B. Evaluación de diseño...Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural...

Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural 2005

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B. Evaluación de diseño

B.1 Problemas económicos y/o sociales que dan origen al PVR

A partir de la segunda mitad del siglo XX, México experimentó un acelerado

proceso de industrialización que trajo como consecuencia un proceso de

urbanización también acelerado. El crecimiento económico del país en el periodo

comprendido entre 1940 y 1980 (proceso de industrialización) estuvo basado en el

tránsito de una economía del sector primario a una del sector secundario, que

trasformó la organización de las actividades económicas en el territorio nacional y

activó el desarrollo urbano, por lo que se fue relegando la inversión en el campo.

Durante ese proceso se generó en el país una estrategia de industrialización que

impulso a organismos como Texcoco, SA (1940), el IMSS (1942), Altos Hornos de

México, SA (1942), Cobre de México, SA (1943) y Guanos y Fertilizantes de

México, SA (1943). Asimismo, se reorganizó Nacional Financiera (Nafin) para

apoyar al proceso de industrialización y revitalizar el aparato productivo del

Estado, con el fin de beneficiar a la iniciativa privada del país1. A partir de ese

momento la importancia de las regiones rurales se limitó a acciones relacionadas

con los aspectos agrarios y a la regularización del mercado de tierras con pocos

resultados positivos en la rentabilidad del campo.

A principios del siglo XX, la población rural en México constituía más de 73% de la

población total. La proporción rural-urbana en la primera mitad del siglo varió con

un lento incremento de la población urbana la cual pasó para 1950 de 10 a 28 por

ciento, con lo que la población rural se redujo a 55% y la poblaron mixta a 17 por

1 Juan Pablo Zorrilla Salgador, “La historia económica de México (Un resumen bajo la óptica sobre riesgo), 2004, http://www.gestiopolis.com/canales2/economia/histomex.htm .


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ciento.

Ya para 1970 se visibilizaban marcadas diferencias entre la población rural y la

urbana, mismas que se reflejaron en la concepción de localidades rurales del

Consejo Nacional de Población (Conapo), que señala:

La distribución territorial de la población en México se ha caracterizado, al igual que otros países latinoamericanos, por dos fenómenos demográficos predominantes: la concentración y la dispersión poblacional. Esta dualidad se expresa en un alto volumen de población localizado en un número reducido de ciudades, al mismo tiempo que se presenta un gran número de asentamientos humanos dispersos a lo largo del territorio nacional.2

Las dos crisis económicas experimentadas en el país en los ochenta no

produjeron una desaceleración de la dinámica urbana nacional, como se pensaría

dada la relación entre desarrollo económico y urbanización. La población total del

país entre los ochenta y los noventa aumentó en 14 millones, alcanzando 81

millones de personas en 1990; en tanto, la población rural descendió de 30.1 a

29.8 por ciento, ya que el campo no tuvo ninguna posibilidad de absorber fuerza

de trabajo y este sector de la población no se estaba beneficiando de inversión

social, por lo que hubo un desplazamiento masivo de población rural a las

ciudades, donde existían las únicas posibilidades de acceso a infraestructura

básica y empleo asalariado, por cuenta propia o subempleo. La población rural,

según el censo de 2000, constituye 24% de la población total del país, de la cual

30% vive con un nivel y calidad de vida inferior a la de los habitantes urbanos.

Mucho se ha escrito sobre el fenómeno de la urbanización y los planes de

gobierno en las grandes ciudades; sin embargo, poco se ha tratado sobre el

impacto del proceso de urbanización en el medio rural.

2 Consejo Nacional de Población, Informe de ejecución 2001-2003 del Programa Nacional de Población 2001-2006, http://www.conapo.gob.mx/micros/infavance/2003/09.pdf.


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Debido a que los flujos migratorios campo-ciudad van en aumento, se discute con

mayor frecuencia acerca de las condiciones físicas en la vivienda rural y la calidad

de vida en esos asentamientos, por lo cual son un tema de importancia en el

desarrollo social, económico y ecológico del país, y en la agenda de gobierno ya

que se han instrumentado programas para incrementar la calidad de vida de las

poblaciones rurales y combatir la pobreza patrimonial en estas zonas.

En este contexto, el gobierno contribuye a mejorar las condiciones de vida de los

habitantes rurales mediante el Programa de Vivienda Rural (PVR), el cual se

orienta a la construcción, ampliación y/o mantenimiento de las viviendas en las

zonas rurales de alta y muy alta marginalidad.

Como consecuencia de la industrialización, la acelerada urbanización y la

globalización, las zonas rurales en los países en vías de desarrollo tienden a

quedar marginadas, lo que conlleva a una pérdida del patrimonio cultural y

ecológico. Entre las causas destacan la tecnificación de las actividades agrícolas,

la disminución del empleo en el campo y la migración hacia las ciudades, que han

provocado un “nivel de vida o calidad de vida” inferiores a los del medio urbano.

El Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLC) tuvo repercusiones en

el sector agrícola debido a que la importación de algunos granos, como el maíz, se

liberaría de aranceles en 2004, y la leche y el frijol en 2008. Esto generó

preocupación en varias organizaciones campesinas ya que, según su opinión,

dejarían al sector en completa ruina pues en Estados Unidos se producen con

financiamiento gubernamental lo que permite que se vendan por debajo de los

precios internacionales. Esto contribuyó para que, en 2002, 12 organizaciones

campesinas regionales de todo el país crearan el movimiento “El campo no

aguanta mas”, con el que se realizaron varias mesas de discusión que culminaron

con la firma del Acuerdo Nacional para el Campo (ANC) en abril de 2003.

En este acuerdo se reconoce la postura claramente establecida por las


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organizaciones campesinas y de productores para reactivar al campo por medio

de la aplicación de reformas estructurales de fondo y con visión estratégica

nacional de largo plazo. En la reforma estructural del ANC se indica que la Política

Social para el Desarrollo Rural Sustentable debe considerar acciones en materia

de superación de la pobreza, vivienda e infraestructura rural entre otras. De esta

forma, nace el PVR como una respuesta al ANC.3

Para su cumplimiento, fue necesario reforzar la política de desarrollo social con el

fin de mejorar las condiciones de vida de la población en el medio rural y generar

mecanismos, instrumentos y acciones que, a su vez, promuevan la

corresponsabilidad y generen oportunidades para la superación de la pobreza, con

particular énfasis en las familias más necesitadas. En este contexto, el gobierno

contribuye a mejorar las condiciones de vida de los habitantes rurales mediante el

PVR, el cual se orienta a la construcción, ampliación y/o mantenimiento de las

viviendas en las zonas rurales de alta y muy alta marginalidad.

El diseño del PVR responde a las necesidades planteadas en el tema de vivienda

en el apartado 171 del Acuerdo al establecer en sus objetivos específicos: mejorar

las condiciones de vida de la población rural en situación de pobreza patrimonial

que requiera apoyo para la construcción, ampliación o mejoramiento de su

vivienda; apoyar la formación del patrimonio familiar; promover la autoconstrucción

técnicamente asistida de la vivienda rural como método para el abatimiento de

costos y tiempos, así como para reforzar la corresponsabilidad de los beneficiarios

y promover la utilización de materiales regionales y el empleo de mano de obra

local, con el fin de estimular la economía del sector rural.

La población rural presenta rezagos socioeconómicos que se expresan en los

3 Para una descripción más detallada véase infra el inciso B.8.4, Contribución del PVR al Acuerdo Nacional para el Campo, pp. 55-56..


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grados de marginación, los cuales se determinan con base en los índices4 que el

Conapo calcula considerando cuatro dimensiones estructurales.5

A partir de esos índices se determina que los estados que presentan muy alta

marginación son: Chiapas (2.25), Guerrero (2.11), Hidalgo (0.87), Oaxaca (2.07) y

Veracruz (1.27) (véase mapa 1).

La problemática rural de México en relación con la dinámica de asentamientos

humanos acentúa una elevada correlación entre marginación y localidades

menores a 2 500 habitantes. Según el Conapo, 58 de cada 100 localidades

cercanas a ciudades presentan un grado de marginación alto y muy alto, mientras

que esta condición la padecen 73.3% de las localidades próximas a centros de

población, 77.6% de las localidades cercanas a carreteras y 92.0% de las

localidades aisladas.

Localidades Población Localidades Población Localidades Población Localidades Población Localidades PoblaciónTotal1 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100Muy alto 32 17 13 6 24 12 25 14 54 39Alto 47 52 44 41 49 54 53 56 37 50Medio 13 21 23 31 17 25 15 21 6 9Bajo 6 9 13 18 7 8 6 9 2 2Muy bajo 2 1 6 4 2 1 2 1 1 01 En el cálculo porcentual no se incluyeron las localidades ni la población sin grado de marginación.

