ASISTENCIA TÉCNICA NO

REEMBOLSABLE BANCO

MUNDIAL-MIDISESTRATEGIA DE PROTECCIÓN SOCIAL ADAPTATIVA

ANTE EMERGENCIAS Y DESASTRES

22 de Octubre de 2018

VERONICA SILVA, URSULA

MARTINEZ Y HUGO BROUSSET

Definición del Banco Mundial y Marco Conceptual

Definición del BM: Protección Social Adaptativa

Sistemas, políticas y programas que ayudan a las

personas u hogares a gestionar mejor el riesgo de

shocks externos, mediante una mayor atención a

instrumentos que aumentan la resiliencia de los hogares

antes y después de que se produzcan los shocks.

PSA comparte muchas de las mismas características

que los sistemas de PS regulares, PERO incluye

mecanismos para identificar y apoyar tanto a los

pobres, así como a:

Identificar quién es vulnerable a caer en pobreza ante un

shock;

Estableciendo necesidades específicas de recuperación

Analizando cómo financiar y prestar apoyo en tiempos de

crisis.

Se distingue de la PS responsiva frente a desastres,

ya que las intervenciones son ex-ante y ex-post!

Fortalecimiento de Sistemas de Protección Social

- Liderazgo gubernamental: Rol central del gobierno

para el avance de la agenda adaptativa. Al decidir

invertir en PSA, el gobierno debe internalizar la

responsabilidad de gestionar los riesgos de las

shocks, y de proporcionar este tipo de asistencia a

hogares vulnerables. Esto es determinante en

contextos donde estos riesgos y su gestión se

externalizan a través de actores no

gubernamentales.

- Invertir en un sistema de protección social más

adaptativo: Los elementos clave del propio sistema

adaptativo incluyen los programas de protección

social y sus procesos de prestación, sistemas de

información subyacentes que estén alineados y

apoyen a los programas y su implementación, así

como las formas de financiamiento.

- Definición de los arreglos institucionales: Al interior del

gobierno, los enfoques adaptativos requieren nuevas

funciones, responsabilidades y capacidades, lo que se

refleja en la transformación de mandatos y nuevos

requerimientos de inversión. Esto requiere establecer

mecanismos e incentivos para la coordinación

intergubernamental e intersectorial, así como con actores

fuera del Gobierno.

Perú es el cuarto país “menos resiliente” del mundo de 117 países estudiados por el

Banco Mundial.

• El indicador extremadamente bajo del Perú (40%) se debe a la gran sobreexposición de las personas pobres, la

gran vulnerabilidad de los activos, así como al tamaño de las transferencias sociales.

Riesgo de Desastres = f (A , E , V )

• Amenaza: Inundación, deslizamiento

• Exposición: Ubicación de hogares, bienes

• Vulnerabilidad: Calidad de bienes. Protección Social = enfoque del hogar e individuos (vulnerabilidad socioeconómica).

• Perú es altamente propenso a sismos, erupciones volcánicas, deslizamientos de tierra (huaycos) que afectan

fuertemente la infraestructura y las condiciones de vida de su población. La costa norte del Perú es especialmente

vulnerable a las oscilaciones del Niño. El “Niño Costero“ (2017 ha sido uno de los mayores desastres en los últimos

20 años (114 muertos, más de 100.000 damnificados y más de un millón de afectados). De otro lados, los daños

económicos también han sido significativos (6.477 kilómetros de caminos afectados, aproximadamente 40.000

viviendas dañadas, 45.335 kilómetros de canales de riego y 60.400 hectáreas de tierra agrícola afectadas).

• La zona alto-andina es propensa a sequías y heladas. Las regiones sur de los andes (Puno, Cuzco, Apurímac,

Arequipa, Moquegua y Tacna) son las más propensas a sequías. Las heladas ocurren principalmente de mayo a

agosto y afectan a las regiones de Sierra (centro y sur) que se encuentran por encima de los 2.900 metros.

Los desastres naturales y el cambio climático pueden reducir las recientes ganancias

del Perú y el mundo en disminución de la pobreza y vulnerabilidad

• Cuando hay un desastre natural lo que acapara la atención de la prensa y población son las millonarias perdidas

en infraestructura calculadas en USD 300 billones al año. Sin embargo, el costo social del desastre es bastante

significativo, de acuerdo a un informe del Banco Mundial los desastres generan pérdidas anuales de consumo de

USD 520 millones de dólares y originan que 26 millones de personas caigan en pobreza cada año.

