BANCO MUNDIAL - Desigualdad en América Latina

7/31/2019 BANCO MUNDIAL - Desigualdad en Amrica Latina

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Regin de Amrica Latina y el CaribeEdicin de conferencia

Octubre de 2003 Se aceptan comentarios

Desigualdad enAmrica Latina

y el Caribe: Ruptura con la historia?

DAVID DEFERRANTIGUILLERMOE. PERRYFRANCISCOH.G. FERREIRAMICHAELWALTONDAVIDCOADYWENDYCUNNINGHAMLEONARDOGASPARINIJOYCEJACOBSENYASUHIKOMATSUDAJAMESR OBINSONK ENNETHSOKOLOFFQUENTINWODON


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Captulo 1Introduccin y resumen

Desde que se dispone de datos sobre los niveles de vida, Amrica Latina y el Caribe (en lo

sucesivo, Amrica Latina) ha sido una de las regiones del mundo que presenta la mayor desigualdad. Con la excepcin de frica al sur del Sahara, esto es vlido con respecto a casitodos los indicadores concebibles, desde los ingresos o gastos en consumo hasta lasmediciones de la influencia y la participacin poltica y la mayor parte de los resultados desalud y educacin.

Aunque la dcima parte ms rica de la poblacin de la regin percibe el 48% del ingresototal, la dcima parte ms pobre slo recibe el 1,6%. En cambio, en los pasesdesarrollados, la dcima parte superior recibe el 29,1% del ingreso total, en comparacincon el 2,5% de la dcima parte inferior 1. Los coeficientes de Gini indican algo similar:aunque en Amrica Latina promediaron 0,522 en los aos noventa, durante el mismo perodo el promedio de la OCDE, Europa oriental y Asia fue mucho ms bajo: 0,342, 0,328y 0,412, respectivamente2.

Esta tendencia supone que los segmentos ms ricos de la poblacin acumulan proporcionesmuy altas del ingreso en relacin con los ms pobres. En Guatemala por ejemplo, larelacin entre el decilo superior y el decilo; inferior de la poblacin fue de 58,6 en 2000.En Panam, sta disminuy de 71,6 en 1991 a 53,5 en 2000. Incluso la relacin ms baja de10/1 de la regin en 2000 15,8 en Uruguay tambin supera a la mayora de las cifras deEuropa. (La comparacin ms cercana es una relacin de 12,2 en Italia).

Estas enormes diferencias en los ingresos de los ciudadanos del mismo pas suponen contoda certidumbre, por ejemplo, un distinto correspondiente nivel de acceso a los bienes yservicios que consumen las personas para satisfacer sus necesidades y deseos. Sin embargo,las desigualdades se extienden mucho ms all del consumo privado. De acuerdo con laterminologa de Amartya Sen, existen diferencias profundas en la libertad o la capacidad delos distintos individuos y grupos de elegir la vida que desean llevar, es decir, de hacer lascosas que valoran. Los recursos privados y los sistemas de suministro pblico afectan talescapacidades, mientras que los arreglos sociales y polticos afectan a la capacidad de participar plenamente y con consecuencias significativas en la sociedad, influir en la tomade decisiones o vivir sin sentir vergenza.

1.1. Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: Como romper con la historia?

Con respecto a la educacin, aun cuando la mayora de los pases de la regin cuenta conun sistema pblico, las disparidades en cuanto a los logros son igualmente sorprendentes.En Mxico, una persona promedio del quintil ms pobre de la poblacin logra 3,5 aos deescolaridad, en comparacin con los 11,6 aos de una persona promedio del quintil ms


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rico. Adems, estas cifras probablemente subestiman las verdaderas diferenciaseducacionales debido a las marcadas desigualdades en la calidad de la educacin. Enmuchos pases, el nivel de instruccin tambin difiere segn el gnero, el origen tnico y elgrupo racial al que pertenece el individuo. Ahora bien, en la mayora de los lugares y, conel transcurso del tiempo, las diferencias entre hombres y mujeres se han venido acortando e

incluso se han revertido en el caso de los grupos ms jvenes, pero entre la gente mayor an existen serias disparidades. Por ejemplo, en Bolivia, el promedio de aos deescolaridad para las personas de 61 aos o mayores es de 4,1 para los hombres y de 2,4 paralas mujeres3.

Los resultados del sector salud tambin varan en forma significativa junto con ladistribucin del ingreso, lo que tiene efectos importantes en las oportunidades y la calidadde vida. En Brasil, los nios nacidos en hogares del quintilo ms pobre de la poblacintienen tres veces ms probabilidades de morir antes de llegar a los cinco aos que los niosnacidos en hogares correspondientes al quintilo ms rico. En Bolivia, esta cifra es ms decuatro veces mayor, puesto que los nios del quintilo inferior presentan tasas de mortalidadantes de los cinco aos de 146,5 por cada mil, o tan altas como el promedio del sur de Asia.

De hecho, no es una exageracin afirmar que todos los aspectos de la vida se ven afectados por una desigualdad generalizada. Una familia guatemalteca cuyos ingresos la sitan en elquintilo inferior de la distribucin tiene tres hijos como promedio, mientras que sucontraparte del quintilo superior tiene 1,9 hijos. En el primer hogar, viven 4,5 personas encada habitacin, en comparacin con 1,6 personas en el segundo caso. El primer hogar tiene 57% de probabilidades de estar conectado a la red de agua y 49% de tener acceso aelectricidad. Las probabilidades correspondientes para el segundo hogar son del 92% y del93%, respectivamente.

En todo aquello que podamos imaginar, la vida de estas dos familias tiene muy poco encomn, hasta el mismo significado de ser ciudadano de un pas. Un hogar guatemalteco pobre, en el peor de los casos, ha experimentado violencia y represin, y en el mejor de loscasos, en las recientes dcadas ha ejercido su ciudadana con muy poca influencia y prcticamente al margen del estado de derecho4. Las familias pobres de Guatemala son predominantemente indgenas y han sufrido siglos de explotacin y exclusin, con pocainfluencia sobre la toma de decisiones a nivel local y nacional. El 20% ms rico de la poblacin es ms probable que sea blanco y que, al menos, haya disfrutado en ciertamedida del ejercicio normal de su ciudadana. Aunque Guatemala se encuentra en elextremo superior de la categora de pases con alta desigualdad de Amrica Latina coninstituciones sociales y polticas poco equitativas y dbiles la situacin es bastante similar en la mayor parte de la regin. En efecto, es preocupante que incluso pases claramente msigualitarios de acuerdo con los estndares latinoamericanos (como Argentina, Uruguay yVenezuela), demuestren en el ltimo tiempo una creciente tendencia hacia el aumento de ladesigualdad, al menos respecto de los ingresos.

Este informe del Banco Mundial persigue tres objetivos. Primero, se establecern loshechos, en la medida que lo permitan los datos. Los autores se basan en una serie deconjuntos de datos correspondientes a encuestas domiciliarias unitarias, para elaborar unasituacin actualizada de la distribucin del ingreso y de otros indicadores del nivel de vida


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en veinte pases de Amrica Latina. Adems, se examinar el patrn de cambios de estasituacin para el 75% de estos pases durante la dcada de los noventa. En esta tarea, losautores examinaron los niveles y las tendencias de las distribuciones personales (de losingresos y otros indicadores), pero adems las diferencias segn los grupos, ya sea por raza,etnia o gnero. Aparte de los ingresos privados, los autores consideran los bienes y los

servicios proporcionados por el sector pblico y los impuestos aplicados para financiar susuministro.

Segundo, los autores investigan las causas de la extrema desigualdad que presenta AmricaLatina considerando sus races histricas y los procesos actuales que originan su repeticin.Esto nos lleva a las interrogantes sobre las fuentes sociales, culturales y polticas de ladesigualdad que han interactuado sistemticamente con los mecanismos econmicos.

Por ltimo, el tercer objetivo es considerar algunas de las alternativas de las que disponenlas autoridades responsables de la regin para romper con la prolongada historia dedesigualdades que ha caracterizado a los pases estudiados. Junto con ello, los autoresrecomiendan ciertas polticas pblicas y orientaciones normativas que pueden ayudar en lareforma de la economa y la sociedad con el fin de hacerlas ms equitativas, sin perjudicar la eficacia del desempeo.

Para prepararse para este recorrido, el resto de este captulo se ha dividido en tres partes. La primera plantea la interrogante Desigualdad de qu? y define el mbito de inters y elmarco conceptual. La segunda seccin considera la interrogante por qu debemos preocuparnos? y, por ltimo, la seccin 3 proporciona un esquema y una sntesis delinforme completo.

1.2. Marco conceptual

Por lo general, el concepto de desigualdad alude a una medida de dispersin en unadistribucin5. La mayor parte de los anlisis econmicos aborda el tema de la desigualdaden la distribucin de alguna medida de bienestar individual, utilizando por lo general elingreso familiar (o el gasto en consumo) per cpita como variable sustitutiva. Dado quecada vez se reconoce ms que el bienestar tiene mltiples dimensiones, las desigualdades seanalizan con respecto a otras variables, como educacin, salud, seguridad y acceso a losservicios6. Adems, los autores no se preocupan exclusivamente del bienestar econmico, puesto que el poder o la influencia poltica dentro de una sociedad tambin estn sujetos ala desigualdad y esta falta de equidad en el protagonismo est fuertemente entrelazada conla desigualdad econmica. Uno de los temas considerados en este informe es que lasdiferencias en cuanto a participacin, influencia y poder dependen de las diferenciaseconmicas y que constituyen elementos clave para garantizar tanto la resistencia como laadaptabilidad de tales diferencias.

Tambin es posible analizar no slo la distribucin de los resultados (como los ingresos, losindicadores de salud o la seguridad con respecto a la delincuencia), sino tambin ladistribucin de los activos y las oportunidades, estas ltimas determinantes fundamentalesde los resultados. En efecto, una posicin desde hace tiempo mantenida entre los estudiososde las teoras sobre la justicia social es que la equidad y la justicia se definen ms


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propiamente como tales, en trminos de las oportunidades que de los resultados, puesto queestos ltimos tambin dependen de una amplia gama de caractersticas humanas variables,tales como edad, gnero, talento, capacidad fsica, antecedentes sociales y preferencias.

