Balance de la participacin ciudadana en las polticas sociales.Propuesta de un marco analtico*

NURIA CUNILL GRAU**

I. INTRODUCCIN

SIEMPRE es posible intentar un balance de la contribucin de la participacin ciu-dadana a la poltica social, pero al menos hay dos riesgos implicados en el intento.Uno es caer en una descripcin casustica que no aporte demasiado a dilucidar quaspectos requieren ser atendidos o corregidos para maximizar los logros o, por lomenos, evitar los fracasos. Otro riesgo es quedarse en las meras declaraciones dedeseos que ayudan a soar, pero que no aportan muchas orientaciones prcticas.Nosotros, tomando un poco de ambos riesgos, queremos correr un tercero, que es elde tratar de contribuir a la construccin de un marco de anlisis que se constituyaen un lente para mirar las experiencias y que permita sacar de ellas lecciones queayuden a la prctica y a la teora.

Por lo tanto, en vez de un balance, se delinea un marco para evaluar la contribu-cin de la participacin ciudadana a las polticas sociales. Este marco parte de laspremisas siguientes:

i) La institucionalidad social puede favorecer o no la construccin de la ciudadana.ii) La ciudadana es un camino de doble va. Por una parte, su desarrollo exige el

reconocimiento y ampliacin de los derechos sociales, as como el respeto de sudiversidad. Por otra parte, el desarrollo de la ciudadana exige reforzar la solidari-dad como principio de organizacin social.

iii) Para que los procesos de formacin de las polticas sociales y los serviciossociales contribuyan a la construccin de la ciudadana, no basta con que se pro-duzcan ms y mejores resultados, sino que es indispensable que stos sean equitati-vos. Adems, deben traducirse en un reforzamiento de la autoorganizacin social.

* Parte de este trabajo se basa en el artculo La reinvencin de los servicios sociales en Am-rica Latina. Algunas lecciones de la experiencias publicado en la Revista del CLAD Reforma yDemocracia, nm. 13, febrero de 1999.

** Dirige el Programa de Estudios e Investigaciones y el Programa de Documentacin, Infor-macin y Produccin Editorial en el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarro-llo, CLAD.

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iv) La generacin de estos tipos de resultados requiere que la construccin de lainstitucionalidad social se gue por tres criterios: eficiencia, democracia y solidari-dad.

v) La participacin ciudadana puede contribuir a hacer presente los criterios dela eficiencia, la democracia y la solidaridad en las polticas sociales, a cuyos efec-tos las preguntas acerca de quines?, dnde?, cmo? y con qu recursos? seejerce la participacin ciudadana, deben ser respondidas expresamente en funcinde esos criterios.

Las secciones siguientes intentan desarrollar algunos argumentos para apoyar ta-les premisas.

II. QU SIGNIFICA ACTUALMENTE LA CONSTRUCCIN DE CIUDADANAEN AMRICA LATINA?

En la visin clsica aportada por T. H. Marshall, la progresin en el reconocimientode los derechos (civiles, polticos y, finalmente, sociales) es la que, de forma prcti-camente automtica, permite la constitucin de sujetos autnomos. Asumiendo queslo son ciudadanos quienes pueden convertirse en miembros plenos de la comuni-dad, se reconoce que para ello es indispensable acceder a una condicin socialigualitaria. As se delimita el principal vehculo para la construccin de ciudadana:un Estado benefactor, con orientacin redistributiva, que pueda mitigar la desigual-dad econmica inherente a las sociedades capitalistas mediante la provisin de ser-vicios de bienestar.

El Estado de Bienestar que se constituye en Europa a lo largo del siglo XX yque adopta su expresin ms acabada en la posguerra, tiene como uno de sus focosmantener la igualdad en el acceso a los bienes que permiten definir la calidad de laciudadana. El supuesto es que los derechos sociales la satisfaccin de las necesi-dades bsicas, por s solos, habilitan a los individuos para constituirse en miem-bros plenos de la comunidad.

Una de las crticas tempranas al Estado de Bienestar mostr, sin embargo, quems bien ste estimulaba la despolitizacin social, la creacin de ciudadanos pri-vados, en tanto no slo era incapaz de imponerles una obligacin de participar enla vida pblica, sino que incluso poda inhibirla con su nfasis en derechos pasivos.Por otra parte, el desafo ideolgico que se impone en los aos ochenta al paradig-ma dominante, tanto desde la nueva derecha como desde los nuevos movimientossociales, es argumentar que el Estado de Bienestar puede conducir a la pasividadsocial y a la dependencia. La tesis que adquiere relieve bajo estas posiciones es quepara constituirse en miembros plenos de una sociedad, no basta que a los ciudada-nos se les reconozca derechos sociales sino que es preciso que cumplan obligacio-nes comunes. As comienza a ser fuertemente tematizada la cuestin de los deberes

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sociales y, en particular, la relativa al rol que cabe en este proceso de construccinde ciudadana a otros agentes sociales distintos a la burocracia estatal familia ycomunidad para los primeros, sociedad civil para los segundos.

Ahora bien, si se busca equilibrar ambas perspectivas, la relativa a los derechos yla concerniente a los deberes, las implicaciones son varias. La ms directa es que laextensin de los derechos sociales y la constitucin de sujetos autnomos y respon-sables no pueden disociarse a efectos de la construccin de ciudadana, sobre todohabida cuenta de los significativos dficit que existen en Amrica Latina. Sin em-bargo, actualmente sabemos que en el campo de la poltica social no es slo de fun-damental importancia el qu, sino tambin lo es el cmo. En palabras deSulbrandt y Prez Salgado (1998: 13), se debe considerar lo que se entrega a tra-vs de la prestacin de servicios sociales, as como la manera o modo en que seentregan dichos servicios.

