are available, (6) good enforcement technologies (such as astrong court to arbitrate) are available, and (7) the key political exchanges take place in arenaswhere properties (2)-(6) tend to be satisfied. Spiller y Tommasi, p. 20.

46. Es un resultado claro de la teora de la estabilidad del cartel.

47. El resultado se inspira en la solucin del dilema del prisionero repetido al infinito.

48. Este sera el caso, por ejemplo, del Fitel, creado como parte de la reforma regulatoria del sectorTelecomunicaciones, que privatiz todas sus empresas.



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25La base de las explicaciones para la constitucin de FE descansa en la necesidad dedar credibilidad a una determinada opcin o iniciativa del Poder Ejecutivo o Legislativo, enausencia de las instituciones propias de un gobierno que se autolimita en su capacidad deexpropiar. Las opciones pueden ser de polticas pblicas, a un determinado poltico, o a laredistribucin de recursos pblicos a un grupo de inters.

8. Los FE como un mecanismo para asegurar la credibilidad en el Estado

Luego de revisar la literatura relevante, en esta seccin ensayamos un marco de anlisis quetoma diversos componentes de los modelos presentados, y que adaptamos a las particulari-dades del proceso de formulacin del presupuesto en el Per. El objetivo es explicar porquse constituyen FE recursos pblicos que tienen un destino especfico. En este trabajo,el nfasis est en la relacin recurso pblico-destino especfico, en tanto la relacin trasciendeel principio del beneficio, discutido en la segunda seccin, y constituye una privatizacin debeneficios universales rompindose as la mediacin poltica anual para la asignacin derecursos y provisin de bienes pblicos. De esta manera, se introduce la dimensin intertem-poral en la decision.

El mecanismo previsto en el sistema democrtico49 para decidir el nivel y la composicinde los bienes pblicos provistos es el sistema poltico que permite que los consumidores /electores / votantes / ciudadanos50 expresen, mediante sus preferencias electorales, el nivel ycomposicin de bien pblico que el Estado debe proveer. Este nivel y composicin de bienpblico quedan plasmados en el presupuesto pblico.51

Mediante los recursos del presupuesto pblico, compuestos por los impuestos y elendeudamiento, interno o externo, de la nacin, se financia los gastos de la provisin debienes pblicos, como la defensa nacional, la lucha contra la extrema pobreza, o la saludpblica, para citar solamente algunos. Los niveles de cada tipo de gasto son propuestos por

el Poder Ejecutivo, pero determinados en ltima instancia por el Poder Legislativo, reflejndoseas el acuerdo poltico vigente en el momento de la toma de decisin. Si bien hay ciertainercia en las asignaciones presupuestales,52 la decisin es anual por lo que las diferentes ma-yoras en el Congreso pueden modificar los niveles de gasto segn los acuerdos vigentes enun determinado periodo, o ampliar gastos especficos recurriendo al endeudamiento.

Visto de este modo, el presupuesto tiene dos grandes componentes. El primercomponente atiende al objetivo de eficiencia en la asignacin de recursos, es decir, a la ne-cesidad de proveer el nivel de bienes pblicos deseados por la sociedad y expresados en elacuerdo poltico vigente. El segundo componente es redistributivo y atiende a consideracionesde equidad cuando se financia la provisin de bienes pblicos a aquellos que no tributan.53

49. Entendido simplemente por la combinacin de tres Poderes (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y laeleccin de representantes por voto universal y regla de la mayora.

50. La equivalencia aqu implcita entre consumidor y votante no hace ms que tratar de combinar lasjergas de la economa y la ciencia poltica.

51. Entre otros textos importantes sobre la literatura de las finanzas pblicas, ver la parte 1 del textode Starrett (1988). Para una visin comparativa de la literatura normativa de las finanzas pblicas,o economa del bienestar, que postula al Estado como el planificador benevolente, y la de laeleccin pblica (public choice), que introduce explcitamente los intereses de los mediadorespolticos e implementadores administrativos, ver Buchanan y Musgrave (2001).

52. El informe final contendr el detalle del proceso de formulacin presupuestal en el Per.

53. Esta visin de integracin de problemas de eficiencia y equidad contrasta con Mueller (1989),

pero coincide con Robinson (1998). Ms an, es razonable en un contexto donde buena parte dela poblacin vive bajo la lnea de pobreza y es receptora neta de recursos pblicos.



