Aspectos económicos de los gastos tributarios

Andrea PodestáDivisión de Desarrollo Económico, CEPAL, Naciones Unidas

Workshop Internacional sobre Gastos Tributarios10 a 12 de noviembre de 2014, Brasilia/DF

Contenido de la presentación

1. Objetivos de la política fiscal y de los gastos tributarios

2. La evaluación de los GT

Identificación de los beneficios tributarios Tipos de incentivos tributarios a la inversión en AL

Justificación para la intervención estatal

Evaluación de la efectividad del incentivo

Evaluación de la eficiencia del incentivo (análisis costo-beneficio)

Evidencia sobre el efecto de los impuestos en la Inversión

Evaluación de la eficiencia relativa del incentivo

3. Comentarios finales

1. Objetivos de la política fiscal y de los sistemas tributarios

Dimensiones y objetivos de las finanzas públicas

1. Nivel de gastos

3. Composición, eficiencia y efectividad del gasto

4. Estructura y eficiencia del sistema tributario

2. Posición fiscal

1. Nivel de ingresos

5. Gobernabilidad fiscal

Estabilización Sostenibilidad

Redistribución del ingreso

Crecimiento económico

Objetivos Dimensiones clave de las finanzas públicas

Fuente: CEPAL sobre la base de Comisión Europea (2008).

Objetivos de los sistemas tributarios

Principal: Recaudar ingresos para financiar bienes y servicios públicos, el gasto social, la inversión pública, etc.

También para promover ciertos objetivos de política económica, por ejemplo, a través de los gastos tributarios: estimular el crecimiento y la generación de empleo aumentar los niveles de inversión doméstica y atraer

inversión extranjera incentivar el ahorro contribuir al desarrollo de regiones atrasadas promover las exportaciones y la industrialización proteger el medio ambiente adoptar nuevas tecnologías diversificar la estructura económica promover la formación de capital humano mejorar la distribución del ingreso, etc.

Sin embargo, los gastos tributarios también tienen costos

Pérdida de recaudación (que limita la inversión y el gasto social)

Costos de administración y cumplimiento (sistemas tributarios más complejos)

Espacios para la evasión y elusión Menor transparencia de la política fiscal Distorsión en la asignación de recursos Problemas de competencia tributaria interjurisdiccional y

distorsiones en las decisiones de localización y producción industrial

Pérdida de equidad horizontal Pérdida de progresividad y de equidad vertical en el caso de

impuestos progresivos (como el IRP)

2. La evaluación de los gastos tributarios

De aquí la importancia de evaluar los GT

Efectividad según su objetivo

Eficiencia (análisis costo- beneficio): considerar no solo el cumplimiento del objetivo, sino también los costos que tiene para la sociedad el uso de GT

2 tipos de evaluaciones:

Ex ante: justificación, objetivos y metas concretas

Ex post: verificación empírica del cumplimiento o no de los objetivos, cuantificación de los costos y acciones correctivas.

Así se puede determinar si existe justificación para el establecimiento o mantenimiento de los GT

Etapas de evaluación de los GT (Tokman y otros, 2006)

Fuente: Tokman, Rodríguez y Marshall (2006)

• Según objetivo:– Generales – Localizados– Sectoriales

• Según técnica tributaria: – Exenciones - Deducciones - Créditos – Tasas reducidas - Diferimientos– Contratos de estabilidad tributaria

• Según impuestos utilizados: – Impuesto a la Renta - Aranceles al Comercio Exterior– IVA - Selectivos al Consumo– Otros

1- Identificación del beneficio tributario

Tipos de incentivos tributarios a la inversión en diez países de AL (Agostini y Jorratt, 2013)

La mayor parte de los incentivos a la inversión en AL están orientados a sectores o actividades específicas

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013)Nota: Nicaragua y República Dominicana se miden en el eje derecho.

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5

10

15

20

25

30

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40General Localización Sectorial

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60

70

80

90

100

Cantidad de incentivos a la inversión por país y objetivo

Fuente: Agostini y Jorratt (2013)

A nivel agregado, destacan los incentivos al turismo y al sector exportador

Agricul-tura

Cine Editorial EnergíaExporta-

dorFinan-ciero

Forestal

Manu-factura

Mine-ría

Soft-ware

Turis-mo

Otros Total

Argentina 6 6 8 6 3 29Chile 1 1 2Colombia 2 1 2 1 2 1 3 12Ecuador 2 3 4 1 2 4 16El Salvador 2 3 3 8Guatemala 4 1 5Honduras 2 3 12 1 8 1 27Perú 3 4 1 8Nicaragua 4 11 9 4 1 37 66R.Dominicana 10 6 14 18 9 12 13 3 6 3 94Total 13 11 10 39 50 9 25 13 18 8 59 12 267

PaísSector favorecido

Cantidad de Incentivos sectoriales a la inversión por país

La mayoría de los incentivos a la inversión corresponden a exenciones

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40 Crédito Deducción Diferimiento

Estabilidad Exención Tasa reducida

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013)Nota: Nicaragua y República Dominicana se miden en el eje derecho.

