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TEMA 25.- LA RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DE

LA ADMINISTRACIÓN.

2.- REQUISITOS MATERIALES DE LA RESPONSABILIDAD

ADMINISTRATIVA EXTRACONTRACTUAL (la que no se deriva de

un contrato)

La responsabilidad patrimonial se encuentra regulada en el art. 106.2 CE

que dice: “Los particulares en los términos establecidos en la Ley, tendrán

derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus

bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión

sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

El sentido público se refiere a cualquier actuación administrativa (ej.:

otorgar una licencia) y debe de ser regulado por una Ley, que viene a ser la

Ley 30/92 LRJPAC en su Título X, art. 139 y ss.

2.1.- LOS REQUISITOS DEL DAÑO.

Las Administraciones Públicas pueden generar daños tanto dictando

actos administrativos –ej.: revocación de la licencia de apertura de un

establecimiento–, como llevando a cabo actuaciones de ejecución material –ej.:

disolución de una manifestación que provoca daños a los comercios–, como

por omisión de un deber de actuación –ej.: retraso injustificado en las obras de

una calle que reducen drásticamente el negocio de los comercios–. Pero para

que surja la responsabilidad administrativa no basta con que el daño se haya

ocasionado, sino que además, es preciso que reúna ciertos requisitos:

— ha de ser un daño efectivo — evaluable económicamente — individualizado con relación a una persona o grupo de personas –

art.139.2 LRJPAC–, y — Ha de ser daño antijurídico –art.141 LRJPAC–

1º.- Daño efectivo: Es decir que sea real, significa que no resultarán

indemnizables las meras expectativas de derecho. Por lo tanto hay 2 tipos de

daños indemnizables:

— El daño emergente: es la pérdida efectiva o real de la cosa causada por el hecho. Por ejemplo, en una vivienda, puede llevar consigo la reparación de los daños causados en el inmueble, en los enseres que contenía la misma, los gastos ocasionados por su desalojo (gasto de hoteles, abogados, psicólogos, etc.)

— El lucro cesante, que son los beneficios que no se han podido obtener por causa de la actuación administrativa. El lucro cesante puede demostrase, por ejemplo, de las ventas de los últimos 5 años en un negocio, en estos casos la prueba es fundamental, pero no valen las meras suposiciones de futuro. Por ejemplo, la revocación de una licencia de un local recién

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reformado debe incluir los gastos de traslado de negocio y la pérdida de beneficios que se pueda documentar con facturación de ejercicios anteriores, pero no el potencial incremento de negocio esperado de la obra de reforma.

2º.- Daño evaluable económicamente: todos los daños son patrimoniales,

aunque sean ficticiamente. Ha de demostrarse la realidad del daño y su

cuantía. Sin embargo, la jurisprudencia entiende indemnizables los daños

físicos –como las lesiones corporales–, o los daños morales –el fallecimiento

de un familiar; o el extravío de un cadáver en un cementerio–. El daño

evaluable incluye:

— Los daños materiales: se cuantifican fácilmente, y donde se incluye el lucro cesante. Se lleva a cabo a través de un valor pericial. Se evalúa y puede terminar en un acuerdo de las partes. Puede afectar inclusive a derechos. Los daños materiales pueden ir conexionados con los daños personales, ejemplo la muerte de un perro.

— Los daños personales: Aquí es donde entra en función la ficción, afecta tanto a daños corporales (físicos o psíquicos) como a daños morales: el daño moral no lo diagnostica un profesional de la medicina se define por el TS que lo define:+++++ Así la Ley 8/2004, de 29 de octubre, Título III, Capitulo I, en su Anexo, sobre

el sistema para la valoración de los daños y perjuicios causados en

accidentes de circulación, que analógicamente se aplican para otro tipo de

daños, vine a especificar la indemnización por muerte y viene a incluir los

daños morales: se puede aplicar la valoración de los daños corporales y por

otro lado los daños morales.

Existen los factores de corrección, donde siempre se aplica el 10% a

aquellas personas que no trabajen. El 10% de los factores de corrección los

declara el Juez. Este porcentaje, tanto el Juez como las partes pueden

basarse en la jurisprudencia. Si hay aseguradora de por medio, es posible

que se llegue a un acuerdo entre seguros.

3º.- Daño individualizado: debe de producirse a una persona o un grupo de

personas nominativo; no afecta cuando el daño es general (ej. Emisión de

azufre a la atmosfera por una industria, este daño no es indemnizable. Así, no

resultan indemnizables los daños generales que pesen sobre la colectividad.

Por ejemplo, no ha de indemnizarse el hecho de que se establezcan nuevos

requisitos para el desempeño de una actividad, lo que provoca la necesidad de

adaptarse a la nueva regulación por parte de quienes ya la estuvieran

realizando, pues esto es una carga general que también deberán satisfacer

cualesquiera otros sujetos que deseen desempeñar esa misma actividad.

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4º.- Daño antijurídico: El art. 141.1 LRJPAC dice que:”Sólo serán

indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que

éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley; por ejemplo,

se producen ciertas incomodidades inherentes a la existencia de los servicios

públicos, que deben ser soportadas por los afectados sin derecho a reparación,

como el retraso inevitable en la instalación de un negocio derivado de la

tramitación de la correspondiente licencia de apertura.

No serán indemnizables:

1º. Los daños causados por fuerza mayor, al ser un hecho ajeno a la voluntad humana; que es imprevisible e irresistible, por ejemplo: una inundación.(art. 139.1 LRJPAC), y

2º. “No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos” (art.141.1 LRJPAC); por ejemplo, cuando comenzó a detectarse la existencia del virus del SIDA, no existían pruebas médicas que permitieran determinar las reservas de bancos de sangre que estuvieran contaminadas, por lo que se contagió el virus mediante transfusiones realizadas en centros públicos sin conocimiento de que la sangre transfundida era portadora del VIH; en virtud del art.141.1 LRJPAC, situaciones como ésta no darían derecho a indemnización.

2.2.- LA RELACIÓN DE CAUSALIDAD.

La responsabilidad patrimonial debe de cumplir 2 requisitos:

1º. Que se produzca el daño, y 2º. Que la culpa sea de la Administración

Para que surja el deber de reparación, el daño generado deberá

encontrarse vinculado con la actividad de la Administración en una relación de

causa-efecto. La relación de causalidad puede interrumpirse, o debilitarse,

debido a tres circunstancias diferentes:

1ª.- Culpa de la víctima. El propio sujeto lesionado ha podido realizar alguna

acción que interrumpa el vínculo causal o lo atempere. Por ejemplo, con

ocasión de una operación policial de liberación de los retenidos por unos

atracadores en una entidad bancaria, un curioso se introduce en la zona

delimitada por la policía y recibe un disparo efectuado por un agente. O un

vehículo se accidenta debido a la existencia de un animal en una autopista,

pero circulaba con exceso de velocidad.

2ª.- Culpa de un tercero. En el mismo sentido, un sujeto distinto del

perjudicado ha podido influir en la generación del daño. Por ejemplo, en el

mismo caso anterior, el disparo se recibe de un atracador y no de un agente de

la policía.

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3ª.- Fuerza mayor. El sistema de responsabilidad administrativa consiente la

reparación de los daños generados por caso fortuito, pero no los producidos

por fuerza mayor – art.106.2 CE–. La fuerza mayor es un hecho exterior e

irresistible, ante el que no puede sobreponerse quien lo soporta. Por ejemplo, si

en caso de temporal se producen unas lluvias torrenciales, que hacen

insuficiente la red de alcantarillado de una población, y a consecuencia de ello

se provocan inundaciones y riadas que generan daños a los vecinos, no surge

responsabilidad. Por el contrario, si se produce una rotura en esa misma red de

alcantarillado en condiciones meteorológicas normales, y a consecuencia de

ello se inunda el sótano de un vecino generándole daños, la Administración

debe responder, pues se trata de un caso fortuito.

La existencia de culpa de la víctima o de un tercero no determina

necesariamente la exoneración de responsabilidad administrativa, pero puede

provocar, cuando menos, una reducción de la cuantía de la reparación que

corresponda satisfacer a la Administración. Ha de efectuarse un análisis

casuístico, en cuya virtud se determinará la responsabilidad que corresponde a

cada causante del daño.

2.3.- EL CRITERIO DE IMPUTACIÓN.

No todo daño es reparable: en ciertas circunstancias, los ciudadanos

deben soportar las lesiones derivadas del funcionamiento de los servicios

públicos sin reparación. El criterio de imputación es un término equívoco con el

que no hacemos referencia a quién debe responder, sino que constituye una

técnica que permite decidir cuándo la lesión debe ser reparada y cuándo debe

soportarse sin indemnización.

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El criterio de imputación es muy casuístico y hay que ir a la

jurisprudencia. Hay 2 grandes criterios:

— Criterio objetivo — Criterio culposo

2.3.1. El criterio objetivo en sentido estricto

En el Derecho Administrativo se habla de responsabilidad objetiva, es

decir, que como regla general hay que analizar circunstancias objetivas para

decidir si existe responsabilidad, sin necesidad de que el daño se haya

producido por culpa o negligencia de alguien, porque viene preceptuado por

una norma.

Cuando la actividad de la Admón. se encuentre incluida en estos

supuestos el daño debe de ser reparado, con independencia de cualquier

valoración adicional relativa a si el servicio funcionó correcta o incorrectamente.

En este contexto, la Admón. puede pedir responsabilidades a las

Autoridades y personal de las AA.PP, cuando hayan actuado con dolo, culpa o

negligencia (art. 145)

2.3.2. El criterio objetivo circunstancial

Se trata principalmente de efectuar una valoración que pone a prueba la

actividad de la Admón. –el “servicio público” en sentido amplio–, y cuando

concurren ciertas circunstancias o cláusulas de exoneración, permite excluir la

responsabilidad de la Administración a pesar de que se haya generado un daño

efectivo, evaluable e individualizable, vinculado causalmente con su actividad.

