Balance de la Reconstrucción con Cambios 1.1 ¿Qué es el ... · 1.1 ¿Qué es el Fenómeno del...

2

Balance de la Reconstrucción con Cambios

1. Una amenaza recurrente

1.1 ¿Qué es el Fenómeno del Niño?

Se denomina como Fenómeno de El Niño (FEN) al incremento de la temperatura superficial del mar en el litoral de la costa oeste de Sudamérica, lo que abarca principalmente el norte del Perú y el sur de Ecuador. Su nombre hace referencia al “niño Jesús”; ya que este fenómeno se manifiesta usualmente en la temporada de Navidad, es decir, entre los meses de diciembre a marzo.

Si bien el FEN ocurre con cierta regularidad, ya que se manifiesta en ciclos de entre tres y ocho años (Strahler, 2005), la magnitud del fenómeno tiende a variar significativamente. Es así que en sus manifestaciones más intensas genera diversos estragos debido al incremento sustancial en la intensidad de las lluvias, así como déficits de precipitaciones en algunas zonas del territorio nacional.

Anteriormente, se consideraba que dicho fenómeno tenía solo un alcance local, pero ahora se le reconoce como el principal modulador de la variabilidad climática en todo el mundo (SENAMHI, 2014). En este contexto, ante los vertiginosos cambios que está sufriendo el clima en el mundo, es razonable esperar una intensificación del FEN en el futuro cercano. Por ello, es de suma importancia que los gobiernos prioricen todo lo relacionado a este fenómeno.

1.2 Antecedentes en el Perú

El Perú siempre ha sido muy vulnerable ante la ocurrencia del Fenómeno del Niño y, por ello, son ampliamente conocidos los impactos que esta anomalía climática le genera al país. Si bien es cierto que el FEN tiene algunos impactos positivos (mejora en la productividad en el cultivo de arroz, regeneración de bosques en la costa norte, etc.) son los impactos negativos los que preocupan.

Esto se debe a que los impactos negativos están vinculados a una (i) vulneración directa en la calidad de vida de las personas y (ii) la destrucción de infraestructura productiva. Tal es el caso que ante la ocurrencia de fenómenos del Niño de magnitud fuerte y/o extraordinaria se han registrado epidemias de cólera y otras infecciones estomacales; así como la destrucción de carreteras, puentes, canales de irrigación, tierras de cultivo, etc. En la Tabla N° 1 se puede apreciar con mayor detalle los tipos de impacos del FEN en nuestro país.

3

Tabla N°1: Impactos de El Niño en el Perú

IMPACTOS POSITIVOS IMPACTOS NEGATIVOS

- Aparición de otras especies pelágicas.

- Mejora en el cultivo de arroz en la costa.

- Regeneración natural de bosques en la costa norte.

- Aparición de praderas temporales en la costa norte, importante para la ganadería.

- Recarga de acuíferos.

- Disminución de las heladas en la sierra central y norte.

- Acelera el retroceso glaciar.

- Pérdida de terrenos agrícolas.

- Colmatación de reservorios.

- Salinización de suelos.

- Destrucción de infraestructura productiva (canales de irrigación, bocatomas, compuertas, etc.).

- Destrucción de infraestructura de saneamiento básico.

- Destrucción de carreteras y puentes.

- Muerte o migración de especies animales.

- Incendios forestales debido a las altas temperaturas.

- Reducción de la producción pecuaria (carne y leche).

- Reducción de la producción de papap por altas temperaturas y humedad.

- Incremento de enfermedades como el cólera, la malaria, infecciones estomacales y conjuntivitis.

- Incendios forestales debido a las altas temperaturas.

- Desplazamiento de cardúmenes de anchoveta.

Fuente: SENAMHI

4

Si bien se tiene registro de que en los últimos cinco siglos han ocurrido por lo menos 120 episodios del FEN (Quinn & Neal, 1986), es desde la década del 70 que se empiezan a registrar cuantitativamente los golpes que El Niño le dio a la economía peruana en reiteradas ocasiones.

Por ejemplo, debido al FEN de 1972-73; conocido comúnmente como “El Niño olvidado” (Glantz, 1996), ya que los fenómenos extraordinarios de 1982-83 y 1997- 98 le quitaron todo el protagonismo histórico; junto con la sobrepesca de anchoveta, se generó en el país el colapso de la industria pesquera. De esta manera, el valor de lo producido por aquel sector económico cayó desde inicios de 1971 hacia finales de 1973 en 73%1.

En esta línea, al analizar las cifras de los últimos FEN de magnitud extraordinaria es posible entender el riesgo periódico que enfrenta el Perú. Así, en la Tabla N° 2 se pueden apreciar las características de los últimos tres temporales de mayor trascendencia y el valor de las pérdidas generadas. De esta manera, podemos afirmar que cada episodio de El Niño de magnitud extraordinaria le acarrea al país pérdidas por un valor promedio de US$ 4,800 millones.

Tabla N° 2: Característica de los episodios extraordinarios del FEN en el Perú

EpisodioPérdidas

(US$* mill.)Pérdidas(% PBI)Anomalías de precipitación

1982-83 5,015

5,345

4,016

11.6%

6.2%

1.9%

Costa norte: Lluvias severas en Piura.Sierra sur: Déficit severo de precipitaciones.

Costa norte: Lluvias severas en Piura y Tumbes;lluvias intensas en Lambayeque y lluvias en Lima.Sierra sur: Déficit de precipitaciones.

Costa norte: Lluvias severas en Piura, Tumbes y Lambayeque; lluvias intensas en La Libertad y Ancash; y lluvias en Lima.Costa sur: Lluvias intensas en Ica y Arequipa.Sierra sur: déficit de precipitaciones.

1997-98

2016-17

De s/. 1,031 millones a s/. 274 millones. Cifras en soles del 2007. Fuente: BCRP.1

Fuente: SENAMHIElaboración: ACP(*) En dólares corrientes

5

1.3 El rol del Estado

Considerando la relevancia de este evento climatológico para el país, el 7 de junio de 1977 mediante la Resolución Ministerial N° 120-77-OM/ONAJ se creó el comité multisectorial encargado del Estudio Nacional del Fenómeno “El Niño” – EFEN. Los objetivos de este comité se definieron (i) coordinar, recomendar y asesorar las actividades vinculadas al FEN; (ii) coordinar a nivel internacional lo relacionado al Estudio Regional del Fenómeno “El Niño” – ERFEN; y (iii) emitir informes técnicos de evaluación y pronósticos sobre el FEN que permitan una eficiente y eficaz gestión de riesgos.

Actualmente, el EFEN está integrado por (1) El Instituto del Mar del Perú – IMARPE, (2) la Dirección de Hidrografía y Navegación de la Marina de Guerra del Perú, (3) el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología del Perú – SENAMHI, (4) el Instituto Geofísico del Perú – IGP, (5) el Instituto Nacional de Defensa Civil – INDECI, (6) la Autoridad Nacional del Agua – ANA y (7) el Centro Nacional de Estimación, Prevención y Reducción del Riesgo de Desastres – CENEPRED.

Cabe resaltar que desde el año 2012 los miembros que conforman el EFEN participan en el programa Presupuesto por Resultados (PpR) vinculando su asignación presupuestal a bienes y servicios relevantes para reducir la vulnerabilidad de la población ante la ocurrencia de amenazas naturales de origen climático como: lluvias intensas, heladas, friajes, sequías, el FEN, entre otros eventos.

Esto implica la continua implementación de intervenciones articuladas entre varios sectores: Agricultura, vivienda, construcción y saneamiento, ordenamiento territorial, transporte, salud, etc. Sin embargo, es importante notar que desde que el comité fue creado, ha cumplido cabalmente con su función de informar con antelación a las autoridades nacionales, regionales y locales sobre los posibles riesgos del FEN.

2. El preludio del desastre

2.1 Advertencias ignoradas

Como se mencionó anteriormente, el EFEN viene cumpliendo a cabalidad su rol de informar sobre los eventuales riesgos climatológicos en el país. Tal es el caso que, en los reportes mensuales de dicha entidad, correspondientes a los meses de junio y julio del año 2015, se explicó que no se podía descartar un FEN de nivel extraordinario en el futuro cercano. Asimismo, desde el mes de agosto hasta diciembre del mismo año se estimó que habían 55% de probabilidades de que ocurriera un evento fuerte o extraordinario y un 95% de probabilidades de que dicho evento migre a la temporada de verano 2016-17.

Asimismo, en el último reporte (diciembre 2016), antes del desenlace de El Niño Costero, el SENAMHI identificó las zonas que presentarían lluvias por encima de su promedio para el trimestre inmediato. Además, junto con la información provista por INGEMMENT sobre niveles de susceptibilidad de movimientos de masa, se advirtió sobre la posible presencia de huaycos, deslizamientos, derrumbes, etc.