Sen (1992) sostiene que es de gran importancia distinguir entre logro y libertad de

lograr al momento de evaluar la medida y el significado normativo de las desigualdades7

.Entre los logros , este autor pone de relieve el hacer y el ser (o las funcionalidades) queson constitutivos del bienestar, ms que los medios del bienestar, como los ingresos y losrecursos. Tales logros pueden variar desde funcionalidades bastante bsicas, como estar bien alimentado, eludir la morbilidad evitable y la mortalidad prematura, etc., hasta logrosms complejos, como tener dignidad, ser capaz de participar en la vida comunitaria, entreotros. El conjunto de capacidades representa la gama de posibles funcionalidades que unindividuo puede lograr o la libertad general de la cual disfruta una persona para buscar su bienestar.

Un tema central de este informe guarda relacin con que las profundas diferencias decapacidades entre los individuos y los grupos de Amrica Latina radican en lasinteracciones entre los activos econmicos, las oportunidades econmicas, las fuerzas polticas y los procesos socioculturales. Un aspecto de esta lnea de pensamiento serelaciona con la evaluacin moral de aquellas diferencias que se consideran justas. A vecesse sostiene que las diferencias en los resultados que podran ser moralmente ofensivos oinjustos en trminos sociales, si son causadas por disparidades en las oportunidades uopciones de vida que estn ms all del control del individuo, podran ser mucho menosobjetables si en su lugar se debieran a las opciones tomadas sobre el nivel de esfuerzo por ejemplo, estudiar o trabajar duro en vez de disfrutar de ms tiempo libre o a necesidadesdiferentes8.

Podra ser til establecer una distincin sobre la manera en que las sociedades juzgan losresultados entre los pobres y el resto de la distribucin. Quiz sea posible llegar a unconsenso general acerca de valorar fuertemente cualquier resultado que reduzca la cantidadde personas que vive por debajo de un nivel de ingresos mnimo (por debajo de una lnea de pobreza de ingresos aceptada en trminos sociales) y que garantice el acceso de todos, por ejemplo, a servicios bsicos de educacin, salud y proteccin social (de una calidadmnima). Los gobiernos del mundo ya han adoptado una slida posicin sobre estos temasal comprometerse con los Objetivos de Desarrollo del Milenio a modo de pauta para sus propias acciones y las acciones de las organizaciones internacionales. En muchos pases dela regin se han llevado a cabo amplios procesos de consulta entre partidos polticos,organizaciones no gubernamentales, el sector privado y otros actores sociales, que se hancomprometido a dar su total apoyo a estos objetivos.Es probable que sea ms difcil crear un consenso similar acerca de la evaluacin de laigualdad de losresultados en toda la distribucin de los ingresos. Sin embargo, es posibleque sea ms fcil, en su lugar, formar coaliciones amplias en favor del concepto deigualdad deoportunidades , aun cuando tal concepto no tiene el mismo significado paratodos y es ms difcil de aplicar (ver a continuacin). En varios captulos de este informe(especficamente, en los Captulos 4 y 7), destacamos la necesidad de crear coalicioneseficaces que renan a los pobres, las clases medias y las elites ilustradas en torno a polticasy programas que apunten a reducir la desigualdad, y, en especial, la pobreza. Puede que sea


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ms fcil formar estas coaliciones si los objetivos se definen en trminos de reduccin de la pobreza de ingresos (resultados), acceso mnimo a los servicios (resultados) y mayor igualdad de oportunidades.

En este informe asumimos la posicin de que las distribuciones de los resultados y las

oportunidades son importantes y proporcionamos informacin acerca de ambos, dejandoque el lector emita su propio juicio social. Adems de la existencia de distintas posicionessobre la valoracin, hay tambin una razn prctica para adoptar este enfoque. Aunque un planteamiento basado en la libertad de lograr o en las capacidades tiene importantesatractivos conceptuales y ticos, tambin presenta dificultades de medicin considerables.Se sostiene que el uso de un enfoque basado en la capacidad para evaluar la libertad delograr debe depender fuertemente de las medidas de los logros reales.

La dificultad de medicin est ilustrada por la aplicacin de un enfoque especfico a lainterrogante de las oportunidades. Este ejemplo concuerda con Roemer (1998) en ladefinicin de oportunidades como el conjunto de circunstancias que afectan los resultadosde las personas, pero que no dependen de sus propios esfuerzos o decisiones, sino que en sulugar, son determinadas por factores que estn fuera de su control. Incluso esta definicinconceptual aparentemente simple resulta no obstante algo difcil de aplicar. El Recuadro 1.1 presenta los resultados de un estudio realizado en 1996 en Brasil, que constituye un intento por identificar empricamente la proporcin de la desigualdad que se debe a lasoportunidades. El estudio destaca tanto las dificultades metodolgicas como los posiblesconocimientos inherentes a la focalizacin en la desigualdad de oportunidades, querepresentan una considerable proporcin del alto nivel de desigualdad del ingreso de Brasil.

Recuadro 1.1. Medicin de la desigualdad de oportunidades en Brasil

La Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) es el principal instrumento de encuestasdomiciliarias de Brasil. En 1996, la consulta contemplaba un conjunto de preguntascomplementarias sobre los progenitores de los entrevistados mayores de 15 aos, como su nivel deinstruccin final y su ocupacin. Con estos datos, Bourguignon, Ferreira y Menndez (2003)intentaron descomponer la desigualdad total de ingresos en un componente basado en ladesigualdad en las oportunidades observadas y un valor residual.

Roemers (1998) define las oportunidades como el conjunto de circunstancias que se encuentra msall del control del individuo. La cuestin clave es definir que est ms all del control de unindividuo y qu no. Para sustentar esta determinacin, Bourguignon, Ferreira y Menndez (2003)estiman una ecuacin de ingresos de Mincer ampliada a travs de una regresin de los ingresoslaborales de un individuo sobre diversas variables: una constante, raza, escolaridad de los progenitores (media y diferencia entre padre y madre), la ocupacin del padre, la regin denacimiento, los aos de escolaridad (lineal y cuadrada) y una variable ficticia si el individuo haemigrado en algn momento de su vida. Estas regresiones se estimaron por separado para hombresy mujeres, y se aplic el procedimiento de correccin de sesgo de seleccin de Heckman en laltima regresin. En ambos casos, la muestra incluy slo a trabajadores entre 26 y 60 aos queviven en reas urbanas de Brasil.

Luego, los autores clasifican las ltimas dos variables (educacin y migracin) como esfuerzos, conel supuesto de que, al menos en parte, estaban bajo el propio control del individuo. Las variables


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restantes se trataron como circunstancias. Sin embargo, la educacin y la migracin tambin puedenverse influidas por las circunstancias (por ejemplo, los padres afectan la educacin de sus hijos).Para representar esto en forma parcial, los autores realizan tambin una regresin de la educacin yla migracin sobre el vector de las circunstancias y aplican un procedimiento de simulacin deMonte Carlo para el correspondiente sesgo de endogeneidad. En efecto, esto trata la educacin y lamigracin como elementos causados parcialmente por las circunstancias y por el esfuerzo. Por ltimo, obtienen un sistema como el que se indica a continuacin:

iii

iiii

vC E

u E C w

+=

++=

ln

En esta ecuacin, w representa los ingresos, C es un vector de las variables de circunstanciasobservadas, E es un vector de las variables de esfuerzo observadas y u y v son determinantes noobservadas que en principio podran ser circunstancias o esfuerzos. El mtodo utilizado para estimar la desigualdad de las oportunidades observadas en esta configuracin es simular la distribucin delos ingresos proyectados cuando se supone que todas y cada una de las variables de circunstanciases igual a una constante (por ejemplo, un promedioc ) en ambas ecuaciones del sistema.

Claramente, la desigualdad resultante no se debe a ninguna variacin en las circunstanciasobservadas. En su lugar, debe ser causa del esfuerzo efectuado y de cualquier circunstancia noobservada, como el patrimonio familiar, que podra incluirse en u y v. La desigualdad de lasoportunidades observadas representada por debe corresponder a la diferencia entre ladesigualdad del ingreso observada y la desigualdad simulada cuando las circunstancias son iguales para todos:

( ) ( )cC y I y I == .

Los autores ensayan diversas especificaciones y supuestos acerca de la naturaleza del trminoresidual v. Adems, presentan resultados para rentas e ingresos familiares per cpita segndiferentes supuestos. La Figura 1.1 a continuacin presenta los resultados de la especificacin de preferencia para los siete grupos ms activos del mercado laboral de Brasil en 1996. La altura de la barra es la desigualdad general de ingresos observada en los ingresos familiares per cpita, medidossegn el ndice Theil-T. La parte inferior (azul) es la desigualdad residual despus de igualar lascircunstancias observadas. La parte superior (roja), por lo tanto, corresponde a una estimacin dedesigualdad de oportunidades observadas en Brasil en 1996.


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Figura 1.1 Estimacin de la desigualdad de oportunidades como porcentaje de ladesigualdad total, 1996

0.44 0.511 0.489 0.499 0.489 0.459 0.455

0.294 0.261

0.28 0.2780.294

0.229 0.363

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

b1936_40 b1941_45 b1946_50 b1951_55 b1956_60 b1961_65 b1966_70 Cohorts

T h e

i l - T

Desigualdad residual Desigualdad de oportunidades observadas

0.803 0.805 0.779 0.767

0.753

0.684

Fuente: Bourguignon, Ferreira y Menndez, 2003.

0.750

Aun cuando no se controla explcitamente una proporcin importante de circunstancias (como el patrimonio y los contactos familiares, los antecedentes culturales o la calidad de la escuela donde se

matricula a un nio o nia por primera vez), la desigualdad de oportunidades sigue siendo muy altaen Brasil. Segn esta medida, representa entre el 36% y el 45% de la desigualdad total para losgrupos mayores y entre el 33% y el 39% para los grupos ms jvenes. Existe una tendencia a ladisminucin leve pero perceptible en la proporcin de desigualdades que se explican por lasoportunidades, que parece estar estrechamente relacionada con una reduccin en el grado detransmisin intergeneracional de la desigualdad educacional.