Existen dos cláusulas principales de exoneración del deber de reparar.

— La primera viene representada por el denominado estándar de funcionamiento de los servicios públicos. Consiste en analizar si el servicio público funcionó correctamente, o por debajo de su nivel exigible de prestación: la responsabilidad surge si la Administración omitió una actuación que resultaba exigible, o bien ejerció la actividad incorrectamente, generando daños. Puede servir de ejemplo el caso en el que la policía actuó para disolver una manifestación ilegal. Instó a los reclamantes a disolverse, concediéndoles un plazo razonable de cumplimiento de su orden. Los manifestantes no sólo incumplieron la orden, sino que agredieron a la policía. La policía actuó por la fuerza, y generó lesiones físicas. El TS entiende que la respuesta policial fue proporcionada, y por consiguiente, que no debe repararse el daño a pesar de que, efectivamente, se produjo; por el contrario, en TS también entiende que la respuesta policial en otro supuesto diferente del anterior fue desproporcionada, y por consiguiente, que deben indemnizarse los daños que se produjeron.

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— El segundo criterio es el del riesgo inherente al funcionamiento de los servicios públicos. El servicio público –la actividad de la Admón. – es susceptible de generar riesgos. La Admón. deberá indemnizar los daños derivados de los servicios públicos si se cumplen los siguientes requisitos –todos ellos–:

1) Que el riesgo sea inherente al servicio. 2) Que el riesgo se materialice en un resultado lesivo –esto es, que se

produzca el daño–. 3) Que el riesgo no se encuentre socialmente admitido. Por ejemplo, se

encuentra socialmente admitido que la extinción de un incendio por los bomberos puede generar daños: rotura de la puerta para acceder al inmueble, destrozo de algunos enseres como consecuencia del producto extintor, etc. La Admón. no debe indemnizar estos daños, porque es natural –e inevitable– que se produzcan, y por consiguiente, se entiende que no surge deber de reparación –sobre el ejemplo de los bomberos–. Algunos ejemplos de actividades en las que, con cierta frecuencia, se

reconoce responsabilidad de la Administración, son las siguientes:

1º. Las actividades prestacionales realizadas por las AA.PP. Por ejemplo, daños generados por circulación en vías públicas –carreteras con baches que provocan accidentes, aceras estropeadas que provocan caídas, etc. –, por actuaciones policiales o del parque de bomberos, por asistencia sanitaria en centros públicos, por redes de abastecimiento de aguas, etc.

2º. Las actividades materiales de ejecución de los actos administrativos. Por ejemplo, el derribo de un inmueble en ruina que provoca daños en otros colindantes; la ejecución de una obra que provoca un temblor que hace desmoronarse la cubierta de un edificio; la retirada de vehículos de la vía pública; etc.

3º. La inactividad de la Administración. En efecto, la inactividad de la

Admón. también puede provocar responsabilidad. Puede tratarse tanto de inactividad formal –falta de resolución de expedientes– como material –omisión de deberes de prestación–. En particular, por lo que se refiere a la inactividad formal, genera responsabilidad la falta de tramitación de un expediente instado por vecinos a quienes molestaban ruidos de los bares colindantes, sin que el Ayuntamiento tramitara procedimiento alguno para atender la situación. En algunos casos la jurisprudencia entiende que el mero transcurso del plazo de resolución no genera responsabilidad, y que debe producirse un retraso significativo en la actuación administrativa. Por lo que se refiere a la inactividad material, el TS también valora las circunstancias del caso. Por ejemplo, las molestias derivadas de la pavimentación de una calle deben soportarse sin indemnización, pero cuando el plazo de ejecución de la obra se demora injustificadamente, y los comerciantes han de soportar durante un período de tiempo excesivo el descenso de clientela, se les debe indemnizar este daño. La inactividad de la Admón. también puede generar responsabilidad in vigilando, por ejemplo

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cuando un preso agrede a otro y le provoca lesiones, o cuando un enfermo psiquiátrico se autolesiona, ya que la Admón. no atendió debidamente sus deberes de vigilancia para impedir estos sucesos.

2.4. LA REPARACIÓN DEL DAÑO

2.4.1. CLASE DE REPARACION

La reparación del daño puede ser mediante la indemnización o

reparación sustitutiva (en metálico) o in natura (en especie)

— Indemnización o reparación sustitutiva (en metálico): Consiste en la compensación en metálico de los daños y perjuicios. El problema se plantea en cómo se determina el importe de la indemnización. Hay que recordar que el art. 106.2 CE obliga a la reparación integra del daño o principio de indemnidad, en el sentido de que indemnizar significa dejar indemne a la víctima, lo cual exige la reparación de todos los daños y perjuicios ocasionados, incluyendo tanto el daño emergente como el lucro cesante (ej.: perdida de clientela). No incluyéndose en el lucro cesante las meraras expectativas o ganancias dudosas. El art. 1106 y 1107 del C. Civil dice que el alcance de la indemnización debe de ser diferente según se trate del funcionamiento normal del servicio (culpa leve o sin culpa) o funcionamiento anormal (culpa grave o dolo), debiendo la Admón. En este caso, resarcir de todos los daños que se deriven, incluso los indirectos.

— La reparación in natura (en especie): Consiste en la compensación en especie de los daños y perjuicios. El art. 141.3 LRJPAC admite la indemnización pueda sustituirse por una compensación en especie, cuando resulte más adecuado para lograr la reparación del daño y convenga al interés público, siempre que exista acuerdo con el interesado. Así, la Ley subordina la reparación en especie a la conformidad de la víctima, y debe de formalizarse mediante acuerdo en la Admón. y el interesado.

2.4.2. VALORACION DE LOS DAÑOS

Los criterios que utiliza la jurisprudencia para la valoración de los daños

varían:

- En daños materiales: la jurisprudencia ha venido ateniéndose al valor real de

los bienes en el momento de causarse los daños. En cambio, la LRJPAC -art.

141.2- estableció que la indemnización se calculará con arreglo a los criterios

de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa, fiscal y

demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones

predominantes del mercado. Se trata, por tanto, de una solución intermedia:

entre los valores fiscales por los que se declara y tributa a la Hacienda Pública

y los valores del mercado, que inevitablemente incorporan elementos

especulativos.

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- En daños personales (como lesiones físicas, psíquicas y el fallecimiento

mismo): es evidente que no son aplicables los criterios de la legislación

expropiatoria ni fiscal, como tampoco pueden existir valores de mercado (pues

se trata de bienes de la personalidad), y, tal vez por ello, la LRJPAC no

contempla criterio alguno, sino que parece remitir la cuestión directamente a los

tribunales. A este respecto, aunque la casuística es muy variada, como regla

general, la jurisprudencia calcula el importe de la indemnización teniendo en

cuenta una serie de factores: la edad del fallecido, sus ingresos anuales, las

cargas familiares (sobre todo, la edad de los hijos), las expectativas

profesionales fundadas, así como otros módulos objetivos semejantes

ponderados con arreglo al principio de equidad; sirve de orientación el baremo

de indemnizaciones incluido en el régimen de seguro obligatorio de vehículos

de motor, pero no tiene carácter vinculante en materia de responsabilidad

administrativa.

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Tema 26. LA POTESTAD SANCIONADORA DE LAS AA.PP.

1. EVOLUCIÓN LEGAL Y BASES CONSTITUCIONALES

1.2 El fundamento de la potestad sancionadora de la Administración.

La Constitución no sólo no proscribe la existencia de una potestad

sancionadora en manos de la Administración, sino que, en algún caso

destacado apela expresamente a la potestad sancionadora para la tutela de

determinados bienes jurídicos, como sucede con el art. 45.3 CE en relación con

la protección del medio ambiente.

Desde el Derecho Penal se postula el principio de intervención

mínima, según el cual el Derecho Penal debe ser considerado como última

ratio o recurso del poder represivo del Estado, postulándose que los ilícitos

menos graves sean tratados desde el ordenamiento administrativo.

Las fronteras entre el ilícito penal y el administrativo son permeables, y

admiten trasvases en ambos sentidos: así, en ocasiones, el legislador ha

efectuado procesos de “despenalización” de determinados delitos que, al

considerarse en infracciones administrativas; y, en el sentido opuesto, una

nueva valoración del reproche social de una conducta puede llevar a la

calificación como delito de lo que hasta entonces se reputaba simple

contravención administrativa, como sucedió con el maltrato a los animales.

Más aún, en algunos casos la frontera entre la infracción administrativa y

la penal depende exclusivamente de la gravedad que el aplicador asigne a la

conducta ilícita, lo cual no debe dejar de ser fuente de inseguridad jurídica. Por

ejemplo; un vertido de residuos peligrosos constituye una infracción

administrativa muy grave, pero si se considera que ese vertido “puede

perjudicar gravemente al equilibrio de los sistemas naturales o a la salud de las

personas”, la infracción será calificada de delito contra el medio ambiente.

En cambio, en otros casos, se ha optado por establecer una diferencia

netamente cuantitativa entre la infracción penal y la administrativa. Así, sucede

en materia de seguridad vial.

En definitiva, según la doctrina mayoritaria, el ius puniendi o Derecho

represor del Estado está integrado por dos ordenamientos: el Derecho Penal y

el Derecho Administrativo sancionador. Y ambas disciplinas debe responder a

unos principios básicos comunes.

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FIGURA 1 Las clases de derecho represor del Estado

ORDENAMIENTO INSTITUCIONES

SUSTANTIVAS PROCEDIMIENTOS DE

APLICACIÓN PODERES PÚBLICOS

COMPETENTES

DERECHO PENAL

DELITOS Y PENAS PROCESOS PENALES

FISCALES Y JUECES Y

TRIBUNALES DEL ORDEN JURISDICCIONAL

PENAL

DERECHO

ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR

INFRACCIONES Y

SANCIONADES

ADMINISTRATIVAS

PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS

SANCIONADORES

ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS, CONTROLABLES POR

JUECES Y TRIBUNALES

DEL ORDEN JURISDICCIONAL

CONTENCIOSO-ADM.