El desafo en tales sentidos es introducir el tema de la responsabilidad ciudadanasin diluir el de la responsabilidad estatal. El pensamiento conservador y las polti-cas pblicas orientadas por aqul han intentado justificar la reduccin del papel delEstado en la promocin y proteccin de los derechos sociales, aduciendo que ellosson causantes de la irresponsabilidad y pasividad social.1 Frente a estas posicionesse arguye que no hay razones para suponer que un Estado social implica automti-camente un modelo de ciudadano pasivo. Lo que es factible de crtica no es el Esta-do social, sino su versin paternalista, corporativista e intervencionista. Si seconsidera esto y, por otra parte, se admite que los derechos sociales son derechosbsicos (tanto como los civiles y los polticos) y que cabe al Estado un papel funda-mental en su promocin,2 hay que concluir que el problema no es la destruccin delEstado social. El problema ms bien es lograr una nueva configuracin, ms demo-crtica y eficiente del propio Estado, basado a su vez en una nocin de ciudadanaarraigada en el compromiso social.

Bajo este marco, la cuestin sobre las responsabilidades ciudadanas no puedecircunscribirse slo al problema de sus contribuciones econmicas (las cuales sepatentizan en impuestos). Por sobre todo, es necesario prestar atencin a las contri-

1 Para una ilustracin de estas posiciones, vase Roche (1992). Por otra parte, es interesanteel trabajo de Zapata (1996) que muestra la polivalencia de la relacin entre la responsabilidadciudadana y los derechos sociales, en distintas teoras democrticas, as como el lugar que aqu-lla ocupa frente a la participacin y la autonoma.

2 Como lo recuerda De Lucas (1994: 18,26) los dos pilares de la accin del Estado social sonla promocin de la igualdad a travs del acceso a la educacin y del remedio frente a los riesgosde exclusin. Significa un compromiso pblico en favor de la igualdad y la solidaridad, esto es,para erradicar la pobreza, aumentar el bienestar y permitir una equiparacin mnima (referida alacceso a los bienes primarios). El ncleo es la idea de la redistribucin, tanto de la renta comotambin en el acceso a los bienes primarios, lo que significa servicios sociales de carcter pbli-co y gratuito.

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buciones personales de la ciudadana y a su implicacin poltica en la satisfaccinde las necesidades colectivas. Por ende, se requiere explorar bajo qu marcosinstitucionales pueden ser estimuladas la solidaridad social y la responsabilidad conlos asuntos pblicos. Por otra parte, tras la creciente conciencia de la importanciaque reviste el pluralismo social y cultural en la sociedad moderna, tambin hay queconsiderar la necesidad de incorporar la nocin de la diversidad en el propio con-cepto de ciudadana.

Expresado de otra forma, el desafo es desarrollar instituciones que incentiven laorganizacin autnoma de la sociedad, as como que hagan posible la correspon-sabilidad entre el Estado y la sociedad en la produccin de servicios sociales equi-tativos, eficientes y que den cuenta de la diversidad social.

La participacin ciudadana en las polticas y servicios sociales puede contribuira la construccin de ciudadana en su doble dimensin. Argumentaremos a favor deestas tesis, comenzando por recordar algunas de las condiciones bsicas que se re-quieren para fortalecer los derechos y los deberes sociales.

II.1. El fortalecimiento de los derechos sociales: ms eficienciay democracia en el aparato del Estado

Un aspecto clave que vuelve a ser colocado actualmente en el debate pblico es elpapel del Estado en la promocin de la equidad. La primera traduccin de este cam-bio de giro es posible observarla en el gasto social. En efecto, segn reconoce laCEPAL, mientras la dcada de los ochentas se caracteriz por una brusca reduccinde la inversin social, debida al doble efecto de la menor proporcin del PIB desti-nada al gasto social y a la disminucin del ingreso por habitante, en la dcada delos noventas ambos factores tienen un efecto positivo, por lo que en 1995 el gastosocial per cpita superaba ya en 18% los niveles existentes en Amrica Latina ainicios de los aos ochentas (Ocampo, 1998: 33-34). Pero en muchos pases el gas-to social todava sigue siendo no slo cuantitativamente insatisfactorio, sino que elincremento de los gastos en capital humano tambin ha sido inferior a lo que indi-can las cifras mencionadas: En el caso de educacin, de hecho, el gasto real percpita para Amrica Latina apenas haba recuperado en 1995 la magnitud de 1980 ysegua siendo inferior en numerosos pases (Ocampo, 1998: 34). El BID mismo(1996: 256), no obstante destacar que la parte del ingreso que se gasta en educaciny salud no parece inusual en comparacin con los estndares internacionales, noslo reconoce que la proporcin del gasto sigue siendo inferior a los niveles inter-nacionales,3 sino que el gasto per cpita en educacin y salud en dlares constan-

3 En 1990 la regin gast alrededor de un 4,3% del PIB en educacin, en comparacin conel 4.1% en Asia, el 4.3% en frica y el 5.7% de los pases ms desarrollados... En materia de

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tes no aumenta en Amrica Latina y el Caribe entre 1980 y 1995, debido funda-mentalmente a que no se increment el ingreso per cpita.

Las implicaciones de este fenmeno son bien conocidas: no slo transferenciastodava muy limitadas para los sectores pobres, sino servicios pblicos de educa-cin y salud que en comparacin con los privados an se caracterizan por deficien-tes infraestructuras, niveles muy inferiores de remuneracin y de formacin de susprofesionales, recursos tcnicos mediocres, etctera. O sea, servicios pblicos que,no obstante son los que usa la mayora de la poblacin en Amrica Latina, devienentodava en educacin y salud de pobre calidad; factor ste que no slo evidencia lapersistente precariedad real (a pesar de las mayores coberturas logradas en la lti-ma dcada) de los derechos sociales en Amrica Latina,4 sino que constituye unafuente clave de las iniquidades que se expresan en campos tan cruciales como el delempleo, por ejemplo,5 reforzando los procesos de exclusin social.