• Los pobres se encuentran mas expuestos a desastres: Tienen 2 veces mas la probabilidad de trabajar en sectores

expuestos a desastres naturales como la agricultura y de vivir en viviendas de material frágil y en zonas de

exposición. Asimismo, cuentan con menos redes de soporte para recuperarse de los desastres.

• Estimaciones del Gobierno Peruano (GoP) indican que el Perú alcanzará los 33 millones en el 2021, de los cuales se

estima que el 63% estará expuesto a lluvias fuertes, heladas, sequías y actividad sísmica.

• Las intervenciones dirigidas a incrementar la resiliencia de los mas pobres contra desastres ( redes de protección

social, sistemas de alerta temprana, sistemas de prevención (infraestructura), tienen el potencial de ahorrar a las

comunidades y países 100 billones de dólares al año.

Debido a la relación pobreza-desastres naturales, la atención al rol de los Sistemas

de Protección social en el manejo social de riesgos de desastres se ha incrementado

significativamente

Crisis predecibles

(Sequias, inundaciones)

Eventos Extremos

(Protección Social como

complemento)

Pobreza y

vulnerabilidadProtección Social

Ayuda

HumanitariaRol tradicional

Rol tradicional

La asistencia técnica del PMA y del Banco Mundial ha impulsado la creación de un

grupo de trabajo para el desarrollo de una Estrategia de Protección Social

Adaptativa para Desastres

Programas sociales

Juntos

Pensión 65 Haku Winay

Albergues

Asistencia técnica del BM

Asistencia Técnica del PMA

Sistemas de manejo de datos

Sistemas de información para la gestión

Quejas y

Reclamos

Monitoreo y

Evaluación

Sistemas de gestión

Sistemas de financiamiento

Estructuras legales

Focalización

Registro

Entrega del

servicio: Pagos

Sistema de Entrega de beneficios

Producto 1: Análisis Regulatorio

Principales Hallazgos

• En el 2011, con la creación del SINAGERD, el Perú dio un giro de un enfoque de respuesta a la emergencia a un

enfoque de gestión de riesgos. La nueva legislación en materia de gestión del riesgo de desastres implicó un

cambio importante en el tratamiento del tema de la respuesta a la gestión de riesgos.

• El MIDIS no tiene asignadas funciones específicas dentro del SINAGERD. Sin embargo, debería tenerlas. En el

Perú el MIDIS es el ente rector de la política social focalizada en pobreza y vulnerabilidad. Su marco legal le

otorga un conjunto de atribuciones y funciones que sustentan la necesidad de asignarle un rol específico y explícito

en la gestión del riesgo de desastres, particularmente en los ámbitos de la gestión correctiva y reactiva.

• El MIDIS, como parte del SINAGERD, debe cumplir una serie de funciones y obligaciones que son comunes a

todas las entidades del gobierno.

• Existe una brecha de cumplimiento en la gestión del riesgo de desastres del sector desarrollo e inclusión social.

Los avances realizados por el MIDIS, expresados en normativa, mecanismos institucionales y planes específicos en

materia de gestión del riesgo de desastres elaborados y aprobados, muestran una brecha importante en el

cumplimiento de las obligaciones que la legislación le asigna en materia de gestión de riesgos. Esto implica que el

MIDIS tiene que realizar modificaciones a sus políticas, planes, procesos operativos, entre otros, tanto del Ministerio

como de sus programas sociales.

Evaluación de Impacto del FEN 2017

Principales Hallazgos

Los resultados muestran una disminución de las condiciones de vida de los hogares en las regiones afectadas. Los

resultados presentan evidencia en favor de que el FEN tiene un impacto negativo y significativo sobre el índice de

activos, sugiriendo que este evento reduce el capital físico de los hogares en las regiones afectadas en el corto plazo.