De esta manera, los modelos de riesgo utilizados permitieron identificar que, a diciembre del 2016, de un total de 1,873 distritos a nivel nacional el 30% enfrentaba un riesgo muy alto ante la ocurrencia de movimientos de masa, el 41% enfrentaba un riesgo alto, el 18% un riesgo medio y solo el 11% un riesgo bajo. Es decir, casi la totalidad del país era vulnerable en mayor o menor medida.

En este contexto, se le recomendó explícitamente a los Gobiernos Regionales y Locales (a) descolmatar quebradas, cauces secos, ríos y canales como medida de reducción y protección ante posibles huaycos y deslizamientos; (b) identificar actividades y proyectos que reduzcan los riesgos por exceso de lluvias, priorizando las cuencas y sub cuencas que requieran atención en Gestión de Riesgo de Desastres y (c) seguir las recomendaciones

6

del documento “Identificación de poblaciones vulnerables por activación de quebradas 2015-2016” elaborado por la Autoridad Nacional del Agua (CENEPRED, 2016).

Es importante notar que en este documento la ANA resaltó dos tipos de acciones para manejar los riesgos en las riberas y cauces de las quebradas. Por un lado, para las acciones inmediatas se recomendó (i) considerar un ancho mínimo a la hora de limpiar y descolmatar cauces para que el material de arrastre llegue a la desembocadura e (ii) instalar estructuras temporales de protección en los lugares de mayor riesgo, ya sean longitudinales o transversales.

Por otro lado, para las acciones a mediano plazo se recomendó (1) instalar muros transversales en los cauces para amortiguar la energía del flujo y retener parte del material de arrastre; (2) instalar muros o diques permanentes de manera longitudinal al cauce en las zonas críticas de desborde o erosión; (3) forestar o reforestar las riberas de las quebradas con especies adecuadas para estabilizar los márgenes y la parte alta de la cuenca e (4) instalar reservorios o represamientos para controlar las inundaciones en la parte media y baja de lan cuenca.

Como podemos notar, las predicciones del EFEN fueron acertadas y las recomendaciones técnicas fueron claras. Ante ello, cabe preguntarse: ¿qué hicieron las autoridades ante las advertencias sobre el FEN? ¿cuál fueron las medidas preventivas que se implementaron?

2.2 La previsión de los Gobiernos Locales y Regionales.

En este punto, es fácil notar que el nivel de prevención de nuestras autoridades locales y regionales fue, en términos generales, precario. De lo contrario, los daños de El Niño Costero hubieran sido significativamente menores. Asimismo, como aquel fenómeno impacto a los 24 departamentos del Perú y por motivos de simplicidad acotaremos el análisis de desempeño en prevención a una muestra de tres departamentos. Estos serán los gobiernos locales y regionales de Lima, La Libertad y Piura; los cuales fueron los más golpeados por el FEN; así como el desempeño del Gobierno Nacional.

Cabe resaltar que este análisis se limitará a la calidad de la ejecución del presupuesto de “Reducción de la vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres”; el cual contempla las medidas preventivas y reactivas para tratar desastres naturales.

a) Gobierno Nacional

En el Cuadro N° 1 se puede apreciar que el presupuesto para reducir la vulnerabilidad por desastres naturales del Gobierno Nacional presentó un incremento exponencial del 2011 al 2015, pasando de S/ 147 millones a S/ 1,519 millones en su punto más alto. Esto supone un incremento en los recursos disponibles para prevención de más de 10 veces. Así pues, el monto total presupuestado entre el 2011 y el 2016 fue de S/ 4,115 millones. Sin embargo, elnivel de ejecución promedio fue de 79.4% para aquel periodo de tiempo, por debajo del 85% que el MEF considera como mínimo aceptable.

7

Cuadro N° 1: Presupuesto y ejecución en reducción devulnerabilidad por desastres del gobierno central 2011-16

b) Lima

Por un lado, en el Cuadro N° 2 se puede apreciar que los presupuestos para reducir la vulnerabilidad por desastres naturales de los gobiernos locales de Lima en agregado presentaron un incremento exponencial del 2011 al 2016, pasando de S/ 10 millones a S/ 145 millones en su punto más alto. Esto supone un incremento en los recursos disponibles para prevención de más de 14 veces. Así pues, el monto total presupuestado entre el 2011 y el 2016 fue de S/ 372 millones. Sin embargo, el nivel de ejecución promedio fue de solo 66.4% para aquel periodo de tiempo, muy por debajo del 85% que el MEF considera como mínimo aceptable.

Cuadro N° 2: Presupuesto y ejecución en reducción devulnerabilidad por desastres de gob. locales de Lima 2011-16

Por otro lado, en el Cuadro N° 3 se puede apreciar que los presupuestos para reducir la vulnerabilidad por desastres naturales de los gobiernos regionales de Lima en agregado también presentaron un incremento exponencial del 2011 al 2015, pasando de S/ 4 millones a S/ 60 millones en su punto más alto. Esto supone un incremento en los recursos disponibles para prevención de 15 veces. Así pues, el monto total presupuestado entre

1,600

1,400

1,200

1,000

800

600

400

200

-

100.0%90.0%

80.0%

60.0%

70.0%

50.0%40.0%30.0%20.0%

10.0%

0%2011

Fuente: SIAFElaboración: CpR PIM (millones) % Ej.

2012 2013 2014 2015 2016

2011


2012 2013 2014 2015 2016

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

1,600

1,400

1,200

1,000

800

600

400

200

-

Fuente: SIAFElaboración: ACP


8

el 2011 y el 2016 fue de S/ 121 millones. No obstante, el nivel de ejecución promedio fue de 82.2% para aquel periodo de tiempo, ligeramente por debajo del 85% que el MEF considera como mínimo aceptable.

Cuadro N° 3: Presupuesto y ejecución en reducción devulnerabilidad por desastres de gob. regional de Lima 2011-16

c) La Libertad

Por un lado, en el Cuadro N° 4 se puede apreciar que los presupuestos para reducir la vulnerabilidad por desastres naturales de los gobiernos locales de La Libertad en agregado presentaron un incremento exponencial del 2011 al 2015, pasando de S/ 3 millones a S/ 64 millones en su punto más alto. Esto supone un incremento en los recursos disponibles para prevención de más de 21 veces. Así pues, el monto total presupuestado entre el 2011 y el 2016 fue de S/ 125 millones. Sin embargo, el nivel de ejecución promedio fue de solo 68.2% para aquel periodo de tiempo, muy por debajo del 85% que el MEF considera como mínimo aceptable.

Cuadro N° 4: Presupuesto y ejecución en reducción devulnerabilidad por desastres de gob. locales de La Libertad 2011-16

2011


2012 2013 2014 2015 2016

70

60

50

40

30

20

10

-

100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%

2011


2012 2013 2014 2015 2016

70

60

50

40

30

20

10

-

100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%



9

Por otro lado, en el Cuadro N° 5 se puede apreciar que los presupuestos para reducir la vulnerabilidad por desastres naturales de los gobiernos regionales de La Libertad en agregado se redujeron sistemáticamente del 2011 al 2016, pasando de S/ 92 millones a S/ 17 millones en su punto más bajo. Esto supone una reducción en los recursos disponibles para prevención de 81%. Así pues, el monto total presupuestado entre el 2011 y el 2016 fue de S/ 196 millones. No obstante, el nivel de ejecución promedio fue de un insignificante 34.3% para aquel periodo de tiempo, sustancialmente por debajo del 85% que el MEF considera como mínimo aceptable.

Cuadro N° 5: Presupuesto y ejecución en reducción devulnerabilidad por desastres de gob. regional de La Libertad 2011-16

d) Piura

Por un lado, en el Cuadro N° 6 se puede apreciar que los presupuestos para reducir la vulnerabilidad por desastres naturales de los gobiernos locales de Piura en agregado presentaron un incremento exponencial del 2011 al 2015, pasando de S/ 6 millones a S/ 97 millones en su punto más alto. Esto supone un incremento en los recursos disponibles para prevención de más de 16 veces. Así pues, el monto total presupuestado entre el 2011 y el 2016 fue de S/ 201 millones. Sin embargo, el nivel de ejecución promedio fue de solo 69.8% para aquel periodo de tiempo, muy por debajo del 85% que el MEF considera como mínimo aceptable.

Cuadro N° 6: Presupuesto y ejecución en reducción devulnerabilidad por desastres de gob. locales de Piura 2011-16

2011


2012 2013 2014 2015 2016

100

90

80

70

60

50

40

30

10

-

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

120

100

80

60

40

20

-2011


2012 2013 2014 2015 2016

100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%



10

Por otro lado, en el Cuadro N° 7 se puede apreciar que los presupuestos para reducir la vulnerabilidad por desastres naturales de los gobiernos regionales de Piura en agregado también presentaron un incremento exponencial del 2011 al 2015, pasando de S/ 2 millones a S/ 74 millones en su punto más alto. Esto supone un incremento en los recursos disponibles para prevención de 37 veces. Así pues, el monto total presupuestado entre el 2011 y el 2016 fue de S/ 200 millones. No obstante, el nivel de ejecución promedio fue de solo 77.1% para aquel periodo de tiempo, por debajo del 85% que el MEF considera como mínimo aceptable.

