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AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN GERENCIA DE PLANIFICACIÓN Y PROYECTOS ESPECIALES C.P.N. Gerardo Prataviera DEPARTAMENTO DE AUDITORÍA INFORMÁTICA Objeto de Auditoría: Auditar la gestión informática del Sistema de Tránsito Aduanero Monitoreado (TRAM) en el marco de la Iniciativa de Seguridad en Tránsito Aduanero (I.S.T.A.) y basado en el uso del Precinto Electrónico de Monitoreo Electrónico (PEMA).
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AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN
GERENCIA DE PLANIFICACIÓN Y PROYECTOS ESPECIALES
C.P.N. Gerardo Prataviera
DEPARTAMENTO DE AUDITORÍA INFORMÁTICA
Objeto de Auditoría: Auditar la gestión informática del Sistema de Tránsito Aduanero Monitoreado (TRAM)
en el marco de la Iniciativa de Seguridad en Tránsito Aduanero (I.S.T.A.) y basado en el uso del Precinto
Electrónico de Monitoreo Electrónico (PEMA).
Índice
1.- OBJETO DE LA AUDITORÍA ......................................................................................................................... 1
2.- ALCANCE DEL TRABAJO DE AUDITORÍA .............................................................................................. 1
3.- ACLARACIONES PREVIAS ............................................................................................................................ 4
4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES ...................................................................................................... 22
4.1 REFERIDOS A LAS TAREAS DE CAMPO ......................................................................................................... 22 4.1.1 Ciudad de Buenos Aires y alrededores ................................................................................................ 22 4.1.2 Aduana de Uspallata ............................................................................................................................ 22 4.1.3 Aduana de Ushuaia .............................................................................................................................. 22 4.1.4 Aduana de Paso de los Libres .............................................................................................................. 23 4.1.5 Aduana de Paso de Jama – Aduana de La Quiaca .............................................................................. 23 4.1.6 Aduana de Clorinda .............................................................................................................................. 23
4.2 REFERIDOS A LA NORMATIVA DE APLICACIÓN .......................................................................................... 24 4.3 REFERIDOS A LOS PROCEDIMIENTOS ........................................................................................................... 25 4.4 REFERIDOS A LOS DISPOSITIVOS ................................................................................................................. 26 4.5 REFERIDOS A LA APLICACIÓN ...................................................................................................................... 27
5.- ANÁLISIS DEL DESCARGO DE LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE INGRESOS PÚBLICOS.27
6.- RECOMENDACIONES ................................................................................................................................... 28
6.1 REFERIDOS A LAS TAREAS DE CAMPO ......................................................................................................... 28 6.1.1 Ciudad de Buenos Aires ....................................................................................................................... 28 6.1.2 Aduana de Uspallata ............................................................................................................................ 28 6.1.3 Aduana de Ushuaia .............................................................................................................................. 29 6.1.4 Aduana de Paso de los Libres .............................................................................................................. 29 6.1.5 Aduana de Paso de Jama – Aduana de la Quiaca ............................................................................... 29 6.1.6 Aduana de Clorinda .............................................................................................................................. 29
6.2 REFERIDOS A LA NORMATIVA DE APLICACIÓN .......................................................................................... 30 6.3 REFERIDOS A LOS PROCEDIMIENTOS ........................................................................................................... 31 6.4 REFERIDOS A LOS DISPOSITIVOS ................................................................................................................. 32 6.5 REFERIDOS A LA APLICACIÓN ...................................................................................................................... 32
7.- CONCLUSIÓN .................................................................................................................................................. 33
8.- LUGAR Y FECHA ......................................................................................................................................... 34
9.- FIRMA ................................................................................................................................................................ 34
GLOSARIO.............................................................................................................................................................. 35
ANEXO I-DESCARGO DE LA DIRECCION NACIONAL DE ADUANAS –AFIP Y COMENTARIOS AGN .......................................................................................................................................................................... 36
1
INFORME DE AUDITORIA
Al Señor Administrador Federal de Ingresos Públicos
Dr. Ricardo Daniel Echegaray
Hipólito Yrigoyen 370 – CABA.
En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156, la AUDITORÍA
GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen en la Dirección General de
Aduanas de la Administración Federal de Ingresos Públicos en el ámbito del Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas de la Nación, con el objeto que se detalla en el apartado 1.
1.- OBJETO DE LA AUDITORÍA
Auditar la gestión informática del Sistema de Tránsito Aduanero Monitoreado (TRAM) en el
marco de la Iniciativa de Seguridad en Tránsito Aduanero (I.S.T.A.) y basado en el uso del
Precinto Electrónico de Monitoreo Electrónico (PEMA).
Período auditado: mayo 2012/abril 2013.
2.- ALCANCE DEL TRABAJO DE AUDITORÍA
Los trabajos de campo se llevaron a cabo en el lapso que abarca desde Agosto de 2013 a Junio
de 2014. El examen fue realizado de conformidad con las normas de auditoría externa de la
Auditoría General De la Nación, aprobadas por Resolución 145/93 AGN, dictada en función
del Artículo 119 inciso d) de la Ley 24.156.
2.1 El equipo de auditoría en la etapa de planificación identificó los temas de mayor
exposición al riesgo y comprendió los siguientes ítems:
Relevamiento de la documentación normativa relacionada con el objetivo de la auditoría.
Relevamiento y Análisis del organigrama de las áreas vinculadas al proceso sujeto a
auditoría y su funcionamiento.
Relevamiento de la infraestructura informática utilizada en las áreas vinculadas al objeto
de la auditoría.
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Relevamiento de los procesos y procedimientos operativos relacionados con el control de
las operaciones de tránsito terrestre de mercaderías de importación.
Análisis de muestras seleccionadas de datos obtenidos de precintos electrónicos en
comparación con la información de los movimientos de cargas entre distintas aduanas y
depósitos fiscales.
Análisis del monitoreo de los procesos, la idoneidad del control interno y la existencia de
auditoría interna.
2.2 La tarea abarcó la auditoría de la gestión informática del Sistema de Tránsito Aduanero
Monitoreado en la Sede Central de la Administración Federal de Ingresos Públicos y en
distintas aduanas, en base a la información obtenida de las siguientes fuentes:
Entrevistas realizadas con las principales autoridades de la Administración.
Cuestionario para la determinación de las necesidades de análisis detallado.
Cuestionarios para el análisis detallado de los temas que lo requerían.
Manuales de Documentación de los Sistemas.
Inspecciones directas efectuadas en:
Centro Único de Monitoreo Aduanero
Terminal Portuaria 1, 2 , 3
Terminal Portuaria 4
Terminal Portuaria Exologan SA
Depósito Fiscal Tefasa II
Depósito Fiscal Murchinson SA
Depósito Fiscal Carestiba
Depósito Fiscal TCT SA
Depósito fiscal Defiba SA
Depósito Fiscal Zona Franca La Plata*
Aduana de Uspallata
Depósito Fiscal Instituto de Desarrollo Industrial Tecnológico y de Servicios (Puerto
Seco)
Aduana de Ushuaia
Depósito Fiscal Defisa SA
3
Depósito Fiscal NewSan SA
Depósito Fiscal Servicios Multistore SA
Aduana de Río Grande
Depósito Fiscal Terminal Logística Fueguina SA
Depósito Fiscal Terminal Logística Río Grande SA
Aduana de Paso de los Libres (COTECAR)
Depósito Fiscal Translibres SRL
Aduana de Paso de Jama
Aduana de La Quiaca
Aduana Clorinda – Formosa
Depósito Fiscal Defiba S.A. (Sede Formosa).
2.3 Metodología: La auditoría incluyó dos etapas: la primera de planificación del análisis
detallado y la segunda de verificación con pruebas sustantivas y de cumplimiento de lo
informado en la primera etapa.
La etapa de planificación incluyó las siguientes actividades:
Análisis del marco legal e institucional de la Iniciativa de Seguridad en Tránsito
Aduanero.
Entrevistas con los responsables de las áreas involucradas:
Departamento Centro Único de Monitoreo Aduanero.
Departamento de Desarrollo de Informática Aduanera.
Departamento de Arquitectura de la Dirección de Infraestructura Tecnológica.
En la etapa de análisis detallado se ejecutó:
Análisis de las respuestas a los cuestionarios para determinación de las necesidades de
análisis detallado.
Determinación de las necesidades de verificación de las respuestas obtenidas.
Verificación mediante inspecciones in situ y entrevistas con personal subalterno,
realizada por especialistas en diversas ramas de la informática, a través del trabajo
directo en el campo.
Visitas a distintas aduanas y depósitos fiscales tanto en Ciudad Autónoma de Buenos
Aires como en el interior del país.
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Extracción de datos de precintos electrónicos y contraste de los mismos con los
valores almacenados en las bases de datos de AFIP y comparación con las mediciones
especificas realizadas por el equipo de auditoría.
Este informe es producto de la evaluación de la información recabada en las entrevistas
mantenidas y de las verificaciones realizadas en el trabajo de campo.
Se han encontrado observaciones que se detallan por separado en el apartado 4.
2.4 Limitación al alcance: en el caso de la firma Sistelcolm Argentina S.R.L, durante las
tareas de campo se tuvo acceso a uno sólo de sus precintos debido a que este operador inició
sus tareas recientemente, por lo tanto su volumen de operaciones es muy reducido. De este
precinto no se pudieron obtener datos por no funcionar el sistema de descarga de los mismos.
Por lo tanto no pudo ser auditado su funcionamiento.
3.- ACLARACIONES PREVIAS
La Aduana, juega un rol decisivo en el movimiento de las mercancías a través de las fronteras.
Los regímenes aduaneros aplicados a estas mercancías influyen sobre el rol de la industria en
el comercio internacional, y contribuyen en gran medida a la economía nacional.
La Organización Mundial de Aduanas, de la cual nuestro país forma parte, emitió en el año
2005 un marco normativo para asegurar y facilitar el comercio global, en el cual sostiene que
las Administraciones de Aduanas se encuentran en una posición de privilegio para ofrecer una
mayor seguridad a la cadena logística global y para fomentar el desarrollo socioeconómico,
mediante la recaudación de ingresos fiscales y facilitación del comercio.
En consonancia, y conforme la Res. Gral. Nº 2169/06 AFIP, concordantes y modificatorias, se
aprobó el procedimiento denominado “Iniciativa de Seguridad en Tránsito Aduanero
(I.S.T.A.), a efectos de controlar las operaciones de tránsito de mercaderías en todo el
territorio de la República Argentina.
La norma refleja la incorporación de innovaciones tecnológicas que tienden a garantizan la
circulación fluida y segura de las mercaderías, preservando la integridad de la carga, y
optimizando la seguridad.
