Experiencia de construccin y avance de la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional San Martn

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Experiencia de construccin y avance de la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional San Martn

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Experiencia de construccin y avance de la Autoridad Regional Ambiental del Gobierno Regional San Martn

Gobierno Regional San MartnAutoridad Regional Ambiental www.regionsanmartin.gob.pe

Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbHPrograma Desarrollo Rural Sostenible (PDRS)www.pdrs.org.pe

Sistematizacin de la experienciaJos Alfonso Heredia, consultor

Para la elaboracin de esta publicacin se cont con el valioso aporte de Sylvia Retegui, gerente de la Autoridad Regional Ambiental, y de su equipo tcnico, de la Cooperacin Alemana, a travs del Programa Desarrollo Rural Sostenible de la GIZ, y de profesionales de diferentes instituciones, quienes contribuyeron con informacin relevante para la sistematizacin.

Correccin de estiloRosa Daz

Diseo y diagramacinRenzo Rabanal

FotografasAutoridad Regional Ambiental

ImpresinForma e Imagen de Billy Vctor Odiaga FrancoAv. Arequipa 4558, Miraflores

Primera edicinAgosto de 2013

Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N. 2013-11824.Cooperacin Alemana al Desarrollo Agencia de la GIZ en el Per.Prol. Arenales 801, Miraflores.

Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta publicacin, bajo la condicin de que se cite la fuente.

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1ndice

Resumen ejecutivo ..........................................................................................................3Presentacin .....................................................................................................................7

1. Introduccin: Objetivo y justificacin para sistematizar la experiencia de la ARA1.1 Antecedentes a la formacin de la ARA e identificacin de su necesidad .......111.2 El surgimiento de la autoridad ambiental en el Goresam ...............................121.3 Marco formal del surgimiento de la ARA y resea de su proceso

de formacin .........................................................................................................15

2. Anlisis de la experiencia2.1 Apreciaciones sobre la situacin vigente de la ARA ........................................23

2.1.1 Posicin del Minam: la gestin ambiental ............................................232.1.2 La ARA: necesidad y opciones de satisfaccin.....................................232.1.3 Los actores centrales para la comprensin de la ARA ........................252.1.4 Avances del proceso a travs de normas

e instrumentos de gestin .......................................................................262.1.5 Declaraciones sobre la estructura organizativa

adoptada en la ARA .................................................................................272.1.6 Menciones a vnculos de la ARA con

actores externos a la entidad ..................................................................312.1.7 Puesta en marcha del proceso de gestin

e identificacin de debilidades ...............................................................362.1.8 Visiones sobre avances y oportunidades para la ARA ........................372.1.9 Avances de la ARA sobre procesos en curso a marzo de 2013 ..........39

Conclusiones1. Lecciones aprendidas del proceso y perspectivas.............................................432. Recomendaciones referidas a la gestacin, el diseo y la puesta en

funcionamiento de autoridades regionales ambientales anlogas .................46

Listado de abreviaturas, acrnimos y siglas ...............................................................51Documentos citados .....................................................................................................53

AnexosAnexo 1 Ayuda grfica sobre el mapa de actores y su grado

de vinculacin con la ARA-Goresam .....................................................57Anexo 2 Proceso de gestacin y creacin de la ARA-Goresam ..........................58Anexo 3 Opciones y resultado del proceso de formacin de la ARA ................59Anexo 4 Ayuda grfica para la lnea de tiempo de gestacin

y puesta en funcionamiento de la ARA-Goresam ................................60Anexo 5 Sntesis de las visiones sobre la situacin vigente de la ARA ..............62Anexo 6 Sntesis de las visiones sobre la actual estructura

organizativa de la ARA .............................................................................63Anexo 7a Organigrama de la ARA ..........................................................................64Anexo 7b Organigrama de la ARA actualizado, al 2013 ......................................65Anexo 8 Visiones sobre los vnculos actuales

de la ARA con actores externos ..............................................................66Anexo 9 Visiones recogidas respecto de avances

y oportunidades de la ARA ......................................................................67Anexo 10 Lecciones aprendidas del proceso ...........................................................68Anexo 11 Recomendaciones rescatables para experiencias anlogas ..................69Anexo 12 Relacin de entrevistados.........................................................................70

3Resumen ejecutivo

En diciembre de 2010 se crea la Autoridad Regional Ambiental (ARA), en reempla-zo de la Gerencia Regional de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente (GRNMA), al interior del Gobierno Regional San Martn (Goresam). Este cambio se produce en el contexto de una reestructuracin integral de la organizacin del Goresam para solucionar los desafos planteados por el proceso de descentraliza-cin, la transferencia de competencias y cumplir con el propsito de Regin Verde, basndose fundamentalmente en los enfoques de desarrollo territorial-ecosistmico y articulado-descentralizado, en sustitucin de la tradicional visin sectorial secularmente caracterstica del Estado nacional.

Luego de un ao y medio de su creacin formal, y poco ms de un ao desde la aprobacin de su Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF), se ha conside-rado necesario hacer una pausa en la intensa labor de la ARA para examinar la experiencia de su gestacin y puesta en funcionamiento.

El presente documento ofrece los resultados de un estudio de sistematizacin de esta experiencia ejecutado entre junio y agosto de 2012. Finalizado este en agosto de 2012, han transcurrido varios meses hasta su publicacin, y en el afn de una mayor precisin en la reconstruccin de lo acontecido, se ha incorporado un sub-captulo con los signifi cativos avances de los procesos que, posteriores a la recupe-racin de informacin, han logrado los positivos resultados que se avizoraban, mostrando la consolidacin de un gradual proceso de fortalecimiento institucio-nal, efi cacia en la accin interinstitucional pblico-privada y con la sociedad, visi-bilizando en ella a los pueblos indgenas; a travs de una gestin pblica integral que muestra un mayor empoderamiento de una orientacin estratgica en la recto-ra de los recursos naturales, el medio ambiente y el territorio.

Este estudio se realiz mediante una metodologa cualitativa para reunir testi-monios de los protagonistas del proceso, tanto dentro como alrededor de la opera-cin de la ARA. Sus resultados refl ejan los puntos de vista as recogidos, los cuales se han ordenado de acuerdo con criterios de anlisis acerca de las lecciones apren-didas del proceso, tiles tanto para la ARA como en el esfuerzo por replicar esta experiencia en otros gobiernos regionales de la Amazona peruana.

4La creacin y la puesta en funcionamiento de la ARA se consideran un logro del Goresam, pues centraliza en una sola entidad la rectora de la poltica regional so-bre recursos naturales, medio ambiente y territorio. Lo que se hace efectivo a travs del diseo de polticas para la gestin y la fiscalizacin sobre el uso y la ocupacin del territorio, con base en sus potencialidades, las cuales sern ejercidas por las gerencias de lnea, las unidades ejecutoras regionales, como sectores y proyectos especiales, y las instituciones privadas vinculadas al tema. Entre estas polticas des-tacan la prioridad sobre los recursos forestales, la biodiversidad y los recursos h-dricos que aporta el bosque, en la medida que se trata de una circunscripcin fundamentalmente amaznica.

Pese a que se reconoce el esfuerzo por disear la ARA con estos rasgos centrales, como una primera experiencia nacional en la Amazona, los testimonios mencio-nan reiteradamente como una debilidad de su puesta en prctica la ausencia de una orientacin estratgica en la gestin de la ARA, originada no tanto en que esta no exista sino en que las presiones de corto plazo dificultan su aplicacin.

Entre otras dificultades adicionales, que fueran destacadas para la puesta en funcionamiento de la ARA, ha de mencionarse en sntesis: tener pendientes de elaboracin algunos instrumentos de gestin, dentro de los cuales destaca al Mapa de Procesos (Mapro), el cual contribuira a hacer ms previsible el funcionamiento de la entidad; la severa restriccin para acceder a fondos pblicos destinados al funcionamiento ordinario (gasto corriente), lo cual resulta un obstculo para cum-plir con el gran nmero de funciones asumidas; las limitaciones en ciertas capaci-dades y destrezas especializadas del equipo de la ARA, que tampoco podran fortalecerse sin recursos; y el impedimento para atender las expectativas creadas en sus interlocutores y, por tanto, los recurrentes escollos para alcanzar resultados que le brinden legitimidad y perspectivas certeras a futuro.

Creada la nueva entidad, las lecciones van por el lado de su puesta en marcha. As, destaca la necesidad de pensar por adelantado una estructura organizativa que resulte eficiente y eficaz. Para ello, ser decisiva la interaccin, consecuentemente convergente, tanto al interior de la entidad como con socios externos (alianzas), lo que le permitir alcanzar una real articulacin y capacidad ejecutora. Adems, para todo aquello se requiere fondos, lo cual, a su vez, se vincula con la habilidad del equipo de la nueva entidad, no solo para operar bien hacia adentro, sino para con-vencer a terceros sobre que se justifica la colocacin de fondos pblicos en la ARA, algo que no suele ser automtico pues requiere de un esfuerzo explcito.

Se ha puesto un nfasis especial en la forma de actuacin de la nueva entidad, en especial en su relacin con actores pblicos, privados y con la poblacin, ms an al tratarse de una instancia de vigilancia y fiscalizacin en el uso de los recursos naturales. En estos casos, se debe recuperar la amplia experiencia existente en el empleo de herramientas participativas, con el fin de encontrar modalidades ad hoc para el uso sostenible de los recursos naturales que, respetando los intereses de los habitantes en el territorio, permitan, al menos en un plazo aceptable, alcanzar aquellos objetivos compatibles con el uso sostenible. De igual modo, no debieran descuidarse las oportunidades para plantear esquemas de cooperacin pblico-

5privados a travs de los cuales compartir responsabilidades en las intervenciones.Otro nfasis similar, muy importante, se ha puesto en la forma cmo la nueva

entidad regional se vincula con sus obligados interlocutores a escala nacional, en especial con el Minam. Inclusive reconociendo las normas y las regulaciones vigen-tes relacionadas con la transferencia y la divisin de funciones entre niveles de go-bierno, se han evidenciado determinados vacos en la legislacin, los cuales suelen requerir negociaciones especficas y soluciones creativas, sin caer en transgresin alguna, con el fin de evitar la parlisis en la actuacin pblica y, con ello, la insatis-faccin de los usuarios de los servicios pblicos.

Finalmente, se recalca que el fortalecimiento de una entidad como la ARA se encuentra muy vinculado a los escenarios polticos y a los equipos de personas que se encuentran a cargo en estos. Por ello, se insiste en los requerimientos de capaci-tacin. Sin embargo, se ha observado tambin que, junto a los conocimientos, es igual o ms importante la ya aludida destreza para idear modalidades de accin viables en las circunstancias existentes, lo cual requiere de conciencia y constancia en la visin estratgica de todo lo que se emprenda.