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26 El sistema redistributivo es as intermediado por el sistema poltico: los recursosrecaudados, va tributos o componentes de endeudamiento, se dirigen hacia uno u otro tipode gasto, segn lo autorice la respectiva comisin y el Pleno del Congreso, de acuerdo a lapropuesta del Poder Ejecutivo. El problema econmico fundamental de la escasez quedaclaramente expresado: un sol para un tipo de bien pblico es un sol que no est disponible

para otro tipo de bien pblico. Y este problema se resuelve mediante transacciones polticas,54tanto en lo que respecta al origen de los recursos como al tipo de gasto al que se destina.

En la literatura, se puede identificar dos maneras de romper este esquema deintermediacin poltica anual para la provisin de bienes pblicos. Una es el denominadoearmarking, o los impuestos dirigidos presentados en la tercera seccin, es decir, dinero deun impuesto especfico destinado a un fin especfico. Otra es el financiamiento de un bienpblico por la va de los cargos al usuario (user fee).55 Los FE estudiados en este proyectocombinan de diferentes maneras e intensidades, tanto estos dos instrumentos (earmarkingyuser fees), como recursos pblicos provenientes de la tributacin y endeudamiento, internoy externo. Las fuentes de recursos para los FE son as diversas: impuestos especficos, cargos

al usuario, endeudamiento, asignacin presupuestal, transferencias o donaciones.De no estar dirigidos a constituir fuentes de recursos para los FE, estos recursosentraran a formar parte del presupuesto pblico para financiar bienes pblicos decididospor la Legislatura cada ao. Al ser dedicado al fondo especial son desviados a usos especficos,como seran bienes pblicos locales o de club, cuya legitimidad no se renueva anualmentecada vez que se renueva el presupuesto,56 por lo que se convierten en recursos de flujos msestables (si su fuente lo es tambin).57 Los niveles de gasto para un uso especfico puedendeterminarse segn la rentabilidad del fondo y no segn el xito de la recaudacin tributaria,58

lo que abre la posibilidad de romper la consistencia de la poltica fiscal.59 Los sectores oactividades o poblaciones beneficiados pueden determinarse por decisiones de las fuentes ode los donantes externos que contribuyen al fondo especial, y no segn su peso poltico en undeterminado momento del tiempo. Los proyectos especficos que reciben financiamiento sedeterminan sobre la base de la demanda de la poblacin, o por la decisin del directorio, quepodra, o no, ser elegido por el Poder Ejecutivo, o de un funcionario pblico y no de losrepresentantes elegidos en el Congreso. Los representantes elegidos pierden as poder dedecisin sobre una apropiacin que fue en un inicio autorizada por ellos. Adems, pierdenpoder para decisiones de gasto en el futuro.

Ninguno de estos FE se podra constituir si no existiera una ley del Congreso. Es decir,es la mayora poltica la que permite este tipo de asignaciones. La siguiente interrogante es la

54. Como bien seala North (1998), en los mercados polticos, a diferencia de los mercados econmicos,los costos de transaccin son muy altos. El problema de cumplimiento de la transaccin bsica,promesas por votos, es sumamente costoso. Como bien dice Coase, a mayores costos detransaccin, mayor es la importancia de los derechos de propiedad iniciales para un resultadoptimo. En consecuencia, las instituciones y los procedimientos de los mercados polticos sonclave para el resultado.

55. Ver Bird (1992), entre otros.

56. Una pregunta que surge aqu es porqu los legisladores no pueden transar polticamente cadaao para lograr asignaciones favorables a sus votantes.

57. Por ejemplo, se rompe la estabilidad cuando se financia gastos en educacin (crecientes) conimpuestos a los cigarrillos (decrecientes).

58. Un ejemplo podra ser Profonanpe.

59. Esto ciertamente depende de la magnitud de los recursos comprometidos en el FE. En Tailandia,por ejemplo, segn la informacin pblica, se puede considerar que los FE constituyen casi eldoble de los recursos pblicos bajo administracin presupuestal (ESCAP 1993).



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27de cules son las condiciones bajo las que los propios representantes polticos autorizan laconstitucin de estos FE, con el costo de reducir la disponibilidad de recursos para decidir eltotal del nivel de gasto pblico en el futuro.60 La respuesta a esta pregunta es nuestra primerahiptesis de trabajo. La constitucin de FE configura una tpica situacin de demanda yoferta de normas, segn el modelo propuesto por Stigler (1988). Los FE creados permiten

atender los intereses de votantes o grupos de inters especficos de manera directa, y sinmediaciones posteriores o disputas de gasto, al momento de decidir la asignacin presupuestalanual. De este modo, se constituirn FE cuyos beneficiarios sean aquellos grupos de votantesque logren articular a menor costo su apoyo poltico, y sern lderes en la constitucin de FEaquellos legisladores con una base electoral ms definida.