En la citada norma, el art. 2º establece que el I.S.T.A. “comprenderá la utilización conjunta y
coordinada de los sistemas de registro y control de esta Administración Federal, así como de
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la plataforma tecnológica de seguimiento satelital de unidades de transporte, lo cual permitirá
determinar, establecer, informar y conocer en tiempo real los desvíos de ruta, las detenciones,
las novedades, contingencias o alarmas que se establezcan en el curso de las operaciones, a fin
de adoptar las medidas necesarias para el resguardo de las funciones acordadas al servicio
aduanero”.
En este sentido, la utilización de un precinto electrónico para el control de las mercaderías en
tránsito permite una respuesta inmediata por parte de la Aduana y del operador ante la
posibilidad de algún siniestro, aportando seguridad a la cadena logística y una reducción de
los costos operativos.
Por Disp. Nº 19/10 AFIP del 10 de febrero de 2010, se creó el CUMA “Centro Único de
Monitoreo Aduanero”, cuyas acciones y funciones consisten en entender en la planificación,
coordinación y seguimiento de acciones de control, relacionadas con la aplicación de
herramientas tecnológicas, a ejecutarse sobre las operaciones de comercio exterior que sean
intervenidas por el servicio aduanero.
Posteriormente, con la Res. Gral. Nº 2889/10 del 11 de agosto de 2010, la AFIP extendió
dicha iniciativa para el control de las operaciones de tránsito terrestre de importación de
mercaderías, en todo el territorio de la República Argentina. Estableció el alcance, el
procedimiento de registro y control y las condiciones tecnológicas mínimas que deberán
reunir cada Precinto Electrónico de Monitoreo Aduanero (PEMA) y sus prestadores
asociados.
Conforme la normativa vigente la iniciativa (I.S.T.A.), se implementó en dos etapas:
La primera resultó obligatoria para las operaciones TLAT (Traslado entre depósitos) en el
ámbito metropolitano a los 30 días de su publicación en el Boletín Oficial y; la segunda etapa
TLMD (Traslado Muelle a Depósito), de carácter voluntaria para las mercaderías en Tránsito
de Importación Directo e Interno a partir de los 60 días de su publicación.
Las partes que intervienen en este tipo de modalidad son:
Dirección General de Aduanas
los siguientes actores privados:
o Despachantes de Aduana
o Agente de Transporte Aduanero
o Prestador de Servicios PEMA (Precinto electrónico de Monitoreo Aduanero).
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Funcionamiento del I.S.T.A. conforme la normativa vigente:
Las operaciones incluidas en esta iniciativa se registrarán en el Sistema Informático
María (SIM) con el código TRAM.
La Aduana, procederá a controlar la documentación presentada y habilitará al
prestador autorizado a la colocación del Precinto Electrónico de Monitoreo Aduanero
(PEMA) en las unidades de transporte. Una vez colocado, el precinto se activará
generando un “evento” en el SIM y en el CUMA.
La información generada por los precintos electrónicos será transmitida a través de la
red de comunicación celular o satelital. La Aduana controlará los movimientos de la
carga, el desplazamiento y trayecto del medio de transporte, implementará acciones de
control según las alertas recibidas y tomará decisiones a partir de la información
recopilada.
El Precinto se desafecta cuando el medio de transporte arriba a destino y se registra en
el SIM cerrando la operación TRAM.
Descripción del Sistema
La Iniciativa de Seguridad en Tránsito Aduanero es implementada en el año 2010 a través de
la Res. Gral. 2889/10. Conforme a dicha norma se busca avanzar en un sistema de control por
medio de un dispositivo no invasivo que permita garantizar la circulación fluida y segura de
mercaderías, preservando la integridad de la carga.
El procedimiento se aplica a dos tipos de operaciones:
1) De tránsito
2) De traslado.
Las primeras suceden entre diferentes jurisdicciones aduaneras y la segunda dentro de la
misma jurisdicción. Las operaciones de tránsito se dividen en:
1) Detallado
2) Sumario (para los países signatarios del ATIT – ejemplo: tránsito Chile-Chile que pasa
por Argentina). Estos se encuentran exceptuados del uso de PEMA.
Las de traslado pueden ser de dos tipos:
1) TLAT (traslado entre depósitos)
2) TLMD (traslado muelle a depósito).
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Las operaciones que utilizan el PEMA son las de tránsito detallado y las de traslado. Quedan
excluidas las operaciones en donde:
Haya existido desconsolidación física antes del registro de la declaración simplificada
del TRAM.
El valor FOB de la mercadería sea superior al 50% de la garantía constituida por el
prestador I.S.T.A, al inicio de sus operaciones.
Se trate de operaciones de tránsito terrestre de importación de mercaderías:
o Con destino a alguna Aduana Domiciliaria o Aduana en Factoría, comprendida
—respectivamente— en el régimen dispuesto en la Resolución General Nº
596, sus modificatorias y complementarias o en la Resolución Conjunta Nº
14/03 (ex Secretaría de Industria, Comercio y Minería, SECYM) y Nº 1.424
(AFIP) y su modificatoria.
o Comprendidas en la Resolución Nº 9/02 (AFIP) e Instrucción General Nº
62/02 (ex SDG LTA).
o Procedentes, de la República de Chile con destino al mismo país (Chile-Chile)
en el marco de la Ley Nº 21.458 y la Resolución Nº 200/84 (ANA) y sus
modificatorias.
Aquellas operaciones que quedan exceptuadas por la Res. Gral. 2889/2010 AFIP deben
cumplir con los procedimientos que la Dirección General de Aduanas fija para esos casos.
Para ello fue desarrollado un aplicativo denominado Sistema de Seguimiento Vehicular (SSV)
el cual tiene como funcionalidades principales la delimitación de las zonas georreferenciales
de salida y de llegada, la codificación de las distintas rutas que deben utilizar las empresas de
transporte para el traslado de mercaderías monitoreadas, y principalmente mostrar la
ubicación en tiempo real de la posición de cada una de las cargas. Dicho sistema debe además
interactuar con otros sistemas de la Dirección General de Aduanas como, por ejemplo, el
Sistema Informático María el cual durante las tareas de campo se encontraba en proceso de
migración a un nuevo sistema denominado Sistema Informático Malvina.
La información que recibe el sistema SSV proviene de los servidores de cada prestador.
Ésta es generada y enviada al prestador por un dispositivo denominado Precinto Electrónico
de Monitoreo Aduanero (PEMA); cuya función es la recolección de datos y el envío de los
mismos. Se capturan los siguientes datos:
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Fecha y hora del mensaje
Estado del GPS (posición geográfica de la carga)
Estado de alarma.
Los precintos son propiedad de distintas empresas prestadoras que ofrecen el servicio de
seguimiento satelital a empresas transportistas. Para poder ofrecerlo las mismas deben
cumplir con los requisitos detallados en la Res. Gral. 2889/2010. Al momento de las tareas de
campo se encontraban homologadas y habilitadas las siguientes empresas:
Saetech S.A.
Sistelcom Argentina S.R.L.
RSI GROUP S.A.
En las siguientes imágenes se pueden observar algunos de los distintos modelos de precintos.
Ilustración 1: Precintos de la firma RSI Group SA
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Ilustración 2: Precintos de la firma RSI Group SA
Ilustración 3: Precinto de la empresa SAETECH SA
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Ilustración 4: Precinto de la empresa SAETECH SA
El proceso de homologación se encuentra descripto en la Res. Gral. 2889/2010.
El departamento Centro Único de Monitoreo Aduanero (CUMA) es el encargado del control y
del monitoreo de las operaciones de comercio exterior alcanzadas por la normativa
correspondiente al I.S.T.A. Cuenta con varios puestos de monitoreo que permiten realizar el
seguimiento de todas las unidades de transporte durante todo su recorrido a lo largo de la rutas
preestablecidas.
El procedimiento comienza con la “solicitud de tránsito aduanero de importación”, que se
registra mediante una declaración aduanera simplificada TRAM. Una vez registrada la misma,
si la carga tiene como destino un depósito fiscal éste deberá dar conformidad a la operación.
Antes de iniciarse el tránsito TRAM el prestador debe colocar el PEMA en la unidad de
transporte verificando su correcto funcionamiento y luego informar, a través del SIM que el
PEMA se encuentra conectado. A partir de ese momento, el PEMA comienza a enviar los
datos mencionados anteriormente a los servidores del prestador para luego ser reenviados a la
AFIP mediante servicios Web habilitados.
Los datos recibidos por AFIP se procesan y se muestran en el sistema SSV permitiendo al
CUMA visualizar que la carga monitoreada se encuentra dentro de la zona georreferenciada
de salida.
Luego de efectuar la totalidad de controles previstos para la etapa de salida se registra en el
SIM la transacción correspondiente. Una vez aceptada la misma, el CUMA realiza el
monitoreo y control de la carga hasta su llegada al depósito de destino, mediante la
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información enviada desde los servidores de los prestadores. Durante el trayecto el PEMA
enviará una vez por minuto la posición geográfica y el estado de las alarmas del mismo. A
través de la consola del SSV los agentes del CUMA podrán observar las distintas alternativas
que se presenten en el traslado. Los eventos que informa el sistema son:
Desvió de la ruta predeterminada
Detención prolongada del transporte
Apertura de puerta
Corte de soga de control
Batería baja
Falta de posición global del precinto
Falta de recepción de información del PEMA
Falta de recepción de información de los servidores del prestador
Salida de depósito sin realizar el trámite de confirmación de salida
Permanecer en el depósito luego de realizar el trámite de confirmación de salida
Arribar al depósito antes del trámite de ingreso
Cuando la carga llega al depósito de destino el control de aduana confirma el arribo dando por
finalizada la tarea de monitoreo. Luego de esto el prestador puede retirar el precinto.
Visitas de campo
Las tareas de campo incluyeron visitas a distintas aduanas y depósitos fiscales del país con el
propósito de controlar el procedimiento realizado por la Aduana para el monitoreo de
camiones.
Se recorrió cada uno de los lugares verificando los sitios de colocación y retiro de los
precintos, controles de salida y entrada de camiones, realizando además un trabajo consistente
en:
1) Parte del equipo de la AGN acompañó el traslado de contenedores entre terminales
portuarias o centros aduaneros y los distintos depósitos fiscales. Durante el
seguimiento se tomaron puntos de referencia utilizando un GPS, para ser contrastados,
posteriormente, con los datos extraídos de los PEMA.
2) Al mismo tiempo, el resto de los agentes de la AGN se ubicó en el CUMA
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controlando la ruta recorrida por el camión utilizando el sistema SSV.
3) Descargar los datos almacenados internamente por los PEMA.
4) Graficar los datos de las tres fuentes. (Ver los gráficos más abajo)
El objetivo de las tareas mencionadas fue verificar que:
los datos mostrados por el sistema, los obtenidos por los auditores que realizaban el
seguimiento y los extraídos del PEMA sean consistentes.
el tiempo de retraso entre la ocurrencia de una alarma y la recepción de la misma por
el sistema sea adecuado.
los procedimientos seguidos por los agentes de la Aduana ante la ocurrencia de una
alarma sean homogéneos.
las condiciones generales de los recintos de colocación y extracción de PEMA sea la
adecuada.
la disponibilidad de las comunicaciones en las rutas asignadas por el sistema permita
el envío de datos.