Cuadro N° 7: Presupuesto y ejecución en reducción devulnerabilidad por desastres de gob. regional de Piura 2011-16

En resumen, se puede apreciar que, si bien los presupuestos para reducir la vulnerabilidad se incrementaron sustancialmente en casi todos los casos de la muestra, en ninguno de los gobiernos seleccionados el nivel de ejecución calificó como “aceptable” bajo los parámetros del Ministerio de Economía y Finanzas. Esto permite dilucidar el desinterés de las autoridades locales y regionales por desarrollar proyectos de prevención.

2011


2012 2013 2014 2015 2016

120%

100%

90%

80%

60%

40%

20%

0%

80

70

60

50

40

30

20

10

-


11

3. Sucedió lo inevitable

Si bien desde finales de diciembre se tenía conocimiento de que el fenómeno de El Niño que se avecinaba sería extraordinario, recién se declaró el 3 de febrero estado de emergencia en Tumbes, Piura y Lambayeque. Asimismo, aquel día el EFEN notificó al Estado que El Niño Costero se extendería a todos los departamentos del litoral peruano, incluyendo la capital. En respuesta, con un nulo margen de maniobra, el Gobierno Nacional y las autoridades locales y regionales se limitaron a tomar medidas paliativas.

El desenlace fue lamentable. Meses después de finalizado El Niño Costero, el INDECI, en un reporte de daños al 96%, indicó que las pérdidas a nivel nacional ascendían a US$ 4,016 millones, equivalente al 1.9% del PBI. Al analizar de manera desagregada los daños reportados, se puede tener un claro entendimiento de la permanente vulnerabilidad que tiene el país ante este tipo de desastres.

3.1 Integridad de las personas

Inevitablemente, la integridad de los peruanos se vio afectada severamente. Así, por ejemplo, como se puede apreciar en el Cuadro N° 8, durante El Niño Costero se perdieron en total 181 vidas humanas; de las cuales el 38% pertenece a los departamentos de La Libertad, Piura y Lima.

Cuadro N° 8: Personas fallecidas y desaparecidas por El NiñoCostero - 2017

De igual forma, como se puede apreciar en el Cuadro N° 9, a nivel nacional 500 personas resultaron heridas por el desastre natural en cuestión. De ellas, el 43% pertenece a los departamentos de la muestra seleccionada.


12

Cuadro N° 9: Personas heridas por El Niño Costero - 2017

Finalmente, como se puede apreciar en el Cuadro N° 10, a nivel nacional El Niño Costero dejó 285,955 personas damnificadas; de los cuales el 68% se ubica en Piura, La Libertad y Lima.

Cuadro N° 10: Personas damnificadas por El Niño Costero - 2017

3.2 Viviendas

Como se puede apreciar en los Cuadros N° 11 y N° 12, El Niño Costero dejó a nivel nacional 66,093 viviendas destruidas y 371,370 viviendas inhabilitadas. De estas, el 68% y 55%, respectivamente, se ubican en los departamentos de Piura, La Libertad y Lima. Cabe resaltar que el valor de los daños en viviendas asciende a aproximadamente US$ 944 millones, lo que equivale al 0.4% del PBI.



13

Cuadro N° 11: Viviendas destruidas por El Niño Costero - 2017

Cuadro N° 12: Viviendas inhabilitadas por El Niño Costero - 2017

3.3 Sector educación

Como se puede apreciar en el Cuadro N° 13 y N° 14, El Niño Costero dejó a nivel nacional 354 centros educativos destruidos e inhabilitados y 3,266 afectados. De éstos, el 52% y 54%, respectivamente, se ubican en los departamentos de Piura, Lima y La Libertad. Cabe resaltar que el valor de los daños en centros educativos asciende a aproximadamente US$ 152 millones, lo que equivale al 0.1% del PBI. Asimismo, es importante notar que este fenómeno incrementó la brecha de infraestructura en educación del 2016-2025 en 3.3%.



14

Cuadro N° 13: Centros educativos destruidas e inhabilitados por ElNiño Costero - 2017

Cuadro N° 14: Centros educativos afectados por El Niño Costero -2017

3.4 Sector salud

Como se puede apreciar en el Cuadro N° 15 y N° 16, El Niño Costero dejó a nivel nacional 64 establecimientos de salud destruidos e inhabilitados y 1,044 afectados. De éstos, el 45% y 52%, respectivamente, se ubican en los departamentos de Piura, La Libertad y Lima. Cabe resaltar que el valor de los daños en establecimientos de salud asciende a aproximadamente US$ 91 millones. Asimismo, es importante resaltar que este fenómeno incrementó la brecha de infraestructura en educación del 2016-2025 en 0.5%.



15

Cuadro N° 15: Centros de salud destruidos e inhabilitados por El NiñoCostero - 2017

Cuadro N° 16: Centros de salud afectados por El Niño Costero - 2017

3.5 Sector transportes

Por un lado, como se puede apreciar en el Cuadro N° 17 y N° 18, El Niño Costero dejó a nivel nacional 3,956 km de caminos rurales destruidos y 41,180 km afectados. De éstos, el 58% y 59%, respectivamente, se ubican en los departamentos de Piura, La Libertad y Lima. Cabe resaltar que el valor de los daños en caminos rurales asciende a aproximadamente US$ 91 millones.

Total

Fuente: INDECIElaboración: CpR

La LibertadPiuraLima

70

60

50

40

30

20

10

-

64

20

6 3

100%

45%

Total



1,200

1,000

800

600

400

200

-

1,044

299167 81

100%

52%



16

Cuadro N° 17: Caminos rurales destruidos (Km) por El Niño Costero -2017

Cuadro N° 18: Caminos rurales afectados (Km) por El Niño Costero -2017

Por otro lado, como se puede apreciar en el Cuadro N° 19 y N° 20, El Niño Costero dejó a nivel nacional 4,391 km de carreteras destruidas y 11,761 km afectados. De éstos, el 55% y 47%, respectivamente, se ubican en los departamentos de Piura, La Libertad y Lima. Cabe resaltar que el valor de los daños en carreteras asciende a aproximadamente US$ 1,424 millones, lo que equivale al 0.7% del PBI.

Total



4,500

4,000

3,500

3,000

2,500

2,000

1,500

1,000

500

-

3,956

1,254

674369

100%

58%



17

Cuadro N° 19: Carreteras destruidas (Km) por El Niño Costero - 2017

Cuadro N° 20: Carreteras afectadas (Km) por El Niño Costero - 2017

Finalmente, como se puede apreciar en el Cuadro N° 21 y N° 22, El Niño Costero dejó a nivel nacional 489 puentes destruidos y 881 afectados. De éstos, el 43% y 41%, respectivamente, se ubican en los departamentos de Piura, La Libertad y Lima. Cabe resaltar que el valor de los daños en puentes asciende a aproximadamente US$ 474 millones, lo que equivale al 0.2% del PBI.

Total



14,000

12,000

10,000

8,000

6,000

4,000

2,000

-

11,761

3,663

1,2147 03

100%

47%



18

Cuadro N° 21: Puentes destruidos por El Niño Costero - 2017

Cuadro N° 22: Puentes afectados por El Niño Costero - 2017

Es importante notar que el daño total en el sector transportes asciende a US$ 1,966 millones, lo que equivale a 1% del PBI. Asimismo, es importante notar que este fenómeno incrementó la brecha de infraestructura en transporte en 3.4%.

Total


La Libertad PiuraLima

600

500

400

300

200

100

-

489

139

38 32

100%

43%

Total



1.000

900

800

700

600

500

400

300

200

100

-

881

181106

70

100%

58%



19

3.6 Sector agricultura

Por un lado, como se puede apreciar en el Cuadro N° 23 y N° 24, El Niño Costero dejó a nivel nacional 50,154 hectáreas de cultivo destruidas y 107,827 hectáreas afectadas. De estos, el 57% y 47%, respectivamente, se ubican en los departamentos de La Libertad, Piura y Lima. Cabe resaltar que los daños en tierras de cultivos ascienden a aproximadamente US$ 234 millones, equivalente a 0.1% del PBI.

Cuadro N° 23: Área de cultivo (Has) destruidas por El Niño Costero -2017

Cuadro N° 24: Área de cultivo (Has) afectada por El Niño Costero -2017

Total



60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

-

50,154

6,58910,408 11,557

100%

57%

Total



12,0000

100,000

80,000

60,000

40,000

20,000

-

107,827

16,887 16,653 16,954

100% 47%



20

Por otro lado, como se puede apreciar en el Cuadro N° 25 y N° 26, El Niño Costero dejó a nivel nacional 22,674 canales de riego destruidos y 49,479 canales afectados. De estos, el 93% y 43%, respectivamente, se ubican en los departamentos de La Libertad, Piura y Lima. Cabe resaltar que los daños en canales de riego ascienden a aproximadamente US$ 628 millones, equivalente a 0.3% del PBI.