De acuerdo con una perspectiva ms general, los autores del informe advierten que lasoportunidades estn bastante correlacionadas con el conjunto de activos a los que las

personas pueden recurrir, al igual que con el conjunto de mercados a los que puedenacceder y las instituciones que les rodean. Por este motivo, el informe presenta informacinsobre las distribuciones de activos individuales y el acceso a servicios y, mercados, yadems, analiza la operacin de toda una serie de instituciones formales e informales que

probablemente tengan un cierto impacto sobre las oportunidades a las que acceden las personas. Adems, enumeramos las medidas de desigualdad correspondientes a una ampliavariedad de resultados y activos, como las distribuciones de los ingresos familiares per cpita; los gastos en consumo familiar per cpita; los ingresos individuales; los salarios por hora; las horas trabajadas; el acceso a diferentes servicios pblicos; los aos de escolaridad;la posesin y el cultivo de la tierra, entre otras.


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Los autores no pretenden clasificar, por ejemplo, el nivel de instruccin como un activo ni

a relacin entre las oportunidades, los activos y los resultados tambin es causal.

or consiguiente, pretender realizar un anlisis exhaustivo de las causas de la desigualdad

uego, las personas deciden cmo usar sus activos en los mercados especficos en que

se examinar con mayor detalle en el Captulo 6.

como un resultado, porque claramente es ambas cosas. La educacin, al igual que la salud,afecta a la productividad y las remuneraciones de los trabajadores y, por lo tanto, constituyeun activo de capital humano. Pero, como Sen (2000) y otros han sostenido de formaconvincente, la salud y la educacin tambin tienen valor en s mismas, como

funcionalidades, como determinantes de las capacidades a la vez. Esto tiene la mismavalidez para el poder y la influencia: los derechos polticos son valiosos como tales, y deeste modo, se pueden considerar como resultados con valor intrnseco. Sin embargo, tienentanta importancia como las capacidades que influyen en el conjunto de oportunidadesdisponibles para los actores.

LClaramente, este informe no puede pretender un anlisis exhaustivo de los determinantes dela desigualdad. Despus de todo, como se acaba de afirmar, incluso la desigualdad delingreso simple alude a la dispersin en la distribucin de todos los ingresos. Estadistribucin se produce dentro del equilibrio general de las economas modernas complejasen que las imperfecciones del mercado, la informacin incompleta, las interaccionesestratgicas y los procesos polticos ocurren en forma simultnea. Si miramos ms all de laeconoma esttica, las instituciones que intervienen en varios de estos procesos econmicostienen races histricas de larga data y reflejan patrones culturales que con frecuencia estn profundamente entrelazados.

Pconstituye una va directa al fracaso. En su lugar, en la Figura 1.2. se presenta un esquemageneral y muy simple de la interaccin circular entre las distribuciones de activos y lasoportunidades, los ingresos y otros resultados, y el poder y la influencia en la sociedad. Ladistribucin (conjunta) de activos y oportunidades est representada en la parte superior.Estos activos incluyen patrimonio fsico y financiero, como tierras o acciones, y tambindotaciones de capital humano, como educacin. Los individuos podran heredar parte destos, pero otros se producen durante la vida de una persona. La educacin es de particular inters, puesto que, para la mayora de laa personas, es el principal activo productivo y seadquiere principalmente en la primera etapa de la vida.

Lreciben remuneracin. Los ahorros financieros generan intereses o dividendos en losmercados de bonos o acciones; la tierra genera rentabilidad a travs de rentas o utilidades yel capital humano es remunerado en el mercado laboral. La combinacin de ingresos provenientes de la remuneracin de activos en estos mercados diferentes constituye losingresos individuales. Los ingresos familiares primarios dependen de la forma en que las personas se unen para formar hogares y en las decisiones relacionadas con el tamao y lacomposicin de la familia. Por ltimo, los ingresos secundarios tambin se ven afectados por los impuestos y las transferencias, agrupados aqu bajo redistribucin pblica. Naturalmente, esta es una forma bastante simplificada de ver la determinacion de losingresos familiares per cpita, pero resultar til para nuestras pretensiones de comprender en qu lugar junto con la cadena de activos, mercados, hogares y gobiernos los paseslatinoamericanos generan una desigualdad mucho ms alta que otras naciones9, proceso que


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________________________________________________________________________ Figura 1.2 Marco conceptual simple

Activosy

Mercados

onstitucin de loshogares

in pblicagobernabilidad

oder Institucionessociales y polticas

oportunidades

Resultados (e ingresos)

lrocedimiento, estn mediados por instituciones sociales y polticas que segn el

ormales no son inmutables ni indiferentes a losrocesos de la economa. Los ingresos y la riqueza o el poder econmico se encuentran

C

Instituciones de Redistribuc

P ________________________________________________________________________

Estos procesos econmicos no se llevan a cabo en forma aislada. En cada paso de pconocimiento generalizado, incluyen reglas y normas de comportamiento en sociedad, aligual que de instituciones ms especficas que regulan los mercados o afectan a losgobiernos de modo formal o informal10. Dentro de esto, incluimos las disposiciones macroinstitucionales de las sociedades y los procesos socioculturales que son producto de lasinteracciones entre diferentes grupos de una sociedad, en especial, entre grupos dominantesy subordinados. Como lo han destacado socilogos como Charles Tilly y Pierre Bourdieu,estos ltimos son esencialmenterelacionales , y se encuentran arraigados en forma profundacon la organizacin de la produccin econmica y la estructura de poder. Las disposicionessociales y los procesos socioculturales son fuentes de importantes desigualdades en el protagonismo de los distintos grupos o las diferencias en su capacidad de determinar einfluir en las condiciones en que viven11.

A su vez, las instituciones formales e inf pestrechamente vinculados con el poder poltico, la influencia y la participacin, que aquestn representados por el vnculo entre los ingresos y el poder y mediados por lasinstituciones polticas y los procesos socioculturales. En la Figura 1.2, los procesoseconmicos de la hipotenusa del tringulo y los procesos sociales y polticos de los demslados del tringulo resumen de manera sucinta las enorme tradicin de la economa, lasciencias sociales y la economa poltica en una forma en extremo reducida. Por lo tanto, enlos Captulos 6 y 7 se vuelve nuevamente con mayor detalle a la figura y en el Captulo 3 setratan los aspectos destacados de las diferencias basadas en los grupos (entre raza, etnia ygnero).


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Adems, el poder se puede utilizar para modelar la realidad econmica de diferentes

cluso desde el punto de vista ms minimalista de los gobiernos (es decir, segn la

or otra parte, las polticas pblicas tambin pueden afectar a la distribucin de activos, ya

or ltimo, los gobiernos inevitablemente afectan a la distribucin de los ingresos

maneras. A pesar de la magia de la mano invisible, los mercados en realidad nunca operanen forma independiente de las instituciones reguladoras ni de la actividad deliberada de losdistintos grupos con ms o menos poder poltico y de mercado; un tema que incluso AdamSmith destac en forma convincente12. En el nivel ms bsico, es necesaria la aplicacin de

la ley y el orden para garantizar los derechos de propiedad de los que venden y tambin delos que compran. En un nivel ms sofisticado, ante la falta de instituciones reguladoras ylegales que garanticen los derechos de los acreedores, los inversionistas o los innovadores,muchos mercados (en especial, algunos mercados financieros y con uso intensivo deconocimientos) estaran incompletos o incluso no existiran.

Intradicin de Hobbes, Locke y Nozick), siempre ha habido espacio para la emergencia de unestado de vigilancia. A medida que aumenta cada vez ms la complejidad de los productos bsicos y de los mercados en los cuales se realizan las operaciones por ejemplo,al pasar de las manzanas en un mercado agrcola a un crdito empresarial o a derivadosfinancieros tambin aumenta la necesidad de hacer cumplir los derechos de propiedad y decorregir las fallas de informacin y otros tipos de defectos del mercado. Los reguladoresfinancieros, los fiscalizadores de las condiciones laborales y los investigadoresantimonopolio constituyen algunos ejemplos de las instituciones de gobernabilidad a travsde las cuales el sistema poltico instaura un marco para ordenar las actividades del mercado,dando forma a los procesos econmicos y sus resultados. En el Captulo 8, se consideranalgunos de los mecanismos normativos disponibles para aumentar la equidad a travs de losmercados y otras instituciones.

Psea mediante la redistribucin directa (reforma agraria o procesos de privatizacin),mediante la tributacin y los subsidios (la prestacin directa de servicios de educacin y desalud) o mediante disposiciones que faciliten el acceso a la informacin, al crdito y a losseguros. Los incentivos globales de la economa a los que se enfrentan los actores sondeterminados tambin por las fuerzas polticas a travs de mecanismos que varan desde eldiseo de impuestos y subsidios, hasta la aplicacin de derechos de propiedad y de unentorno general para las inversiones. A su vez, los incentivos econmicos determinandiferentes tasas de acumulacin, que luego influyen en la forma en que evolucionan lasdistribuciones de los activos. En el Captulo 9, se tratan algunas alternativas en materia de polticas pblicas relacionadas con las distribuciones de los activos.

Pfamiliares disponibles debido a la necesidad que tienen de financiar sus propiasoperaciones. Los impuestos sirven para recaudar ingresos que apoyen las funcionesreguladoras descritas ms arriba, pero tambin se pueden usar para financiar diferentesservicios y transferencias redistributivas, ya sea en especies (como la provisin deeducacin o atencin de salud gratuita) o en efectivo (como los seguros de desempleo odiferentes subsidios en efectivo). En el Captulo 10, se consideran algunas alternativas de polticas pblicas relacionadas con este mbito.


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Cuando las polticas se analizan dentro de un contexto social, cultural y polticodeterminado que refleja cierta distribucin de poder e influencia y las distribucionessubyacentes de ingresos y riqueza, los autores admiten que el proceso de diseo de lasmismas no se da en un vaco. La utilidad de este aporte al debate en materia de polticas pblicas se ver realzada al reconocer que el contexto particular de una sociedad plantea

importantes restricciones respecto de qu se puede hacer, permitiendo adems determinar las preferencias acerca de los resultados deseados. Como indica la Figura 1.2, las polticasque surgen de las instituciones sociales y polticas afectan tanto a las oportunidadeseconmicas disponibles para las personas como los procesos de mercado en los cuales stas participan.

Tal causalidad circular entre riqueza, ingresos y poder mediada a travs de lasinstituciones evoluciona a lo largo del tiempo y la historia. La posicin de un pas en un punto determinado est fuertemente definida por la distribucin inicial de los activos, aligual que por la historia o la trayectoria de las instituciones que existen en la actualidad. Enel Captulo 5 se analizan brevemente las races histricas de la desigualdad en AmricaLatina.