Las jurisdicciones visitadas fueron:
Puerto de Buenos Aires y alrededores
Aduana de Uspallata
Aduana de Ushuaia
Aduana de Paso de los Libres
Aduana de Formosa/Clorinda
Aduana Paso de Jama/La Quiaca
a) Ciudad de Buenos Aires y alrededores
Las tareas de campo abarcaron los meses de noviembre y diciembre de 2013 e incluyeron
visitas a distintas terminales portuarias y depósitos fiscales ubicados tanto en la Ciudad de
Buenos Aires como en sus alrededores, ellos fueron:
1) Centro Único de Monitoreo Aduanero
2) Terminal Portuaria 1, 2 , 3
3) Terminal Portuaria 4
4) Terminal Portuaria Exologan SA
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5) Depósito Fiscal Tefasa II
6) Depósito Fiscal Murchinson SA
7) Depósito Fiscal Carestiba
8) Depósito Fiscal TCT SA
9) Depósito fiscal Defibe SA
10) Depósito Fiscal Zona Franca La Plata
Mapa 1: Puerto Bs.As a Berazategui / PEMA SAE2203K
Mapa 2:Puerto Bs.As. a TFT (Tigre) / PEMA PLK10126
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Mapa 3: Puerto Bs.As. a Ensenada / PEMA PLK10118
b) Aduana de Uspallata
Las tareas de campo se realizaron entre los días 14 y 16 de abril de 2014. Incluyendo:
Visita al Centro Único de Control de Cargas de la ciudad de Uspallata.
Visita al depósito fiscal IDITS – Puerto Seco- (Instituto de Desarrollo Industrial
Tecnológico y de Servicios) ubicado en la localidad de Godoy Cruz.
Tareas de seguimiento y control de contenedores monitoreados por PEMA.
Extracción y análisis de los datos extraídos de los PEMA.
Recorrido: Uspallata – Mendoza (capital). Los puntos rojos corresponden a las coordenadas
emitidas por el precinto identificado como PLK10106, mientras que las verdes corresponden
al GPS utilizado por los agentes de esta auditoría durante el seguimiento del camión. Se puede
observar el desfasaje entre las dos medidas.
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Mapa 4: Uspallata a Mendoza
Este defecto fue observado en todos los precintos controlados durante las tareas de campo
(PLK00190, PLK00273, PLK10105 y PLK10106, correspondientes a la empresa RSI
GROUP S.A)
c) Aduana de Ushuaia
Las tareas de campo se realizaron entre los días 5 y 9 de mayo de 2014. Incluyendo:
Visitas al Depósito Fiscal Defisa SA, Depósito Fiscal NewSan SA, Depósito Fiscal
Servicios Multistore SA, Aduana de Río Grande, Depósito Fiscal Terminal Logística
Fueguina SA, Depósito Fiscal Terminal Logística Río Grande SA.
Tareas de seguimiento y control de contenedores monitoreados por PEMA.
Extracción y análisis de los datos extraídos de los PEMA.
Recorrido: Puerto Ushuaia – depósito fiscal en Ushuaia. Los puntos rojos corresponden a las
coordenadas emitidas por el precinto denominado PLK20126. En la imagen de acercamiento
se observa la ciudad de Ushuaia y el Puerto comercial desde donde salen los camiones. Se
observa el desfasaje de las coordenadas de los precintos contra el recorrido real que se realiza
dentro la ciudad de Ushuaia
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Mapa 5: Ushuaia
Mapa 6: Ampliación Recorrido Ushuaia
Este defecto fue observado en todos los precintos controlados durante las tareas de campo
correspondientes a la empresa RSI GROUP S.A. (PLK20026, PLK20076, PLK20128,
PLK20085, PLK20111, PLK20075, PLK20077, PLK20128, PLK20129, PLK20091,
PLK20097, PLK20112 y PLK20126).
Recorrido: BS AS – Río Grande. Los puntos rojos corresponden a las coordenadas emitidas
por el precinto SAE2170G de la firma Saetech S.A. Divididos en 4 mapas.
Se puede observar como en este caso las coordenadas siguen un patrón dentro del mapa y se
corresponden con una ruta existente.
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Mapa 7: Bs.As. a Río Grande
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Mapa 8: Bs.As. a Río Grande
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Mapa 9: Bs.As. a Río Grande
d) Aduana de Paso de los Libres
Las tareas de campo se realizaron entre los días 12 y 16 de mayo de 2014. Incluyendo:
Visitas a la Aduana de Paso de los Libres (COTECAR) y al depósito Fiscal
Translibres SRL.
Tareas de seguimiento y control de contenedores monitoreados por PEMA.
Extracción y análisis de los datos extraídos de los PEMA.
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Recorrido: Paso Internacional de Paso de los Libres – Depósito Fiscal en Paso de los Libres.
Los puntos rojos corresponden a las coordenadas registradas en el precinto PLK10017, de la
firma RSI GROUP S.A. Se comprueba que existen difrencias entre el trayecto realizado y los
puntos almacenados en el precinto que, incluso, se ubican fuera de rutas existentes.
Mapa 10: Paso de los libres
Mapa 11: Ampliación Recorrido Paso de los libres
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Este defecto fue observado en todos los precintos controlados durante las tareas de campo
correspondientes a la empresa RSI GROUP S.A. (PLK10108, PLK10145, PLK10017,
PLK10017, PLK10108 y PLK10145)
e) Aduana de Paso de Jama – Aduana de La Quiaca
Las tareas de campo se realizaron entre los días 20 y 23 de mayo de 2014. Este paso
fronterizo no se encuentra cubierto por la normativa I.S.T.A., por lo que el motivo del viaje
fue estudiar y analizar, en base a la observado por el equipo de auditoría, la conveniencia y
viabilidad de la implementación de los precintos electrónicos para el monitoreo.
Se visitaron las Aduanas de Paso de Jama y La Quiaca en las cuales se mantuvieron reuniones
con los responsables de las mismas y los Jefes de Resguardo para tomar conocimiento de las
particularidades de éstas. En ambas se mencionó que la utilización de PEMA no es prioritaria
en estas aduanas por el elevado control policial en las rutas de la provincia, hecho que pudo
verificar el equipo de auditoría; y por la topología de la zona que no ofrece rutas alternativas
para que mercadería robada pueda desviarse. Además en el caso del Paso de Jama, gran parte
de la mercadería que ingresa tiene como destino los países de Paraguay y Brasil por lo cual
están exceptuados del uso de PEMA
f) Aduana de Clorinda
Las tareas de campo se realizaron entre los días 21 y 25 de abril de 2014. En este paso
fronterizo no se encuentra implementado el sistema I.S.T.A., por lo que el motivo del viaje
fue estudiar y analizar, en base a la observado por el equipo de auditoría, la conveniencia y
viabilidad de la implementación de los precintos electrónicos para el monitoreo. Incluyendo
las siguientes tareas:
Relevamiento de los puestos fronterizos de Puente Internacional San Ignacio de
Loyola y el paso vía fluvial en Puerto Pilcomayo.
Visita al depósito fiscal DEFIBA.
El Procedimiento utilizado permite establecer en el sistema Malvina el método de
seguimiento a utilizar, sea por medio de la utilización de PEMAs, o bien, realizar el
seguimiento de forma presencial. Al ser una zona en la cual no se implementó el sistema
I.S.T.A., el seguimiento es realizado por personal de aduana o de gendarmería que se
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encuentre disponible en ese momento. En la mayoría de los casos las cargas que ingresan son
de bajo valor y tampoco justificarían el uso de PEMA.
4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1 Referidos a las tareas de campo
4.1.1 Ciudad de Buenos Aires y alrededores
4.1.1.1 Ante la llegada de una cantidad importante de camiones se registran ingresos estando
los mismos en la entrada al depósito fiscal es decir, fuera del área georreferencial de llegada.
Lo que provoca alarmas innecesasrias.
4.1.1.2 Se observó que los precintos de la firma RSI GROUP SA almacenan datos que no son
los reflejados en las bases de datos del SSV.
4.1.2 Aduana de Uspallata
4.1.2.1 La confirmación de salida se realiza en el mismo instante de la activación del PEMA
esto tiene como consecuencia la emisión de alarmas que indican que la carga se encuentra en
zona georreferencial de salida con el precinto activado. El camión debe recorrer todo el predio
hasta llegar a la salida donde deja de emitir la alarma. Se producen de esta forma alarmas
innecesarias.
4.1.2.2 Dentro de la ruta autorizada por la Aduana existen zonas en las cuales, por falta de
señal debida a razones geográficas, no se pueden enviar los mensajes generados por los
PEMA. Este defecto se detectó principalmente entre las localidades de Uspallata y Potrerillos.
4.1.2.3 Al momento de ésta auditoría existía para esta zona sólo un prestador de precintos
(RSI GROUP SA) que brindaba el servicio de seguimiento de contenedores.
4.1.2.4 Los datos extraídos del PEMA, luego de finalizado el recorrido del camión, no
coinciden con el trazado de las rutas autorizadas ni con lo observado en el Centro Único de
Monitoreo Aduanero.
4.1.3 Aduana de Ushuaia
23
4.1.3.1 Los datos extraídos no coinciden con el trazado de las rutas autorizadas ni con lo
observado en el Centro Único de Monitoreo Aduanero. Las coordenadas almacenadas en el
precinto difieren de las rutas transitadas por el camión.
4.1.4 Aduana de Paso de los Libres
4.1.4.1 Si bien, la fecha de inicio de monitoreo en esta aduana estaba establecida para el 14 de
abril de 2014 al momento de la realización de los trabajos de campo aún no estaba
implementado. En esa semana, se realizaron pruebas con empresas de transporte a fin de
ajustar las tareas a realizar.
4.1.4.2 No estaba asignado el lugar específico para la instalación y guarda de los precintos.
4.1.4.3 Los datos extraídos no coinciden con el trazado de las rutas autorizadas ni con lo
observado en el Centro Único de Monitoreo Aduanero.
4.1.5 Aduana de Paso de Jama – Aduana de La Quiaca
4.1.5.1 Debido a las características geográficas de la zona se pudo constatar la falta de
comunicaciones celulares en las rutas lo que impediría el uso de PEMA a menos que los
mismos puedan transmitir a través de un sistema satelital.
4.1.6 Aduana de Clorinda
4.1.6.1 El cruce internacional de San Ignacio de Loyola, cuenta con un espacio reducido, ya
que por el mismo pasan en promedio 200 camiones diarios, vehículos particulares y, además,
en el predio se realizan los trámites de Aduana, Migraciones y Senasa.