Se estima que el FEN se asocia con una reducción de activos de 15% respecto a la media. Además, los resultados

muestran que el FEN aumenta la probabilidad de que un hogar sea pobre en 1.2 puntos porcentuales e incrementa el

gasto mensual del hogar (total y monetario) en 2.185 y 5.974 soles, respectivamente, mas no de manera significativa.

El programa de transferencias monetarias Juntos parece haber mitigado el efecto negativo del FEN en el gasto de

los hogares y en la probabilidad de ser pobre extremo. La evidencia parece estar indicando que, un aumento del

monto de las trasferencias (principalmente explicado por el Bono Una Sola Fuerza) de estos programas en las regiones

afectadas, disminuye el efecto negativo del FEN sobre el gasto del hogar (total y monetario). El incremento promedio de

38% de las transferencias de Juntos en el 2017 respecto al 2016 en las regiones afectadas se asocia con un aumento

de S/.13.1 en el gasto mensual monetario y de S/.7.2 en el total.

Para algunos hogares el aumento del monto de la transferencia monetaria (Bono Una Sola Fuerza) no fue

suficiente. Para mitigar por completo el efecto del FEN sobre el gasto mensual real (y pobreza), se necesitaría

incrementar las transferencias de Juntos a las regiones afectadas entre 15% y 70%. Esto permitiría a la población

afectada contar con mayor liquidez ante el aumento en los precios de bienes necesarios, especialmente en regiones de

la Costa Norte.

Mapas Sociales de amenazas

Permiten relacionar la información de la población que recibe asistencia del Estado a través de

los Programas Sociales (población en situación de pobreza), con los riesgos de desastres a

través de mapas de amenazas. Los mapas se desarrollaron en base a la siguiente información:

• Amenazas: Base a datos históricos de terremotos, huaycos e inundaciones acontecidos

en el Perú. Información presentada para todo el país a nivel distrital. Se tomó dos

casos de estudio local: Piura y Chosica.

• Usuarios de programas sociales: Se usó la base de datos del Programa Pensión 65, por

encontrarse 100% geo-referenciada.

La finalidad es conocer como los usuarios de los Programas Sociales son amenazados por

eventuales desastres y utilizar esta información, para la toma de decisiones que permita

incorporar la gestión de riesgos en la operatividad de los programas sociales, estimar los

potenciales daños, proveer de información preventiva, entre otros.

Mapa de Peligro Sísmico – Porcentaje de la Población Beneficiaria por Pensión 65

Sismo

El 42% de la población

beneficiaria del programa

Pensión 65 se encuentra en

riesgo alto o muy algo de

sismo (en rojo).

Mapa de Peligro Sísmico – Porcentaje de la Población Beneficiaria por Pensión 65

Huayco o

Deslizamiento

El 1.6% de la población

beneficiaria del programa

Pensión 65 se encuentra en

riesgo alto o muy algo de

deslizamiento o huayco (en

rojo).

Mapa de Peligro Inundación – Porcentaje de la Población Beneficiaria por Pensión 65

Inundación

El 4.5% de la población

beneficiaria del programa

Pensión 65 se encuentra en

riesgo alto o muy algo de

inundaciones (en rojo).

Mapas distritales de Peligro por sismo y huayco o deslizamiento – Porcentaje de la

población beneficiaria de Pensión 65

Huayco- AmazonasSismo-Ancash

Cada uno de los puntos negros en el mapa es un hogar usuario del programa Pensión 65

Mapas distritales de Peligro por inundación – Porcentaje de la población

beneficiaria de Pensión 65

Inundación-Ucayali

Cada uno de los puntos negros en el mapa es un hogar usuario del programa Pensión 65

Mapa local (Chosica) de peligro por huayco o inundación – población beneficiaria

de Pensión 65

Huayco-Chosica

Cada uno de los puntos azules en el mapa es un hogar usuario del programa Pensión 65

Mapa local (Piura) de peligro por inundación – población beneficiaria de Pensión 65

Inundación-Piura

Cada uno de los puntos verdes en el mapa es un hogar usuario del programa Pensión 65

Grupo de Trabajo para el desarrollo de la Estrategia de Protección Social

Adaptativa ante emergencias y desastres

Grupo interno del MIDIS:

• Dirección: Dirección General de Políticas y Estrategias

• Secretaria Técnica: Oficina de Seguridad y Defensa Nacional

Grupo de Cooperantes:

• Sistema de Naciones Unidas y Banco Mundial. Presiden PMA y Banco Mundial

Estrategia de Protección Social Adaptativa a Desastres y

Emergencias del MIDIS

Lineamientos generales para la implementación de la estrategia

1. Fortalecimiento de la organización y gestión institucional

Impulsar la institucionalización de la GRD en los documentos de gestión y planes de desarrollo

del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, a través de:

• Adecuación de los ROF, POIs y PEIs del MIDIS, la elaboración de planes específicos de

GRD y otros de su competencia.