Una de las razones de tales deficits en materia de derechos sociales es que nohay suficiente dinero para asegurarlos. En efecto, si se observa el comportamientode los ingresos pblicos es posible concluir que el Estado en Amrica Latina ansigue siendo pobre y que, por tanto, dispone de limitadas capacidades para incidiren el fortalecimiento de los derechos sociales. Sin embargo, hay fuertes evidencias(ver Przeworski, 1998), de que en la regin se confronta una restriccin ms polti-ca que econmica, habida cuenta de que la dbil tributacin no podra atribuirse alhecho de que los impuestos impongan costos al empleo y a la inversin, puesto quegravando, por ejemplo, en 5% al quintil ms alto (que recibe el 60% de todos losingresos), podra doblarse el ingreso de los inferiores. Por ende, es posible deducirque el Estado en Amrica Latina es pobre porque es incapaz de imponer suficiente-mente a los ricos.

Lo cierto es que, se apoye o no la referida conclusin, los datos sugieren queexisten muy limitados avances en materia de fortalecimiento de los ingresos pbli-

salud, la regin gasta una proporcin mayor de su ingreso que otras regiones: un 6.2% en com-paracin con 3.7% en los pases asiticos de rpido crecimiento y un 4.1% en frica. Slo lospases ms desarrollados gastan ms en salud, con un promedio del 7.8%. Una de las razones delgasto relativamente elevado en salud es la proporcin extremadamente alta del gasto privado(BID, 1996: 256).

4 Kliksberg (1998: 34) cita una reflexin al respecto hecha por Birdsall: los pobres han reci-bido un derecho habr educacin universal. Pero sin recursos, la calidad de esa educacin y,por consiguiente el valor de ese derecho, se ha derrumbado. Vase los distintos datos que apor-ta Kliksberg sobre el particular.

5 Vase respecto de la educacin, el anlisis que hace Kliksberg (1998: 24-34) sobre las dife-rencias en la calidad de la educacin, la desercin y la repitencia segn los estratos sociales y elrea de residencia, y cmo tales diferencias redundan en crculos perversos (no hay movilidadsocial, se produce una insercin precaria o marginal en el mercado de trabajo, etc.) que refuerzanlas iniquidades, a pesar de los avances en la obligatoriedad legal de la educacin primaria y losprogresos en la expansin de la matrcula.

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cos en Amrica Latina por va de la tributacin, as como que sta en los ltimosaos no se orienta a favor de la equidad. En tal sentido, por ejemplo, tomando encuenta los cambios en el sistema tributario respecto del existente a inicios de losochenta, el secretario general de la CEPAL sostiene que el abandono de los impues-tos directos como mecanismos de recaudacin ha avanzado ms de lo deseable enAmrica Latina. En la OCDE, destaca, el 65% de la recaudacin corresponde a im-puestos directos (cuatro quintas partes por impuesto a la renta personal), en tantoen Amrica Latina los impuestos directos suman slo el 25% de la recaudacin (lamayor parte por renta de las empresas) (Ocampo, 1998: 13). Su conclusin, al res-pecto, es que existe un amplio margen para fortalecer la tributacin directa (espe-cialmente en las personas) en la mayora de los pases de Amrica Latina;considera, asimismo, que mientras la lucha contra la evasin incrementara la equi-dad horizontal, esta reforma contribuira a mejorar la equidad vertical (p. 15). Talconclusin es aun ms evidente si se tiene en cuenta que hay pases que ni siquieratienen impuestos sobre el ingreso personal.6

De manera que gastar ms y obtener ms ingresos pblicos, ambos bajo el marcodel objetivo de la equidad, deberan constituirse en prioridades del Estado si steaspira aportar a la construccin de ciudadana por va del fortalecimiento de los de-rechos sociales.

La seal de alerta que necesariamente emerge de tales consideraciones es relati-va a las constricciones que pueden imponer a las decisiones asignativas yredistributivas con base en consideraciones de equidad, configuraciones elitistas ycorporativas del sistema poltico del tipo de las que operan an en gran parte deAmrica Latina. Si se tiene en cuenta, adems, que las desigualdades en la repre-sentacin poltica y social dentro de los procesos de formacin de la voluntad pol-tica, se reflejan en la propia composicin de la agenda social,7 es posible concluirque difcilmente podr suscitarse un real reconocimiento por parte del Estado delos derechos sociales sin la democratizacin de los procesos e instancias de defini-cin de las polticas pblicas y de asignacin de los recursos.

6 Por ejemplo, como lo destaca Morales (1998: 16), Bolivia tiene el impuesto al valor agrega-do, que es un impuesto al consumo, y un IVA complementario, que es un impuesto al ahorro,pero no grava al ingreso personal en sentido estricto.

7 Este hecho fue reconocido expresamente, para el caso de Venezuela, por la Misin Pilotodel Programa de Reforma Social del BID (1993: 39-40) al sostener que en el sistema actual segasta mucho dinero, pero ... se asigna en funcin de normas de poltica econmica mal orienta-das por ejemplo, se destina a hospitales a expensas de los centros de atencin sanitaria prima-rios, o a programas de vivienda completa que son, en la prctica, accesibles principalmente a laclase media. Nada de ello ocurre por azar. Se trata ms bien del producto de un sistema en quelos intereses creados poseen un poder enorme, incluso en el Congreso, y de un sistema enque los partidos polticos han colonizado al Estado.

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La institucionalidad poltica es, de hecho, la primera responsable del contenidode la poltica social, as como del origen y monto de los recursos que se destinen aella, y, por ende, de tal institucionalidad dependen las caractersticas bsicas queasume la prestacin de los servicios sociales.

En suma, la democratizacin del Estado y, en general, de los procesos de defini-cin de las polticas pblicas constituye una tarea insoslayable para fortalecer losderechos sociales. La otra tarea para lograr este objetivo es incrementar la eficien-cia de los servicios sociales. Una aproximacin que ha contribuido a tener ms con-ciencia de esta necesidad es el reconocimiento de que muchos pases ya gastan unaelevada proporcin del ingreso nacional en servicios sociales principalmente desalud con escasos resultados. En definitiva, la conciencia de que un gasto signifi-cativo no necesariamente garantiza resultados, obliga a focalizar la atencin tam-bin en la eficiencia del gasto. Este ltimo aspecto alude al cmo de los serviciossociales. Pero la pregunta no puede ser respondida integralmente si no se considerala otra dimensin de la construccin de la ciudadana: la de los deberes. Intentare-mos aportar algunos elementos en esta direccin.