4.1.6.2 Si bien el depósito DEFIBA se encuentra en funcionamiento hace ya 2 años todavía no
está terminado. Dispone de una balanza habilitada, espacio techado pero con sólo 2
plataformas construidas y un espacio libre sin utilizar. Además los caminos internos son de
tierra.
4.1.6.3 La posibilidad de poder realizar el seguimiento presencial está supeditada a la
disponibilidad de personal aduanero o de gendarmería (que, en caso de ser necesario se
24
encuentran disponible para esta tarea). Debido a esto, se envían grupos de entre 4 y 5
camiones con sólo una unidad de seguimiento, o bien, si el valor de la carga no es
significativa, se avisa al depósito la salida del transportista y por cercanía al depósito se
estima el arribo dentro de los siguientes 10 minutos aproximadamente.
4.1.6.4 Gran parte del tránsito que pasa por los pasos, se encuentra bajo el marco de la ATIT,
imposibilitando así, la colocación de dispositivos PEMA.
4.2 Referidos a la Normativa de Aplicación
La Resolución General 2889/2010 AFIP regula la relación entre los prestatarios y la AFIP en
lo atinente al funcionamiento de los precintos, a continuación se desarrollan las observaciones
resultado de los trabajos realizados:
4.2.1 Si bien el Anexo IV-I y IV-III de la Resolución General 2889/2010 AFIP, establece que
la información de los precintos debe llegar sin sufrir alteraciones desde que es recogida por el
precinto hasta su recepción en el centro de cómputos de AFIP, no obliga al prestador a utilizar
algún procedimiento que asegure sin lugar a dudas la integridad y confiabilidad de los
mensajes recibidos.
Como fuera explicado anteriormente, el precinto toma los datos y los envía a razón de un
mensaje por minuto a los servidores de la empresa prestadora, para luego desde allí ser
enviado a través de un servicio web al centro de cómputos de la Administración.
Este procedimiento presenta como principal falla la imposibilidad por parte de la AFIP de
saber si el mensaje recibido es correcto y fue generado por el PEMA o se trata de un mensaje
modificado por el prestatario.
4.2.2 En la Resolución 2889/2010, Anexo IV-V se describen las variables y parámetros para
la definición de los acuerdos de niveles de servicios aplicables a los Prestadores. Si bien la
definición es correcta, no se especifican los valores óptimos y mínimos de cada uno de los
controles a realizar, careciendo este anexo del establecimiento de acuerdos cuantificables y
medibles a los que los prestadores deban ajustarse.
4.2.3 El código aduanero establece en sus Títulos II y III las atribuciones y obligaciones de
los llamados “auxiliares de comercio y del servicio aduanero” y a los “Importadores y
25
Exportadores”. Posteriormente es su Título IV establece a los “Otros sujetos” en el cual se
encuentran encuadrados los Prestadores I.S.T.A. Éstos no están definidos en forma particular
especificando en el código aduanero sus atribuciones y obligaciones lo cual dificulta la
aplicación de sanciones progresivas frente a sus incumplimientos en el servicio.
4.2.4 En el marco de la Res. 2889/10AFIP -Anexo IV - V en la que se definen las
condiciones tecnológicas mínimas que deberán reunir los dispositivos del seguimiento
vehicular y sus prestadores asociados, no se indican las sanciones a los incumplimientos de
aquéllas.
4.2.5 En el Anexo IV–VI de la Resolución General 2889/2010 AFIP no específica cual es el
formato estándar en que se deben basar los sistemas de los prestadores para la recuperación y
resguardo de la información almacenada en los dispositivos PEMA. En las tareas de campo se
observó que cada dispositivo, dependiendo del prestador, utiliza herramientas distintas y
entregan la información en diferentes formatos.
4.2.6 La tecnología establecida en el punto 18 del Anexo IV de la Resolución General
2889/2010 AFIP, es obsoleta. Los puertos seriales, fueron adoptados por todos los prestadores
existentes y ya no son de utilización en los sistemas de computación actuales. Siendo
necesario recurrir a equipos antiguos o depender del uso de adaptadores que no garantizan la
correcta comunicación con los dispositivos.
4.2.7 La Resolución General 2889/2010 AFIP no contempla la entrega y mantenimiento por
parte del prestador, de un inventario de dispositivos habilitados para el servicio.
4.3 Referidos a los procedimientos
4.3.1 No se evidenció un control sobre las fallas reiteradas en los dispositivos PEMA de los
prestadores. Durante las tareas de campo, se encontraron dispositivos en uso, que presentaron
en diversas operaciones consecutivas fallas de hardware, ya sea perdiendo señal o bien
reiterados casos de batería baja.
26
4.3.2 No se evidenció la realización de controles que permitan comparar la veracidad de los
datos entregados por el prestador a los servidores de AFIP, en contraste a los datos extraídos
de forma manual de diversos dispositivos PEMA.
Este tipo de controles aleatorios permiten reducir el riesgo de que un proveedor envíe al
CUMA datos modificados sobre una operación en particular.
4.3.3 No hay un manual de procedimiento definido para la operatoria del CUMA. Se depende
de la experiencia de cada agente para el tratamiento de cada incidente.
4.3.4 Si bien en el Art. 7º de la Resolución General 2889/2010 AFIP crea una comisión
evaluadora, con el fin de evaluar y aceptar los dispositivos PEMA a utilizarse por los
prestadores asociados. No existe un procedimiento formalizado por parte de la comisión que
defina los lineamientos a seguir en la evaluación de:
La tecnología de los dispositivos
Las aplicaciones para la extracción manual de datos.
De la interacción entre los sistemas por medio de los servicios web.
De las pruebas de homologación realizadas.
De los procedimientos de contingencia.
4.3.5 El Anexo III de la Resolución General 2889/2010 AFIP “Condiciones operativas que
deberán reunir los precintos electrónicos de monitoreo aduanero (PEMA) y los prestadores
asociados” establece en el punto 2.5 que los prestadores deben presentar planes de
contingencia.
En el transcurso de la presente auditoría, el organismo no presentó documentación donde
figuren los planes de contingencia presentados por los prestadores. En consecuencia se
considera que no existen tales planes.
4.3.6 El organismo no suministró informes de auditoría interna realizados sobre este tema.
4.4 Referidos a los Dispositivos
27
4.4.1 Durante las tareas de campo se observó que los datos extraídos de los precintos de la
firma RSI GROUP SA no coincidían ni con los datos extraídos de la base de datos de AFIP ni
con los datos obtenidos por el equipo de trabajo.
4.4.2 La Resolución General 2889/2010 AFIP establece que los dispositivos PEMA deben
poseer un indicador visible del nivel de carga de batería. Durante los trabajos de campo se
observó que los dispositivos analizados no disponen de ésta funcionalidad, solamente indican
si la batería está cargada o descargada.
4.5 Referidos a la aplicación
4.5.1 El sistema SSV utilizado actualmente por el CUMA, no posee un sistema de asignación
de responsabilidades a los agentes del área sobre los eventos informados. El sistema sólo
permite realizar una bitácora sobre determinados sucesos, no siendo posible conocer en un
momento determinado que tránsito está siendo monitoreado con la identificación del agente
que lo monitorea. Esta alternativa permite que más de un agente controle un mismo evento, o
bien por la amplia cantidad de eventos mostrados en pantalla, que algún evento no sea tomado
en cuenta. Por otra parte, a lo mencionado anteriormente se suma la dificultad de supervisar
las actividades que realizan diariamente los agentes de seguimiento vehicular.
4.5.2 No existe en los sistemas un listado completo de los dispositivos habilitados por cada
uno de los prestadores. Ni la posibilidad por parte del CUMA o los sistemas de AFIP, de
imposibilitar el uso de algún dispositivo que haya presentado fallas en reiteradas ocasiones.
5.- ANÁLISIS DEL DESCARGO DE LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL DE
INGRESOS PÚBLICOS.
Por nota AGN N° 89/14-AG4 la AGN remite el proyecto de informe a la Administración
Federal de Ingresos Públicos que lo recibe con fecha 14 de noviembre de 2014.
El día 10 de febrero de 2015, es recibido el descargo enviado por el organismo.
Respecto a la contestación formulada por el organismo, en particular, se acepta lo
manifestado en relación al Punto 2 de la Res. 2889/10AFIP, manteniéndose la observación
28
sobre la falta de sanciones al incumplimiento de las condiciones tecnológicas mínimas que
deberán reunir los dispositivos del seguimiento vehicular y sus prestadores asociados,
descriptas en el Anexo IV –V de la citada norma.
Por lo tanto, se modifica la observación 4.2.4 la que queda redactada de la siguiente manera:
En el marco de la Res. 2889/10AFIP -Anexo IV - V en la que se definen las condiciones
tecnológicas mínimas que deberán reunir los dispositivos del seguimiento vehicular y sus
prestadores asociados, no se indican las sanciones a los incumplimientos de aquéllas.
En el ANEXO I al presente informe “DESCARGO DE LA DIRECCION NACIONAL DE
ADUANAS –AFIP Y COMENTARIOS AGN”, se presentan tanto la respuesta del organismo
auditado como los comentarios de la AGN.
6.- RECOMENDACIONES
6.1 Referidos a las tareas de campo
6.1.1 Ciudad de Buenos Aires
6.1.1.1 Debe evitarse registrar ingresos de camiones cuando éstos se encuentran fuera del
depósito fiscal.
6.1.1.2 Debe verificarse que la información almacenada en los precintos coincida con la
registrada en el SSV.
6.1.2 Aduana de Uspallata
6.1.2.1 Debe darse la confirmación de salida en el momento que el camión abandone la zona
georreferencial de salida para evitar falsas alarmas.
6.1.2.2 El sistema debe contemplar la falta de señal que se produce por la geografía del lugar.
Por ejemplo la zona comprendida entre Uspallata y Potrerillos.
29
6.1.2.3 Se debe facilitar la participación de una mayor cantidad de proveedores del servicio.
6.1.2.4 Debe verificarse que la información almacenada en los precintos coincida con la
registrada en el SSV.
6.1.3 Aduana de Ushuaia
6.1.3.1 Debe verificarse que la información almacenada en los precintos coincida con la
registrada en el SSV.
6.1.4 Aduana de Paso de los Libres
6.1.4.1 Deben respetarse los cronogramas de implementación fijados por la Aduana para el
comienzo de operaciones
6.1.4.2 Debe asignarse un lugar específico para la instalación y guarda de precintos
6.1.4.3 Debe verificarse que la información almacenada en los precintos coincida con la
registrada en el SSV.
6.1.5 Aduana de Paso de Jama – Aduana de la Quiaca
6.1.5.1 Se debe analizar distintas posibilidades de comunicaciones para la implementación del
uso de PEMA.
6.1.6 Aduana de Clorinda
6.1.6.1 Debe disponerse de un espacio adecuado para el tráfico diario que tiene el puesto de
aduana.