Este postulado de la economa poltica, en su vertiente de bsqueda de rentas, esneutro para las transacciones polticas intertemporales. El fondo especial involucra unatransaccin intertemporal: apropio recursos hoy, para que estn disponibles maana. Desdela perspectiva del poltico que autoriza, si puede tener influencia en el futuro, por qu debeasegurar hoy recursos que estn disponibles en el futuro para un grupo especfico o para un

determinado tipo de gasto? Una posible respuesta descansa en la necesidad del poltico deafirmar un nivel de aprobacin que le permita mantener su poder, o bien le permita hacersereelegir en el futuro. En la perspectiva del poltico, aprobar la creacin del fondo especialhoy, le permite aumentar su nivel de apoyo hoy o la probabilidad de que sea reelegido.Desde la perspectiva del votante, ste demanda recursos hoy y quiere estar seguro querecibir recursos maana. Es porque no cree que el poltico est presente maana, o tenga elsuficiente poder maana, que demanda la constitucin de fondos hoy.61

La necesidad de asegurar hoy recursos para el futuro atiende a la falta de credibilidadde los votantes sobre la voluntad del gobierno de hacerlos partcipes de los frutos delcrecimiento, es decir, de aplicar polticas redistributivas. Estas polticas redistributivas tomanla forma de bienes pblicos provistos a determinados grupos de inters, sean sociales ogeogrficos, grupos de productores o grupos de inversionistas.

De este modo, el fondo especial creado es un mecanismo reputacional que utiliza tantoel Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo para sealizar su compromiso con la polticaque ejecuta, en un contexto de poca confianza en las instituciones del Estado. Es claro que lacreacin de FE es uno de los mecanismos a los que puede recurrir un gobierno autoritariopara ganar apoyo popular. El fondo especial no es as propio de gobiernos limitados, sinode las soluciones a la falta de compromiso en contextos de crony capitalism, o de amenazascrebles a la expropiacin de derechos de propiedad.

Para el caso que nos ocupa, postulamos que la velocidad de creacin de FE, y losrecursos en ellos involucrados, son mayores a medida que la credibilidad en las instituciones

se reduce. Cuanto menor sea la confianza de un ciudadano en su representante en elParlamento, mayor ser su inters en asegurar los recursos por mecanismos que no dependande ese representante. La creacin de FE es una manera de lograr esa seguridad y reducirincertidumbres futuras. El Poder Ejecutivo, al atender la demanda de creacin de FE, haceas creble su compromiso de redistribuir o de continuar ejecutando una determinada poltica.El Poder Legislativo, al aprobar la constitucin de FE, responde con la contraprestacin enla transaccin poltica de votos-promesa cumplida.

60. Esto es cierto si el presupuesto no crece o si los recursos comprometidos en los FE son igualeso exceden a los incrementos presupuestales anuales.

61. La concrecin de la transaccin poltica fondo especial hoy y voto maana es un tema quedebe ser estudiado empricamente.



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28 Las hiptesis que manejamos para explicar la constitucin de FE nos obligarn a estudiar,de un lado, las caractersticas de las instituciones polticas, siguiendo la propuesta de Spillery Tommasi (2004). De otro lado, a la luz de los diferentes modelos presentados, se podrnseleccionar variables para la construccin de la taxonoma de FE en el Per. De este modo,la siguiente lista detalla los niveles de anlisis y las variables que sern examinadas.

1. En la lnea de Spiller y Tommasi (2004), se postula que las caractersticas de lasinstituciones polticas en el Per no conducen a la cooperacin en las transaccionespolticas intertemporales. As, se estudiarn las caractersticas institucionales y de laformulacin de polticas pblicas, alrededor de la creacin de FE.

2. La fuente de financiamiento del fondo. Determinar si son impuestos especficos, cargosal usuario, endeudamiento y fuente, asignaciones presupuestales, donaciones otransferencias.

3. El nivel y tipo de bien pblico provisto. Es de esperar que los bienes pblicos seanlocales o de club, es decir, que sus beneficiarios sean claramente identificables, conmenor presencia de bienes pblicos puros.

4. Los beneficiarios directos e indirectos de los gastos, buscando identificar el grupo deinters social (maestros, por ejemplo) o geogrfico (infraestructura de riego en unalocalidad). Esta bsqueda tambin permitir, siguiendo a Weingast, Shepsle y Johnsen(1981), identificar a los diferentes tipos de productores, o proveedores, involucradosen la ejecucin del gasto.