Cantidad de incentivos a la inversión por país y técnica tributaria

El ISR concentra la mayor cantidad de incentivos tributarios

Cantidad de incentivos a la inversión por país e impuesto

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013)Nota: Nicaragua y República Dominicana se miden en el eje derecho.

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40

IR IVA Aranceles Otros

0102030405060708090100

2- ¿Existe una justificación para la intervención estatal?

Tokman et al (2006), OCDE (2010), Roca (2010), Banco Mundial (2012), Jorratt (2013), Fanelli (2013)

Verificar si hay una razón para la intervención estatal: eficiencia económica, justicia distributiva etc.

Validar la vigencia de esta justificación (cambios de contexto) Analizar cómo la concesión tributaria se hace cargo de esa

necesidad de intervención. Precisar cuáles son los efectos esperados (cambio de

comportamiento de los contribuyentes) y los resultados esperados de esta política.

a) Fallas de mercado: Externalidades: gasto en R&D, difusión tecnológica, etc.

Asimetrías de información: restricciones al financiamiento

Economías de escala: puede justificarse dar estímulo a la inversión para ganar escala y reducir costos

Estas fallas crean discrepancias entre la tasa social de retorno de los proyectos y la tasa privada.

Problema: Es difícil identificar fallas y determinar si la eliminación de una distorsión aumenta el bienestar (cuando hay varias distorsiones)

Ejemplo: Justificación de la política fiscal para promover la inversión (PFI) (1)

Fanelli (2013)

Ejemplo: Justificación de la política fiscal para promover la inversión (2)

b) Heterogeneidad de las organizaciones: Agentes productivos, hogares y empresas son heterogéneos:

PFI puede reducir disparidades

Con trampas de pobreza también debe invertirse en capacitación o capital humano y no solo en inversión física.

Debe considerarse que la efectividad de los incentivos no es independiente de las capacidades de la organización

“Las PFI deben no sólo nivelar el campo de juego sino también la capacidad de los jugadores para que todos estén en condiciones de jugar el partido”. (Fanelli, 2013)

Fuente: CEPAL (2010). La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir

Heterogeneidad de estructuras productivas

31

59.5

75.8

77.5

114.2

146.1

252.1

483.2

767.4

0 200 400 600 800 1000

Agricultura

Comercio

Serv. comunales, sociales y personales

Construcción

Industria

Transporte

Establecimientos financieros

Electricidad

Minería

AMÉRICA LATINA: ÍNDICES DE PRODUCTIVIDAD(PIB total=100)

c) Complementariedades: la falta de infraestructura adecuada y las fallas de coordinación entre instituciones puede limitar las oportunidades de inversión.

d) Bajo coeficiente de inversión en AL: una realidad empírica

Ejemplo: Justificación de la política fiscal para promover la inversión (3)

Importancia de la inversión en América Latina

La inversión se ha ido recuperando, pero aun no alcanza los niveles anteriores a la crisis de la deuda

Fuente: CEPAL

10%11%12%13%14%15%16%17%18%19%20%21%22%23%24%25%26%

1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

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1966

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1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

20,3%

24,3%

18,2%18,7%

18,0%

20,5%

Los países latinoamericanos se encuentran entre las regiones con más bajas tasas de inversión

FORMACIÓN BRUTA DE CAPITAL EN DISTINTAS REGIONES. 1990-2010 (En porcentajes del PIB)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Banco Mundial, base de datos World Development Indicators (WDI)

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

20.0

22.0

24.0

26.0

28.0

30.0

32.0

34.0

36.0

38.0

40.0

Asia Oriental y Pacífico

Europa y Asia Central

América Latina y el Caribe

Oriente Medio y África

Septentrional

África Subsahariana

Asia Meridional

1990-94 1995-99 2000-03 2004-07 2008-10

3- ¿Existe evidencia empírica de la efectividad del incentivo para alcanzar el objetivo?