Aunque reconocer el peso de la historia y de las instituciones sociales y polticas existenteses fundamental para evitar errores relacionados con las polticas pblicas, el fatalismoexcesivo es incorrecto y contraproducente. En este sentido, el proponer polticas sincomprender la historia ni el contexto especfico en el que se producen genera confrecuencia fracasos. Sin embargo, afirmar que no es necesario proponer polticas porque detodas maneras surgirn de las instituciones histricamente predeterminadas es errado, por cuanto no reconoce el importante papel que desempea la accin social y polticadeliberada en cuanto a configurar cambios normativos e institucionales y desemboca en elfatalismo y la inercia.

Un tema que est en la esencia de este informe es que la causalidad circular que sostiene laresistencia de la desigualdad se puede alterar tanto mediante fuerzas econmicas como atravs del protagonismo de diferentes grupos sociales (ver, en particular, el Captulo 7). Losautores consideran que las autoridades responsables nacionales tienen la posibilidad deromper con la larga trayectoria de la enorme desigualdad de Amrica Latina a travs delimpulso de polticas que mejoren la equidad en los mbitos econmico, social y poltico.Adems, creen que las probabilidades de xito son ms altas si los gestores de estas polticas conocen en profundidad la trayectoria de las normas y las instituciones sociales y polticas que configuran a las sociedades.

1.3. Las consecuencias del alto nivel de desigualdad

Antes de iniciar un volumen completo sobre desigualdad, convendra detenerse y plantear la siguiente pregunta: Por qu debemos preocuparnos? La misin del Banco Mundial esayudar a los pases a eliminar la pobreza. Sin embargo, la pobreza y la desigualdad, aunqueson temas relacionados, son diferentes. Por lo tanto, la pregunta de por qu el BancoMundial debe preocuparse es vlida y las respuestas clave son tres:


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A los pueblos y los gobiernos de los pases clientes del Banco Mundial les disgustala desigualdad per se , tanto en los resultados como en las oportunidades.

Para un nivel determinado de ingreso medio, en general la mayor desigualdadsignifica mayor pobreza. Incluso peor, para una tasa de crecimiento determinada enlos ingresos medios, mayor desigualdad por lo general significa una tasa de

reduccin de la pobreza ms lenta. Los datos indican que, adems de reducir la pobreza en forma ms lenta por cada punto porcentual de la tasa de crecimiento de la economa, el alto nivel dedesigualdad en cuanto a oportunidades y resultados reduce la propia tasa decrecimiento. En el lmite, la combinacin de estos dos efectos podra suponer quelos pases con altos niveles de desigualdad encuentran dificultades o incluso les esimposible escapar de la pobreza absoluta13. Tambin existen pruebas de que ladesigualdad est asociada a un gran predominio de conflictos y violencia y podraimpedir la capacidad de una economa de responder con eficacia a las perturbaciones macroeconmicas.

A continuacin se analizan cada uno de estos tres puntos. La desigualdad se considera en s negativa

Tanto en economa como en filosofa poltica, existe un supuesto en comn de que elincremento de una unidad en los ingresos de una persona pobre debera valorarse ms queel mismo incremento correspondiente a una persona ms rica. Este punto de vistanormativo, inicialmente asociado a los pensadores utilitaristas, se remonta a JeremyBentham, que lo atribuy a la propiedad de que las utilidades aumentan con los ingresos oel consumo, pero a una tasa decreciente. Esta propiedad de utilidad marginal decrecientees consecuente con una preferencia por la equidad, pero no es su nica fuente. Ms all de

esta consideracin, tambin existe un consenso generalizado entre los economistas en tornoa las funciones del bienestar social que valoran ms los aumentos de la utilidad (y por tanto,de los ingresos) de los pobres que de los ricos.14 Otros pensadores, como John Rawls, handeducido motivos para generar un rechazo (incluso mayor) a la desigualdad a partir dediferentes fuentes filosficas y ticas. Teniendo o no una motivacin tica, el hecho es queel rechazo a la desigualdad o de otro modo, la preferencia por la equidad ha sido una posicin predominante (aunque no consensual) en la filosofa poltica y las teoras sobre la justicia social.

Los datos recientes indican que este punto de vista no se limita al exclusivo debateintelectual. Las encuestas de opinin apoyan la posicin de que la mayora de los

latinoamericanos se encuentran insatisfechos con la desigualdad que existe en la regin, loque coincide con lo que los economistas llaman funciones de bienestar social cncavas.Los resultados de una encuesta de opinin a nivel regional realizada en 2001 por Latinobarmetro, un proyecto de opinin pblica con sede en Chile, indican que en promedio, el 89% de los latinoamericanos considera que la distribucin de los ingresos desu pas es injusta o muy injusta. A excepcin de Venezuela, en ningn pas menos del 80%de los entrevistados respondi afirmativamente en esas categoras. La Figura 1.3 indica losresultados disponibles correspondientes a los 17 pases.


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Niveles tan altos de desaprobacin sobre la distribucin del ingreso son causa de preocupacin, pues significan que la gran mayora de la poblacin cree que la forma en quese distribuye el ingreso nacional no es justa. No sera sorprendente si esta conviccintambin significara una falta ms generalizada de sentido de pertenencia o de confianza entodo el conjunto de instituciones responsables de la distribucin del ingreso. Por cierto, los

datos de otras encuestas de opinin indican que el nivel de confianza hacia las institucioneslatinoamericanas es inusualmente bajo. El primer motivo por el cual el Banco Mundial debe preocuparse por la desigualdad, por lo tanto, es bastante simple: los clientes del Banco s se preocupan. La desigualdad hace que la gente se sienta insatisfecha y reduce la fe en lasinstituciones nacionales.

El alto nivel de desigualdad dificulta la labor de reducir la pobreza

El segundo motivo por el cual los gobiernos y las instituciones nacionales podran mostrar preocupacin por la desigualdad es que la mayor desigualdad est asociada con altosniveles de pobreza. Esto es vlido en dos sentidos diferentes, aunque relacionados entre s.

Figura 1.3: Percepciones sobre la justicia de la distribucin del ingreso en AmricaLatina

0% 20% 40% 60% 80% 100%Venezuela

Uruguay Per

Paraguay Panam

Nicaragua Mxico

Honduras Guatemala El Salvador

Ecuador Costa Rica

Colombia Chile

Brasil Bolivia

Argentina Promedio

Muy justa Justa Injusta Muy injusta

* Fuente: Latinbarmetro (2001). Respuestas a la pregunta: "Piensa que la distribucin de ingresos es..?"

Primero, la pobreza aumentar si la lnea de pobreza de una sociedad determinada seencuentra bajo la media de la distribucin del ingreso y la desigualdad crece en esadistribucin, de modo que (a) la media es invariable y (b) los ingresos por debajo de la lneade pobreza se ven afectados por las transferencias. La Figura 1.4 ilustra este punto: Si lasociedad se desplaza de la distribucin A con menor desigualdad hacia la distribucin Bcon mayor desigualdad y ambas distribuciones tienen la misma media, la incidencia de la pobreza aumentar desde el rea C hasta el rea C + D.


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Se podra sostener que el ejemplo anterior es en cierta forma artificial en el sentido de quela dinmica distributiva nunca se lleva a cabo en forma tan organizada (con unadesigualdad que vara pero con ingresos que se mantienen constantes). En su lugar, elargumento seala que se debe analizar la informacin histrica real sobre los cambiosdistributivos para poder identificar el efecto de la desigualdad en los cambios de la pobreza.

Por cierto, esto es lo que hace Bourguignon (2002) con una muestra de 114 episodios para50 pases. En este amplio conjunto de cambios en la distribucin del ingreso o del gasto enel mundo en desarrollo, el estudio confirma las conclusiones anteriores respecto de que lastasas de crecimiento econmico ms altas inequvocamente estn asociadas con tasas dereduccin de la pobreza tambin ms altas15. Sin embargo, el estudio tambin concluye queeste efecto del crecimiento sobre la pobreza (es decir, la elasticidad-crecimiento negativa dela reduccin de la pobreza) disminuye en trminos absolutos a medida que la desigualdadinicial aumenta.

Figura 1.4: Desigualdad y pobreza con una media constate

D C

Distribucin A

Distribucin B

Z


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Dicho de otra forma, los pases con mayor desigualdad convierten un punto porcentual decrecimiento de los ingresos familiares medios en una reduccin ms pequea en laincidencia de la pobreza que los pases con mayor igualdad. En cambio, para obtener unareduccin de 1% en la cantidad de personas que vive en condiciones de pobreza, los pasescon mayor desigualdad deben crecer con mayor rapidez que los pases con mayor igualdad.

Bourguignon (2002) establece analticamente este efecto negativo de la desigualdad en latasa de reduccin de la pobreza para el caso de las distribuciones lognormales, que son lasaproximaciones de forma funcional ms comunes para las distribuciones de ingreso

Figura 1.5: Las elasticidades-crecimiento se hacen menos negativas con la desigualdad

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

25 30 35 40 45 50 55 60 65 Coeficiente Gini

E l a s t

i c i d a

d a

j u s t a

d a

i = -2,2 + 0,05Gini i + ivalor p Gini: 0,09

Nota: La elasticidad ajustada Ei es el valor residual de una regresin simple entre la elasticidad emprica y el ingreso medio inicial de la encuesta domiciliaria Fuente: Bourguignon (2002), con muestra truncada en los valores de elasticidad emprica de -10, +10.

empricas. Al mismo tiempo, tambin encuentra un fuerte apoyo emprico (segn diferentesespecificaciones de modelos alternativos) para la relacin negativa dentro de esta muestra.Basndose en el mismo conjunto de datos, la Figura 1.5 a continuacin ilustra el resultado

bsico: despus de controlar los niveles de ingreso iniciales, la elasticidad-crecimiento de lareduccin de la pobreza aumenta (es decir, se vuelve negativa, de modo que se necesita mscrecimiento para reducir la pobreza), a travs del coeficiente Gini. El resultado esestadsticamente significativo al nivel del 10%.

