Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la...

Apropiación con adjetivosArmonización de los donantes: Entre la eficaciay la democratización - Informe de síntesis

Stefan MeyerNils-Sjard Schulz

5959 Working Paper / Documento de trabajo

Marzo de 2008 Working Paper / Documento de trabajo

5Acerca de FRIDE

FRIDE es un centro de estudios independiente, con sede en Madrid, dedicado a cuestiones relativas a la democracia y losderechos humanos, la paz y la seguridad, y la acción humanitaria y el desarrollo. A través de la investigación en estasáreas, FRIDE trata de influir en la formulación de las políticas públicas y de informar a la opinión pública.

Documentos de trabajo

Los documentos de trabajo de FRIDE tratan de fomentar un debate más amplio sobre estas cuestiones y ofrecer consi-deraciones pertinentes para las políticas públicas.

5959 Working Paper / Documento de trabajo

Marzo de 2008 Working Paper / Documento de trabajo

Apropiación con adjetivosArmonización de los donantes: Entre la eficaciay la democratización - Informe de síntesis

Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz

Marzo de 2008

Stefan Meyer es politólogo por la Freie Universitaet de Berlin y tiene un Master en Desarrollo y Gobernanza porel Institute of Development Studies (IDS) de Brighton, Reino Unido. Antes de incorporarse a FRIDE, trabajó comoasesor sobre la evalución del impacto de los conflictos e instrumentos de ayuda en África para varias organiza-ciones no-gubernamentales y para el Banco de Desarrollo Alemán (KfW). Entre 2000 y 2003, fue Coordinadordel sector social del Programa para la Reintegración de Excombatientes y Refugiados en Sierra Leona de laAgencia de Desarrollo Alemana (GTZ). Con anterioridad, trabajó como investigador en una consultora dedicadaa la reforma del sector de sanidad y en una ONG de educación cívica.

Nils-Sjard Schulz es investigador asociado del área de Acción Humanitaria y Desarrollo de FRIDE y complemen-ta su investigación con consultorías especializadas en la mejora de la calidad de la cooperación al desarrollo de lasinstituciones españolas y locales, sobre todo en América Latina y África. Su investigación se centra, entre otrostemas, en las relaciones de Europa y España con el continente africano, las buenas prácticas de gestión y evalua-ción, los procesos de democratización, el fortalecimiento de los actores del Sur, gobernabilidad global y la respon-sabilidad social corporativa. Es licenciado en Ciencias Sociales por la Universidad Humboldt de Berlín y especiali-zado en Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid.

© Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE) 2007.

Goya, 5-7, Pasaje 2º. 28001 Madrid – SPAIN

Tel.: +34 912 44 47 40 – Fax: +34 912 44 47 41

Email: [email protected]

Todas las publicaciones de FRIDE están disponibles en el sitio web de FRIDE: www.fride.org

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sin el permiso previo de FRIDE. Las ideas expresadas por el autor no reflejan necesariamente las opiniones de

FRIDE. Si tiene algún comentario sobre este documento o alguna sugerencia, puede ponerse en contacto con

nosotros en [email protected]

Este documento fue publicado con el apoyo de la Comunidad de Madrid y la Agencia Española de

Cooperación Internacional para el Desarrollo.

ÍndiceIntroducción 1

Establecer el contexto: Renegociando la ayuda 2

Democratización en el contexto del desarrollo 2

Dar forma a la nueva arquitectura de la ayuda 3

Conceptualizar el impacto de la armonización sobre la democratización 5

La Declaración de París: Cuestiones técnicas y espíritu político 6

Hacia la calidad de la apropiación 8

Estudios de caso: ¡Apropiación! ¿Apropiación de quién? 10

Estudios de país: Indicadores básicos 10

Malí: ¿Una apropiación subversiva? 11

Nicaragua: ¿Una apropiación contraproducente? 13

Perú: ¿Alineación por decreto? 15

Vietnam: ¿Una fuerte apropiación? 17

Desafíos comunes: Enmarcar la donación en la economía política 20

Transparencia y acceso a la información 20

Participación / “voz” 22

Rendición de cuentas 24

Recomendaciones: Avanzar hacia las buenas prácticas 26

Capacidades analíticas 26

Menú de instrumentos 27

Organización institucional 28

Recursos humanos e incentivos 30

Diálogo político 31

Conclusión 33

Apéndice 35

Bibliografía 36

Acrónimos

Todos los estudios de caso y el documento final están disponibles en: www.fride.org/section/31/

Contacto: Stefan Meyer [email protected] ; Nils-Sjard Schulz [email protected]

AOD Ayuda Oficial al Desarrollo

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BM Banco Mundial

CAD Comité de Ayuda al Desarrollo

CE Comisión Europea

DELP Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza

DP Declaración de París

ECOSOC Consejo Económico y Social

EIU Economist Intelligence Unit

FCD Foro de Cooperación al Desarrollo

FMI Fondo Monetario Internacional

IDG Índice de Desarrollo de Género

IDH Índice de Desarrollo Humano

IFI Instituciones Financieras Internacionales

NEPAD Nueva Asociación para el Desarrollo de África (New Partnership for

Africa’s Development) Expenditure and Financial Accountability

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

ODM Objetivo de Desarrollo del Milenio

ONG Organización No Gubernamental

ONU Organización de las Naciones Unidas

OSC Organización de la Sociedad Civil

PAE Programa de Ajuste Estructural

PEFA Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas Financieras

(Public

PFM Gestión de las Finanzas Públicas (Public Financial Management)

PIB Producto Interno Bruto

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

PPA Paridad del Poder Adquisitivo

PPAE Países Pobres Altamente Endeudados

RNB Renta Nacional Bruta

SWAp Enfoque Sectorial Amplio (Sector Wide Approach)

TI Transparencia Internacional

UE Unión Europea

Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización-Informe de síntesis Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz

1

de una relación más estrecha con el gobierno receptor,

especialmente debido a que se intensifica con las nue-

vas modalidades de ayuda. La creciente proximidad de

los donantes y sus agencias de ayuda a los gobiernos y

burocracias del Sur, lo que va de la mano de las nuevas

modalidades de ayuda, puede fomentar o dificultar la

participación de otros stakeholders internos en las

decisiones en materia de desarrollo. En otras palabras,

el objetivo es analizar el nivel de concienciación y pre-

paración de los donantes, una vez sentados en la

misma mesa que los gobiernos receptores, para parti-

cipar en la economía política doméstica de los proce-

sos de desarrollo.

Las siguientes páginas resumen las conclusiones de un

proyecto de investigación llevado a cabo entre abril de

2007 y marzo de 2008. Esta investigación está dirigi-

da a los donantes europeos y, en particular, tiene el

objetivo de contribuir a la actual reforma de la coope-

ración española. Los resultados de los estudios de caso

en Malí, Nicaragua, Perú y Vietnam –elaborados con

base en un marco metodológico común (Meyer/Schulz,

2007)– forman parte del análisis de la interacción

entre la eficacia y la democratización en su amplia

configuración política e institucional. Tras una breve

revisión del enfoque de investigación y la presentación

de los estudios de caso, este documento presenta las

principales conclusiones y recomendaciones sobre

cómo los donantes en proceso de armonización pueden

adaptarse y mejorar su entendimiento y su actuación

en relación con las dimensiones políticas e institucio-

nales de la nueva arquitectura de ayuda.

Tanto el proceso de investigación como este documen-

to final se han beneficiado de la muy generosa colabo-

ración de los participantes y entrevistados en los estu-

dios de caso: representantes de gobiernos, miembros de

parlamentos, representantes de instituciones públicas

de control, activistas de la sociedad civil, académicos,

expertos y consultores independientes. Las conclusio-

nes preliminares de esta investigación han sido enri-

quecidas por las valiosas opiniones de representantes

de agencias de ayuda europeas, académicos y la socie-

dad civil, expresadas durante numerosas entrevistas

personales y un seminario muy concurrido que tuvo

Introducción

Durante la última década, las relaciones entre los

donantes y los receptores de ayuda han experimentado

cambios profundos. Las cumbres internacionales recla-

man un giro de la condicionalidad y la ayuda basada en

los intereses de los donantes hacia un sistema de coo-

peración al desarrollo inspirado por el liderazgo del

receptor y una asociación más horizontal entre los paí-

ses ricos y los países pobres. A pesar de sus limitacio-

nes en la práctica, se está construyendo una nueva

arquitectura de ayuda sobre las bases sentadas en la

Declaración de París (DP) de 2005, con compromisos

de gran alcance dirigidos a asegurar la eficacia de la

ayuda. La apropiación de los países socios, la alinea-

ción y la armonización de los donantes, junto con la

gestión basada en los resultados y la rendición de cuen-

tas mutua son, actualmente, normas axiomáticas sobre

la manera en que la ayuda debería distribuirse, y las

relaciones entre los donantes y los receptores, refor-

marse.

No obstante, este proceso también tiene enormes des-

afíos tanto en términos de la implementación técnica

como con respecto de las dimensiones políticas e insti-

tucionales de la reconstrucción de las relaciones de

ayuda. En septiembre de 2008, donantes y receptores

se reunirán en el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia

de la Ayuda en Accra, Ghana, para hacer un profundo

recuento de los avances. De camino a Accra, una larga

serie de actores están debatiendo de manera extensa

sobre las señales de tráfico que indican un camino sin

problemas hacia relaciones de ayuda técnicamente más

eficaces y políticamente más horizontales entre el

Norte y el Sur.

En base a este contexto, este documento de síntesis

explora una dimensión específica, pero muy sensible, de

la nueva arquitectura de ayuda: el impacto de la armo-

nización de los donantes en los procesos de democrati-

zación de los países socios. Con el fin de sensibilizar a

los encargados de formular y planificar las políticas,

exploramos las implicaciones políticas e institucionales

Documento de Trabajo 59

2

lugar en Madrid en noviembre de 2007 (FRIDE,

2007). El gran interés y apertura de la recién creada

Unidad de Nuevos Instrumentos de Ayuda de la

Agencia Española de Cooperación Internacional para

el Desarrollo (AECID) fue vital para la calidad del pro-

ceso de investigación y su enfoque en los procesos ins-

titucionales de las agencias donantes. Por último, las

asociaciones de investigación con expertos locales en

Malí (Hamidou Magassa), Nicaragua (Claudia

Pineda), Perú (Enrique Alasino) y Vietnam (María

Delfina Alcaide y Silvia Sanz-Ramos) fueron indispen-

sables pare el entendimiento directo y profundo de la

maquinaria política e institucional en la cual se de-

sarrollan las relaciones entre los donantes y los recep-

tores.

Este documento de síntesis empieza por examinar el

contexto de los actuales cambios en el régimen inter-

nacional de ayuda y luego define la cuestión bajo inves-

tigación respecto de cómo la armonización de los

donantes afecta los procesos internos de profundiza-

ción de la democracia (Parte I). A continuación, se

resumen las conclusiones alcanzadas sobre cada país

(Parte II). El capítulo siguiente (Parte III) presenta

una sinopsis de las experiencias de cada país según los

tres factores de la economía política: acceso a la infor-

mación, participación y “voz” y rendición de cuentas.

El documento presenta, asimismo, una serie de reco-

mendaciones para el reparto de la ayuda en cinco

dimensiones –diálogo político, capacidades analíticas,

elección de instrumentos, organización institucional,

recursos humanos e incentivos (Parte IV)– antes de la

conclusión en el capítulo final.

Establecer el contexto:Renegociando la ayuda

¿Cómo afecta la ayuda a los procesos locales de pro-

fundización de la democracia? ¿Cómo el último com-

promiso hacia la armonización de los donantes cambia

ese vínculo causal? En este estudio, aplicamos un con-

cepto de ciudadanía y contrato social que enfoca en la

rendición de cuentas, la participación y la transparen-

cia de los gobiernos socios. Investigamos el impacto de

la armonización de los donantes en la relación entre

los ciudadanos y el Estado. Podría ser o fortalecedora

o debilitadora. Partimos del supuesto de que sólo

ahora, en el contexto de la DP, los donantes se han con-

cienciado más de los efectos más amplios de sus accio-

nes. Mientras que anteriormente la extraversión de la

rendición de cuentas externa hacia los donantes había

sido un “efecto colateral no previsto” (Bräutigam,

2000), ahora, la promoción de un contrato social a tra-

vés del fomento de la rendición de cuentas hacia abajo

ha sido añadida a los objetivos de la cooperación inter-

nacional. Los donantes son más conscientes de que los

tres objetivos de la ayuda –reducción de la pobreza,

capacitación institucional y derechos humanos– nece-

sitan estar equilibrados y que, a veces, la promoción de

uno puede perjudicar el otro. Este estudio analiza si

eso está de hecho ocurriendo en los cuatro países y de

qué forma.

Democratización en el contexto del

desarrollo

Entendemos la profundización de la democracia en el

contexto del desarrollo según se señala en

Meyer/Schulz, 2007 como:“Un proceso que facilita la

creciente institucionalización de una participación sus-

tancial, incluyente y basada en derechos de los ciuda-

danos en la toma de decisiones del Estado y, en gene-

ral, en el proyecto político y el proceso de desarrollo

socioeconómico de un país”.


3

Por lo tanto, aplicamos un enfoque de la economía

política que desagrega la rendición de cuentas interna

en tres funciones:

1.Transparencia y acceso a la información: Los ciu-

dadanos necesitan saber qué pueden esperar y qué

ha sido entregado. Los gobiernos necesitan revelar

información sobre derechos y dar testimonio de sus

acciones.

2. Participación / “voz”: Más allá de la participación

política formal durante elecciones y de la represen-

tación formal (si bien apreciadas por completo),

deben proporcionarse espacios para la deliberación

sobre políticas públicas y resultados. Ello significa

no sólo el contacto directo entre los ciudadanos y el

Estado, sino también oportunidades para un diálogo

estructurado con organizaciones que representan los

intereses agregados de diversos grupos (ver también

Foresti/Sharma, 2007).

3. Rendición de cuentas: Finalmente, deben existir

mecanismos para detectar y penalizar las desviacio-

nes del mandato público. La rendición de cuentas

puede operacionalizarse en sus dos dimensiones:

capacidad de respuesta y capacidad de cumplimien-

to (de Renzio, 2007).

Desde la perspectiva de los actores, hemos introducido

el llamado “triángulo de supervisión”. En principio,

existen tres mecanismos de control – administrativo,

político y de la sociedad. Durante el proceso de inves-

tigación y en base a las conclusiones de los estudios de

país, hemos añadido los medios de comunicación y los

gobiernos locales.

Triángulo de actores de supervisión

Dar forma a la nueva arquitectura

de la ayudaLa Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) ha avanzado

mucho. Desde una especie de caridad institucional en

los años sesenta, a menudo “cuidando” los legados

post-coloniales, la AOD está avanzando hacia la gober-

nabilidad global de la política social, regulada por

estándares de derechos humanos acordados internacio-

nalmente (Sanahuja, 2007). A pesar de su posible con-

vergencia, la interacción entre la ayuda y los derechos

humanos, no obstante, se explora en la práctica toda-

vía de manera inadecuada.

El “reparto de la ayuda” ha experimentado una expan-

sión institucional explosiva. El sistema internacional de

ayuda, actualmente denominado la “arquitectura de la

ayuda”, se está volviendo más complejo y confuso, a

medida que se superponen nuevas capas de soluciones

organizacionales, resultando a la postre en responsabi-

lidades caóticas y solapadas. Ha surgido una compleja

serie de instituciones interrelacionadas en torno a los

esfuerzos por promover el desarrollo humano. Se han

creado ministerios de desarrollo y agencias a través de

programas bilaterales. Se asignan fondos a agencias

multilaterales, ya sean instituciones financieras inter-

nacionales (IFI) como el Banco Mundial (BM), o no

financieras como las agencias de la ONU, u organismos

regionales como la Comisión Europea (CE), o bancos

de desarrollo regionales como el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID), o iniciativas de

integración como la Nueva Asociación para el

Desarrollo de África (NEPAD, por su sigla en inglés).

Algunos países, como España, tienen entidades públi-

cas debajo del gobierno nacional –estados federales o

municipios– que destinan parte de sus presupuestos a

ayudar a países más pobres. Adicionalmente a esos flu-

jos de ayuda oficiales, ha surgido un gran número de

organizaciones no gubernamentales (ONG), además de

aquéllas ONG más establecidas como las organizacio-

nes de caridad de la Iglesia, que también ponen en

práctica AOD. A estas instituciones, cabe añadir una

serie de fondos llamados “fondos verticales”, dirigidos

a tratar cuestiones específicas, tales como el SIDA y la

tuberculosis. Otro acontecimiento reciente es la apari-

Actores de control

Sociedadcivil

Institucionesde control y

auditoríaGobiernos

locales

Parlamento

Medios decomunicación

Medios decomunicación

ción de donantes privados, con fondos importantes diri-

gidos a las intervenciones en materia de desarrollo,

siendo la más visible la Fundación Gates. Otra dimen-

sión significativa es el ascenso de los llamados “nuevos

donantes”, que incluyen economías emergentes como

Brasil, China, India y Sudáfrica, así como los “petro-

donantes”como Venezuela e Irán, que ansían tener una

influencia geoestratégica en países en vías de desarro-

llo. El resultado para estos últimos es una sobrecarga

de la administración debido a los costes de transacción

al tener que tratar con tantos actores. Del lado de los

ciudadanos han surgido serias dificultades para enten-

der quién puede satisfacer mejor sus derechos. En

otras palabras, hay demasiados cocineros en la cocina

(Banco Mundial, 2007; Faust/Messner, 2007).

En suma, se ha desarrollado un sistema complejo de

normas multilaterales,basadas en una serie de acuerdos

y estándares internacionales, e implementadas por un

impresionante número de actores. Uno de los campos

de la política más atractivos y subjetivamente menos

importante para el ciudadano medio en el Norte puede

ser también uno de los más complejos. Para el ciuda-

dano en el Sur, ese complejo sistema –la proliferación

de actores, marcos legales, estrategias y organismos de

implementación– es inevitablemente confuso.

En respuesta a esos grandes desafíos, países donantes y

receptores acordaron que la construcción de una nueva

arquitectura de la ayuda era de suma importancia para

fomentar la eficacia de la ayuda sobre la base de la

reconstrucción de las relaciones entre los donantes y los

receptores. La Declaración de París, aprobada en

marzo de 2005 por el Comité de Ayuda al Desarrollo

(CAD) de la Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económico (OCDE), hace un llamamiento

por un liderazgo reforzado por parte de los países

receptores, ahora denominados “socios”, apoyado por

la armonización y alineación de los donantes, junto con

una gestión basada en los resultados y la rendición de

cuentas mutua. Esa reconstrucción de las relaciones de

ayuda fue fundada sobre las cenizas de modelos ante-

riores. El paradigma anterior, predominante hasta

mediados de los años noventa, era el “Consenso de

Washington”, con su enfoque en el desarrollo orientado

al mercado y la reducción de las intervenciones del

Estado, dado que el Estado era visto como un distribui-

dor de recursos ineficaz. El plan de acción de este para-

digma consistía en los Programas de Ajuste Estructural

(PAE) del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del

Banco Mundial. A continuación llegaron las fuertes crí-

ticas a los costes sociales y bajos resultados de los PAE,

lo que condujo a la ONU a apoyar un paradigma de de-

sarrollo alternativo y conllevó un proceso de aprendiza-

je en el BM y en muchos donantes bilaterales, que trajo

un enfoque renovado a la acción y las capacidades del

Estado. El nuevo paradigma de la eficacia de la ayuda

es una reacción a conclusiones empíricas y evaluaciones

de referencia que demostraron que los fondos de de-

sarrollo no estaban aportando una contribución signifi-

cativa a la reducción de la pobreza. Solamente en el

entorno institucional adecuado, con la política apropia-

da, podría la ayuda marcar una diferencia. Así, se des-

cubrió la “gobernabilidad”, que ha sido una cuestión

clave desde entonces.