Cuadro B.1. Localidades con menos de 2 500 habitantes por grado de marginación de la localidad según condición de ubicación, 2000 (Porcentajes)

Fuente: elaborado por Conapo con base en el INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda 2000, Conapo, Índice de marginación por localidad 2000, México, 2002; e IMT, Inventario Nacional de Infraestructura para el Transporte, 2000.

Grado de marginación

Total Cercanas a una carretera AisladasCercanas a ciudades Cercanas a centros de

población

Un acercamiento claro de la composición de la población eminentemente rural se

puede apreciar en las localidades menores a 2 500 habitantes, en las cuales

26.8% son personas en edad productiva aún muy jóvenes (de 20 a 39 años)

mientras que 45.8% son niñas, niños y adolescentes (véase gráfica B.1).

4 Se definieron cinco grupos: muy alta marginación (de 1.13059 a 2.76549), alta (de 0.04150 a 1.13058), media (de 0.04149 a -0.50461), baja (de -1.58950 a -0.50460) y muy baja (de -2.67812 a -1.58949). 5 Estado físico de la vivienda, educación, ingresos, y tamaño de la localidad.


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Gráfica B.1. Población por grupos de edad según sexo en localidades de menos de 2 500 habitantes (%)

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

0-4 años 5-11años

12-19años

20-29años

30-39años

40-49años

50-59años

60 años ymás

Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004.

Hombres

Mujeres

Por otro lado, las jefaturas familiares básicamente se encuentran ejercidas por

hombres debido a la conservación de las familias de tipo nuclear6 en donde las

decisiones obedecen a una carga cultural de tipo patriarcal.

6 Hogar constituido por un grupo familiar primario.


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Gráfica B.2. Jefaturas de familia económicamente activas según su sexo

Hombres88%

Muejeres12%


Al interior de las viviendas en localidades con menos de 2 500 habitantes el gasto

en su mayoría está orientado a la obtención y consumo de alimentos y bebidas

(43.0%) que contrasta con 11% menos de consumo en localidades con un número

superior de habitantes. Lo anterior se deriva en alguna forma de la falta de acceso

a nuevos y mayores ingresos, e impacta además en bajas erogaciones dedicadas

al mantenimiento de la vivienda (y, en consecuencia, a su rápido deterioro)

mientras que en localidades con más de 2 500 habitantes el gasto familiar en el

rubro de vivienda es 2% superior (gráfica B.3).


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Gráfica B.3. Porcentaje de gasto corriente monetario por rubros en comunidades con menos de 2 500 habitantes

Alimentos y bebidas consumidas dentro y fuera

del hogar43%

Cuidados médicos y conservación de la salud

5%

Artículos y servicios para limpieza del hogar

6%

Transporte, adquisición y mantenimiento de transporte

16%

Esparcimiento y paquetes turísticos

7%Artículos y servicios para el cuidado personal

10%

Vivienda, servicios de conservación, energía

eléctrica y combustibles7%

Vestido y calzado6%


Finalmente, los ingresos monetarios y no monetarios que obtienen las familias no

se traducen en una distribución más equitativa de los recursos: aproximadamente

70.0% de la población recibe apenas 31.6% del ingreso promedio por trimestre

que se genera y en retrospectiva el panorama no ha cambiado significativamente

en los últimos cuatro años a partir de 2000 (gráfica B.4).


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Gráfica B.4. Coeficiente de Gini del ingreso total promedio trimestral por persona, en deciles, según año de

levantamiento

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

35.0

40.0

45.0

I II III IV V VI VII VIII IX XDeciles

% d

e in

gres

o

Año 2000Año 2002Año 2004

Coeficientes de Gini:Año 2000: 0.530Año 2002: 0.502Año 2004: 0.508

Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos delos Hogares 2004.

En este contexto, las acciones que impulsen el desarrollo de la vivienda rural

deberían estar enmarcadas en al menos tres concepciones; es decir, como

mecanismo mitigador de la pobreza7 pero que al mismo tiempo cuente con un

manejo sustentable de los recursos naturales e incorpore en sus estrategias la

perspectiva de género.8

Quienes habitan en las localidades rurales son primordialmente jornaleros o

peones, pequeños agricultores y ganaderos, cuyas tierras cultivables (cuando son

dueños) se encuentran en el estrato I y II que enmarca el programa Apoyos

Directos al Campo (Procampo); es decir, con menos de cinco hectáreas

productivas o trabajadas. Sin duda alguna, la fragmentación excesiva del mercado

7 Sobre todo de la pobreza patrimonial. 8 Pensando además que en el campo está presente el fenómeno migratorio en los hombres.


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de tierras y la entrada en vigor del TLC establecieron nuevas condiciones que

acentuaron -para un gran número de habitantes rurales- el bajo rendimiento

productivo. Paralelo a ello, debemos recordar que regularmente la vivienda rural

obedece al principio de construcción individual o familiar, pero que dicho principio

se ve gravemente afectado por el acentuado empobrecimiento de sus habitantes

bajo un esquema de la baja productividad en las actividades agrícolas y el

acelerado proceso de urbanización ante, obviamente, mejores alternativas de

calidad de vida en la ciudades.

Por otro lado, el mercado de la vivienda funciona de manera diferenciada para las

viviendas ubicadas en las localidades con mayor grado de marginación que para

las ubicadas en zonas urbanas o semiurbanas debido a que en aquéllas el

concepto de vivienda está fusionado con el mercado de suelos.

Así, lo que otorga valor a una vivienda rural no es necesariamente la estructura o

los metros cuadrados construidos y, en ocasiones, tampoco los materiales, sino la

renta potencial de la tierra en la que se ubica; es decir, los recursos naturales con

los que cuente y, sobre todo, la fertilidad de la tierra son los factores que otorgan

el verdadero valor a la vivienda rural.

La vivienda rural es solamente un componente añadido a lo que realmente vale en

el campo (el suelo); entonces, los espacios de la vivienda, su equipamiento, su

diseño y los materiales de construcción se incorporan plenamente a la dinámica

de la zona geográfica en la que se ubica.

El mercado de suelos obedece a la diferenciación de las rentas que puedan

producir por que no todos los suelos son igualmente fértiles. En gran medida, esto

repercute en los inexistentes esquemas de financiamiento o créditos a la vivienda

rural, ya que la liquidez de una vivienda en zonas rurales es prácticamente

inexistente en comparación con las de zonas urbanas.


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De tal forma, es impensable acceder a una hipoteca en zonas donde se ubica la

población objetivo del programa y, por supuesto, inviable para la empresa

hipotecaria.

Ante esta dinámica, en la que lo que importa es el suelo y no la vivienda,

concurren dos problemáticas: a) rezago, la vivienda rural está expuesta a un

deterioro acelerado derivado de los materiales de construcción (regularmente

endebles y poco duraderos), a los cuales no se les otorga mantenimiento en tanto

ni siquiera hay esquemas crediticios que pudieran aminorarlo y b) necesidad de

vivienda nueva, que obedece al crecimiento natural de la población que también

aquí se ve afectada por que no existe un mercado de vivienda rural, por lo que

regularmente se procede a la autoconstrucción con materiales de baja calidad o

peor aún, se incrementan las condiciones de hacinamiento.

Es entonces cuando el problema de necesidad de generación de vivienda rural se

visibiliza en la esfera de la política pública y se incorpora en la agenda pública

pues, como menciona la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (Conafovi),9

la vivienda es un indicador básico del bienestar de la población, constituye la base

del patrimonio familiar y es, al mismo tiempo, condición para tener acceso a otros

satisfactores.

Es el lugar donde se reproducen las costumbres y los valores, propicia un

desarrollo social sano de las familias, así como mejores condiciones para su

inserción social. El tipo de materiales, las dimensiones, la ubicación geográfica,

así como la disponibilidad de infraestructura básica y de servicios, contribuyen a

su calidad y el grado de satisfacción que proporcionan.

Así, la vivienda rural no puede ser vista sólo como un componente económico y

9 Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda, “Política de Vivienda”,


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necesariamente se convierte en muchos sentidos en una emergencia social que

demanda acciones subsidiarias.

No obstante lo anterior, la vivienda es una de las formas tradicionales de ahorro de

la población de menores ingresos ya que se construye paulatinamente (cuarto por

cuarto) y, en muchas ocasiones, empleando la mano de obra de sus propios

habitantes.

Dada la carencia de instituciones e instrumentos financieros para la población de

menores recursos, y en especial en las zonas rurales, la vivienda se convierte en

su principal activo y la modalidad predominante de su ahorro. Sin embargo, los

problemas de regularización de la tierra, los altos costos de protocolización de los

cambios de propietarios y lo complicado de los trámites administrativos que suelen

implicar éstos, conducen a que la gran mayoría de las viviendas rurales no tenga

regularizada su situación jurídica.