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7presentacin

La Amazona, regin majestuosa, reconocida mundialmente por albergar la biodi-versidad ms grande del planeta y por ser la principal reserva de agua dulce, que provee servicios ecosistmicos ms all de sus fronteras, tiene una potencialidad que contrasta con las escasas propuestas que en la realidad se ofrecen para conver-tirla en riqueza de quienes la habitan y propiciar un desarrollo sostenible, respetan-do su esencia, que es la naturaleza, con el mayor bosque tropical del mundo; tierra de culturas milenarias con grandes conocimientos; fuente de bienes y servicios ecosistmicos, y mltiples oportunidades de inversin sustentable; pero expuesta a los impactos del cambio climtico, por lo que su futuro se ha convertido en un au-tntico reto.

En la regin San Martn, una de las cinco regiones amaznicas del Per que integran el Consejo Interregional Amaznico (CIAM), tenemos una visin de de-sarrollo regional expresada en el Plan Concertado de Desarrollo Departamental 2008-2015, que privilegia el: Desarrollo humano e igualdad de oportunidades, a travs de un desarrollo econmico sustentado y reconocido como destino turstico; sustentado en la implementacin de un territorio ordenado y en el manejo autno-mo y sostenible de sus recursos naturales, con instituciones y organizaciones forta-lecidas, con lderes comprometidos.

Pese a ser califi cados desde el ao 2000 como la regin ms deforestada del pas, producto de polticas y estrategias de desarrollo que probablemente funcionan en la costa y la sierra, pero que no son acertadas en la Amazona, y la promocin de un esquema de ocupacin del territorio que, para muchos, estaba desocupado. En el ao 2007 defi nimos un nuevo propsito, con el que buscamos cambiar la regin ms deforestada del pas por San Martn Regin Verde, representando no solo un reto sino que adems se convierte en un punto de quiebre de un modelo de de-sarrollo basado en la expoliacin de sus bosques y biodiversidad por uno de desa-rrollo humano con sus bosques y biodiversidad.

Con este propsito, nuestra gestin, desde el inicio, defi ne la necesidad de llevar a la prctica una reestructuracin integral de la institucin y, en la estrategia de

8largo plazo, avanzar gradualmente del enfoque clsico de las polticas pblicas cen-tradas en sectores diferenciables entre s hacia otro, ecosistmico y de polticas te-rritoriales, de modo que se atendiese de manera sistmica los diversos servicios que requiere la poblacin en el territorio; sobre la base de polticas dirigidas a ordenar el uso y la ocupacin del territorio, la fiscalizacin y la promocin de un aprovecha-miento sostenible de los recursos naturales de la regin; ante todo los bosques, pero tambin la biodiversidad y los recursos hdricos en general, entendidos como ser-vicios ambientales que aporta el bosque. Todo lo cual tendr un impacto sobre la calidad de vida de los ciudadanos de San Martn.

Este nuevo enfoque no siempre tuvo una aceptacin unnime y, entre 2007 y 2010, se fue esclareciendo y generalizando en el sector pblico regional la necesi-dad de contar con una institucionalidad que le permitiera no solamente gestionar un tipo de poltica transversal a todas las unidades ejecutoras y para el conjunto del territorio, sino que adems lo hiciera alcanzando un carcter autnomo y prerro-gativas poltica y socialmente legitimadas. Por ello, a fines del ao 2010, creamos la Autoridad Regional Ambiental como la nica entidad rectora regional que dicte las polticas y su puesta en prctica en materia de medio ambiente, recursos naturales y gestin del territorio,

A mediados de 2012, se plante un alto en el camino de su vertiginosa actividad habitual para mirar su pasado inmediato en bsqueda de la interpretacin y el an-lisis de los acontecimientos por los protagonistas, para reconocer lo vivido y resca-tar firmes enseanzas de cara a la accin futura. De esta manera, el Gobierno Regional San Martn ofrece la sistematizacin de su experiencia de construccin y avance de la ARA, transcurridos dos aos de su instauracin, mostrando, ms all de las dificultades encontradas, que gradualmente vamos superando, los mltiples y valiosos logros fruto del periodo de formacin y consolidacin, lo que debiera faci-litar su rplica en otros gobiernos regionales, en especial de la Amazona peruana.

Lic. Csar Villanueva ArvaloPresidente del Gobierno Regional San Martn

9Introduccin: Objetivo y justifi cacin para sistematizar la experiencia de la ARA

En la estructura orgnica del Gobierno Regional San Martn (en adelante Goresam) se cont hasta el 2010 con una Gerencia de Recursos Naturales y Gestin del Medio Ambiente (en adelante GRNMA). Diversos procesos en marcha desde aos antes impulsaron el cambio de esa estructura orgnica: el proceso de descentralizacin y la transferencia de competencias; las propuestas surgidas desde el Consejo Interregional Amaznico (CIAM) que rene a los gobiernos regionales de esa zona; la implementacin del captulo ambiental del tratado de libre comercio (TLC) con Estados Unidos de Amrica (EUA); y la reestructuracin del propio Goresam; pero, sobre todo, la necesidad de contar con UNA SOLA INSTANCIA que dicte las pol-ticas y su aplicacin en materia de recursos naturales, medio ambiente y territorio en el mbito regional, debido a que, por su transversalidad y amplitud, no era posi-ble abordarlas desde los diferentes sectores, era necesario articular y responsabili-zar de su liderazgo a una sola instancia a escala regional. De este modo, hacia fi nes de 2010 se haba concebido la transformacin de la GRNMA en una Autoridad Regional Ambiental (en adelante ARA) que fusionase diferentes reas preexistentes en el Goresam, las cuales cumplan funciones similares y/o complementarias en temas de recursos naturales, medio ambiente y gestin del territorio.

Ha transcurrido alrededor de dos aos desde la creacin de la ARA y, si bien es cierto que se trata de un lapso de tiempo muy corto para realizar una cabal evalua-cin, resulta vlido y es posible plantearse como objetivo reconstruir (poner en valor) el conjunto del proceso de concepcin, creacin y avances en su puesta en funcionamiento, con especial nfasis en las visiones y las experiencias de los prota-gonistas directos y los actores vinculados, de uno u otro modo, a su accionar.

Se justifi ca as la realizacin de un estudio de sistematizacin participativa de experiencias con el fi n de recuperar las lecciones aprendidas durante esta fase, de las cuales se extraen enseanzas centrales sobre el proceso vivido. Adems de estos propsitos, un estudio de esta naturaleza debiera permitir avanzar en la formula-cin de pautas o recomendaciones para la rplica de esta experiencia en otros go-biernos regionales.

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descripcin de la experiencia

1.1 Antecedentes a la formacin de la ARA e identifi cacin de su necesidad

De acuerdo con las versiones reunidas, es posible iden-tifi car procesos paralelos a una idea central: la urgen-cia en los departamentos de la Amazona por organizar en cada uno un tipo de entidad pblica que se encargue de la rectora en la poltica medioambiental y del terri-torio. Estos procesos son los siguientes:

La gestin del Ejecutivo nacional que inicia fun-ciones en 2006 decide acelerar la transferencia de funciones a los gobiernos regionales (shock de des-centralizacin), que se haba iniciado desde 2004 en el contexto del proceso de descentralizacin, desta-cando para los departamentos de la Amazona la transferencia de las funciones forestales. Hasta antes de esta transferencia, estas funciones las ejerca el Instituto Nacional de Recursos Naturales (Inrena) como organismo pblico descentralizado (OPD) del Ministerio de Agricultura (Minag), por lo que se hizo necesario construir capacidades en los gobiernos re-

gionales para hacerse cargo de las funciones que les seran transferidas,1 siendo San Martn la primera regin en recibirlas.

Por el lado de los gobiernos regionales de la Ama-zona miembros del CIAM se identifi ca la ausencia de entidades sobre las cuales sustentar la ejecucin de estrategias conjuntas ecosistmicas y territoriales, de cara a temas de medio ambiente, recursos natura-les, y uso y ocupacin del territorio, los cuales son un eje central para las polticas pblicas del territo-rio amaznico. Por tanto, el CIAM lleva a cabo una serie de medidas con el fi n de promover el surgi-miento de autoridades regionales competentes en la materia, encontrando la decisin poltica del presi-dente del Goresam de realizarla en su regin.2

La suscripcin del TLC con EUA que entr en vi-gencia a partir del 1 de febrero de 2009. En el cap-tulo sobre medio ambiente de este tratado (captulo 18) el Estado peruano se compromete a contar con organismos pblicos nacionales y regionales compe-tentes, que garanticen que la madera que se exporte a EUA en el marco del TLC contase con certifi cacin

1. Al parecer, no fue la transferencia de las competencias forestales el primer tema que inquiet a los funcionarios del Goresam, sino ms bien las competencias en materia de transportes y sus impactos medioambientales. Para el caso especfi co de transportes, se habra recibido asesora tcnica del Proyecto Provas del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). Para informacin y documentos ofi ciales sobre el proceso de descentralizacin en el Per vase: .

2. El CIAM lo constituyen todos sus actuales integrantes en junio de 2007 y se reconoce formalmente el 18 de julio del mismo ao, por Resolucin de la Secretara de Descentralizacin 010-2007-PCM/SCD. Segn informacin disponible, para el propsito de promocin de autoridades regionales ambientales, el CIAM cont con el apoyo de la Peruvian Forest Sector Initiative (PFSI), perte-neciente al Servicio Forestal de Estados Unidos (USFS por su sigla en ingls). Sobre el CIAM vase: .

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de provenir de bosques manejados en forma soste-nible, lo que cumplira tanto con la legislacin na-cional como con las convenciones internacionales suscritas por el Per.3

En paralelo a estos procesos, la gestin del Goresam que inicia funciones en 2007 plantea desde el principio la necesidad de llevar a la prctica una reestructuracin integral de su organizacin, de manera que se aleje del modelo de los anteriores consejos transitorios de ad-ministracin regional (CTAR) y se adapte mejor a los requerimientos del proceso de descentralizacin en curso, sobre todo por la ya mencionada aceleracin de la transferencia de funciones.4

Con el fi n de facilitar este proceso de reestructura-cin institucional, el Goresam, con apoyo de entidades de cooperacin interesadas en la gestin pblica de los recursos naturales, el medio ambiente y el territorio, lle-v a cabo diversos estudios de diagnstico y propuesta.