1.3 Los principios constitucionales del Derecho Administrativo

sancionador

La Constitución predetermina la configuración legal de la potestad

sancionadora de las AAPP en dos preceptos de la Sección dedicada a los

derechos fundamentales y libertades públicas.

El art. 25.1 CE dice que “Nadie puede ser condenado o sancionado por

acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito,

falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel

momento”, incorpora al repertorio de los derechos fundamentales el principio

de legalidad en materia penal, la regla nullum crimen, nulla poena sine lege,

extendiéndolo al ordenamiento sancionador administrativo, y que fundamenta

los principios básicos del derecho Administrativo sancionador sustantivo. Así, la

jurisprudencia entiende que los ilícitos penales y administrativos se sujeten a

principios de básica identidad.

El art. 24.2 CE que consagra como derecho fundamental determinados

principios básicos del proceso penal (presunción de inocencia, derecho a la

audiencia,…) y que debido a la equivalencia básica entre penas y sanciones

administrativas, el Tribunal Constitucional ha extendido al procedimiento

administrativo sancionador, si bien, las garantías previstas en el art 24.2 CE

expresamente para los procesos penales no son aplicables íntegramente a los

procedimientos sancionadores, sino “con las modulaciones que resulten de su

diferente naturaleza”.

En todo caso, dado que tanto el principio de legalidad en materia

sancionadora como las garantías de defensa del procedimiento sancionador

tienen el carácter de derechos fundamentales, arts 25.1 y 24 CE, susceptibles

de amparo constitucional, las disposiciones y actos que vulneren estos

derechos serán nulos de pleno derecho, art. 62.2 LRJPAC, y cabe su tutela por

vía jurisdiccional especial de protección de los derechos fundamentales, sin

necesidad de agotar previamente la vía administrativa.

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2. LA ORDENACIÓN LEGAL DE LA POTESTAD SANCIONADORA

2.1 La distribución de competencias normativas en relación con la

potestad sancionadora.

La potestad sancionadora debe considerarse como una función

instrumental cuyo objeto es proteger los bienes e intereses definidos por el

ordenamiento en cada materia o sector. Por esta razón, la competencia para

ordenar la potestad sancionadora debe considerarse una competencia conexa

o accesoria al título competencial sustantivo sobre la materia de que se trate.

De este modo, la competencia para reglar el régimen sancionador

corresponderá al Estado a las CCAA, en función de cuál sea la instancia

territorial competente en cada materia. Y, por tanto, se admite la competencia

de las CCAA para tipificar infracciones y sanciones administrativas, así como

par reglar sus respectivos procedimientos sancionadores y el ejercicio de la

función inspectora correspondiente.

Ahora bien, hay que señalar 2 precisiones:

1) el TC ha señalado que la competencia normativa básica sobre una

materia se extiende al elenco de infracciones en cuanto éstas

constituyen una forma de velar por el cumplimiento de las normas

básicas previamente establecidas y, a su vez, aunque sea en su

aspecto negativo, una forma de regulación sobre esa misma materia.

2) El TC ha declarado que par que pueda prosperar el límite específico y

excepcional del art. 149.1.1ª CE, han de darse dos condiciones:

a. La existencia de un esquema sancionador estatal que afecte al

derecho de que se trate.

b. Que la normativa sancionador autonómica suponga una

divergencia cualitativa sustancial respecto a la normativa estatal

que produzca una ruptura de unidad en lo fundamental del

esquema sancionador que pueda calificarse irrazonable y

desproporcionada al fin perseguido por la norma autonómica.

2.2 Las normas sancionadoras comunes y generales

El carácter accesorio de la competencia en materia sancionadora ha

conducido a una absoluta sectorialización del Derecho Administrativo

sancionador, con l consiguiente dispersión de normas y diversidad de criterios.

Con objeto de introducir unas reglas básicas comunes, la Ley 30/1992

estableció, en uso del título competencial relativo a las bases del régimen

jurídico de las AAPP, art. 149.1.18ª CE, unos principios relativos a la potestad

sancionadora y al procedimiento sancionador, tomados de la doctrina

constitucional, y que deben ser, por tanto, respetados por la legislación

sectorial, tanto estatal como autonómica.

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Mediante RD 1398/1993 de 4 de agosto, el Gobierno aprobó el

Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora

(RPPS), si bien el RPPS no es una norma básica, de modo que sólo es

aplicable directamente en relación las materias en las que el Estado tiene

atribuida la competencia normativa plena, sin perjuicio de su aplicación

supletoria en otros casos. El RPPS es una norma general que puede ser

desplaza por cualquier norma sectorial o especial. Por su parte, algunas CCAA

han procedido a aprobar sus propias normas generales sobre la potestad

sancionadora.

FIGURA 2 Órden de fuentes de las normas sancionadoras

NORMAS BÁSICAS COMUNES

A TODAS LAS MATERIAS

LEY 30/1992 TÍTULO IX

MATERIAS DE COMPETENCIA

ESTATAL PLENA

1º LEYES Y REGLAMENTOS ESTATALES SECTORIALES

2º R. DECRETO 1398/1993

MATERIAS DE COMPETENCIA

COMPARTIDA

ESTADO – CC AA

1º LEYES Y REGLAMENTOS ESTATALES SECTORIALES DE CARÁCTER BÁSICO

2º LEYES Y REGLAMENTOS AUTONÓMICOS SECTORIALES

DE DESARROLLO

3º NORMAS AUTONÓMICAS DE CARÁCTER GENERAL O SUPLETORIO

MATERIAS DE COMPETENCIA

EXCLUSIVA DE LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1º LEYES Y REGLAMENTOS AUTONÓMICOS SECTORIALES

2º NORMAS AUTONÓMICAS DE CARÁCTER GENERAL O

SUPLETORIO

2.3 La reserva de Ley en materia sancionadora

2.3.1 La reserva de Ley y colaboración reglamentaria en materia

sancionadora

Según una abundante jurisprudencia constitucional el término

“legislación vigente” contenido en el art. 25.1 CE es expresivo de una reserva

de ley en materia sancionadora. El principio de legalidad constituye la ratio

democrático en virtud del cual es el poder legislativo el que debe fijar los límites

de la actividad sancionadora de la Administración.

Ahora bien, en el ámbito de las sanciones administrativas la reserva de

ley tiene una eficacia relativa o limitada, en el sentido de admitir un mayor

margen de actuación del Ejecutivo en la tipificación de ilícitos y sanciones

administrativas, por razones que atañen al modelo constitucional de

distribución de las potestades públicas, al carácter de la potestad reglamentaria

en dicho ámbito y otras consideraciones de prudencia y oportunidad.

Por tanto, si bien se admite la colaboración normativa del Reglamento,

en lo que se refiere al ámbito de las relaciones de supremacía general, el

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art. 25.1 resultaría vulnerado si la regulación reglamentaria de infracciones y

sanciones careciera de toda base legal o se adoptara en virtud de una

habilitación a la Administración por norma de rango legal carente de todo

contenido material propio, sin sometimiento a directriz previa alguna. Es decir,

se admite la remisión al reglamento, pero se considera inconstitucional la mera

deslegalización. Mayor capacidad se reconoce a la potestad reglamentaria en

la ordenación de los procedimientos sancionadores. La Ley sancionadora ha de

contener los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y

límites de las sanciones a imponer.

La LRJPAC en su art. 129.1, aunque erróneamente se refiere a este

principio bajo el epígrafe de principio de tipicidad, establece que “sólo

constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento

jurídico previstas como tales infracciones por una Ley”. Y en el art. 129.2 dice

que “únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán

imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley”. Ahora

bien, la propia LRJPAC admite la colaboración normativa de la potestad

reglamentaria, al disponer en el art. 129.3 que las “disposiciones

reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones

al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin

constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de

las que la ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las

conductas o a la más precisa determinación de las sanciones

correspondientes”.

FIGURA 3. Colaboración normativa ley- reglamento en materia sancionadora

INFRACCIONES Y SANCIONES

PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS

SANCIONADORES

LEY

DEFINE EL CUADRO DE INFRACCIONES Y SANCIONES Y LOS PLAZOS DE

PRESCRIPCIÓN

ESTABLECE LOS PRINCIPIOS

BÁSICOS

REGLAMENTO

ÚNICAMENTE PUEDE INTRODUCIR

ESPECIFICACIONES O GRADUACIONES, PERO

NO CREAR NUEVAS, NI ALTERAR SU NATURALEZA O LÍMITES LEGALES

DESARROLLA LOS TRÁMITES Y

MODOS DE INICIO Y TERMINACIÓN

2.3.2 Especial referencia a la potestad normativa sancionadora local

Los Reglamentos de las Entidades Locales están sometidos a los límites

derivados de la reserva de ley en materia sancionadora, igual que el resto de

los reglamentos, y, por tanto, las infracciones y sanciones tipificadas en

ordenanzas desprovistas de cobertura legal son inconstitucionales.

Las ordenanzas locales son el equivalente en el ámbito local de las

leyes estatales y autonómicas y tienen fuerza de ley en dicho ámbito, en

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relación con las materias de competencia propia local. Se define una

flexibilización del principio de reserva de ley, que podrá ser mayor cuanto

menor sea la gravedad de las sanciones previstas, pero sin que en ningún caso

sea admisible una ausencia absoluta de cobertura legal.