II.2. El fortalecimiento de los deberes sociales: ms solidaridady responsabilidad social en la prestacin de los servicios sociales

Reconocer la importancia del Estado en el fortalecimiento de los derechos socialesno puede implicar recuperar al Estado del pasado. Las nuevas condiciones estructu-rales tornan esto imposible. Pero aun bajo el supuesto que ellas no estuviesen pre-sentes, tal recuperacin resultara contraproducente al proceso de construccin deciudadana si se toma en cuenta su otra dimensin: los deberes sociales.

Como ya ha sido anotado, ste es un aspecto crucial del debate contemporneo.Es posible que parte del referido debate, al enfatizar en la importancia de los debe-res y obligaciones sociales, tenga un sesgo ideolgico cual es el de justificar la reti-rada del Estado. No obstante esto, tambin es innegable que existe una demandacreciente de auto-organizacin social, as como una crtica cada vez ms generali-zada al patrn burocrtico, clientelar y paternalista de articulacin entre el Estado yla sociedad que crea desincentivos a la accin social.

Varios desarrollos tericos recientes avalan estas perspectivas. Uno de ellos hacehincapi en que el crecimiento econmico, la educacin y la salud no cubren todoslos aspectos relevantes de la pobreza y, sobre todo, no son suficientes para dar cuen-ta de la especificidad de la pobreza latinoamericana. La razn central de ello es quela pobreza tiene su fundamento en la naturaleza misma de las prcticas sociales,que en Amrica Latina han impedido la formacin de una sociedad moderna, dadala preeminencia de relaciones despticas, de dominacin y hasta serviles, sea con elEstado o con el mercado (ver Del Bfalo, 1995).

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El reconocimiento de la importancia de la constitucin de prcticas sociales au-tnomas, a efectos de lograr una sociedad de individuos soberanos converge, enalguna medida, con el examen de la desigualdad que ha aportado recientementeAmartya Sen (1995) a partir del enfoque capacidad respecto de la pobreza. Elfracaso bsico que supone la pobreza, afirma, es el de tener capacidades claramen-te inadecuadas, aunque adems la pobreza sea, inter alia, una cuestin de insufi-ciencia de los medios econmicos de la persona, de los medios para evitar elfracaso de las capacidades (p. 128). Bajo esta perspectiva, un anlisis de la pobre-za que se concentre slo en los ingresos puede distanciarse de lo que preocupa enla pobreza, a saber, la limitacin de las vidas que algunas personas se ven forzadasa llevar, donde un aspecto central es la propia incapacidad de participar en la vidade la comunidad.

Lo que en cualquier caso interesa destacar es que el enfoque capacidad, con sunfasis en la libertad de lograr, ms que en los logros conseguidos, coloca la aten-cin en cmo una sociedad y las propias polticas pblicas pueden favorecer el de-sarrollo de capacidades que permitan a cada cual hacer posible su propiaconcepcin de una buena vida.

Es clara, por otra parte, la importancia que para la construccin de ciudadanatiene que rehacer la tica de la responsabilidad y de la solidaridad. Tales aspectoshan dado lugar a una prolfera literatura que, entre otros, considerando los hallaz-gos empricos de Putnam (1994), muestra la conexin que existe entre el capitalsocial y el desarrollo poltico de una comunidad y cmo ellos son determinantes enel desarrollo econmico. Cuando existen redes sociales y normas de confianza, hay,por ejemplo, una menor dependencia y, en particular, menos clientelismo respectode los actores polticos, as como una clara correlacin con mayores estndares eco-nmicos.

Aunque el conocimiento disponible no ofrece explicaciones precisas respecto decmo se fomentan la solidaridad y la responsabilidad social, y con ellos, el capitalsocial, hay, al menos, algunas lecciones significativas. Entre stas, merece ser des-tacada la correlacin entre solidaridad y auto-organizacin social a efectos de la sa-tisfaccin de necesidades colectivas. Como ya ha sido notado (ver Walzer, 1995),aprendemos a responsabilizarnos por los otros y a asumir como propios los intere-ses de otros en el mundo de la sociedad civil. Las redes asociacionales constituyenun espacio privilegiado para cultivar la responsabilidad personal, la mutua obliga-cin, la autolimitacin y la cooperacin voluntaria.

Otra leccin importante es que la contribucin de los agentes sociales a la satisfac-cin de necesidades colectivas y la propia actividad ciudadana no dependen simple-mente de las buenas intenciones, de virtudes cvicas intrnsecas y, menos, de lacapacidad de las personas de captar un fin pblico inmanente. El sentido de comuni-dad, que no slo es requerido para el ejercicio de la democracia poltica, sino tam-bin para la propia cooperacin voluntaria con fines pblicos, tal como lo postulan

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March/Olsen (1995: 38-39), no puede basarse simplemente en la construccin de pre-ferencias aceptables que incluyan la preferencia por el bien comn, sino querequiere de la construccin de entornos institucionales apropiados. La comunidad escreada con base en reglas, no a travs de meras intenciones.

El problema que queda as planteado apunta a la adopcin de reglas y prcticasque adems de estimular la eficiencia y la democracia, puedan ser capaces de pro-piciar la cooperacin voluntaria, desarrollar una tica de solidaridad y responsabi-lidad, as como acumular capacidades para resolver problemas sociales.

La participacin ciudadana en la formacin de las decisiones y en la produccinde los servicios pblicos puede contribuir a tales propsitos. Pero, para tales efec-tos, no es indiferente quines, cmo, dnde y con qu se ejerzan, tal comolo trataremos de ilustrar en las secciones siguientes.

III. La participacin ciudadana en la provisin de los servicios sociales

El BID (1996: 245), colocando el foco en la eficiencia de los servicios sociales,sostiene:

el pensar en los proveedores de servicios de educacin y de salud como empresas pue-de contribuir a demostrar la necesidad de adoptar medidas para estructurar ese mer-cado mediante reglas eficientes y roles claramente definidos y estimular elsurgimiento de numerosos proveedores con una mayor diversidad, autonoma y respon-sabilidad, proporcionando al mismo tiempo a los usuarios mayor voz y libertad deeleccin.