6.1.6.2 Se debe instar a la firma DEFIBA SA a poner en condiciones la playa de operaciones.
6.1.6.3 Se debe disponer del personal necesario para realizar los seguimientos presenciales de
los traslados
6.1.6.4 Se debe analizar la posibilidad del uso de PEMA de aquellas mercaderías que se
encuentren bajo el marco de la ATIT.
30
6.2 Referidos a la Normativa de Aplicación
6.2.1 A fin de garantizar la integridad de los mensajes recibidos en la AFIP, se debe adecuar
la normativa vigente a fin de establecer los mecanismos necesarios para que el dato generado
por el precinto no pueda ser alterado en la transmisión desde el precinto hasta el centro de
cómputos de AFIP. Para ello se debe implementar un sistema que permita detectar la
modificación de la información si ésta ocurriese, como por ejemplo que todos los precintos
envíen la información firmada digitalmente.
6.2.2 Se deberán fijar los valores óptimos y las tolerancias aceptables de cada una de las
variables y parámetros estipulados en el Anexo IV-V de la Resolución 2889/2010, a fin de
poder establecer los niveles de servicio a los cuales deberán ajustarse los prestadores. De esta
forma, el CUMA tendrá diversos puntos de control definidos para verificar la calidad del
servicio brindado por las empresas prestadoras, y éstas dispondrán de indicadores útiles que
les permitirán mejorar el servicio actual y no incurrir en penalizaciones.
6.2.3 De ser necesario se deberá ajustar el encuadre de la figura del Prestador dentro del
código aduanero para habilitar la posibilidad de aplicar las sanciones ante su mal desempeño.
6.2.4 Se deberá implementar una escala de sanciones progresivas ante el incumplimiento
parcial, total y/o reiterado de los acuerdos de niveles de servicio (SLA) especificados en el
Anexo IV – V de la resolución 2889/2010.
6.2.5 Definir un estándar único para todos los prestadores para la recuperación y el resguardo
de la información extraída de los dispositivos PEMA. Establecer las directrices que permitan
unificar los criterios de estructura de datos y cifrado utilizados por cada prestador para sus
sistemas de extracción manual de información de los dispositivos. Permitiendo utilizar una
estructura y codificación estándar, que simplifique las tareas de auditoría y control entre los
datos enviados a AFIP y los capturados por los dispositivos.
31
6.2.6 Se debe definir como puerto estándar de extracción de datos de los dispositivos PEMA,
una tecnología acorde a las plataformas informáticas actualmente disponibles en el mercado y
a los lineamientos técnicos de la AFIP (por ejemplo USB 2.0 o superior).
6.2.7 Incluir dentro de la normativa vigente la obligación por parte de los prestadores, de
presentar un inventario completo de los dispositivos habilitados para el servicio. El cual
deberá mantenerse actualizado en todo momento.
6.3 Referidos a los procedimientos
6.3.1 Realizar de forma periódica controles que permitan identificar los dispositivos que
presentaron fallas durante un periodo determinado. Permitiendo a la AFIP realizar las
acciones necesarias para mantener un nivel de calidad óptimo en los servicios prestados por
los prestadores.
6.3.2 Establecer un procedimiento que permita comparar periódicamente la información
registrada en los dispositivos PEMA al finalizar un recorrido, respecto a la recibida por el
sistema SSV.
6.3.3 Desarrollar un manual de procedimientos que contemple los distintos incidentes que
puedan presentarse en las operaciones de tránsito aduanero.
6.3.4 Se deben definir y aprobar formalmente los procedimientos a seguir por la comisión
evaluadora para la homologación de los prestadores. Ésta deberá contemplar los siguientes
puntos.
Tecnología de los dispositivos
Las aplicaciones para la extracción manual de datos.
La interacción entre los sistemas por medio de los servicios web.
Las pruebas de homologación realizadas.
Los procedimientos de contingencia.
32
Los documentos que deberán desprenderse de las pruebas realizadas.
Estas pruebas de homologación deberían realizarse de forma periódica, renovando los
periodos de habilitación de los prestadores.
6.3.5 Se recomienda solicitar a los prestadores actuales los planes de contingencia requeridos
en la normativa, evaluarlos periódicamente y poner en conocimiento de los mismos a las áreas
de la administración que requieran dar uso eventual de los mismos.
6.3.6 Se recomienda a la Unidad de Auditoría Interna realizar controles periódicos sobre la
aplicación y cumplimiento de la normativa referida a este tema.
6.4 Referidos a los Dispositivos
6.4.1 Se debe implementar controles que permitan verificar que los datos almacenados en los
precintos electrónicos coincidan exactamente con los almacenados en las bases de datos de
AFIP.
6.4.2 Se debe exigir a los prestadores la instalación de un indicador de nivel de carga de
batería.
6.5 Referidos a la aplicación
6.5.1 Se recomienda implementar en el sistema SSV una variante que permita filtrar de la
vista del total de operaciones activas, las que son tomadas por un usuario o grupo en
particular, e identificar las que se encuentran sin seguimiento activo.
Incluir en la sección de históricos, la posibilidad de filtrar la información por diversos
criterios. Sean estos, por ejemplo, Dispositivos, Agente, Empresa, Tipo de alarma, etc.
Se recomienda la introducción de pistas de auditoría que permitan controlar el uso dado por
los usuarios al sistema SSV.
6.5.2 Generar un canal de validación en la AFIP, que permita a los prestadores notificar las
novedades (incorporaciones o bajas) de los dispositivos utilizados para el seguimiento,
permitiendo a la administración de Aduanas conocer la cantidad total de dispositivos activos,
33
aplicar controles y revisiones ante incorporaciones de nuevos equipos, y la baja de
dispositivos que presenten fallas reiteradas.
7.- CONCLUSIÓN
De los trabajos de campo realizados, las entrevistas concretadas, y la información analizada,
se concluye lo siguiente:
El uso del mecanismo de control no invasivo implementado por la Aduana, que tiene por
objeto asegurar la integridad y trazabilidad de las cargas de importación que circulan por el
territorio nacional basado en un sistema de seguimiento satelital y comunicaciones
inalámbricas, resulta ser una alternativa novedosa e interesante que necesita superar una serie
de debilidades para transformarse en un procedimiento eficaz.
Los inconvenientes, abarcan desde la definición de las normas desarrolladas para la admisión
de los prestatarios privados, hasta la falta de procedimientos de auditoría que permitan a la
Aduana asegurarse del correcto funcionamiento de los dispositivos que permiten el desarrollo
del sistema.
Además, por circunstancias que son superables, no todos los camiones son controlados con
PEMA o personal de Aduana. Se confía en esos casos en los clásicos precintos de acero, con
su identificación grabada en el mismo y sin ninguna inteligencia, con la inseguridad que ello
conlleva.
Los análisis de los PEMA provistos por RSI Group S.A. mostraron falta de coincidencia en el
contraste entre la ruta asignada (coincidente con la información recibida en el CUMA) contra
los datos descargados directamente desde la memoria interna del dispositivo (ver mapas). Esta
discrepancia puede deberse a alguna de las siguientes fallas en el PEMA: fallas en el GPS,
fallas en el almacenamiento de los datos, falla en la descarga de datos y/o fallas en el software
que traduce los datos descargados. La falta de garantía de integridad de datos en la
comunicación entre el PEMA y el CUMA y la inexistencia de verificaciones por parte de la
Aduana demuestran deficiencias en el sistema que imposibilitan el conocimiento fehaciente
de la trazabilidad de la carga, los desvíos de ruta, las detenciones, las novedades,
contingencias o alarmas que se establezcan en el curso de las operaciones, no permitiendo así,
garantizar una respuesta inmediata por parte de la Aduana y del operador ante la posibilidad
de algún siniestro, que en caso de producirse el mismo provocaría un perjuicio fiscal al
34
estado.
Finalmente, es de destacar que, como está implementado el sistema, resulta ser un producto
no confiable, pero tomando las medidas adecuadas, se podría asegurar la inviolabilidad de la
carga transportada.
8.- LUGAR Y FECHA Buenos Aires, FEBRERO de 2015
9.- FIRMA
35
Glosario
ANA: Administración Nacional de Aduanas.
ATIT: Acuerdo sobre Transporte Internacional Terrestre.
CUMA: Centro Único de Monitoreo Aduanero.
Desconsolidación física: procedimiento que consiste en la separación de las cargas
almacenadas en un contenedor con el fin de procesar su ingreso al país en forma separada; por
ejemplo un contenedor que trae mercadería para distintos importadores.
FOB: Free On Board.
PEMA: Precinto Electrónico de Monitoreo Aduanero.
SDG LTA: Subdirección General de Legal y Técnica Aduanera.
SIM: Sistema Informático María.
SSV: Sistema de Seguimiento Vehicular utilizado por el CUMA para el seguimiento de las
operaciones activas de Tránsito y/o Traslados.
TRAM: Tránsito Aduanero Monitoreado de Importación
36
ANEXO I-DESCARGO DE LA DIRECCION NACIONAL DE ADUANAS –AFIP Y
COMENTARIOS AGN
Descargo de la Dirección Nacional de Aduanas – Administración Federal de Ingresos
Públicos
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
Descargo de la Dirección Nacional de Aduanas – Administración Federal de Ingresos
Públicos y comentarios relativos de AGN respecto a cada una de las observaciones señaladas.
4.- COMENTARIOS Y OBSERVACIONES
4.1 Referidos a las tareas de campo
4.1.1 Ciudad de Buenos Aires y alrededores
4.1.1.1 Ante la llegada de una cantidad importante de camiones se registran ingresos estando
los mismos en la entrada al depósito fiscal es decir, fuera del área georreferencial de llegada.
Lo que provoca alarmas innecesarias.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Habiéndose dado intervención a la
Subdirección General de Operaciones Aduaneras Metropolitanas, por ser esta el área con
injerencia en la materia, se trascribe a continuación el descargo efectuado por dicha
instancia: " ... la División Resguardo I por medio de Nota 734/2014 DV RES I ha instruido
al personal de todos los depósitos fiscales para que no se desactive el precinto electrónico del
medio de transporte hasta el efectivo ingreso físico e informático de las mercaderías a
Depósito."
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras a implementar se evaluarán en una próxima auditoría.
4.1.1.2 Se observó que los precintos de la firma RSI GROUP SA almacenan datos que no son
los reflejados en las bases de datos del SSV.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Sobre el particular, la Subdirección
General de Control Aduanero considera que en virtud a lo reglamentado por la normativa
vigente, las tareas de control deben tender a verificar que los puntos reportados por el
prestador a través de los Web Services implementados respondan en tiempo y forma a los
generados y almacenados en los dispositivos y a los exigidos por la Administración Federal
para el adecuado cumplimiento del servicio prestado; todo ello resulta independiente a que
49
las firmas prestadoras generen mayor cantidad de datos que sean almacenados en el
dispositivo, pero que por producirse a mayor tasa que la requerida no sean informados.