La agenda de París forma parte de un contexto más

amplio relacionado con la reforma de los modelos de

cooperación y desarrollo. En otras palabras, la

Declaración de París representa la piedra angular de

la nueva arquitectura de la ayuda, que se está constru-

yendo sobre las cenizas de anteriores modelos de de-

sarrollo y enfoques de relaciones entre donantes y

receptores. Existen varias medidas innovadores impor-

tantes, como el cuádruple Marco Comprensivo de

Desarrollo del Banco Mundial y la iniciativa hacia los

Países Pobres Altamente Endeudados (PPAE) con sus

Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza

(DELP) –ambos forman la base para la apropiación–,

así como los Objetivos de Desarrollo del Milenio

(ODM) –cuya meta número ocho, “fomentar una aso-

ciación mundial para el desarrollo”, es un paso esen-

cial hacia la rendición de cuentas mutua, y los cuáles,

en general, describen una agenda social globalizada

para el siglo XXI, que requiere una gestión basada en

los resultados. Otros acontecimientos importantes

incluyen el Consenso de Monterrey (enfocado particu-

larmente en la financiación al desarrollo, pero también

en los sistemas nacionales viables, promoviendo así

una conceptualización inicial de alineación) y la


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Declaración de Roma (que esboza la armonización).

El gráfico en el apéndice traza los acontecimientos his-

tóricos en el campo del desarrollo.

El año 2008 es un momento importante para reconsi-

derar los objetivos, las estructuras y las prácticas de la

cooperación internacional al desarrollo –un propósito

al cual este documento pretende contribuir. En base a

estos debates, tendrá lugar este año una serie de even-

tos multilaterales de alto nivel:

• En julio, el Foro de Cooperación al Desarrollo

(FCD) del Consejo Económico y Social (ECOSOC)

de la ONU, establecido como un nuevo organismo en

2005, debatirá, entre otras cuestiones, el futuro de la

condicionalidad, la cooperación Sur-Sur, el liderazgo

y la rendición de cuentas mutua. El FCD es conside-

rado como una plataforma posible para la “armoni-

zación de los receptores” que tiene un potencial para

fomentar relaciones más horizontales entre donantes

y receptores más allá del CAD, superando los proble-

mas de legitimidad convencionales de la arquitectura

internacional de la ayuda (Burral/Rocha Menocal,

2006).

• En septiembre, y como parte de la agenda liderada

por el CAD de implementación de la DP, el Tercer

Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda en

Accra, hará un recuento de los logros alcanzados

según la DP y sus indicadores, y debatirá cuestiones

adicionales como la condicionalidad, la previsión de

los flujos de ayuda, la participación de la sociedad

civil, la división del trabajo, la capacidad de desarro-

llo, la “desvinculación”, los incentivos en las agencias

donantes, y los marcos de la rendición de cuentas

mutua a nivel local.

• En noviembre, la Conferencia de Doha sobre la

Financiación para el Desarrollo revisará el Consenso

de Monterrey (2002) y debatirá cuestiones como las

políticas anticorrupción, los impuestos y la inversión

y los flujos financieros internacionales.

Paralelamente a esos eventos, 2008 pondrá en evidencia

una serie de momentos clave en el campo del multilate-

ralismo. Existe un debate en curso sobre la gobernabili-

dad de las instituciones de desarrollo de la ONU y de las

instituciones de Bretton Woods (BM/FMI).Y por último,

pero no por ello menos importante, la Unión Europea

(UE) debe decidir sobre las estructuras de la UE “des-

pués de Lisboa” y establecer modalidades de referencia

como el contrato de los ODM y la división del trabajo.

Conceptualizar el impacto de

la armonización sobre la

democratización

Mientras se describe el contexto actual en general, este

estudio está enfocado en una relación causal –el impacto

de las actividades de los donantes armonizados y sus dis-

tintos comportamientos en la relación entre los ciudada-

nos y el Estado en los países socios. Esta cuestión está

inserta en las cuestiones arriba mencionadas en materia

de la gobernabilidad global de la ayuda. Como se ha des-

crito en el marco conceptual y la metodología de este

estudio de caso (Meyer/Schulz 2007), nos preguntamos

cómo los últimos cambios en el reparto de la ayuda, a

través de la armonización y las nuevas modalidades,afec-

tan los procesos de democratización de los países del Sur

y las economías políticas que contribuyen al desarrollo.

Estamos particularmente interesados en recopilar leccio-

nes de las diversas adaptaciones locales de la agenda de

París y su comportamiento en términos de la rendición de

cuentas, la participación y la transparencia.

Una de las cuestiones principales está relacionada con

el marco de la rendición de cuentas de las relaciones de

ayuda, que se describe mejor en el contexto de la

“cadena de ayuda” (ver, por ejemplo, Alonso, 2007).

Entre el contribuyente en los países del Norte y los

hombres y mujeres empobrecidos, que deberían benefi-

ciarse de la ayuda, existe un gran número de organiza-

ciones intermediarias (ver gráfico a continuación). La

mayoría de éstas entabla relaciones que son difíciles de

medir, sobrecargadas de incentivos y objetivos difusos,

e inmersas en dificultades considerables a la hora de

atribuir impactos a acciones. Recientemente, y según lo

establecido por el Consenso de Monterrey (de

Haan/Everest-Phillips, 2007), existen esfuerzos por

definir de manera más clara los términos de las rela-

ciones en la cadena de ayuda, y esos esfuerzos llegan


5

incluso a hablar de un contrato a largo plazo. De

manera directa, el pacto entre los donantes y los socios

es dinero y asesoramiento a cambio de un compromiso

para con la reducción de la pobreza y la buena gober-

nabilidad. Mientras tanto, los vínculos en materia de la

rendición de cuentas en los países receptores siguen,

por lo general, poco consolidados, manteniendo así la

concentración de la rendición de cuentas en vínculos

hacia fuera desde los gobiernos.Por lo tanto, uno de los

desafíos de la agenda de París es revisar el papel que

pueden asumir otros actores domésticos en la interac-

ción con el gobierno receptor.

La Declaración de París: Cuestiones

técnicas y espíritu político

Identificamos dos amplias dimensiones de la agenda de

París: una, podría llamarse los “aspectos técnicos” y, la

otra, el “espíritu”. En el aspecto técnico, los cinco prin-

cipios de la DP han generado herramientas sofisticadas,

si bien a menudo políticamente sensibles, para fomen-

tar la implementación. El principio de la apropiación

está enfocado hacia estándares de procedimiento para

consultas y un marco común para la formulación de las

Estrategias Nacionales de Desarrollo, que incluyen,

entre otros planes de desarrollo y establecimiento de

prioridades, los Documentos de Estrategia de Lucha

contra la Pobreza (DELP) La alineación ha conducido

a matrices de actividades de los donantes, como la pre-

visión de la ayuda, la capacitación y la desvinculación

de la ayuda y los criterios de calidad para los sistemas

de gobierno, en particular los sistemas de gestión de

finanzas públicas (PFM, por su sigla en inglés), con una

modalidad de evaluación (PEFA, por su sigla en inglés)

cada vez más importante. La armonización establece la

agenda para los donantes en la racionalización de la

gestión de la ayuda y el uso de enfoques cada vez más


6

La cadena de la rendición de cuentas

Parlamentodonante

Ciudadaníadonante

Sistema político del país donante “Mercado” de la ayuda Sistema político del país receptor

Leyenda

Eslabones consolidados

Eslabones débiles

Entidadesauditorasdonante

Entidadesauditoras país socio

Intermediariopaís receptor(ministerio,

agencia, ONG,etc.)

Gobierno delpaís donante

Gobierno delpaís socio

Ciudadanía país socio

Parlamentopaís socio

Intermediariodonante

(agencia, etc.)

basados en programas (PBA, por su sigla en inglés).

Por consiguiente, las nuevas modalidades de ayuda han

cobrado velocidad y se están convirtiendo en una parte

central de la ayuda bilateral y multilateral, alimentando

directamente a los presupuestos en sistemas nacionales

mejorados. Hasta ahora, el uso creciente de instrumen-

tos como el apoyo presupuestario sectorial amplio es

analizado, en su mayoría, desde una perspectiva técnica

y burocrática. No obstante, el papel de los parlamentos,

las expectativas de la población y la demanda interna se

entienden cada vez más como dimensiones necesaria-

mente endógenas de la agenda de la PFM (CAPE,

2007; Santiso, 2005). La gestión basada en los resul-

tados, a pesar de estar lejos de ser operativa en la

mayoría de los países, ha girado la atención hacia esta-

blecer evidencias del desempeño de los actores estata-

les y ha ayudado a reforzar las capacidades estadísti-

cas. En un pequeño número de países, se han estableci-

do evoluciones blandas por parte de terceros respecto

de la adherencia a los compromisos mutuos, mientras

que los mecanismos de la rendición de cuentas mutua

no han alcanzado un nivel de consistencia en la mayo-

ría de los casos. Es, en gran parte, esta dimensión téc-

nica la que se mide a través de los 12 indicadores (ver

OCDE, 2007a).

Esos elementos –el lado técnico de la DP– son cuanti-

ficables, o por lo menos mensurabales según 12 objeti-

vos negociados, aunque se cuestiona cada vez más la

calidad de los indicadores. La encuesta de monitoreo

de 2006, que establece la clasificación de base, dio

bastante libertad para reelaborar las definiciones de

los indicadores localmente (OCDE, 2007a). Los

donantes han usado esa libertad más para ser conside-

rados políticamente correctos que para establecer un

punto crítico de partida y empujar, así, reformas adi-

cionales (Booth, 2008). Con respecto al proceso de

monitoreo actual, en 2008 la OCDE ha constreñido las

definiciones de cuatro indicadores particularmente

cuestionados y ha invitado a los donantes a “cumplir

de la manera más rigurosa posible con las definiciones

de 2008” (OCDE, 2008), que, si aplicadas de manera

precisa, podrían conducir a un “deterioro progresivo”

del actual avance hacia el cumplimiento de las metas

de la Declaración de París.

Por otro lado, más allá de esas cuestiones técnicas,

existe otra cuestión que puede denominarse el “espíri-

tu de París”, que se traduce en dos puntos clave en

materia de rendición de cuentas en la cadena de ayuda.

• Un elemento es la “dimensión de asociación”, que

representa la apuesta por una relación más horizontal

entre los donantes y los gobiernos receptores dentro de

la reconstrucción general de la arquitectura de ayuda.

Ello se refiere a la ilustración del ex presidente del

Banco Mundial, James Wolfensohn, de un gobierno

receptor tomando el “asiento del conductor”en el cami-

no hacia el desarrollo efectivo, a la vez que negociando

formas y términos de ayuda con los gobiernos donantes

supuestamente sentados en el mismo vehículo. Existe

una tensión clara entre la asociación horizontal y el lide-

razgo del receptor (Jerve/Skovsted-Hansen, 2008), por

ejemplo, con respecto a la cuestión de cuánta intrusión

en los asuntos soberanos está conducida por la ayuda o,

en otras palabras, cuanto espacio en materia de políti-

cas se reserva los gobiernos nacionales para encontrar

el camino que los saque de la pobreza. Desde la pers-

pectiva de los donantes, esa cuestión se reformula en

términos de cómo se puede desencadenar la reforma

política y económica a través de la aplicación inteligen-

te del volumen de ayuda y la elección de instrumentos

junto con condicionalidades o criterios selectivos.

• La otra dimensión está incluida en el concepto de la

“apropiación democrática” (OCDE, 2007b) que

hace la distinción necesaria entre la apropiación

gubernamental y la apropiación del país. Se dice que

las estrategias nacionales de desarrollo no deberían

decidirse y llevarse adelante por el Ejecutivo, sino

que deberían formar parte de un proceso legítimo y

consensuado que puede responsabilizar a los que

están en el poder. La renegociación de un contrato

social debería considerarse una importante cuestión

política e institucional al analizar la economía polí-

tica en la cual se configura el desarrollo

(Meyer/Schulz 2007). Esa idea acerca el debate

sobre la ayuda a la cuestión más amplia de la demo-

cratización que alega que todas las políticas públi-

cas, no sólo aquéllas apoyadas por la ayuda extran-

jera, deberían someterse al escrutinio de la pobla-


7

ción. Con ello, se entra en el terreno resbaladizo de la

definición de la calidad de la apropiación.

En este sentido, el “espíritu de París” podría interpretar-

se como una búsqueda de relaciones de rendición de cuen-

tas más profundas entre donantes y gobiernos, así como

entre gobiernos y ciudadanos –junto con un posible tercer

flujo de rendición de cuentas entre donantes y ciudadanos

en países socios. Los principios de la rendición de cuentas

mutua y la apropiación son cruciales para estos objetivos,

pero otros –alineación, armonización y gestión por resul-

tados– pueden potencialmente reforzarlos.

Hacia la calidad de la apropiación

No obstante,en términos de la puesta en marcha de meca-

nismos para medir la rendición de cuentas mutua, los

donantes y los países socios siguen intentando definir los

elementos del contrato de la ayuda y hacerlos mensura-

bles. De manera similar, la DP no definió criterios para la

calidad de la apropiación (e incluye menos puntos de refe-

rencia para la “buena apropiación”) aparte de la existen-

cia de una estrategia nacional, rubricada por el Informe

sobre la Eficacia de la Ayuda del Banco Mundial.Existen

algunas directrices sobre cómo conducir un proceso par-

ticipativo,pero existe poca claridad sobre cómo se debería

tratar la “participación del parlamento y de la sociedad

civil”,más allá de la “amplia consulta a la sociedad civil”,

que es, por lo general, más bien superficial (Eurodad,

2008). Para ello, en vez de enfocar exclusivamente en los

anteproyectos de desarrollo de la participación de las

ONG, un enfoque más amplio en la economía política del

desarrollo debería considerar el papel de la ciudadanía,los

parlamentos y las instituciones públicas de control. En el

entendimiento más amplio de la democratización, nuestra

investigación también encontró que hay que tener en cuen-

ta a las organizaciones intermediarias entre los ciudada-

nos y el Estado, en particular aquéllas involucradas en la

agregación de intereses –como las asociaciones de traba-

jadores, cámaras de comercio, partidos políticos, organi-

zaciones de mujeres y movimientos sociales– y aquéllas

dedicadas a estructurar el debate público general, como

los medios de comunicación e instituciones de investiga-

ción. Definir estándares comunes y objetivos para la

“buena apropiación” sería claramente difícil, dada la

inmensa variedad de formas en las que el “diálogo social”

se institucionaliza en los países socios. Además, donantes

y gobiernos están debatiendo cada vez más sobre quién

define qué conlleva la apropiación y a quién pertenece.

Sería desde luego demasiado intrusivo y polémico si los

donantes fueran los evaluadores, mientras que dejar esa

tarea a los gobiernos probablemente conduciría a conflic-

tos de intereses.Pero,en el debate sobre gobernabilidad ya

podemos referirnos a una variedad de mecanismos, inclu-

yendo la auto-evaluación, la revisión por pares y la valo-

ración externa (Rakner/Wang, 2007) que podrían adap-

tarse al entendimiento y evaluación de la calidad de la

apropiación.

Nuestra investigación se centra en esta segunda dimen-

sión –la “calidad de la apropiación”– teniendo en cuen-

ta la manera en que la armonización de los donantes,

como parte del paradigma de la eficacia de la ayuda, la

afecta. Más específicamente, nuestra principal pregun-

ta es si los donantes conocen y están preparados para

las dimensiones políticas de la agenda de París, cuyo

establecimiento de una relación más cercana entre

donantes y receptores implica un papel más prominen-

te de los donantes en la economía política del desarro-

llo. En un contexto más amplio, los triples objetivos de

la ayuda como una herramienta de política exterior

convergen (ver, por ejemplo, NAO, 2008). Según estos

objetivos, la ayuda debería, en primer lugar, contribuir a

la reducción inmediata de la pobreza; segundo, ayudar

a construir instituciones y sistemas en los países socios

con el fin de que éstos se ayuden a si mismos en el largo

plazo; y, por último, asegurar la adherencia a los están-

dares compartidos en materia de derechos políticos,

económicos y sociales. El control democrático de los

organismos públicos es tanto un medio como un fin. Es

un medio para un mejor contrato de ayuda que, en prin-

cipio, hace a los gobiernos más sensibles a las necesida-

des de los pobres. Y también es un fin en si mismo, ya

que la participación democrática en los asuntos públi-

cos constituye un derecho político y civil fundamental.

Sin embargo, existen dos observaciones importantes.

¿Abrir administraciones públicas o cercar islas de efi-

cacia? Una agenda más limitada de “buena gobernabi-


8

lidad”(según la definición del Banco Mundial;por ejem-

plo ver Evans/Moore, 1998) se centra particularmente

en aspectos relacionados con la habilidad del Estado.

Esta corriente de pensamiento está interesada en esta-

blecer una administración pública basada en el mérito,

en limitar la corrupción y aumentar la eficacia de la

prestación de servicios.Por otro lado, la “economía polí-

tica” de la agenda de democratización –promovida de

manera activa por muchos donantes bilaterales– pide la

rendición de cuentas de aquéllos que gobiernan.

Mientras que la suposición entre los donantes es que

“todas las cosas buenas van juntas”, la práctica del des-

arrollo y las historias de éxito de Estados en desarrollo

han dado lugar a preguntas tales como si el fortaleci-

miento de instituciones, por un lado, y la exposición de

éstas al control público, por el otro, pueden de hecho

reconciliarse en el corto plazo. En los años noventa, pre-

dominaba la euforia de la gobernabilidad, resultando en

largas listas de cambios institucionales indispensables y

“esenciales”,a menudo apoyados por la presión externa,

ya que se definían como desencadenantes de desembol-

so en los acuerdos de crédito. Hoy, los donantes parecen

más realistas y piden “suficientemente buena gobernabi-

lidad” (Grindle, 2007). Sin embargo, el correcto punto

de entrada sigue siendo cuestionado. (DFID, 2006;

MAE-Francia, 2007). Uno de ellos opta por fortalecer

las capacidades del Estado –el “lado del suministro de

la buena gobernabilidad”–, a menudo a través del aisla-

miento de las administraciones frente a la presión exter-

na. Otro enfoque pide el “fortalecimiento del lado de la

demanda”, lo que significa abrir las administraciones y

los representantes electos a la movilización ciudadana.

Estos enfoques pueden complementarse, pero a veces

también contradecirse (Leftwich, 2000; Fritz/Rocha

Menocal, 2007; Rocha Menocal, 2008). En cualquier

caso, para la evaluación de la calidad de la apropiación

puede que sea necesario identificar la base de la “sufi-

cientemente buena gobernabilidad”.