Postula, as mismo, que:

la provisin directa de los servicios estar cada vez ms en manos de unidades u orga-nismos autnomos y responsables que mantienen altas reglas profesionales para su ad-ministracin junto con autoridad para contratar y remunerar a su personal en formams flexible, y en los cuales la distincin entre propiedad pblica y privada se vuelvecada vez menos importante (p. 248).

El Banco Mundial es an ms enftico al respecto propiciando una tercera olade privatizaciones, expresamente referida a la participacin del sector privado enlos servicios sociales (en especial, educacin, salud y fondos de pensiones). Ello, seadmite, no necesariamente implica la venta de activos pblicos al sector empresa-rial privado, sino que incluye cualquier tipo de actividad del sector privado, sea ge-rencia o financiamiento, adems de la propiedad privada. El postulado bsico es queacudiendo a la diversidad de actores privados (empresas con fines de lucro,inversionistas internacionales, trabajadores y gerentes actuales, y organizaciones no

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gubernamentales) es posible incrementar la eficiencia en la prestacin de los servi-cios (ver Torres, 1997).

Los argumentos que apoyan este tipo de medidas son claros y contundentes. Lasformas monoplicas de produccin de servicios sociales en general han conducidoa la ineficiencia, as como han contribuido a deteriorar la calidad y a fomentar lacorrupcin. El solo hecho de que los monopolios se caractericen porque tienen unapoblacin de consumidores cautivos, influye en que carezcan de incentivos paracontener sus costos y para aumentar la calidad de sus prestaciones. No proveer, ade-ms, a los usuarios de alternativas de eleccin supone atentar contra su derecho deobtener la mayor satisfaccin posible, atendiendo a su vez, a sus gustos, deseos ycreencias.

Apoyar tales argumentos, sin embargo, no necesariamente puede traducirse en elrespaldo de cualquier solucin institucional que favorezca la desmonopolizacin dela prestacin de servicios y que promueva la eleccin de los usuarios. Conclusionescomo la siguiente, emanada desde la Oficina Panamericana de la Salud advierte so-bre los riesgos implicados:

hasta ahora, la experiencia obtenida fuera y dentro de las Amricas parece apuntar aque los procesos de reforma en salud han tenido, como producto principal, la conten-cin de costos y la creacin de nuevas oportunidades de lucro antes que el aumento dela calidad y la cobertura de los servicios bsicos (Casas et al., 1998: 21-22).

Un problema que destaca con especial nfasis, a partir de conclusiones de esetenor, es que no es indiferente quin se encargue de la provisin de los servicios,sobre todo cuando son de carcter social. De hecho, incluso asegurado unfinanciamiento de parte del Estado, el carcter de la propiedad y de los lazos que lasustentan parecieran tener un importante efecto en los resultados. Si se trata dedesmonopolizar la provisin de los servicios sociales habra, pues, que poner laatencin en esta cuestin.

Al respecto se acumulan varias evidencias que favorecen a los entes basados enla solidaridad a partir de la propiedad compartida y de la no propiedad en gene-ral, las entidades sin fines de lucro de carcter pblico como recipiendarios de laprovisin de servicios sociales (ver Bresser Pereira y Cunill, 1998). Algunas de lasevidencias proporcionan razones vinculadas a la preocupacin que hemos introdu-cido en este punto, la eficiencia. Las entidades sin fines de lucro de tal tenor suelenser ms acreedoras de aportes pecuniarios y en especies (utilizacin de voluntariosy donaciones) que otros tipos de entidades, entre otras causas, porque ellas cum-plen roles vinculados a la generosidad y al compromiso ideolgico. No hay, sin em-bargo, demasiados estudios que apoyen la conclusin de que los costos seansiempre ms bajos que los que existen en las entidades pblicas estatales o en lasentidades privadas mercantiles. La clave pareciera no estar en la eficiencia asocia-

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da a costos, sino en que las entidades sin fines de lucro pueden incidir directamen-te en la calidad y diversidad de los servicios sociales. Veamos brevemente por qu.

La diferencia crtica que deslinda la propiedad pblica no estatal respecto de laprivada es que, mientras sta implica la acumulacin de capital para ganancias pri-vadas, aqulla existe para servir un bien pblico. Cuando los usuarios tienen unainformacin incompleta sobre la calidad de los servicios (caso tpico de los servi-cios sociales), ese hecho es fundamental: la confianza es un atributo que puedendesplegar mejor los entes sin fines de lucro, entre otras razones, porque no hay in-centivos para falsear la informacin. Esto, si se asocia a que la administracin detales organizaciones puede basarse en el control normativo ms que en elheternomo, fundamenta de suyo la posibilidad de una mayor calidad en las presta-ciones (ver Mintzberg, 1996). Es innegable que la dedicacin humana, producto delcompromiso ideolgico que vincula a los miembros en trminos de solidaridad, res-ponsabilidad y sentido del deber, ofrece una garanta de calidad de los servicios,especialmente cuando se refieren al cuidado de la salud o de la educacin.

Por otra parte, en contraste con el sector pblico estatal, el aporte ms importan-te que pueden brindar los entes no mercantiles a la provisin de los servicios socia-les, se relaciona con la diversidad, incluso en el plano ideolgico. Su mayorflexibilidad, la disposicin de experiencia especializada y la habilidad para llegar apblicos de difcil acceso, en contra de las restricciones normativas y organizativasque existen en el sector estatal, constituiran factores que pueden aportar una mayorvariedad a la oferta de servicios, cuestin que cada vez se torna ms clave, en aten-cin a la creciente demanda de servicios especficos y diferenciados para grupossocialmente marginados, tales como toxicmanos, ancianos, inmigrados, etctera.