El TC ha señalado que la exigencia de ley para la tipificación de

infracciones y sanciones ha de ser flexible en materias donde, por estar

presente el interés local, existe un amplio campo para la regulación municipal y

siempre que la regulación local la apruebe el Pleno del Ayuntamiento. Esta

flexibilidad no sirve para excluir de forma tajante la exigencia de Ley. Y ello

porque la mera atribución por ley de competencias a los Municipios, art. 25.2

LBRL, no contiene en sí la autorización para que cada Municipio tipifique por

completo y según su propio criterio las infracciones y sanciones administrativas

en aquellas materias atribuidas a su competencia.

Del art. 25.1 CE derivan dos exigencias mínimas:

1º) corresponde a la ley la fijación de los criterios mínimos de

antijuridicidad conforme a los cuales cada Ayuntamiento puede establecer

tipos de infracciones; no se trata de la definición de tipos sino de criterios que

orienten y condicionen la valoración de cada Municipio a la hora de establecer

tipos de infracción.

2º) la Ley reguladora de cada materia establezca las clases de

sanciones que pueden establecer las ordenanzas municipales.

Esta especial posición de las Entidades Locales ha sido reconocida en

los arts. 127.1 y 129.1, al declarar que la potestad sancionadora de las AAPP,

reconocida por la CE, cuando se trate de Entidades Locales, se ejercerá de

conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la LRBRL, la cual contiene una

especial habilitación de la potestad sancionadora local en materias de

inequívoco interés local.

2.4 El principio de irretroactividad

El art. 9.3 CE ordena la irretroactividad de las disposiciones

sancionadoras no favorables. Asimismo, el art. 25.1 CE configura como

derecho fundamental la regla según la cual: “Nadie puede ser condenado o

sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no

constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente

en aquel momento”. El art. 128.1 LRJPAC establece que serán de aplicación

las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los

hechos que constituyan infracción administrativa.

No obstante, el art. 128.2 LRJPAC da un paso adicional a lo ya

garantizado por la CE, pues establece que las disposiciones sancionadoras

producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presento infractor. Se

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entiende que la aplicación del principio de retroactividad de la norma posterior

más favorable al inculpado se refiere no sólo a la tipificación de la infracción y

sanción sino también al nuevo plazo de prescripción, si resulta ser inferior.

3. LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

3.1 Concepto y clases de infracciones

Constituyen infracciones administrativas las acciones y omisiones

dolosas o culposas antijurídicas, tipificadas y sancionadas en una norma legal.

Desde un punto de vista formal, está extendida la clasificación de las

infracciones en leves, graves y muy graves, en atención a la gravedad que el

legislador asigna a loso hechos tipificados.

Desde un punto de vista sustantivo, en función de la acción tipificada, las

infracciones pueden ser de distintas clases:

- Infracciones de resultado: la acción tipificada entraña una alteración de

la realidad exterior con lesión a un bien jurídico protegido.

- Infracciones de peligro: la acción tipificada no es un daño pero sí

constituye una situación de riesgo o peligro más o menos concreto o hipotético

para los bienes jurídicos 1protegidos.

- Infracciones formales: la infracción se consuma por el mero

incumplimiento de un deber legal. Son las más frecuentes en el ámbito

administrativo.

3.2 El principio de tipicidad

Junto a la reserva de ley, el art. 25.1 CE comprende una garantía de

orden material y alcance absoluto, que refleja la especial trascendencia del

principio constitucional de seguridad jurídica en este ámbito limitativo de la

libertad individual, y que se traduce en la imperiosa exigencia de

predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones

correspondientes, lex previa y lex certa. A esta garantía material se la conoce

como principio de tipicidad. Ahora bien, este principio suscita 2 cuestiones:

1) Si es correcto el empleo en la definición del tipo de infracción de

conceptos cuya delimitación permita un margen de apreciación. El

TC admite su validez siempre que la concreción de tales conceptos

sea factibles en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia,

que permitan predeterminar con certeza las conductas sancionables.

Ahora bien, es incompatible con el art. 25.1 CE una graduación ad

hoc de la sanción.

2) Si es correcto que la norma infractora para la determinación de la

conducta típica se remita a otra norma que establezca requisitos,

16

condiciones, deberes o prohibiciones. La jurisprudencia entiende que

si la remisión normativa es lo suficientemente determinada es

correcta, pero la Ley no puede configurar los tipos infractores con

una remisión en abstracto e indeterminada a los reglamentos.

La Administración sancionadora debe precisar de manera suficiente y

correcta, a la hora de dictar cada acto sancionador, cuál es el tipo infractor con

base en el que se impone la sanción, sin que corresponda a los órganos de la

jurisdicción ordinaria buscar un tipo sancionador alternativo.

3.3 El principio de antijuridicidad

Las conductas tipificadas como infracciones han de ser siempre,

formalmente, conductas antijurídicas, es decir contrarias al ordenamiento

jurídico.

Se parte de la presunción de que si una conducta es típica es también

antijurídica. No obstante, en aplicación analógica del Código Penal, esta

afirmación presenta algunas excepciones: actuación en legítima defensa,

cumpliendo un deber, en estado de necesidad… En estas circunstancias,

aunque la conducta sea típica estará justificada y, por ello, no será antijurídica.

3.4 El principio de culpabilidad

Significa que la acción u omisión tipificada como infracción administrativa

debe ser imputable subjetivamente a una persona.

El TC tiene declarado que el principio de culpabilidad rige también en

materia de infracciones administrativas, pues en la medida en que la sanción

de dicha infracción es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado,

resulta inadmisible un régimen de responsabilidad objetiva.

Este principio conlleva 3 consecuencias:

1) No cabe imponer una sanción cuando concurra alguna causa que

excluya la culpabilidad, como son la inimputabilidad, la o exigencia de otra

conducta en las circunstancias concretas enjuiciadas, o la falta de conciencia

del injusto.

2) Para que exista responsabilidad administrativa es necesario que la

infracción se haya realizado con dolo o, al menos, con culpa o imprudencia.

Aquí se plantea el valor del error del sujeto que realiza la conducta

infractora. La jurisprudencia diferencia entre un error invencible o vencible,

entendiendo por error invencible aquel que el sujeto no habría superado

aunque hubiera actuado con toda la diligencia que le es exigible. Ahora bien,

cuando se trata de profesiones de un sector difícilmente se les podrá atribuir un

error invencible.

17

El art. 130.1 LRJPAC permite considerar como responsables de la

infracción a las propias personas jurídicas. Así el TC tiene declarado que aun

cuando falta en las personas jurídicas el elemento volitivo en sentido estricto,

tienen capacidad de infringir las normas a las que están sometidas, en el

sentido de que ciertas conductas de incumplimiento de los deberes legales son

realizadas por personas jurídicas. Más discutible es la jurisprudencia que

admite la imposición de sanciones ente AAPP, pues la sanción recae, en última

instancia, sobre los ciudadanos, dejando impunes a los responsables de la

infracción.

3) Proscribe que se pueda imponer a nadie una sanción por un hecho de

un tercero, principio de personalidad de las sanciones. Sólo son responsables

de la infracción el autor o autores de la misma. El art. 130.3 LJPAC establece

que serán responsables subsidiarios aquellas personas físicas o jurídicas

sobre las que recaiga el deber de prevenir la infracción administrativa cometida

por otros, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos

regímenes sancionadores.

Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición

legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma

solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones

que se impongan, por ejemplo, tanto el promotor de una obra como el

empresario que la ejecuta están obligados a respetar la legalidad de la misma.

3.5 La prescripción de las infracciones

- Plazos: Art. 132.1 LRJPAC, las infracciones prescribirán según lo

dispuesto en las leyes que las establezcan. No obstante, la LRJPAC sí

contiene determinados plazos con carácter supletorio. En efecto, si las leyes

sectoriales no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves

prescribirán a los 3 años, las graves a los 2 años y las leves a los 6 meses.

- Determinación de la fecha inicial (diez a quo): Art. 132.2 LRJPAC, el

plazo comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera

cometido. En el caso de infracciones continuadas, se computará a partir de la

total consumación de a conducta constitutiva de infracción, es decir, desde el

cese completo de la conducta infractora.

- Interrupción: Art. 132.2 LRJPAC, interrumpe la prescripción de la

infracción la iniciación, con conocimiento del interesado del procedimiento

sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente estuviera

paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

Por tanto, el inicio de diligencias reservadas o informaciones previas no

interrumpe la prescripción de la infracción.

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- Determinación de la fecha final (diez ad quem): Según el TS, la

posibilidad de prescripción de la infracción termina en el momento en que la

administración dicta y notifica la solución sancionadora, ejercitando así la

potestad sancionadora. Por tanto, en caso de impugnación de la sanción, las

eventuales demoras en la resolución del recurso administrativo únicamente

darán lugar a la ficción del silencio desestimatorio y podrán tener relevancia

respecto de la prescripción de la sanción, pero no ya de la infracción.

- Efectos: extingue la responsabilidad administrativa. Ahora bien, la

prescripción de la infracción no impide la exigencia de la restitución de las

costas y su reposición a su estado anterior, por ejemplo, una obra ilegal,

cualquiera que sea el tiempo transcurrido.

4. LAS SANCIONES Y OTRAS CONSECUENCIAS JURÍDICAS

4.1.2 Clases de sanciones

La sanción administrativa más común es la multa, que consiste en la

imposición al responsable de la infracción de a obligación de pagar una

cantidad líquida de dinero. La cuantía de la multa tiene que estar determinada

en la Ley, si bien las leyes sectoriales suelen autorizar al Gobierno respectivo

para actualizar l cuantía de las mismas, atendiendo a la variación que

experimente el índice de precios al consumo.