Como Hernando de Soto ha señalado, “… la manera de construir de la gente en el

sector subcapitalizado asume tantas formas como obstáculos legales haya que

superar”.

Aunque el autor se refiere predominantemente a las viviendas urbanas, algunas

de sus conclusiones son válidas también para el sector rural:

Nadie sabe realmente quién posee qué y dónde, quién es responsable del cumplimiento de qué obligaciones, quién responde por las pérdidas y los fraudes, y de qué mecanismos se dispone para imponer pagos por bienes y servicios entregados. En consecuencia, el potencial económico de la mayor parte de los activos en estos países no ha sido identificado ni convertido en capital; por ello la economía del intercambio se mantiene constreñida y estancada. Esta visión del sector descapitalizado es notoriamente distinta de la imagen que suele pintarse del mundo en vías de desarrollo. Pero es adonde vive la mayor

http://www.conafovi.gob.mx/como%20hacemos/politica/


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parte de la gente. Es un mundo donde la propiedad de activos es difícil de rastrear y de validar, y no la gobierna juego alguno de reglas legalmente reconocibles, donde los atributos económicos potencialmente útiles en los activos no han sido descritos u organizados, donde ellos no pueden ser usados par obtener plusvalía a través de múltiples transacciones, pues la falta de fijación y de certidumbre deja demasiado lugar al malentendido, a la confusión, a la revocación de acuerdos y a recuerdos imprecisos. Donde la mayor parte de los activos es, en dos palabras, capital muerto.

Aunado a la falta de mercado para éstas, lo anterior conduce a visualizar a las

viviendas más como un mecanismo de protección del clima que como un

patrimonio susceptible de incrementarse o venderse. La mala calidad de los

materiales con que son construidas dificulta aún más que se constituyan como

patrimonio. Por ello, es fundamental -entre otras cosas- que el PVR elimine los

paquetes de láminas de zinc y de asbesto, y reconfigure los paquetes con la idea

clara de construir patrimonio y no sólo de aminorar las precarias condiciones en

que vive una gran parte de la población.

B.2 Factores que producen (o contribuyen a) el problema

Existen especificidades que vuelven más compleja la problemática de vivienda

rural en el país, como:

• La baja concentración en el ingreso de la población rural no permite

proyectos de vida personal, familiar y comunitaria de mediano y largo plazo,

lo cual impacta directamente en su vivienda al posponerse y multiplicarse

en numerosas etapas la autoconstrucción, en combinación con el deterioro

natural de cualquier obra (es decir, se construye muy lentamente y requiere

mantenimiento antes de iniciar una nueva etapa).

• La vivienda rural no obedece a un único diseño arquitectónico en el que se

conserven prototipos; obviamente el factor climático juega un papel

predominante, pero otros rubros sociales como ideales, costumbres y tipos


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de familias también ejercen cambios en el diseño de las viviendas rurales.

• Las actividades del campo obligan de alguna forma a que la vivienda rural

deba ser planeada con áreas específicas para la guarda de animales y/o

solares así como huertos.

• Regularmente la vivienda rural no incorpora elementos que atenúen las

desigualdades de género,10 no sólo en el diseño, sino en su equipamiento

(v. gr., el uso de estufas ecológicas en lugar de estufas de leña). Este

ejemplo también hace referencia a la escasa incorporación de elementos de

conservación ambiental.

• Como en el ámbito urbano, la vivienda rural también se enfrenta a

problemas con la regularización de predios, ubicación en zonas de riesgo

natural, falta de financiamientos, baja calidad en los servicios de agua y

electrificación, entre otros.

• Las instituciones privadas no han diseñado esquemas específicos para el

tema de financiamiento.11

• La planeación del Gobierno Federal no había atendido a plenitud en

sexenios anteriores el tema de la vivienda rural, dando la impresión que el

mismo sólo se limita a las esferas urbanas y haciendo énfasis en las

estructuras financieras crediticias como los mecanismos primordiales para

crear vivienda digna.

10 Tema desarrollado en el inciso B.9, Contribución del PVR al bienestar, equidad, igualdad y no discriminación de las mujeres, pp. 86 y ss. 11 La Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción ha reconocido que hacen falta más esquemas de financiamiento atractivos para la adquisición de vivienda en zonas rurales.


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B.3 Evolución en el diseño del PVR de acuerdo con los principales cambios en las RO 2005 12

Uno de los cambios más sustanciales que han presentado las nuevas RO ha sido

el desarrollo e incorporación de paquetes de obra,13 aspecto no considerado en

las RO 2003 ya que el tratamiento era más ambiguo al sólo estipular que el monto

máximo del subsidio federal eran 20 mil pesos. Al incluir los paquetes básicos para

ampliación y mejoramiento de vivienda se pueden especificar los montos por el

tipo de subsidio ofrecido y delimitar con mayor precisión las acciones a realizar.

Es un acierto de las RO 2005 permitir que el programa sea más incluyente al

redactar que no sólo considera a las organizaciones campesinas, como estaba

estipulado en las antiguas RO, sino a cualquier organización de la sociedad civil

(OSC) sin fines de lucro, ampliando la posibilidad de participación por parte de la

población vulnerable.

Existen omisiones en la redacción del texto de las RO 2003 que acertadamente

han sido corregidas en las reglas vigentes, como incluir que se otorgará en la

edificación de vivienda el apoyo económico de “hasta” $ 50 mil pesos y no de $50

mil pesos, lo que tiempo atrás podría producir confusiones y/o reclamos por parte

de los beneficiarios.

12 La comparación detallada de los cambios presentados en las RO 2003 -2005 se presentan en el Anexo 1. Para una lectura más eficiente y rápida se señalaron las diferencias de acuerdo con los siguientes criterios:

1) Texto en color rojo y subrayado: Son modificaciones a lo estipulado o indicado en las RO 2003, señalando el texto original y como se presenta en esta nueva entrega.

2) Texto en color azul y en cursivas: Información nueva o complementaria que aparece en las RO 2005 y que no estaba incluida en la versión anterior.

3) Texto en color verde y en negritas: Información que aparecía en las RO 2003 que fue suprimida en la nueva versión. 13 Véase el Anexo 2.


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Se profundiza en lo referente a la entrega de recursos ya que en RO 2003 se

señalaba que el cheque era expedido a nombre de la instancia ejecutora del

proyecto y en las actuales RO se menciona que los recursos son entregados a

nombre del ejecutor mediante transferencia electrónica a través del Sistema

Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF), que es descrito en su

convenio anexo.

Otra modificación se ubica en el rubro de la instancia ejecutora del presupuesto,

señalando a la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano, así como a las

delegaciones federales en las entidades federativas y ya no se hace mención de la

unidad administrativa responsable del Programa como en la versión anterior de las

RO.

Existe una disminución en el porcentaje asignado a los gastos indirectos utilizados

para el desarrollo de acciones asociadas a la operación, seguimiento, supervisión

y evaluación ya que en las RO vigentes se determina que la Sedesol contará con

recursos hasta de 9% del monto total asignado al programa en lugar de 12%

autorizado en 2003.

Las RO 2005 presentan un texto más depurado al estipular claramente las fechas

de los momentos clave del proceso, información indispensable que no era incluida

en las RO anteriores. Entre éstas destacan la entrega de solicitudes (que tendrá

como plazo hasta el 31 de julio) y la respuesta a la solicitud del beneficiario (como

máximo el 30 de noviembre del ejercicio fiscal correspondiente).

Para los informes programático-presupuestarios, en lugar de indicar que los

reportes serán entregados a la Delegación Federal de la Sedesol en el estado los

primeros cinco días hábiles de cada mes se precisa que serán entregados a la

Unidad Administrativa Responsable del Programa en los estados.

Se ha complementado el rubro de ejecución del programa en las RO 2005,


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anexando que el ejecutor será el responsable de la guarda y custodia de la

documentación justificatoria y comprobatoria original del gasto (recibos

individuales, facturas de materiales, listas de raya y actas de entrega-recepción,

entre otras) pero la Sedesol podrá llevar a cabo la revisión y compulsa de dicha

documentación.

En cuanto a la información descriptiva complementaria, consideramos que resulta

de mucha utilidad mencionar sitios Web de consulta específicos, como

www.microrregiones.gob.mx y www.sedesol.gob.mx, y delimitar con mayor

claridad a qué instancia debe acudir el beneficiario durante su participación en

cada etapa del proceso.

Por último, en las RO 2005 se incorpora la integración de un Padrón de

Beneficiarios, inexistente en RO 2003, que responde a lo establecido en la Ley

Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental, y con base

en los principios de confidencialidad.