• Definir los mecanismos para asegurar la articulación interinstitucional para concentrar

esfuerzos y recursos en las actividades y proyectos prioritarios en GRD.

• Promover y apoyar la implementación del Presupuesto por Resultados 068 y la

participación en la Estrategia Financiera en GRD.

Estrategia de Protección Social Adaptativa a Desastres y Emergencias del MIDIS

Lineamientos generales para la implementación de la estrategia

2. Modificaciones a los sistemas de implementación de los programas sociales

• Sistema de implementación Identificación y Registro de damnificados

Contar con un procedimiento para focalización, recopilación, registro y procesamiento de

la información requerida para la entrega de beneficios sociales que relación el PGH y el

RNU con con la evaluación de daños y el análisis de necesidades EDAN PERU.

• Mapas sociales de amenazas

Los mapas sociales de amenazas relacionan la información de la población en situación de

pobreza y vulnerabilidad, ya sea a través de la información de la Ficha Socioeconómica

Unica (FSU) o el registro de cada programa social, con los riesgos de desastres.

Estrategia de Protección Social Adaptativa a Desastres y

Emergencias del MIDIS

Lineamientos generales para la implementación de la estrategia

3. Modificaciones a los programas sociales

• Protocolos para asegurar la continuidad operativa de los programas sociales.

• Mecanismos para la activación y desactivación de programas ante emergencias.

• Entrega de apoyos extraordinarios. Estos apoyos deben ser o apoyos extraordinarios,

excepcionales y estrictamente temporales a la población damnificada que se tramitan como

beneficios complementarios, adicionales o especiales (ejemplo Bono Una Sola Fuerza y Cuna

Mas Temporales en albergues)

4. Articulación

Coordinación a nivel territorial entre los programas sociales y otros actores. (Espacios,

Mecanismos e instrumentos).

Gracias

Anexos

Sistematización de la experiencia de respuesta a emergencias y desastres naturales

de los programas sociales del MIDIS y de otras intervenciones públicas

Principales Hallazgos

• La respuesta por parte del Estado durante la emergencia fue limitada. No se contaba con disposiciones claramente

definidas para atender a una emergencia de la magnitud de la ocurrida; además, la capacidad de los distintos

niveles de gobierno no fue suficiente para implementar medidas de reacción ante emergencias.

• La falta de protocolos y lineamientos de respuesta a emergencias limitaron las acciones realizadas por el MIDIS

y sus programas sociales. Esto ocasionó que se implementaran acciones de respuesta una vez ocurrido el desastre

sin planificación previa y con los recursos que se tenían disponibles de manera regular.

• La coordinación entre las entidades a cargo de la respuesta social a la emergencia con las entidades vinculadas

al SINAGERD fue bastante limitada. La magnitud del desastre dificultó las labores de coordinación y, por lo tanto,

la correcta implementación de la normativa.

• Pese a que los gobiernos locales son los llamados a realizar la Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades

no tuvieron la capacidad de hacerlo. Dado los problemas encontrados, se encargó al Instituto Nacional de

Estadística e Informática (INEI) el levantamiento de información de la población damnificada, así como de las casas

y la infraestructura pública, como colegios, postas, comisarías, entre otros, dañadas por el Fenómeno del Niño

Costero, para establecer un Registro Único de Damnificados (RUD).

• El RUD del Niño Costero tuvo una serie de problemas de calidad y adecuación de la información por lo que no

pudo ser usado por muchos de los programas sociales. Los programas Juntos y Pensión 65 no lo usaron para

otorgar su bono extraordinario Una Sola Fuerza dado que hubo problemas en conciliar la información con sus

registros administrativos.