Instituciones formales, prácticas informales y equiva-

lentes funcionales para el control. El diseño de insti-

tuciones de control demasiado a menudo cae en la

trampa de replicar soluciones institucionales que fun-

cionan en el Norte y recetar soluciones para los entor-

nos del Sur. Esa es una crítica clave en el desarrollo a

nivel de proyectos en general desde los años sesenta

(Chambers, 2005), que resurge en el debate sobre la

gobernabilidad. En el área de la democratización,

Burnell ha sugerido que las democracias necesitan ser

“ganadas” (Burnell, 2006). En otras palabras, las ins-

tituciones democráticas son sedimentos de la lucha

social por una mayor inclusión, y sólo son eficaces

cuando las estructuras se combinan con las expectati-

vas y los hábitos formados durante los procesos histó-

ricos de negociaciones sociales. De manera más crítica,

varios autores se han pronunciado en contra de com-

parar las democracias occidentales con sus contrapar-

tes del Sur, dado que el mero hecho de ser una antigua

colonia y las trayectorias históricas de la construcción

del Estado que conllevan dichas situaciones no han

permitido el desarrollo de una noción de ciudadanía

(Koelble/Lipuma, 2008). Los términos del populismo

en América Latina (Gratius, 2007) y el

Neopatrimonialismo en África (Erdmann/Ángel,

2007) demuestran esas preocupaciones, independien-

temente de lo difíciles que sean de definir. Por lo tanto,

hemos diseñado nuestro plan de investigación con el fin

de poder distinguir entre procesos formales e informa-

les y, hasta cierto punto, buscar equivalentes funciona-

les de pesos y contrapesos más allá de los planos occi-

dentales.

Para concluir, la ayuda internacional al desarrollo

puede representar un desafío para el desarrollo políti-

co y la profundización sucesiva de la democracia en los

países socios. En primer lugar, debido a la proliferación

de la ayuda, que sobrecarga las administraciones y

confunde y desvía la acción colectiva de la sociedad

civil. Segundo, corre el riesgo de reducir la rendición de

cuentas hacia los ciudadanos y girarla hacia fuera en la

forma de una rendición de cuentas tecnocrática hacia

los donantes. En las siguientes páginas, esa tesis se

examina en cuatro países (Parte II) y se analiza según

tres dimensiones –transparencia, participación y rendi-

ción de cuentas (Parte III). El siguiente capítulo refle-

xiona sobre las implicaciones para los donantes y hace

un llamamiento por que sean más sensibles a los efec-

tos secundarios de sus acciones en la política de los

países socios. El último capítulo desarrolla las conclu-

siones.


9

Estudios de caso:¡Apropiación!

¿Apropiación de quién?

Este capítulo resume las conclusiones de los estudios de

caso. Se ha propuesto un marco teórico y una metodo-

logía para todos los estudios de caso (Meyer/Schulz,

2007). Una excepción es el estudio sobre Vietnam, que

fue elaborado por dos expertos españoles en desarrollo

con anterioridad al proyecto (Alcalde/Sanz-Ramos,

2007). Los estudios sobre Malí (Magassa/Meyer, 2008)

y Nicaragua (Pineda/Schulz, 2008) han sido llevados a

cabo por equipos de investigación mixtos formados por

un nacional del país en cuestión y un investigador de

FRIDE. En Perú, un investigador independiente y un

gestor de la ayuda de una ONG internacional en Perú lle-

varon a cabo el estudio sobre ese país (Alasino, 2008).

Todos los estudios de caso han sido publicados como

Documentos de Trabajo de FRIDE.

El objetivo de este capítulo es proporcionar un recuen-

to de las diversas constelaciones institucionales en

materia de procedimientos de armonización e interpre-

taciones locales de los compromisos de París, así como

su interacción con el “triángulo de supervisión”–asam-

bleas nacionales, instituciones de auditoría y la socie-

dad civil– independientemente de su configuración.

Estudios de país: Indicadores

básicos

Los cuatro países fueron seleccionados según una

diversa muestra regional en tres continentes, por su

record como casos ejemplares de la adaptación de la

DP a las circunstancias locales, así como la oportuni-

dad que ofrecieron de unir una serie de contrastes,

como rentas baja y media, niveles altos y más bajos de

dependencia de la ayuda y distintos grados de apertu-

ra democrática. Asimismo, los cuatro países son socios

de la cooperación internacional española. Las tablas

más abajo presentan una sinopsis de los cuatro países

con algunos indicadores clave.


10

Desarrollo

Vietnam Nicaragua Perú Mali

Población 84,1m 5,2m 28,4m 13,9m

IDH 109 112 82 175(0,709) (0,698) (0,767) (0,338)

Índice de desarrollode género (IDG) 99,8 % 98,0 % 99,0 % 60,2% como %del IDH

Expectativa de vida (año) 70,8 70 70,2 48,1

PIB per cápita(PPA USD) 2.745 3.634 5.678 998

Fuente: Datos del PNUD y Banco Mundial

Democracia

Freedom House No libre Parcialmente libre Libre Libre

Índice de Autoritario Regimen Democracia Democraciademocracia híbrido defectuosa defectuosade la (clasificación) 145 89 75 80

Índice de corrupciónde TI (clasificación) 123 123 72 118

Fuentes: Freedom House, 2006; EIU index of democracy, 2006;Transparencia Internacional, 2007.

Ayuda

AOD neta (mUSD) 1905 740 398 691

Parte bilateral 66% 66% 85% 52%

Ayuda neta/RNB(%) 3.7 15.2 0.7 14.1

Ayuda per cápita 23 135 14 51

Fuente: OCDE aid at a glance, 2005.

Gobiernabilidad

Banco Mundial Vietnam Nicaragua Perú Mali

Indicador de Clasificación Clasificación Clasificación Clasificacióngobernabilidad (percentil) (percentil) (percentil) (percentil)

(0-100) (0-100) (0-100) (0-100)

Voz y rendición de cuentas 8,2 42,8 51,0 57,7

Estabilidad política 59,6 31,7 18,8 45,2Eficacia de Gobierno 41,7 16,1 36,0 39,3

Calidad regulatoria 31,2 31,7 55,6 36,6

Estado de derecho 44,8 25,7 26,2 46,2

Control decorrupción 29,1 23,8 45,1 36,4

Fuente: The Worldwide Governance Indicators (WGI) project,http://info.worldbank.org/governance/wgi2007/

Malí: ¿Una apropiación subversiva?

Malí reúne las características necesarias para desen-

cadenar un influjo de ayuda: gobernabilidad democrá-

tica y altos niveles de pobreza. Malí parece ser una isla

de libertad política y estabilidad comparativa en una

región plagada por el conflicto y altamente no demo-

crática. La pobreza, no obstante, es generalizada.

Desde 1999, Malí ha sido un laboratorio para la armo-

nización de la ayuda. Ha sido más bien un campo de

pruebas que un actor líder. En el pasado, muchas ini-

ciativas de coordinación han fracasado y ahora se han

puesto muchas esperanzas en las nuevas estructuras

que surgen de la adaptación local de la DP.

Implementación y actoresEl estudio de país muestra tres mundos desconectados.

Primero, el discurso presidencial es útil para atraer la

ayuda, pero, al mismo tiempo, sirve a los propósitos

electorales del marketing político. No obstante, no

hace hincapié en la medición de las acciones y no des-

empeña el papel de coordinador entre los ministerios

que implementan la ayuda. Lo que se percibe como una

“falta de liderazgo gubernamental en la definición de

las políticas”, desde la perspectiva burocrática de los

donantes de la eficacia de la ayuda, puede de hecho ser

funcional en un sentido político. Segundo, los donantes

están ocupados en establecer estructuras de coordina-

ción y programas para la prestación de servicios y la

capacitación institucional. Al sufrir la presión de los

desembolsos y los costes interactivos de coordinación,

los donantes trabajan sobre todo con el Ejecutivo.

Están profundamente inmersos en las funciones princi-

pales del Estado como la gestión financiera, los servi-

cios públicos y la descentralización, pero se alejan de la

política doméstica que va más allá de los planos occi-

dentales en materia de “sociedad civil”. El tercer

mundo –las poblaciones en las zonas rurales y la pobla-

ción urbana pobre– sigue desconectado de los mundos

arriba mencionados. La descentralización todavía no

ha alcanzado las áreas más allá de Bamako y las prin-

cipales ciudades.

La sociedad civil es variada. Desempeñó un papel signi-

ficativo en la transición democrática en los años noven-

ta. Apoyadas por una financiación considerable de los

donantes, las organizaciones de la sociedad civil (OSC)

son importantes proveedores de servicios, en particular

para comunidades rurales remotas.Ello duplica el man-

dato del gobierno. Varios debates al interior del sector

han puesto de manifiesto varios defectos en la calidad

de la representación y la legitimidad de la gobernabili-

dad interna. Actualmente se está debatiendo el tema y

se propone un código de conducta para la auto-regula-

ción del sector de la sociedad civil.

El control parlamentario ha sido débil. La cultura polí-

tica ha reducido a la asamblea nacional a una caja de

resonancia del discurso consensuado del presidente. La

presencia de los donantes ha contribuido a ello forta-

leciendo al Ejecutivo.

DesafíosEn Malí, las políticas de desarrollo parecen estar dic-

tadas por los donantes. No obstante, en un segundo

nivel, con respecto a la implementación, los actores

malíes reinterpretan las directrices, estableciendo así

una especie de “apropiación subversiva”. La brecha

general entre las definiciones formales y la práctica

informal contribuye a ello, y se exacerba por la falta de

datos viables.

El gobierno se compromete a reformas políticas

(reforma de la administración pública, privatización,

etc.) pero no las pone en práctica. Los donantes siguen

recopilando listas de “condiciones esenciales”, pero

están atrapados por la presión de los desembolsos a la

hora de aplicarlas y reforzarlas. Este hábito malsano

de no cumplir con la condicionalidad basada en las

políticas, sin llevar a cabo las sanciones profesadas,

crea una camaradería dudosa entre los donantes y el

gobierno.

Malí recibe uno de los niveles más altos de ayuda per

capita y un tercio del presupuesto nacional proviene de

fondos externos. Los donantes continúan representan-

do una enorme carga administrativa para el gobierno y

el país tiene una de las mayores concentraciones de

actores de desarrollo. Siguen existiendo mecanismos

paralelos, consultores internacionales gestionan unida-


11

des gubernamentales y no existe un plan exhaustivo de

capacitación. Si bien son muchas las necesidades de la

población, la situación de Malí plantea preguntas

sobre los rendimientos decrecientes de la inversión en

materia de ayuda.

La corrupción arraigada y la impunidad siguen repre-

sentando limitaciones clave. Las organizaciones audi-

toras, si bien están apoyadas por los donantes, siguen

siendo ineficaces y todavía no contribuyen a la revisión

de las estructuras.

La presencia de los donantes distorsiona, de diversas

maneras, el desarrollo de una capacidad local genuina

para la formulación de políticas. Los incentivos para

trabajar para los donantes o programas inflados del

gobierno son inmensos. El conocimiento derivado toda-

vía sigue el enfoque dirigido a proyectos, produciendo

así documentos específicos de la evaluación de proyec-

tos. Todavía no se ha producido el cambio hacia eva-

luaciones críticas del impacto de las políticas. Ello

también se ve perjudicado por la lentitud con la que las

agencias gubernamentales transmiten la información,

con datos poco fiables. Por el otro lado, los académicos

malíes y consultores no han hecho ningún intento sis-

temático de establecer instituciones fuertes e indepen-

dientes de investigación sobre las políticas públicas. El

entorno intelectual de Malí parece estar formado

sobre todo por individuos. Recientemente, han empeza-

do a surgir algunas organizaciones con capacidades

analíticas, apoyadas por ONG occidentales.

OportunidadesLa DP y los subsiguientes mecanismos de coordinación

y consulta desarrollados localmente han generado una

nueva fuerza concéntrica para la armonización, la aline-

ación y la orientación hacia los resultados.Todas las pie-

zas del rompecabezas están sobre la mesa esperando ser

montadas. Una serie de iniciativas –como el mapeo de

donantes liderado por la UE, una fuerte estructura de

coordinación general y sectorial, el diseño de una estra-

tegia de ayuda común, los esfuerzos por diseñar una divi-

sión del trabajo y programas de reforma acordados, y la

capacitación de la administración pública, la gestión de

las finanzas públicas y la descentralización– han dado

inicio a una nueva dinámica de cooperación entre los

donantes y el gobierno que se centra en aliviar la pobre-

za y a la vez fortalecer las instituciones. Con el fin de

montar las piezas hacia el cuadro general, es necesario

establecer vínculos entre los compromisos de París: vin-

cular la apropiación a la gestión por resultados inte-

grando en el debate público la importancia de tener esta-

dísticas sólidas; y vincular la armonización a la rendi-

ción de cuentas mutua mediante el establecimiento de

evaluaciones de la gobernabilidad compartidas.

Durante el ejercicio de monitoreo de 2006, se asumió

el compromiso de instalar un mecanismo para medir la

rendición de cuentas mutua. Ello podría conducir a un

diálogo más estructurado sobre las expectativas y están-

dares en materia de buena donación y buena gobernabi-

lidad.Malí es uno de los pocos países donde el perfil euro-

peo de gobernabilidad es de dominio público. Este es un

primer paso hacia la inclusión de la sociedad civil en la

evaluación de la gobernabilidad, que podría potencial-

mente reforzar la calidad de la apropiación.

El presidente actual está en su segundo mandato y no

tendrá un tercero. La recién electa asamblea parece

albergar algunos partidos de oposición genuinos, algu-

nos de los cuáles están preparándose para las próxi-

mas elecciones presidenciales que serán más competi-

tivas. Existe una serie de actores que promueven la

democracia y que trabajan para fortalecer la capaci-

dad de control de la asamblea nacional, así como los

perfiles programáticos y las estructuras organizaciona-

les de los partidos. Todo ello podría contribuir a la

madurez de la democracia con “reglas del juego” para

el debate público progresivamente establecidas.

La descentralización promete delegar la toma de decisio-

nes, la formulación del presupuesto y el control público.

Ello parece crear vínculos positivos con los mecanismos

locales de rendición de cuentas. En las elecciones locales

de 2004, no se renovaron los mandatos de más de la

mitad de los representantes, inaugurando así un meca-

nismo para el cumplimiento de la rendición de cuentas.

La sociedad civil está participando de manera crítica

en el debate sobre la Declaración de París. Una con-


12

sulta a la sociedad civil en octubre de 2007 solicitó la

sustitución del principio de “apropiación” por la

“auto-determinación soberana” y propuso alternativas

al proceso del DELP dirigido externamente. Algunas

iniciativas financiadas por los donantes dirigidas a for-

talecer la capacidad de advocacy de la sociedad civil

ahora se centran en equipar a grupos de la sociedad

civil para desempeñar un papel de vigilancia.

Nicaragua: ¿Una apropiación

contraproducente?

Al ser un país dependiente de la ayuda (20,7 por ciento

del PIB en 2005), Nicaragua ha sido un caso piloto para

la implementación de la Declaración de París, a la que

contribuyó al albergar una Evaluación Conjunta de País y

Aprendizaje, participando en la formulación de los com-

promisos, y adoptando rápidamente un Plan Nacional

para la Apropiación, Armonización y Alineación. En tér-

minos históricos, el estatus de Nicaragua como un “país

mimado de los donantes” proviene de los altos niveles de

apoyo que recibió de movimientos de solidariedad duran-

te la sangrienta guerra civil de los años ochenta, la adop-

ción de un primer DELP en 2000 y la activa implemen-

tación del proceso PPAE (2001-2004). Desde 2007, la

agenda de París está viviendo un duro despertar debido al

cambio de gobierno que puso final a la cómoda “relación

especial”que existía entre los donantes y la anterior admi-

nistración.Como consecuencia de la polarización política,

el clientelismo profundamente arraigado y la débil organi-

zación institucional del sector público, el sistema político

de Nicaragua está plagado de grandes problemas estruc-

turales.A pesar de estar consolidada como el único depor-

te nacional, la democracia se ha alcanzado sólo de mane-

ra parcial y su profundización está bloqueada por canales

defectuosos para la representación de intereses. Mientras

tanto, los índices de pobreza y desigualad siguen determi-

nando de manera severa las condiciones de vida de la

mayoría pobre.

Implementación y actoresLa economía política de Nicaragua crea un espacio

desafiante para la adaptación de la agenda de París,

dado que tanto la organización institucional como la

cultura política impiden alcanzar un consenso social en

las áreas relacionadas con el desarrollo. Ante la pola-

rización entre el Sandinismo y el anti-Sandinismo, las

estructuras clientelistas y un sector público inestable,

la dinámica de la armonización de los donantes se cen-

tra casi exclusivamente en la interacción con el gobier-

no. Los espacios para la influencia y la interlocución

están escasamente consolidados para otros stakehol-

ders domésticos. La participación ha sido limitada a

procesos de consulta con organizaciones de la sociedad

civil, que en su mayoría dependen del interés selectivo

de los donantes en apoyar el frágil Sistema Nacional

de Participación. Mientras que la apropiación guber-

namental está en el centro de la atención de los donan-

tes, la Asamblea Nacional y el principal organismo

público de control –la Oficina del Auditor General–

sólo participan de manera superficial en el proceso de

implementación de los compromisos de París.

En el estudio de país se identifican las principales limi-

taciones para conseguir un papel eficaz del triángulo de

supervisión en la rendición de cuentas, participación y

transparencia de las políticas públicas relativas al de-

sarrollo, apoyadas por la armonización de los donantes.

Las organizaciones de la sociedad civil critican la con-

sulta meramente funcional durante el establecimiento

del actual Plan Nacional de Desarrollo; y también exis-

ten dificultades en salvaguardar una participación más

amplia de los ciudadanos. A pesar de las preocupacio-

nes sobre el desarrollo democrático e institucional

general del país, las capacidades analíticas ante las

implicaciones en el mediano plazo de la armonización

de los donantes son todavía débiles, especialmente en

relación al creciente uso de las nuevas modalidades de

ayuda.

La Asamblea Nacional desempeña un papel activo en

todos los aspectos relacionados con el presupuesto

general de la República, programas de préstamos y la

legislación financiera, pero es a menudo percibida

como un obstáculo a superar en relación a los cambios

legislativos requeridos por el FMI, un prerrequisito

para el desembolso de los fondos de apoyo presupues-

tario general y sectorial. La polarización política limi-


13

ta las capacidades no sólo en materia de representa-

ción ciudadana, sino también de la participación acti-

va en la construcción de un proyecto nacional de de-

sarrollo.

A pesar de responsabilizarse del control de la adminis-

tración pública y la supervisión de los fondos guberna-

mentales, la Oficina del Auditor General no audita

directamente las acciones de los donantes y sus contri-

buciones a los distintos programas y presupuestos del

gobierno. Estructuralmente débil todavía como un

organismo de control, el fortalecimiento institucional

de la Oficina del Auditor de cierta forma depende del

apoyo fragmentado de una comunidad de donantes

preocupada por el nivel de polarización política y

corrupción.