B.4 Incidencia del diseño del PVR en las relaciones lógicas de insumos, actividades, productos, resultados e impactos

Debemos mencionar que actualmente no se cuenta con un marco lógico definido

por el programa, lo cual constituye uno de los retos más importantes que el PVR

deberá enfrentar. El Sistema de Marco Lógico (SML) es una herramienta basada en

resultados que facilita el proceso de conceptuación, diseño, ejecución,

seguimiento y evaluación de los proyectos, y cuya metodología embona

perfectamente en la planeación de los programas sociales. El área responsable

debe elaborar un SML con la participación de los actores relevantes del PVR para

lograr un entendimiento común y consenso en torno a los impactos, resultados,

productos y actividades, y los indicadores necesarios para monitorearlos y

determinar el desempeño del programa


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Su propósito es brindar estructura al proceso de planificación y comunicar

información esencial relativa al mismo. Además, identifica para cada nivel, los

indicadores de impacto, resultados, productos, actividades e insumos que

permiten medir el desempeño del programa, así como las fuentes de datos

necesarias para su monitoreo.

Sin embargo, ante esta ausencia, el equipo evaluador presenta una propuesta que

puede ser considerada como un avance pero que deberá ser actualizada en

futuras evaluaciones y, por supuesto, en sesiones formales.

Cabe mencionar que dicha propuesta requiere una participación más activa de los

responsables del programa para lograr un entendimiento común y consenso en

torno a los impactos, resultados, productos y actividades así como los indicadores

necesarios para monitorearlos y determinar el desempeño del programa.

Es oportuno señalar que es imprescindible incluir a las OSC en las futuras

actualizaciones y el perfeccionamiento del SML. Asimismo, debe buscarse la

participación de los beneficiarios para formular mecanismos que puedan generar

un sentido de pertenencia al PVR. Una alternativa para incluir la opinión de estos

últimos puede ser añadir reactivos específicos en las encuestas -representativas a

nivel nacional- de las futuras evaluaciones externas.

De acuerdo con sus reglas de operación (RO), en el PVR concurren los esfuerzos

de los beneficiarios, del Gobierno Federal y, en su caso, de OSC sin fines de lucro,

buscando incrementar el capital físico de las familias de escasos recursos del

medio rural, mediante la construcción o mejoramiento de vivienda que les permita

contar con los elementos básicos para mejorar su nivel de vida.

Para tener una concepción integral del diseño del programa, la propuesta de

marco lógico se plantea mediante cuatro fases: Análisis de participación, Árbol de

problemas, Árbol de objetivos y Matriz del marco lógico del programa.


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Análisis de participación

Tal como lo sugiere el BID, el análisis de participantes permite esclarecer cuáles

grupos y organizaciones están directa o indirectamente participando en un

problema específico de desarrollo, así como para considerar sus intereses, su

potencial y sus limitaciones.

Se deberá tomar en cuenta que el presente análisis de participación no contiene

puntualmente las percepciones de causalidad de cada participante en tanto que,

para ello, se necesita efectuar sesiones específicas para configurar la relaciones

entre éstos y, en general, para el resto del SML. En consecuencia, todo el análisis

es opinión del equipo evaluador sustentada en el trabajo de campo, en entrevistas

con algunos funcionarios de la Sedesol y en los resultados obtenidos en el

proceso de la evaluación externa.

Un análisis correcto del SML es aquel que identifica positiva y negativamente las

acciones potenciales de los participantes que, para el caso del PVR, pueden ser las

que realicen los beneficiarios (directos e indirectos) así como los actores

excluidos, neutrales y perjudicados u oponentes potenciales.14

Los beneficiarios juegan un papel fundamental pues de ellos depende no sólo la

aplicación o uso de los materiales que reciben; además, debe considerarse que la

falta de conocimientos para la autoconstrucción puede mermar en alguna forma la

obra que se realiza.

14 Véase la Tabla B.1.


B-20

Tabla B.1. Participantes en el PVR

Beneficiarios directos Beneficiarios indirectos Excluidos o neutrales Perjudicados / oponentes potenciales

Mujeres y hombres jefes de familia en pobreza patrimonial que viven en localidades con menos de 5 000 habitantes cuyo grado de marginación en la localidad es alto o muy alto

Familias y en general quienes habitan la vivienda

Proveedores de materiales para la ampliación y/o construcción de vivienda

En menor escala los prestamistas locales o agiotistas

Organizaciones de la Sociedad Civil que incluye a las Agrupaciones Campesinas

Sedesol

Fuente: Elaboración propia con base en las RO del Programa Vivienda Rural 2005.

Actualmente, el PVR no ha generado manuales de autoconstrucción para los

paquetes que opera, por lo que sugerimos que se elaboren utilizando un lenguaje

sencillo y claro, de manera similar al “Manual de autoconstrucción” del programa

“Mi Casa DIFerente”15 que opera el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de

la Familia (SNDIF) y el Sistema Estatal DIF de Guanajuato (SEDIF). Para llevar a

cabo dicha propuesta es necesario incrementar los recursos monetarios asignados

al programa.

Un escenario ideal sería que ocurrieran procesos generadores de capital social

entre los beneficiarios; sin embargo, el diseño del PVR no lo prevé ni lo propicia.

Las OSC son consideradas beneficiarias indirectas porque el programa tiende a

empoderarlas frente a la población de las localidades donde se aplican los

recursos. Aunque regularmente están fuertemente vinculadas con alguna

institución política, si realizan una buena administración de los recursos, aplican

correctamente el programa y contribuyen con acciones positivas, son entonces

aliadas que maximizan los beneficios del programa.

15 Véase el anexo 3.


B-21

En cambio, cuando las OSC benefician a más personas (a costa de reducir el

monto asignado a cada una de ellas y, por ende, la cantidad de materiales),

imponen un paquete, condicionan los apoyos, no aplican los objetivos del

programa o realizan cualquier actividad corrupta se convierten en un elemento que

deteriora al programa convirtiéndolo, en el mejor de los casos, en una dádiva para

los beneficiarios y, en algunos casos, en un desperdicio absoluto de los recursos

asignados.

Los proveedores de materiales son un grupo neutral; sin embargo, dicha exclusión

como participantes no es de ninguna forma positiva pues se pierde la oportunidad

de incluir criterios cualitativos en el PVR tendientes a vincularse claramente con

ellos.

Las RO mencionan en el objetivo 2.2.4 que el programa deberá promover la

utilización de materiales regionales, lo anterior resulta ambiguo y sólo es un buen

deseo; en la realidad, una buena parte de los materiales para construcción se

encuentra monopolizado en una o muy pocas productoras. Por lo anterior,

sugerimos eliminar este objetivo.

Un escenario propicio sería aquel en el que las OSC y los proveedores -además de

pactar precios preferenciales- pudieran conseguir eliminar los costos de fleteo y

descarga pues regularmente son asumidos por los beneficiarios, lo que resulta

inadmisible para una población que se encuentra en condición de pobreza.

Por lo anterior, consideramos pertinente eliminar el párrafo del objetivo

mencionado manteniendo sólo el texto que sugiere que se utilice mano de obra

local – aunque en la práctica sería difícil pensar que no será así- y sustituirlo por

uno que sugiera el establecimiento de pactos comerciales tendientes al

abatimiento de los costos, incluyendo los de traslados y descarga; en el cual, las

OSC pueden intervenir directamente.


B-22

Considerar natural que los beneficiarios paguen los costos de traslado, descarga o

acarreo a pie de obra de los materiales constituye un obstáculo para que el PVR lo

elimine, pues esa costumbre puede ser aprovechada ventajosamente para fines

personales por algunas personas que ejecutan el programa. Es conveniente que

las RO especifiquen que los costos de los fletes deben incluirse en el precio

pagado a la casa de materiales o bien, en el costo de los paquetes, o simplemente

la prohibición de que las OSC los transfieran a los beneficiarios. De cualquier

forma, es importante asegurar que los beneficiarios no los paguen.

Es oportuno sugerir que durante la participación de la OSC en futuras

actualizaciones del marco lógico se establezca -de común acuerdo- los mandatos

que delegaran a los ejecutores del programa en las localidades y los estados de la

república ya que las RO del PVR constituyen sólo una parte jurídicamente

vinculante pero los mismos mandatos que aplicarán las OSC al interior de su

institución deben aparecer en los convenios que se celebren entre la Sedesol y

cada organización.

Finalmente, la tabla B.2 detalla los intereses de cada grupo, los problemas

percibidos así como sus recursos (R) y mandatos (M) en un escenario deseable u

optimista.