5. La ubicacin del fondo como uno de los instrumentos que implementan una determinadaorientacin de poltica. De particular inters ser determinar si el fondo especial esparte de una reforma en un sector, dando as credibilidad al compromiso con dichapoltica. Esto es particularmente importante dado el periodo de estudio entre 1990y 2005, cuando se implementaron polticas de reformas estructurales en el Per.

6. El instrumento legal que aprob el fondo. Diferentes agentes polticos estn involucrados,sea si el fondo especial se apruebe mediante una ley del Congreso, un decreto legislativo(poderes delegados del Legislativo al Ejecutivo) o un decreto de urgencia (emitido porel Ejecutivo con fuerza de ley).

7. Las caractersticas de los legisladores involucrados en la constitucin del fondo, ascomo de los funcionarios pblicos, de ser el caso.

En resumen, el postulado es que el fondo especial es el mecanismo reputacional quecontribuye a hacer creble el compromiso del Estado de redistribuir, como respuesta a presionesde grupos de inters, y/o de ejecutar una poltica especfica.62 En tanto reputacional, se

analizar si efectivamente es compatible en incentivos, o se trata en realidad de un mecanismoimperativo, es decir, aqul mediante el cual el Estado se autolimita. La base de las explicacionespara la creacin de FE descansa as en la necesidad de dar credibilidad a un determinadocompromiso del Estado en ausencia de las instituciones de gobierno limitado.

62. En palabras de Bardhan (2006), en qu medida soluciona el problema de credibilidad del Estado.



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II. LOS FONDOS ESPECIALES EN EL PER

Nuestro objeto de estudio es cada uno de los FE constituidos en el Per en los ltimosquince aos, y que utilizan de manera directa o indirecta recursos pblicos. La unidad deobservacin es as cada fondo especial (FE), definido como una regla especfica deredistribucin de recursos pblicos. Debido a la preocupacin por entender la economa

poltica de los FE durante el periodo de anlisis, es decir, entre 1990 y 2005, el nfasis esten la creacin de FEdurante el periodo; de ah que se reporten tanto los FE vigentes comootros que, a la fecha, no funcionan o han sido fusionados o absorbidos. No son parte deluniverso de este estudio los FE creados con anterioridad.

En esta seccin procedemos a presentar todos los FE creados en el periodo quecomprende el 28 de julio de 1990 y el 31 de diciembre del 2005. La presentacin se ordenasegn las preguntas planteadas en el proyecto, y se orienta por el marco conceptual discutidopreviamente, haciendo nfasis en los aspectos estrictamente econmicos. La exposicin,que se centra en los aspectos econmicos, comienza con la identificacin de los FE. En lasegunda seccin, estudiamos las fuentes de ingreso de los FE. La tercera seccin analiza el

origen de los recursos para cada fondo, utilizando diferentes categoras para la clasificacin.Seguidamente, se estudia el tipo de gasto que ejecutan, la composicin pblica o privada y,finalmente, la clasificacin funcional del destino del gasto.

1. Identificacin de los FE

La primera tarea de este proyecto fue la identificacin de los FE constituidos en el Per en elperiodo 1990-2005, y que tienen algn componente de recurso pblico. Como FE entendemosa los denominados especficamente fondos, pero tambin a todas aquellas reglas deredistribucin de recursos pblicos explcitas en las normas. Para ser considerado en estalista, cada FE debe tener algn componente de recurso pblico, de manera explcita (comosera un impuesto dirigido), o de manera implcita, es decir, que ante alguna contingencia delsector privado, se demanden recursos pblicos, como ocurrira si el Estado es el llamado aresolver un problema, como la quiebra de un banco. En el medio de estos posibles extremos,encontramos los FE que comprometen lmites de endeudamiento externo, as comoasignaciones directas dentro de un pliego presupuestal. sta es claramente una clasificacinamplia y definida para un periodo determinado, que nos hace incluir en la lista a reglas dedistribucin especfica, sea que se llamen o no fondos, o hace que otros denominadosfondos no sean incluidos.

Para la realizacin de esta tarea, se requirieron dos definiciones previas: la jerarquade la norma de creacin y el periodo durante el cual fueron creados.