La efectividad se refiere a los beneficios del incentivo Mide el cambio en la variable objetivo atribuible al beneficio

tributario (una vez aislados los efectos de otras variables) Se debe verificar empíricamente si el beneficio tributario

genera las conductas y efectos deseados en los agentes económicos en función de su objetivo

Algunos problemas: Determinar si el efecto (ej. nueva inversión) hubiese ocurrido

igual sin la existencia del beneficio tributario Dificultad para medir potenciales externalidades positivas de

estos beneficios tributarios (ej: mayor inversión, empleo y producción podría generar recursos tributarios adicionales)

3- ¿Existe evidencia empírica de la efectividad del incentivo para alcanzar el objetivo?

Técnicas para medir la efectividad de los beneficios tributarios:

El análisis econométrico (ej. determinar la elasticidad de la demanda por capital a las variables tributarias).

Problema: disponer de una cantidad suficiente de datos para arribar a resultados confiables.

Análisis con microdatos de las declaraciones de impuestos: se compara el comportamiento de las empresas que usan el beneficio con el grupo que no lo usa.

Problema: dificultad para aislar el impacto de un determinado beneficio tributario.

• Idea recurrente: hay otros atributos más importantes que los impuestos a la hora de tomar decisiones de inversión (Bird y Chen (1999), Tanzi y Zee (2001) y Boadway y Shah (1992))

• La mayoría de los estudios evalúa los efectos o determinantes de la IED

• Los incentivos tributarios constituyen sólo uno de los factores que pueden afectar el flujo de la IED

• Existen otros elementos que han resultado más relevantes para atraer inversión (estabilidad económica, el tamaño del mercado, la cercanía con los mercados de destino, las características de la fuerza laboral, la dotación de materias primas, la calidad de las instituciones, la seguridad jurídica, etc.)

Evidencia empírica sobre el efecto de los impuestos e incentivos a la inversión

• La evidencia (para países desarrollados) sobre los efectos que tiene la tasa del impuesto en las decisiones de inversión (en especial, IED) es mezclada.

• Los incentivos transitorios estimulan la anticipación de las inversiones de largo plazo (House y Shapiro, 2006).

• La evidencia para zonas francas en Estados Unidos e Inglaterra: no generan más empleos ni atraen más inversión (Papke1991; Boarnet y Bogart1996, Dowall 1996, Neumark y Kolko 2010, Bondonio y Engberg 2000; Barnes y Preston 1985, Talbot 1988, Thomas y Bromley 1987)

• En AL hay muy pocos estudios econométricos que midan la efectividad y eficiencia de los incentivos a la inversión.

• Agostini y Jalile (2008) hallan que la IED sí responde a cambios en las tasas del ISR de las empresas en 11 países de AL: un aumento de 1% de la tasa del impuesto, disminuye entre 0,75 y 0,96% la IED.

• Otro de los pocos estudios para AL encuentra que los incentivos aumentan la IED, pero no la FBKF ni el crecimiento del PIB (Klemm y Van Payrs, 2009)

• Dos hipótesis para explicar este resultado: – Estos instrumentos tributarios atraerían la parte de la IED que

no está incluida en la formación bruta de capital privado, como las fusiones y adquisiciones de empresas (incentivan cambios en la propiedad más que la cantidad de capital)

– El aumento de IED provendría de inversión financiada domésticamente, que ingresa en la forma de IED para aprovechar los incentivos, pero sin un efecto neto sobre la inversión total

Estudio de ICEFI (2008) para Guatemala y Nicaragua:

• Las exenciones tributarias no son determinantes para la atracción de IED

• La existencia de buena infraestructura, el crecimiento económico, la apertura comercial y la seguridad jurídica y personal son factores más relevantes

• No existe evidencia contundente que las zonas francas hayan atraído gran número de nuevas inversiones

• Son una fuente de empleos mínima respecto a lo esperado.

Análisis con microdatos de las declaraciones de impuestos en AL

Jorratt (2009) evalúa la efectividad de la tasa reducida a las utilidades reinvertidas en Ecuador, usando las declaraciones juradas del ISR. Compara las inversiones realizadas por las empresas que

aprovechan el incentivo con la de aquellas empresas que no gozan de él por presentar pérdidas tributarias.

Solo un 9,7% de la inversión de las empresas que reinvierten utilidades es atribuible al beneficio (el 90,3% restante se habría invertido de todos modos)

Agostini y Jorratt (2013): evalúan para el caso chileno, el crédito contra el ISR por compras de activos fijos. La inversión promedio resulta ser mayor en el grupo de

empresas que no tuvieron un uso efectivo del beneficio

4- ¿Es eficiente en el cumplimiento del objetivo?