Bourguignon (2002) llega a la conclusin que la redistribucin del ingreso desempeaesencialmente dos papeles en la reduccin de la pobreza. Una redistribucin del ingreso

permanente reduce la pobreza en forma instantnea [mediante el efecto descrito en laFigura 1.3]. Pero adems, tambin contribuye a un aumento permanente de la elasticidad dela reduccin de la pobreza con respecto al crecimiento, y por consiguiente, a unaaceleracin de la reduccin de la pobreza para una tasa de crecimiento econmicodeterminada (pg. 14, cursiva en el original).


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En un ejercicio similar, Lpez (2003) corrobora la conclusin de que el valor absoluto de laelasticidad-crecimiento de la reduccin de la pobreza terica (otra vez segn un supuesto dedistribucin lognormal) disminuye con la desigualdad y con la razn de la lnea de pobrezacon respecto al ingreso medio. Estos resultados se indican en el primer panel del Cuadro

1.1 siguiente. El segundo panel del cuadro revela que la magnitud del efecto directo (esdecir, instantneo) de la desigualdad en la pobreza tambin desciende con la desigualdadinicial. En otras palabras, el efecto representado en la Figura 1.3 de una reduccin de ladesigualdad sobre la pobreza es cncavo.

PL a 0,3 0,4 0,5 0,60,33 -3,9 -2,1 -1,3 -0,80,50 -2,8 -1,6 -1,0 -0,70,67 -2,0 -1,2 -0,8 -0,51,00 -1,2 -0,8 -0,5 -0,4

PL a 0,3 0,4 0,5 0,60,33 5,2 3,3 2,4 2,00,50 2,5 1,7 1,3 1,20,67 1,2 0,9 0,8 0,81,00 0,2 0,2 0,3 0,4

a Lnea de pobreza como porcentaje del PIB per cpita* Fuente: L ez 2003

Gini

Crecimiento

Desigualdad

Cuadro 1.1: Elasticidades tericas de pobreza

Gini

La desigualdad impide el propio proceso de desarrollo

El tercer y ltimo motivo por el cual los profesionales del desarrollo deberan preocuparsede la desigualdad es que existen pruebas de que sta podra tener consecuencias negativas para el proceso general de desarrollo, incluida una reduccin de la tasa de crecimientoeconmico. De hecho, probablemente influya en varias otras metas y procesos dedesarrollo, como la capacidad de resolver conflictos sin recurrir a la violencia y lacapacidad de manejar con eficacia perturbaciones totales. Por lo tanto, los efectos en elcrecimiento se deben considerar junto con otros aspectos contenidos en la categora msgeneral de repercusiones de la desigualdad en el proceso de desarrollo.

Comencemos con el crecimiento econmico. Despus de todo, como lo expres RobertLucas en su famosa cita, Una vez que se comienza a pensar en ello [crecimientoeconmico], es difcil pensar en otra cosa16. Mientras que durante las dcadas de lossesenta, setenta y ochenta, la mayor parte del pensamiento sobre crecimiento econmico nocontemplaba los aspectos distributivos, en los ltimos diez aos o ms, la distribucin delingreso y de la riqueza ha regresado al primer plano de las inquietudes relacionadas con elcrecimiento (Atkinson 1997). Aunque hasta ahora no existe consenso sobre esta


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interrogante, probablemente sea razonable afirmar que el equilibrio de la opininacadmica en el campo de la economa se inclina hacia la posicin de que los altos nivelesde desigualdad en los ingresos o en los activos se relacionan en trminos causales conmenores tasas de crecimiento en los ingresos medios.

Esto podra suceder por dos motivos principales. En primer lugar, si los mercados decrdito o seguros son imperfectos, es posible que la gente dependa de su patrimonio inicial para tomar decisiones de inversin importantes. Si esto es efectivo, podra surgir unasituacin en la cual los miembros ms pobres de la sociedad son incapaces de invertir en proyectos socialmente eficientes (es decir, rentables), mientras que los individuos ms ricosreciben rentabilidades ms bajas sobre el dlar marginal de su patrimonio. Lasimperfecciones del mercado de crdito aluden precisamente a los motivos por los cuales laintermediacin podra fracasar, lo que impedira que los ricos prestaran a los pobres y queambos grupos se vieran favorecidos con rentabilidades ms altas. Los economistasdenominan tal situacin en la cual ambas partes pueden mejorar su situacin sin queninguna de ellas salga perdiendo asignacin ineficiente de Pareto.

Por qu fallaran los mercados de crdito en esta forma? En gran parte, porque los proveedores de fondos no tienen toda la informacin que desearan acerca de los prestatarios y porque no es posible exigir plenamente el cumplimiento de los contratos.Dado que hacer cumplir los contratos de crdito podra resultar costoso, las tasas de inters podran ser ms altas para los prestatarios que para los prestamistas. Esta diferencia podrasignificar que los agentes ms pobres se endeuden muy poco. Si algunos proyectos (comola educacin de un hijo) requieren inversiones de pagos globales mnimas, el resultado podra una subinversin agregada y un equilibrio total ineficiente (Galor y Zeira 1993)

Las imperfecciones del mercado de crdito tambin podran manifestarse con exigencias degarantas. Si los montos de los prstamos aumentan con la garanta disponible para unagente, nuevamente, los pobres quedarn en desventaja. Es posible que algunas personas no puedan iniciar proyectos con rentabilidades sociales esperadas positivas, incluidasinversiones en capital humano, tierra, vivienda y capital fsico, lo que dara como resultadola ineficiencia. Por cierto, si existen demasiadas personas en ese caso, podran provocar un descenso en los salarios, con otras repercusiones para la estabilidad a largo plazo de laeconoma (Banerjee y Newman, 1993). Una tercera variante de la situacin es que losagentes que necesitan endeudarse ms (es decir, los ms pobres) enfrenten una deuda pendiente tan significativa que tendrn muy pocos incentivos para trabajar en sus proyectos. Los prestamistas racionan en exceso las grandes cargas de crdito porque es posible que tengan un efecto de riesgo subjetivo en la oferta de esfuerzo (Aghion yBolton 1997). Argumentos similares explican la aparicin del racionamiento en los segurosy otros mercados financieros que expulsan a los pobres.

En resumen, los economistas han determinado diferentes formas en las cuales lacombinacin de los mercados financieros imperfectos y las distribuciones poco equitativasde la riqueza producen resultados que no son eficientes en el sentido ptimo. Lasespecificaciones de los mercados financieros podran variar, pero el punto esencial es que ladesigualdad genera asignaciones a travs de las cuales los pobres no tienen los medios pararealizar proyectos, que, de lo contrario, tendran altas rentabilidades sociales esperadas. Al


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mismo tiempo, con esto, los ricos reciben rentabilidades marginales ms bajas sobre su patrimonio. Adems, la desigualdad del ingreso y de la riqueza, junto con la imperfeccinde los mercados financieros, tambin limitarn la capacidad de los pobres de adquirir activos, como capital humano, tierra y vivienda, lo que restringir sus futuras oportunidadesy la posibilidad de normalizar el consumo ante perturbaciones importantes. Tales efectos

indirectos tambin reducirn el crecimiento y el bienestar global.El segundo motivo conceptual por el cual la desigualdad podra originar menor crecimientoincluye interrogantes de economa poltica. En sociedades con altos grados deconcentracin del poder y la riqueza, las elites podran disponer de mayor libertad paraelegir estrategias beneficiosas para ellas ms que para los grupos de ingresos medios einferiores. Por lo general, la bibliografa econmica ha ahondado en este tema afirmandoque los vnculos entre las fallas del mercado crediticio antes tratadas podran solucionarsemediante una accin pblica eficaz. Por ejemplo, se pueden reducir en forma considerablelos costos privados de la educacin (aunque sin eliminarse nunca) con una serie de medidasgubernamentales, como la provisin de instruccin pblica gratuita o la entrega de buenoscaminos o transporte pblico para llegar a las escuelas. Sin embargo, las sociedadesdesiguales en las cuales el poder poltico se encuentra entrelazado con la riqueza tendern,ms que a elegir polticas que reduzcan tales ineficiencias, a asignar los escasos recursos ausos otros. Esto puede incluir el consumo privado de los ricos (a travs de impuestos ms bajos) o el gasto pblico en programas alternativos que no llegan a los pobres (Bnabou2000).

Un estudio, inspirado en una economa poltica de origen latinoamericano, caracteriza losvnculos entre desigualdad en la riqueza, desigualdad del ingreso y desigualdad poltica dela siguiente manera (Ferreira 2001). La desigualdad de la riqueza significa que algunosnios asisten a mejores escuelas privadas, mientras que otros no tienen otra opcin quematricularse en escuelas pblicas de calidad. Los que asisten a las escuelas pblicas entranen el mercado laboral con niveles ms bajos de capital humano y, por lo tanto, recibeningresos inferiores. Si las decisiones acerca del gasto pblico reciben la influencia de losingresos, la desigualdad misma en los ingresos, proveniente de las acentuadasdesigualdades educacionales, origina a su vez resultados polticos en los cuales una minorams rica y con mayor instruccin bloquea las decisiones (en trminos de votos) destinadas aobtener mayor financiamiento para las escuelas pblicas.

El autor demuestra que existen mltiples equilibrios en juego en este sistema, dondesociedades con menor desigualdad inicial en trminos de la riqueza terminan siendo msigualitarias que las que presentan niveles iniciales ms altos de desigualdad. Adems, uncambio en el rgimen poltico que reduzca la influencia del ingreso en las decisiones polticas (es decir, un proceso de democratizacin, como el analizado en el Captulo 7) podra originar un cambio en el equilibrio de este modelo. El resultado sera un cambiodesde un equilibrio con alto nivel de desigualdad y bienestar bajo a uno donde predominetanto la desigualdad como el bienestar.

Los mecanismos a travs de los cuales actan las elites y que no atienden los intereses detoda la poblacin podran estar an ms extendidos de los que se captan en estos modeloseconmicos. Una lnea de pensamiento en la ciencia poltica y la literatura sociolgica


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pertinente para parte de este informe es que las elites ayudan a formar y perpetuar estructuras institucionales que se caracterizan por gobernabilidad, menor responsabilidad pblica y niveles ms altos de corrupcin. Estos marcos institucionales dbiles, ms queser sintomticos de una evolucin institucional inmadura, podran ser funcionales para losricos (Heller y Mahoney, 2003). Y cuando las instituciones son dbiles, los que ms sufren

son los pobres, puesto que los ricos pueden utilizar el poder poltico y la influenciafinanciera para favorecer sus propios intereses (Glaeser, Scheinkman y Schleifer 2002).Estos procesos tendran fuertes efectos adversos en el crecimiento general y en otrosaspectos del proceso de desarrollo.