Lo observado seala que en los primeros estudios las propuestas de reestructuracin tuvieron un carcter general, vlido para el conjunto de las funciones que deba cumplir el gobierno regional en el territorio de su competencia. Probablemente, la mayor innovacin que

aportaron estas propuestas fue pasar del enfoque cl-sico de las polticas pblicas centradas en sectores di-ferenciables entre s hacia otro de polticas territoriales, de modo que se atendiese de manera sistmica los diver-sos servicios que requiere la poblacin en el territorio. Este nuevo enfoque no siempre fue del todo explcito, aunque no se puede negar que estuvo presente y marc la pauta desde esta fase.5

Los testimonios reunidos de diversas fuentes destacan el liderazgo en este proceso asumido directamente por el Presidente del Goresam, quien aport una manifi esta vi-sin de desarrollo sostenible que se materializ en el propsito: San Martn Regin Verde. Pese a ello, se ha identifi cado tambin que el proceso de reestructuracin emprendido no estuvo exento de algn grado de resisten-cia de diferentes funcionarios, y vale destacar la forma en la cual los responsables del proceso consiguieron ganar la confi anza de esos funcionarios y alcanzar consensos para que el proceso pudiera tener lugar y no se detuviera, en lo cual fue igualmente trascendente el liderazgo poltico del Presidente. Sin todo ello, San Martn no hubiera conse-guido constituirse en un modelo piloto para los gobiernos regionales integrantes del CIAM.

1.2 el surgimiento de la autoridad ambiental en el Goresam6

Como se desprende de los acontecimientos reseados en el acpite anterior, el contexto interno y externo del Goresam determinaba un fuerte impulso para tomar medidas y realizar cambios trascendentes en todo lo relacionado con la gestin y el uso sostenible de los re-cursos naturales, el medio ambiente y el territorio, iden-tifi cados como muy sensibles para una regin amaznica.

3. El PFSI ha sido encargado de esta tarea. Formalmente se cre en el 2009 y se fi nancia a travs de una alianza con la United States Agency for International Development (Usaid). Presta asistencia tcnica a las autoridades del Estado peruano, en diferentes ins-tancias de gobierno, para ejecutar especfi camente los compromisos asumidos en el marco del Anexo Forestal del TLC entre Per y EUA (vase: o ).

4. En concreto, por Ordenanza Regional 035-2007-GRSM/CR, del 23 de octubre de 2007, se declar lo que fue denominado como el proceso de modernizacin de la gestin del Goresam, que implicaba aquel proceso de reestructuracin institucional.

5. Son diversos los aportes que se trabajaron y, en cierto sentido, puede afi rmarse que hasta se entrecruzaron y crearon un escenario de debate que habra enriquecido el proceso de toma de decisiones. En sntesis, destacan los documentos de consultora de Flavio Ausejo y Ral Molina, insertados en el cuadro 1 del siguiente acpite.

6. Vase en el Anexo 2 un grfi co que ilustra las variables que habran tenido un rol central en el proceso de gestacin y creacin de la ARA.

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Esto resultaba de particular relevancia cuando, de acuer-do con diversos testimonios, el anterior rgano de lnea encargado de esta tarea, la hasta entonces GRNMA, solo contaba con un personal mnimo y careca de re-cursos para operar o gestionar, aunque haba logrado aprobar algunos proyectos de inversin a travs de los cuales ejerca limitadas funciones.

No puede afi rmarse que hubiera unanimidad abso-luta, contexto que implicaba para la gestin medioam-biental incontrovertibles debilidades en la capacidad del aparato pblico regional, tanto para disear polti-cas pblicas como para llevarlas a la prctica, en parti-cular de modo gil y efectivo que les permitiera tener impacto sobre la calidad de vida de los ciudadanos de San Martn. Se sobreentenda que ello hubiera sido po-sible precisamente sobre la base de polticas dirigidas a ordenar el uso y la ocupacin del territorio, la fi scali-zacin y la promocin de un aprovechamiento soste-nible de los recursos naturales de la regin; ante todo los bosques, pero tambin la biodiversidad y los recur-sos hdricos en general, entendidos como servicios ambientales que aporta el bosque. Algunos de los espe-cialistas consultados llaman a esto una poltica pblica guiada por el enfoque ecosistmico y territorial, la cual se entenda que, con la estructura institucional existen-te, no habra podido ponerse en prctica.

En trminos generales, no resulta ahora tan relevan-te conocer el preciso momento en el cual surge la idea de crear lo que luego sera la ARA. Ms bien, se debe des-tacar que aquel contexto de efervescencia en el debate sobre la gestin pblica regional para el sector medio ambiente se extendera entre el 2007 y el 2010. No obs-tante, este debate se habra circunscrito al sector pbli-co regional, sus asesores y determinados allegados, sin la participacin de la sociedad civil.

As, es posible sealar que a lo largo de esta etapa, y en el contexto de un proceso de descentralizacin que

fue de facto escasamente precavido en proveer a las fun-ciones que se transfera de las estructuras organizativas que requeran, se habra ido esclareciendo y generali-zando en el sector pblico regional la necesidad de contar con una institucionalidad que le permitiera no solamen-te gestionar un tipo de poltica que de suyo devena en transversal a todas las unidades ejecutoras y para el con-junto del territorio, sino que adems lo hiciera alcan-zando un carcter autnomo y prerrogativas poltica y socialmente legitimadas.

En este mismo periodo, de acuerdo con las evidencias identifi cadas, tanto desde la alta direccin del Goresam como desde la anterior GRNMA, se tomaron diversas medidas para dar forma a alternativas frente a esta ne-cesidad; las cuales implicaron muchas veces el recurso a oportunidades de apoyo provenientes de actores ex-ternos, que comprobaban igual necesidad para las regio-nes amaznicas. Sin embargo, tratndose de un escenario de fuerte interaccin poltica, si bien pareca existir un relativo consenso respecto de esta necesidad, no sucedi lo mismo en el campo de las propuestas organizativas y de gestin para hacerle frente.

Por ejemplo, se ha identifi cado que, a inicios de 2008, la anterior GRNMA termin de elaborar lo que vendra a ser un antecedente conceptual de relevancia para la idea de contar con una autoridad en temas ambientales. Se trata del Plan Forestal Regional de San Martn, que contena una propuesta para la creacin de lo que enton-ces se denominara autoridad forestal regional. Si bien fue trabajada por un equipo de especialistas del sector medio ambiente, cuyo debate se circunscribi a la escena poltica regional, no puede dejar de observarse en su con-tenido dos puntos centrales: por un lado, pone de relie-ve la centralidad del tema de gestin de los recursos forestales para un departamento amaznico como San Martn; y, por el otro, plantea una alternativa organi-zativa con la agilidad requerida frente a los dilemas

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planteados por el uso que ya se haca de los recursos forestales.

Poco despus, aproximadamente en 2009, el Goresam recibi el apoyo del CIAM, que solicit a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) recursos para elaborar una propuesta de diseo para lo que debiera ser un ser-vicio regional de gestin de los recursos naturales en general, ya no solo forestales, con lo cual se avanz en el alcance de lo que se deseaba hacer.7 Este estudio se ha-bra ejecutado durante 2009 y la primera mitad de 2010, tiempo en el cual se entregaron avances y habra aviva-do el debate interno en el Goresam sobre el modelo ins-titucional a adoptar para el sector medio ambiente.8

Segn los testimonios recogidos, en esta coyuntura se plantearon, sea en forma sucesiva o simultnea, has-ta tres opciones o propuestas:9

fortalecer la gerencia existente (GRNMA); crear una nueva entidad con autonoma de gestin

y administrativa, no econmica; o crear una entidad con carcter de organismo tcnico

especializado (OTE),10 con plena autonoma tcnica, de gestin, administrativa y econmica.

Los resultados provisionales de estos estudios, y sus res-pectivos informes fi nales, habran permitido que evo-lucionase el debate, lo cual sirvi para identifi car las fortalezas y las debilidades que se debera considerar para la creacin y el funcionamiento de la nueva entidad regional ambiental, siempre con el fi n de iniciar un pro-

ceso que llevara al fortalecimiento institucional para la consolidacin del modelo adoptado.

Los mismos testimonios indican que, en determina-do momento, cobr mayor fuerza la idea de descartar defi nitivamente a la entonces GRNMA. En su reempla-zo se propona crear una nueva unidad ejecutora des-concentrada, es decir, con un estatus semejante a los rganos de lnea pertenecientes al Goresam, aunque con la sufi ciente autonoma para asegurar la gestin trans-versal de la poltica regional de recursos naturales, medio ambiente y territorio, con independencia del sector o la unidad organizativa que ejecutase las medidas o las intervenciones de poltica. Este tipo de entidades se conocen como rectoras, o responsables de la rectora, en determinado mbito de la poltica pblica, en este caso recursos naturales, reas protegidas, medio am-biente y territorio (regulacin, fi scalizacin y norma-tividad).

Para las posiciones ms audaces, aquella propuesta podra haber implicado absorber en la nueva entidad a los tres proyectos especiales existentes en el departa-mento: Proyecto Especial Huallaga Central y Bajo Mayo (PEHCBM), Proyecto Especial Alto Mayo (PEAM) y Programa de Desarrollo Agroambiental en la Ceja de Selva (Proceja). Sin embargo, adems de no encontrarse del todo claro el procedimiento jurdico para una medi-da de esta naturaleza (absorber a entidades creadas por ley), se comprob que tampoco sera polticamente via-ble, en la medida que se enfrentaran severas resistencias, tanto de dentro como de fuera del aparato pblico.

7. Recursos obtenidos a travs de la Secretara de Descentralizacin de la PCM, provenientes del fi nanciamiento del Programa de Modernizacin del Estado (PMDE) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

8. Ausejo, Flavio, et al., agosto de 2010. En marzo de 2010 el mismo equipo de consultores entreg un producto preliminar para esta consultora.

9. Vase en el Anexo 3 una ayuda visual sobre las opciones y el resultado del proceso de formacin de la ARA.

10. Entendido de acuerdo con el artculo 33 de la Ley 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE). Se hace hincapi en que, a partir de la dacin de la LOPE, esta denominacin reemplaz a la hasta entonces vigente y equvoca organismo pblico descentralizado (OPD).

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De igual modo, la alternativa de crear desde un inicio una unidad ejecutora autnoma con las mayores pre-rrogativas (un OTE) habra sido relativizada frente a si-tuaciones de hecho, de lo cual habran sido conscientes los protagonistas del proceso. En consecuencia, se eli-gi la opcin intermedia: una entidad con carcter de autoridad regional autnoma para la gestin de polticas (tcnica) que, como rgano desconcentrado del Goresam, contase con determinadas prerrogativas tcnicas y ad-ministrativas, aunque todava sin atribuciones econ-micas.