Uno de los principales desafíos para la armonización

de donantes es el funcionamiento atomizado del trián-

gulo de supervisión. Las alianzas entre la sociedad

civil, la Asamblea y la Oficina del Auditor General se

dificultan, dado que la polarización impide la creación

de intereses comunes. Mientras tanto, los donantes

apuestan casi exclusivamente por la interacción con el

fuerte Ejecutivo, sin involucrar de manera estratégica

a otros stakeholders.

DesafíosDesde 2007, la agenda de París está teniendo un duro

despertar tras el cambio de gobierno en el país. Cuando

el gobierno de Ortega asumió el poder, optó por una

fuerte apropiación que pone en peligro el espíritu deli-

berativo de la agenda de eficacia de la ayuda. El

gobierno Sandinista también abandonó los espacios

para el diálogo político y entró en un discurso conside-

rablemente duro en contra del “intervencionismo”

occidental. Junto con una preocupante inclinación

autoritaria y la capitalización de la presencia de “nue-

vos donantes” (como Venezuela e Irán), los donantes

se enfrentan ahora a una “apropiación contraprodu-

cente” (Schulz, 2007). En este liderazgo nacional más

contencioso, el gobierno está avanzando hacia una rea-

signación del papel de los donantes, que podría signifi-

car una importante reducción de su influencia.

Además, existe una probable reconstitución de los

espacios y mecanismos para la participación civil fuera

del sistema establecido, y un deterioro significativo en

materia de transparencia y acceso a la información.

Estos procesos poco analizados han creado un entorno

complejo para este estudio, dado que la investigación

tuvo que tener en cuenta el progreso de la agenda de la

eficacia de la ayuda a lo largo de los últimos años y su

aparente demolición desde principios de 2007.

En términos generales, si bien el discurso de la comu-

nidad donante reconoce el posible impacto de su aline-

ación y coordinación con el gobierno en el sistema polí-

tico de Nicaragua, el debate sobre su participación en

la economía política es todavía incipiente.

Los desafíos a los que se enfrentan los donantes tienen

cuatro vertientes. En primer lugar, los donantes

demuestran una clara tendencia hacia estrategias ais-

ladas en su elección de instrumentos, especialmente en

relación al fortalecimiento de las capacidades de los

stakeholders domésticos en vistas de las nuevas moda-

lidades de ayuda. Asimismo, estos enfoques fragmenta-

dos no han conseguido fomentar alianzas entre los

actores de control que podrían mejorar y consolidar la

rendición de cuentas tanto de los gobiernos como de la

comunidad donante.

Segundo, el diálogo con el gobierno se ha centrado

excesivamente en las dimensiones técnicas, sin debatir

los criterios políticos para la ayuda y su relevancia

para la democratización. Basados más bien en la con-

veniencia en vez del compromiso, los donantes armoni-

zados no han desarrollado relaciones estables con los

actores de control que son considerados una fuente de

riesgos difíciles de manejar. Entre los donantes, surgen

importantes fricciones en el cambiante entorno políti-

co de Nicaragua, ilustrando serias dificultades para

alcanzar acuerdos y consensos sobre cuestiones políti-

cas en el nivel marco.

En tercer lugar, la organización institucional de las

agencias donantes está en construcción, adaptando la

agenda general de París, pero los cambios se centran

principalmente en mecanismos y procedimientos con-

juntos. Si bien la evaluación de la economía política ya


14

forma parte de la agenda de algunas sedes, eso no se

ha traducido en capacidades analíticas en el terreno.

En este contexto, delegar competencias parece arries-

gado, ya que las oficinas en el terreno podrían tornar-

se cada vez más dependientes del gobierno receptor,

especialmente cuando carecen de un análisis firme de

la economía política y un fuerte apoyo desde la sede.

Finalmente, a pesar de los compromisos y el conocimien-

to de los profesionales de las oficinas de país, los donan-

tes todavía no aprovechan sus recursos humanos como

pilares centrales de enfoques coherentes hacia la econo-

mía política específica. Las limitaciones de tiempo y la

rotación del personal emigrante es una gran preocupa-

ción. Por otro lado, a pesar de su conocimiento poten-

cialmente beneficioso, el personal bien preparado no está

integrado de manera eficaz en el análisis de las dimen-

siones políticas de la agenda de París en Nicaragua.

OportunidadesA pesar de la aparente volatilidad de las reglas del

juego para la cooperación internacional al desarrollo,

Nicaragua es un valioso caso del cual extraer posibles

lecciones. El futuro desempeño de los donantes ante

los desafíos depende en gran medida del aprendizaje de

la situación actual y de su capacidad para mirar más

allá de la eficacia y adoptar un papel constructivo en

la economía política.

El estudio de país recomienda a los donantes compro-

metidos con el capítulo nicaragüense de la agenda de

París considerar las iniciativas en cuatro dimensiones.

Primero, la elección de instrumentos puede mejorarse

sistematizando y compartiendo las buenas prácticas

en menús de modalidades. La identificación consisten-

te de la demanda existente de fortalecimiento institu-

cional y la especialización de los actores de control

podría mejorar la articulación de esos actores en el

proceso de armonización.

En segundo lugar, los donantes deberían profundizar y

coordinar un análisis de la economía política y los ingre-

dientes básicos del consenso social.Una hoja de ruta con-

juntamente diseñada para la gobernabilidad y la demo-

cratización, apoyada por un código de conducta, debería

aclarar los términos y estrategias que podrían influir de

manera positiva la profundización de la democracia en

Nicaragua. Un diálogo político horizontal con el gobier-

no debería identificar los criterios políticos para la coo-

peración, con el fin de reforzar procesos que ya tienen un

marco judicial y podrían fomentar el consenso social.

Tercero, la organización institucional de las agencias

donantes podría reconfigurarse según las dimensiones

políticas. Es necesario acompañar los procesos de dele-

gación de competencias con una interacción más cerca-

na y la retroalimentación sobre la economía política y

la evaluación de la gobernabilidad entre las unidades de

metodología de las sedes por un lado, y el personal en

el terreno, por el otro. Un mecanismo de revisión por

pares en el país podría ser útil para recopilar las lec-

ciones aprendidas en las distintas oficinas en el terreno.

Finalmente, con el fin de adaptar la gestión de los

recursos humanos, se recomienda asignar un tiempo

específico para el análisis de la economía política e

involucrar a los funcionarios en el diseño e implemen-

tación de las estrategias de acción. Dado el alto nivel

de rotación del personal emigrante, es vital mejorar la

gestión del conocimiento. La complementariedad entre

el personal emigrante y el nacional podría mejorarse

mediante un diseño más eficaz de los papeles asigna-

dos, combinado con una integración más profunda en

las oficinas de los profesionales nacionales y un mejor

acceso a las redes informales de expertos nacionales.

Perú: ¿Alineación por decreto?

Perú es un país de renta media con una incidencia de

ayuda del 0,7 por ciento del PIB. No obstante, la des-

igualdad excesiva y la extrema pobreza –particular-

mente a lo largo de la línea divisoria urbana-rural–

caracterizan el panorama. Perú tiene una historia

donde las instituciones han sido desmanteladas y el

presidencialismo autoritario ha tomado el control, aun-

que presenta algunas mejoras en tiempos recientes.

Implementación y actoresEl suministro de ayuda en Perú presenta una pronun-

ciada preferencia por la ayuda a través de ONG, inclu-


15


16

so cuando se trata de AOD. Por tanto, desde una pers-

pectiva, el sector de las ONG se ha convertido en una

estructura de apoyo para los excluidos, y, desde otra, en

una duplicación ilimitada de estructuras y una prolife-

ración de actores. Mientras que las dos visiones tienen

un cierto grado de validez, el gobierno busca gestionar

las actividades de las ONG mediante la alineación por

decreto a los planes nacionales e intentando canalizar

más fondos a través de las estructuras del gobierno. El

estudio de caso de Perú relata preocupaciones respec-

to de que la alineación se solicita para las políticas

gubernamentales a corto plazo, en vez de objetivos ins-

titucionales a largo plazo. Por lo tanto, se sospecha que

el nuevo control sobre los fondos de ayuda sirve para

dirigirlos hacia propósitos electorales. Esa preocupa-

ción aumenta cuando se introduce un concepto legal de

“emergencia nacional”, que podría ser usado para

tomar medidas duras contra las ONG que trabajan en

áreas sensibles como los sindicatos mineros, los grupos

indígenas o la movilización en contra de los acuerdos

de comercio. Por otro lado, no parece existir ninguna

iniciativa, por parte de los donantes o de las ONG, para

acabar con el sistema paralelo y empezar a tomar

“París” en serio.

DesafíosPerú ha firmado la DP al igual que lo han hecho los

donantes que operan en el país. No obstante, dado el

papel secundario que desempeña la ayuda en términos

de volumen, los compromisos de París no han conlle-

vado muchos cambios en la práctica de los donantes.

La mayor parte de la ayuda sigue siendo canalizada a

través de proyectos no gubernamentales con escaso

compromiso en materia de armonización. Ello se ha

agravado debido a la reciente salida de algunos de los

donantes que solían poner más énfasis en el diálogo

horizontal sobre las políticas, la alineación y las moda-

lidades de programa.

Perú tiene uno de los sistemas políticos más volátiles

de América Latina, con uno de los niveles más bajos de

estabilidad en el sistema de partidos. A ello se suma

que la población tiene poca confianza en los partidos

políticos y un altamente centralizado sistema presi-

dencial que apenas deja espacio para el control parla-

mentario. De manera similar, el sistema judicial y las

instituciones de control se consideran débiles y a menu-

do son acusados de prácticas corruptas.Todavía sufren

los efectos del desmantelamiento institucional y el pre-

sidencialismo totalitario del régimen de Fujimori. La

sociedad civil es vibrante y ha empezado a profesiona-

lizarse y entablar relaciones con instituciones de inves-

tigación. No obstante, dirigidas por fondos externos

erráticos, las ONG están fragmentadas y generan islas

de proyectos desconectadas. Asimismo, muchos parla-

mentarios tienen una posición agresiva hacia la socie-

dad civil externamente financiada, la cual consideran

intrusiva en los asuntos nacionales. En general, el

“triángulo de supervisión” del parlamento, control

horizontal y la sociedad civil es ineficaz y a la vez poco

conectado.

Perú, al no formar parte de la iniciativa PPAE, no ha

diseñado un DELP. En 2002 se siguió un enfoque com-

parable al diseño participativo de los objetivos del des-

arrollo, con el establecimiento de un “Foro Nacional”,

en el que participa el gobierno, los partidos políticos

con representación parlamentaria, las organizaciones

no gubernamentales y el sector privado. Ello resultó en

el “Acuerdo Nacional” –un documento con una visión

a 20 años, pero que no fue, sin embargo, dividido en

directrices operacionales, presupuestarias y de planifi-

cación. El nuevo gobierno electo aparentemente dejó

de lado el acuerdo y lo reemplazó con un enfoque de

arriba hacia abajo. Con este fin, el gobierno podría

contribuir a la ya polémica relación que existe entre el

parlamento y la sociedad civil organizada.

En Perú, todos los actores alaban, en teoría, la coordi-

nación, pero pocos la practican. El recién creado orga-

nismo de coordinación del gobierno para las políticas

de ayuda ha demostrado tener poca voluntad de incluir

a actores no estatales o al parlamento en las políticas

de desarrollo. Había puesto la “complementariedad”

–la alegación de que la ayuda internacional debería

cubrir las lagunas que el presupuesto del gobierno no

podía– en el centro de su estrategia de planificación y

ahora desea asignar, de manera unilateral, a los acto-

res de la ayuda los sectores a los que considera nece-

sario. De manera similar, mientras que todos los donan-

tes se adhieren, en teoría, a la estrategia de ayuda

general, en la práctica bilateralizan su interacción con

el gobierno, a través de aquellos ministerios y políticas

que les parecen oportunos. La proliferación de estrate-

gias y la baja coherencia dentro del gobierno lo hacen

posible.

Las ONG nacionales e internacionales en Perú tienen

perfiles distintos. Mientras que las ONG nacionales

actúan sobre todo en su papel de advocacy y control

ciudadano, la mayoría de las ONG internacionales lle-

van a cabo la provisión de servicios en aquellas áreas a

las que el gobierno no alcanza. La regulación del sec-

tor debería distinguir entre esas categorías. La percep-

ción nacional de las ONG ha sido que los esfuerzos del

gobierno por regular la calidad de la provisión de ser-

vicios estaban también dirigidos a controlar los espa-

cios de participación política.

OportunidadesEl debate sobre la DP ha llegado a Perú. Por un lado,

el Gobierno ha tomado la iniciativa de dirigir los fon-

dos a los sectores a los que ha elegido. Por el otro lado,

el sector de las ONG teme que los esfuerzos legítimos

por reducir los costes de transacción y estructurar

mejor la proliferación de actores sean víctima de un

uso indebido con el fin de limitar su independencia polí-

tica. Por lo tanto, el Gobierno ha presentado su pro-

puesta para una nueva arquitectura de ayuda en Perú,

que podría ser criticada por su falta de una apropia-

ción más amplia. No obstante, ahora se espera una res-

puesta de la comunidad donante para diseñar mecanis-

mos de diálogo con el Gobierno y modalidades que

tomen en serio las preocupaciones del Gobierno en

torno a la falta de rendición de cuentas en los proyec-

tos a pequeña escala, y apoyen al Gobierno en su papel

general de coordinación. Por lo tanto, los donantes

deben revisar sus relaciones tanto con las ONG nacio-

nales como con las internacionales, haciendo una clara

distinción entre la provisión de servicios y las funciones

críticas de control.

El personal en las oficinas en el terreno está a menudo

inmerso en la gestión de los diversos contratos con las

ONG y, de esta manera, pierde el contacto con la situa-

ción más general. Algunas oficinas en el terreno siguen

alimentando estructuras paralelas, sin poder relacio-

narse con el Gobierno. La armonización es laboriosa y

debería recibir más recompensas.

Dado que el sector de las ONG en Perú es un actor

dominante en las políticas de desarrollo, deben esta-

blecerse mecanismos conjuntos para su rendición de

cuentas. El intento del Gobierno de controlar legal-

mente el sector con esquemas de certificación y la sub-

siguiente inquietud en los círculos de ONG, presenta

una oportunidad para renovar las relaciones o polémi-

cas o evasivas entre el sistema político y el sector no

gubernamental. En este contexto, las ONG deberían

proponer sistemas de auto-gobernabilidad y rendición

de cuentas a sus distritos, que podrían responder a las

preocupaciones legítimas del Gobierno en términos de

la rendición de cuentas financiera y el enfoque basado

en los resultados, pero ofrecería mecanismos de con-

trol gestionados por el propio sector no gubernamen-

tal. Los donantes, al ser los mayores contribuyentes a

las ONG nacionales e internacionales, pueden facilitar

ese proceso.

Vietnam: ¿Una fuerte apropiación?

Vietnam encabeza todas las listas en términos de cre-

cimiento económico y reducción de la pobreza, pero

está en la zona roja cuando se mide su desempeño

según indicadores de libertad política. A pesar del

hecho de que Vietnam esté entre los 10 países que más

reciben flujos netos de AOD del mundo, es un país no

dependiente de la ayuda en el sentido de que, en primer

lugar, ha avanzado mucho por sí solo tras el comienzo

de una cauta liberalización económica en 1986 y, en

segundo lugar, es el Gobierno vietnamita quien estable-

ce las políticas. Considerado un laboratorio para la efi-

cacia de la ayuda incluso antes de las declaraciones de

Roma y de París, Vietnam ha venido trabajando enér-

gicamente para poner en práctica la apropiación, la

alineación y la armonización, con una fuerte voluntad

y muchas iniciativas piloto innovadoras. Por ello,

Vietnam es frecuentemente considerado un líder global

en materia de eficacia de la ayuda, con importantes

lecciones para todas las agencias donantes involucra-


17

das en la agenda de París. Si bien la apertura política

y la democratización del Estado monopartidista alta-

mente centralizado políticamente todavía no son con-

sideradas prioridades para los donantes en Hanoi, sus

experiencias históricas de dependencia e interferencia

de actores han resultado en una fuerte apropiación y

un liderazgo decidido.

Implementación y actoresVietnam presenta una organización de la armonización

compleja pero funcional, liderada por el Gobierno viet-

namita, en su mayoría a través de su ministerio de

Planificación e Inversiones. Los donantes emprendedo-

res lideran el camino con nuevas prácticas de coordi-

nación, seguidos de los más cautos. El apoyo presu-

puestario general va por su séptimo ciclo, con 13

donantes multilaterales y bilaterales y 17 áreas de

políticas diferentes. La fuerte apropiación guberna-

mental es una característica marcada, reflejada en la

propia estrategia de desarrollo socioeconómico que, en

2006, fue ampliamente consultada y reconocida como

la base para la alineación, evitando un proceso DELP

liderado desde fuera (Alcaide/Sanz-Ramos 2007).

Mientras que la participación política está muy contro-

lada, el acceso a la información para los ciudadanos –via

e-gobierno– es muy avanzado y representa una impor-

tante experiencia en términos de la rendición de cuentas

en entornos no democráticos. Las relaciones de ayuda

también están cambiando en base a la participación viet-

namita en la medición de los resultados del desarrollo.

Los donantes están muy concentrados en la capital,

debido a la mecánica de las nuevas modalidades de

ayuda. Por tanto, la sociedad civil a menudo se con-

funde con los grupos urbanos, ignorando en cierta

medida a las organizaciones rurales, con sus voces

emergentes. Por el otro lado, el diálogo sobre políticas

con el Gobierno, a través del apoyo presupuestario

general y las plataformas de diálogo, está abierto a la

participación de las ONG internacionales que actual-

mente promueven el papel de las ONG vietnamitas.

La continua diversidad de donantes es crucial para la

democratización desde arriba, ya que el pluralismo en

los enfoques de los donantes al diálogo político interac-

túa con diversas dinámicas de grupos de interés en el

Estado monopartidista y, de esta manera, fomenta la

apertura política (Forsberg 2007). Aparte de este sub-

producto de la falta de armonización, parece evidente

que las configuraciones internas políticas e instituciona-

les en Vietnam, especialmente el limitado espacio para

la oposición, crea dudas sobre el compromiso en gene-

ral de los donantes para con la apertura democrática.

Otra posible vía para la apertura política, la democra-

tización y los derechos humanos puede abrirse a través

de la colaboración de los donantes en la lucha contra

la corrupción y su prevención, con las cuales el

Gobierno y el Partido están cada vez más comprome-

tidos. Provocada por escándalos, la coordinación exito-

sa de los donantes ha apoyado esas iniciativas de refor-

ma anticorrupción y judicial propuestas por el

Gobierno. Sin embargo, los programas anticorrupción

o relativos a la administración pública son considera-

dos muy delicados, especialmente con respecto a la

organización política e institucional y los procesos.

Como resultado, las oportunidades constructivas de

reforma dependen en su mayoría de relaciones no polé-

micas de ayuda, donde Suecia, vista por el Gobierno de

Hanoi como un “amigo de confianza”, ha tenido una

extraordinaria ventaja comparativa sobre otros donan-

tes (ver Forsberg, 2008).