Cuadro N° 25: Canales de riego destruidos por El Niño Costero - 2017

Cuadro N° 26: Canales de riego afectados por El Niño Costero - 2017

Es importante notar que el daño total en el sector agricultura asciende a US$ 862 millones, lo que equivale a 0.4% del PBI. Asimismo, es importante notar que este fenómeno incrementó la brecha de infraestructura del sector agrícola en 10.2%.

Total



25,000

20,000

15,000

10,000

5,000

-

22,674

12,993

6,469

1,662

100%

93%

Total



60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

-

49,479

12,9936,469 1,662

100%

43%



21

4. La reconstrucción con cambios

4.1 Autoridad de la reconstrucción

En el contexto de los desastres ocasionados por el FEN en los primeros meses del 2017, el Ejecutivo presentó al Congreso el proyecto de ley para la reconstrucción con cambios, el mismo que fue ajustado por la Comisión de Constitución y luego aprobado por el Congreso.

Los principales cambios fueron:

⎷ Clausulas anticorrupción: Cada contrato de bienes, servicios, obras o consultorías que se haga en el proceso de reconstrucción deberá tener una cláusula de anticorrupción y se disolverá ante cualquier incumplimiento.

⎷ Participación regional y local: Se incorporó la obligación de que tanto la elaboración, modificación e implementación del Plan de Reconstrucción (en adelante, Plan) sean coordinadas previamente con los Gobiernos Regionales y Locales. Para los fujimoristas se corregía la visión centralista que se propuso, donde la autoridad decidía unilateralmente sobre estos aspectos.

⎷ Transferencia de recursos: Se eliminó el párrafo 5.4, que autorizaba a los sectores del Ejecutivo y gobiernos regionales a transferir recursos al Fondo para intervenciones ante la ocurrencia de desastres naturales (FONDES).

⎷ Declaración Jurada: Se incluyó una cláusula que obliga a la empresa contratista a presentar una declaración jurada, donde señalen si sus representantes legales, accionistas, gerentes y directores tienen alguna sentencia o sanción administrativa. Además, en caso se falsee información, se disuelve el contrato.

⎷ Reportar al Congreso: Se dispuso que tanto el Presidente del Consejo de Ministros, como el Director Ejecutivo de la ARCC asistan al Congreso para informar avances y cumplimiento del Plan. Asimismo, se le quito al Ejecutivo la potestad de autorizar la prórroga de vigencia de la ARCC y se la dio al parlamento.

⎷ Fiscalización de la Contraloría: El planteamiento del Ejecutivo no daba lugar a control posterior, por lo que se estableció que el plan de control de la Contraloría deba comprender acciones de control simultáneo y posterior.

Según el numeral 2.6 del artículo 2 del Reglamento de la Ley N° 29664 que crea el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres – SINAGERD, aprobado por el Decreto Supremo N° 048-2011- PCM, es el conjunto de daños y pérdidas, en la salud, fuentes de sustento, habitad físico, infraestructura, actividad económica y medio ambiente, que ocurre a consecuencia del impacto de un peligro o amenaza cuya intensidad genera graves alteraciones en el funcionamiento de las unidades sociales, sobrepasando la capacidad de respuesta local para atender eficazmente sus consecuencias, pudiendo ser de origen natural o inducido por la acción humana.

La participación de los Gobiernos Regionales y Locales deben materializarse a través de propuestas, las mismas que responden a los “Lineamientos para la presentación y recepción de propuestas a ser incluidas en el Plan Integral para la reconstrucción con cambios”, aprobados por medio de la Resolución de Dirección Ejecutiva N° 004-2017-PCM-RCC. consecuencias, pudiendo ser de origen natural o inducido por la acción humana.

El 18 de abril de 2017, Fernando Zavala presentó el PL N° 1249 ante el Congreso.consecuencias, pudiendo ser de origen natural o inducido por la acción humana.

2

43

2

5

4

3

22

Así se aprueba la Ley N° 30556 (en adelante, Ley), norma que aprueba disposiciones de carácter extraordinario para las intervenciones del Gobierno Nacional frente a desastres y dispone la creación de la Autoridad de la Reconstrucción con Cambios (ARCC), y que constituye el dispositivo central para entender cómo se ha estructurado el proceso de la Reconstrucción con Cambios. Esta Ley tiene como objeto declarar como prioritaria, de interés nacional y necesidad pública la implementación y ejecución de un plan integral para: i) la rehabilitación, reposición y construcción de la infraestructura de uso público decalidad, incluyendo salud, educación y programas de vivienda de interés social y ii) la reactivación económica de los sectores productivos.

Ello, en aplicación de un enfoque de gestión de riesgos de desastres, que incluya intervenciones que, en conjunto, tienen un alto impacto económico, social y ambiental, como consecuencia de acciones que califiquen como nivel de emergencia 4 y 5, en zonas de riesgo alto y muy alto.

4.2 Plan Integral de Reconstrucción con Cambios

Con la finalidad de evitar los errores que se cometieron con el Fondo para la Reconstrucción del Sur (FORSUR), el cual se creó para reconstruir el sur del país después del sismo del 2007, se diseñó el Plan Integral de Reconstrucción con Cambios (PIRCC).

Este plan de carácter hibrido combina (i) la creación de una autoridad especial para la labor (ARCC) responsable de la conducción y supervisión del proceso y (ii) el establecimiento de un Directorio Ministerial como máximo responsable para establecer los principales lineamientos y aprobar las intervenciones de reconstrucción. Asimismo, en su elaboración se tomó como insumo principal el catastro de daños reportados por el Instituto Nacional de Defensa Civil – INDECI, los municipios y gobiernos regionales.

Cabe resaltar que el PIRCC fue diseñado tomando como punto central los siguientes principios:

a) El ciudadano en el centro del proceso: Se priorizará la restitución del bienestar perdido por los ciudadanos.

b) Inter-institucionalidad: Se necesitará un alto nivel de coordinación entre gobiernos locales, regionales y ministerios.

c) Celeridad y flexibilidad: Se conciben mecanismos simplificados para la adjudicación de obras; asó como un permanente silencio administrativo positivo en relación a permisos y autorizaciones.

d) Prevención del riesgo: Los proyectos incluirán en su diseño un componente que permita gestionar adecuadamente los riesgos frente a desastres futuros.

e) Transparencia: La ciudadanía podrá hacer seguimiento a las obras ejecutadas o por ejecutar, ya sea en la página web o en veedurías ciudadanas.

Efectuado de acuerdo a la Directiva N° 005-2017-CG-DPROCAL, aprobada por la Resolución de Contraloría N° 405-2017-CG. consecuencias, pudiendo ser de origen natural o inducido por la acción humana.

Estas se harán bajo el Enfoque de Desarrollo Urbano Sostenible y Saludable determinado por VIVIENDA. Mediante el Decreto Supremo N° 023-2017-VIVIENDA, dicho ministerio aprobó los lineamientos de este enfoque.

5

6

6

7

23

A modo de resumen, en relación a la ARCC es importante resaltar algunos puntos plasmados en el PIRCC:

Se priorizará la restitución del bienestar perdido por los ciudadanos.

• Está adscrita a la PCM y lidera e implementa el Plan; asimismo, cuenta con autonomía funcional, administrativa, técnica y económica. Adicionalmente, coordina con los distintos niveles de gobierno. Tiene un periodo de duración de 3 años, pudiéndose prorrogarse por un año adicional, siendo el Congreso el llamado a probarlo.

• Las funciones más importantes son de coordinación. Ejecuta a través de terceros solo los proyectos que se le asigne a través del Plan. Controla la supervisión y autoriza la emisión de certificados de OxI.

• En cuanto a la transparencia, debemos tener en cuenta que, además de las visitas al Congreso que realiza el Director y el Premier, debe publicar un informe del avance de la ejecución física y financiera de los proyectos. La Ley establece paramentos para el contenido de dichos informes. Adicionalmente, hay varias directivas sobre participación ciudadana que complementan este aspecto.

• Se ha dotado de facilidades a las entidades involucradas para contratar bienes, servicios, consultorías (adjudicación simplificada ) y personal (régimen de la actividad privada), así como para ejecutar obras públicas, bajo la modalidad de ejecución contractual Concurso Oferta y el sistema de precios unitarios. También se dotó de facilidades a los procedimientos necesarios para ejecutar el Plan, dando plazos más cortos, tramitación sincostos, sujeto a silencio administrativo positivo, entre otras.

• En cuanto a los funcionarios que toman decisiones que implican el ejercicio de discrecionalidad, los órganos del Sistema Nacional de Control no pueden cuestionar su ejercicio por el solo hecho de tener una opinión distinta. Solo se pueden observar estas decisiones si: (i) fueron tomadas sin una consideración adecuada de los hechos o riesgos en el momento oportuno, o por los resultados logrados según los objetivos y metas planteadas, o (ii) en los casos que la normativa permita varias interpretaciones, la decisión se aparte de la interpretación adoptada por el órgano rector competente en la materia.