No obstante estas restricciones en el modelo adop-tado, se insisti desde entonces y se sigue identifi can-do en el discurso de diversos funcionarios la idea complementaria de avanzar, luego de su creacin, en un proceso continuo a travs del cual se ganase confi anza y legitimidad en el conjunto de los actores regionales y extrarregionales. En sntesis, se tratara de fortalecer la capacidad requerida para que tuviese cada vez mayor autonoma, esperndose llegar a designarla como uni-dad ejecutora y, ms adelante, convertirla en un OTE.

De este modo, los planteamientos que entonces apa-recan como ms ambiciosos, y hasta cierto punto arries-gados, tuvieron que ceder frente a los incontrovertibles hechos de lo que devino en una Realpolitik regional y nacional: la dinmica en el escenario poltico defi ni lo realista y viable en esos momentos, lo cual implicaba ceder en determinados principios para alcanzar un re-sultado que se pudiera materializar.

Ms all del grado de autonoma que alcanzar fi nalmente el modelo adoptado para la formacin de la nueva entidad pblica regional (la ARA), en el fondo existe unanimidad respecto de que el modelo concebido y creado tuvo dos caractersticas diferen-ciadoras: Por un lado, se vincula las prioridades de la pol-

tica pblica regional en general con la gestin del

territorio como conjunto, cumpliendo el enun-ciado de la gestin vigente en el Goresam: San Martn Regin Verde. De este modo, los servicios que prestar la ARA adquieren un carcter sist-mico, lo que permite la conservacin y el aprove-chamiento sostenible de ese conjunto de recursos propios del territorio, sobre todo de los bosques que, en este caso, resultan especialmente repre-sentativos.

Por el otro, contiene en su forma de funcionar, for-zosamente, un vnculo inexcusable entre, de una parte, la nueva autoridad ambiental recin creada en tanto entidad rectora11 de la poltica pblica regional en la materia, y, de la otra, las unidades ejecutoras propiamente dichas pertenecientes al Goresam, sean gerencias de lnea, direcciones sec-toriales adscritas o, inclusive, proyectos especiales. En este vnculo se materializa el carcter transver-sal de la nueva institucionalidad regional, en espe-cial la aceptacin general del requerimiento por recabar la opinin especializada de la nueva autori-dad ambiental para cualquier emprendimiento de poltica en el territorio.

1.3 marco formal del surgimiento de la ARA y resea de su proceso de formacin

El proceso seguido hasta la creacin y la puesta en fun-cionamiento de la ARA, enfatizando las normas o los documentos (informacin secundaria) que resultaron gravitantes en este proceso se describen en forma sin-ttica en el cuadro 1, algunos referidos en el acpite an-terior. El basarse en informacin secundaria permite documentar mejor los hitos de lo que sera una lnea de tiempo.12

11. En cuanto a la rectora de la ARA, esta se entiende como la puesta en prctica del ordenamiento territorial (OT [uso y ocupacin del territorio]) basado en las posibilidades y las limitaciones defi nidas en la zonifi cacin ecolgica y econmica (ZEE). Tambin se hace referencia al concepto de economa verde, es decir, conseguir que el territorio sea el soporte de un mejor nivel de vida de la poblacin bajo principios de sostenibilidad. A modo de sntesis, se puntualiza que no se trata de frenar iniciativas, pues la ARA no cuenta con tales funciones, sino de brindar alternativas para el uso sostenible del territorio; por ello se afi rma que la poltica territorial regional (PTR) que se est diseando debe hacer patentes las funciones de la ARA como ente rector.

12. Vase en el Anexo 4 una ayuda visual en la que se grafi ca esta lnea de tiempo.

16

CuAdRO 1. NORmAs y dOCumeNtOs utIlIzAdOs eN el pROCesO de CReACINy puestA eN fuNCIONAmIeNtO de lA ARA, seCueNCIA pARA lA lNeA de tIempO13

1decreto de Consejo 002-2001-CdI/CONAm, 2.2.2001Crea la Comisin Regional Ambiental de San Martn: CAR San Martn, como rgano de coordinacin y concertacin poltica ambiental en San Martn.

2

ley 27783, ley de Bases de la descentralizacin, 20.7.2002Artculo 9, Dimensiones de las autonomas, numeral 9.2, se establece: Autonoma administrativa: es la facultad de organizarse internamente, determinar y reglamentar los servicios pblicos de su respon-sabilidad.Artculo 35, Competencias exclusivas, inciso c), se establece: Aprobar su organizacin interna y su presupuesto institucional conforme a la Ley de Gestin Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto.

3

ley 27867, ley Orgnica de Gobiernos Regionales, 8.11.2002Artculo 46, Contexto de las funciones especficas, indica que las funciones especficas que ejercen los gobiernos regionales se desarrollan con base en las polticas regionales, las cuales, a su vez, se formu-lan en concordancia con las polticas nacionales sobre la materia.Artculo 53: se enumera las funciones en materia ambiental y de ordenamiento territorial de los go-biernos regionales. Entre estas funciones destaca el inciso b), que dice a la letra: Implementar el sis-tema regional de gestin ambiental, en coordinacin con las comisiones ambientales regionales.

4Convenio 008-2004-GRsm/pGREntre el Goresam y el Instituto de Investigaciones de la Amazona Peruana (IIAP), se acuerda la elabo-racin del estudio de ZEE de la Regin San Martn.

5Ordenanza Regional 004-2004-GRsm/CR, 14.3.2004Aprueba el Plan de Accin Ambiental Regional (PAAR) 2003-2011 y la Agenda Ambiental Regional (AAR) 2004 para San Martn.

6ley 28245: ley marco del sistema Nacional de Gestin Ambiental, 4.6.2004Es parte de las normas sustantivas empleadas por el Ministerio del Ambiente (Minam) hasta la fecha.

7d. s. 008-2005-pCm, Reglamento de la ley marco del sistema Nacional de Gestin Ambiental, 25.1.2005Es parte de las normas sustantivas empleadas por el Minam hasta la fecha.

8ley 28611, ley General del Ambiente, 13.10.2005Es parte de las normas sustantivas empleadas por el Minam hasta la fecha.

9Ordenanza Regional 024-2005-GRsm/CR, 30.12.2005Sobre el Sistema Regional de Gestin Ambiental y la CAR San Martn, y el Sistema de Informacin Ambiental Regional (SIAR).

10Ordenanza Regional 025-2005-GRsm/CR, 30.12.2005Aprueba la Poltica Ambiental Regional (PAR) de San Martn.

13. En la seccin Documentos citados, ms adelante, se ha incluido sendos listados en los que se repite el contenido de este cuadro: por un lado, los documentos o textos y, por el otro, las normas legales.

17

11Ordenanza Regional 012-2006-GRsm/CR, 20.6.2006Se aprueba la ZEE en el mbito de la Regin San Martn, que consta de 14 informes temticos finales, con sus respectivos mapas y una propuesta de ZEE para San Martn.

12

proceso de descentralizacin: transferencia de funcionesSucesivos decretos supremos, del 2004 al 2009, a travs de los cuales se aprueba el Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales para el ao respectivo. Establecen el procedimiento para que los gobiernos regionales y locales reciban la certificacin de acreditacin y puesta en prctica de las competencias y las funciones que les son transferidas en forma sucesiva desde los sectores del Ejecutivo nacional. De estos decretos se deben destacar los siguientes:

d. s. 036-2007-pCm, 15.4.2007: estipula, adems, el inicio de un shock de descentralizacin, a travs del cual se culmine, hasta diciembre de 2007, la totalidad de las transferencias de funcio-nes pendientes de los aos anteriores.

d. s. 047-2009-pCm, 24.7.2009: establece la ejecucin de las acciones pendientes de los aos 2007 y 2008, y el proceso de transferencia del ao 2009. Se regula tanto el fortalecimiento de capa-cidades como el seguimiento, el monitoreo y la evaluacin, todo ello bajo el enfoque de la gestin descentralizada de las funciones transferidas. En el Captulo III, punto 3.1, se hace referencia a la Matriz de Delimitacin de Competencias y Distribucin de Funciones, especficamente para el tema forestal en el marco de la implementacin del TLC Per-EUA.

13

Constitucin del Consejo Interregional Amaznico (CIAm), 6 y 7.2007Formado por los presidentes regionales de Amazonas, Madre de Dios, Loreto, San Martn y Ucayali con el objetivo de integrar el desarrollo econmico y social con una adecuada formulacin de polticas pblicas de cara a la gestin de los ecosistemas.Iniciativa Amazona vale un Per. Documento de Trabajo (2011)Propuesta que sustenta y articula la accin de todas las regiones participantes hacia una estrategia de bosques y cambio climtico. En ese marco, el CIAM brinda asistencia tcnica a sus miembros para la creacin y la implementacin de autoridades regionales de recursos naturales y medio ambiente.

14

d. s. 011-2007-AG, 21.2.2007Aprueba la transferencia de las facultades del Inrena a los gobiernos regionales; especficamente, la transferencia de las facultades que corresponden a las funciones de los literales e y q del artculo 51 de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. En un anexo a la norma se especifica las facultades a ser transferidas y las que mantiene el gobierno nacional, previo convenio y adecuacin de los instru-mentos institucionales y de gestin regionales:

Literal e: vigilancia y control para uso sostenible de recursos naturales. Literal q: permisos, autorizaciones y concesiones forestales; promocin y fiscalizacin forestal.

15Ordenanza Regional 026-2007-GRsm/CR, 28.8.2007Aprueba la Estrategia Regional de Diversidad Biolgica de San Martn.

16Ordenanza Regional 027-2007-GRsm/CR, 28.8.2007Aprueba la Agenda Ambiental Regional 2005-2007, elaborada por la CAR San Martn.

17

Ordenanza Regional 035-2007-GRsm/CR, 23.10.2007Se declara en proceso de modernizacin la gestin del Goresam, con el objeto de incrementar su eficiencia, mejorar la calidad del servicio al ciudadano y optimizar el uso de los recursos.En ese contexto, considera conveniente modificar su ROF, delimitando funciones y evitando duplicidades.

18Ordenanza Regional 004-2008-GRsm/CR, 21.2.2008Aprueba el Plan Concertado de Desarrollo Departamental 2008-2015 (PCDD) del Goresam.

18

19 GRNMA-Goresam: Plan Forestal Regional de San Martn, Moyobamba, febrero de 2008.

20Ordenanza Regional 008-2008-GRsm/CR, 14.3.2008Aprueba el Plan Forestal Regional de San Martn y se encarga su ejecucin a la GRNMA.

21

Ausejo, flavio. plan de desarrollo regional y modernizacin organizacional del Gobierno Regional de san martn. Abril de 2008.Evaluacin del Goresam al inicio de la segunda gestin de gobierno luego de su creacin. El documento propone una reestructuracin de acuerdo con el enfoque de gestin por resultados. Elaborado a solicitud del Goresam con auspicio de la red interinstitucional Propuesta Ciudadana.