DesafíosA pesar de que Vietnam alberga uno de los capítulos

más exitosos de la agenda de París, el desempeño de los

donantes en el entorno político e institucional específico

se enfrenta a varios desafíos. A continuación se analizan

dos dimensiones clave del impacto de la armonización de

los donantes en la democratización en Vietnam.

El primero es relativo al aspecto más técnico de la

implementación de la agenda de eficacia de la ayuda.

A pesar del progreso alcanzado, la compleja configu-

ración de la armonización mantiene los precios de

transacción a niveles altos, concentra el personal en las

actividades de coordinación y limita la participación

social de las ONG (en su mayoría internacionales). Los

escándalos de corrupción en Vietnam han producido un


18

mayor interés desde la sede (y los distritos de los

donantes) en los compromisos de las oficinas de país,

limitando así un mayor traspaso de competencias. El

uso de los sistemas nacionales y las nuevas modalida-

des de ayuda está todavía limitado a algunos donantes

emprendedores, dado que para muchas agencias los

proyectos siguen siendo una forma atractiva de sumi-

nistrar ayuda. Algunos ministerios y organizaciones

vietnamitas también tienen una cultura de proyectos,

ya que los proyectos son considerados responsabilidad

de los donantes y una fuente de ingresos para financiar

los débiles sistemas financieros domésticos.

El segundo nivel de evaluación se centra en la influen-

cia de los donantes en el proceso de apertura política

del Estado monopartidista sin una amplia participa-

ción. Dentro de la apuesta por una apropiación nacio-

nal fuerte, enfoques de arriba hacia abajo en la toma

de decisiones reflejan el deseo del Gobierno y del

Partido de mantener el control sobre la sociedad civil.

Las consultas con la sociedad civil, si bien son más fre-

cuentes, todavía son muy limitadas. El proceso de

reforma en Vietnam está altamente “monopolizado”

por los líderes del Gobierno y del Partido, a menudo

ignorando las opiniones de los oficiales de menor rango

y la sociedad civil vietnamita. Los donantes se enfren-

tan a dificultades para participar directamente incluso

en cambios mínimos a la organización política e insti-

tucional, y oportunidades concretas dependen sobre

todo del nivel de confianza en la relación de ayuda bila-

teral en cuestión. En ese contexto, es necesario superar

la perspectiva de los donantes enfocada en una fuerte

apropiación gubernamental y profundizar el entendi-

miento de la subyacente interacción de intereses y

capacidades de los stakeholders domésticos, que toda-

vía representan un potencial para la democratización.

OportunidadesEn las dos dimensiones anteriormente mencionadas,

todavía existe un importante potencial para la mejora

en la comunidad donante en Vietnam.

En el nivel técnico, una mayor división del trabajo

basada en acuerdos entre los donantes líderes podría

ayudar a reducir los costes de transacción. Eso depen-

de en gran parte de la voluntad de las sedes de involu-

crarse en la complementariedad y la armonización en

todos los niveles, incluyendo el nivel de traspaso de

competencias. Por el otro lado, hace falta un aumento

tanto en el número como en la preparación del perso-

nal emigrante (en términos de aptitudes, conocimiento

de las políticas públicas, etc.) para mejorar las capaci-

dades de los donantes de llevar a cabo un diálogo polí-

tico y evaluar e influenciar las políticas públicas. La

capacitación para las operaciones de apoyo presupues-

tario sectorial y la introducción de nuevas modalidades

de ayuda de manera piloto podrían promover, en el

medio plazo, el uso de los sistemas nacionales.

Por el otro lado, para que la agenda de eficacia de la

ayuda funcione como un catalizador de la apertura

política, se pueden identificar varios puntos de entrada

dentro de un enfoque sensible y no polémico. Se podría

reforzar el trabajo analítico conjunto entre los donan-

tes y la preparación del personal, con el fin de facilitar

un entendimiento más profundo de las oportunidades

disponibles para la apertura política y el papel de los

donantes en el contexto político existente. Una impor-

tante cuestión a tratar es el impacto de la armoniza-

ción (versus la diversidad) en los distintos grupos de

interés y stakeholders dentro del sistema monoparti-

dista, donde la democratización dependerá, en el medio

plazo, de los procesos de toma de decisiones de arriba

hacia abajo y se enfrentará a pocos obstáculos en el

camino hacia una respuesta amplia y activa de la ciu-

dadanía, que está interesada sobre todo en el progreso

económico. Un mayor compromiso hacia el proceso de

descentralización, por ejemplo a través de la capacita-

ción y la participación de actores subnacionales en la

agenda de eficacia de la ayuda, podría abrir espacios

para la reforma política y del sector público. La agen-

da anticorrupción es otro posible desencadenante de

cambios más extensos, que podría explorarse en las

interacciones entre los donantes y los receptores y que

podría avanzar, con cautela, desde la política hacia el

diálogo político. En este contexto, las ventajas compa-

rativas de los donantes podrían considerarse no solo

por sector, pero también en términos de hacer posibles

los cambios políticos, los derechos humanos y la parti-

cipación de la sociedad civil.


19

Desafíos comunes:Enmarcar la donación

en la economía política

El proceso de investigación se ha basado en cuatro

estudios de país muy distintos en términos de los siste-

mas políticos, trayectorias históricas de reivindicación

de la inclusión democrática y tratamiento de las

estructuras poscoloniales, así como factores básicos

como los niveles de renta y desigualdad, indicadores

sociales y la dependencia de la ayuda. Considerando

que es difícil extrapolar lecciones generales, este capí-

tulo tiene por objeto hacer un mapeo de los eslabones

que unen los procesos políticos internos a la presencia

de actores de ayuda extranjeros. El objetivo es con-

cienciar a los planificadores de la ayuda en las sedes y

las oficinas en el terreno de los efectos explícitos e

implícitos de la cooperación internacional sobre la

democratización de los sistemas políticos de los países

socios. Este capítulo describe la interacción entre la

ayuda y los procesos locales de profundización de la

democracia según las tres dimensiones que considera-

mos de vital importancia para la economía política:

transparencia / acceso a la información, participación

/ “voz”, y rendición de cuentas. Posteriormente, se pro-

pondrán pasos concretos sobre cómo adaptar las

estructuras de las agencias donantes y sus prácticas en

materia de suministro de la ayuda para que tengan en

cuenta esas influencias.

Transparencia y acceso a la

información

Los ciudadanos deben conocer las propuestas del

Gobierno, qué está haciendo y qué está proporcionan-

do. Eso puede estar apoyado o ser obstruido por los

donantes.

Los estudios de país presentan algunos avances en res-

puesta a los compromisos de París. La atención a los

procesos presupuestarios y las nuevas modalidades de

ayuda –en primer lugar y más importante el apoyo pre-

supuestario– ha desencadenado el apoyo de los actores

de desarrollo institucionales hacia los sistemas de

información y estadísticas en el país receptor. En

Vietnam, la visión de la gestión basada en los resulta-

dos ha sido fuertemente adoptada por el Gobierno.

Agregando a las experiencias históricas con ejercicios

de planificación, los objetivos son formulados y comu-

nicados a los ciudadanos. Asimismo, recientemente se

han introducido tecnologías de e-Gobierno. En con-

traste, el acceso al bien establecido sistema de infor-

mación online de Nicaragua fue restringido tras el

cambio de Gobierno en 2007, y en Malí, cualquier

intento de establecer referencias en materia de indica-

dores sociales o económicos acaba en la oscuridad de

la informalidad y falta de datos fidedignos. Muchos de

esos sistemas de información solo podrán estar com-

pletamente operativos si los donantes cuentan con ellos

para sus propios propósitos como indicadores de moni-

toreo y evaluación. Ese todavía no es el caso, excepto

en países –como Vietnam– donde el apoyo presupues-

tario ha producido un circulo virtuoso de mejora de los

sistemas y alineación de la ayuda.

Otro componente consiste en saber quién hace qué en

términos de suministro de la ayuda.Tras la Declaración

de París, la mayoría de los países han establecido sis-

temas de elaboración de informes relativos a los

donantes. En Malí, un informe anual, elaborado por la

Comisión Europea y el fondo técnico de donantes, pro-

porciona (desde 2006) datos detallados de los desem-

bolsos por sector, por instrumento y por región. Eso se

lleva a cabo localmente y complementa los informes

del CAD, así como revela las grandes diferencias exis-

tentes entre lo que piensa el Gobierno que recibe y lo

que los donantes dicen que hacen. Nicaragua tiene dos

sistemas internos para informar sobre la ayuda, uno

obligatorio para los donantes oficiales y otro opcional

para la cooperación al desarrollo no gubernamental.

En Perú, desde 2005 una agencia se encarga de resu-

mir los datos anteriormente dispersos en informes

anuales. En Vietnam, una base de datos de ayuda al

desarrollo ha sido creada para seguir y presentar todos

los flujos de ayuda.


20

Aunque esas iniciativas representan un sistema más

bien técnico entre el Gobierno y los donantes, su dispo-

nibilidad al público, a menudo reforzada mediante

páginas web, permite la participación de la sociedad

civil. Además de la falta de un acceso adecuado a

Internet, pocos ciudadanos en el Sur están preparados

para entender los datos proporcionados. Para ello, es

necesario desagregar el término “sociedad civil”.

Además de su mandato general de rendición de cuen-

tas, las organizaciones intermediarias bien equipadas e

independientes, como los medios de comunicación, gru-

pos de interés y organizaciones de control, son necesa-

rias como líneas de transmisión. Son necesarias para

analizar los datos y, a partir de ahí, elaborar narrati-

vas consistentes y relevantes al público, ya sean decla-

raciones de derechos medibles (“En 2010 ningún niño

irá a la cama hambriento”) o escándalos de corrup-

ción. En algunos países, los donantes han apoyado gru-

pos de monitoreo del presupuesto y los medios de

comunicación, si bien dicha capacitación no está estra-

tégicamente vinculada al uso del apoyo presupuestario

y el apoyo hacia la gestión de las finanzas públicas.

Asimismo, la usualmente citada distinción entre provi-

sión de servicios y advocacy se hace más difícil, debido

a que las organizaciones que trabajan en la provisión

de servicios a nivel de la comunidad también están

potencialmente capacitadas para verificar y revisar la

información proporcionada por el Gobierno.

En algunos países, como Nicaragua, recientemente han

desaparecido algunas de las fuentes de información a

consecuencia del cambio de Gobierno. En otros países,

como Vietnam, la información está disponible, pero su

uso es más difícil debido al fuerte control de la pobla-

ción. En este aspecto, los donantes tienen o un poder

limitado o poca inclinación a defender los derechos

básicos como la libertad de asociación, la libertad de

expresión y el acceso a la información.

Anteriormente, las instituciones de control y los orga-

nismos de auditoría estaban haciendo el trabajo de

manera relativamente silenciosa. Con la nueva atención

enfocada hacia los sistemas gubernamentales debido a

los compromisos de la Declaración de París, algunos

donantes han apuntalado esas instituciones y han inver-

tido en sus estrategias de comunicación. Un ejemplo de

ello es el informe anual del Auditor General de Malí. No

obstante, la politización de algunas de estas institucio-

nes sigue siendo un gran desafío. Con miedo a los ries-

gos políticos, muchos donantes en Nicaragua son rea-

cios a participar en el fortalecimiento de la Oficina del

Auditor General, a pesar de que ese organismo de con-

trol esté abiertamente demandando tanto ayuda como

un papel más activo en la gestión fiscal de la financia-

ción al desarrollo al presupuesto de la República.En los

sistemas políticos, con frecuencia muy centralizados y

enfocados en el Ejecutivo, como las constituciones pre-

sidenciales de Malí y Perú, los tribunales de auditoría y

otros mecanismos de control horizontal son a menudo

usados para fines políticos. Si bien los donantes inten-

tan aumentar su independencia, su posición constitucio-

nal y la libertad de acción que se les concede dependen

en gran parte de la política interna.

Los parlamentos en los cuatro estudios de país desem-

peñan papeles diferentes. En Nicaragua, la representa-

ción de los intereses de los ciudadanos está limitada

por la polarización, la corrupción y el clientelismo.

Sumergida en luchas continuas de poder, la Asamblea

Nacional tiene pocos incentivos para la transparencia.

Por lo tanto, no constituye un canal adecuado para el

acceso a la información, y parece más bien limitar el

funcionamiento de la configuración institucional gene-

ral. En Vietnam la democracia representativa sigue

siendo limitada, y los donantes respetan el mensaje

básico del Gobierno vietnamita de no interferir en los

asuntos internos. En Malí, el control parlamentario es

débil.Se ha ejercido poco control sobre las políticas del

Gobierno, los miembros del parlamento no han habi-

tualmente canalizado las preocupaciones de la pobla-

ción y tampoco han retroalimentado los debates hacia

sus distritos, y las cuestiones de desarrollo han estado

en lo bajo de la agenda. Esa situación es agravada por

la constitución presidencial y los sistemas de votación,

que impiden el desarrollo de partidos fuertes y permi-

ten la participación de un gran número de partidos

pequeños sin perfiles programáticos. No obstante, exis-

ten señales de que hay una oposición más substancial

en la recientemente electa asamblea. Además, existen

programas dentro del proceso de descentralización que


21

tienen por objeto trabajar con los parlamentarios para

mejorar la rendición de cuentas hacia abajo. En Perú,

los principales partidos en el parlamento toman una

posición abiertamente hostil hacia la sociedad civil

organizada. Los escándalos de corrupción continuos

merman la credibilidad de los representantes. La gran

volatilidad del sistema de partidos peruano es tanto

razón como consecuencia de la extrema falta de con-

fianza en el sistema político. El Ejecutivo a menudo

evita el parlamento. El parlamento no participó de las

consultas sobre la estrategia de Cooperación Nacional.

En general, la mayoría de estos casos presenta una

representación política dirigida por motivos clientelis-

tas en vez de por la representación del electorado y las

elecciones programáticas.

Los resultados de los estudios de país resaltan que los

parlamentos están mal equipados para ejercer su papel

de supervisores e informar a los distritos.A menudo igno-

rados y marginados en las relaciones de ayuda, los parla-

mentos deberían tener un papel fundamental en el con-

texto general de gobernabilidad y su desempeño es esen-

cial a las tres dimensiones de la economía política.

Tradicionalmente, los donantes han enfocado en el

Ejecutivo y la sociedad civil en el proceso nacional de pla-

nificación y monitoreo. El desempeño del parlamento

debería reforzarse como parte de un enfoque en la apro-

piación democrática y una mejor rendición de cuentas

doméstica, pero, al mismo tiempo, teniendo en cuenta el

entorno social y cultural (ver también ODI, 2007).

En todos los estudios de caso, el acceso a la información

sobre los programas de Gobierno se consideró limitado

a la capital. Y a pesar de que estén en marcha progra-

mas de descentralización en todos los países, los princi-

pales debates se centran en la capital y ni los Gobiernos

locales ni los grupos de la sociedad civil descentralizada

están integrados en los debates nacionales. Los donan-

tes, con frecuencia, están concentrados en la capital y

tienen poco contacto con regiones más remotas.

La información y las estadísticas no siempre se des-

agregan según el género. Dicha desagregación permiti-

ría un seguimiento del impacto de género de las políti-

cas y resultados y, por lo tanto, permitiría una movili-

zación social y una cobertura mediática enfocada en la

desigualdad de género.

De manera más general, los propios donantes distor-

sionan el acceso a la información de los ciudadanos

porqué proporcionan o demasiado poca, o demasiada,

o información errónea a la sociedad civil. Por un lado,

los donantes todavía se adhieren a los viejos hábitos de

poner la bandera y tener estrategias de comunicación

para sus proyectos, y no para su relación con el

Gobierno en general y el desarrollo del país en su con-

junto. Eso a menudo conduce a una percepción de que

conseguir los servicios es una cuestión de suerte o de

tener habilidades especiales que atraigan a los donan-

tes. Eso, a su vez, impide que hombres y mujeres pobres

desarrollen la percepción de que el acceso a los servi-

cios es un derecho, que el Estado tiene la obligación de

garantizar y que puede ser reclamado mediante la

movilización popular. En Perú, en particular, encontra-

mos un entorno plagado de proyectos a pequeña esca-

la que apenas pueden camuflar su carácter caritativo

final.

Asimismo, los donantes proporcionan demasiado poca

información. Las negociaciones con el Gobierno y el

diálogo político y el diálogo sobre políticas, así como

acuerdos mutuos sobre condicionalidades y las evalua-

ciones para establecer el punto de partida de reformas

de gobernabilidad, a menudo no se comparten con la

sociedad civil. Un ejemplo significativo es el perfil de

gobernabilidad de la CE en Malí, que ha sido añadido

como un anexo a la estrategia de ayuda.

Participación / “voz”

Participación y voz se refieren a la posibilidad de los

ciudadanos de dar forma a las políticas del Gobierno y

demandar cambios y mejoras en su implementación.

La Declaración de París, no obstante, ha implícita-

mente trasladado la participación de modelos defec-

tuosos de participación en proyectos a un nivel de par-

ticipación ciudadana en la planificación del desarrollo

nacional. En muchos casos esa medida no ha sido

adoptada. La “participación” todavía genera imágenes

simplistas de “sentarse debajo del árbol del mango”.


22

Muy a menudo, la “participación” se busca a través de

espacios para las consultas mediante invitación que

están dirigidas a informar a los ciudadanos y aprobar

políticas con el sello de “consultada” requerido por los

donantes, en vez de someter las propuestas guberna-

mentales al escrutinio y, en última instancia, tener la

posibilidad de cambiarlas. En el lado opuesto, está un

concepto de participación que tiene como objetivo

aumentar la interacción entre la sociedad y el Estado,

mediante su acercamiento. Las instituciones del

Estado se acercarían a los ciudadanos si los mecanis-

mos de quejas y auditoría social fueran incluidos en las

instituciones y programas en materia de servicios. Una

sociedad podría acercarse al Estado si sus capacidades

para reivindicar sus derechos fueran mejoradas a tra-

vés del apoyo a la movilización social, la agregación de

intereses y la capacitación institucional para técnica-

mente participar en las políticas del Gobierno. El

modelo defectuoso de participación de la industria de

la ayuda es el Marco Comprensivo de Desarrollo y el

correspondiente proceso de la estrategia de reducción

de la pobreza.

En Vietnam, en vez de aceptar un plano internacional,

el Gobierno ha insistido en diseñar su propia estrategia

–el Plan de Desarrollo Socioeconómico 2006-2010.

En esta estrategia, sin embargo, se incluyen elementos

de reducción de la pobreza y de consulta, en parte

debido al lobbying de los donantes hacia el Gobierno.

No obstante, los mecanismos de consulta siguen siendo

muy controlados, tanto por el Gobierno como por las

estructuras de los partidos locales. Asimismo, existe un

entendimiento común entre los donantes de que presio-

nar al Gobierno vietnamita hacia la apertura demo-

crática sería contraproducente y toda la atención está

puesta en mejorar los elementos técnicos de la buro-

cracia del Estado, la provisión de servicios y el des-

arrollo del sector privado.