El art. 131.2 LRJPAC recoge la regla de prohibición de beneficios

económicos, según la cual el establecimiento de sanciones pecuniarias debe

prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más

beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

Existen otras sanciones: suspensión temporal o revocación de

autorizaciones y concesiones, (p.ej permiso de conducir), cierre temporal o

definitivo de locales e instalaciones, inhabilitación temporal para el ejercicio de

determinadas actividades (p. ej prohibición de cazar o pescar durante un

plazo). En todo caso, el art. 25.3 CE establece que la Administración civil no

podrá imponer sanciones que, directa o indirectamente impliquen privación de

libertad, art. 131.1 LRJPAC, que queda reservadas al orden penal.

Como sanciones accesorias para determinadas infracciones graves y

muy graves son frecuentes las sanciones de prohibición de contratar con la AP

y de inhabilitación para ser beneficiario de subvenciones, incentivos fiscales.

Por último, como medida complementaria a determinadas infracciones

graves o muy graves está la publicación de la sanción misma, una vez que ésta

haya alcanzado firmeza, y cuya función consiste en una advertencia a la

opinión pública acerca de la conducta ilegal.

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4.2 Criterios de graduación y aplicación (Principio de

proporcionalidad)

Las normas sectoriales no fijan una sanción exacta para cada infracción,

sino que contemplan unos márgenes. La generalidad de las leyes sectoriales

contiene los criterios que deben presidir la determinación de la sanción.

El principio general de aplicación en esta materia ha de ser el principio

de proporcionalidad, en el sentido de que exista la debida adecuación entre la

gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, art. 131

LRJPAC. Así, la jurisprudencia tiene establecido que toda sanción debe

determinarse en congruencia con la entidad de la infracción cometida y según

un criterio de proporcionalidad tanto a las circunstancias objetivas del hecho.

Pero además, el art. 131.3 LRJPAC considera especialmente como

criterios o circunstancias a valorar las siguientes:

a) El grado de intencionalidad: en función de que la infracción sea

cometida por culpa o dolo.

b) La naturaleza de los perjuicios causados

c) La reincidencia: la comisión en el término de un año de más de una

infracción de la misma naturaleza.

d) La reiteración: es necesario que exista una sanción previa

Asimismo, las leyes sectoriales contemplan otros criterios de graduación,

como el acuerdo o conformidad del interesado, o si la falta se agotó en un

único acto o supuso una conducta repetida o continuada en el tiempo.

El art. 129.4 LRJPAC establece que las normas definidoras de

infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica. Y así,

el art. 4.2 Código Civil establece que las leyes penales no se aplicarán a

supuestos distintos e los expresamente comprendidos en ellas. Y el art. 25.1

CE no admite la aplicación analógica in peius, es decir, la perjudicial para el

infractor (analogía in malam partem).

4.3 La extinción de la responsabilidad administrativa

Puede extinguirse por diversas causas: cumplimiento de la sanción

(abono de multa), desaparición de algún presupuesto (fallecimiento del

infractor), e, incluso, por condonación o perdón de la responsabilidad, que aun

cuando no se admite con carácter general, sí se contempla en determinadas

materias y que en todo caso debe estar sujeta a los límites previstos para este

tipo de actos revocatorios por el art. 105.1 LRJPAC.

Ahora bien, la extinción sobrevenida de la persona jurídica autora de una

infracción antes de ser sancionada no debe suponer la extinción de la

responsabilidad, pues en tal caso sería un cómodo expediente para eludir las

20

responsabilidades. Por ello, algunas Leyes establecen expresamente que en

estos casos se considerarán autores a las personas físicas que, desde sus

órganos de dirección o actuando a su servicio o por ellas mismas, determinaron

con su conducta la comisión de la infracción.

En todo caso, la forma más importante de extinción de la

responsabilidad administrativa es la prescripción de la sanción, como

institución derivada del principio de seguridad jurídica. El art. 132.1 LRJPAC

dispone que las sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las

establezcan. Si éstas no fijan plazo s de prescripción, las sanciones impuestas

por faltas muy graves prescribirán a los 3 años, las impuestas por faltas graves

a los 2 años y las impuestas por faltas leves al año.

FIGURA 4 Plazos supletorios de prescripción

LEVES GRAVES MUY GRAVES

INFRACCIONES 6 MESES 2 AÑOS 3 AÑOS

SANCIONES 1 AÑO 2 AÑOS 3 AÑOS

En cuanto al cómputo del plazo, el art. 132.3 LRJPAC establece que el

plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día

siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la

sanción. Asimismo, interrumpirá la prescripción, con conocimiento del

interesado, la iniciación del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir

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el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no

imputable al infractor.

4.4 El principio NON BIS IN IDEM

4.4.1 Concurrencia de infracción penal y administrativa

Puede darse la circunstancia de que una misma conducta sea

constitutiva tanto de infracción penal como administrativa. No obstante, la

propia unidad del ordenamiento jurídico obliga a que en tales casos se imponga

una única sanción: es el clásico principio non bis in idem, en virtud del cual

nadie puede ser castigado dos veces por el mismo hecho.

El art. 133 LRJPAC establece que para la aplicación del principio non bis

in idem no basta la identidad de sujetos y hechos, sino que también el

fundamento de ambas sanciones debe ser coincidente, es decir, los intereses

públicos protegidos por ambas sanciones han de ser los mismos. Esta doctrina

ha llevado a la admisibilidad constitucional de la doble sanción penal y

administrativa en los casos de las llamadas relaciones de sujeción especial

como sucede con las sanciones disciplinarias a funcionarios, cuando el

fundamento de ambas sanciones no sea coincidente. Así, la jurisprudencia

exige que ambas infracciones no incidan sobre el mismo bien jurídico, es decir,

que el interés jurídicamente protegido sea distinto y que la sanción sea

proporcionada a esa protección.

En todo caso, siempre que resulte aplicable el principio non bis in idem

ante la concurrencia de sanciones penales y administrativas se entiende que

prevalece la sanción penal, la cual absorbe a la administrativa.

El art. 7.1 RPPS establece que en cualquier momento del procedimiento

sancionador en que los órganos competentes estimen que los hechos también

pudieran ser constitutivos de ilícito penal, deberán comunicarlo al Ministerio

Fiscal, solicitándole testimonio sobre las actuaciones practicadas respecto de la

comunicación. Recibida la comunicación, y si se estima que existe identidad de

sujeto, hecho y fundamento entre la infracción administrativa y la penal que

pudiera corresponder, el órgano competente para la resolución del

procedimiento deberá acordar su suspensión hasta que recaiga resolución

judicial. Y si la Administración no paraliza el procedimiento sancionador y

procede a imponer la sanción, debe anularse la sanción administrativa

indebidamente impuesta y aplicarse la pena establecida.

Ahora bien, si la sentencia penal fuera absolutoria o el procedimiento

penal acabare por otra resolución que le ponga fin sin declaración de

responsabilidad y no estuviera fundada en la inexistencia del hecho, podrá

retomarse el procedimiento sancionador administrativo.

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4.4.2 Concurrencia de infracciones administrativas

Puede suceder que los mismos hechos estén tipificados en dos Leyes

administrativas diferentes, dando lugar a lo que técnicamente se denomina

“concurso de leyes” (por ejemplo, la falta de hojas de reclamaciones en un

establecimiento turístico puede estar sancionada tanto en la Ley de Turismo

como en la Ley de defensa de los consumidores).

La cuestión que se plantea es qué norma debe prevalecer y cuál debe

quedar desplazada en su aplicación. Las normas se inclinan por la imposición

de la sanción de mayor gravedad. Por su parte, la jurisprudencia combina este

criterio con del de la especialidad, en el sentido de que se aplicará la norma

más específica siempre que la sanción no sea menos grave que la del precepto

desplazado.

En todo caso, la aplicación del principio non bis in idem precisa que se

trate del mismo hecho o actuación infractora, pues en caso de actuaciones

diversas se trataría también de infracciones diversas (concurso real de

infracciones). No obstante, de este criterio se excluyen los supuestos de

concurso medial de infracción, en los cuales una infracción deriva

necesariamente de la otra y de infracciones continuadas.

4.5 La responsabilidad civil dimanante de la infracción

En el caso de infracciones de resultado, los infractores pueden incurrir

en una responsabilidad de orden patrimonial por los daños causados por la

conducta infractora. Esta responsabilidad patrimonial o civil presenta 2

modalidades:

- La reposición de la situación alterada al estado anterior. Art. 130.2

LRJPAC. En caso de incumplimiento, la Administración puede proceder a su

ejecución subsidiaria con cargo al infractor, y, cuando así lo autoricen las leyes,

a la imposición de multas coercitivas.

- La indemnización por daños y perjuicios. Cuando la restitución y

reposición del estado anterior no fuera posible y, en todo caso, cuando se

hayan producido daños y perjuicios causados a la administración.

5.4.2 Caducidad del procedimiento sancionador

El vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y

notificado resolución expresa determina la caducidad del procedimiento

sancionador, art. 44.2 LRJPAC, pudiendo e interesado requerir al órgano

competente para que emita certificación en la que conste que ha caducado el

procedimiento y se ha producido el archivo de las actuaciones, art. 20.6 RPPS.

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Y, en tal sentido, el TS ha declarado la invalidez de una resolución

sancionadora extemporánea.

El art. 20 del RPPS fijó en 6 meses el plazo para la resolución de los

procedimientos sancionadores ordinarios si bien se trata de una regla general

que puede ser desplazada por normas especiales. Así se aprecia una

tendencia a ampliar el plazo de duración de los procedimientos sancionadores

a 1 año, con el objeto de evitar la caducidad, y ello tanto en normas sectoriales

(materia de tráfico y circulación, urbanísticas) como en algunas normas

generales.

Por último, debe observarse que en algún ámbito destacado se

establece que la caducidad impedirá la iniciación de un nuevo procedimiento

sancionador (art. 211 LGT, en materia tributaria).