Análisis costo-beneficio: verificar que los beneficios atribuibles al incentivo tributario sean mayores que sus costos

Costos a considerar:

i. pérdida de recaudación

ii. costos de cumplimiento

iii. gastos de administración e incentivos a la evasión y elusión

iv. impacto distributivo

Otros: efectos macroeconómicos y eficiencia económica

Muy pocos estudios disponibles en países en desarrollo (Ej: Banco Mundial (2012) para Colombia)

i- Pérdida de recaudaciónCuantificación de los gastos tributarios en AL

AMERICA LATINA: EVOLUCIÓN DE LOS GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES LATINOAMERICANOS. AÑOS 2005-2013

(En porcentajes del PIB)

País 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Argentina 2,21 2,11 2,20 2,14 2,08 1,99 2,47 2,52 2,49

Brasil 1,69 1,99 2,29 2,77 3,20 3,42 2,98 3,22 3,42

Chile 4,38 4,05 4,88 5,30 5,08 5,01 5,09 4,45 4,93

Colombia 3,70 3,96 3,52 3,20 3,15 3,20 3,65 3,41 -

Guatemala 8,40 8,03 8,06 8,01 7,97 7,90 8,10 8,40 4,30

México 6,32 5,59 5,38 5,67 3,87 4,29 5,15 4,99 3,87

Perú 2,07 2,24 2,22 2,05 1,81 2,13 2,04 1,94 -

Uruguay 4,39 4,23 4,30 5,67 5,69 6,31 6,31 6,40 -

Fuente: Gómez Sabaini y Morán (2014).

i- Pérdida de recaudaciónCuantificación de los gastos tributarios en AL

Impuesto ARG BRA c CHI COL d CRI

ECU (2011) GUA e HON

(2011)MEX PER URU

IVA 1,17 0,48 0,83 2,51 3,54 2,40 1,96 3,44 1,53 1,32 2,95

Renta 0,56 1,39 3,62 0,90 1,82 3,11 5,91 1,91 2,23 0,37 2,29

Pers. Naturales n.d. 0,70 2,77 0,30 n.d. 0,71 n.d. 0,95 0,84 0,15 0,63

Pers. Jurídicas n.d. 0,69 0,85 0,60 n.d. 2,40 n.d. 0,96 1,39 0,22 1,66

Seguridad Social 0,33 0,91 - - - - - - - - -

Selectivos 0,31 - - - 0,14 - 0,02 0,68 1,15 0,07 0,08

Comercio exterior 0,12 0,07 - - 0,07 - 0,15 0,10 - 0,17 -

Otros 0,03 0,37 - - 0,06 - 0,37 0,86 0,08 - 1,08

Total (% del PIB) 2,52 3,22 4,45 3,41 5,62 5,50 8,40 6,99 4,99 1,94 6,40

Total (% de la recaudación)

6,76 8,88 21,36 17,40 26,79 27,18 68,25 39,91 25,45 10,70 24,40

AMÉRICA LATINA: GASTOS TRIBUTARIOS EN PAÍSES SELECCIONADOS - AÑO 2012 a/

(En porcentajes del PIB)

Fuente: Gómez Sabaini y Morán (2014).a/. Salvo en los casos que se indique un año de estimación diferente. b/. Si bien se tomaron los valores oficiales en términos del PIB, para la ponderación sobre el total de la recaudación se utilizaron las cifras de OCDE/CEPAL/CIAT (2014). c/. En el caso de Brasil la estimación sólo incluye impuestos administrados por la Receita Federal do Brasil. d/. Se utilizaron los datos y criterios de la Subdirección de Gestión de Análisis Operacional de la DIAN. e/. Debido a la reforma introducida en el ISR y a los cambios metodológicos en las estimaciones de la SAT, el gasto tributario en 2013 se reduciría a casi la mitad (4,3% del PIB).

i- Pérdida de recaudaciónEl costo fiscal de los incentivos tributarios a la Inversión

AMÉRICA LATINA (PAISES SELECCIONADOS): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO TRIBUTARIO DIRIGIDO A PROMOVER A LA INVERSION, POR OBJETIVO

(En porcentajes del PIB)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Agostini y Jorratt (2013)

0 1 2 3

Colombia

Guatemala

Argentina

Ecuador

Chile

Incentivos generales

Incentivos de localización

Incentivos sectoriales

2,2

1,6

1,1

0,9

0,8

ii- Costos de cumplimiento

Costo en que deben incurrir los contribuyentes para cumplir con sus obligaciones tributarias

Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia (Banco Mundial, 2012) Se realizó una encuesta a los contribuyentes para estimar los

costos de cumplimiento vinculados a estos beneficios

Costo de cumplimiento: 6,2% del costo administrativo de las empresas.

iii- Gastos de administración e incentivos a la evasión y elusión

La AT destina recursos al control y facilitación de las obligaciones impositivas

Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia (Banco Mundial, 2012) Costo administrativo por las devoluciones de IVA exento:

0,002% del PIB (2,2% del presupuesto de la DIAN )

Costo de oportunidad de los auditores que controlan las devoluciones de IVA exento: 0,013% del PIB

Espacios para el fraude y la elusión tributaria: solicitud de devoluciones improcedentes, adulteración de registros tributarios, ventas sin facturas, etc.

iv- Impacto distributivo

Efecto en la progresividad del sistema impositivo Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia

(Banco Mundial, 2012) El Gini solo se reduce en 0,5 puntos Se subsidia más a los ricos que a los pobres

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10Hogares por deciles de ingreso per cápita

Porcentaje del gasto total en exenciones y exclusiones del IVA

Fuente: Banco Mundial (2012).

iv- Impacto distributivo

Ejemplo: ISR personal en AL (Hanni, Martner y Podestá, 2014)

Estudio de incidencia en 17 países de AL, alrededor de 2011

Análisis de incidencia estándar (metodología comparable internacionalmente): transferencias e impuestos directos

Sobre la base de encuestas de hogares, se imputa a cada persona lo que debería pagar del IRP según la legislación

Ejercicios con simulaciones de cambios en el IRP

i. IRP sin gastos tributarios

ii. IRP familiar

iii. IRP estándar para todos los países

Redistribuir los recursos adicionales a los 3 primeros deciles

Existe espacio para ampliar el poder redistributivo del IRP en la región

AMERICA LATINA: TASA MEDIA EFECTIVA DEL DECIL 10 Y REDISTRIBUCIÓN DEL IRP BAJO DISTINTOS ESCENARIOS - Alrededor de 2011

Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuestas de hogares.Nota: Escenarios sin redistribuir la recaudación adicional hacia los deciles inferiores. Escenarios: i- IRPF sin gastos tributarios; ii- Impuesto familiar; iii- Impuesto estándar.

1,0 1,4 1,5 2,4

5,4

8,1 8,4

12,6

0

2

4

6

8

10

12

14

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

Escenarioactual

Escenario i

Escenario ii

Escenario iii

Tasa

med

ia e

fecti

va d

el D

10

Reyn

olds

-Sm

olen

sky

(*10

0)

Reynolds Smolensky (*100) Tasa media efectiva del decil 10

El índice de Gini podría disminuir 3 puntos porcentuales cuando se redistribuye la recaudación

adicional por la eliminación de los GT

AMERICA LATINA: REDUCCIÓN EN EL COEFICIENTE DE GINI DEBIDO AL IRP BAJO DISTINTOS ESCENARIOSÍndice de Reynolds-Smolensky (*100)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de encuestas de hogares.Nota: Escenarios: i- IRPF sin gastos tributarios; ii- Impuesto familiar; iii- Impuesto estándar.

1,01,4 1,5

2,4

3,4 3,4

6,2

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

Escenario actual Escenario i

Escenario ii

Escenario iii

Sin transferencia de recursos adicionales

Con transferencia de recursos adicionales a deciles 1,2 y 3

5-¿Es más eficiente que otros instrumentos alternativos para alcanzar el objetivo?

Identificar y evaluar instrumentos alternativos que puedan ser más costo-eficientes

Estudiar los beneficios, costos, ventajas y desventajas relativas de distintas alternativas (incentivos tributarios o programas de gasto directo)

Ejemplo: Exenciones y exclusiones del IVA en Colombia (Banco Mundial, 2012). Para analizar la efectividad relativa en la redistribución

compara la reducción en la desigualdad con el impacto fiscal de distintas políticas.

Las exenciones y exclusiones del IVA logran disminuir un poco la regresividad del impuesto, pero existen herramientas más costo-efectivas como el programa Familias en Acción.

3. Comentarios finales

• La existencia de múltiples objetivos de política y de recursos limitados, hace necesario evaluar los costos y la efectividad de los beneficios tributarios.

• Los beneficios tributarios no son el único instrumento para alcanzar los objetivos de política: es importante evaluar la eficiencia relativa a otros instrumentos.

• En cuanto a los incentivos tributarios a la inversión, en general, la evidencia muestra que hay otros atributos más importantes a la hora de decidir invertir.

• Es importante establecer mecanismos de control y rendición de cuentas para revisar periódicamente su relevancia.

• A partir de estas evaluaciones se puede determinar si existe justificación para el establecimiento o mantenimiento de los GT.

• Al evaluar los costos y beneficios de cada instrumento habría que considerar también factores de economía política, y el peligro de captura por grupos de interés.

Aspectos económicos de los gastos tributarios

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