En Malí la situación parece ser la inversa. Una socie-

dad abierta se enfrenta a bajos resultados en materia

de desarrollo. Si bien Malí tiene una sociedad civil muy

activa y diversa, la relación entre el Estado y los ciu-

dadanos sufre una serie de desconexiones. La formula-

ción, planificación y elaboración de presupuestos de las

políticas están desconectadas de la implementación y

del discurso político, y las estructuras oficiales de

representación como el parlamento están desconecta-

das de las realidades rurales. Mientras tanto, los líde-

res parecen estar más interesados en el marketing polí-

tico que en una visión genuina de desarrollo. Eso per-

mite la proliferación de prácticas de “participación”

que no consiguen realmente influenciar la toma de

decisiones, que sigue concentrada en un pequeño círcu-

lo de élites políticas y técnicas y asesores seniors de las

agencias donantes. Las oportunidades de la sociedad

civil de solicitar una participación más sólida son limi-

tadas, debido tanto a su capacidad de participar técni-

camente en las políticas del Gobierno como al hecho de

que no es posible probar los resultados reales de las

políticas del Gobierno que son, en su mayoría, desco-

nocidos debido a la falta de datos fidedignos.

En Nicaragua, existe una clara brecha entre la ciuda-

danía y las débiles instituciones que están fracasando

en su labor de representar los intereses y canalizar

una participación eficaz. El Sistema Nacional de

Participación establecido sufre de fragilidad y volati-

lidad. Se está usando principalmente de manera fun-

cionalista, dirigiéndose a consultas sobre políticas

nacionales de desarrollo. Carece del apoyo sistemáti-

co y de largo plazo necesario para evolucionar hacia

un mecanismo que aumente la relación entre el

Estado y los ciudadanos y fomente el diálogo político

y el consenso. La participación de los ciudadanos de a

pie sigue siendo limitada, dado que los donantes y el

Gobierno interactúan principalmente con las ONG con

base en Managua, lideradas por ex activistas

Sandinistas, que presentan ciertos déficits en la repre-

sentación de la mayoría pobre. La sociedad civil en

Nicaragua, carente de una profesionalización y preo-

cupada por el desarrollo político y social en general,

todavía no está completamente preparada para super-

visar de manera eficaz la implementación de la agen-

da de París y, en particular, las nuevas modalidades de

ayuda. Por último, dado que la medición de los resul-

tados del desarrollo es todavía superficial, son escasos

los puntos de entrada concretos para el advocacy de

la sociedad civil y una participación amplia de los ciu-

dadanos.


23

Perú todavía sufre los efectos posteriores del desman-

telamiento de las instituciones que tuvo lugar durante

el régimen de Fujimori.Todas las decisiones se concen-

traban en las manos del presidente y las instituciones

nacionales no estaban abiertas al escrutinio de los ciu-

dadanos, ni tampoco podía la sociedad civil reclamar

espacios para influenciar al Gobierno. El intento del

Gobierno posterior de Alejandro Toledo (2000-05) de

establecer un consenso nacional sobre los objetivos de

desarrollo –el Acuerdo Nacional– no ha sido adoptado

por el Gobierno de Alan García. Ese es solo un ejem-

plo de cómo un monitoreo permanente de los objetivos

sociales y económicos no puede desarrollarse debido al

continuo cambio del entorno institucional y estratégi-

co, que parece cambiar a cada cinco años con un nuevo

presidente. Como se ha explicado anteriormente, el

Gobierno actual se esfuerza por alinear las acciones de

las ONG a sus programas electorales en vez de a polí-

ticas de Estado de largo plazo. Eso dificulta la partici-

pación de los ciudadanos, porque tanto las capacidades

institucionales como los objetivos de desarrollo son

objetivos en movimiento.

La intención es que el proceso de establecer una estra-

tegia operacional de desarrollo, que conduzca a un

DELP, sea un ejercicio políticamente neutro, que se

desarrolle en paralelo al sistema político. La falta de

sincronización con los ciclos electorales debería inten-

tar preservar un consenso sobre las políticas de reduc-

ción de la pobreza intocadas por la política de parti-

dos. No obstante, tal y como demuestran los resultados

en Nicaragua, el apoyo a estas estrategias puede des-

aparecer con un cambio de Gobierno. La falta de com-

promiso de la sociedad civil nicaragüense, quien

supuestamente era copropietaria de la estrategia,

demuestra que el proceso de consulta no consiguió

crear un consenso ciudadano amplio sobre el actual-

mente huérfano DELP.

En general, los donantes todavía recurren muy a menu-

do a los enfoques plano hacia la “participación”que no

alcanzan una participación seria en las políticas, al

contrario de consultas tokenistas que son con dema-

siada frecuencia de naturaleza unidireccional. En otras

palabras, los donantes todavía “siguen sentados deba-

jo del árbol del mango”, mientras que el tren ha avan-

zado hacia prácticas más institucionalizadas que inclu-

yen la sociedad civil crítica, centros de investigación de

políticas con base en el Sur, partidos políticos, movi-

mientos sociales organizados, representantes empresa-

riales y otros.

Otra conclusión general es que, para aumentar la par-

ticipación y la voz, es importante mirar desde la pers-

pectiva del enfoque sectorial, en el sentido de la pro-

moción autónoma de la democracia, así como inscribir

su lógica en cada uno de los programas, promoviendo

oportunidades institucionales en las administraciones

públicas y ayudando a los clientes a reivindicar mejo-

res servicios.

Rendición de cuentas

La rendición de cuentas en un Estado significa que

aquellos que están en el poder revelan sus objetivos y

acciones y se enfrentan a sanciones si no cumplen con

sus obligaciones (Moore & Teskey, 2006).

La “rendición de cuentas mutua”, según la

Declaración de París, define la responsabilidad de los

Gobiernos socios de rendir cuentas hacia abajo hacia

sus ciudadanos y el parlamento, el compromiso de los

donantes hacia la previsibilidad, y la obligación de

ambos de establecer un diálogo abierto y la medición

de éste y otros compromisos de París.

Los estudios de país presentan una amplia serie de

configuraciones institucionales y culturales de cómo el

ethos de “responsabilizar a aquellos en el poder” de

hecho se materializa.

En Malí, es ampliamente conocido y silenciosamente

aceptado el hecho que los servicios públicos no alcan-

zan a las regiones. Se detectaron grandes agujeros en

los presupuestos sectoriales (el ministerio de

Educación, por ejemplo, no podía justificar los fondos

recibidos para libros escolares). Mientras que eso indi-

ca importantes dificultades en la implementación de la

rendición de cuentas en el nivel de integridad de los sis-

temas nacionales, los desafíos en un nivel más político


24

–donde los gestores públicos serían de hecho responsa-

bles por cumplir con sus objetivos– están todavía

menos desarrollados. No hay ninguna información de

gestión disponible sobre el desempeño de los departa-

mentos gubernamentales (Bedi, 2006, 171). En térmi-

nos de la supervisión horizontal, existen dos mecanis-

mos institucionales –la Oficina del Auditor General

(una especie de Comisión Anticorrupción) y el Tribunal

de Cuentas (similar a la Oficina Nacional de

Auditoría). Mientras que la primera depende exclusiva-

mente del presidente, la segunda es todavía muy inefi-

caz y poco apoyada por los donantes. Existe una con-

fusión sobre los respectivos papeles de estos dos orga-

nismos, que potencialmente se solapan. A pesar de ser

considerado como un entorno altamente corrupto,

pocos casos de malversación han sido juzgados en Malí

hasta el momento. Un mecanismo que sí parece fun-

cionar como un instrumento de sanción son las elec-

ciones locales –en las elecciones de 2004, menos de la

mitad de los representantes fueron reelegidos para un

segundo mandato.

Dentro del capítulo nicaragüense de la agenda de

París, el principal impulso en materia de rendición de

cuentas viene del Sistema Nacional de Seguimiento a

Indicadores de Desarrollo (SINASID) y las matrices

de desempeño del Plan Nacional de Desarrollo, apoyo

presupuestario general y enfoques sectoriales amplios.

No obstante, la medición y los informes son fragmen-

tados en estos sistemas relativamente nuevos. La inter-

acción general de las instituciones públicas no facilita

un equilibrio de poderes sólido, dado que los organis-

mos de supervisión (la Asamblea y la Oficina del

Auditor General) carecen de capacidades suficientes,

reciben poco apoyo de los donantes y forman parte de

una altamente politizada lucha por el poder. Por lo

tanto, los canales institucionales de rendición de cuen-

tas son limitados, dejando poco espacio para las ONG

y los ciudadanos para demandar la rendición de cuen-

tas del Gobierno. Dado que las alianzas entre los dis-

tintos actores de supervisión son extremadamente difí-

ciles de construir en la polarizada economía política,

la mayoría de los mecanismos de rendición de cuentas

dependen del compromiso de los donantes, que está

más enfocado en cuestiones funcionales que en el

apoyo general a la rendición de cuentas como parte de

la democratización del sistema político.

En Perú, la interpretación parcial del Gobierno de la

Declaración de París como un medio para demandar la

alineación con los planes del Gobierno ha conducido a

un mayor control sobre las organizaciones de la socie-

dad civil, en vez de una mayor transparencia.

En Vietnam, las tradiciones de planificación podrían

integrarse en la nueva orientación basada en los resul-

tados. Existen estructuras muy fuertes para los con-

troles administrativos internos, mientras que la voz de

la ciudadanía y la rendición de cuentas hacia abajo

están históricamente limitadas y todavía son conside-

radas ajenas al sistema.Además, el control de las prác-

ticas corruptas se ha convertido en una preocupación

genuina del Gobierno y es apoyado por los donantes.

Por tanto, los mecanismos de control y supervisión

horizontales son reforzados, aunque la participación

siga siendo muy restringida.

La impunidad es el mayor enemigo de la rendición de

cuentas. En varios países (como por ejemplo, Malí,

Nicaragua y Perú), la corrupción ha sido detectada y

no se han aplicado sanciones. Eso trasmite señales

equivocadas al Gobierno y desanima a la sociedad civil.

Mientras que las codicionalidades económicas son

altamente refutadas por las OSC del Norte y del Sur,

las condicionalidades políticas acordadas mutuamente

–líneas rojas para el comportamiento aceptable–

merecen una consideración, en el contexto tanto de la

rendición de cuentas interna como de una rendición de

cuentas mutua más contractual entre los donantes y

receptores. Hasta el momento, no parece que la impu-

nidad pueda conducir a un corte en los flujos de ayuda,

a pesar de que las medidas anticorrupción con fre-

cuencia figuran en los acuerdos marco de ayuda, como

los Créditos en Apoyo a la Reducción de la Pobreza del

Banco Mundial o los Perfiles de Gobernabilidad de la

Comisión Europea.


25

Recomendaciones:Avanzar hacia lasbuenas prácticas

Los capítulos anteriores han presentado el contexto,

examinando los cambios más amplios en la arquitectu-

ra de la ayuda (Parte I); han presentado las conclu-

siones de los estudios de caso (Parte II); y han desti-

lado la economía política en relación a las dimensiones

de la transparencia, la participación y la rendición de

cuentas (Parte III). Este capítulo dirige la atención

hacia las implicaciones para los donantes. Se exploran

cinco niveles que constituyen la configuración general

del suministro de la ayuda: el diálogo político, las capa-

cidades analíticas, la elección de instrumentos, las con-

figuraciones institucionales y los recursos humanos.

Capacidades analíticas

La profundización democrática está íntimamente vin-

culada a los factores determinantes y narrativas sobre

la calidad del sistema político. Los donantes se están

involucrando en este proceso en tres niveles en los paí-

ses socios. Primero, los donantes tienen que analizar la

situación y trayectoria democrática con el fin de

situarse. Segundo, los donantes deben entablar un diá-

logo con los Gobiernos socios con el fin de establecer

un entendimiento común sobre el qué constituye la

“buena gobernabilidad”.Y, tercero, los donantes tienen

un impacto en las capacidades de la sociedad civil de

monitorear el desempeño del Gobierno. Los párrafos

siguientes describen las opciones a disposición de los

donantes según esa estructura.

Análisis de los donantes de los países socios: La nueva

agenda de ayuda supuestamente coloca al Gobierno en

el asiento del conductor. Eso obliga a los donantes a

analizar su voluntad y capacidad para la reforma ins-

titucional y su orientación en pro de los pobres.

Recientemente se ha desarrollado una serie de instru-

mentos (OCDE CAD, 2005b), como la metodología

británica de Conductores del Cambio (GSDRC, sin

fecha), el Análisis de Poder sueco (SIDA, 2006), o,

más recientemente, la Estrategia holandesa de

Gobernabilidad y Evaluación de la Corrupción

(Unsworth & CRU, 2006). Estas metodologías permi-

ten al personal en el terreno, los planificadores senior

y diplomáticos, que conducen el diálogo político, a

determinar puntos de entrada estratégicos para las

relaciones con el Gobierno. La metodología debe ser

flexible, pero debe también permitir comparaciones

transversales entre países con el fin de facilitar el

aprendizaje organizacional dentro de la agencia. Un

equipo mixto de personal en el país y en la sede es el

más adecuado para proporcionar ese análisis. La par-

ticipación de consultores debe ser evaluada con caute-

la, ya que eso impide la apropiación de estos análisis

por parte del personal que luego tiene que trabajar con

ellos. Llevar a cabo dichas evaluaciones es tanto nece-

sario como que conlleva mucho trabajo. Eso, una vez

más, es otro argumento para centrarse en menos paí-

ses. Este tipo de análisis puede ser confidencial y estar

limitado solo al personal.

Análisis compartido con el Gobierno: Dada la impor-

tancia de las cuestiones de gobernabilidad para los

resultados del desarrollo, se está usando actualmente

una serie de evaluaciones que establecen puntos de

referencia para la capacidad y la legitimidad.

Básicamente, éstos pueden dividirse por la autoría de

los que los diseñan. Pueden ser evaluaciones externas,

puntos de referencia negociados, auto-evaluaciones o

revisión por pares (Rakner/Wang, 2007). Este es un

producto que tiene un doble objetivo: Uno es establecer

el Estado de gobernabilidad; el otro, es generar la

voluntad de reforma. Mientras que en relación al pri-

mero (establecer evidencia) quizás sería más recomen-

dable una evaluación de un experto externo, en relación

al segundo (fomentar la reforma), es más deseable un

proceso inclusivo. Mientras que la proliferación de

donantes y la sobrecarga administrativa se ha parcial-

mente controlado a nivel de la implementación de pro-

gramas, a través de la programación conjunta y enfo-

ques de programación, entre otros, la proliferación de

instrumentos se replica a nivel de las evaluaciones de

gobernabilidad. Eso significa que, en vez de sobrecar-


26

gar a los Gobiernos con sus deseos de programación, lo

hacen con cuestionarios de evaluación de la gobernabi-

lidad. Por lo tanto, enfoques conjuntos, o por lo menos

coordinados, son necesarios.

Capacidades analíticas de la sociedad civil: Los

donantes afectan indirectamente al nivel de democra-

cia, distorsionando el entorno académico e intelectual

de los países socios. Un ajuste inmediato y necesario es

diseñar estrategias de contratación de recursos huma-

nos y prácticas de remuneración que no causan daños.

Asimismo, la financiación estratégica para la evidencia

generada de manera local debería desarrollarse. El

monitoreo de las políticas y presupuestos públicos se

convierte en cada vez más importante y, por consi-

guiente, es necesario aumentar las capacidades de la

sociedad civil. Un instrumento sería la financiación

estructural para las organizaciones nacionales de

investigación y los think-tanks. Para ello es necesario

alejarse de conceptos simplistas de participación y des-

agregar a la “sociedad civil”. Organizaciones interme-

diarias, como los sindicatos, las organizaciones profe-

sionales y los partidos, entre otros, desempeñan un

importante papel en la agregación de intereses. La

investigación orientada a las políticas no tiene porque

ser necesariamente independiente, pero debe adherirse

a rigurosos estándares académicos. Por tanto, debería

crearse una producción genuina y minuciosa de cono-

cimiento. Ese tipo de apoyo a las capacidades analíti-

cas de la sociedad civil podría financiarse conjunta-

mente por los donantes con el fin de evitar demasiada

dispersión y enfocar en tan solo algunos centros de

excelencia. Algunos de nuestros socios de investigación

en los países socios, que trabajan en la investigación de

políticas, hicieron hincapié en el hecho de que la diver-

sidad de donantes es, no obstante, un recurso para la

diversidad democrática.

Menú de instrumentos

Los donantes fortalecen la participación de los ciuda-

danos de dos maneras. Por un lado, los donantes des-

arrollan programas más grandes para la reducción de

la pobreza, que tienen una lógica innata facilitando

que los Gobiernos asuman de manera eficaz su papel

de reguladores y proveedores de servicios de forma que

los ciudadanos puedan participar activamente. O, por

el otro lado, los donantes promueven directamente las

capacidades de respuesta de los Estados y los ciuda-

danos.

Programas de reducción de la pobreza con una lógica

innata de democratización: La modalidad que ha

generado un mayor debate es el apoyo presupuestario

general. El argumento consiste en que a través de la

canalización de fondos a través de los sistemas de

Gobierno, éstos se vuelven más sólidos y, al mismo

tiempo, los ciudadanos empiezan a reivindicar más

cobertura y calidad de los servicios, así como más

inclusión en la formulación de políticas. La evaluabili-

dad de esta afirmación es todavía refutada, pero puede

alegar una cierta verosimilitud (ver IDD, 2006).

Ningún donante asigna la mayor parte de su contribu-

ción a esa modalidad –está siempre apoyada por otros

instrumentos de ayuda como la asistencia técnica, los

proyectos o las iniciativas de capacitación. Hemos visto

en Malí que ese instrumento puede crear una dinámi-

ca muy positiva de levantar las expectativas de la

sociedad civil, los actores estatales y los donantes, así

como de conducir a una creciente atención hacia los

actores del triangulo de supervisión. Es una gran puer-

ta para un nuevo diálogo sobre los sistemas de

Gobierno y los resultados de los servicios. En Vietnam,

este instrumento ha conducido a una mayor eficacia

del Gobierno, así como a una nueva relación entre el

Gobierno y los donantes. No obstante, en Nicaragua los

donantes que se han apoyado en gran medida en esa

modalidad se encontraron mal preparados ante un

cambio en el contexto político. En Perú, dada la relati-

va insignificancia de la ayuda en comparación con el

presupuesto nacional, otras modalidades son mejor

consideradas.

El apoyo presupuestario y otras modalidades de pro-

gramas a menudo se encuentran enfrentados con un

problema similar al del huevo y la gallina. El apoyo

presupuestario necesita a un Gobierno capaz, pero, por

el otro lado, es ese propio instrumento que desarrolla

los sistemas y capacidades del Gobierno. Por lo tanto,

el debate actual, en vez de establecer unos –más bien


27

altos– estándares mínimos, se centra en identificar la

trayectoria de la voluntad del Estado, con el fin de

entrar en un círculo virtuoso de aumentar mutuamen-

te la participación de los donantes y la capacidad de

desarrollo, aunque ese viaje se emprende en un nivel

muy bajo.