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LECCIÓN 27. LA ACTIVIDAD EXPROPIATORIA

I. Introducción

En virtud de la potestad expropiatoria la Administración puede imponer la privación forzosa de bienes, derechos o intereses patrimoniales conforme a lo dispuesto en la LEF de 16 de diciembre de 1954 y su Reglamento de 26 de abril de 1957 (REF).

El ejercicio de esta potestad se fundamenta en la satisfacción de fines de utilidad pública o interés social a los que queda vinculado el bien o derecho expropiado. Además, la privación coactiva debe seguir unos trámites procedimentales y tiene la obligación de pagar el justiprecio o equivalente económico de los bienes, derechos o intereses expropiados.

La expropiación forzosa se caracteriza por los siguientes rasgos:

1. Es una privación singular. 2. Es una privación impuesta por la fuerza 3. Es una privación definitiva y no provisional. 4. De forma voluntaria e intencional produce una lesión económica.

II. Los sujetos que intervienen en la actividad expropiatoria.

A) EL EXPROPIADO.

Es el titular del bien o del derecho de contenido económico. Es la persona física o jurídica a quien se priva de sus bienes o derechos y a quien hay que pagar el justiprecio.

El sujeto expropiado puede ser tanto un ciudadano particular como una AP.

Por regla general lo que persigue la administración no es expropiar a una persona concreta; no es una privación que se dirige sobre el hombre, sino sobre la cosa (por razón de la titularidad de un bien o derecho). En consecuencia, nada impide que en el curso de la tramitación del expediente se venda a un tercero el bien o derecho y el comprador se subrogue en la condición de expropiado.

Esta regla general tiene una excepción pues hay una privación forzosa dirigida a la persona, cuando se expropia por incumplimiento de la función social de la propiedad (como sucede por negligente conservación de un palacio que ha sido declarado “Bien de Interés Cultural” o por descuidada gestión de una finca agraria cuya explotación es manifiestamente mejorable). En esas circunstancias estamos ante una expropiación sanción en la que la ley hace una valoración desfavorable de la conducta del sujeto titular y por eso el justiprecio se calcula por un procedimiento especial que puede desembocar en una disminución de su importe como reproche o sanción dirigida a la persona.

En relación a un mismo bien puede haber varias personas que tengan la condición de expropiados. Cuando la privación coactiva es del derecho de

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propiedad tendrán la consideración de expropiados no sólo el titular dominical, sino también el usufructuario, el inquilino o el titular de un derecho de servidumbre. En estos casos sus titulares deben repartirse el justiprecio; llegando ellos mismos a un acuerdo sobre el reparto. El único titular que tiene un estatuto diferente es el arrendatario; el inquilino tiene derecho a un justiprecio autónomo y distinto al que comparte el propietario con los titulares de las demás facultades parciales.

Cuando exista un pleito sobre la titularidad de los bienes expropiados, en relación a esos bienes litigiosos será parte en el procedimiento administrativo de expropiación forzosa el ministerio Fiscal, quien actuará en representación de quien finalmente sea reconocido como titular de la cosa litigiosa o controvertida.

B) EL BENEFICIARIO.

Es el gestor del interés general o interés social que adquiere el bien o derecho y paga el justiprecio. Es la persona que va a realizar la actividad de utilidad pública o de interés social.

Es la persona que va a satisfacer una utilidad pública o interés social aplicando a esos fines los derechos y bienes expropiados. El beneficiario es quien adquiere el bien o derecho; por ello está obligado a personarse en el procedimiento expropiatorio y realizar las alegaciones que tenga por convenientes, formular la relación de bienes que es necesario ocupar, llegar a un acuerdo amigable sobre el valor de lo expropiado o presentar una hoja de aprecio, y finalmente pagar el justiprecio.

Con frecuencia el beneficiario es la Administración Territorial titular de la potestad expropiatoria, pero también es habitual que sea otra Administración pública distinta (por ejemplo la Universidad cuando la CA expropia unos terrenos para ampliar el campus), una sociedad mercantil de titularidad pública que gestiona un servicio público, o una sociedad mercantil de titularidad privada que explota y gestiona una autopista de peaje.

Así, el art. 2 LEF establece que: “1. La expropiación forzosa sólo podrá ser acordada por el Estado, la Provincia y el Municipio.

2. Además podrán ser beneficiarios de la expropiación forzosa por causa de utilidad pública las entidades y concesionarios a los que se reconozca legalmente esta condición.

3. Por causa de interés social podrá ser beneficiario, aparte de las indicadas, cualquier persona natural o jurídica en la que concurran los requisitos señalados por la Ley especial necesaria a estos efectos”.

C) LA ADMINISTRACIÓN TITULAR DE LA POTESTAD EXPROPIATORIA

El expropiante es quien tiene la facultad para expropiar. Tiene que ser siempre una administración territorial (AE, CCAA, provincial, diputación, ayuntamiento).

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Sin perjuicio del ejercicio excepcional de la potestad expropiatoria por el Legislativo, lo más habitual y frecuente es que sea la Administración Pública quien imponga la privación coactiva de bienes o derechos de contenido patrimonial.

El ordenamiento jurídico reserva la titularidad de la potestad expropiatoria a las Administraciones Territoriales. La potestad expropiatoria es esencialmente administrativa.

La LEF de 1954 atribuyó la potestad expropiatoria al Estado, la provincia y al municipio. Una vez aprobada la constitución, los Estatutos atribuyeron la potestad expropiatoria a las CCAA. En la actualidad, la Ley de Bases de Régimen local también confiere la potestad expropiatoria a las Islas y permite su atribución a las Mancomunidades de Municipios. Las entidades Locales Menores también son titulares de la potestad expropiatoria, pero los actos que dicten en esta materia carecen de eficacia hasta que no sean ratificados por el Ayuntamiento matriz al que están vinculados.

Las titulares de la potestad expropiatoria sólo pueden ejercerla dentro de su ámbito territorial de competencias.

Dentro de cada una de las Administraciones Territoriales la competencia se centraliza en un concreto órgano administrativo. En el caso de la Administración del Estado es el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma, en las Diputaciones provinciales el presidente y en los Ayuntamientos el alcalde. Respecto a las CCAA no existe una regla general uniforme, pero es habitual atribuir la potestad expropiatoria a cada uno de los Consejeros del Gobierno autonómico.

La universidad de Almería no es una administración territorial, por lo que para expropiar tendrá que dirigirse a la administración competente en la materia, en este caso debería dirigirse a la Junta de Andalucía.

III. Los bienes o derechos que son objeto de expropiación.

A) BIENES O DERECHOS DE CONTENIDO ECONÓMICO

La expropiación no se limita a bienes inmuebles, y tampoco se reduce a

la privación de la propiedad. Hay que distinguir la expropiación de la requisa

(que consiste en la simple privación temporal del uso de un bien, conservando

su propietario la titularidad y recuperando el uso con el transcurso del tiempo).

Si nos vamos a la LEF, puede ser objeto de la expropiación tanto los

bienes muebles como inmuebles. También podrán ser objeto de expropiación

otros derechos de contenido económico (por ejemplo una patente).

El objeto de la expropiación siempre se refiere a bienes o derechos de

contenido económico y carácter patrimonial; es decir, no se pueden expropiar

los derechos de la personalidad que carecen de contenido económico en el

mercado. Tampoco se pueden expropiar los bienes de dominio público. Si en

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virtud de un acto de desafectación el bien pierde su naturaleza demanial y pasa

a ser patrimonial si podrá ser expropiado.

El alcance de la expropiación no se limita a la privación coactiva de los

derechos subjetivos, sino que también se extiende a las legítimas expectativas

de contenido patrimonial. En ese sentido, para cuantificar el justiprecio también

hay que valorar los efectos económicos derivados de la pérdida de clientela de

un establecimiento comercial que por razón de la expropiación tiene que

cerrarse forzando a su titular a encontrar otro emplazamiento.

B) LOS BIENES O DERECHOS ESTRICTAMENTE INDISPENSABLES

PARA SATISFACER LA CAUSA EXPROPIATORIA

La Administración no puede establecer discrecionalmente el alcance y

extensión de los bienes y derechos expropiados. La privación coactiva

únicamente puede referirse a los bienes que son estrictamente indispensables

para la causa de utilidad pública que legitima la expropiación.

Ésta debe limitarse a los bienes o derechos que sean estrictamente

indispensables para el fin de la expropiación.

Por ello, si se extiende a bienes que no son indispensables, la

expropiación de bienes y derechos prescindibles incurriría en vicio de nulidad

radical. La expropiación es la privación coactiva de bienes o derechos

patrimoniales imperativamente dispuesta por la AP, y como potestad que

comprime los derechos de los ciudadanos debe ser ejercida de forma tal que la

restricción sea lo menso dañosa posible. Por ello, la expropiación tiene que

reducirse a los bienes o derechos patrimoniales estrictamente indispensables

para satisfacer la utilidad pública que legitima el ejercicio de la potestad

expropiatoria.

Cuando se excede ese límite aparecen los “bienes sobrantes”, es

decir, bienes que fueron expropiados sin ser necesarios para el fin perseguido,

y, por ello sobran; respecto de estos bienes, el expropiado tiene derecho de

reversión, por lo que recuperará su titularidad.

Pero, si la ocupación hubiere de extenderse a bienes que puedan

resultar indispensables para previsibles ampliaciones, se entenderá que los

mismos quedan afectos al fin, obra o servicio determinantes de la expropiación,

sin que puedan ser calificados de partes sobrantes. Así, el art. 15 LEF dice que

“declarada la utilidad pública o el interés social, la administración resolverá

sobre la necesidad concreta de ocupar los bienes o adquirir los derechos que

sean estrictamente indispensables para el fin de la expropiación. Mediante

acuerdo del Consejo de Ministros podrá incluirse también entre los bienes de

necesaria ocupación los que sean indispensables para previsibles ampliaciones

de la obra o finalidad de que se trate”.