Respaldan estos datos la hiptesis de que el alto nivel de desigualdad es malo para elcrecimiento y la eficiencia? En efecto, la mayora de los estudios encuentra un coeficientenegativo en la desigualdad inicial cuando se incluye este aspecto como una variableexplicativa en los modelos de crecimiento empricos. Al hacer una regresin de la tasa decrecimiento promedio entre 1960 y 1985 sobre los coeficientes de Gini para ingreso y tierraalrededor de 1960, Alesina y Rodrik (1994) encuentran coeficientes estadsticamentesignificativos para ambos. Persson y Tabellini (1994) aplican una medida de alternativa:usar la proporcin de ingresos correspondiente al quinto medio de la distribucin delingreso como variable representativa para la equidad. El coeficiente para esa variable fueestadsticamente significativo y positivo, lo que coincide con los resultados de Alesina yRodrik. Aunque Perotti (1996) utiliza un conjunto ms amplio de pases y pruebaespecificaciones adicionales, los resultados siguen siendo significativos.

Ms recientemente, este consenso en ciernes ha sido cuestionado por Forbes (2000), sobrela base de un anlisis de un nuevo conjunto de datos conocido como el conjunto de datos dealta calidad de Deininger y Squire.17 Forbes observ una relacin positiva entre ladesigualdad desfasada y el crecimiento. Sin embargo, existen varias razones por las cualesestas conclusiones, aunque importantes, pertenecen a una posicin minoritaria dentro delcampo de la economa. Primero, como la misma autora seala, este estudio difiere de losdems al considerar el efecto de la desigualdad desfasada con la variacin del tiempo, enlugar de cierto nivel inicial fijo de desigualdad. As, la interpretacin tiene un efecto ms acorto plazo. Segundo, se han planteado interrogantes acerca del conjunto de datos y de latcnica economtrica empleada (ver Aghion y otros 1999).

Por ltimo, en otros estudios se han seguido encontrando coeficientes negativossignificativos para las medidas de desigualdad de riqueza y activos en regresiones decrecimiento. Por ejemplo, Birdsall y Londoo (1997) utilizan un subconjunto del conjuntode datos de Deninger-Squire y llegan a la conclusin de que las Desigualdades iniciales enla distribucin de la tierra y el capital humano tienen un claro efecto negativo en elcrecimiento econmico, y los efectos equivalen casi al doble para los pobres que para la poblacin en general (pg. 35). Lpez (2003) aplica un mtodo economtrico similar al deForbes y los datos de Deininger-Squire. Considerando la naturaleza simultnea de ladeterminacin de la dinmica de crecimiento y desigualdad, no encuentra signos de unefecto del crecimiento en la desigualdad (coincidiendo con el trabajo de Ravallion y Chen1997 y Dollar y Kraay 2002), sino pruebas estadsticamente significativas de que ladesigualdad inicial reduce el crecimiento.


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Adems, al parecer los efectos nocivos de los altos niveles de desigualdad en el desarrolloeconmico no se limitan a la eficiencia econmica y al crecimiento, por muy importantesque sean estos aspectos. Una visin ms amplia de desarrollo incluye ms que la produccin per cpita, por ejemplo, considerando la capacidad institucional de un pas demanejar las perturbaciones econmicas y totales, como un cambio en las relaciones de

intercambio o en una tasa de inters extranjera clave. Rodrik (1999) sugiere que los pasesque sufren de divisiones sociales ms graves ya sean de naturaleza tnica y racial o segningresos y clases parecen no adaptarse a las grandes crisis tan bien como otras sociedadesms igualitarias y cohesionadas. El mecanismo implcito es que las instituciones encargadasde distribuir la carga del ajuste funcionan en forma ineficiente en economas condistribuciones ms desiguales.

Para comprender el proceso de ajuste a la primera crisis del precio del petrleo de 1973,Rodrik (1999) realiza una regresin de la diferencia entre la tasa de crecimiento per cpitadurante 19751989 y la misma tasa durante 19601975. El autor encuentra un coeficientenegativo significativo en la variable ficticia para Amrica Latina, lo que sugiere que laregin sufri ms con la crisis (en trminos de crecimiento ex post) que los pasesdesarrollados (o incluso ms que Asia oriental). Es interesante que este efecto desaparezca(es decir, el coeficiente pasa a ser insignificante) slo cuando se controlan tres aspectosespecficos: la desigualdad del ingreso en los aos setenta; la desigualdad en las tierras y latasa de homicidios, que sirve como una variable sustitutiva para la prevalencia de laviolencia o la debil solucin de los conflictos en una sociedad18.

Este resultado indica que el mal desempeo de la regin para adaptarse a las serias crisis enlas relaciones de intercambio de los aos setenta se debe en parte a la prevalencia del altonivel de desigualdad (por ejemplo, al compararlo con Asia oriental). Las instituciones nofueron capaces de poner fin a la incidencia de los costos de los ajustes. Entretanto,crecieron los dficit de cuenta fiscal y corriente, lo que abri paso a las consiguientes crisisde deuda de los aos ochenta.

El vnculo entre alto nivel de desigualdad e instituciones dbiles, que podra parecer tenueen esta etapa y que se trata en gran medida en forma sucinta en Rodrik (1999), se examinacon mayor detalle en los Captulos 5 y 7. En esos captulos, surge el tema de que AmricaLatina, en diversas reas, est tipificada por instituciones que son dbiles y que secaracterizan por estructuras de poder desigual. Estos dos aspectos tienden a originar nivelessubptimos de desarrollo y a perpetuar ventajas desiguales en el desarrollo que s se produce.

Si regresamos por un momento al significado de la tasa variable de homicidios en lasespecificaciones de Rodrik, es importante observar que el hecho de que sta imite el efectode las variables de desigualdad omitidas en la regresin del crecimiento no es coincidencia.Los datos provenientes de los pases indican que el alto nivel de desigualdad est asociadode manera significativa y positiva con el predominio de la violencia. Fajnzylber, Ledermany Loayza (2000) hacen una regresin de las tasas de homicidio (segn la base de datos de laOrganizacin Mundial de la Salud) sobre la desigualdad del ingreso (medida por elcoeficiente de Gini) y diversas variables de control, en un conjunto de datos de cerca de 40 pases y 140 a 190 observaciones (dependiendo de la especificacin). Los resultados


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indican que la desigualdad del ingreso siempre es positiva y muy significativa, y adems,que mantiene su uniformidad cuando se agregan como variables de control la desigualdadeducacional y la polarizacin del ingreso. El conflicto social y la violencia personal estnasociados a niveles ms altos de desigualdad, en especial cuando las instituciones a cargode manejar los conflictos y el estado de derecho son dbiles.

Por lo tanto, el balance de la informacin es que los altos niveles de desigualdad del ingresoy de la riqueza observados en Amrica Latina:

Son considerados injustos por la gran mayora de la poblacin del continente. Disminuyen el ritmo de la reduccin de la pobreza en la regin al disminuir la

elasticidad-crecimiento de este proceso. Desaceleran el crecimiento econmico y el desarrollo. Es posible que dificulten la capacidad de la regin de manejar la volatilidad

econmica y empeoren la calidad de sus respuestas macroeconmicas ante las crisis,que desafortunadamente, siguen siendo demasiado frecuentes.

Hacen que los crmenes violentos sean ms generalizados.Estos son los principales motivos por los cuales es importante comprender mejor ladesigualdad. La mayora de las personas y los gobiernos de la regin considera los niveleslatinoamericanos de desigualdad demasiado altos y desearan reducirlos, tanto en trminosde resultados como de oportunidades. Adems, es probable que tal reduccin permita a lasautoridades responsables ser ms eficaces para luchar contra la pobreza y promover eldesarrollo econmico de manera ms generalizada.

1.4. Visin general del informe

El resto del informe se divide en tres partes, una para cada objetivo antes resumido. LaParte I establece los hechos bsicos acerca de la desigualdad en Amrica Latina, en lamedida en que lo permitan los datos disponibles. Como se indic antes, esta seccin se basaen 52 conjuntos de datos a nivel de hogar correspondientes a 20 pases, recopilados entre1989 y 2001. Para elaborar estos conjuntos de datos, las oficinas estadsticas y de censonacionales entrevistaron a ms de 3,6 millones de individuos. Las preguntas seconcentraron en caractersticas demogrficas, nivel educacional y de salud, ocupaciones eingresos, sistemas familiares y de vida, acceso a servicios pblicos y, en muchos casos, propiedades. Adems de esta fuente primaria de datos, el equipo de investigacin delinforme ha recurrido a un extenso estudio de la bibliografa econmica, sociolgica y deciencias polticas sobre la desigualdad en Amrica Latina.

Aunque el informe utiliza los mejores datos disponibles sobre desigualdad en la regin, y lohace con bastante cuidado, es importante destacar los problemas permanentes que surgenen relacin con los datos. A pesar de que las oficinas estadsticas nacionales cuentan conslidas tradiciones de profesionalismo, las encuestas domiciliarias de la regin muestranciertas debilidades especficas. Por ejemplo, la mayora de las encuestas plantea preguntasacerca de los actuales ingresos en lugar de abordar el tema del gasto. La informacin sobrelos ingresos es un indicador menos fiable del bienestar significativo que el gasto, debido a


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su volatilidad intrnseca y a la mayor probabilidad de problemas de medicin. Adems, son bien conocidos los problemas relativos a la insuficiencia de la informacin, en especial enel caso de los ingresos de capital, y en trminos ms generales, la imposibilidad de captar alos hogares ms ricos en las encuestas. Tericamente, los datos de las encuestas podranestar sesgados hacia una insuficiencia o una exageracin de las desigualdades significativas

a largo plazo. Estos problemas relacionados con los datos constituyen una importante rea para el trabajo que se debe emprender en el futuro, puesto que contar con datos exactos escrtico para efectos del anlisis tcnico y el debate pblico (y de particular importancia paramuchos pases caribeos). A pesar de estas advertencias, los autores consideran que existeun nivel de comparabilidad, tanto en el tiempo como entre pases, suficiente para sacar conclusiones sobre el patrn y las tendencias de la desigualdad.