Pero las ventajas que ofrecen los entes no mercantiles a la provisin de serviciossociales no se agotaran en las reseadas. Probablemente las ms resaltantes se vin-culan al aporte que pueden hacer a la constitucin de sujetos autnomos y respon-sables, y, por ende, al propio proceso de construccin de ciudadana, en ladimensin de los deberes sociales. Lo que se ha venido a denominar tercer sectorexpresa, precisamente, una voluntad de auto-organizacin social en pos de la satis-faccin de necesidades colectivas, cuyo sustento bsico es la solidaridad social. Losentes que integran el tercer sector constituyen, en tal sentido, una escuela de la de-mocracia, habida cuenta de que es en las organizaciones voluntarias basadas en lalibertad e igualdad donde se puede aprender la virtud de la obligacin mutua, y, porende, cultivar ese sentido de la civilidad que hace a la democracia posible. Adems,al apelar a la cooperacin voluntaria y a la responsabilidad social, el sector pblicono estatal o tercer sector crea las bases del compromiso cvico y facilita laacumulacin por parte de los sujetos sociales de habilidades y capacidades tcni-cas, materiales, analticas para resolver por s solos problemas sociales.

De manera que la mayor virtualidad de las asociaciones voluntarias en un pro-yecto de construccin de ciudadana estriba en que pueden crear un espacio para el

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despliegue de nuevos valores asociados al reconocimiento del otro y a la solidari-dad. Sin embargo, hay que reconocer la diversidad dentro del propio tercer sector.Al respecto, si se coincide en que el tejido social directamente sustentado en vncu-los solidarios y la horizontalidad de las relaciones sociales, son dos factores queinciden en las capacidades de auto-organizacin social, debiera a su vez concordar-se en que no pueden ser tratadas de la misma forma las organizaciones y prcticasque expresan esos factores, respecto de aquellas que tienen como uno de sus prop-sitos fomentarlas pero que en general no son autosustentadas ni autogobernadas.Las ONG, al menos las prestadoras de servicios, caen en esta ltima categora; encambio, forman parte de la primera las organizaciones de base y todas aquellasprcticas de carcter voluntario en las que se defienden intereses pblicos y se sa-tisfacen necesidades sociales a travs de la gestin colectiva de sus miembros.8 Sise trata de fomentar las capacidades de auto-organizacin social, el Estado tieneque respetar tales diferencias y asumir que ellas requieren expresarse en sus pro-pios modos de relacin con las asociaciones voluntarias (ver Cunill, 1997: 180-189). En Brasil, incluso admitiendo que no es posible mitificar la accin del tercersector, en el marco legal se ha hecho un esfuerzo de diferenciacin de las entidadesde carcter pblico dentro del universo de las sin fines lucrativos.9

Tras reconocer la importancia de la provisin de servicios sociales a travs deentes pblicos no-estatales surgen, sin embargo, algunos problemas crticos respec-to al cmo. Uno crucial incumbe a las responsabilidades del Estado. Como lo des-taca Bresser Pereira (1996), en la medida en que tales servicios se conectan conderechos sociales (adems de poseer importantes externalidades), el financiamientodesde el Estado resulta imprescindible. Otro problema es poner en prctica nuevasmodalidades para asegurar la responsabilizacin de los distintos actores, los estata-les y los sociales, preservando simultneamente la autonoma que es requerida porlos agentes sociales para desplegar sus objetivos sociales y para asegurar una ges-tin eficiente. En ese marco, cabe explorar las virtualidades de la figura de los con-tratos de desempeo y del control social desplegado sobre las organizacionesvoluntarias mismas.

8 Las iniciativas populares de este tipo que abarcan acciones de autoayuda, acciones emprendi-das por voluntarios y por organizaciones de base territorial y comunitaria, tienen una enorme gra-vitacin en la mayora de los pases de Amrica Latina. Incluso, muchas de ellas han animadoacciones estatales.

9 Segn lo observa Ferrarezi (1998: 10-11), en la Ley 9790 (sobre Organizaciones de la So-ciedad Civil de Inters Pblico) del 23 de marzo de 1999, se excluyen las entidades que repre-sentan el inters privado, individual o de un grupo determinado. Comprende, en cambio, las ins-tituciones de caridad y filantrpicas prestadoras de servicios gratuitos de salud, educacin, asis-tencia social y desarrollo, de innovacin, etc. Tambin incluye las ONG cuya actuacin no escomplementar o suplementar al Estado (aquellas de innovacin social, defensa de intereses difu-sos y construccin de nuevos derechos) y aquellas ONG que suplen las deficiencias de la accindel Estado.

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Dnde puede hacerse efectiva la coproduccin de los servicios sociales entreel Estado y la sociedad, es otra pregunta clave. Es claro que en los casos en que searequerida una mayor diversidad de las prestaciones, en tanto importan, por ejemplo,los gustos o las creencias, mayor ser la importancia de las asociaciones volunta-rias. De cualquier modo, el Estado tiene que desarrollar capacidades que permitandistinguir bajo qu situaciones es posible y conveniente devolver a agentes socialesla gestin de sus asuntos, y cundo ello no lo es, ya sea porque no existe un tejidosocial fuerte o porque el desempeo es deficiente. En muchos pases, las ONG sonan nuevas y/o dbiles a tal punto que apelar a su colaboracin puede provocar msvulnerabilidad a la poltica social. En definitiva, como lo postula el CLAD (1998),el Estado

deber continuar siendo el principal financiador, y ms que esto, tendr un papel regu-lador en el sentido de definir las directrices generales y de poder retomar la aplicacinde determinadas polticas, en caso de que sus ejecutores no estn realizando un trabajoacorde con lo esperado por los ciudadanos.

No debieran, pues, quedar dudas en que el desarrollo de crculos virtuosos entreel sector pblico estatal y el sector pblico no estatal respecto de la provisin de losservicios sociales, coloca en la prctica nuevas demandas al primero.