B-23

Tabla B.2. Análisis de participación

Grupo Intereses Problemas percibidos Recursos y mandatos

Beneficiarios

directos

• Mejorar las condiciones de sus viviendas mediante el mantenimiento, la ampliación o construcción en sus predios, derivado del apoyo recibido del PVR

• Pocas alternativas para obtener ingresos

• Deterioro acelerado de la vivienda

• Los recursos del PVR llegan en dos etapas y en ocasiones no se aprovecha la época de “secas”

• Pocos o nulos conocimientos sobre autoconstrucción

• Cobros excesivos o no pactados de común acuerdo con las OSC para fletes u otros.

• No eligen paquetes • No llega la totalidad de los

materiales • No se conforma la

Contraloría Social

• M: Cumplir con RO • M: Utilizar los apoyos

para mejorar sus condiciones de vida y formar patrimonio familiar.

• R: Conformación de la Contraloría Social

Beneficiarios

indirectos • Beneficiarse del impacto

producido en la calidad de vida derivado del PVR

• Del mismo modo que pueden beneficiarse también padecen las mismas problemáticas que los beneficiarios directos.

• R: Colaboran con la jefatura de familia en las actividades de mejoramiento, ampliación o construcción

OSC y/o

agrupaciones

campesinas

• Participar y coadyuvar en la disminución de las asimetrías entre la población rural y urbana mediante el mejoramiento, ampliación o construcción de la vivienda de los beneficiarios

• Incrementar la presencia y el empoderamiento en las localidades donde actúa

• Pérdida de los objetivos del PVR hacia el interior de las organizaciones

• Fragmentación de paquetes con la justificación de beneficiar a más personas

• No promueven la creación de la Contraloría Social

• No se logran acuerdos que se reflejen en la amortización de los costos por fleteo

• R: Subsidio del PVR • R: Afiliados y personal

propio • R: Presencia, poder

de convocatoria e influencia sobre distintos actores que pueden auxiliarle

• M: Acuerdos firmados con la Sedesol (cumplimiento de RO)

Sedesol

(PVR)

• Incrementar el capital físico de las familias de escasos recursos del medio rural mediante la construcción o mejoramiento de la vivienda que les permita contar con los elementos básicos para

• No se cuenta con suficientes recursos para que desde las oficinas centrales se vigile y dé seguimiento eficiente y eficaz

• No se exigen acciones

• R: Presupuesto de hasta 9% de la asignación al PVR

• R: Personal de oficinas centrales (actualmente es el personal de otro


B-24

Grupo Intereses Problemas percibidos Recursos y mandatos

mejorar su nivel de vida • Propiciar que concurran los

esfuerzos de los beneficiarios, del gobierno federal y de OSC en los objetivos del PVR

concretas de seguimiento y vigilancia a las delegaciones de la Sedesol

• No se ha creado ni distribuido manuales para la auto construcción que al mismo tiempo promueva las RO en los beneficiarios

programa) • M: Formular y

coordinar la política social solidaria y subsidiaria orientada hacia el bien común, y ejecutarla en forma corresponsable con la sociedad.

Fuente: Elaboración propia

Árboles de problemas y de soluciones

El árbol de problemas trata de visualizar los distintos fenómenos sociales,

económicos y naturales que se establecen alrededor de un fenómeno que impide

el desarrollo – en este caso el de la vivienda rural- y en contraparte el árbol de

soluciones conceptúa el escenario modificado después de la intervención del

programa. Los conceptos del árbol de problemas que no logran ser modificados

después de dicha intervención se considerarán amenazas (véanse las figuras B.1

y B.2).

Es conveniente aclarar que en el árbol de problemas las flechas señalan el efecto

producido por causa del (de los) concepto(s) de donde proviene la línea mientras

que en el árbol de objetivos la flecha corresponde al fin que se persigue y el

cuadro de dónde proviene es el medio por el cual se puede conseguir. 16

Es posible que algunos conceptos expuestos en el árbol de soluciones puedan

parecer demasiado ambiciosos (por ejemplo, considerar que después de la

intervención del programa se obtendrán viviendas más salubres, ya que dicha

16 En términos prácticos, debe leerse de abajo hacia arriba.


B-25

solución dependería también de la disposición de los beneficiarios a efectuar

cambios en sus roles y costumbres tendientes a mejorar en ese rubro); sin

embargo, es necesario partir de esos escenarios con el fin de contar con criterios

muy específicos en el momento de identificar los impactos directos e indirectos.


B-26

Figura B.1. Árbol de problemas

Condiciones de hacinamiento

Instalaciones o edificaciones poco

salubres

No existen fuentes alternativas de

ingreso

Incremento en las asimetrías entre

población rural y urbanaDescontento social

Pérdida de la cultura de autoconstrucción

Deterioro acelerado de la vivienda rural,

pérdida parcial o total en casos de

desastres naturales

Los beneficiarios del PVR no inician

verdaderos proyectos de mejoramiento,

ampliación o construcción de vivienda rural

Fragmentación de paquetes con la justificación de

beneficiar a más personas

Incapacidad para la ampliación, mejora o

construcción de vivienda rural debido a costos

excesivos de materiales y desconocimiento de

técnicas de autoconstrucción

Desvalorización del equipamiento de la vivienda en tanto no

proporciona un incremento real en el

valor patrimonial

Depreciación del mercado de suelos

Los apoyos llegan a los beneficiarios en dos etapas y no en

una sola

Bajas erogaciones para el

mantenimiento de la vivienda rural

Disminución en los ingresos monetarios y no monetarios de los

pequeños agricultores

Intemperismos y catástrofes naturales

En la ejecución del PVR las OSC no

ponen a disposición de los posibles beneficiarios los

diferentes paquetes

No se constituye la Contraloría Social

No existen manuales de autoconstrucción

No hay supervisión eficiente y eficaz por

parte de las delegaciones de la Sedesol. No cuenta

con recursos

Baja productividad agrícola

Fuente: Elaboración propia con base en los resultados de la Evaluación Externa del PVR 2005


B-27

Figura B.2. Árbol de objetivos

Disminución en las condiciones de hacinamiento

Instalaciones o edificaciones salubres

La autoconstrucción es una fuente

potencial de ingresos

Disminución en las asimetrías entre

población rural y urbana

Disminución del descontento social

Fomento de la cultura de autoconstrucción

Viviendas con mejores materiales que coadyuvan a la

prevención de pérdidas parciales o totales en casos de desastres naturales

Los beneficiarios del PVR inician

verdaderos proyectos de mejoramiento,

ampliación o construcción de vivienda rural

Respeto a los paquetes por unidad familiar que eleva la posibilidad de

cumplir los objetivos del PVR

Ampliación, mejora o construcción de vivienda

rural

Oportunidad para valorizar el

equipamiento de la vivienda y que

incluya la perspectiva de género

Depreciación del mercado de suelos

Las OSC están obligadas a garantizar que los materiales se entreguen en una sola partida, bajos costos y erradicación de gastos

de fleteo

Capacidad para realizar acciones de

mantenimiento, ampliación o

construcción de vivienda rural

En menor medida, mejora en los ingresos

monetarios y no monetarios de los

pequeños agricultores

Intemperismos y catástrofes naturales

Las OSC promueven y ejecutan los diferentes paquetes derivado de mejores convenios y

mandatos al interior de las organizaciones

Se constituye la Contraloría Social

Se elaboran y distribuyen manuales de

autoconstrucción (aumento de recursos)

Aumento de recursos y criterios cualitativos para el seguimiento del programa en las delegaciones de la

Sedesol

Baja productividad agrícola

Generado por la intervención del programaEl PVR no está diseñado para solucionar estos problemasNo existe capacidad de incidir Solución parcial del problema

Fuente: Elaboración propia con base en las RO y los resultados de la Evaluación Externa del PVR 2005


B-28

Matriz del marco lógico del programa

La matriz B1 “marco lógico” (MML) describe la lógica de la intervención, sus

indicadores, fuentes y supuestos, y se traduce en el resumen narrativo de cada

uno de los componentes17 que debe cumplir el programa en su conjunto.

Como se aprecia, la matriz comienza con el objetivo general ya que éste

representa el fin del programa; sus propósitos están reflejados en los objetivos

particulares del programa (efecto directo que se espera); los insumos son los

elementos de los que disponen los ejecutores (Sedesol y OSC); las actividades

narran el proceso del PVR;18 los productos son trabajos concretos terminados y

finalmente se desprenden los resultados esperados.

De esta forma, para cada componente, en la segunda columna de la MML se

proponen indicadores verificables objetivamente, definidos según el BID como la

especificación cualitativa o cuantitativa para medir el logro de un componente,

procurando incluir metas específicas.

Las metas son propuestas -definidas por criterios cualitativos por parte del equipo

evaluador- razonadas a partir de la experiencia en campo y por el resto de

actividades que incluyó la presente investigación. En ningún momento se refieren

a los resultados obtenidos en la encuesta aplicada a beneficiarios del PVR en la

presente evaluación.