8

9

10

11

12

14

13

Entre ellas está la Resolución Ministerial N° 0173-2017.MINAGRI que crea las “Veedurías Ciudadanas en Contratación Pública para ejercer vigilancia en las contrataciones realizadas en el marco de la Ley N° 30556”; la Resolución de Contraloría N° 044-2018-CG que aprueba la Directiva N° 004-2018-CG-DPROCAL “Participación voluntaria de Monitores Ciudadanos de Control en la RCC” y la Resolución Defensoría N° 012-2017-DP que aprueba los “Lineamientos estratégicos de acción defensoría para una reconstrucción y rehabilitación con enfoque de derechos y sin corrupción”.

En palabras de De la Flor (https://elcomercio.pe/opinion/colaboradores/dilema- reconstruccion- pablo- flor- noticia- 473168), fue concebida como facilitadora y orientadora, asume responsabilidad funcional y política por algo que no controla, sin tener incidencia directa sobre los resultados enfunción de los cuales deben rendir cuentas. Por su parte, Cáceres (https://elcomercio.pe/opinion/columnistas/mitos- verdades- reconstruccion- fernando- ‐caceres-noticia- 472131), este no realiza directamente las obras, ni tiene un PMO que haga monitoreo.

Se ha formado un directorio para la vigilancia del cumplimiento del Plan, en este directorio está el MTC, MED, MINAGRI y VIVIENDA.

Según la Ley N° 30225, Ley de Contratación Pública, esta se utiliza para la contratación de bienes y servicios, con excepción de los prestados por consultores individuales, así como para la ejecución de obras, cuyo valor referencial, se encuentre dentro de los márgenes que establece la ley de presupuesto del sector público.

Vale recalcar que mediante el Decreto Supremo N° 419-2017-EF, el MEF aprobó la Escala Remunerativa de la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios.

Cuarta disposición complementaria final de la Ley N° 29622, Ley que modifica la Ley 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría de la República, y amplía facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional.

Un caso algo más específico, por ejemplo, es la exoneración de estar inscrito en el Registro Nacional de Proveedores a los proveedores extranjeros no domiciliados para la presentación de propuestas. El registro debe ser presentado para la suscripción del contrato.

10

8

9

12

1314

11

24

4.3 Principales hitos de la RCC

A pesar de la falta de prevención, la respuesta ante El Niño Costero permitió apreciar la calidad humana que tienen los ciudadanos del país en momento de crisis. Terminado el fenómeno, quedó la tara de reconstruir las zonas afectadas.

Para ello, como se mencionó anteriormente, se creó la ARCC. Sin embargo, han existido ciertas demoras y tropiezos en el desenlace del proceso de reconstrucción. En el Diagrama N° 1 se pueden apreciar los principales hitos sobre aquel proceso.

No obstante, es importante hacer un alto en el que sea probablemente el evento más crítico que hasta el momento enfrenta la ARCC.

Así, hacia finales de octubre los gobernadores regionales del norte del país; principalmente los de Lambayeque y La Libertad; pidieron la salida del entonces Director Ejecutivo de la ARCC, Pablo de la Flor.

Mucho se especuló sobre las razones que motivaron esta petición por parte de aquellas autoridades ediles. Por ejemplo, se consideró que el origen de todo fue la declaración hechas por De la Flor en las que señalaba como principal obstáculo la falta de capacidades instaladas de los gobiernos regionales.

Asimismo, también se señaló como posible problema al hecho de que la ejecución presupuestal de la reconstrucción se estaba centralizando en la ARCC.

Sin embargo, lo que desató la ira regional fue la indignación frente a la declaración de Pablo De la Flor, quien indicó que se les quitaría a los gobiernos regionales del norte los recursos de aquellas iniciativas en las que se detecten demoras por parte de las autoridades correspondientes. Es decir, ante los serios problemas de ejecución, la ARCC se encargaría de realizar las obras. Aquella declaración le costó el puesto a Pablo De la Flor.

Actualmente, pese a las sustanciales demoras en ejecución, la ARCC optó por descentralizar 3,500 intervenciones.

25

Diagrama Nº 1: Línea de tiempo de la RCC

ConsejoDirectivo de la

ARCC incialreuniones regionales

Se crea laARCC

29/04/2017

11/05/2017

15/05/2017

17/08/2017

15/09/2017

27/10/2017

30/10/2017

Se aprueban losprimeros

proyectos porS/ 1600 millones

ARCC invertiráS/ 25,655millones

17/08/2017Se alige a EdgarQuispe como

nuevo director ejecutivo de la

ARCC

Se resalta lalentitud de los avances

De la Flor viajaa Piura parasolucionar

suspensión de obras

De la Florrenuncia a la ARCC

26

14/12/2017

18/12/2017

31/01/2018

11/03/2018

23/02/2018

Se preveen1,600

intervenciones OxI

Solo se han ejecutado

S/ 399 millones

Aceleranreconstruciónen 13 regiones

Descentralizan ejecución de

3,500intervenciones

Vicecontralorexpone Plan de

Acción de Control para la

RCC

27

5. Desempeño de ejecución

La ARCC diseñó el PIRCC con el objetivo de que los proyectos estén orientados en rehabilitar y reconstruir la infraestructura dañada por El Niño Costero, priorizando un componente de cambio. Éste sería crucial para que se creen caldos de cultivo para la corrupción. Asimismo, se especifica que se priorizarán las obras de prevención de inundaciones fluviales, pluviales y de movimientos de masa, así como de desarrollo urbano.En el Gráfico N° 27 se puede apreciar la distribución de la inversión total del proceso de reconstrucción del norte del país. Así, de los S/ 25,655 millones, el 77% de los recursos se destinarán a obras de reconstrucción de la infraestructura afectada, el 21% a obras de prevención y desarrollo urbano y el 2% al fortalecimiento de las capacidades institucionales de los gobiernos locales, regionales y otras entidades estatales.

Gráfico N° 27: Inversión total de la RCC (millones de soles)

Asimismo, en la Tabla N° 1 se puede apreciar la inversión total por cada sector. Ahí, se puede apreciar que casi la mitad de los recursos se destinarán a reponer la infraestructura de transporte perdida durante el fenómeno. También, se puede apreciar que los sectores de educación y saneamiento son el segundo y tercero, respectivamente, que recursos requerirán. Finalmente, es necesario resaltar que al sector agricultura, el cual típicamente incluye las obras preventivas de reforzamiento de cuencas ribereñas, solo se le destinará el 7% de los recursos.

Obras dereconstrucción de

infraestructuraafectadaS/ 19,759

Fuente: ARCC

Obras deprevención y

desarrollo urbanoS/ 5,446

Fortalecimiento de capacidadesinstitucionales

y otrosS/ 450

21%

77%

2%


28

Tabla N° 1: Inversión total en obras por sectores

Sin embargo, a casi un año de la creación de la ARCC es importante analizar el desempeño de la ejecución del proceso de la reconstrucción hasta el momento. Para tal análisis, se mantendrá la muestra de departamentos seleccionados previamente. Es decir, Lima, La Libertad y Piura.

5.1 En Lima

En la Tabla N° 2 se puede apreciar que para Lima se planificó una inversión total de S/ 1,848 millones. De estos, el sector al que más recursos recibirá será el de transportes, agrupando proyectos de inversión por S/ 1,145 millones equivalente al 62% del presupuesto. En contraparte, es importante notar que el sector agricultura está entre los que menos recursos recibirá, con solo S/ 142 millones, equivalente al 8% del presupuesto, para ser utilizados en (i) la recuperación de áreas de cultivo y (ii) la realización de trabajo de limpieza y encauzamiento de ríos.

Tabla N° 2: Inversión planificada por sector para Lima*

Fuente: ARCC

Fuente: ARCC

Sector Inversión (S/) % de total

Transportes 9,760,481,722 49%Red Nacional - carreteras 4,333,134,700 22% Red Subnacional - caminos 4,503,853,254 23%Red Subnacional - puentes 923,493,768 5%Educación 2,671,479,009 14%Vivienda 1,113,568,860 6%Saneamiento 2,040,556,789 10%Salud 1,344,867,842 7%Agricultura y riego 1,344,801,513 7%Pistas y veredas 1,483,456,362 8%

Total 19,759,212,097 100%

Sector Monto referencial Distribución

Agricultura 147,920,719 8%Educación 128,538,213 7% Pistas y veredas 260,108,203 14%Red Nacional - Carreteras 735,777,369 40%Red Subnacional - Caminos 73,696,831 4%Red Subnacional - Puentes 76,273,582 4%Salud 157,942,000 9%Saneamiento 202,324,528 11%Vivienda 202,324,528 4%

Total 1,848,038,707 100%

29

Elaboración: ACP(*) Al 8 de marzo del 2018

En la Tabla N° 3 se puede apreciar hasta la fecha en Lima hay S/ 142 millones enproyectos de inversión en curso; ya sea fase de ejecución o adjudicación; o culminados. De estos, el 67% comprende al sector agricultura, destinados para realizar labores de limpieza y encauzamiento.