22

Ordenanza Regional 010-2008-GRsm/CR, 4.4.2008Incorpora al Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la Direccin Regional Agraria de San Martn (Drasam) los procedimientos administrativos correspondientes a las funciones p y q en materia agraria, transferidas por el Inrena al Goresam.

23Ordenanza Regional 013-2008-GRsm/CR, 4.4.2008Incorpora al ROF de la Drasam las funciones p y q en materia agraria transferidas por el Inrena al Goresam.

24decreto legislativo 1013, 13.5.2008Aprueba la Ley de Creacin, Organizacin y Funciones del Ministerio del Ambiente.

25

tratado de libre comercio con euA, entr en vigencia a partir del 1.2.2009Captulo 18, medio ambiente: el Estado peruano se compromete a contar con una organicidad pblica nacional y regional competente para garantizar que la madera que sera exportada a EUA en el marco del TLC cumpla con las regulaciones vigentes de acuerdo con la legislacin nacional y las convenciones internacionales sobre la materia.

26Ordenanza Regional 006-2009-GRsm/CR, 26.3.2009Creacin del Sistema Institucional de Ordenamiento Territorial del Departamento de San Martn.

27Ordenanza Regional 008-2009-GRsm/CR, 26.3.2009Implementacin del Ordenamiento Territorial de la Regin San Martn y constitucin de la Comisin Tcnica Regional de Ordenamiento Territorial.

28decreto supremo 012-2009-mINAm, 22.5.2009Aprueba la Poltica Nacional del Ambiente (PNA).

29

decreto Regional 002-2009-GRsm-pGR, 14.12.2009Aprueba el Reglamento para la aplicacin de la ZEE del departamento de San Martn. Establece las directrices administrativas sobre la aplicacin del contenido de la ZEE, tanto en las polticas como en las actuaciones de todas las entidades de la administracin pblica regional, en concreto, cuando se vinculen al uso y la ocupacin del territorio.

30

Ausejo, Flavio et al., Marco institucional para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales en la zona amaznica, y aplicacin de una experiencia piloto en la regin de San Martn. Mayo de 2010.Producto intermedio (segundo) de la consultora que se menciona en la siguiente posicin. Contiene los antecedentes conceptuales y el diagnstico sobre el estado de la institucionalidad de la gestin medioambiental, tanto en el Ejecutivo nacional como en la Regin San Martn.

19

31

Ausejo, Flavio et al., Propuesta de diseo de un servicio regional de gestin de recursos naturales reno-vables y del medio ambiente con un piloto de aplicacin en la Regin San Martn. Agosto de 2010. Solicitado por el CIAM a la PCM, a travs de su Secretara de Descentralizacin, y con financiamiento del (PMDE) del BID.Contiene las bases para la creacin de una autoridad regional ambiental y el inicio del proceso de fortalecimiento institucional hacia la consolidacin de dicha autoridad.

32

Molina, Ral, Formulacin del ROF del Gobierno Regional de San Martn. Informe de supervisin de la elaboracin del reglamento de organizacin y funciones del Gobierno Regional. 18.10.2010.Elaborado con el fin de proveer asistencia tcnica al proceso de rediseo institucional emprendido por el Goresam, supervisando y dando sustento tcnico a la elaboracin del nuevo ROF. En el examen organizacional se incluye las propuestas para la creacin de la nueva autoridad ambiental.

33

Ausejo Flavio, Asistencia tcnica para la implementacin del organismo tcnico especializado para la gestin de los recursos naturales renovables y el medio ambiente para el Gobierno Regional de San Martn. Octubre de 2011.Solicitado por el CIAM, en apoyo al Goresam, a la PFSI.Contribuye a definir los contenidos bsicos para el fortalecimiento de la ARA del Goresam y su tran-sicin hacia un OTE. Define la poltica pblica regional hacia los recursos naturales y el medio ambien-te, con objetivos y metas que puedan ser mensurables a travs de indicadores. Tambin detalla los componentes de la poltica pblica regional en este tema.

34

Molina, Ral, Formulacin del ROF del Gobierno Regional de San Martn. Supervisin del informe tc-nico de sustento del ROF y plan de implementacin del rediseo institucional del Gobierno Regional (primera etapa). 19.11.2010.Contiene principalmente un plan de implementacin para el rediseo institucional del Gobierno Regional San Martn en su primera etapa; en concreto, la actualizacin de la distribucin de roles y funciones de los rganos que forman la sede central del Goresam, la cual debiera traducirse en su nuevo ROF institucional. Incluye los aportes existentes para la creacin de la nueva autoridad ambiental.

35

Ordenanza Regional 037-2010-GRsm/CR, 14.12.2010Aprueba el nuevo ROF del Goresam. En la estructura orgnica definida a travs de este instrumento de gestin se crea la Autoridad Regional Ambiental (ARA) (artculo 63), otorgndole autonoma tcnica y administrativa, dependiente jerrquicamente de la Gerencia General regional. Establece las funciones especficas sectoriales asignadas a la ARA en materia de recursos naturales, reas protegidas, medio ambiente y ordenamiento territorial.En el ROF se considera tambin a los proyectos especiales (artculo 69) como organismos pertenecientes al Pliego Regional, pero con autonoma tcnico-econmica y administrativa. Sin embargo, su organi-zacin y funciones se establecen de acuerdo con su norma de creacin.

36

Ordenanza Regional 013-2011-GRsm/CR, 5.4.2011Aprueba el ROF de la ARA, como instancia regional directriz de la poltica pblica regional en materia de recursos naturales, medio ambiente y ordenamiento territorial. Con su dacin pudo la ARA iniciar sus operaciones.Adems de detallar su estructura orgnica, se especifica que la ARA operar con un enfoque de inter-vencin ecosistmico-territorial y articulado-descentralizado. De igual modo, se establece que la ARA contar con cinco sedes descentralizadas, con el fin de ocuparse de las actividades previstas, las que sern puestas en marcha de manera gradual.

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37

Molina, Ral, Rediseo institucional del Goresam, 2 Fase. Informe de anlisis e identifi cacin prelimi-nar de prioridades de rediseo de los niveles de lnea y prestacin de servicios del Gobierno Regional. Abril de 2011.Analiza la organizacin de las cuatro gerencias regionales de lnea de acuerdo con el ltimo ROF del Goresam, incluida la ARA. Deriva problemas de la organizacin de lnea y desconcentrada del Goresam. Termina identifi cando prioridades para el rediseo de la organizacin sustantiva del Goresam.

38decreto supremo 014-2011-mINAm, 8.7.2011Aprueba el Plan Nacional de Accin Ambiental (PLANAA), Per 2011-2021. Su texto completo se pub-lic el 19 de julio de 2011 en separata especial del diario El Peruano.

39Ordenanza Regional 031-2011-GRsm/CR, 28.12.2011Aprueba el TUPA de la ARA, correspondiente a sus direcciones ejecutivas de Administracin y Conservacin de Recursos Naturales y de Gestin Estratgica Ambiental.

40

Ausejo, Flavio, Funciones en materia de cambio climtico y servicios ambientales del Gobierno Regional de San Martn. Anlisis de la institucionalidad regional hacia los recursos naturales y el ambiente. 2.5.2012.Desarrolla un anlisis de la institucionalidad que el Goresam viene construyendo con el fi n de forta-lecer su capacidad de gobierno sobre los recursos naturales y el ambiente en el departamento y, en particular, hacia la problemtica del cambio climtico y la promocin de los servicios ambientales. Elaborado por encargo del Programa Desarrollo Rural Sostenible (PDRS) de la cooperacin alemana (GIZ), en coordinacin con un pedido de la Defensora del Pueblo.

Como puede apreciarse, la lnea de tiempo se inicia con un Decreto del Consejo Directivo del anterior Consejo Nacional del Ambiente (Conam), que data de febrero de 2001, previo a la formacin de los actuales gobiernos regionales. Este decreto cre la CAR de la regin San Martn. En ese momento, las CAR se constituyeron como entidades de coordinacin interinstitucional, con cierto liderazgo del sector privado y la cooperacin in-ternacional.

Para el caso de la CAR San Martn, en los documen-tos del Minam14 se menciona una Ordenanza Regional 014-2001-GRSM/SM; sin embargo, los actuales gobier-nos regionales empezaron a operar formalmente en 2004, razn por la cual no se ha podido ubicar. Fuera de ello, se ha hallado la Ordenanza Regional 024-2005, inserta en la posicin 9, con la cual se adecua esta CAR ya crea-da, adems de referirse al conjunto del Sistema Regional de Gestin Ambiental (SRGA). No ha sido posible iden-tifi car instrumentos legales ms recientes a travs de los cuales se adecue este conjunto con lo dispuesto en la Ley de Creacin del Minam, Decreto Ley 1013 (po-sicin 24).

El cuadro 1 contina con las disposiciones legales que formalizan el inicio del actual proceso de regiona-lizacin en el pas (posiciones 2 y 3). El avance de este proceso, junto con otros acontecimientos paralelos, de-fi nieron el escenario en el cual surgi la demanda por una institucionalidad pblica regional que, al amparo de las transferencias de funciones desde el Ejecutivo na-cional, se hiciese responsable de la rectora y la gestin de la poltica regional vinculada al uso sostenible de los recursos naturales, la preservacin del medio ambiente y la gestin del territorio.

Como el siguiente hito destacable al inicio del pro-ceso se ha colocado la secuencia que llevar a la elabo-racin y posterior aprobacin formal de la ZEE para San Martn (posiciones 4 y 11). Los instrumentos de la ZEE continan vigentes e inclusive su uso se regul me-diante el reglamento para su aplicacin en diciembre de 2009 (posicin 29). Los organismos regionales que posteriormente formarn parte de la ARA se consideran las herramientas centrales de este conjunto de materia-les sobre las potencialidades y las limitaciones del terri-torio, pese a encontrarse an a una escala macrorregional.

14. Vase por ejemplo Minam, 2010, p. 44.

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Junto con la ZEE, se ha considerado como antece-dentes los diversos momentos en que se aprueban ins-trumentos de planifi cacin ambiental en San Martn: PAR, PAAR y AAR, posiciones 5, 10 y 16, respectiva-mente.

La constitucin del CIAM es tambin un hito cen-tral, en la medida que sus iniciativas son un impulso determinante para la gestacin de la institucionalidad regional encargada de la poltica medioambiental en los gobiernos regionales amaznicos, aunque con un defi -nido enfoque alternativo: ecosistmico y territorial (posicin 13). As, se ha identifi cado que el CIAM coor-dina con fuentes externas de cooperacin para fi nanciar estudios que enriquecern el debate regional sobre la creacin de la ARA. El caso de San Martn fue conside-rado como experiencia piloto para su difusin a todos los gobiernos regionales amaznicos, llegando inclusive a la fi rma del acta de Grey Towers, en la cual los presi-dentes de las regiones que lo integran consideran como mandatoria la formacin de las ARA en el resto de las regiones amaznicas.