IV. LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA DEFINICIN DE LAS POLTICASSOCIALES Y EN LA ASIGNACIN DE PRIORIDADES

El Estado, como se ha destacado, constituye el ms importante instrumento para laproteccin de los derechos sociales. Bajo ciertas circunstancias, la provisin pbli-ca no estatal puede, adems, contribuir a ampliar la calidad y la diversidad en laprestacin de los servicios sociales (derechos sociales), y favorecer las oportunida-des de auto-organizacin social con vistas a la constitucin de sujetos autnomos yresponsables (deberes sociales). Lo que cabe ahora es destacar que la participacinciudadana en la formacin de las decisiones pblicas tambin puede reforzar losderechos y deberes sociales. Los primeros, ayudando a incrementar la equidad y laeficiencia de las decisiones pblicas; los segundos, poniendo en movimiento la no-cin de una ciudadana polticamente activa y crtica. Pero, de nuevo, son relevan-tes quines, dnde, cmo y con qu se ejerza la participacin social, yaque puede abrir posibilidades a la democratizacin del Estado cambiando los equi-librios de poder a favor de la ciudadana, pero tambin puede generar efectos adver-sos a este propsito.

Quines ejercen la representacin social es un asunto crucial. En la prcticahay dos posibilidades: la participacin ciudadana puede convertirse en un instru-

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mento para corporativizar an ms los procesos de decisin o puede potenciar enellos el peso especfico de los sujetos que son actualmente subalternos en la econo-ma y la poltica. Si se persiguen estos ltimos propsitos no slo debieran teneroportunidades de expresin los intereses organizados, sino los que estnsubrepresentados (habitualmente por falta de organizacin) y el ciudadano comn.Tampoco puede ser desconocida la importancia de la expresin de intereses parti-culares; por supuesto, de los colectivos y difusos, pero tambin de los intereses delos propios trabajadores de los servicios sociales. En cualquier caso, hay que co-menzar por construir la igualdad y el pluralismo poltico dentro de la participa-cin ciudadana, para que ella pueda contribuir a democratizar los procesos deformulacin de las polticas y decisiones pblicas. Varios desarrollos tericos re-cientes y experiencias aportan luces sobre arreglos institucionales en tales senti-dos.10

Otra pregunta clave es el cmo de la participacin. Actuar como participantesadministrativos en el caso de los usuarios de los servicios sociales puede disminuirsus posibilidades de ejercicio de poder; en cambio, en los sindicatos puede exacer-barlas. De hecho, la intervencin sindical en la administracin de los servicios edu-cativos y de salud, y en particular sus potestades para contratar y despedirfuncionarios as como para designar autoridades, parecieran constituir factores cla-ve que explican la desnaturalizacin de la verdadera funcin sindical (ver Anaya,1997; BID, 1993), por lo que hoy se destaca la necesidad de excluir a los sindicatosde las funciones administrativas de los servicios sociales.11 Por otra parte, la expe-riencia muestra que convocados como participantes administrativos, con responsa-bilidades en la administracin misma de los servicios, los sujetos sociales suelentener mnimas posibilidades de ejercer su voz, enfrentados a los saberes tcnicosque detentan los profesionales. El desafo, en este sentido, es poner en juego la ra-cionalidad comunicativa (en vez de la tcnica), atendiendo al hecho de que la socie-dad se constituye en sujeto, cuando tiene la oportunidad de expresar y defenderintereses sociales, deliberar sobre los fines y respecto de los valores de las accionescolectivas e influir en sus resultados. La deliberacin es clave para potenciar no slola democracia, sino la eficiencia de los procesos de decisin.

Un tercer aspecto que parece tener incidencia en la capacidad de la participacinciudadana para aportar en la construccin de ciudadana, es el referente a dnde

10 Una ilustracin amplia puede encontrarse en Cunill (1997: 165-180).11 Esta medida se ha adoptado, por ejemplo, en Bolivia donde la Ley de Reforma Educativa

de 1994 excluye a los sindicatos de docentes de participar, entre otras, en la seleccin de losdirectores de las unidades educativas. Como lo destaca Anaya (1997: 13), al tener intervencinen la administracin del sistema educativo, los dirigentes sindicales disponen de un gran podersobre los maestros, puesto que pueden sancionar administrativamente (quitarle el puesto o mul-tar) a quienes no cumplen con las instrucciones sindicales.

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se localice. Una advertencia en este sentido, es que el estmulo a la participacinsocial no puede desconsiderar el carcter pblico de los servicios. Si la participa-cin se estructura alrededor de los usuarios de un servicio singular, en principiopuede incrementarse el control social sobre ese servicio. Pero es preciso acordarque no hay posibilidades reales de control de los consumidores sobre los serviciossociales, si simultneamente es descuidada la creacin de oportunidades para la par-ticipacin ciudadana en los procesos e instancias donde la poltica relativa a los ser-vicios se define. Tampoco hay posibilidades reales para el control de losconsumidores, si los representantes polticos de la ciudadana pierden peso relativoen los procesos donde son debatidos los valores sobre los cuales se estructuran losservicios y se asignan los recursos. Por otra parte, si no hay un vnculo entre lasinstancias de participacin social diseadas para el control, evaluacin y asesorade los servicios sociales, las autoridades locales y las instituciones educativas y sa-nitarias, el objetivo del aumento de la participacin comunitaria en las decisionesde cada localidad puede perderse.12

Un cuarto aspecto crtico es el con qu se ejerce la participacin ciudadana,especialmente cuando ella se expresa como control social sobre los procesos de for-macin de las decisiones pblicas o sobre sus resultados, dado que en uno u otrocaso est en juego la capacidad de influencia social para que haya una rectificacinde parte de los gestores pblicos. La capacidad de influencia es en gran parte ase-gurada por la propia existencia de la deliberacin. Si cada participante puede serpersuadido con buenas razones y si puede actuar en consecuencia, entonces la deli-beracin se convierte en un recurso de influencia. Otro recurso clave es la publici-dad del proceso mismo de formacin de las decisiones y de sus resultados, que losabre al escrutinio pblico y que posibilita que existan, al menos, consecuenciassimblicas expresadas en aprobacin o reprobacin social. Cuando la participacinciudadana se expresa como control social sobre los resultados de la gestin pblicapara influir sobre futuras decisiones, habr incluso que considerar la posibili-dad de que deriven consecuencias jurdicas de su ejercicio.13