En el Captulo 2 se intenta resumir la informacin que surge de las diferentes fuentes dedatos, concentrndose en el tamao o las distribuciones de la frecuencia. En otras palabras,se presenta informacin acerca de las distribuciones de diversas variables como losingresos familiares per cpita, los salarios por hora, las horas trabajadas, el acceso a agua por tubera y las tasas de victimizacin entre individuos u hogares, que a su vez, seclasificaron desde los ms pobres hasta los ms ricos, sin considerar otras caractersticas personales, como gnero, raza o afiliacin poltica.

A partir de los datos, surgen dos importantes resultados. Primero, la desigualdad delingreso (es decir, en el consumo de bienes privados) es alta en Amrica Latina segn losestndares internacionales, y en promedio ha aumentado aun ms durante las tres ltimasdcadas. Sin embargo, durante los aos noventa, el ritmo de este aumento disminuylevemente y fue menor que los aumentos en las economas de transicin (aunque an esms alto que las tasas encontradas en las economas asiticas y de la OCDE). Durante este perodo, surgi en Amrica Latina una tendencia hacia la convergencia de la desigualdad,en que las tasas de desigualdad disminuyeron en la economa con mayor desigualdad(Brasil) y aumentaron en algunas de las economas que originalmente presentaban bajosniveles de desigualdad, como Uruguay, Venezuela, y con mayor notoriedad, Argentina.

La segunda tendencia corresponde al acentuado mejoramiento en el acceso a los servicios pblicos (como electricidad, telfonos y agua), al igual que en algunos indicadores nomonetarios clave de bienestar y capacidades (como la media de los aos de escolaridad,tasas de alfabetismo, esperanza de vida al nacer y mortalidad infantil). Estos progresosapoyan la opinin de aquellos que han sostenido que los aos noventa (y, en cierta medida,incluso los aos ochenta) no fueron dcadas perdidas en todo sentido: muchos indicadoresde bienestar no monetarios siguen mejorando a travs de la regin. Por otra parte, enmuchos casos es posible sostener que los mejoramientos en realidad fueron un productodirecto de las iniciativas pblicas, tanto en el caso del suministro directo por parte delEstado como tambin en el correcto diseo de los procesos de privatizacin19.

A pesar de lo informativo que pueda ser el enfoque annimo implcito en el anlisis delas distribuciones de la frecuencia en los individuos, la pobreza y la desigualdad enAmrica Latina tienen importantes caractersticas nativa americana. En particular, lasdesigualdades raciales y tnicas tienen profundas races histricas que se remontan a los perodos coloniales, cuando la demanda de mano de obra de los colonizadores europeos se


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satisfaca mediante la opresin de la poblacion o la importacin en gran escala de esclavosafricanos20. Adems, las culturas de los diversos grupos que conformaron Amrica Latinaestaban histricamente asociadas a significativas diferencias de gnero. El Captulo 3intenta abordar estas desigualdades relacionadas con los grupos (con respecto a raza, etnia ygnero) a travs de una evaluacin de la bibliografa disponible y se concentra en casos

especficos en que raza (en Brasil y Guyana) o etnia (en Bolivia y Guatemala) se hanconvertido en factores sobresalientes para poder investigar la compleja estructura dedesigualdades de etnia y gnero.

Los autores concluyen que las diferencias en raza y origen tnico an son importantes paradeterminar las diferencias en el bienestar y las capacidades, a pesar de siglos de mezcla parcial de los grupos. En la mayora de las sociedades para las cuales contamos coninformacin (en que Guyana es una excepcin interesante), los pueblos de origen africano eindgena se encuentran en considerable desventaja con respecto a los blancos. Estatendencia se interpreta como el resultado de prcticas de explotacin y exclusin histricasque siguen en pie en el presente, no obstante la eliminacin de las fuentes legales deexclusin. Los datos sobre las tendencias son dispersos, pero es incierto que se hayan producido avances relativos significativos en el pasado reciente.

Con respecto al gnero, la situacin es bastante distinta: las diferencias de gnero en cuantoa educacin e ingresos, son, para la mayora de los pases menores que las encontradasentre los grupos raciales y tnicos y, adems, se han observado importantes avances en laltima dcada. Por ejemplo, en algunos casos, con respecto a la escolaridad y al riesgo deviolencia, ahora existe ms inquietud en torno a las desventajas asociadas con el hecho deser hombre.

Aunque las diferencias entre los grupos siguen siendo importantes (a excepcin deGuyana), tambin observamos que la mayor parte de la desigualdad observable entre losindividuos en cuanto a ingresos y educacin se producedentro de los grupos definidos por raza/etnia y gnero. Esto seala la importancia de otros factores (incluida la clase, laubicacin y las caractersticas individuales) para explicar las diferencias dentro de talesgrupos desfavorecidos y las desigualdad entre los blancos. Por otra parte, las desigualdadesentre grupos de blancos y no blancos en particular son considerables en relacin con otros pases con problemas raciales importantes (como Estados Unidos). El origen tnico y laraza desempearon un papel clave en los orgenes de la desigualdad latinoamericana ysiguen siendo importantes en la actualidad.

El Captulo 3 tambin intenta distinguir los mecanismos a travs de los cuales sereproducen las formas de desigualdad racial, tnica y de gnero, con un enfoque especial enel nexo ingreso-educacin. Incluso dentro de este enfoque relativamente limitado, se hanidentificado tres procesos distintos, cada uno de lo cuales es importante en s mismo.Primero, persiste cierta desigualdad a travs de la transmisin intergeneracional de laeducacin: los nios de padres con mayor instruccin tienden tambin a ser ms instruidos,mientras que en promedio, los padres (y abuelos, etc.) blancos tienen mayor instruccin quesus contrapartes no blancos. Segundo, aun despus de controlar la educacin de los padres,al parecer los no blancos permanecen menos tiempo en la escuela, obtienen peorescalificaciones, y encuentran peores empleos que sus contrapartes de raza blanca.


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Por ltimo, incluso al controlar el nivel de rendimiento educacional y el empleo, los no blancos reciben menos remuneraciones por trabajos comparables con los correspondientes alos blancos. (Existen varias razones economtricas por las cuales no se puede afirmar queesto se deba a una discriminacin activa en el mercado laboral, pero dados los datos

existentes, tampoco se puede eliminar esa afirmacin). Esta tendencia coincide con el pensamiento sociolgico que sostiene que las desigualdades basadas en los grupos persistena travs de las prcticas y las estructuras entre los grupos dominantes y subordinados. Tales prcticas se resisten a los cambios formales o legales que se crearon para reducir las fuentesexplcitas de desigualdad.

El bienestar no depende slo de los ingresos y la propiedad de bienes privados. El acceso alos bienes y servicios pblicos y provistos a travs del sector pblico tambin es de sumaimportancia y se debe financiar a travs de la tributacin u otras fuentes de ingresos. ElCaptulo 4 aborda esta interrogante. Es evidente que los pases son bastante variados encuanto a la extensin total y el carcter distributivo de la participacin del gobierno en laeconoma. En la mayora de los pases latinoamericanos, las actividades de cobro deimpuestos son relativamente limitadas, lo que a su vez debilita la capacidad de losgobiernos de utilizar el gasto pblico como instrumento redistributivo. Este patrn se puedeinterpretar como una forma de contrato social implcito en el cual la elite y la clase media prefieren pagar impuestos bajos y vivir con menos gasto pblico en su sociedad. (Como parte de esta ecuacin, muchas elites prefieren los servicios privados en lugar de los pblicos en muchas reas, desde la educacin hasta la seguridad privada).

Algunos pases, en especial, Uruguay y, en menor proporcin, Chile y Costa Rica, tienenimpuestos moderadamente y un suministro pblico significativo y en cierta medidaredistributivo. Brasil se destaca como un caso en el cual existe tanto una actividad de cobrode impuestos relativamente alta y un suministro pblico muy desigual. Con respecto a lainterrogante sobre quin paga los impuestos, el anlisis de incidencia est plagado de problemas metodolgicos y es poco lo que se puede afirmar con certeza. Un supuesto prctico razonable es que la mayor parte de los regmenes tributarios son proporcionales olevemente progresivos o regresivos, lo que significa que los pobres, la clase media y losricos pagan en impuestos casi la misma proporcin de sus ingresos.

Esto hace que el lado del gasto de la ecuacin sea mucho ms importante. Los datosconfirman, como se desprendera de los anlisis histricos y polticos, que el acceso a lamayora de los servicios llega a los ricos antes que a los pobres. La incidencia promedio devarios servicios, como el saneamiento y los telfonos, se mantiene regresiva en la mayor parte de los pases de la regin. Sin embargo, el aspecto positivo es que, durante los aosnoventa, la expansin del acceso a la mayor parte de los servicios prestados a nivel pblico,en general, pero no siempre, era progresivo. En gran medida, esto se debe simplemente aque, dado que los ricos ya tenan acceso, no quedaba otro lugar para proporcionar serviciossino a los pobres. Sin embargo, en muchos casos, este cambio tambin fue el resultado de laaccin pblica deliberada, bien intencionada y eficaz. Es necesario no olvidar que siemprees posible no expandir los servicios pblicos, de modo que incluso una expansin progresiva limitada es un acontecimiento bien recibido.


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No obstante, los problemas persisten. Por ejemplo, en educacin, aunque la matrcula primaria ha estado creciendo con mayor rapidez entre los pobres que entre los ricos en casitodos los pases, no existe un patrn claro para la matrcula secundaria y, en la mayora delos pases, la evolucin de las matrculas terciarias fue en realidaddesequilibrante , puestoque se produjo un crecimiento ms rpido entre los hijos de loshogares ms ricos. Puesto

que la rentabilidad econmica para la educacin terciaria es alta y se encuentra en aumento(mientras que la rentabilidad de los niveles primario y secundario es inferior y, a veces,descendente), se necesita una accin pblica ms enrgica para solucionar esta situacin.Este fenmeno parece ser vlido en cualquier servicio para el cual la tasa de acceso inicialsea baja. En sectores de infraestructura con baja cobertura, como el de lastelecomunicaciones de la mayor parte de la regin, y la electricidad en los pases pobres, engeneral, las expansiones han favorecido primero a los ms ricos. Cuando los grupos ricos yde ingresos medios ya se encuentran cubiertos, las expansiones han tendido a ser progresivas. Buenos ejemplos de esto lo constituyen el agua y el saneamiento y laelectricidad en los pases de ingresos medios.