En el equipo de la ARA, esta se defi ne como hito sub-siguiente a la creacin y la puesta en funcionamiento del Minam, razn por la cual se ha colocado en la posi-cin 24 el decreto legislativo correspondiente. De igual modo, se ha insistido, y por tanto tambin incluido en el cuadro, en los diversos momentos en los cuales se aprueban los instrumentos de planifi cacin que se con-sideran como las normas sustantivas empleadas por el actual Minam: la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestin Ambiental (SNGA) (posicin 6) y su Reglamento (posicin 7), la Ley General del Ambiente (posicin

8), la Poltica Nacional del Ambiente (PNA) (posicin 28), y el Plan Nacional de Accin ambiental (PLANAA) (posicin 38).

Superponindose a estos hitos de arranque, se inser-tan dos procesos que, si bien no fueron exactamente paralelos, se deben considerar en su exacta dimensin. Por un lado, la aceleracin a partir de 2007 del proceso de transferencia de funciones (shock de descentraliza-cin) en el marco del proceso de descentralizacin (posicin 12); lo cual hizo evidente la urgente necesidad de fortalecer capacidades para recibir y gestionar las funciones transferidas, adems de adecuar la estructura organizativa para tal fi n, todo ello habra sido de espe-cial preocupacin en el Goresam. En el fondo, la acele-racin del proceso de transferencia de funciones cre difi cultades evidentes en los gobiernos regionales de relativa reciente creacin, ms an si este proceso se eje-cut bajo un enfoque convencional por sectores, en lu-gar de innovar con un enfoque transversal y territorial para la gestin pblica.15

Por otro lado, est la entrada en vigencia del TLC con EUA, lo que acentu an ms la necesidad ya men-cionada, ante todo en el tema de la gestin forestal, es-pecialmente sensible en un departamento amaznico como San Martn. En relacin directa con el tema fo-restal se han insertado tambin las normas correspon-dientes a la transferencia de las funciones e y q, provenientes del artculo 51 de la Ley 27867: tanto el decreto supremo que autoriza la transferencia y defi ne las funciones que quedarn en cada instancia de gobier-no (posicin 14); como las ordenanzas regionales a tra-vs de las cuales se formalizan cambios en la estructura

15. Ha de hacerse hincapi en un hecho que, pudiendo pasar desapercibido, signifi c mucho para el proceso de descentralizacin. La secuencia establecida para este proceso, iniciado el 2002 con las antes referidas normas legales, sufri diversos atrasos y difi cultades: la Ley 29158, Ley del Poder Ejecutivo (LOPE), no se promulga sino hasta el 20 de diciembre de 2007; y se retrasa y luego fracasa el referndum de fi nes de 2005, que tena como fi nalidad la formacin de regiones, sin que se haya podido retomar un curso deseable en esa cuestin. Pese a este contexto poco propicio, el gobierno nacional que inici funciones en 2006 decidi proseguir con la transferencia de competencias, aun cuando el marco formal no estuviera completo y no se hubiera conseguido formar regiones propiamente dichas.

22

del Goresam con el fin de recibir aquella transferen-cia (posiciones 22 y 23).16

Con alta probabilidad, el acontecimiento sobre el cual se fundament el debate regional desencadenado en aquella coyuntura fue el acompaamiento de especia-listas de la talla de Gustavo Suarez de Freitas, Vctor Galarreta, Jorge Rodrguez (en dos oportunidades mi-nistro de Ambiente y Telecomunicaciones de Costa Rica) y Gustavo Solano, entre otros, y la aparicin de documentos de consultora elaborados a travs de dos vertientes claramente identificables, que tambin han sido incluidos en el cuadro. Por un lado, los aportes de Flavio Ausejo y su equipo de especialistas (posicio-nes 21, 30, 31, 33 y 40), quienes construyeron una estruc-tura conceptual slida respecto de la gestin pblica en general y el sector medio ambiente en particular, so-bre lo cual se sustent una propuesta bastante comple-ja para la creacin de la nueva entidad ambiental en San Martn. Por el otro, los aportes de Ral Molina (posiciones 32, 34 y 37) respaldados en una extensa prctica en gestin estratgica dentro del sector pblico,

razn por la cual resultaron ms cercanos para los fun-cionarios del Goresam y, por tanto, tiles para lo que les poda parecer efectivamente viable en aquellos mo-mentos.

Finalmente, se insertan los documentos formales para la creacin de la ARA y su puesta en funcionamien-to: se crea en el artculo 63 de la Ordenanza Regional 037-2010-GRSM/CR (14.12.2010, posicin 35) y se aprueba su ROF mediante la Ordenanza Regional 013-2011-GRSM/CR (5.4.2011, posicin 36). Si bien la ela-boracin del ROF represent un esfuerzo enorme para una entidad que hasta ese momento exista solo sobre el papel, se acepta que se trata de una versin que habr de ser mejorada paulatinamente. En la prctica, se admi-te que, pese a sus insuficiencias, fue el momento opor-tuno para aprobar este documento de gestin, ya que permiti que se formalizara y ejecutara la incorporacin de las tres anteriores entidades en la nueva ARA, inicin-dose entonces el proceso de su fusin propiamente dicho.

En cuando a otros instrumentos de gestin reque-ridos para el funcionamiento de la ARA, hasta el mo-mento se ha aprobado va Ordenanza Regional el TUPA para dos de sus tres direcciones ejecutivas (posicin 39) y el CAP (Cuadro de Asignacin de Personal). No estn completos los dems instrumentos que permiti-ran un mejor funcionamiento de la nueva entidad, razn por la cual no se les puede incluir en el cuadro. As, no se han concluido el Mapro, ni el MOF, sobre los cuales se dar algunos detalles en el siguiente captulo, al presentar las visiones sobre la forma de funcionamien-to actual de la ARA.

16. En el marco del proceso de transferencia de funciones resulta igualmente de inters para la ARA-Goresam el caso de la transferencia de la funcin n de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, que se refiere a la titulacin de predios rurales, funcin que debi ser transferida desde el Organismo de Formalizacin de la Propiedad Informal (Cofopri) el cual, a su vez, est adscrito al Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento (MVCS).

23

Anlisis de la experiencia

[2]

2.1 Apreciaciones sobre la situacin vigente de la ARA17

2.1.1 posicin del minam: la gestin ambiental

Se sobreentiende que el Minam, como entidad encarga-da de organizar el SNGA, tiene un punto de vista sobre lo que se viene haciendo en los gobiernos regionales en materia de gestin de los recursos naturales y el me-dio ambiente. As, en el Minam se parte de diferenciar entre el modelo adoptado en cada gobierno regional gerencia o autoridad como la ARA y el funciona-miento del sistema propiamente dicho. Lo central es que se opere en el marco del SNGA. Al respecto, que-da claro que hay un esfuerzo desde el Minam por pro-mover el fortalecimiento de los organismos regionales encargados de este tema, entendindose que es la me-jor forma para gestionar de manera articulada las po-lticas de su competencia.

En el caso especfi co del Goresam est en proceso la actualizacin de los instrumentos de gestin ambiental (descritos al fi nal del punto 1.3)18 de manera que pueda funcionar en el marco actual del SNGA y constituirse en el SRGA como parte de ste. En concreto, se acepta que cuenta con instrumentos anteriores a la dacin de

la PNA19 y el PLANAA,20 razn por la cual debiera actua-lizarlos para poder actuar en forma congruente con ellos.

El Minam observa que es tambin de su directo in-ters el proceso de poner en funcionamiento entidades regionales encargadas de la poltica medioambiental y de recursos naturales, habida cuenta de que no dispone de rganos desconcentrados, y que las entidades regio-nales seran las ms adecuadas para articular las polticas correspondientes. De este modo, la nueva institucio-nalidad pblica debiera contribuir a internalizar la l-gica de un sistema cuyo fortalecimiento redundar en benefi cio de todas las instancias gubernamentales.

Por esta razn, la tarea central del Minam consiste en brindar asistencia tcnica de forma regular; por ejem-plo, apoya, va convenios, a diversos gobiernos regio-nales. En el caso de la ARA, al encontrarse ya formada, el apoyo busca que sus acciones se adecuen al marco normativo vigente, sin desmerecer aquello en que se ha querido avanzar.

2.1.2 la ARA: necesidad y opciones de satisfaccin

La concepcin y el debate iniciales, reconstruidos en el captulo anterior, permiten defi nir con mayor claridad

17. Vase en el Anexo 5 una ayuda visual en la que se compendia grfi camente las visiones recogidas sobre la situacin vigente de la ARA, reproducidas a lo largo de este acpite 2.1. Asimismo, en el Anexo 12 se adjunta una relacin de los entrevistados cuyo testimonio fue especialmente til para la reconstruccin del proceso.

18. Segn el Minam, se tratara de los documentos antes citados: PAR, PAAR y AAR. Vase el estado de estos documentos hasta 2010 en: Minam 2010, cuadro 5, pgina 44 para San Martn.

19. Posicin 28 del cuadro 1: D. S. 012-2009-MINAM, 23.5.2009.20. Posicin 38 del cuadro 1: D. S. 014-2011-MINAM, 9.7.2011 y 14.7.2011.

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la necesidad de contar con un organismo autnomo encargado de gestionar la poltica ambiental regional. Para algunos se trat de una necesidad muy sencilla, pues hubiera bastado con reformar la anterior GRNMA para fortalecer sus facultades y darle mayor operativi-dad. Sin embargo, se ha establecido que tambin se plan-te una necesidad an ms amplia: aquella de contar con una institucionalidad regional rectora de la polti-ca de recursos naturales, medio ambiente y territorio, con autonoma tcnica, administrativa e inclusive eco-nmica en el mediano plazo (OTE regional).

De acuerdo con las versiones recibidas, fue en las audiencias pblicas del Goresam que se evidenci, de forma reiterada, un manifi esto requerimiento por dis-poner de una base de datos unifi cada que facilitara la toma de decisiones polticas. Hasta ese momento, exis-tan diversas entidades pblicas regionales y nacionales que ejecutaban polticas y acopiaban su propia informa-cin sobre temas como uso de los recursos naturales, el medio ambiente y el territorio, muchas veces sin coor-dinar entre s, menos con la antigua GRNMA, lo que generaba duplicidades y hasta contradicciones en los datos existentes.