Corresponderá al área responsable del programa determinar su factibilidad o

diseñar un proceso polietápico para avanzar gradualmente en su cumplimiento.

Es importante señalar que, de acuerdo con el planteamiento del BID, se ha

17 Objetivo general, objetivos específicos, insumos, actividades, productos y resultados esperados. 18 Lo que resulta necesario para apreciar un orden o secuencia.


B-29

pretendido definir indicadores prácticos, independientes, focalizados y verificables

objetivamente. Cuando se trata de una propuesta cuya fuente de obtención es el

trabajo de campo, los indicadores se especifica el número de la pregunta19 que

proporcionaría la información para su cálculo.

La última columna es aprovechada para proponer los supuestos (S) de cada

componente, estos se originan de los riesgos que pueden ocurrir y se traducen

como medios para conseguir un fin. En esta columna también se hacen

anotaciones (N) por parte del equipo evaluador que aclaran en qué casos el

indicador que se propone es factible de calcular, así como los factores externos

(FE) que pueden ocurrir y en donde la intervención del programa puede hacer poco

o nada ante ellos, pero que son importantes de tomar en cuenta.

Por último, la metodología que se utilizó para evaluar la incidencia del diseño del

PVR fue comparar las RO 2003 y 2005 (véase anexo 1) y sugerir adecuaciones con

el objeto de ajustarlas según las necesidades actuales de la población y las que se

prevén a mediano plazo, con el fin de que el programa cumpla con las

expectativas del gobierno de mejorar las condiciones de vida de las comunidades

rurales en extrema marginación en el territorio nacional.

19 En el instrumento utilizado en el trabajo de campo de la presente evaluación. Véase el Anexo 9, pp. AA-142 a AA-144.


(S) Supuestos. (N) notas del equipo evaluador. (FE) Fuentes de verificación.

B-30

Matriz B.1. Marco lógico del PVR 200520

Compo-nente Lógica de la intervención Indicadores objetivamente verificables (meta)

Fuentes de información / verificación

Supuestos / hipótesis / factores externos

• Incrementar el número de unidades físicas cuyo presupuesto sea equiparable a la inflación programada

• Las metas financieras se cumplen en su totalidad para el cierre del ejercicio

1) Cumplimiento del apoyo de vivienda rural programado

100×

∑∑=APARCAVR

• http://www.banxico.org.mx/ • Sedesol / Área que opera

el programa

• N: Se sugiere crear una unidad estándar para los paquetes

Obj

etiv

o ge

nera

l

1) Apoyar la construcción, ampliación y mejoramiento de viviendas en el medio rural, con el fin de reducir las asimetrías en las condiciones de vida entre la población urbana y la población rural.

2) Acciones realizadas por tipo de paquete

100×∑∑=

ARARP

ARP x • Sedesol / Área que opera

el programa

• S: El paquete solicitado satisface la necesidad del beneficiario para su vivienda

Obj

etiv

os e

spec

ífico

s

1) Mejorar las condiciones de vida de la población rural en situación de pobreza patrimonial que requiera apoyo para la construcción, ampliación o mejoramiento de su vivienda.

• 98% de las acciones realizadas corresponden efectivamente a personas en situación de pobreza patrimonial.

• El trabajo de campo comprueba que para cada componente de vivienda hubo mejora en los materiales, la meta es que el resultado por componente aplicable sea de un mínimo de 60.0%

3) Mejoramiento de pisos

100×∑∑=

a

d

RptRmp

MP

• Sedesol / Área que opera el programa / Base de datos / Preguntas 5 y 7 de la actual CISR

• Trabajo de campo / Preguntas sobre las condiciones de la vivienda antes y después del apoyo, pregunta 64. ¿De qué material es la mayor parte del piso de esta vivienda?

• FE: No todas las OSC utilizan el formato actualizado de la CISR

• N: Aplica sólo en los paquetes que pueden incidir en el componente de vivienda que se analiza

20 En el Anexo 4 (Anexo metodológico de gabinete) se puede consultar con mayor detalle la importancia, fórmula, simbología, fuentes y supuestos de cada indicador.



B-31




4) Mejoramiento de techos

100×∑∑=

a

d

RTmpRMT

MT

• Trabajo de campo, pregunta 65. ¿De qué material es la mayor parte del techo de esta vivienda?


5) Mejoramiento de muros

100×∑∑=

a

d

RMmpRMM

MM • Trabajo de campo,

pregunta 66. ¿De qué material es la mayor parte de las paredes o muros de esta vivienda?


6) Ampliación de cuartos para dormir

100×∑∑=

a

d

BPARAC

AC

• Trabajo de campo, pregunta 67. ¿Cuántos cuartos se usan para dormir sin contar pasillos?


7) Mejoramiento de techo de la cocina

100×∑∑=

a

d

RTCmpRMTC

MT

• Trabajo de campo, pregunta 70. ¿De qué material está hecho el techo de su cocina?


Obj

etiv

os e

spec

ífico

s

Continúa el objetivo específico 1

8) Mejoramiento de piso de la cocina

100×∑∑=

a

d

RptcRmpc

MPC

• Trabajo de campo, pregunta 71. ¿De qué material está hecho el piso de su cocina?




B-32




9) Aumento o presencia de ventanas en cocina

100×∑∑=

a

d

BPARAV

AVC

• Trabajo de campo, pregunta 73. ¿Cuántas ventanas hay en su cocina?


10) Percepción sobre la duración de los beneficios

100×∑∑=

BERBPPDB

• Trabajo de campo, pregunta 84. ¿Cómo cree que será la duración de los beneficios?

• El índice de marginación social de los beneficiarios del PVR se sitúa en 70.0% o más

11) Índice de marginación socioeconómica

EXPIMS +=

• Trabajo de campo, preguntas de la 25 a la 27 y 67

• N: El indicador es referencial, su no cumplimiento no violenta las RO

• La mayoría de los beneficiarios no cuenta con apoyo de programas (51.0%)

12) Apoyo de programas sociales

100×

=

BEBPSAPS jj

• Trabajo de campo, pregunta 30 ¿Reciben apoyo de algún programa social o institución gubernamental? Si es afirmativo ¿Cuáles?


Obj

etiv

os e

spec

ífico

s


• La mayoría de los beneficiarios no cuenta con apoyos financieros de familiares en el interior o exterior del país

13) Apoyo de familiares

100×

=

BEBAFAF

• Trabajo de campo, pregunta 33 ¿Reciben envíos de dinero de algún familiar que trabaje en el interior o exterior del país?




B-33




2) Apoyar la formación del patrimonio familiar.

• En el trabajo de campo la percepción sobre la contribución del PVR al patrimonio familiar es al menos 95% y la opción mucho es de mayor proporción que la opción poco.

14) Percepción sobre el patrimonio familiar

100×∑

∑=

BERBmpPPF

• Trabajo de campo, pregunta 81a, opciones mucho y poco ¿Participar en el programa le facilitó aumentar su patrimonio familiar?

• S: El apoyo llega en buen estado, es suficiente, de buena calidad y responde a una necesidad especifica de la vivienda

• El trabajo de campo arroja que el impacto en el mejoramiento de las técnicas de construcción es al menos 60.0%.

15) Mejora en las técnicas de construcción

100×∑

∑=

BERBTmpMTC

• Trabajo de campo, pregunta 81b. opciones mucho y poco ¿Participar en el programa le facilitó mejorar sus técnicas de construcción?

• FE: No se cuenta con manuales, se da por hecho que los beneficiarios saben técnicas de construcción.

• El trabajo de campo muestra que al menos 80.0% de los beneficiarios tuvieron reducción de costos y la opción mucho es de mayor proporción que la opción poco.

16) Reducción de costos de construcción

100×

∑

∑=BE

RBCmpRCC

• Trabajo de campo, pregunta 81c. ¿Participar en el programa le facilitó reducir sus costos de construcción?

Obj

etiv

os e

spec

ífico

s

3) Promover la autoconstrucción técnicamente asistida de la vivienda rural, como método para el abatimiento de costos y tiempos, así como para reforzar la corresponsabilidad de los beneficiarios.

• La adquisición de nuevos conocimientos es de al menos 70.0%.

17) Adquisición de nuevos conocimientos

100×

∑

∑=BE

RBACmpANC

• Trabajo de campo, pregunta 81e. ¿Participar en el programa le facilitó aprender nuevos conocimientos?



B-34





• El conocimiento sobre la contraloría social es de 98%.

18) Índice de conocimiento sobre la conformación de una Contraloría Social

100×∑

∑=

BERBCCsCCS

• Trabajo de campo, pregunta 53 ¿Sabe si se integró la Contraloría Social?