Aunque el ritmo general del desplazamiento de la cobertura de los servicios va desde losgrupos ms ricos a los ms pobres, Amrica Latina tiene una experiencia importante en eluso de mecanismos de provisin de servicios focalizados. Algunos programas han tenido bastante xito en la focalizacin de los pobres, pero en general se mantienen reducidos. Al parecer existe una disyuntiva entre la focalizacin eficaz y el grado de cobertura de los programas, incluso entre los pobres. En parte, dicha disyuntiva se podra deber adificultades administrativas, pero tambin es probable que sea el resultado de lasinteracciones con las instituciones polticas y econmicas. Como se indica en el Captulo 7,existe la necesidad de contar con condiciones de apoyo generalizado para las polticas progresivas. Por ello, es probable que los programas focalizados deban vincularse oempacarse en conjunto con programas de acceso universal que tambin beneficien a laclase media. Por ejemplo, el valor de vincular el progreso de la cobertura bsica de laeducacin y la salud a transferencias en efectivo para los pobres, con la condicin de questos mantengan a sus hijos en la escuela y que asistan a los servicios, de salud esindiscutible, tanto desde el punto de vista de la eficacia (puesto que de otro modo los pobres no solicitaran estos servicios debido a los altos costos de oportunidad) como del dela sostenibilidad poltica.

Por ltimo, el patrn histrico del gasto social no ha sido el ptimo en relacin con el cicloeconmico. De hecho, el gasto social por cada persona pobre es bastante procclico en casitodos los pases de Amrica Latina, lo que significa que los recursos son escasos justocuando ms se necesitan. Este no es un patrn exclusivo de esta regin, y es fcilcomprender los procesos polticos que pueden llevar a este resultado; sin embargo, loconcreto es que es inferior al ptimo en trminos intertemporales y que debe cambiarse.

Basndose en los fundamentos objetivos establecidos en los tres captulos anteriores, laParte II aborda las causas y determinantes del alto nivel de desigualdad persistente enAmrica Latina. El Captulo 5 asume una visin a largo plazo de las races histricas deesta desigualdad, cuyo argumento central es que no se pueden comprender los orgenes del problema sin hacer referencia al primer perodo de colonizacin de los siglos XVI y XVII y


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la evolucin subsiguiente de las interacciones entre los factores econmicos, polticos ysocioculturales.

Durante la poca de la colonizacin, la dotacin de los factores de la mayor parte deAmrica Latina permita la produccin de bienes de gran valor en los mercados

internacionales: oro y plata en los pases ricos en minerales de los Andes y en NuevaEspaa y azcar y otros cultivos tropicales en Brasil y otras colonias con abundantestierras. Las tecnologas predominantes para la extraccin de minerales y la agricultura de plantaciones tenan una gran intensidad de mano de obra. Puesto que las tasas demortalidad entre los colonizadores europeos de estas tierras conquistadas eran altas, sinembargo, no se aproximaban grandes flujos de inmigrantes libres. La escasez de mano deobra asignaba un alto valor a la subyugacin y explotacin de los trabajadores nativoscuando estaban disponibles o a la importacin de esclavos africanos. Algunos paseslatinoamericanos fueron excepciones a estas tendencias, como Argentina, Costa Rica yUruguay. En general, la divisiones sociales eran menores en el perodo colonial en pases y, por cierto, los procesos de desarrollo han sido mucho ms igualitarios durante gran parte desu historia. (Argentina experiment un aumento acentuado en la desigualdad en las ltimasdos dcadas, pero Costa Rica y Uruguay se mantuvieron relativamente constantes segn losestndares latinoamericanos).

En la actualidad, se considera que conforme a las races de la desigualdad en AmricaLatina yacen en el duro contraste inicial entre un pequeo grupo de dignatarios europeosque tenan poder sobre vastas extensiones de tierras y enormes recursos, y una poblacinconsistente en trabajadores empobrecidos y subyugados o esclavizados. El hecho de que ladesigualdad persistiera en el tiempo y permaneciera luego de la independencia de los poderes europeos y a la abolicin de la esclavitud (al igual que otras formas de trabajoforzado) tiene ms relacin con el protagonismo poltico de las elites y el gran poder derecuperacin de las instituciones jerrquicas y no igualitarias sociales, culturales y polticas,que han evolucionado y se han adaptado segn las necesidades de cada poca.

Considerando los aspectos econmicos de experiencias ms recientes en la regin, elCaptulo 6 observa que no hay una causa nica para explicar la desigualdad excesiva delos pases latinoamericanos en relacin con el resto del mundo. En su lugar, esta situacin parece haberse originado en la poderosa interaccin entre las distribuciones desiguales delcapital humano (como educacin formal) y los mercados laborales, en los cuales lasrentabilidades sobre el capital humano son inusualmente altas. Aunque esta combinacin defactores constituye una explicacin suficiente, el exceso de desigualdad tambin se basa enlas tendencias sociales, como la mayor propensin de los latinoamericanos a casarse con personas con antecedentes educacionales y, tal vez incluso ingresos, similares. Otro factor que contribuye es la accin del gobierno: en promedio, los estados latinoamericanos cobranmenos impuestos que la mayora; gastan menos que el promedio internacional en elementoscon incidencia progresiva, como la educacin privada y los sistemas de pensiones y otrastransferencias tienden a ser ms regresivos que en otras regiones.

El Captulo 7 considera algunos de los mecanismos polticos y socioculturales a travs delos cuales tantos estados de la regin parecen estar controlados por elites y, con frecuenciano satisfacen las necesidades de los pobres ni de otros grupos subordinados. En efecto, ste


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algunos casos, para los agentes de la sociedad civil) de la regin que se pueden aplicar conel fin de reducir la desigualdad y sus consecuencias negativas. Este enfoque se incluye en elesquema de la Figura 1.1 que antecede. Aunque ahora el enfoque se encuentra en losdominios especficos de las condiciones econmicas y las polticas pblicas, este anlisis secomplementa con el correspondiente a los procesos polticos y socioculturales del Captulo

7. Aunque ah parece no haber una compensacin significativa entre crecimiento agregadoy desigualdad menor desigualdad en realidad podra originar mayor crecimiento puedehaber importantes compensaciones con respecto a polticas especficas, aspecto que esteinforme pretende dilucidar.

En el Captulo 8, se estudian los mercados y las instituciones. Puesto que se trata de untema muy amplio, el estudio se centra slo en las consecuencias distributivas de tresimportantes aspectos de recientes polticas o reformas normativas: las reformasestructurales de los aos noventa (es decir, liberalizacin comercial y financiera, la aperturade las cuentas de capital, la reforma tributaria y la privatizacin); instituciones del mercadolaboral y el manejo de las crisis macroeconmicas, con un enfoque particular en la solucinde las crisis bancarias. Un estudio de la bibliografa y una comparacin de los resultadosindican que no existe ningn patrn general asociado con el efecto de las reformasestructurales en la desigualdad. El balance de la evaluacin probablemente sea que lasreformas basadas en el mercado se han asociado a una mayor desigualdad del ingreso, perolos efectos no son importantes y, con frecuencia, no son slidos en trminos estadsticos. Lasituacin general es que la desigualdad ha sido especialmente resistente a una variedad deexperimentos normativos, desde la industrializacin para sustituir a las importaciones hastaexperimentos populistas y reformas orientadas al mercado.

Es posible emitir ms observaciones cuando se analiza en particular cada forma. Parececlaro que cada vez que las reformas fiscales han originado una estabilizacin de precios, elresultado ha sido una reduccin en la desigualdad. Desde el punto de vista de ladistribucin, la privatizacin en general tiene efectos de acceso positivos por cuantoextiende la cobertura del servicio a la gente ms pobre; sin embargo, esto a veces se havisto contrarrestado por los efectos negativos de los precios21. La liberalizacin delcomercio, adems de la distribucin desigual de la educacin, se asoci con un aumento enla disparidad de los salarios, puesto que origin una adopcin ms rpida de nuevastcnicas y procesos de produccin con gran intensidad de mano de obra calificada. Sinembargo, mientras el sistema educacional responde al aumento de la demanda deeducacin, la desigualdad de los salarios parece estar estabilizndose, como lo ilustran loscasos de Chile y Mxico, dos de las economas internacionales ms integradas de la regin.

El Captulo 8 tambin indica que el mercado laboral y las instituciones relativas a laseguridad social de Amrica Latina (como los sindicatos, las normas de salario mnimo ylos beneficios del empleo) protegen los intereses de los trabajadores del sector formal aexpensas de los trabajadores informales y de los desempleados. A diferencia deinstituciones similares en los pases de la OCDE, no obstante, los trabajadores del sector formal rara vez constituyen la mayora entre la clase trabajadora. En casi todos los pases,la inmensa mayora de los trabajadores pobres se desempea en el sector informal (o por cuenta propia), donde no reciben los beneficios formales ni estn protegidos por las normasde salario mnimo ni por los sindicatos. Adems, los trabajadores organizados a veces


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practican a veces con eficacia una forma de acumulacin de oportunidades o proteccinde sus privilegios, lo que puede limitar el alcance de reformas ms equitativas. Entre losejemplos, las iniciativas encaminadas a proteger las pensiones del sector pblico favorecidoen Brasil y la resistencia de algunos sindicatos de maestros a reformas para mejorar lacalidad de la educacin bsica, lo que podra beneficiar a todos los nios.

La formulacin de reformas de polticas e instituciones del mercado laboral constituye un proceso complejo que va ms all del alcance de este informe. Ms bien, slo presentamosla idea general de la conveniencia de tener un marco laboral y de seguridad social msintegral y menos distorsionador. Por una parte, tal marco debera intentar extender losderechos bsicos y la proteccin laboral a todos los trabajadores, mientras que, por otra parte, aumenta la flexibilidad laboral, en especial, en reas donde hay grupos con privilegios significativos y afianzados. Este enfoque concuerda con el papel activo quedeben cumplir los sindicatos en entornos competitivos, como lo ilustra un reciente estudiode casos de una organizacin sindical entre trabajadores rurales del sector d

BANCO MUNDIAL - Desigualdad en América Latina

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