En paralelo, ha quedado claramente referida la au-sencia de un organismo regional con autoridad sufi cien-te para encargarse del monitoreo y la supervisin en el uso de los recursos en el territorio, como los bosques y la biodiversidad .Por tanto, la gran incgnita a resolver desde entonces ha sido no solamente el establecimiento formal de la nueva entidad, ni el grado de autonoma que se le pudiera otorgar, sino cmo alcanzar la capaci-dad para fi scalizar, regular e imponer sanciones, en caso fuese necesario, siempre con el objetivo de un uso sos-tenible de los recursos y la ocupacin del territorio.

Precisamente debido a que se trataba de un tema realmente crtico para el desarrollo de una regin ama-

znica, se produjo un debate tanto sobre el contenido como acerca de su denominacin. Al fi nal, se opt por una opcin que no ocasionara problemas posteriores, como cruces de funciones o funciones no esclarecidas entre las diferentes instancias de gobierno. De igual modo, se lleg al convencimiento de que la denomina-cin de autoridad, en lugar de gerencia, dara mayor capacidad al ejercicio de un mandato transversal sobre las otras gerencias del Goresam y sus respectivas uni-dades ejecutoras, lo que evitara superposiciones al momento de la ejecucin y minimizara los posibles con-fl ictos funcionales.

Un tema adicional, y concomitante a lo anterior, se evidencia en especial para el caso de los proyectos espe-ciales (PE), preexistentes inclusive al mismo Goresam, y que le fueran transferidos desde el gobierno nacio-nal. Estos PE se crean y adquieren autonoma por ley de la Repblica, razn por la cual caba el riesgo de que pudieran independizarse de la capacidad de gestin de la ARA. Sin embargo, se pens tambin en un mecanis-mo a travs del cual aceptasen la rectora de esta en la poltica ambiental regional (ROF ARA y PE), perma-neciendo y reconocindose a s mismos como lo que siempre fueron, entidades eminentemente ejecutoras del Goresam.

Como se puede comprender, al afi rmar que no bas-taba con la creacin formal de la ARA, se hace referencia igualmente a la defi nicin de su fi nalidad estratgica al interior del Goresam y que se diferenciase defi nitiva-mente de la anterior GRNMA. No cabe duda de que el personal de la ARA ha realizado esfuerzos por defi nir ante todo una lnea estratgica para la nueva organizacin, identifi cando un tpico que resulte estratgico en el mar-co de su mandato central, que consiste en gestionar el uso y la ocupacin sostenibles del territorio, para lo cual se recurre al fundamento aportado por la ZEE existente.

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Sobre esa base, se estableci prioridades iniciales. Con el fi n de realizar esta tarea se cont con la ya men-cionada base de datos para el territorio generada a travs de la ZEE. Adems, se ha dispuesto de los diagnsticos sobre deforestacin realizados en los ltimos dos aos, sustentados con informacin producida desde la mesa REDD regional (vase nota 27). La ZEE, la in-formacin de la situacin actual de los bosques y la informacin del Sistema Regional de Conservacin (SRC), entre otros, han servido de fundamento para es-tablecer la fi nalidad central u objetivo estratgico de la nueva autoridad ambiental, que en el caso especfi co del Goresam se puede condensar as:

Fortalecer la gestin ambiental descentralizada en la regin y promover la conservacin, la proteccin y el aprovechamiento racional de los recursos naturales, de manera articulada con un enfoque ecosistmico y territo-rial, sobre la base de una Poltica Ambiental ordenada, con inclusin social y en el marco de una economa verde.

De esta manera, a partir de la informacin disponible se ha podido identifi car los agentes y las causas de la defo-restacin y, por tanto, trazar en forma estratgica acciones viables que se podran promover, tanto para detener ese proceso como para estimular el uso sostenible de los re-cursos naturales en el territorio, incluyendo la biodiversi-dad y los recursos hdricos como servicios intrnsecos al bosque, as como para generar mecanismos que ayuden a ordenar y orientar de manera planifi cada el uso, la ocupa-cin del territorio y los servicios del Estado. Parte de ello es la promocin de la inmatriculacin (primera inscrip-cin de dominio) de espacios como de dominio pblico del Estado para luego otorgar derechos sobre ellos de acuerdo con su potencial, de forma que se pueda impedir su invasin y/o sobreuso por terceros. Despus, estos es-pacios pasaran a manos de la poblacin para ser adminis-trados en forma sostenible, segn el modelo Zocre.

Si bien es cierto que no se debieran descuidar otros temas vinculados a los recursos naturales, el medio ambiente y el territorio, se admite que la ARA estable-ce prioridades y se plantea una orientacin estratgica defi nida a partir de aquellas circunstancias; para ello busca trazar lneas centrales de trabajo para sus tres

direcciones ejecutivas. Por ejemplo, se hace mencin a acciones realizadas en el mbito de la gestin del am-biente, sobre todo el manejo de residuos slidos en es-trecha coordinacin con el Minam, el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), la Usaid y los gobiernos locales, siendo estos ltimos los titulares de la compe-tencia en esta materia. Asimismo, se menciona el pro-ceso puesto en marcha para mejorar en fi scalizacin, especfi camente en la recepcin de denuncias por de-litos ambientales y la promocin de su judicializacin; sin dejar de lado el importante rol que desempea con respecto del dao evitado por los proyectos mediante la revisin, la aprobacin y la supervisin de las Declara ciones de Impacto Ambiental (DIA) y los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) de los sectores cuyas competencias ya fueron transferidas, y el acom-paamiento y la orientacin durante la planifi cacin para los proyectos de vivienda y saneamiento.

2.1.3 los actores centrales para la comprensin de la ARA21

En primer trmino, se debe relevar el rol cumplido por el equipo de la anterior GRNMA, que en principio tena tres subgerencias. De estas ltimas, una nunca fue for-malmente creada (recursos naturales), otra implicaba una funcin impropia para esta gerencia (defensa civil) y la tercera (gestin ambiental) era la nica que opera-ba, aunque con un solo profesional asignado. Suman do el personal de los proyectos en curso con el

21. La ayuda grfi ca contenida en el ya citado Anexo 1 sirve para ilustrar mejor las descripciones que se realizan en este acpite. Obsrvese nuevamente la diferenciacin entre actores por su grado de cercana al funcionamiento de la ARA.

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personal de apoyo, esta gerencia tena aproximada-mente ocho colaboradores.

Al crearse la ARA, estos se sumaron al personal de la Subgerencia de Administracin Territorial en todas sus funciones: OT y ZEE; demarcacin y saneamiento de lmites; y catastro de bienes estatales. De igual modo, se integr a la ARA el personal del antiguo Inrena en su funcin forestal (Direccin de Recursos Naturales y Asuntos Ambientales Agrarios), que, en enero de 2010, haba sido transferida del Minag a la Drasam y ahora pasaba a la ARA.22 Se admite que la incorporacin de este personal no fue sencilla, aunque finalmente se lleg al convencimiento de que la nueva ARA representaba una oportunidad igualmente til para todos.

Por el lado del Goresam, adems del ya mencionado rol protagnico del Presidente regional y del Gerente General, destac la presencia de asesores de la Presiden-cia, quienes habran participado en los debates internos previos a la creacin de la ARA, aunque se especifica que cada uno lo hizo de acuerdo con sus competencias al interior del equipo de funcionarios de la Alta Direc-cin del Goresam. El papel de estos asesores se habra centrado ms en la concepcin poltica y tcnica de la nueva entidad que en los detalles administrativos.

En el captulo anterior se mencion el aporte de ase-sores externos especialmente contratados. Si bien es cierto que contribuyeron con marcos conceptuales y propuestas concretas para la organizacin y la gestin de la nueva entidad, debe especificarse que su papel fue exactamente el de asesores, en la medida que, ms all de las propuestas que pudieran plantear, las decisiones finales sobre cmo organizar y poner en funcionamien-to la ARA recayeron sobre el equipo del Goresam.

El respaldo del Consejo Regional a la creacin y la puesta en prctica de esta nueva institucionalidad fue importante, involucrndose no solo en lo concerniente a brindar rpidamente las condiciones normativas para su creacin y operacin sino que, adems, acompa di-versos procesos como la socializacin de las PTR en sus provincias y la efectiva transversalizacin de estas en los planes operativos y los instrumentos de gestin del Goresam, las Gerencias de Lnea y sus respectivas di-

recciones, convirtindose en un apoyo poltico e insti-tucional de vital importancia.

2.1.4 Avances del proceso a travs de normas e instrumentos de gestin

Reconocindose que las conclusiones del debate alrede-dor de la nueva autoridad ambiental fueron recogidas en la ordenanza regional que aprueba el nuevo ROF del Goresam, se admite que con ello se tuvo solamente el acto de creacin formal de la ARA, pues en ese momento, y por varios meses ms, siguieron funcionando por separa-do la GRNMA, la Direccin de Recursos Naturales (ex Inrena) que formaba parte de la Direc cin de Agricultura, y la Subgerencia de Administracin Territorial que era parte de la Gerencia de Planea miento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial del Goresam.

El siguiente paso fue la ejecucin de la ordenanza de creacin de la ARA, que tuvo un plazo de 120 das. La tarea inicial consisti en elaborar un manual de com-petencias para el conjunto de las funciones que se esta-ban fusionando en la nueva entidad, es decir, de los tres organismos incorporados en la ARA, luego, este ma-nual se organiz de acuerdo con los requisitos de un ROF. Se afirma que fue discutido ampliamente entre todas las entidades que se estaban fusionando y, en cuanto se pudo, fue sometido a la aprobacin del Consejo Regional.

Es importante reconocer que no fue una tarea fcil, ya que esta nueva institucionalidad tena como uno de sus objetivos optimizar el empleo de los recursos hu-manos y financieros, as como los servicios que presta a los diferentes usuarios teniendo como base un enfoque territorial, gran reto si se considera que las instancias fusionadas siempre trabajaron de manera independien-te y poco articulada, y la existencia de procedimientos que consideraban prioritario el enfoque sectorial.

Fue recin con la Ordenanza Regional 013-2011- GRSM-CR, que aprueba el ROF de la ARA (posicin 36 en el cuadro 1), que se puede considerar que la nue-va entidad empez a operar de modo autnomo. Esto tampoco signific que recibiera de forma inmediata el

22. Segn versiones recibidas, no todas las funciones establecidas en las respectivas normas ya citadas llegaron a ser transferidas desde el Minag al Goresam. Esto habra ocasionado determinadas limitaciones para hacer efectivas las funciones en cada instancia de gobierno. Sobre este tema se regresar ms adelante.

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presupuesto y la planilla de todas las entidades que fu-sionaba. Lo nico que se constata es que recin en aquel momento se inicia el proceso de formacin propia-mente dicho de la nueva entidad.