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Esta ampliación debe estar ya prevista cuando se ejerce la potestad

expropiatoria y no puede ser una simple hipótesis potencial que se remite a un

nuevo proyecto o plan que se elaborará más adelante. La previsión debe

referirse a la efectiva ejecución de las obras de ampliación (previsión material)

pero además también debe estar previsto el plazo de tiempo para la efectiva

realización la ampliación (previsión cronológica).

La ley de carreteras admite que la ampliación del dominio público viario

sea “conveniente”. Cuando se expropian unos inmuebles para construir una

carretera el alcance de la utilidad pública no se limita a la franja de terreno

ocupado por la superficie de la autopista, autovía o vía rápida, sino que

también puede proyectarse sobre los bienes situados en la zona de

servidumbre de las carreteras y en el espacio que llega hasta la línea límite de

edificación. Cabe expropiar cualquier porción de terreno que se encuentre

comprendida entre la línea límite de edificación y la autopista, autovía o vía

rápida. En la medida en que esa banda de reserva para futuras ampliaciones

es vicaria de la efectiva ejecución de la autopista, autovía o vía rápida,

desaparece la causa que legitima la expropiación de la banda de reserva

cuando no se llega a ejecutar la obra principal.

IV. La garantía causal y el fundamento legitimador de la potestad

expropiatoria.

A) LA SUBORDINACIÓN DE TODA LA RIQUEZA A LA SATISFACCIÓN

DE LOS INTERESES GENERALES.

La constitución configura la propiedad como una “función social” (Art.

33.2), y nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos si no es por causa

justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente

indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes (art. 33.3).

La privación imperativa o forzosa de bienes y derechos patrimoniales se

justifica por razón del fin perseguido y por el pago de un justiprecio. Se

expropia para satisfacer un fin de utilidad pública o interés social, y porque se

paga un justiprecio.

El fundamento legitimador de la expropiación puede ser también el

incumplimiento de la función social de la propiedad. Así sucede, por ejemplo,

en relación a fincas agrícolas abandonadas o mal gestionadas en las que la

explotación es manifiestamente mejorables.

B) LA CONTINUIDAD EN EL TIEMPO DEL FIN PÚBLICO LEGITIMADOR

DE LA EXPROPIACIÓN; EL DERECHO DE REVERSIÓN.

1. La desaparición sobrevenida de la causa que justifica la

expropiación forzosa.

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Para que la expropiación siga teniendo justificación debe mantenerse el

fin, y por ello si el fin desaparece la privación coactiva pierde su fundamento

legitimador.

Cuando de forma sobrevenida desaparece el fundamento que justifica la

privación coactiva, surte efecto la condición resolutoria implícita que justifica

extinguir la privación forzosa y volver a la situación de origen.

2. La reposición de la situación originaria

En esas circunstancias procede la reversión y hay que reponer el estatus

jurídico a su situación originaria, es decir, el beneficiario debe devolver los

bienes o derechos que adquirió y el expropiado debe restituir el precio que

cobró.

3. La reversión es un derecho de configuración legal y de carácter

autónomo

La reversión es un derecho de configuración legal, por lo que no forma

parte de las garantías de rango constitucional que resultan de los art. 33 y 53

CE. Se rige por la normativa vigente en el momento de ejercer la reversión y no

por la que estaba en vigor en la fecha en que originariamente se realizó la

expropiación.

La reversión es un derecho autónomo y por tanto enajenable a terceras

personas enteramente ajenas a la originaria situación dominical y a su

expropiación, a quienes interesa la expectativa eventual o hipotética de que en

el futuro pueda llegar a incumplir la causa legitimadora y exista fundamento

para solicitar la reversión.

4. Las circunstancias que legitiman el ejercicio del derecho de

reversión.

El derecho de reversión nace cuando se produce un incumplimiento del

fin o cuando hay una desaparición sobrevenida del fin.

Se fundamenta en las siguientes circunstancias:

- La obra pública no se ejecuta o no se establece el servicio público.

- Después de ejecutada la obra o servicio hay bienes sobrantes porque se

expropió más de lo indispensable.

- Desaparición sobrevenida de la afectación de los bienes o derechos a

un fin o destino de utilidad pública o interés social.

5. Las circunstancias que excluyen el derecho de reversión.

No hay derecho de reversión de los bienes expropiados en las siguientes

circunstancias:

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- Cuando la real afectación al fin que justificó la expropiación o a otro

declarado de utilidad pública o interés social se prolongue durante diez

años desde la terminación de la obra o establecimiento del servicio (8

años en caso de expropiación urbanística).

- Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la

expropiación se acuerde justificadamente una nueva afectación a otro fin

que haya sido declarado de utilidad pública o interés social.

6. El plazo para ejercer el derecho de reversión.

Lo indicado sería que la Administración informase siempre al expropiado

de que puede ejercer la reversión en un plazo de tres meses contados desde la

notificación, pero frecuentemente no hay desafectación expresa; en tal caso el

ejercicio del derecho de reversión queda sujetos a unos plazos establecidos en

la LEC:

- Transcurridos 5 años desde la toma de posesión del bien o derecho sin

iniciarse ejecución alguna.

- Cuando habiéndose iniciado ejecución, estuviere suspendida durante

más de dos años por causas imputables a la administración.

- Cuando se han ejecutado la obra y establecido el servicio pero resulta

un exceso de expropiación y hay bienes sobrantes, y no han transcurrido

20 años.

- Cuando se produce desafectación del bien o derecho expropiados y no

han transcurrido 20 años desde la toma de posesión de aquellos.

V. La garantía formal y los trámites del procedimiento

expropiatorio.

El ejercicio de la potestad expropiatoria está sujeta al cumplimiento de

los trámites procedimentales y los plazos establecidos por la ley; se distinguen

cuatro fases:

A) LA DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA.

Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa

declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el

objeto expropiado, así lo establece el art. 9 LEF.

1. Declaración legislativa o administrativa; genérica o concreta

La declaración del fin o destino público puede ser legislativo o

administrativo. La decisión del legislador puede ser concreta (por ejemplo, se

decide ampliar la sede del Parlamento de Canarias y se identifican las fincas

que van a ser expropiadas), o genérica ( en ese caso la Ley se limita a

31

identificar el fin y remite a las correspondientes decisiones administrativas la

identificación de los bienes que sirven para satisfacer ese fin).

La validez en derecho de una expropiación legislativa puede depender

de los hechos, en particular de la circunstancia de que la norma exteriorice el

fundamento fáctico que explica la necesidad de ocupación de los bienes objeto

de expropiación (para justificar racionalmente que son los únicos que pueden

permitir la satisfacción del interés público).

2. Declaración expresa o implícita

La declaración administrativa de utilidad pública o interés social puede

ser expresa o implícita.

La declaración expresa resulta de la concreción para un caso

específico de la previsión genérica contenida en una Ley.

La declaración implícita resulta de decisiones adoptadas en sede

administrativa (aprobación de un plan urbanístico o de un proyecto de obra

pública). Por el simple hecho de tomar la decisión administrativa de aprobar el

proyecto de una obra, se entiende que son de utilidad pública los terrenos

identificados en los planos que forman parte del proyecto de esa obra.

La causa legitimadora de la expropiación puede estar implícita en un

plan o programa aprobado por la UE, por ejemplo el Programa de Desarrollo de

las regiones fronterizas.

Por ejemplo, está implícita la declaración de utilidad pública en la

aprobación de un proyecto de obra para construir una carretera estatal. Así la

ley de carreteras establece que la aprobación de los proyectos de carreteras

estatales implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente

ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes, a los

fines de expropiación, de ocupación temporal o de imposición o modificación de

servidumbres.

Cuando se expropia un terreno para construir una carretera la ocupación

de los terrenos siempre tiene carácter urgente.

B) LA DECLARACIÓN DE LA NECESIDAD DE OCUPAR LOS BIENES O

DERECHOS

Una vez identificado el fin legitimador, hay que identificar los bienes y

derechos que resulta indispensable expropiar para satisfacer ese fin público. La

privación imperativa debe ser necesaria para satisfacer el fin público (la

expropiación debe limitarse a lo estrictamente indispensable). Ahora bien, si la

ocupación hubiere de extenderse a bienes que puedan resultar indispensables

para previsibles ampliaciones, se entenderá que los mismos queda afectos al

32

fin, obra o servicio determinantes de la expropiación, sin que puedan ser

calificados de partes sobrantes. Es una precisión importante porque en virtud

de la reversión los bienes sobrantes deben ser devueltos a su titular originario.

En esta fase del procedimiento se busca identificar que bienes o

derechos concretos son los más indicados para satisfacer el fin de utilidad

pública o interés social, y de saber las dimensiones o extensión de los bienes

inmuebles (que es uno de los datos que determinará el importe del justiprecio

que debe pagar el beneficiario). Se trata de elegir la localización idónea del

nuevo campus de la universidad, o de establecer el concreto trazado de la

carretera. Quien debe identificar los bienes o derechos indispensables para

satisfacer el fin público es el beneficiario de la expropiación ( el beneficiario

estará obligado a formular una relación concreta e individualizada, en la que se

describan, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación).

Los propietarios potencialmente afectados pueden sugerir un

emplazamiento diferente para la Universidad u otros trazados distintos para la

carretera. Los potenciales expropiados también pueden solicitar la rectificación

de errores de cálculo sobre la extensión superficial de sus fincas, o pedir que la

privación no se limite a lo estrictamente indispensable.

El REF establece que los titulares de derechos afectados por la

expropiación podrán, durante el transcurso de un plazo aportar cuantos datos

permitan la rectificación de los posibles errores que se estimen cometidos en la

relación que se hubiere hecho pública.