Uso de Herramientas de protección social: Transferencias Monetarias

Principales Hallazgos

• Los programas usados más frecuentemente para responder a desastres han sido las transferencias monetarias.

Los SPS no han sido los únicos sectores que utilizan esta herramienta, existen otros sectores como Vivienda, Educación,

Salud, entre otros, que también hacen uso frecuente de estas herramientas.

• Los programas de transferencias monetarias han debido adecuarse y adaptarse para poder operar en un

contexto de desastre. Sin embargo, no todos los programas tienen institucionalizada y protocolizada su operación o

expansión ante la ocurrencia de desastres, por lo que aún hay muchas mejoras que hacer para que los programas de

transferencias monetarias sean flexibles ante la ocurrencia de un desastre.

• El uso de los programas de transferencias monetarias focalizado en pobreza estructural tiene sus limitaciones. Si

bien el uso de los programas de transferencias monetarias ya establecidos y consolidados ha permitido un canal de

respuesta rápido y eficiente, se debe tener en cuenta que con estos programas no se llega a la totalidad de

afectados. Los beneficios extraordinarios solo llegan a los afectados que pertenecen al programa. Esta es una

respuesta parcial dado que no toma en cuenta a aquellos damnificados que no forman parte de los programas de

transferencias monetarias, pudiendo ocasionar un incremento en la pobreza y desigualdad.

• El registro único de damnificados (RUD) es un elemento central de la respuesta de cualquier gobierno. El RUD

permite identificar claramente a los damnificados, por lo que tener procesos operativos para su ejecución hará el

proceso de respuesta más eficiente y efectivo. En 6 de los 7 casos de estudios analizados, los ministerios sociales o los

organismos a cargo del registro social de hogares han sido los llamados a dirigir o participar del registro de

afectados y damnificados, dada su capacidad institucional. Asimismo, con ello se ha podido complementar la

información que se recoge para el RUD con la información existente en el registro social.

Uso de Herramientas de protección social: Programas Productivos

• Las transferencias monetarias y los programas de empleo temporal son los instrumentos de respuesta a

desastres que han recibido mayor atención de la literatura. Existe evidencia que confirma el efecto protector de

los programas de transferencias monetarias condicionadas sobre la formación de capital humano en el contexto

de shocks.

• El uso y estudio de los programas de inclusión productiva como respuesta a desastres –fortalecimiento de

capacidades productivas de los hogares, vía activos o medios de generación de ingresos (Haku Winay)- es

bastante limitada. Pese a que el rol de estos programas se extiende a las etapas de prevención,

protección/recuperación y promoción/reconstrucción del desastre. El espacio potencial de acción para

intervenciones articuladas (por ejemplo, combinando transferencias, asistencia laboral e inversiones productivas) se

da principalmente en las etapas de prevención y protección/recuperación.

• Se ha encontrado efectos positivos en la articulación de programas productivos (Haku Winay) con otros

programas sociales para la mitigación de riesgos climáticos.

• El 80% de centros poblados Haku Winay se localiza en distritos con recurrencia “Alta” o “Muy Alta” ( Indice

PMA, 2015) de desastres. La adaptación de programas como HW para responder a desastres debe tomar en

cuenta la caracterización del grado de amenaza/exposición frente a desastres naturales de los hogares

beneficiarios.

Uso de Herramientas de protección social: Programas Productivos

• Las sequías y las plagas son los fenómenos que más afectan los hogares HW en términos de hectáreas

afectadas y perdidas. En el caso de distritos HW, las afectaciones en términos de hectáreas (afectadas y

perdidas) se asocia a sequías, plagas, inundaciones, incendios forestales y bajas temperaturas. En términos de

viviendas (afectadas y destruidas) se asocian más fuertemente a fenómenos como inundaciones, lluvias intensas,

sismos, bajas temperaturas y distintas categorías de deslizamientos.

• En los distritos intervenidos por JUNTOS, la tendencia es similar. Este tipo de análisis permite una primera

identificación de los principales riesgos que enfrentan los pobladores de distintas zonas del país, como las

inundaciones en la selva norte y central, las bajas temperaturas en la sierra sur, las sequías en la sierra central, o

los deslizamientos y huaycos en las quebradas de la costa.