En cualquier caso, se admite que el escenario de in-tenso debate, las presiones de los diversos organismos fusionados y la premura por empezar a ejercer las nuevas funciones ocasionaron que el ROF se elaborase con cier-to apremio y que determinados aspectos no estuvieran del todo afinados. En consecuencia, se le consider, y si-gue considerando, como una versin necesaria para la puesta en funcionamiento de la ARA, aunque de ningu-na manera como algo concluido, sino en proceso de me-jora continua, al ser esta una institucin nica en su tipo en el pas y al estar todava la descentralizacin en proce-so. Actualmente se cuenta con un ROF nico del Goresam trabajado de manera conjunta con las Gerencias de Lnea, las Direcciones Sectoriales, los rganos Descentralizados (ARA) y los PE, que recoge los cambios necesarios pro-ducto de los dos primeros aos de trabajo de la ARA.

Luego de su puesta en marcha con la aprobacin de su ROF, otra de las tareas centrales para el equipo de la ARA fue elaborar y formalizar el conjunto de los instru-mentos de gestin propios de la administracin pblica. Hasta el momento de realizacin del estudio de siste-matizacin cuenta con los siguientes:

Texto nico de Procedimientos Administrativos (TUPA): Este documento incluye los procedimientos de las Direcciones Ejecutivas de Administracin y Con ser-

vacin de Recursos Naturales, y de Gestin Estra-tgica Ambiental, estando en proceso la incorporacin los procedimientos de la Direccin Ejecutiva de Gestin Territorial debido a que en el momento de su aprobacin exista ambigedad entre los procedi-mientos propios del TUPA y los servicios que la di-reccin presta como parte de sus competencias.

Manual de Organizacin y Funciones (MOF): se pudo saber que est pendiente de elaboracin, aunque igualmente se dispone de avances.23

Mapa de procesos (Mapro): cada Direccin Ejecutiva (DE) ha trabajado, junto con sus unidades y reas, los respec-tivos borradores que les corresponden, ante todo pa-sando en limpio procedimientos existentes y hasta validados que deben ser revisados y consolidados en una herramienta de gestin para el conjunto de la ARA. Un mapeo de esta naturaleza debiera brindar a la enti-dad claridad sistmica y estratgica hacia el largo plazo.

Cuadro de Asignacin de Personal (CAP): El CAP de la ARA fue aprobado con 83 plazas, representando un gran avance comparado con el CAP de las tres ins-tancias por separado que sumaban antes de la crea-cin de la ARA un total de 46.

Sedes descentralizadas: estn previstas en el ROF como uni-dades organizativas que desconcentraran el funcio-namiento de la ARA hacia el conjunto del territorio, acercndola a los usuarios de los servicios que pueda prestar. Segn la informacin recibida, estas sedes se llama-ran unidades de gestin territorial, aunque no est definido. Lo ms probable es que estas sedes se organi-cen de manera diferente a las ya existentes, que toman como base la delimitacin poltica administrativa, para pasar a considerar la cuenca como nuevo criterio. En la actualidad todava funcionan las cinco sedes forestales.

2.1.5 declaraciones sobre la estructura organizativa adoptada en la ARA24

En el ROF de la ARA se opt por transferir las funciones de los organismos fusionados: la GRNMA, el Inrena y

23. La consultora de Flavio Ausejo (octubre de 2011) contiene ya una propuesta bastante detallada.

24. Vase en el Anexo 6 una ayuda grfica sobre las visiones obtenidas respecto de la actual estructura organizativa de la ARA.

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la Subgerencia de Administracin Territorial. Estas fun-ciones fueron cotejadas en breve plazo con la normativa existente, tanto en el Ejecutivo nacional como sobre el proceso de descentralizacin. El resultado fue un listado de funciones aceptado como bastante extenso (se trasla-daron casi por completo). Se reconoce que la estructura organizativa prevista sobre el papel era ms integral para cumplir esas funciones, aunque se admite tambin que resultaba complicado que se pudiera alcanzar, ante todo por tratarse de una entidad recin creada y que adoleca an de evidentes debilidades.

En sntesis, aquel ROF de la ARA defi ni inicial-mente una estructura organizativa que emula a las tres entidades que se fusionaron, a cada una de las cuales se nombr como DE, pues se consideraban como rga-nos de lnea y, por tanto, responsables de la accin eje-cutiva central de la entidad. Adems de estas DE, en el organigrama de la ARA (vase, en los anexos 7.a y 7.b, el nuevo organigrama al 2013) destacan dos aspectos: por un lado, la diversidad de funciones y responsabili-dades asignadas directamente a la gerencia, ante todo para asesorar y brindar apoyo al conjunto de la entidad. En trminos ms especfi cos, se ha precisado que la ge-rencia tiene a su cargo la presidencia de la Mesa REDD, de la CAR, y forma parte del Comisin Ejecutiva del Comit de Gestin del Parque Nacional Cordillera Azul, entre otros. Por otro lado, se hace referencia a las sedes descentralizadas, que dependern directamente de la gerencia, las cuales se encuentran an en proceso de or-ganizacin, tal como se ha sealado, sobre la base de las ofi cinas subregionales del Goresam (Tarapoto, Juanju y Tocache) y de las cinco unidades operativas de gestin forestal (UOGF) preexistentes para temas forestales del Inrena.

Luego de dos aos de aplicacin del ROF, se hizo necesario actualizarlo tomando en cuenta las lecciones aprendidas, adems de los aspectos y los procesos que

surgieron en este periodo tanto a escala nacional como regional, y que no se consideraron en el ROF inicial. Por ejemplo, se cre el rea de Cambio Climtico, nica en su tipo en un gobierno regional, cuya fi nalidad es formu-lar, gestionar y liderar la poltica pblica sobre el cambio climtico en el mbito regional, promoviendo la articula-cin y la integracin en los tres niveles de gobierno entre s y con la sociedad civil, y tambin los programas orienta-dos al logro de este objetivo, como el Programa Nacional de Conservacin de Bosques (PNCB), entre otros.

Finalmente, en el ROF de la ARA se considera igual-mente una relacin directa entre la gerencia y las direc-ciones ambientales de los PE. Al respecto, se debe aadir que en este momento la ARA espera mejorar su articu-lacin con los PE, de modo que se constituyan en efec-tivos brazos ejecutores en el territorio, sumndose al trabajo de las sedes descentralizadas.

Interesa en este punto resaltar los hallazgos y los tes-timonios sobre las tres direcciones de lnea creadas en la ARA.

Direccin Ejecutiva de Gestin Estratgica AmbientalEn la prctica, fue organizada sobre la base de la anterior GRNMA, es un rgano de lnea de la ARA encargado de promover, impulsar, evaluar y proponer lineamien-tos para la puesta en marcha del Sistema de Gestin Ambiental (SGA) en el marco de la poltica nacional y el proceso de descentralizacin, cuenta con dos reas:

1. rea de Planifi cacin y Gestin Ambiental: Encargada del desarrollo del SGA regional, actualmente est actualizando sus instrumentos de gestin y brinda apoyo tcnico a los gobiernos locales provinciales en el mismo proceso. Una de sus funciones es promo-ver la inversin en infraestructura de saneamiento bsico entre las cuales se encuentra el tratamiento y

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el manejo de residuos slidos, siendo esta regin la nmero uno en el pas por la cantidad de proyectos viables y en ejecucin en esta materia. Recibe asisten-cia tcnica desde el Minam, aunque se suele afi rmar que, a pesar de la importancia de esta asistencia, es an insufi ciente pues queda mucho por construir y ordenar. En concreto, se afi rma que se requiere asis-tencia de mayor utilidad inmediata, con efectos evi-dentes sobre su trabajo regular. Sobre este mismo aspecto se admite que est pendiente un intenso tra-bajo de coordinacin con los 77 gobiernos munici-pales de San Martn, ya que son estos los que tienen la competencia para iniciar los sistemas en sus res-pectivos mbitos.

2. rea de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental: Es la encargada de evaluar, aprobar y supervisar los estu-dios ambientales de su competencia aplicables a todas las decisiones de intervencin en el territorio, sean sectores o unidades ejecutoras. Segn la infor-macin acopiada, la premura por poner en marcha esta funcin se debe al impacto que estaban gene-rando sobre los bosques la construccin de carrete-ras, los proyectos productivos, el saneamiento, etc. La ARA no pas por alto que no se le haba transfe-rido la atribucin de aprobar los EIA de todos los sectores, pues solo se ha transferido los de trans-portes y minera artesanal, por ello ha iniciado inten-sas gestiones con cada sector del Ejecutivo nacional, incluyendo el Minam, para delimitar la funcin de aprobacin de los EIA. Al igual que la respectiva su-pervisin y fi scalizacin de su aplicacin, al pasar a cumplir un rol ms importante en la orientacin y el acompaamiento en la formulacin de dichos estu-dios y en aquellos cuyas competencias todava no tiene, para asegurar el objetivo de minimizar los im-pactos negativos de este tipo de inversiones e inter-

venciones en el territorio. Todo indica que existira un vaco en la asignacin de funciones (competen-cias) no solo en aspectos puntuales sino en el conjun-to del aparato del Estado nacional. Esta situacin de incertidumbre habr de resolverse para que entida-des de escala regional, como la ARA, puedan ya sea accionar con rapidez (aprobando y/o monitoreando los EIA) o encontrar el reconocimiento de su opinin especializada frente a las unidades ejecutoras.

Direccin Ejecutiva de Administracin y Conserva cin de Recursos NaturalesFue organizada sobre la base de las funciones forestales y de fauna silvestre, que le fueran transferidas desde el antiguo Inrena, perteneciente hasta haca poco al sec-tor agricultura y luego transferido a la Drasam. Este or-ganismo pas ntegramente a formar parte de la ARA, con todo su personal pero sin el fi nanciamiento que, en la prctica, fue recentralizado en la administracin del Minag.

Esta DE es la encargada de promover la conserva-cin, la proteccin y el uso sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre, as como tambin adminis-trar el SRC.

Entre sus funciones se encuentran las de entregar ttulos habilitantes en bosques de produccin perma-nente, comunidades nativas y predios privados, tambin incluye la supervisin sobre los derechos otorgados, el control y la vigilancia forestal y de fauna silvestre e in-terviene, junto con la fi scala competente, en lo concer-niente a los delitos ambientales.

El ordenamiento forestal es urgente. De las 39 conce-siones forestales otorgadas en la regin desde el ao 2003 solo operan 11, debido a diversas razones: el otorgamien-to del derecho sin asegurar que el concesionario tuvie-se recursos econmicos sufi cientes para el desarrollo

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de la actividad, por lo que muchas de las concesiones nunca iniciaron operacio