• Hay presencia de al menos 30.0% de

mano de obra local por proyecto u obra.

19) Presencia de mano de obra remunerada por acción

100×∑

∑=

BERBMOPMOR

• Trabajo de campo, pregunta 45a. ¿Cuántas personas tendrán trabajo remunerado con la realización del proyecto?

Obj

etiv

os e

spec

ífico

s

4) Promover la utilización de materiales regionales y el empleo de mano de obra local, con el fin de estimular la economía del sector rural. • El conocimiento sobre la adquisición de

materiales locales es de 80.0% 20) Adquisición de materiales en el municipio atendido por acción

100×∑

∑=

BERBMLPAML

• Trabajo de campo, pregunta 48 ¿Dónde compró o piensa comprar los materiales que necesita para el proyecto?

• N: Sin embargo, se siguiere eliminar el objetivo referente a materiales

1) Personal de la Sedesol y personal de las OSC

• El personal en oficinas centrales controla o es equivalente a un máximo de 1 200 acciones.

• El personal de las OSC maneja un máximo de cuatro localidades por persona

• En las delegaciones de la Sedesol hay al menos dos personas por estado donde opera el programa

• Sedesol / Área que opera el PVR.

• Informe de visitas de inspección de la delegación Sedesol

• Informe operativo de las OSC

• S: Los actores se han puesto de acuerdo, hay aumento de recursos al menos para el trabajo administrativo en oficinas centrales

Insu

mos

2) Para operación, seguimiento, supervisión y evaluación se cuenta con recursos hasta de 9 por ciento del monto total asignado al Programa.

• La presente acción sugiere al mismo tiempo la meta (9.0% del monto asignado) • Sedesol / Área que opera el PVR.



B-35




3) Políticas que se generaron para concebir la aprobación del programa, las políticas de implementación, los actores sociales

• El Acuerdo Nacional para el Campo continúa vigente

Insu

mos

4) Paquetes de mantenimiento y construcción que contiene el programa

• Se incluye el paquete de cocina y desaparecen las láminas de zinc y asbesto • Reglas de operación

1) Definición en pesos del máximo ingreso diario por persona en zonas rurales para clasificar el grado de pobreza patrimonial

• La situación de pobreza patrimonial se define por los criterios establecidos por la Sedesol en el estudio de Medición de la Pobreza

• Se pueden consultar en el sitio www.sedesol.gob.mx

• S: El rango es actualizando considerando la inflación acumulada con respecto al año base que dio origen al monto

2) Contar con el catalogo de localidades con su respectivo grado de marginación

• El grado de marginación se define por los criterios establecidos por el Consejo Nacional de Población y se cuenta con un catálogo completo

• Sitio en internet www.conapo.gob.mx

• S: Se atiende preferentemente a las familias que, además de pertenecer a la población objetivo, no cuenten con vivienda, o cuya vivienda se encuentre en malas condiciones en el grupo mencionado

3) En su carácter de instancia ejecutora la Sedesol diseña o actualiza el formato para suscribir convenios en los términos del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación, con organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro

• Se incorporan en los acuerdos los mandatos que harán las OSC hacia su personal que participa en el programa, el actual punto 5.3.4 de las RO se convierte en obligatorio

• Reglas de Operación Disponibles en el sitio www.sedesol.gob.mx

• N: Incluye las agrupaciones campesinas y sociales, y los gobiernos locales.

4) Las Reglas de Operación son publicadas en el Diario Oficial de la Federación.

• Se publican a tiempo y existe un formato impreso en las delegaciones federales de la Sedesol en los estados

• Disponibles en el sitio www.sedesol.gob.mx

Act

ivid

ades

5) Firma de los convenios entre las OSC y la Sedesol

• Se firma al menos el mismo número de convenios que el año anterior

• Sedesol / Área que opera el programa



B-36




6) Se ejecutan las acciones del programa, señalando que es un programa federal que opera con recursos públicos.

• La totalidad (100.0%) de las CISR y de los convenios cuentan con las leyendas que exigen las RO

• Observación ocular de la papelería, documentación oficial, así como la publicidad y promoción del programa en la revisión de expedientes durante la evaluación externa. Visitas de inspección por parte de la Sedesol

• N: La redacción de las leyendas puede ser consultadas en la Ley General de Desarrollo Social y en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación

7) Los ejecutores u OSC se responsabilizan de que el solicitante llene su Cédula de Información Socioeconómica Rural (CISR)

• Al menos 98% de los solicitantes no fueron rechazados por faltantes de información en la CISR

• Sedesol / Área que opera el programa / Base de datos de solicitantes / Base de datos de beneficiarios

• S: La base de datos de solicitantes incorpora un campo donde se menciona el o los motivos de rechazo

• Durante el proceso no se reciben quejas formales por parte de las organizaciones


21) No recepción del apoyo en la primera solicitud

100×

=

BEj

jBsa

NRA

• Sedesol / Área que opera el programa Base de datos de solicitantes / Base de datos de beneficiarios

• N: El indicador sólo es referencial, no existe meta

Act

ivid

ades

8) Recepción de beneficiarios o sus representantes para dar inicio a la gestión de sus apoyos.

• 90.0% o más de los solicitantes que no son beneficiarios perciben que las reglas de participación son apropiadas

22) Percepción sobre reglas de participación apropiadas

100×

=BE

RBPRAPRA

• Grupo espejo / Solicitantes pregunta 11 ¿Cómo considera que han sido las reglas de participación?

• S: Las futuras evaluaciones externas incluyen la encuesta a un grupo espejo conformado por solicitantes no beneficiados



B-37




9) La información entregada a la Sedesol es cotejada por el ejecutor

• 100.0% del proceso de apertura de expedientes cumple con los requisitos enmarcados por las RO

• Inspección de escritos dirigidos a la unidad administrativa responsable del programa en el que certifique que tuvo a la vista los documentos originales

• S: Bajo protesta de decir verdad

10) La Sedesol integra las propuestas, revisa la correcta integración de los expedientes, clasifica y califica las solicitudes conforme la normatividad técnica

• 98.0% de los expedientes cumplen con lo estipulado en RO

• Inspección de expedientes con una lista de verificación en la evaluación externa

11) La Sedesol recibe los casos en que el ejecutor solicita y demuestra que la propiedad es del beneficiario cuando -por error- se contestó que no es propietario de la vivienda (repesca)

• Se modifica la CISR y se corrige la pregunta 2 de manera que no cause confusiones

• Se reduce 70% de beneficiarios en la repesca con respecto al año anterior

• Reglas de operación • Sedesol / Área que opera

el programa / Base de datos de solicitantes

• S: La base de datos de solicitantes incorpora un campo que muestra si la persona fue enviada al proceso de repesca

12) Se valúa el importe del apoyo solicitado, verificando que exista asignación presupuestal suficiente y en su caso, se determina el monto del apoyo federal para finalmente comunicar su decisión a los ejecutores

• Se disminuye la proporción de beneficiarios a los que se les redujo el monto promedio del paquete con respecto al año anterior

• Sedesol / Área que opera el programa / Base de datos de beneficiarios (año a y b)

• S: La base de datos incorpora un campo que muestra el monto solicitado y el autorizado

• N: No se cuenta con referencias que permitan proponer una meta

13) La instancia ejecutora del proyecto apertura una cuenta productiva para el manejo y control de los recursos

• El número de cuentas equivale a 100.0% de convenios

• Sistema Integral de Administración Financiera Federal (SIAFF)

Act

ivid

ades

14) Entrega a los ejecutores (OSC) de 50% de los apoyos, aprobados por la Sedesol.

• Se entrega la totalidad correspondiente a la primera ministración con respecto a las acciones autorizadas

• SIAFF Verificación ocular de acuerdos, acuse de recibo, informe de transferencias

• La Sedesol brinda asistencia técnica necesaria a las OSC



B-38




15) Los beneficiarios y las OSC instalan la Contraloría Social

• Las OSC promueven y conforman una contraloría social por localidad en dónde opera el programa enviando un reporte a la Sedesol


16) La instancia ejecutora del proyecto firmará una carta-compromiso con los beneficiarios, en donde se haga constar el monto individual autorizado, la modalidad de construcción, plazos para la construcción, ampliación o mejoramiento o, en su caso, entrega de la vivienda y/o forma de entrega del subsidio

• Las OSC entregan dicha carta y se integra en el expediente de apertura siendo la presencia de 100.0%


• S: Las OSC celebran convenios con productores, distribuidores y comercializadores de materiales para la construcción o ampliación de viviendas que permitan garantizar el abasto oportuno y el sostenimiento de precios

17) La instancia ejecutora de proyecto utilizará preferentemente los materiales de la región.