Según lo antedicho, surge que la Administración Federal solicita a los prestadores de
servicio que reporten con una frecuencia de 1 minuto la ubicación y estado de los
Precintos, Electrónicos de Monitoreo Aduanero (PEMA), sin perjuicio de lo cual, los
prestadores por razones de seguridad y redundancia deciden determinar la ubicación de los
dispositivos a una tasa menor (por ejemplo, 1O segundos); luego remiten la
información correspondiente con la frecuencia exigida por el organismo, razón por la cual
es factible encontrar que por cada punto reportado, existen por ejemplo otros 5 que no lo
fueron, sin que ello impacte negativamente en el nivel de servicio prestado.
Comentario de AGN: La observación hace referencia a un problema detectado en distintas
visitas donde los datos almacenados por el precinto no representan la ubicación geográfica. El
organismo reconoce el problema detectado y hace referencia al mismo en el punto 4.1.2.4. Por
lo tanto se mantiene la observación y las mejoras mencionadas se evaluarán en una futura
auditoria.
4.1.2 Aduana de Uspallata
4.1.2.1 La confirmación de salida se realiza en el mismo instante de la activación del PEMA
esto tiene como consecuencia la emisión de alarmas que indican que la carga se encuentra en
zona georreferencial de salida con el precinto activado. El camión debe recorrer todo el predio
hasta llegar a la salida donde deja de emitir la alarma. Se producen de esta forma alarmas
innecesarias.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: La situación descripta que fuese
observada en el Resguardo Uspallata, esporádicamente se evidencia también en otros
lugares operativos y obedece a las variaciones de flujo de trabajo que naturalmente se dan
tanto en los pasos fronterizos así como en otro tipo de lugares operativos. Sobre el
particular, y al tomar conocimiento de estas situaciones, el Departamento Centro Único de
Monitoreo Aduanero se contacta con las jefaturas responsables de los distintos puntos, en
pos de trabajar conjuntamente en la adecuación de los distintos procedimientos operativos.
Con el objetivo de minimizar la ocurrencia de alertas innecesarias.
50
Por otra parte, es dable aclarar que el evento al cual se hace referencia en la observación
es considerada como una alarma de muy baja criticidad, ya que la misma solo representa
un retraso en el inicio de un viaje, el cual puede responder a diversas razones, sin perjuicio
de que de la experiencia recogida, esta situación jamás ha puesto en riesgo la carga
sujeta al monitoreo; por tal razón, es que el Sistema de Seguimiento Vehicular solo
representa este evento visualmente, sin emitir alerta sonora alguna.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.1.2.2 Dentro de la ruta autorizada por la Aduana existen zonas en las cuales, por falta de
señal debido a razones geográficas, no se pueden enviar los mensajes generados por los
PEMA. Este defecto se detectó principalmente entre las localidades de Uspallata y Potrerillos.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Habiéndose dado intervención a la
Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones, por ser esta el área con
injerencia en la materia, se trascribe a continuación el descargo efectuado por dicha
instancia ".Ante la imposibilidad se envió de los mensajes por parte de los PEMA por falta de
señal, los mismos son acumulados en el dispositivo, y liberados al servidor central del
Prestador de servicio habilitado, al momento que se recupere la conectividad. Por otra lado
se informa que durante el 2013 se efectuaron gestiones con las distintas empresas
prestadoras de telefonía a los efectos de reforzar el servicio de comunicaciones en los
corredores dispuestos para el Sistema."
Adicionalmente, resulta dable aclararse que a la fecha la situación descripta se ha visto
sustancialmente mejorada, toda vez que por un lado se ha tomado conocimiento que la
Gobernación de la, Provincia de Mendoza incorporo nuevas antenas sobre la ruta
nacional Nº7· y, por otro con el fin de mitigar esta situación, tanto en las zonas descriptas
como en cualquier otra a lo largo del territorio, se ha instado a los prestadores a
incorporar tecnología que permita la comunicación de tos reportes por vía satelital,
solución que a la fecha se encuentra operativa.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
51
4.1.2.3 Al momento de ésta auditoría existía para esta zona sólo un prestador de precintos
(RSI GROUP SA) que brindaba el servicio de seguimiento de contenedores.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: La Resolución General Nº2889
(AFIP) prevé la existencia de múltiples prestadores los cuales pueden desarrollar sus
actividades en cualquier jurisdicción habilitada. En ese sentido, la Administración
Federal propicia que haya más de un prestador del servicio en cada una de ellas con la
finalidad que el sistema se desenvuelva en el marco de la libre competencia.
Sin perjuicio de ello, es cada uno de los prestadores habilitados quiénes deciden en que
jurisdicción aduanera van a desempeñar su actividad, basándose en diversas variables como
ser, volumen operativo, disposición logística, recursos humanos, infraestructura, etc. En el
punto que nos ocupa, es dable señalar que el prestador SISTELCOM informó que durante
el primer trimestre del año en curso iniciará tareas en la jurisdicción de Mendoza.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.1.2.4 Los datos extraídos del PEMA, luego de finalizado el recorrido del camión, no
coinciden con el trazado de las rutas autorizadas ni con lo observado en el Centro Único de
Monitoreo Aduanero.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Sobre el particular, se hace saber
que en simultaneo con las tareas de campo practicadas por el cuerpo de auditores, el
Departamento Centro Único de Monitoreo Aduanero detectó la divergencia que surgía entre
los puntos reportados por el prestador y los descargados del Precinto Electrónico de
Monitoreo Aduanero (PEMA) luego de que estos fueran convertidos de su formato
nativo a uno que viabilice su representación gráfica. Ante tal situación, se llevó a
cabo el análisis de las distintas situaciones que pueden dar lugar a dichas
discrepancias, arribándose a la conclusión de que el inconveniente radicaba en una falla
de funcionamiento del software de traducción de la información (conclusión a la cual
también arribó el cuerpo auditor).
52
En orden a lo expuesto, se instó al prestador involucrado a que proceda a verificar el
correcto funcionamiento del software de conversión, el cual detectado el inconveniente,
puso a disposición de ese departamento una nueva versión de mismo.
Posteriormente, se procedió a realizar una nueva prueba de campo, cuyos resultados se
exponen seguidamente, en donde se puede observar que efectivamente la problemática
descripta se encuentra solucionada.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.1.3 Aduana de Ushuaia
4.1.3.1 Los datos extraídos no coinciden con el trazado de las rutas autorizadas ni con lo
observado en el Centro Único de Monitoreo Aduanero. Las coordenadas almacenadas en el
precinto difieren de las rutas transitadas por el camión.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: La presente observación resulta
contestada en base a los conceptos vertidos para la observación 4.1.2.4.-, a la cual se
remite en mérito a la brevedad.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.1.4 Aduana de Paso de los Libres
4.1.4.1 Si bien, la fecha de inicio de monitoreo en esta aduana estaba establecida para el 14 de
abril de 2014 al momento de la realización de los trabajos de campo aún no estaba
implementado. En esa semana, se realizaron pruebas con empresas de transporte a fin de
ajustar las tareas a realizar.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: El área auditada recepta lo observado
por la A.G.N., no obstante cabe indicar que desde el 13/05/2014 dicha Aduana se encuentra
dando cumplimiento al uso obligatorio del Precinto Electrónico de Monitoreo Aduanero
(PEMA).
53
Comentario de AGN: El organismo acepta la observación realizada por lo tanto, se mantiene
la misma.
4.1.4.2 No estaba asignado el lugar específico para la instalación y guarda de los precintos.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Respecto a esta observación, el
Departamento Centro Único de Monitoreo Aduanero informa que, en forma conjunta con las
áreas operativas responsables, buscarán arbitrar las medidas conducentes a fin de
materializar la factibilidad de lograr un lugar específico para la instalación y guarda de
precintos.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.1.4.3 Los datos extraídos no coinciden con el trazado de las rutas autorizadas ni con lo
observado en el Centro Único de Monitoreo Aduanero.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: La presente observación resulta
contestada en base a los conceptos vertidos para la observación 4.1.2.4. -, a la cual se remite
en mérito a la brevedad.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.1.5 Aduana de Paso de Jama – Aduana de La Quiaca
4.1.5.1 Debido a las características geográficas de la zona se pudo constatar la falta de
comunicaciones celulares en las rutas lo que impediría el uso de PEMA a menos que los
mismos puedan transmitir a través de un sistema satelital.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: La presente observación resulta
contestada en base a los conceptos vertidos para la observación 4.1.2.2.-, a la cual se remite
en mérito a la brevedad.
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Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.1.6 Aduana de Clorinda
4.1.6.1 El cruce internacional de San Ignacio de Loyola, cuenta con un espacio reducido, ya
que por el mismo pasan en promedio 200 camiones diarios, vehículos particulares y, además,
en el predio se realizan los trámites de Aduana, Migraciones y Senasa.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Habiéndose dado intervención a la
Subdirección General de Operaciones Aduaneras del Interior, por ser esta el área con
injerencia en la materia, se trascribe a continuación el descargo efectuado por: dicha
instancia: "...Con relación a la falta de espacio en el Área de control Integrado Clorinda-
Puerto Falcón (Puente San Ignacio de Loyola), es de destacar que no es competencia de este
Organismo dar solución a la problemática en materia de infraestructura en los pasos
internacionales. Sin perjuicio de ello, es oportuno mencionar que en los últimos años se ha
tomado conocimiento de diversos proyectos tendientes a dar solución a la problemática
existente en el principal paso internacional que vincula a la Argentina con Paraguay. A modo
de ejemplo puede citarse el "Programa de Integración Física entre la Argentina y
Paraguay; que incluye el desarrollo de los estudios de "Factibilidad por Fases del
Programa de Optimización de la Conectividad Territorial del Nodo Clorinda (AR) - Area
Metropolitana de Asunción (PY). Dicho proyecto se encuentra en estudio en el ámbito de la
Subsecretaria de Planificación Territorial de la Inversión Pública, dependiente del Ministerio
de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios."
Comentario de AGN: El organismo acepta la observación realizada por lo tanto, se mantiene
la misma.
4.1.6.2 Si bien el depósito DEFIBA se encuentra en funcionamiento hace ya 2 años todavía no
está terminado. Dispone de una balanza habilitada, espacio techado pero con sólo 2
55
plataformas construidas y un espacio libre sin utilizar. Además los caminos internos son de
tierra.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Habiéndose dado intervención a la
Subdirección General de Operaciones Aduaneras del Interior, por ser esta el área con
injerencia en la materia, se trascribe a continuación el descargo efectuado por dicha
Instancia: "... es de mencionar que el depósito fiscal de carácter general de la firma DEFIBA
en jurisdicción de la Aduana de Clorinda, fue habilitado oportunamente, una vez acreditado
el cumplimiento de los requisitos previstos en la Resolución ANA Nº3343/94, modificatorias
y complementarias."