Respecto de la primera definicin, nos pareci importante considerar la ms alta jerar-qua posible de la norma de creacin. Esto se justifica por el enfoque del estudio que concibe



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sigues s

CUADRO 2.1Fondos especiales creados por ao

Ao decreacin Nombre del fondo especial

1991 - Fondo de Promocin de la Inversin Privada (Fopri)- Fondo de Seguro de Depsitos (FSD)- Fondo Nacional de Compensacin y Desarrollo Social (Foncodes)- Fondo Transitorio de Apoyo Regional entre Empresas Regionales de Servicio Pblico

de Electricidad

1992 - Canon minero- Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero (Fondepes)- Fondo Nacional para reas Naturales Protegidas por el Estado (Fonanpe)- Fondo Notarial- Fondo para el Desarrollo de los Cultivos Principales de la Regin San Martn- Fondo para el Fortalecimiento y Reestructuracin del Sistema Financiero Nacional- Fondo para la Cultura y las Artes

- Fondo Rotatorio del Ministerio de Agricultura1993 - Fondo de Compensacin Municipal (Foncomun)

- Fondo de Inversin de Telecomunicaciones (Fitel)- Renta de aduanas

1995 - Fondo de Reforzamiento Institucional de las Administraciones Tcnicas de los Distritosde Riego

- Fondo Revolvente de Apoyo al Sector Agrario (Frasa)

1996 - Fondo Consolidado de Reservas Previsionales (FCR)- Fondo de Promocin de la Inversin Privada en las Obras Pblicas de Infraestructura

y Servicios Pblicos- Fondo de Respaldo de la Pequea Empresa (Fonrepe)

- Fondo de Respaldo Destinado a la Ejecucin de un Programa de Afianzamiento parala Pequea y Microempresa- Fondo Nacional de Capacitacin Laboral y de Promocin del Empleo

1997 - Fondo Econmico Especial- Fondo Nacional del Ambiente (Fonam)- Fondo Rotatorio Nacional de Fertilizantes, Agroqumicos y Semillas (Fronfas)

1998 - Fondo Hipotecario de Promocin de la Vivienda (Fondo MiVivienda)- Fondo Nacional de Ahorro Pblico (Fonahpu)

1999 - Fondo de Compensacin del Seguro Obligatorio de Accidentes de Trnsito- Fondo de Estabilizacin Fiscal (FEF)- Garanta Red Principal

2000 - Fondo de Desarrollo de Camlidos Sudamericanos (FRDCS)- Fondo de Promocin del Desarrollo Forestal (Fondebosque)

2001 - Canon forestal- Canon gasfero- Canon hidroenergtico- Canon pesquero- Fondo de Compensacin Social Elctrica (Fose)- Fondo Especial de Administracin del Dinero Obtenido Ilcitamente en Perjuicio del

Estado- Fondo Nacional para el Uso de Nuevas Tecnologas (Fondunet)

2002 - Fondo de Compensacin Regional- Fondo de Electrificacin Rural (FER)- Fondo de Inversiones para el Desarrollo de Ancash (Fida)

sigue



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a los FE como una filtracin del presupuesto pblico, en la medida en que los recursos deestos fondos no estn disponibles para ser apropiados para gastos sino que siguen reglasespecficas. En esa medida, en tanto el presupuesto se aprueba por medio de una ley, solamenteotra ley es decir, otra norma de igual jerarqua podra permitir legtimamente una filtra-cin. De otro lado, para aquellos FE que son parte de polticas que implementan una reforma,se puede dar el caso que sea la norma de un reglamento, generalmente aprobado al nivelinmediato inferior al de una ley, la que de hecho cree el fondo especial. En resumen, quedandentro del universo de los FE objeto de este proyecto, todos aquellos creados hasta el nivel

de resolucin ministerial, en la medida que pueden desarrollar una determinada norma conrango de ley.Respecto del periodo, elegimos aqul comprendido entre el 28 de julio de 1990, con

el cambio de gobierno entre el APRA y el primer gobierno de Fujimori, y el 31 de diciembredel 2005, todava en el periodo de Toledo. Esta es una etapa de cambios en la historia delPer. Salimos de una sangrienta guerra interna, al mismo tiempo que se efectuaban refor-mas importantes en la economa y cambiaba el sistema poltico. As, la combinacin de crite-rios nos llev a identificar 59 FE creados, que se encuentran listados en el cuadro 2.1. En elanexo 1 se puede encontrar la lista de las normas legales correspondientes a cada FE.

Un examen de la lista ilustra la variedad de asuntos y sectores econmicos cubiertospor los FE. Desde el Fondo de Promocin de la Inversin Privada, vigente hasta la fecha,pasando por fondos rotatorios para crditos, hasta el Fondo Nacional de Desarrollo Cientfi-co, Tecnolgico e Innovacin, pasando por los diferentes tipos de canon por el uso de losrecursos naturales, vemos que el mbito sectorial para la existencia de estos FE es bastanteamplio. A continuacin analizaremos sus variadas cara

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