• El conocimiento sobre la adquisición de materiales locales es de 80.0%

Aplica el indicador 20 ubicado en el objetivo específico 4

• Trabajo de campo, pregunta 48 ¿Dónde compró o piensa comprar los materiales que necesita para el proyecto?

• S: El beneficiario aporta la mano de obra necesaria en cualquiera de las acciones que efectúe el Programa

• FE: Es probable que en muchas ocasiones la casa de materiales no se encuentre en la misma localidad donde se efectúa la obra

• FE: Regularmente es la OSC quién elige a los proveedores

Act

ivid

ades

18) El ejecutor guarda y custodia la documentación original que justifica y comprueba el gasto (recibos individuales, facturas de materiales, listas de rayas y actas de entrega-recepción, entre otros)

• Existe un expediente con la información de la totalidad de beneficiarios que abarcó el presupuesto




B-39




19) La instancia ejecutora del proyecto elabora mensualmente reportes de avance físico-financiero verificados y consolidados y los hace llegar mediante el formato respectivo, a la Unidad Administrativa Responsable del Programa en los estados para su seguimiento.

• 100.0% de los informes se entregan en los primeros cinco días hábiles de cada mes

• Sedesol / Área que opera el programa / Verificación de controles y registros contables

• S: La Sedesol integra un resumen ejecutivo

• 100.0% de revisión de fotografías que demuestran el avance

• Sedesol / Área que opera el programa / Fotografías de antes y después de la obra y verificación visual de documentos comprobatorios

• S: La intervención de la OSC permite garantizar que los beneficiarios tengan acceso a créditos o préstamos sin intereses mientras sucede la segunda radicación

• 80.0% de los beneficiarios califican positivamente la asesoría recibida

23) Índice de eficiencia en las asesorías

=

∑ ==BE

IEABEk

k Ak41

• Trabajo de campo, pregunta 13 ¿Cómo considera que fue dicha asesoría?

20) Verificación del avance de obras y lleva a cabo la revisión y compulsa de la documentación que comprueba los gastos por obra

• 90.0% de los beneficiarios manifiestan concordancia entre el apoyo efectivo y el acordado

24) Concordancia con lo recibido

100×

=

BECAE RBAE

• Trabajo de campo, pregunta 40 ¿El apoyo llegó conforme a lo que esperaba?

Act

ivid

ades

21) Efectuar la segunda ministración de recursos

• Se entrega la totalidad correspondiente a la segunda ministración con respecto a las acciones autorizadas (salvo los casos en que no aplique)

• SIAFF Verificación ocular de acuerdos, acuse de recibo, informe de transferencias

• La Sedesol brinda asistencia técnica necesaria a las OSC



B-40




• Se formula 100.0% de actas en tiempo y forma de acuerdo con las obras finalizadas


• S: En caso de que el beneficiario no esté conforme deja asentada su inconformidad en dicha acta.

• N: Es poco probable que un beneficiario manifieste una inconformidad mediante la OSC.

• El índice de satisfacción de la obra realizada se establece por arriba de 80.0%

25)

( )

=

∑ == =∑BE

ISORBEk

k j jA k4

16

1

• Trabajo de campo, pregunta 55 ¿Cómo considera que ha sido…?

Act

ivid

ades

22) Por cada obra terminada se formula el acta de entrega-recepción con la participación del beneficiario, la instancia ejecutora del proyecto, las delegaciones federales de la Sedesol en las entidades federativas y, en su caso, la Contraloría Social

• El índice integral de satisfacción del apoyo se sitúa por arriba de 90.0%

26)

( )

=

∑ == =∑BE

ISABEk

k j jA k3

18

1

• Trabajo de campo, pregunta 81¿Participar en el programa le facilitó…?

• 100% de las localidades en dónde se ejercieron los recursos (en el periodo acumulado) tienen grado de marginación alto y muy alto

• 100% de los beneficiarios reflejan en la CISR encontrarse en cualquiera de los rangos de pobreza

• Sedesol / Área que opera el programa / Base de Datos

• Réplica del ejercicio por parte de la Evaluación Externa

Prod

ucto

s

1) Beneficiar a familias en situación de pobreza patrimonial que vivan en localidades menores de 5,000 habitantes clasificadas como de muy alta marginación o alta marginación con alguno de los 11 paquetes para mejora de su vivienda o para construcción

• En los resultados de la encuesta, 95.0% de la población se encuentra en cualquier rango de pobreza

• Trabajo de campo. Cálculo del ingreso per cápita con base en las preguntas 28 a 37.



B-41




• 98.0% de los expedientes sujetos a revisión demuestran la propiedad del predio

• Revisión de expedientes en la evaluación externa

Continúa el producto 1 • El índice de mejoramiento de la vivienda

rural es por lo menos 60.0% 27) Índice de mejora de la vivienda rural

IMCIMC ttIMC 01 −=

• Trabajo de campo. Cálculo con base en las preguntas 64 a 76 de la cédula para beneficiarios.

Prod

ucto

s

2) Definición de doce paquetes Los paquetes son analizados en la evaluación externa Evaluación externa

1) Obtención de un proceso transparente

• El índice de transparencia indica un resultado superior a 90.0%

28) Índice de transparencia en el proceso de asignación y operación del apoyo

100

81

∑ ==

BE

j jaIT

Aj

• Trabajo de campo, pregunta 81. ¿Participar en el programa le facilitó…

• 98.0% de los beneficiarios recibieron efectivamente el apoyo

29) Recepción del apoyo

100×

∑

∑=BERBRARA

• Trabajo de campo, pregunta 39 ¿Recibió el apoyo para ejecutar la obra?

Res

ulta

dos

espe

rado

s

2) Capacidad para realizar erogaciones en el mantenimiento de la vivienda rural • 70.0% de los beneficiarios declaran estar

conformes con el apoyo recibido 30) Conformidad con el apoyo

100×∑

∑=

BERBCACAR

• Trabajo de campo, pregunta 40 ¿Recibió el apoyo para ejecutar la obra?

• N: La meta es más flexible por que hay posibilidad de que algunos beneficiarios opinen que siempre serán necesarios mayores apoyos



B-42




3) Viviendas con mejores materiales que coadyuvan en la prevención de pérdidas parciales o totales en casos de desastres naturales

• Aplican indicadores y metas del apartado 1 del primer objetivo específico (indicadores 3 a 6)

• Trabajo de campo. Cálculo con base en las preguntas 64 a 67.

4) Disminución en las condiciones de hacinamiento

• En los paquetes que apliquen 60.0% de los beneficiarios logran ampliar el número de cuartos de su vivienda

• Aplica el indicador 6

• Trabajo de campo, pregunta 67. ¿Cuántos cuartos se usan para dormir sin contar pasillos?


5) Beneficiarios satisfechos con las acciones

• 90.0% de los beneficiarios declaran estar satisfechos con el PVR

31) Satisfacción con el programa

100×∑∑=

BERBSPSP

• Trabajo de campo, pregunta 85. ¿Se siente satisfecho con el programa?

Res

ulta

dos

espe

rado

s

6) Oportunidad para valorar el equipamiento de la vivienda y que incluya la perspectiva de género

• Se incluye un paquete de cocina • Se elaboran y distribuyen manuales de

autoconstrucción y/o carteles que incluyen las siguientes temáticas

Sugerencias para tomar decisiones respecto a la vivienda de manera conjunta o democrática Sugerencias encaminadas a valorar las condiciones de la cocina así como la necesidad de un cuarto dormitorio para hija(s) cuando las condiciones de hacinamiento mezclen a hombres y mujeres

• Sedesol / Área que opera el programa / delegaciones de la Sedesol

• Localidades que cuentan con apoyos

Fuente: Elaboración propia.


B-43

• Objetivo general y particulares

Como se mencionó, el primer componente se refiere al objetivo general del PVR y

el segundo, a sus objetivos particulares. El cumplimiento de dichos objetivos

depende necesariamente del componente actividades utilizando los insumos de

los que dispone.

Para verificar el cumplimiento de los objetivos casi siempre se necesitan los

resultados de una evaluación externa; por ello, la sección de indicadores

objetivamente verificables para dicho componente son los que incorporó la cédula

de la entrevista para el trabajo de campo.

Sin embargo, el objetivo general depende también de la planeación del programa;

es decir, se necesitan instrumentos de planeación que sugieran las metas físicas

del programa y es precisamente en ese componente donde se detecta una posible

falla.

En lo general, el PVR podría hablar de cierto número de acciones y demostrar que

año con año hay un incremento en las mismas, no obstante, dicho crecimiento,

que pude utilizarse como base para planear las metas físicas del siguiente

periodo, puede distorsionarse debido a que los paquetes con que cuenta el

programa son diferentes tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo.

E

B. Evaluación de diseño...Informe final de la evaluación externa del Programa de Vivienda Rural...

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