Comentario de AGN: En la visita realizada se observó que las instalaciones no son las
adecuadas para la colocación y guarda de precintos electrónicos (PEMA), por lo tanto, se
mantiene la observación
4.1.6.3 La posibilidad de poder realizar el seguimiento presencial está supeditada a la
disponibilidad de personal aduanero o de gendarmería (que, en caso de ser necesario se
encuentran disponible para esta tarea). Debido a esto, se envían grupos de entre 4 y 5
camiones con sólo una unidad de seguimiento, o bien, si el valor de la carga no es
significativa, se avisa al depósito la salida del transportista y por cercanía al depósito se
estima el arribo dentro de los siguientes 10 minutos aproximadamente.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Se indica que desde el 30/06/2014
la División Aduana de Clorinda se encuentra dando cumplimiento al uso obligatorio del
Precinto Electrónico de Monitoreo Aduanero (PEMA).
Comentario de AGN: Tal como se menciona en la respuesta del organismo, el cumplimiento
del uso obligatorio del PEMA se inicia el 30/06/2014 por lo tanto, no se encontraba
formalmente operativo al momento de la auditoria. Por consiguiente, se mantienen la
observación. La implementación del procedimiento será motivo de una próxima auditoría.
56
4.1.6.4 Gran parte del tránsito que pasa por los pasos, se encuentra bajo el marco de la ATIT,
imposibilitando así, la colocación de dispositivos PEMA.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Al respecto, cabe aclarar que las
operaciones registradas en el marco del Acuerdo sobre Tránsito Internacional Terrestre
(ATIT) no se· encuentran imposibilitadas del uso del precinto electrónico, sino que el uso
del mismo resulta ser de carácter voluntario.
Sin perjuicio de ello, la Aduana Argentina se encuentra trabajando en el marco de la
Comisión Técnica Nº2 de Asuntos Aduaneros del MERCOSUR, con el objeto de dar alcance
Regional al uso del Precinto Electrónico de Monitoreo Aduanero (PEMA) u otros
dispositivos electrónicos de similares prestaciones, en total concordancia con la Directiva de
la Comisión de Comercio del MERCOSUR N13/12.
Comentario de AGN: De la respuesta surge que el organismo se encuentra en tratativas para
la implementación del uso de PEMA a nivel regional, la cual será analizada en una futura
auditoria.
4.2 Referidos a la Normativa de Aplicación
La Resolución General 2889/2010 AFIP regula la relación entre los prestatarios y la AFIP en
lo atinente al funcionamiento de los precintos, a continuación se desarrollan las observaciones
resultado de los trabajos realizados:
4.2.1 Si bien el Anexo IV-I y IV-III de la Resolución General 2889/2010 AFIP, establece que
la información de los precintos debe llegar sin sufrir alteraciones desde que es recogida por el
precinto hasta su recepción en el centro de cómputos de AFIP, no obliga al prestador a utilizar
algún procedimiento que asegure sin lugar a dudas la integridad y confiabilidad de los
mensajes recibidos.
Como fuera explicado anteriormente, el precinto toma los datos y los envía a razón de un
mensaje por minuto a los servidores de la empresa prestadora, para luego desde allí ser
enviado a través de un servicio web al centro de cómputos de la Administración.
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Este procedimiento presenta como principal falla la imposibilidad por parte de la AFIP de
saber si el mensaje recibido es correcto y fue generado por el PEMA o se trata de un mensaje
modificado por el prestatario.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Sobre el particular, la Subdirección
General de Control Aduanero está trabajando conjuntamente con la Subdirección General
de Sistemas y Telecomunicaciones en la adecuación de la normativa vigente, alcanzándose
entre otros aspectos a la redefinición de determinados aspectos técnicos que deberán cumplir
los precintos electrónicos, evaluándose el mecanismo más conveniente para garantizar la
inalterabilidad del mensaje generado por el dispositivo.
Independientemente de lo expuesto, el Departamento Centro Único de Monitoreo Aduanero
realiza periódicamente controles compensatorios, mediante el seguimiento en campo de
medios de transportes sujetos al monitoreo, con la finalidad de verificar la generación
y remisión de los mensajes en tiempo y forma.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.2.2 En la Resolución 2889/2010, Anexo IV-V se describen las variables y parámetros para
la definición de los acuerdos de niveles de servicios aplicables a los Prestadores. Si bien la
definición es correcta, no se especifican los valores óptimos y mínimos de cada uno de los
controles a realizar, careciendo este anexo del establecimiento de acuerdos cuantificables y
medibles a los que los prestadores deban ajustarse.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Sobre el particular, y en base a la
experiencia recogida, el Departamento Centro Único de Monitoreo Aduanero, procederá
a analizar la viabilidad de aplicación de los indicadores oportunamente definidos en la
Resolución General Nº2889 (AFIP), previéndose la posibilidad de eventualmente
incorporar nuevos indicadores, o dejar; algunos de los actuales sin efecto, estableciendo los
valores esperables al momento de realizar los controles de gestión correspondientes.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
58
4.2.3 El código aduanero establece en sus Títulos II y III las atribuciones y obligaciones de
los llamados “auxiliares de comercio y del servicio aduanero” y a los “Importadores y
Exportadores”. Posteriormente es su Título IV establece a los “Otros sujetos” en el cual se
encuentran encuadrados los Prestadores I.S.T.A. Éstos no están definidos en forma particular
especificando en el código aduanero sus atribuciones y obligaciones lo cual dificulta la
aplicación de sanciones progresivas frente a sus incumplimientos en el servicio.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: En relación a esta observación, el
Departamento Centro Único de Monitoreo Aduanero comparte que en la actualidad los
prestadores ISTA se encuentran enmarcados en el titulo 4 de la Ley Nº22.415 bajo la figura
de otros sujetos. Al respecto, según se ha tomado conocimiento oportunamente y en el marco
del Plan Antievasión 3, se ha elaborado un proyecto de modificación del Código Aduanero
que contempla, entre otras adecuaciones, la individualización como agente auxiliar del
comercio y del servicio aduanero, a los prestadores de servicio de monitoreo.
Sin perjuicio de ello, esa instancia se encuentra analizando la conveniencia de llevar a cabo
una nueva modificación a la Resolución General Nº2889 (AFIP), que contemple tanto la
readecuación de los indicadores de gestión objeto de la observación anterior, como la
posibilidad de sanciones progresivas frente a incumplimientos en el servicio.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.2.4 Si bien, en el punto 2 de la Resolución General 2889/2010 AFIP se establece como
requisito la constitución de garantías por parte de los prestadores y en el Anexo IV-V se
definen los parámetros a tener en cuenta frente a posibles incumplimientos en las operaciones
de Tránsito Aduanero Monitoreado de Importación, dentro de la resolución no se especifican
las sanciones que corresponden al prestador en el caso del incumplimiento de los acuerdos de
niveles de servicio establecidos.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Sobre este punto, es importante
aclarar que las garantías que los prestadores deben constituir en el marco de la Resolución
General Nº2889 (AFIP) no tienen por finalidad el resguardo del nivel de cumplimiento del
59
nivel de servicio sino por el contrario resguardan la renta fiscal comprometida en toda
operación de tránsito, tal como se desprende de lo normado en la citada Resolución
General en su artículo 3, punto 2: "... a fin de responder por los gravámenes aplicables en
el movimiento de importación TRAM, se deberá observar lo siguiente: 2. 1 Los vehículos
de las empresas transportistas afectados a dicha operatoria se constituyen como
garantía. 2.2 Los Prestadores ISTA deberán constituir garantías de actuación en los
términos de la Resolución General Nº2435, sus modificatorias y complementarias. 3 Las
garantías constituidas conforme lo dispuesto en el punto 2. precedente, resultarán
suficientes para las operaciones de Tránsito Aduanero Monitoreado de Importación (TRAM),
no siendo exigibles las garantías de actuación sustitutivas de la flota de vehículos
establecidas por la Resolución Nº 1064 (ANA) del 3 de abril de 1997 y su modificatoria."
Por lo expuesto, el esquema de aplicación de eventuales incumplimientos de queda resumido
a lo manifestado respecto a la observación 4.2.3.-, a la cual se remite en mérito a la
brevedad.
Comentario de AGN: Respecto a la contestación formulada por el organismo, es de destacar
que, se acepta lo manifestado en relación al Punto 2 de la Res. 2889/10AFIP. Asimismo, se
mantiene la observación sobre la falta de sanciones al incumplimiento de las condiciones
tecnológicas mínimas que deberán reunir los dispositivos del seguimiento vehicular y sus
prestadores asociados, descriptas en el Anexo IV –V de la citada norma.
En consecuencia, se modifica la observación 4.2.4 la que queda redactada de la siguiente
manera: En el marco de la Res. 2889/10AFIP -Anexo IV - V en la que se definen las
condiciones tecnológicas mínimas que deberán reunir los dispositivos del seguimiento
vehicular y sus prestadores asociados, no se indican las sanciones a los incumplimientos de
aquéllas.
4.2.5 En el Anexo IV–VI de la Resolución General 2889/2010 AFIP no específica cual es el
formato estándar en que se deben basar los sistemas de los prestadores para la recuperación y
resguardo de la información almacenada en los dispositivos PEMA. En las tareas de campo se
60
observó que cada dispositivo, dependiendo del prestador, utiliza herramientas distintas y
entregan la información en diferentes formatos.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Habiéndose dado intervención a la
Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones, por ser esta el área con
injerencia en la materia, se trascribe a continuación el descargo efectuado por dicha
instancia: ".. .La estandarización del formato de la información almacenada en los
dispositivos PEMA, es una de las adecuaciones que se pretenden incorporar, dentro de un
conjunto de adecuaciones a la actual norma vigente. Se prevé que durante el transcurso del
año, serian puestas en vigencia."
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.2.6 La tecnología establecida en el punto 18 del Anexo IV de la Resolución General
2889/2010 AFIP, es obsoleta. Los puertos seriales, fueron adoptados por todos los prestadores
existentes y ya no son de utilización en los sistemas de computación actuales. Siendo
necesario recurrir a equipos antiguos o depender del uso de adaptadores que no garantizan la
correcta comunicación con los dispositivos.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Habiéndose dado Intervención a la
Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones, por ser esta el área con
injerencia en la materia, se trascribe a continuación el descargo efectuado por dicha
instancia: "... Si bien la norma no establece en forma determinante el tipo de puerto a ser
utilizado en los dispositivos PEMA, se reconoce que el Serial, es el puerto utilizado por todos
los prestadores. En cuanto a la obsolescencia de la tecnología utilizada, es importante
destacar que se está evaluando un nuevo orden normativo y tecnológico para la operatoria. ‘‘
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
61
4.2.7 La Resolución General 2889/2010 AFIP no contempla la entrega y mantenimiento por
parte del prestador, de un inventario de dispositivos habilitados para el servicio.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Habiéndose dado intervención a la
Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones, por ser esta el área con
injerencia en la materia, se trascribe a continuación el descargo efectuado por
dicha instancia: "... Respecto a la falta de inventario de dispositivos habilitados por parte
de los prestadores, durante el año 2014, comenzó a ser desarrollada dicha funcionalidad,
estimándose que la misma se encuentre operativa en el primer cuatrimestre del corriente
ejercicio.".