Tabla N° 3: Inversión en soles por función y estado para Lima

Fuente: ARCCElaboración: ACP(*) Al 8 de marzo del 2018

Función

Limpieza yencauzamiento

Puentes yCarreteras

Saneamiento

Supervisión

Total

Estado Proyecto

TerminadEn ejecuciónAdjudicado

DesiertoNulo

TerminadoEn ejecución

En ejecuciónEn convocatoria

DesiertoNulo

Desierto

Distribución

72%

7%

21%

0%

100%

Monto referencial

126,711,99468,162,3654,664,929

262,5191,889,126

6,669,1692,832,941

16,278,9045,057,563200,0007,865,175

574,065

141,168,749

30

No obstante, en el Gráfico N° 28 se puede apreciar que de la inversión en curso solo se ha terminado el 24%. Es decir, que a casi siete meses de la culminación del PIRCC solo se ha ejecutado apenas el 2% de la inversión presupuestada para la capital. Esto implica que en los 3 años de vida que le restan a la ARCC, dicha autoridad tendrá que asegurarse que los gobiernos locales y regionales ejecuten el 33% de los presupuestado anualmente, tarea que puede superar las capacidades de nuestras autoridades.

Gráfico N° 28: Distribución de la inversión por situación* - Lima


Terminado

En ejecución

Adjudicado

Otros24%

3%11%

62%

31

5.2 En La Libertad

En la Tabla N° 4 se puede apreciar que para La Libertad se planificó una inversión total de S/ 3,643 millones. De estos, el sector al que más recursos recibirá será el de transportes, agrupando proyectos de inversión por S/ 2,490 millones equivalente al 68% del presupuesto. En contraparte, es importante notar que, al igual que en Lima, el sector agricultura está entre los que menos recursos recibirá, con solo S/ 230 millones, equivalente al 6% del presupuesto, para ser utilizados en (i) la recuperación de áreas de cultivo y (ii) la realización de trabajo de limpieza y encauzamiento de ríos.

Tabla N° 4: Inversión planificada por sector para La Libertad*

En la Tabla N° 5 se puede apreciar hasta la fecha en La Libertad hay S/ 182 millones en proyectos de inversión en curso; ya sea fase de ejecución o adjudicación; o culminados. De estos, el 65% comprende al sector agricultura, destinados para realizar labores de limpieza y encauzamiento.


Sector

Agricultura

Educación

Pistas y veredas

Red Nacional - Carreteras

Red Subnacional - Caminos

Red Subnacional - Puentes

Salud

Saneamiento

Vivienda

Total

Distribución

6%

12%

5%

7%

52%

4%

2%

8%

3%

100%

Monto referencial

230,473,398

453,847,887

189,868,219

265,848,169

1,898,027,159

136,280,000

63,904,000

284,330,627

120,593,018

3,643,172,475

32

Tabla N° 5: Inversión en soles por función y estado para La Libertad


Sector


Rehabilitaciónde Pistas y Veredas

Puentes yCarreteras

Saneamiento

Supervisión

Total

Distribución

35,531,466 83,421,189

79,6812,246,589

525,54331,546,395

3,654,1291,862,760 3,073,783 1,714,826 1,721,988

2,974,588 2,974,588

168,018

370,164 7,403,281

78,263130,869

3,398,623

182,876,745

Distribución

84%

7%

3%

4%

2%

100%

Monto referencial

Terminado En ejecución Contratado Adjudicado

DesiertoCancelado

TerminadoEn ejecución Retrotraído

En convocatoriaNulo

TerminadoEn ejecución Consentido

ConsentidoNulo

En ejecuciónAdjudicadoCancelado

33

Sin embargo, en el Gráfico N° 29 se puede apreciar que de la inversión en curso solo se ha terminado el 22%. Esto implica que, a casi siete meses de la culminación del PIRCC solo se ha ejecutado apenas el 1% de la inversión presupuestada para La Libertad. Esta situación implica que en los 3 años de vida que le restan a la ARCC, dicha autoridad tendrá que asegurarse que los gobiernos locales y regionales ejecuten el 33% de los presupuestado anualmente, tarea que puede superar las capacidades de nuestras autoridades. Se repite la situación de Lima.

Gráfico N° 29: Distribución de la inversión por situación - La Libertad


Terminado

En ejecución

Adjudicado

Otros

23%

27%

1%

48%

34

5.3 En Piura

En la Tabla N° 6 se puede apreciar que para Piura se planificó una inversión total de S/ 5,608 millones. De estos, el sector al que más recursos recibirá será el de transportes, agrupando proyectos de inversión por S/ 2,661 millones equivalente al 47% del presupuesto. En contraparte, es importante notar que, al igual que en Lima y La Libertad, el sector agricultura está entre los que menos recursos recibirá, con solo S/ 451 millones, equivalente al 8% del presupuesto, para ser utilizados en (i) la recuperación de áreas de cultivo y (ii) la realización de trabajo de limpieza y encauzamiento de ríos.

Tabla N° 6: Inversión planificada por sector para Piura*

Sector

Agricultura

Educación

Pistas y veredas

Red Nacional - Carreteras

Red Subnacional - Caminos

Red Subnacional - Puentes

Salud

Saneamiento

Vivienda

Total

Distribución

8%

19%

6%

16%

21%

4%

10%

10%

6%

100%

Monto referencial

451,693,494

1,070,152,132

348,639,082

910,058,831

1,170,452,619

232,496,042

562,261,764

545,702,991

316,809,420

5,608,266,374


35

5.3 En Piura

En la Tabla N° 7 se puede apreciar hasta la fecha en Piura hay S/ 953 millones en proyectos de inversión en curso; ya sea fase de ejecución o adjudicación; o culminados. De estos, el 58% comprende al sector agricultura, destinados para realizar labores de limpieza y encauzamiento.

Tabla N° 7: Inversión en soles por función y estado para Piura


Función


Rehabilitaciónde Pistas y Veredas

Reservorio

Puentes yCarreteras

Saneamiento

Supervisión

Total

Distribución

335,688,2626195,695,714

9,875,14416,893,7511,440,8544,356,397

32,392,89313,357,401

6,025,40316,107,605

972,385 116,023

5,081,791

140,876,251 4,515,601

74,157,381

7,904,191 7,403,2813,868,181

25,976,81526,585,917

594,3002,749,739

21,020,720

953,656,000

Distribución

64%

3%

15%

8%

8%

3%

100%

Monto referencial

Terminado En ejecución Contratado Adjudicado Consentido

En convocatoria Desierto

Cancelado

TerminadoEn ejecuciónContratado

DesiertoNulo

En ejecución Consentido

En ejecución

En ejecuciónAdjudicadoConsentido

En convocatoria Nulo

En ejecuciónContratado

Desierto

36

Sin embargo, en el Gráfico N° 30 se puede apreciar que de la inversión en curso se ha terminado el 38%. Esto implica que, a casi siete meses de la culminación del PIRCC solo se ha ejecutado apenas el 6% de la inversión presupuestada para Piura. Esta situación implica que en los 3 años de vida que le restan a la ARCC, dicha autoridad tendrá que asegurarse que los gobiernos locales y regionales ejecuten el 31% de los presupuestado anualmente, tarea que puede superar las capacidades de nuestras autoridades. Se repite la situación de Lima y La Libertad.

Gráfico N° 30: Distribución de la inversión por situación - Piura

6. Calidad de la inversión

Durante El Niño Costero, el catalizador para el desastre fue, en primer lugar, la gran cantidad de lluvias torrenciales en parte del territorio nacional. En segundo lugar, las inundaciones causadas por el rebalse de las cuencas de los ríos, debido al aumento del caudal por las precipitaciones. Asimismo, es importante notar que éste último evento es particularmente crítico, ya que en el territorio peruano existen muchas zonas pobladas establecidas en zonas de alto riesgo, como márgenes de ríos y/o laderas propensas a deslizamiento. Teniendo en cuenta este aspecto fundamental, es posible entender que de todo lo que se está invirtiendo en el proceso de reconstrucción del norte del país, la inversión que resulta fundamental para prevenir desastres futuros es la de “Limpieza y encauzamiento de los ríos”. Esto se debe a que éstos proyectos buscan –o deberían buscar- dejar las cuencas preparadas para evitar catástrofes ante manifestaciones del fenómeno de El Niño en el futuro, mientras que en resto de intervenciones buscan, en su gran mayoría, reestablecer aquello que se destruyó.

En ese sentido, al analizar la Tabla N° 8, se puede apreciar que, para la muestra de departamentos seleccionados, hasta la fecha se han culminado y/o se están llevando a cabo 192 intervenciones para limpieza y encauzamiento de ríos por un valor de S/ 720 millones.