Esta fase procedimental de la declaración de utilidad pública también

sirve para que el propietario plantee al beneficiario que no basta con privarle de

lo estrictamente necesario para lograr el fin público que se persigue. Por

ejemplo un agricultor que tiene una explotación de un viñedo que por su

extensión permite la mecanización de las labores del campo y gracias a ello el

cultivo es económicamente rentable. Si únicamente se le expropia lo necesario

se le privará de una parte de una explotación agraria, y el resto ya no será

rentable porque la menguada extensión de la finca ya no permite la

mecanización. En esas circunstancias el propietario tiene derecho a que se le

expropie toda la finca. Así, el REF establece que en los casos en que la

finalidad de la expropiación solo requiera la necesidad de ocupación de parte

de una finca rústica o urbana de tal modo que, a consecuencia de la misma,

resulte antieconómico para el propietario la conservación de la parte de la finca

no afectada, podrá el titular interesado solicitar de la Administración que la

expropiación comprenda su totalidad.

Este trámite termina con un acto administrativo en el que se establece la

relación o listado definitivo de los bienes o derechos expropiados. Cuando es la

administración del Estado quien ejerce la potestad expropiatoria la competencia

para dictar ese acto corresponde al Delegado de la Diputación Provincial, al

33

Alcalde si es un ayuntamiento y, normalmente al Consejero cuando la CA es

quien ejerce la potestad expropiatoria.

Aunque se trata de un acto administrativo de trámite, la ley establece la

posibilidad de impugnar separadamente este acto de trámite cualificado. Ese

recurso tiene dos especialidades importantes:

- El plazo de interposición es de tan sólo 10 días.

- Produce efectos suspensivos.

No se respeta cuando la declaración está implícita en la aprobación de

un plan urbanístico o un proyecto de obra pública; así la LEF establece que

cuando el proyecto de obras y servicios comprenda la descripción material

detallada a que se refiere el párrafo anterior, la necesidad de ocupación se

entenderá implícitamente en la aprobación del proyecto, pero el beneficiario

estará igualmente obligado a formular la mencionada relación a los solos

efectos de la determinación de los interesados.

En esas circunstancias se produce un claro vaciamiento de las garantías

de los expropiados, pues ni pueden sugerir otra ubicación para el campus

universitario ni proponer trazados alternativos para la carretera, ni pueden

instar la rectificación de errores sobre la extensión superficial de las fincas

expropiadas, pues la relación de bienes se realiza a los solos efectos de la

determinación de los interesados.

C) LA FIJACIÓN DEL JUSTIPRECIO

Cuando se sabe cuáles son los concretos bienes o derechos que van a

ser expropiados, hay que calcular su valor. Para establecer el justiprecio hay

una primera fase en la que el expropiado y el beneficiario pueden llegar a un

acuerdo; si en el plazo de 15 días fracasa la negociación, se procederá a un

intercambio sucesivo de propuestas; y si ese segundo intento bilateral tampoco

fructifica, será un órgano administrativo colegiado quien lo fije de forma

unilateral (el Jurado Provincial de Expropiación).

1. La negociación informal y el acuerdo amigable.

El primer intento es la negociación informal que puede desembocar en

un convenio expropiatorio. El objeto del negocio es el importe del justiprecio.

Aunque la Ley establece un plazo de 15 días para llegar a un acuerdo,

transcurrido ese plazo se pasa al segundo intento de negociación formal

mediante intercambio de hojas de aprecio, pero nada impide que pueda

llegarse al acuerdo después de ese plazo.

Desde la perspectiva del principio de igualdad importa destacar la

incidencia del Convenio cuando la expropiación se refiere a una pluralidad de

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bienes o derechos. La cuantía pactada no puede ser ignorada en otros

convenios coetáneos y similares, no es menos cierto que ignorada en otros

Convenios coetáneos y similares, no es menos cierto que la cifra estipulada no

vincula al Jurado Provincial de Expropiación. Si otros expropiados no llegan a

un pacto y el justiprecio es fijado por el Jurado Provincial de expropiación, los

convenios previamente celebrados no tienen eficacia vinculante y el Jurado

puede utilizar criterios distintos y establecer un montante económico diferente.

2. La negociación formal y el intercambio de hojas de aprecio

El segundo intento es la negociación formal que consiste en un cruce de

ofertas, que reciben el nombre de “hoja de aprecio”, y la contraparte puede

aceptarla fijándose el importe del justiprecio.

Empieza el expropiado formulando su hoja de aprecio en un plazo de 20

días, documento que debe ser motivado para justificar la cifra propuesta, y

puede estar avalado por un perito. Si el beneficiario acepta la cuantía

propuesta queda fijado el justiprecio por concurso de voluntades del adquirente

y del transmitente.

Si el beneficiario rechaza la oferta del expropiado, en el plazo de 20 días

debe formular su contraoferta en la correspondiente hoja de aprecio. El

expropiado puede aceptarla y quedar así cuantificado el importe del justiprecio.

Pero si la rechaza la competencia para fijar el justiprecio se traslada al Jurado

Provincial de Expropiación, que lo fija unilateralmente, en el marco de las hojas

de aprecio formuladas por los interesados, pero sin necesidad de contar con

su consentimiento.

Las cifras consignadas en las hojas de aprecio tienen eficacia jurídica

vinculante. Si el beneficiario y el expropiado no aceptan el justiprecio fijado por

el Jurado provincial de expropiación e interponen un recurso ante los

tribunales, no pueden solicitar una cuantía superior (el expropiado) o inferior (el

beneficiario) a la que hubieran consignado en su hoja de aprecio.

Las cifras consignadas en las hojas de aprecio tienen eficacia jurídica

vinculante respecto a la cuantía máxima del justiprecio, a la extensión

superficial de las fincas, y a los conceptos indemnizables.

3. La fijación unilateral del justiprecio por el Jurado Provincial de

Expropiación.

Si fracasa la negociación formal se pasa a la tercera fase que es de

fijación unilateral del justiprecio por un órgano administrativo especializado que

se denomina “Jurado Provincial de Expropiación”. Frente al acuerdo del Jurado

Provincial de Expropiación no cabe recurso en vía administrativa, y el acto

administrativo debe ser directamente impugnado ante la Sala de lo

contencioso-administrativo del tribunal Superior de Justicia.

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Los tribunales reconocen al Jurado Provincial de Expropiación un

plusvalor de “certeza”, en la determinación de los hechos como por ejemplo las

dimensiones de la finca expropiada; y de acierto en la fijación del valor

económico del bien o derecho expropiado. Estos privilegios de certeza y acierto

no se le reconocen a los informes periciales aportados ante el Tribunal por las

partes del litigio.

Esa confianza reforzada en el acuerdo del Jurado Provincial de

Expropiación sólo desaparece en circunstancias tasadas:

- Que se acredite un error de hecho (se destruye la presunción o ficción

de certeza).

- Que el acuerdo del Jurado sea contrario a Derecho (se destruye la

presunción o ficción de validez)

- Que la decisión carezca de la debida motivación o que la decisión sea

caprichosa, absurda o arbitraria (se destruye la presunción o ficción de

acierto).

D) EL PAGO DEL JUSTIPRECIO Y LA OCUPACIÓN DEL BIEN

EXPROPIADO.

1. El pago en dinero o la compensación en especie.

Una vez establecido el valor de los bienes o derechos expropiados hay

que materializar el pago efectivo y la traslación de la titularidad jurídica del bien

o derecho.

En esta fase la Administración tiene el privilegio de retrasar el pago

durante 6 meses, sin que por ese retraso tenga que abonar intereses de

demora. Aunque por regla general el pago se hace en dinero, no hay

obstáculos legales que impidan la restitución “in natura”. Así, por ejemplo, se

admite compensar una expropiación urbanística mediante la atribución de un

aprovechamiento urbanístico lucrativo.

2. El tratamiento tributario del pago del justiprecio.

Como el justiprecio busca dejar al expropiado en una situación

económica equivalente a la que tenía antes de la expropiación o privación

colectiva, el pago del justiprecio está exento de tributos.

3. La ocupación material de la cosa expropiada y la adquisición del

derecho

Si el pago del justiprecio es el título jurídico que justifica la adquisición

del bien o derecho, cuando se trata de un bien mueble o inmueble es precisa

además su ocupación material.

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Es posible que el expropiado se resista a que el beneficiario ocupe el

objeto de la expropiación. Hay que distinguir dos escenarios cuando la entrega

no es voluntaria sino forzosa. Cuando se realiza la privación imperativa de un

bien inmueble que tiene la consideración legal de domicilio, es necesaria la

previa autorización judicial para materializar la ocupación contra la voluntad de

la persona física o jurídica expropiada.

No sucede lo mismo cuando se expropia un huerto de naranjas u otros

bienes inmuebles que no tienen la consideración jurídica de domicilio; en ese

caso la ocupación forzosa puede materializarse mediante la compulsión sobre

las personas (con el auxilio de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad).

Lo sucedido se describe en el acta de ocupación, que acompañada de

los justificantes de pago, son documentos que permiten la inscripción en el

Registro de la Propiedad de la transmisión de la titularidad del bien inmueble.

E) LOS TRÁMITES ESPECIALES POR RAZÓN DE LA URGENICA DE

OCUPAR LOS BIENES O DERECHOS EXPROPIADOS.

Junto a ese procedimiento normal de ejercicio de la potestad

expropiatoria, la ley establece un régimen especial que se aplica cuando

existen circunstancias “excepcionales” que justifican la urgente ocupación de

los bienes o derechos. Si la regla general es que primero el beneficiario paga y

después adquiere la titularidad, en el caso de la expropiación urgente primero

se transmite la titularidad del bien o derecho y después se paga.

Cuando se declara la urgencia de la ocupación de unos bienes, se

permite la ocupación y la posterior determinación del justiprecio y el pago.

La declaración de urgencia no la puede hacer el ayuntamiento, sino que

la hace el Consejo de Gobierno, el Estado o la CCAA.