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.3 Referidos a los procedimientos
4.3.1 No se evidenció un control sobre las fallas reiteradas en los dispositivos PEMA de los
prestadores. Durante las tareas de campo, se encontraron dispositivos en uso, que presentaron
en diversas operaciones consecutivas fallas de hardware, ya sea perdiendo señal o bien
reiterados casos de batería baja.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: A partir de las tareas propias que se
desarrollan en el Departamento Centro Único de Monitoreo Aduanero área y una vez
identificadas las fallas en los dispositivos, ese área mantiene fluida comunicación con los
prestadores con el objeto de informar las fallas detectadas, solicitando el retiro de
circulación de forma preventiva de los PEMA, a efectos de que los prestadores realicen un
análisis técnico. Una vez identificadas las mismas, y resultando posible su solución, el
prestador ISTA mediante informe técnico comunica el hallazgo, y seguidamente, de
corresponder, se autoriza su reincorporación Al respecto, es dable señalar que ante un
informe técnico no positivo o reiteración de la falla, este departamento instruye al
prestador involucrado a que retire definitivamente de circulación al equipo.
Comentario de AGN: El procedimiento mencionado por el departamento Centro Único de
Monitoreo Aduanero no se encuentra formalizado y durante las tareas de campo se comprobó
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que existían precintos que presentaron fallas sucesivas y aún así se encontraban operativos.
Por lo tanto se mantiene la observación.
4.3.2 No se evidenció la realización de controles que permitan comparar la veracidad de los
datos entregados por el prestador a los servidores de AFIP, en contraste a los datos extraídos
de forma manual de diversos dispositivos PEMA.
Este tipo de controles aleatorios permiten reducir el riesgo de que un proveedor envíe al
CUMA datos modificados sobre una operación en particular.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Los controles se realizan de forma
aleatoria y con la frecuencia que la dinámica operativa y la capacidad de recursos
humanos lo permiten. No obstante, se ha previsto en el presupuesto 2015 una partida
destinada particularmente para viáticos y pasajes, los cuales serán utilizados para la
realización de estos controles a lo largo del territorio aduanero, proyectándose un circuito
mensual de trabajo en las distintas jurisdicciones aduaneras habilitadas.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.3.3 No hay un manual de procedimiento definido para la operatoria del CUMA. Se depende
de la experiencia de cada agente para el tratamiento de cada incidente.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Durante el presente año se ha
desarrollado el proyecto de Manual de Procedimientos para los agentes encargados del
monitoreo de operaciones. El mismo se encuentra en etapa de análisis final y de resultar
definitivamente compatible a las tareas desempeñadas en el área, se elevará para su
formalización definitiva.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.3.4 Si bien en el Art. 7º de la Resolución General 2889/2010 AFIP crea una comisión
evaluadora, con el fin de evaluar y aceptar los dispositivos PEMA a utilizarse por los
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prestadores asociados. No existe un procedimiento formalizado por parte de la comisión que
defina los lineamientos a seguir en la evaluación de:
La tecnología de los dispositivos
Las aplicaciones para la extracción manual de datos.
De la interacción entre los sistemas por medio de los servicios web.
De las pruebas de homologación realizadas.
De los procedimientos de contingencia.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: En efecto, la Resolución General
Nº2889 (AFIP) dispone la creación de la comisión evaluadora, la cual se encuentra
compuesta por las Subdirecciones Generales de Operaciones Aduaneras Metropolitanas, de
Operaciones Aduaneras del Interior, de Control Aduanero. de Recaudación y de Sistemas y
Telecomunicaciones.
Asimismo, en el sitio Web de la Administración Federal de Ingresos Públicos, dentro del
micro sitio ISTA, se encuentra publicado el procedimiento de presentación y
homologación para la inscripción como operador en la Iniciativa de Seguridad en
Tránsito Aduanero. Dicho procedimiento describe los controles a practicar por las
distintas áreas que componen la comisión. Los resultados de dichos controles son
registrados por cada una de las áreas intervinientes, en el Sistema Registral de la
Administración Federal, como condición necesaria para que el interesado pueda obtener
la habilitación como prestador ISTA.
Independientemente de lo expuesto, se analizará en profundidad el procedimiento a efectos
de evaluar la conveniencia de incorporar nuevos puntos de control.
Comentario de AGN: De la información suministrada durante las tareas de campo y la
observada en la página web correspondiente, no surge evidencia de la existencia de los
controles mencionados en las observaciones de esta auditoría. Por lo tanto, se mantiene la
observación.
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4.3.5 El Anexo III de la Resolución General 2889/2010 AFIP “Condiciones operativas que
deberán reunir los precintos electrónicos de monitoreo aduanero (PEMA) y los prestadores
asociados” establece en el punto 2.5 que los prestadores deben presentar planes de
contingencia.
En el transcurso de la presente auditoría, el organismo no presentó documentación donde
figuren los planes de contingencia presentados por los prestadores. En consecuencia se
considera que no existen tales planes.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Se instará a los prestadores ISTA a
que en el transcurso del primer trimestre del año 2015 se de curso a la recomendación
efectuada por el órgano auditor.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.3.6 El organismo no suministró informes de auditoría interna realizados sobre este tema.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Al respecto se informa que durante el
transcurso del año 2013 se ha efectuado una auditoria bajo el Cargo OIA-12/2013-
"Auditoria Resguardo - Seguimiento Satelital", cuyo informe, según le fuera informado al
Departamento Centro Único de Monitoreo Aduanero, fue oportunamente suministrado al
equipo auditor.
Comentario de AGN: El informe de auditoría suministrado es de fecha posterior al período
auditado. Por lo tanto, se mantiene la observación.
4.4 Referidos a los Dispositivos
4.4.1 Durante las tareas de campo se observó que los datos extraídos de los precintos de la
firma RSI GROUP SA no coincidían ni con los datos extraídos de la base de datos de AFIP ni
con los datos obtenidos por el equipo de trabajo.
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Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: La presente observación resulta
contestada en base a los conceptos vertidos para la observación 4.1.2.4,-, a la cual se remite
en mérito a la brevedad.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.4.2 La Resolución General 2889/2010 AFIP establece que los dispositivos PEMA deben
poseer un indicador visible del nivel de carga de batería. Durante los trabajos de campo se
observó que los dispositivos analizados no disponen de ésta funcionalidad, solamente indican
si la batería está cargada o descargada.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Al respecto, cabe indicar que la
Resolución General Nº2889 (AFIP) no establece que los precintos electrónicos deban
contar con un indicador visible del nivel de carga de batería. Sin perjuicio de ello, al
momento de la evaluación de los diversos dispositivos provistos por los prestadores, el
Departamento Centro Único de Monitoreo Aduanero consideró adecuado que los mismos
cuenten con un indicador que permita a los agentes aduaneros operativos identificar
fácilmente si la batería del equipo se encuentra o no cargada. Por tal motivo, los PEMA
habilitados cuentan con un LED indicador, el cual es el citado por el cuerpo auditor en la
observación que nos ocupa.
Comentario de AGN: La Resolución General Nº 2889, en su anexo IV, en el punto IV
(“Dispositivos de seguimiento vehicular”) item 4 dice: "Los dispositivos deberán tener la
capacidad de generar, almacenar e informar, como mínimo la siguiente información: (subitem
4.4) “estado de la batería (indicando porcentaje de carga de la misma)”. Como se describió en
la observación los precintos analizados en las tareas de campo no poseen éste indicador de
porcentaje de carga de batería. Por lo expuesto anteriormente, se mantiene la observación.
4.5 Referidos a la aplicación
4.5.1 El sistema SSV utilizado actualmente por el CUMA, no posee un sistema de asignación
de responsabilidades a los agentes del área sobre los eventos informados. El sistema sólo
permite realizar una bitácora sobre determinados sucesos, no siendo posible conocer en un
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momento determinado que tránsito está siendo monitoreado con la identificación del agente
que lo monitorea. Esta alternativa permite que más de un agente controle un mismo evento, o
bien por la amplia cantidad de eventos mostrados en pantalla, que algún evento no sea tomado
en cuenta. Por otra parte, a lo mencionado anteriormente se suma la dificultad de supervisar
las actividades que realizan diariamente los agentes de seguimiento vehicular.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: Sobre el particular, se informa que
durante el segundo semestre del año en curso, el Departamento Centro Único de Monitoreo
Aduanero ha trabajado conjuntamente con el Departamento de Tecnología en pos de
incorporar al Sistema de Seguimiento Vehicular (SSV) nuevas funcionalidades, las cuales -
entre otras- alcanzan a las observadas en el presente punto.
Asimismo y para mejor proveer, se ha dado intervención a la Subdirección General de
Sistemas y Telecomunicaciones, por ser esta el área con injerencia en la materia,
transcribiéndose a continuación el descargo efectuado por dicha instancia: ". En lo que
respecta a la asignación de responsabilidades a los agentes, dentro del sistema SSV, se
informa que la asignación actualmente se realiza por zona geográfica y no por cada tránsito,
previéndose incorporar las funcionalidades correspondientes a los efectos de permitir
supervisar las actividades que realizan los agentes de seguimiento vehicular, durante el
corriente año".
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
4.5.2 No existe en los sistemas un listado completo de los dispositivos habilitados por cada
uno de los prestadores. Ni la posibilidad por parte del CUMA o los sistemas de AFIP, de
imposibilitar el uso de algún dispositivo que haya presentado fallas en reiteradas ocasiones.
Aclaraciones y/o comentarios del área responsable: En adición a la respuesta aportada
para la observación 4.2.7.-, a la cual se remite en mérito a la brevedad, se ha dado
intervención a la Subdirección General de Sistemas y Telecomunicaciones, por ser esta
el área con injerencia en la materia, transcribiéndose a continuación el descargo
efectuado por dicha instancia: " .. .En cuanto a la inexistencia en los sistemas de un listado
completo de los dispositivos habilitados, y la imposibilidad de parte de la AFIP de
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impedir el uso de dispositivos defectuosos, en concordancia con lo expresado en respuesta
al punto 4.2. 7.-, comenzó a ser desarrollada dicha funcionalidad, estimándose que la
misma se encuentre operativa en el primer cuatrimestre del corriente ejercicio.''.
Comentario de AGN: El organismo reconoce la observación realizada por lo tanto, se
mantiene la misma. Las mejoras expresadas se evaluarán en una próxima auditoría.