Terminado

En ejecución

Adjudicado

Otros

46%

3%

16%

36%

37

Tabla N° 8: Intervenciones para limpieza y encauzamiento de ríos encurso y/o terminada

Sin embargo, al ver el detalle de los proyectos se puede notar que éstos comprenden en su gran mayoría solo la limpieza de cuencas ribereñas por descolmatación y de forma marginal considera la construcción de defensas ribereñas.

Por un lado, en relación a la ciudad de Lima, en el Gráfico N° 31 podemos apreciar que solo el 37% de los recursos destinados a la “limpieza y encauzamiento” de ríos fue utilizado estrictamente para trabajos de descolmatación y el 63% consideró adicionalmente la implementación de defensas ribereñas construidas con enrocado al volteo. Sin embargo, en el Gráfico N° 32 se puede apreciar que de la cantidad total de actividades de “limpieza y encauzamiento” el 79% corresponde estrictamente a trabajos de descolmatación y solo el 21% considera adicionalmente defensas ribereñas construidas con rocas al volteo.


Departamento

LimaLa Libertad

Piura

Total

Intervenciones

98,680,69198,680,69198,680,691

100%

Intervenciones

4739106

192

38

Gráfico N° 31: Distribución de intervenciones ribereñas por montoinvertido (*) - Lima

Gráfico N° 32: Distribución de intervenciones ribereñas por cantidadde actividades (*) - Lima



Terminado

En ejecución

Adjudicado

Otros

Solo descolmatación

Rocas al volteo

63%

63%

37%

21%

79%

39

Por otro lado, en relación al departamento de La Libertad, en el Gráfico N° 33 podemos apreciar que solo el 10% de los recursos destinados a la “limpieza y encauzamiento” de ríos fue utilizado estrictamente para trabajos de descolmatación y el 90% consideró adicionalmente la implementación de defensas ribereñas construidas con rocas al volteo. Sin embargo, en el Gráfico N° 34 se puede apreciar que de la cantidad total de actividades de “limpieza y encauzamiento” el 85% corresponde estrictamente a trabajos de descolmatación y solo el 15% considera adicionalmente defensas ribereñas construidas con rocas al volteo.

Gráfico N° 33: Distribución de intervenciones ribereñas por montoinvertido (*) - La Libertad

Gráfico N° 34: Distribución de intervenciones ribereñas por cantidadde actividades (*) - La Libertad



Rocas al volteo

90%

10%



Rocas al volteo15%

85%

40

Finalmente, en relación al departamento de Piura, en el Gráfico N° 35 podemos apreciar que el 57% de los recursos destinados a la “limpieza y encauzamiento” de ríos fue utilizado estrictamente para trabajos de descolmatación y el 43% consideró adicionalmente la implementación de defensas ribereñas, ya sean construidas con rocas al volteo o concreto. Sin embargo, en el Gráfico N° 36 se puede apreciar que de la cantidad total de actividades de “limpieza y encauzamiento” el 92% corresponde estrictamente a trabajos de descolmatación y solo el 8% considera adicionalmente defensas ribereñas construidas con rocas al volteo o concreto.

Gráfico N° 35: Distribución de intervenciones ribereñas por montoinvertido (*) - Piura

Gráfico N° 36: Distribución de intervenciones ribereñas porcantidad de actividades (*) - Piura



Rocas al volteo

Concreto


Rocas al volte

Concreto


11%

32% 57%

92%

8%

1%

41

Ante ello, es importante notar que, si bien las intervenciones de descolmatación que consideran adicionalmente la implementación de algún tipo de defensa ribereña son más costosas, son la gran minoría en relación al total de intervenciones realizadas. Asimismo, es relevante señalar que en los casos que se optó por implementar algún tipo de defensa, se eligió en la gran mayoría las hechas con rocas al volteo.

Por ello, cabe preguntarse: ¿las defensas construidas son las idóneas para prevenir desastres en el futuro o ante el súbito incremento del caudal de los ríos? ¿los recursos de los contribuyentes están siendo utilizados adecuadamente para gestionar los riesgos de desastres en forma óptima?

6.1 Defensas ribereñas

Actualmente, es posible identificar los tres principales tipos de defensas ribereñas. Por un lado, las estructuras enrocadas consisten en el suministro, transporte y colocación dte rocas de acuerdo con el expediente técnico de cada proyecto (MTC, 2008). Este tipo de construcciones se conforman por rocas “colocadas” o “acomodadas” con la ayuda de equipos mecánicos; como tractores, cargadores frontales, retro-excavadoras o grúas; con el objetivo de evitar la erosión, socavación o desprendimiento que producen las aguas de los ríos.

Por otro lado, las defensas de concreto consisten en muros de tierra armada reforzada con placas de concreto. También es necesaria la utilización de equipos mecánicos. Cabe resaltar que estas placas deben tener una resistencia de compresión mínima de 350 Kg/cm2 a los 28 días (MTC, 2008). Además, es importante notar durante su preparación no se puede utilizar sin autorización agentes aceleradores, retardadores ni ningún aditivo con cloruros. Este tipo de estructuras requiere un estricto control de calidad para garantizar su adecuado funcionamiento.

Finalmente, los gaviones son cajas metálicas hechas con una malla hexagonal de acero galvanizado, las cuales se rellenan de piedras de dureza, peso y tamaño apropiado durante la obra (MTC, 2008). Estas cestas se apilan, de acuerdo con los parámetros técnicos de cada intervención, para conformar muros de contención, diques o espigones en los cauces de los ríos. Cabe resaltar que su concepción modular permite generar una amplia variedad de estructuras acorde a cada necesidad.

Así, en la Tabla N° 9 se pueden apreciar de forma comparativa diversas características cualitativas de los tres tipos de defensas expuestos. Lo que resalta a la vista es que los gaviones son (i) de fácil y rápida instalación, (ii) no requieren de mano de obra especializada ni equipos pesados, (iii) utilizan los materiales del lecho de los ríos, (iv) generan un bajo impacto ambiental, ya que se integra al medio local y (v) son estructuras flexibles.

42

Tabla N° 9: Comparación cualitativa de defensas rebereñas

De igual forma, en relación a la durabilidad de las estructuras, en la Tabla N° 10 se pueden apreciar la vulnerabilidad en relación a la (i) la altura, (ii) la socavación, (iii) la presión hidrostática, (iv) la resistencia a la abrasión y (v) la resistencia a impactos. Con la siguiente información se puede tener un mejor entendimiento en relación a las ventajas y desventajas de cada tipo de defensa. Así, por ejemplo, las defensas enrocadas muestran una gran resistencia ante los embates de la naturaleza, pero solo pueden soportar una altura de máximo cuatro metros. De forma similar, las defensas de concreto, si bien pueden levantarse a una altura de entre 8 a 10 metros, muestran debilidad ante la socavación. Finalmente, los gaviones, también pueden levantarse a alturas mayores a 10 metros, pero ante impactos, según la magnitud del material de arrastre, puede mostrar cierta vulnerabilidad.

Dificualtad

Mano de obra

Material

Impactoambiental

Resistencia

Concreto

Construcción especualizada

Personalespecializado

Requiere materiales agregados no

disponibles en la zona

Alto impacto ambiental, no se

integra al espacio naturalde la zona

Estructura rígida

Gaviones

Fácil y rápida instalación

Personal no especializado

Usa materiales del río

Bajo impacto ambiental, ya

que se integra al medio local

Estructura flexible

Enrocado

Usa equipos materiales pesados

Personal especializado

Requiere la explotación masiva de canteras y largos viales de transporte

Alto impacto ambiental, requiere

la remediación de las carreteras

Estructura semi rígida

Elaboración: ACPFuentes: Varios

43

Tabla N° 10: Comparación de vulnerabilidad de defensas ribereñas

De igual forma, en relación a la durabilidad de las estructuras, en la Tabla N° 10 se pueden apreciar la vulnerabilidad en relación a la (i) la altura, (ii) la socavación, (iii) la presión hidrostática, (iv) la resistencia a la abrasión y (v) la resistencia a impactos. Con la siguiente información se puede tener un mejor entendimiento en relación a las ventajas y desventajas de cada tipo de defensa. Así, por ejemplo, las defensas enrocadas muestran una gran resistencia ante los embates de la naturaleza, pero solo pueden soportar una altura de máximo cuatro metros. De forma similar, las defensas de concreto, si bien pueden levantarse a una altura de entre 8 a 10 metros, muestran debilidad ante la socavación. Finalmente, los gaviones, también pueden levantarse a alturas mayores a 10 metros, pero ante impactos, según la magnitud del material de arrastre, puede mostrar cierta vulnerabilidad.