Promover las capacidades de respuesta de los

Estados y las capacidades de los ciudadanos de mane-

ra directa: Se pueden aprender lecciones importantes

de la comunidad promotora de la democracia. Es

importante vincular el componente “voz” con el de la

rendición de cuentas.La mayoría de los programas tra-

bajan solo de un lado del contrato entre los ciudadanos

y el Estado. Es importante fortalecer tanto la capaci-

dad del Estado de rendir cuentas como la capacidad de

los ciudadanos de monitorear la actuación del

Gobierno e influenciar las políticas. Es necesario tra-

bajar sobre los vínculos en el triangulo de supervisión

–sociedad civil, parlamentos y controles horizontales.

SWAp de voz y rendición de cuentas: La mayoría de

los programas para fortalecer a la sociedad civil con-

sisten en la financiación poco sistemática de algunos

grupos, a veces cerca de algunos donantes en particu-

lar. A menudo las organizaciones de la sociedad civil

dependen de la financiación de proyectos sin tener nin-

gún apoyo institucional previsible. Una manera de

superar eso sería establecer fondos conjuntos. Un

ejemplo es el programa de la sociedad civil nicara-

güense –el Fondo Común de Apoyo a la Sociedad Civil

para la Gobernabilidad Democrática– que, desafortu-

nadamente, todavía carece de un enfoque estratégico

en materia de “voz”.

El acceso a la información es una condición clave y,

por tanto, los medios de comunicación independientes

juegan un papel importante. Teniendo eso en cuenta,

existen, una vez más, dos consecuencias. Primero, los

donantes podrían establecer programas para aumentar

las capacidades de los periodistas y los medios de

comunicación en los países receptores de ayuda. Ese

tipo de programas les situarían en el interfaz entre la

promoción de la democracia y la ayuda al desarrollo.

Luego, en segundo lugar, los donantes deben trabajar

en su propia transparencia hacia el público doméstico.

Las estrategias de comunicación y de compartir infor-

mación de las embajadas y agencias de ayuda deberí-

an convertirse en acciones por default siempre que se

lleva a cabo un diálogo sobre presupuestos, programas

o un diálogo político. Por lo tanto, la prensa local es un

actor clave.1

Organización institucional

Mientras que los debates en las sedes de los donantes

cada vez más establecen los compromisos de París

como un punto clave, las oficinas de país se enfrentan

a limitaciones tanto en materia de implementación

como en “cumplir con el trabajo” como siempre. La

presión de los desembolsos, los costes de interacción

generados por la armonización, la planificación desor-

denada y los ciclos presupuestarios de los donantes y

los Gobiernos, así como la planificación a corto plazo

que no permite una perspectiva de desarrollo político y

constitucional son algunas de las contradicciones que

se juntan en las oficinas de país. En este sentido, el per-

sonal de las oficinas en el terreno se encuentra atrapa-

do entre el Scylla de los planes de los donantes y el

Charybdis del liderazgo del Gobierno. Con el fin de que

eso funcione, las oficinas en el terreno deben estar

equipadas con los mandatos adecuados y los incentivos

para negociar la ayuda, el desembolso de los fondos a

su disposición y contribuir a la construcción de institu-

ciones viables que son a la vez eficaces y democráticas.

Eso es mucho pedir. A continuación se presentan algu-

nos elementos que deben ser tomados en considera-

ción:

Descentralización cautelosa y delegación a las ofici-

nas de país: El traspaso de competencias en materia

de la toma de decisiones a las oficinas de país, la colo-

cación de personal senior en los países socios y una

mayor flexibilidad en los instrumentos de programa-

ción son condiciones necesarias para hacer posible la

apropiación del país. Solo cuando las oficinas en el

terreno tienen el mandato para adaptarse a la inter-

pretación local de la Declaración de París éstas podrán


28

1 Una línea de acción prometedora es la iniciativa “heart of chan-ge” promovida por el instituto PANOS de Londres; verwww.panos.org.uk/heartofchange

tener en cuenta el impacto más amplio sobre la rendi-

ción de cuentas democrática y los espacios para la

supervisión administrativa, política o civil. No obstan-

te, algunas agencias donantes han presenciado una

“descentralización por omisión”, lo que quiere decir

que se ha dado una amplia libertad de actuación a las

oficinas de país no reguladas por cualquier tipo de

directriz o apoyo substancial por parte de las unidades

de políticas en las sedes. En otras palabras, el personal

en el terreno se ha quedado solo. El traspaso de com-

petencias necesita ser apoyado por las sedes.

Actualmente, varias agencias están testando una serie

de modelos organizacionales, que incluyen perfiles

básicos del personal, la creación de grupos de trabajo

mixtos, la combinación de conocimientos regionales y

técnicos y la facilitación del intercambio de conoci-

mientos en el país y la formulación de políticas en las

sedes. Una de las cuestiones más importantes es per-

mitir de manera institucional (y contractual) la circu-

lación de personal entre los países socios y las sedes.

El aprendizaje entre países es vital.Una forma de ase-

gurar el aprendizaje es llevar a cabo estudios compa-

rativos desde las sedes con técnicas de investigación

participativas, incluyendo al personal en el terreno. Un

enfoque innovador es llevar a cabo la evaluación por

parte del personal en el terreno de las prácticas de las

oficinas de país en un país vecino o facilitar su proce-

so de auto-evaluación. Con el fin de responder mejor a

los contextos de la política de los países socios y reac-

cionar a las oportunidades políticas y retrocesos, es

necesario que la cultura organizacional en las agencias

esté abierta a la innovación y sea emprendedora.

Generar ese tipo de cultura organizacional es un gran

desafío de gestión para las agencias de ayuda, en par-

ticular cuando persisten las preocupaciones sobre la

rendición de cuentas financiera y los procedimientos

burocráticos ahogan a la iniciativa.

Adaptación de directrices metodológicas para el aná-

lisis de la economía política y las estrategias políticas:

Las directrices de planificación, implementación y eva-

luación necesitan incluir la dimensión política de la

ayuda. Al igual que los objetivos ambientales y de géne-

ro han sido “categorizados” –lo que a menudo ha sido

una máscara para su desaparición– el impacto de la

ayuda sobre la política local necesita de una continua

reflexión. No obstante, en vez de añadir otro párrafo a

una matriz de planificación u otro apartado a ser relle-

nado en una hoja de evaluación, el pensamiento políti-

co, el análisis de los impactos institucionales y la actua-

ción con una lógica innata de apertura democrática

deberían ser fomentados por una cultura de aprendiza-

je. Eso debe reflejarse en la estructura organizacional

de las agencias de ayuda, como la composición de los

grupos de trabajo, directrices de evaluación abiertas y

estrategias de absorción de evaluaciones, así como difu-

minar las fronteras entre las unidades regionales y las

funcionales, entre otros. Actualmente, muchos procedi-

mientos administrativos y la competición interna, así

como la conocida presión en materia de desembolsos,

generan un clima de miedo y una cultura de llamar la

atención en vez de una actitud emprendedora de mirar

qué funciona y qué no funciona.

En un mundo globalizado, las cuestiones de coheren-

cia deben centralizarse: Las cuestiones no relaciona-

das con la ayuda son cada vez más importantes dentro

de los departamentos de desarrollo internacional en los

países donantes. Influenciar a sus Gobiernos socios a

ser más sensibles a la pobreza se ha convertido en

parte de su mandato. Las oficinas de país pueden

monitorear el impacto de las políticas no relacionadas

con la ayuda –ya sean subsidios para el algodón en

Malí, restricciones en materia de inmigración y la faci-

litación de remesas a Perú, los estándares laborales en

Vietnam, o la inversión en los servicios públicos priva-

tizados en Nicaragua. Se necesita una comunicación

hacia arriba de las oficinas en el terreno hacia las sedes

con el fin de reforzar sus voces en el Gabinete, propor-

cionando evidencias del país y narrativas. Este es un

nuevo papel que necesita de recursos, dedicación polí-

tica y las habilidades adecuadas.

Una principal lección de los estudios de caso es que

existe una serie de interpretaciones locales de la DP y,

en años recientes, el debate ha cambiado, hasta cierto

punto, de las sedes de los donantes hacia las capitales

nacionales de los países socios. Esa es la razón por la

cual las agencias donantes necesitan traspasar las


29

competencias en materia de la toma de decisiones a

sus oficinas en el terreno, pero no sin equipar al perso-

nal con las necesarias capacidades y apoyo. Los donan-

tes pueden “comprarse un asiento en la mesa” con el

Gobierno cuando aplican las nuevas modalidades de

ayuda. Pero después, deben concocer sus “modales en

la mesa”. En otras palabras, deben saber cómo hablar,

cómo analizar y cómo influenciar.

Recursos humanos e incentivos

Dentro de las agencias, los recursos humanos en el

terreno son vitales no solo para el suministro eficaz de

la ayuda, sino también para el desempeño de los

donantes en la economía política de los países socios.

Durante la última década, la mayoría de los donantes

han invertido mucho en la cantidad y la calidad del per-

sonal, siendo conscientes de la necesidad de profesio-

nales “polifacéticos” y sensibles a la política en una

agenda de desarrollo cambiante y cada vez más com-

pleja. El nivel de compromiso para con las políticas de

los donantes y el desarrollo de los países socios se ha

intensificado dentro de ese grupo de profesionales que

interactúa de manera directa con una gran variedad de

actores en países en vías de desarrollo. Además, las

agencias donantes han reforzado de manera substan-

cial sus capacidades metodológicas y analíticas con el

fin de enfrentarse a los desafíos de la nueva arquitec-

tura de ayuda. Hoy en día, el conocimiento sobre la

gestión de las finanzas públicas, la coordinación de los

donantes y el diálogo sobre políticas ha sido claramen-

te identificado como una cuestión importante para

preparar el personal de la agencia en términos de la

agenda de eficacia de la ayuda. Hasta el momento, sin

embargo, se ha hecho poco para fomentar la adapta-

ción de los donantes a los desafíos de la economía polí-

tica, por ejemplo en términos de las capacidades ana-

líticas (ver arriba) y de la gestión del conocimiento. A

menudo existe una falta de conocimiento sobre la

reforma política y la democratización, y el entendi-

miento del papel de la comunidad donante en los pro-

cesos políticos internos es, por lo general, débil.

Incentivos para el desempeño del personal: Los estu-

dios de caso manifiestan una sobre-concentración en

los procedimientos y mecanismos, gracias al enfoque en

las dimensiones técnicas del suministro de la ayuda,

que deja poco espacio para el trabajo analítico. La pre-

sión del desembolso y la cultura de aprobación todavía

son consideradas como los principales incentivos para

el personal emigrante, creando un círculo vicioso en el

cual la ayuda parece estar gestionada según plazos

muy justos, pero no suficientemente adaptados a las

condiciones reales de los países socios. Contrario al

ethos de disminuir los costes de transacción, la coordi-

nación con otros donantes conlleva muchísimo tiempo,

por lo menos en sus fases iniciales (en algunos casos

llevando hasta dos años para diseñar un código de con-

ducta sectorial amplio), y se encuentra con una com-

prensión limitada de la mayoría de las sedes, que están

más interesadas en el cumplimiento de los indicadores

de la agenda de París.

Todo eso limita la motivación del personal donante en

el país receptor de explorar y entender de manera sis-

temática la actuación de su agencia en la economía

política del país socio y, específicamente, el impacto de

la armonización sobre los procesos de democratiza-

ción. Por lo tanto, es necesario revisar los incentivos

explícitos e implícitos a nivel del país dentro de una

inversión más generosa en formación, sistemas de

motivación y entrenamiento, especialmente con respec-

to a las capacidades analíticas y de diálogo. Una pri-

mera medida podría consistir en asignar un tiempo

específico al análisis de la economía política. En

segundo lugar, los oficiales deberían involucrarse más

en el diseño y la implementación de las partes más

políticas de las estrategias de país, asegurando una

interacción más activa entre las sedes y las oficinas en

el terreno. Por último, la promoción de debates sobre

cuestiones específicas relacionadas con la economía

política, en los cuales participara todo el personal de

cada oficina (y embajada si fuera el caso), podría ser

útil para aumentar la acumulación de lecciones apren-

didas.

Rotación, gestión del conocimiento y partenariados:

Dado el alto nivel de rotación interna del personal emi-

grante en prácticamente todas las agencias donantes,

es vital mejorar la gestión del conocimiento y asegurar


30

relaciones continuas con los stakeholders nacionales,

que están siendo constantemente menoscabados.

Aunque la rotación se considere beneficiosa con el fin

de “refrescar” el personal, idealmente también alimen-

tando a las respectivas sedes, la fuga en materia de la

creación de relaciones y las lecciones aprendidas con-

tinúa siendo un enorme desafío. Ese problema es espe-

cialmente agudo en el análisis de la economía política

del país socio, que a menudo requiere un acceso infor-

mal consolidado a las redes de información, lo que a su

vez requiere una inversión a largo plazo en la confian-

za y proximidad a los socios en el país receptor.

Algunas opciones concretas incluyen el diseño de ins-

trumentos específicos de acumulación y sistematiza-

ción de experiencias, como evaluaciones continuas, el

desarrollo de foros online centrados en los países

socios, una gestión de redes más sistematizada y

manuales actualizados relacionados con la economía

política y sus actores más relevantes. El networking

continuo y las relaciones sostenibles deberían asegu-

rarse mediante una introducción más sensible del per-

sonal recién llegado a los contactos existentes con sta-

keholders nacionales. De manera más general, una

revisión del sistema de rotación, con un cierto grado de

flexibilidad en relación a la extensión de la permanen-

cia en los países socios, sería útil.

Integración del personal nacional: En la mayoría de

los países en vías de desarrollo, las oficinas en el terre-

no emplean a profesionales nacionales como parte de

su personal o para funciones de consultoría específicas

de mediano plazo. Al desarrollar sus carreras profesio-

nales con contratos de consultoría, desde el Gobierno y

los distintos ministerios, ONG y centros de investiga-

ción nacionales e internacionales, y las agencias de

cooperación al desarrollo, la mayoría de estos profe-

sionales proporcionan una sensible fuente de informa-

ción y podrían actuar como un enlace entre las ofici-

nas y los actores nacionales, con frecuencia a través de

redes informales. Los donantes, sin embargo, general-

mente no se aprovechan de esta agrupación de profe-

sionales, que representa una enorme oportunidad para

entender el contexto político y desarrollar estrategias

coherentes para la economía política del país. Por lo

menos dos mejoras básicas en la gestión de los recur-

sos humanos son posibles con respecto al personal

nacional. Primero, un diseño más eficaz de los papeles

asignados, combinado con una integración más profun-

da en las oficinas y respectivas tareas, podría conllevar

beneficios importantes en materia de aprendizaje y

feedback entre el personal nacional y el emigrante. En

segundo lugar, el enlace con las redes informales de

información es otro aspecto que necesita una mayor

atención estratégica, especialmente con respecto a la

información “blanda” sobre la economía política. Y,

por último, los donantes deberían, por lo general, cam-

biar de un enfoque funcionalista (“el personal nacional

es más barato”) a un análisis más comprensivo de los

potenciales estratégicos de ese grupo de profesionales

(“el equipo nacional es un punto de entrada”).

Diálogo político

En todos los estudios de caso, el diálogo entre los

donantes y los países receptores se lleva a cabo sobre

todo en el nivel político (por ejemplo, en los enfoques

sectoriales amplios). En cambio, el diálogo político,

entendido como el intercambio de conceptos, ideas y

perspectivas relacionados con el sistema político en su

conjunto, cuestiones más amplias de gobernabilidad y

la democratización, no tienen un lugar estratégico en

las relaciones de ayuda existentes. En este sentido, la

influencia de la armonización de los donantes en la

democratización de los países socios es generada indi-

rectamente, a través de una relación más estrecha

enfocada en cuestiones de desarrollo, pero parece care-

cer de una perspectiva más amplia de los procesos polí-

ticos subyacentes. El entendimiento del propio papel de

los donantes en las dimensiones políticas del desarrollo

del país socio es todavía incipiente, si bien el uso de las

modalidades de ayuda implica consecuencias muy deli-

cadas en términos de participación, transparencia y

rendición de cuentas. Como hemos visto en el capítulo

anterior, estos factores de la economía política se de-

sarrollan de manera más bien espontánea cuando se

comparan con el progreso en materia de democratiza-

ción. El apoyo fragmentado de los donantes a las ins-

tituciones, sistemas y mecanismos domésticos refleja la

incapacidad de seguir un enfoque integral que podría

conectar la ayuda al desarrollo a la profundización de


31

la democracia. Aparte de capacidades analíticas sóli-

das (ver a continuación), los donantes deberían tratar

ese vínculo que falta clarificando y debatiendo su

agenda política con el Gobierno, mejorando el diálogo

entre los donantes sobre las dimensiones políticas de la

ayuda y fomentando el diálogo entre los stakeholders

domésticos.

La agenda política de la ayuda y la eficacia de la

ayuda: Supuestamente basada en compromisos pura-

mente técnicos, la implementación de la Declaración

de París también genera implicaciones políticas para

las relaciones entre los donantes y los receptores.

Como se ha debatido en este documento, se debería

prestar especial atención a la calidad de la apropia-

ción dentro de una relación orientada a la rendición de

cuentas mutua. Mientras que el establecimiento de pla-

nes nacionales de desarrollo o marcos de obtención y

gastos en el mediano plazo es el principal indicador de

la Declaración de París, la economía política subya-

cente en todos los estudios de caso demuestra que la

apropiación se desarrolla en un entorno muy complejo

que no siempre beneficia a la democratización. En ese

contexto, los donantes necesitan, primero, concienciar-

se del impacto de la armonización sobre la dinámica

del sistema político correspondiente y, sobre esta base,

definir sus criterios de la ayuda con el fin de beneficiar

a la democratización. Fomentar la apropiación demo-

crática debería incluir la mejora de la economía polí-

tica y un consenso informado entre los Gobiernos, par-

lamentos, organismos públicos de supervisión y la

sociedad civil. Para ello, es vital que las embajadas y

las oficinas en el terreno de cada país donante identifi-

quen posibles sinergias y coherencias, especialmente en

países altamente dependientes, donde las relaciones

diplomáticas también dependen de los volúmenes de

ayudas y la asignación de fondos. Los distintos escena-

rios deberían adaptarse a cada contexto nacional, que

son muy diversos en los cuatro estudios de país de este

proyecto de investigación. Posibles hojas de ruta para

integralmente aumentar la gobernabilidad y profundi-

zar la democracia deberían discutirse muy cuidadosa-

mente con Gobierno del país socio, respetando la sobe-

ranía y los espacios políticos del país socio, pero tam-

bién clarificando el interés de los donantes en el de-

sarrollo del sistema político en su conjunto y una

forma de apropiación que avance gradualmente hacia

una mayor participación, rendición de cuentas y trans-

parencia. De manera ideal, ese diálogo más político

debería tener lugar de manera coordinada y dentro del

mecanismo de diálogo al más alto nivel.

El diálogo entre los donantes: Adaptando los distintos

enfoques del suministro de ayuda, la comunidad de

donantes en todos los estudios de país tendía a disper-

sarse en diferentes grupos –emprendedor, de opiniones

similares (“like-minded”), escépticos con relación a

París, etc. El trabajo conjunto sobre las dimensiones

políticas de la ayuda parece muy difícil de alcanzar,

pero es vital para fomentar un proceso de aprendizaje

y, en el mediano plazo, evitar obstáculos a la hora de

reforzar la ayuda al desarrollo favorable a la demo-

cratización. Para ello, los donantes necesitan espacios

y procesos conjuntos, preferiblemente en un esquema

adecuadamente establecido de observación, análisis y

seguimiento (ver más abajo: capacidades analíticas).