Por fin, un desafo crucial es que la participacin social estimule prcticas quedesarrollen el sentido de comunidad que se requiere para constituir una identidadciudadana, capaz, simultneamente, de conectar el reclamo moderno: ser, a la vez,diferentes e iguales. En este sentido, hay que tener en consideracin que no esposible disociar la nocin de solidaridad de la de comunidad. La solidaridad impli-ca, en principio, asumir como propio el inters de un tercero, pero, sobre todo, asu-mir como propios los intereses de lo pblico, de lo que es de todos. Ella, a partir del

12 Esta es una de las preocupaciones que destaca Tllez (1997: 34) a propsito de la reformaeducativa en Colombia.

13 Abordamos extensamente el problema de los recursos de la participacin en Cunill(2000).

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reconocimiento de la diferencia, se origina de la conciencia de la vida en comuni-dad, cuya efectividad exige, a su vez, esfuerzos no a travs de la mera reciprocidad(ver De Lucas, 1994: 23). Por lo tanto, cualquier prctica que devenga en la frag-mentacin social, al atentar contra el sentido de comunidad14 tambin atenta contrael sentido de la responsabilidad que es requerida para asentar una nueva cultura ciu-dadana. Evitar la fragmentacin de los sujetos sociales (combinando, por ejemplo,la representacin de base territorial con la funcional y estimulando la agregacin delos espacios sobre los que se ejerce la participacin), son lecciones que tambinprovee la experiencia para que la participacin social devenga efectivamente en laconstruccin de ciudadana.

En suma, es necesario reconocer que la participacin ciudadana en sus distintasexpresiones constituye un medio privilegiado para la construccin de ciudadana,tanto por su aporte al desarrollo del sentido de la responsabilidad pblica y de latolerancia, como por las posibilidades que ofrece a la constitucin de una autoridadplural. Pero, como hemos tratado de mostrar, tales relaciones no son automticas.Al contrario, ellas requieren ser expresamente construidas a travs de diseos apro-piados, y modeladas a travs del aprendizaje social.

CONCLUSIONES

Tras el relevamiento de la importancia de la variable institucional para los efectosdel cambio social, en la actualidad pareciera ya no haber dudas de que no es posibledescuidar las reglas de juego y, por ende, los sistemas de incentivos ycontricciones sociales. Pero tan importante como las reglas, es el juego que seestructura. En el caso de los servicios sociales, la principal leccin de la experien-cia remite precisamente a reconocer la importancia del juego. El elemento relevadoconcierne a la construccin de ciudadana, reconociendo los cambios estructuralese ideolgicos en curso.

En tal sentido, acudimos a una evidencia central: la institucionalidad preexisten-te est caduca. Lo est no slo porque los arreglos basados en la provisinmonoplica de los servicios sociales por parte del Estado no han mostrado ser efi-cientes y porque en las nuevas condiciones su sustentabilidad tiene escasa viabili-

14 Naturalmente, esto aplica no slo a la participacin social, sino tambin al propio carcter yextensin de las polticas sociales y, por ende, al Estado. Tal como lo destaca De Lucas (1994: 28)acudiendo a Harris: las polticas sociales correctamente establecidas son proyectadas como instru-mentos privilegiados para reflejar, mantener y fomentar un sentimiento de miembro de la comuni-dad, definido en trminos de un elenco de derechos de los ciudadanos, distribuidos fuera del mer-cado de acuerdo con un principio de necesidad socialmente reconocida (cursivas nuestras).

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dad. Tambin est caduca habida cuenta de que el paternalismo estatal tiene comocontracara la pasividad y la despolitizacin social, y, por tanto, el modelo es inca-paz de aportar a la constitucin de sujetos autnomos.

La prctica, pues, nos est mostrando que parte del juego debe apuntar en formaexpresa en esa direccin. Y es aqu donde se marca un importante hito para el cam-bio institucional. Hasta hace poco presuponamos que el nico problema real eralograr instituir derechos sociales constituir capital humano, a travs de unaprovisin estable de servicios sociales. Hoy sabemos que si bien sta es una tareainsoslayable en el camino hacia la democracia y el desarrollo, no es suficiente pues-to que quines y cmo resulten implicados en la tarea, afecta no slo la eficienciade los servicios sociales, sino las propias posibilidades de la democracia y el desa-rrollo. La eficiencia, en tanto que cada vez es ms obvio que depende en forma de-terminante de las posibilidades de convocar a la sociedad en la produccin de losbienes y servicios pblicos. La democracia y el desarrollo, porque influye en ellosen la medida en que opere una tica de responsabilidad y solidaridad en la socie-dad, tal como lo ilustra el conocimiento acumulado sobre sus conexiones.

La implicacin ms directa de lo anterior es que es preciso recuperar a la socie-dad como actor clave. Un problema central, por tanto, es cmo se organizan losservicios sociales, de tal modo que sea posible asegurar los mayores estndares deeficiencia junto con el desarrollo de prcticas sociales que favorezcan la responsa-bilidad y la solidaridad social.

Otro problema central es democratizar los procesos de formacin de las decisio-nes. En tal sentido, es necesario considerar que slo una poltica social establecidaa travs de un proceso realmente democrtico, puede contribuir a que las considera-ciones de equidad se reflejen en las estructuras del ingreso pblico y en la propiaprestacin de servicios, propendiendo a la reduccin de los problemas sanitarios yeducativos de los sectores ms vulnerables de la poblacin.

La participacin ciudadana puede contribuir a cada uno de estos propsitos yaportar as a que la poltica social sirva para la construccin de ciudadana. Peroello supone poner atencin a quines, dnde, cmo y con qu se expresa. Teniendoen cuenta tales cuestiones, nuestra intencin ha sido insinuar algunos elementos deanlisis que pudieran ayudar a evaluar las experiencias de participacin ciudadanay, sobre todo, a profundizar su contribucin al desarrollo de nuevas pautas deinteraccin social que favorezcan la cooperacin y la solidaridad, y que tengan encuenta las crecientes demandas de libertad, respeto a la diversidad e igualdad.

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