Hasta 10m

Socavación

Presión Hidrostática

Resiste a la abrasión

Impacto

Elaboración: ACPFuentes: Varios

Enrocado Concreto Gaviones

Hasta 4m Hasta 8m Hasta 10m

Resiste gracias a la

cuña en su baseNo resiste por su

regidez y explosiónResiste gracias a su

flexibilidad

Disminuye

el empuje

hidrostático

Incrementa el empuje

hidrostático

Disminuye el empuje

hidrostático

Disminuye el empuje

hidrostático

Resiste al arrastre de sólidos

Resiste al arrastre de sólidos

Resiste el arrastre de sólidos

Resiste impacto Resiste impacto

Poco VulnerableMedianamente Vulnerable

Muy Vulnerable

44

Tabla N° 11: Comparación de monto invertido para muro de 4 metros de alto

Ante lo expuesto, cabe preguntarse: ¿por qué el Estado invierte en la manera que lo está haciendo, si existen opciones más baratas y que requieren menor tiempo? Es momento de abrir el debate.

Muro de 4 metrosde alto

Dique enrocado Muro de concreto Muro de gaviones

Inversión (S/) Instalación (días)

Elaboración: Propia

(1) El comparativo considera la mismas condiciones en casa propuesta para un muro de 4m

(2) Se asumió que el proyecto está en Lima o en lugar donde el río tiene piedras para el llenado

(3) Los precios son referenciales del mercado

2,125,538180

2,745,758210

1,563,809120

45

6.2 Gaviones: una experiencia alentadora

El concepto de poner piedras dentro de una bolsa existe desde el antiguo Egipto. La primera noción de gaviones data de 700 AC, cuando los egipcios utilizaban cestas de fibras naturales para proteger las orillas del río Nilo. Mucho después, en el siglo XVI, durante las guerras europeas, los ingenieros utilizaron cestas de mimbre rellenas de tierra para para proteger sus emplazamientos y reforzar los ríos.

Finalmente, hace más de 200 años el gavión moderno fue inventado en Italia con el objetivo de preparar una defensa ribereña en el río Reno, en Boloña. Así, las mallas de mimbre fueron reemplazadas por mallas de alambre; y la tierra por piedras. Los italianos de ese entonces se refirieron a aquellas estructuras como “gabioni”, que significa jaula grande.

Una de las ventajas que presenta el sistema de los gaviones, frente a otros sistemas como el enrocado o los muros de concreto, es la mimetización que logra con el medio ambiente; ya que estas estructuras terminan siendo copadas por la vegetación de la zona.

Otra ventaja importante es que las obras de gaviones generan empleo en las áreas de impacto, ya que se requiere de mano de obra no calificada que puede ser contratada en la zona. A diferencia del personal utilizado en la construcción de diques enrocados o muros de concreto.

La utilización de gaviones no es desconocida en los países de América Latina. Por ejemplo, en la ciudad de Vinto, en Cochabamba-Bolivia, el Río Rocha se desbordaba periódicamente con cada crecida. Ante ello, el año 2014 las autoridades optaron por iniciar las obras estructurales para reducir aquel riesgo.

Dichas obras contemplaban ensanchar el cauce de 7 a 30 metros y elevar los taludes de 1 a 4 metros. Inicialmente, se pensó utilizar hormigón armado para dicha intervención, lo que costaría aproximadamente US$ 5 millones. Sin embargo, debido a que el lecho del río era inestable, se optó por implementar defensas hechas con gaviones, lo que implicó una inversión de aproximadamente US$ 500,000, significativamente menor a lo presupuestado inicialmente15.

En el Perú también se ha implementado esta tecnología. Por ejemplo, el año 2010 le tocó a Cusco vivir una dolorosa experiencia cuando el río Huatanay se desbordó; inundando y destruyendo viviendas y chacras, perjudicando así a más de 10,000 familias. Ante aquel desastre las autoridades de ese entonces optaron por desarrollar un proyecto de mitigación de riesgos.

Así optaron por ampliar el cauce del río y mejorar las defensas para mitigar los riesgos de inundaciones. De esta manera, se decidió por construir y reparar las defensas con 23,000 metros lineales de gaviones, levantar 3,770 metros en muros de gaviones, recuperar 75 hectáreas cuadradas de vegetación y revegetar 18 hectáreas cuadradas. La inversión ascendió a S/ 191 millones.

Para llevar a buen puerto aquella obra, se capacitó a los miembros de 94 organizaciones sociales en materia de gestión de riesgos de desastre y liderazgo en recursos hídricos. Así, en la actualidad se viene protegiendo el 78% de zona urbana y 22% de zona rural que colinda con el río; y se logró proteger sus 51,890 habitantes.

Reportaje: https://www.youtube.com/watch?v=DVmd3thaiFE5

46

7. Conclusiones y recomendaciones

En base a la información expuesta en el presente informe se puede concluir que:

⎷ Las autoridades peruanas se caracterizan por no priorizar la inversión en proyectos de prevención para mitigar riesgos ante desastres naturales. A pesar de que los presupuestos para prevención de los departamentos seleccionados se incrementaron, la ejecución fue deficiente y El Niño Costero hizo estragos en dichas localidades.

⎷ Es necesario dejar en claro que la descolmatación es una parte integral de la mitigación de riesgos. Sin embargo, ésta acción por sí sola no es suficiente, ya que, con el paso del tiempo, la cuenca del río se va llenando de sedimento. Por ello, es de suma importancia complementar esta labor periódica con construcciones de defensas ribereñas.

⎷ De los S/ 720 millones destinados a “limpieza y encauzamiento”, el 47% se usó solo para descolmatar y el 53% consideró adicionalmente algún tipo de defensa, principalmente enrocado al volteo.

⎷ Sin embargo, de las 192 intervenciones ribereñas realizadas el 87% consideró solo descolmatación; mientras que el 14% consideró adicionalmente algún tipo de defensa ribereña. Si bien incluir estas construcciones parece ser más caro, mitiga significativamente los riesgos de fenómenos naturales futuros.

⎷ Los departamentos de Lima, La Libertad y Piura son extremadamente vulnerables ante la ocurrencia del fenómeno El Niño. Por ello, es de suma importancia que sus autoridades prioricen todos los proyectos vinculados a la mitigación de riesgos antes desastres naturales. Es necesario implementar un enfoque preventivo.

⎷ Si bien la creación de la ARCC fue una respuesta positiva ante la difícil coyuntura que se vivió al norte del país, su actual desempeño deja mucho que desear. Actualmente, se va adjudicando y ejecutando una pequeña fracción de todo lo presupuestado para la reconstrucción. Este retraso responde a la falta de entendimiento de los gobiernos locales y regionalescon la ARCC.

⎷ De la cartera de proyectos presentada en el PIRCC, la mayoría de los recursos se destinarán a reponer la infraestructura demanda. Solo una pequeña porción de aquel presupuesto se destinará a la limpieza y encauzamiento de los ríos; siendo las cuencas ribereñas el catalizador del desastre ante el fenómeno del niño.

⎷ En esta línea, se propone informar transparentemente, evaluar y debatir sobre la tecnología que se está utilizando para proteger las cuencas de los ríos ante alguna eventual crecida del caudal. Solo así la ciudadanía tendrá la certeza de que una catástrofe similar a la que se vivió con El Niño Costero no ocurrirá en el futuro.

47

8. Bibliografía

ANA (2015). Identificación de poblaciones vulnerables por activación de quebradas 2015-2016

CENEPRED (2016). Escenarios de riesgo ante la temporada de lluvias 2016-2017

GLANTZ, M. H., (1996). Currents of change: El Niño’s impact on climate and society. Cambridge University Press.

INDECI (2017). Información de emergencias y daños producidos por el “Niño Costero” (Procesamiento al 96%).

MTC (2008). Manual de especificaciones técnicas generales para construcción de carreteras no pavimentadas de bajo volumen de tránsito (EG-CBT 2008)

STRAHLER, Arthur (2005). Geografía física. Barcelona: Ediciones Omega, 3.ª edición, 7.ª reimpresión.

PCM (2017). Plan Integral de la Reconstrucción con Cambios.

QUINN, W., NEAL, V. T., and ANTÚNEZ DE MAYOLO, S., (1986). Preliminary report on El Niño occurrences over the past four and a half centuries, Nat. Sci. Found.

48

Este documento refleja la posición de la Asociación de Contribuyentes del Perú respecto al tema investigado. Para su elaboración se utilizaron fuentes públicas y privadas, considerando para el caso de las fuentes privadas que éstas son veraces, completas y nos fueron alcanzadas en el marco del principio de buena fe. Este documento contiene un conjunto de opiniones técnicas independientes, no condicionadas ni por los sponsors de ACP ni por algún otro actor público o privado interesado en la materia.

49

Director de Investigaciones:

Jose Ignacio Beteta B.

Investigadores:

Juan José García C.

Inés Marrache E.

Diseño y diagramación:

Agencia 28 siete

Balance de la Reconstrucción con Cambios 1.1 ¿Qué es el ... · 1.1 ¿Qué es el Fenómeno del...

Documents

Transcript of Balance de la Reconstrucción con Cambios 1.1 ¿Qué es el ... · 1.1 ¿Qué es el Fenómeno del...