Más allá de la coordinación, es necesario llevar a cabo

más estudios conjuntos sobre la economía política y su

relevancia para los procesos de desarrollo. Es igual-

mente necesario identificar los factores determinantes

y los ingredientes del consenso sobre el desarrollo de

los diferentes stakeholders. Se requiere un diálogo

constante sobre los intereses, las limitaciones y los

incentivos de cada donante, especialmente en el con-

texto de instituciones débiles. Un código de conducta

específico podría mejorar las acciones conjuntas de los

donantes.Estas iniciativas podrían ser lanzadas por los

donantes “like-minded” o emprendedores, pero deberí-

an, en la medida de lo posible, facilitar la participación

gradual de los donantes que todavía no están involu-

crados en la agenda de París.

Apoyo al diálogo entre los stakeholders nacionales:

Los estudios de caso sugieren que los actores de super-

visión se enfrentan a importantes dificultades a la hora

de participar plenamente en la economía política de la

ayuda y, especialmente, de las nuevas modalidades de

ayuda. En general, al enfocar en la apropiación del

Gobierno, los donantes han invertido esfuerzos más

bien fragmentados en la participación y capacidades


32


33

de los stakeholders con respecto a la rendición de

cuentas, la participación y la transparencia. Un papel

más activo e informado de la sociedad civil, los parla-

mentos y las instituciones públicas de auditoría es

deseable. Además de revisar su apoyo a los mecanis-

mos de participación y consulta, la comunidad de

donantes podría promover una mejor interacción entre

esos stakeholders. En este sentido, es vital, en primer

lugar, identificar de manera clara la demanda existen-

te por el fortalecimiento y los recursos institucionales,

facilitando una mayor autonomía y capacidad a esos

actores. En segundo lugar, la financiación conjunta de

las actividades de la sociedad civil por parte de los

donantes, el fortalecimiento del parlamento y el apoyo

a los organismos de auditoría deberían coordinarse

alrededor de hojas de ruta viables para la mejora de la

gobernabilidad y la democratización (ver arriba). En

tercer lugar, podrían abrirse espacios estables para la

interacción y la identificación de intereses comunes

mediante la creación de círculos de debate que inclui-

rían a oficiales de agencias, expertos independientes,

académicos y representantes de los actores de supervi-

sión. Y, por último denominadores comunes entre los

distintos stakeholders se podrían identificar y fomen-

tar de manera eficaz en enfoques sectoriales amplios

seleccionados, donde la interacción de los stakeholders

nacionales podría encontrar un terreno fértil para

crear experiencias positivas en materia de la mejora de

la economía política.

ConclusiónLa Declaración de París consagra el potencial para una

perspectiva más política del cambio de las relaciones de

ayuda. Potencialmente permite un cambio de enfoque

de un estancamiento a menudo polémico entre donan-

tes y Gobiernos hacia un encuentro en un terreno neu-

tro basado en principios globalmente acordados y local-

mente negociados. Esa renegociación de la ayuda inclu-

ye una sociedad civil organizada y organismos de super-

visión a ambos lados de la cadena de rendición de cuen-

tas. Los compromisos de París, que potencialmente

hacen posible ese nuevo diálogo, tienen dos niveles –por

un lado, lo que llamamos el “espíritu” y, por otro lado,

los indicadores más técnicos y medibles. Es importante

equilibrar las tensiones entre los detalles técnicos nece-

sarios y el “espíritu”. Para profundizar las prácticas

democráticas, es de vital importancia vincular el “espí-

ritu” a principios internacionalmente acordados de

inclusión social y participación política. Estos se defi-

nen, en última instancia, por los derechos humanos. Es

esencial llenar esa brecha entre las estructuras de coor-

dinación técnica y los grandiosos principios universales.

Ambos son importantes, pero uno sin el otro conduce a

un progreso muy limitado.

Más allá de los enfoques tecnocráticos, la nueva arqui-

tectura de la ayuda tiene dimensiones explícitamente

políticas, especialmente a la hora de implementar las

nuevas modalidades de ayuda (en particular el apoyo

presupuestario). Los donantes ahora se sientan en la

mesa con los Gobiernos para negociar y determinar las

políticas que afectan el día a día de los hombres y

mujeres en el Sur. Ese nuevo nivel de participación

puede reforzar el Ejecutivo y debilitar la participación

democrática y la supervisión eficaz. No obstante, tam-

bién podría prestar apoyo al control de la sociedad civil

a través de solicitar la rendición de cuentas, la partici-

pación y la transparencia, y una reducción en el núme-

ro de actores y programas. Existe también una opor-

tunidad para reforzar los mecanismos horizontales de

supervisión y los sistemas de control si los donantes los

utilizan para canalizar y auditar sus propios fondos.

Para que ocurra una profundización de las prácticas

democráticas, los donantes deben considerar los efec-

tos secundarios cuando diseñan sus estrategias de país

y programas.

La apropiación y la rendición de cuentas mutua deben

considerarse las piedras angulares a la hora de monito-

rear el impacto de la presencia de los donantes sobre los

procesos locales de profundización de la democracia.En

el futuro, esos componentes de la DP podrían convertir-

se en un asunto de negociación más político dentro de la

cadena de ayuda. Para que el suministro de ayuda sea

sensible a la democratización, es necesario que los com-

promisos de París incluyan más que simplemente

Gobiernos automáticamente clasificados como legíti-

mos. No solo importa la cantidad, sino también la cali-

dad. La “rendición de cuentas mutua” debería primero y

principalmente determinar cuanto espacio en materia de

políticas se concede al Gobierno y cuanto de este espa-

cio se comparte hacia abajo más allá del Ejecutivo. A su

vez, la “apropiación” debería especificar el nivel de par-

ticipación de los ciudadanos y la sociedad civil en la for-

mulación de políticas y supervisión.

Por el otro lado, los elementos más de gestión de la

armonización, alineación y orientación por resultados

también proporcionan un punto de entrada. Incluso en

escenarios adversos, cuestiones aparentemente técni-

cas pueden dar comienzo a procesos significativos de

participación y mecanismos eficaces de supervisión,

incluyendo los parlamentos y organismos públicos de

auditoría, y pueden, de esta manera, preparar el terre-

no para la apropiación democrática.

Este estudio revela que las interpretaciones locales de

los compromisos de París –que no son de ninguna

manera una bala mágica– son muy diversas. Por tanto,

en primer lugar y más importante, los donantes deben

entender el contexto político local. El desafío consiste

en crear puentes entre París, Bamako, Hanoi,

Managua y Lima. En otras palabras, mientras que el

compromiso político de alto nivel para con una mejor

ayuda es necesario, es también necesario llevar a cabo

el tedioso trabajo preliminar de dividirlo en acciones en

los países socios. En el fértil terreno de los estudios de

país, se han elaborado en este documento de síntesis

opciones comprensivas y concretas, que tienen el obje-

tivo de guiar la adaptación de los donantes y sus agen-

cias a los desafíos políticos de la armonización de los

donantes y su impacto en la democratización.

Con todo, la ayuda internacional ha avanzado hacia

una visión más sistémica del desarrollo donde los ciu-

dadanos y la democracia son un escenario central en

movimiento. Los intereses para la agenda de eficacia

de la ayuda son altos, pero profundos cambios son

necesarios no solo en los países receptores. La actua-

ción, concienciación y preparación de los donantes

–particularmente en términos de organización y com-

portamiento, perfil del personal, instrumentos de ayuda

y prácticas– deben seguir ese cambio, si ha de cum-

plirse el triple objetivo de reducir la pobreza, construir

instituciones y asegurar los derechos humanos.


34

Apéndice

La nueva arquitectura de la ayuda


35

Modelos de desarrollo y de cooperación internacionalbasados en diferentes teorías (estructuralismo, teorías dela dependencia, imperialismo, modernización, etc.). Unosejemplos:Años 60: El Estado (desarrollista) como motorAños 70: Necesidades básicasAños 80: Crecimiento, crisis de la deudaAños 90: Políticas económicas neoliberales, reducción delpapel del Estado

Declaración de París (DP, marzo 2005), OCDE-CAD, países receptores y organizaciones multilaterales y no gubernamentalesFin: Promover un consenso global sobre la nueva arquitectura de la ayuda, a partir de un amplio proceso de identificación debuenas prácticas de los donantes y potencialidades de los países receptores que se pasan a llamar países socios

Años 80 y 90: El modelo previo a partir de la crisis de ladeuda: Consenso de Washington (Williamson, 1989),ajustes estructurales, condicionalidades económicasprofundas.Consecuencias:- Deterioro en las relaciones donantes-receptores- Fatiga de la ayuda: retrocesos en AOD

Agenda-setting de las Naciones Unidas:Enfoque de capacidades (Amartya Sen, Informe deDesarrollo Humano, 1990)En las conferencias de los 90: desarrollo sostenible (Ríode Janeiro 1992), derechos humanos (Viena 1993),población y desarrollo (Cairo 1994), desarrollo social(Copenhague 1995), mujeres y género (Pekín 1996).Enfoque en el derecho al desarrollo.

Iniciativa PPAE (desde 1996) parapaíses altamente endeudados, sediseñan las primeras EstrategiasReducción de Pobreza (DELP,1999)Fin: Impulsar la planificación deldesarrollo a nivel nacional

Propuesta del Banco Mundial:Marco integral de desarrollo(Comprehensive DevelopmentFramework), desde 1996Fin: Fomentar una perspectiva másamplia sobre el contexto deldesarrollo y el liderazgo de socios

Cumbre del Milenio y Objetivos deDesarrollo del Milenio (2000),Naciones UnidasFin: Crear una agenda social dentrode la globalización, crear metasclaras para la cooperacióninternacional

Objetivos de Desarrollo del Milenio 8(2000), Naciones UnidasFin: Crear una alianza mundial, queincluya temas como el comercio, ladeuda, el acceso a medicamentos yla ayuda internacional.

Consenso de Monterrey (2002),Naciones UnidasFin: Aumentar la financiación deldesarrollo y fijar pautasinstitucionales para los sistemasnacionales a través de los quecanalizar esta ayuda

Declaración de Roma sobreArmonización (febrero 2003),OCDE-CADFin: Identificar buenas prácticaspara una mayor coordinación ycomplementariedad de los donantes


36

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39

DOCUMENTOS DE TRABAJO59 Apropiación con adjetivos. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización- Informe de

síntesis, Stefan Meyer and Nils-Sjard Schulz, Marzo 200858 Esfuerzos europeos en Justicia Transicional, María Avello, Mayo 200857 Desmovilización paramilitar en Colombia: Luces y sombras, Felipe Gómez Isa, Marzo 200856 La libertad de asociación y la sociedad civil en Oriente Medio y el Norte de África: Jordania, Ana Echagüe,

Marzo 200855 The Democracy Promotion Policies of Central and Eastern European States, Laurynas Jonavicius, March 200854 Marruecos: Negociar el cambio con el Majzen. La libertad de asociación en Oriente Medio y el Norte de África:

Informe 1, Kristina Kausch, Febrero 200853 El Proceso de Estabilización y Asociación: ¿Están fracasando los incentivos de la UE en los Balcanes

Occidentales?, Sofía Sebastián, Febrero 200852 Haiti: Las voces de los actores. Un proyecto de investigación sobre la Misión de la ONU, Amélie Gauthier y Pierre

Bonin, Enero 200851 La democratización de un Estado dependiente: El caso de Afganistán, Astri Suhrke, December 200749 Perú: ¿el reino de las ONG? Proyecto: Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización,

Enrique Alasino, Febrero 200848 El reto nicaragüense. Proyecto: Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización, Claudia

Pineda y Nils-Sjard Schulz, Enero 200847 EU Democracy Promotion in Nigeria: Between Realpolitik and Idealism, Anna Khakee, December 200746 Dejando atrás el espíritu de Dayton: La reforma constitucional en Bosnia-Herzegovina, Sofía Sebastián,

Noviembre 200745 La “tercera ola populista” de América Latina, Susanne Gratius, Octubre 200744 OSCE Democracy Promotion: Grinding to a Halt?, Jos Boonstra, October 200743 La fusión entre seguridad y desarrollo: ¿Otro estancamiento europeo?, Richard Youngs, Septiembre de 200742 El laboratorio de ayuda de Vietnam. Armonización de los donantes: Entre la eficacia y la democratización.

Estudio de caso I, María Delfina Alcaide y Silvia Sanz-Ramos, Septiembre 200741 Marco analítico-conceptual y metodologías para los estudios de país. Proyecto: Armonización de los donantes:

Entre la eficacia y la democratización, Stefan Meyer y Nils-Sjard Schulz, Septiembre de 200740 La cooperación española para el desarrollo: ¿Aspiraciones hechas realidad?, Stefan Meyer, Julio de 200739 La Unión Europea y el Consejo de Cooperación para los Estados Árabes del Golfo Pérsico, Ana Echagüe,

Mayo de 200738 El papel de la OTAN en la reforma democrática, Jos Boonstra, Mayo de 200737 El Estado de América Latina ¿Fallido o en proceso de formación?, Laura Tedesco, Mayo de 200736 ¿Trabajo inconcluso? Ampliación hacia el Este y Condicionalidad Democrática, Geoffrey Phidham, Abril

de 200735 Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora?, Susanne Gratius, Abril de 200734 Bielorrusia: Entre Rusia y Occidente, Balazs Jarabik and Alastair Rabagliati, Marzo de 200733 Europa y Rusia, más allá de la energía, Kristina Kausch, Marzo de 200732 Nuevos gobiernos, ¿nuevas direcciones en las políticas exteriores europeas?, Richard Youngs (Editor),

Enero de 200731 La Refundación del Estado en Bolivia, Isabel Moreno y Mariano Aguirre, Enero de 200730 Crisis del Estado y dominios civiles en África, Mariano Aguirre y David Sogge, Diciembre de 200629 Democracy Promotion and the European Left: Ambivalence Confused?, David Mathieson and Richard

Youngs, December 2006


40

28 Promoting Democracy Backwards, Peter Burnell, November 200627 Respuestas globales a amenazas globales. Seguridad sostenible para el siglo XXI, Chris Abbott, Paul

Rogers y John Sloboda, Septiembre de 200626 Cuando más es menos: contribuir a la construcción del Estado en Afganistán, Astri Suhrke, Septiembre de 200625 The Crisis in Timor-Leste: Restoring National Unity through State Institutions, Culture, and Civil Society,

Rebecca Engel, August 200624 Misión de la ONU en la República Democrática del Congo: Imponer y consolidad la paz más allá de la

elecciones, Luis Peral, Julio de 200623 Angola: La “buena gobernanza” global también es necesaria, David Sogge, Junio de 200622 La recuperación del conflicto armado: Lecciones aprendidas y próximos pasos para mejorar la asisten-

cia internacional, Megan Burke, Abril de 200621 Democracia y Seguridad en Oriente Medio, Richard Youngs, Marzo de 200620 Defining ‘Terrorism’ to Protect Human Rights, Ben Saul, February 200619 Failing States or Failed States? The Role of Development Models: Collected Works; Martin Doornbos,

Susan Woodward, Silvia Roque, February 200618 Facing the Victims in the Global Fight against Terrorism, Jessica Almqvist, January 200617 Transition and Legitimacy in African States: The cases of Somalia and Uganda, Martin Doornbos,

December 200516 The United Nations’ Responsibility towards Victims of Terrorist Acts, Irune Aguirrezabal Quijera,

November 200515 Las amenazas a la seguridad humana y el problema de los medios de acción, Luis Peral, Octubre de 200514 ¿Ayudando a Castro? Las políticas de la UE y de EE UU hacia Cuba, Susanne Gratius, Octubre de 200513 Alliance of Civilisations: International Security and Cosmopolitan Democracy, Kristina Kausch and Isaías

Barreñada, October 200512 Building a New Role for the United Nations: the Responsibility to Protect, Carlos Espósito and Jessica

Almqvist, September 200511 Reforma política y perspectivas para una transición democrática en el Golfo Pérsico, Jill Crystal, Julio de

200510 Agresión, crimen de agresión, crimen sin castigo, Antonio Remiro Brotóns, Junio de 2005

9 España y el Magreb durante el segundo mandato del Partido Popular. Un período excepcional, LauraFeliú, Mayo de 2005

8 Los instrumentos de la UE en la prevención y gestión de conflictos, Javier Niño Pérez, Abril de 20057 Contribución española a la construcción de la paz. Razones y propuestas para la elaboración de un Plan

de Acción, Luis Peral, Abril de 20056 España y Marruecos: ¿hacia una agenda de reformas?, Richard Gillespie, Abril de 20055 ¿Cómo juzgar a los acusados de actos de terrorismo?, Jessica Almqvist, Marzo de 20054 Reflexiones sobre la reforma del Servicio Exterior de España, Carlos Espósito, Febrero de 20053 El Islam político: ¿está listo para comprometerse?, Emad El-Din Shahin, Febrero de 20052 El Proceso de Barcelona, diez años después: ¿Un modelo para afianzar la reforma árabe?, Richard

Youngs, Enero de 20051 A proposal for governance of the Gaza strip in the context of the announced Israeli withdrawal, CITPax,

an initiative of Shlomo Ben-Ami, November 2004

DOCUMENTOS DE TRABAJO

www.fride.orgGoya, 5-7, Pasaje 2º. 28001 Madrid – ESPAÑA. Tel.: +34 912 44 47 40 – Fax: +34 912 44 47 41. Email: [email protected]

El informe de síntesis examina el impacto de la armonización de los donantes en

los procesos de democratización en los países receptores. Este informe está basa-

do en cuatro estudios de caso y explora las implicaciones políticas de la agenda

de eficacia de la ayuda y, en particular, de las nuevas modalidades de ayuda.

Mientras que los donantes y los gobiernos entablan relaciones cada vez más estre-

chas en la definición de políticas, otros stakeholders como las organizaciones de

la sociedad civil, los parlamentos, las instituciones públicas de control, los medios

de comunicación y los gobiernos locales (a menudo llamados el triángulo de

supervisión) pueden verse cada vez más marginados, lo que podría dificultar el

proceso democrático y tener “efectos colaterales” negativos para la apropiación

democrática y la rendición de cuentas doméstica. Por lo tanto, el enfoque se cen-

tra en la actuación de los donantes como actores cada vez más activos en las

dimensiones de la economía política doméstica como la participación, la transpa-

rencia y la rendición de cuentas, en vez de actuar como donantes de ayuda exter-

nos y neutrales. Entre las conclusiones, dirigidas a sensibilizar a los encargados de

formular y planificar las políticas, el estudio hace hincapié en la necesidad de tra-

tar las dimensiones políticas específicas de cada país y el nivel de cumplimiento

con los compromisos la Declaración de París en general, con especial atención a

la rendición de cuentas de arriba hacia abajo y la “buena” apropiación. Asimismo,

con el fin de convertirse en actores favorables al desarrollo, las agencias de ayuda

deberían adaptarse institucionalmente a los desafíos políticos, particularmente en

términos de organización, conducta, perfil del equipo, instrumentos de ayuda y

prácticas (FRIDE).

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