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EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA AL PROYECTO DE INTERCONEXIÓN ENERGÉTICA COLOMBIA – PANAMÁ

APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

AL PROYECTO DE INTERCONEXIÓN ENERGÉTICA COLOMBIA - PANAMA

Contrato 1517-31/2004

BOGOTA D.C - 2004

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APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA AL PROYECTO DE INTERCONEXIÓN ENERGÉTICA COLOMBIA – PANAMÁ

APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA AL PROYECTO DE INTERCONEXIÓN ENERGÉTICA

COLOMBIA - PANAMA

INDICE DE CONTENIDO

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CAPITULO I

INTRODUCCIÓN

1.1 ANTECEDENTES

1.2 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

1.3 JUSTIFICACIÓN

1.4 OBJETIVOS

1.5 ALCANCE

CAPITULO II

MARCO CONCEPTUAL DE EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

2.1 MARCO TEORICO EAE

2.2 MARCO REFERENCIAL

2.2.1 Internacional 2.2.2 Nacional

2.3 METODOLOGÍA DE EAE

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CAPITULO III

ASPECTOS AMBIENTALES DEL SECTOR ENERGÉTICO

3.1 SECTOR ENERGETICO Y MEDIO AMBIENTE

3.2 MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL AMBIENTAL EN EL SECTOR ENERGÉTICO.

3.2.1 SINA 3.2.2 Marco Normativo 3.2.3 Competencias Entidades

3.3 IMPACTOS AMBIENTALES GENERADOS

CAPITULO IV

EAE EN EL SECTOR ENERGÉTICO

4.1 EAE COMO HERRAMIENTA DE DESARROLLO EN LA GESTIÓN AMBIENTAL INTEGRAL.

4.2 BENEFICIOS SOCIALES, AMBIENTALES Y ECONÓMICOS.

4.3 MARCO METODOLÓGICO, POLÍTICO, INSTITUCIONAL Y DE COSTOS PARA LA APLICACIÓN DE EAE EN EL SECTOR ENERGÉTICO.

4.4 PLAN DE INTERCONEXIÓN ENERGÉTICA ENTRE COLOMBIA - PANAMÁ

4.4.1 Generalidades Plan de Interconexión Energética Colombia – Panamá

4.4.2 Aplicación EAE para el Plan

4.4.2.1 Beneficios sociales, económicos y ambientales de la EAE en el Plan.

4.4.2.2 Lineamientos de EAE aplicativos para el Plan

4.4.2.2.1 Metodología

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4.4.2.2.2 Marco político e institucional 4.4.2.2.3 Costos 4.4.2.2.4 Herramientas necesarias para aplicar la EAE

4.4.3 EAE como Herramienta para la Toma de Decisiones en la Viabilidad de un Proyecto.

BIBLIOGRAFÍA

ANEXOS

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GLOSARIO

Accesibilidad

El tiempo y el costo de la accesibilidad necesarios para que los pasajeros y la carga puedan moverse desde los orígenes a los destinos, y la calidad general de la conexión de transporte.

Alternativas

Una gama de opciones estratégicas que pueden alcanzar lo mejor posible el objetivo de la PPP en el costo más bajo y/o la ventaja más grande para el ambiente y la sostenibilidad, o que alcanza el mejor equilibrio entre los objetivos que están en conflicto (por ejemplo: exije la reducción, localizaciones alternativas, diversos tipos de desarrollo que puedan alcanzar el mismo objetivo).

Biodiversidad

La variedad de vida en la tierra; la biodiversidad se puede describir en términos de genes, de especies y de ecosistemas: el desarrollo sostenible depende de entender, de proteger y de mantener los ecosistemas interactivos del mundo.

Escenario

Una secuencia de eventos correlacionada en el futuro, que puede o no ser influenciada por una PPP que se someta a una EAE.

Evaluación Ambiental estratégica

Un proceso sistemático para evaluar las consecuencias ambientales de las iniciativas propuestas de la política, del plan o del programa para asegurarse que son completamente incluidas y tratadas apropiadamente en la etapa más temprana posible de la toma de decisión, de la misma manera que con consideraciones económicas y sociales.

Evaluación de impacto ambiental

Un procedimiento para identificar los efectos ambientales del desarrollo proyectado; procedimiento legislativo que se aplicará al impacto de los efectos ambientales de cierto público y de los proyectos privados que son probables de tener efectos significativos en el ambiente.

Guía

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Funcionario o documentos utilizados con frecuencia que explican cómo las PPP deben ser interpretados.

Indicador

Variable cuantitativa predecible, generalmente con el valor de propósito que representa un objetivo, que los simbolice ambientales u otros impactos de una PPP (escalas ordinales incluyendo ejemplos bajo, medio y altos).

Mitigación

Acción tomada para prevenir, evitar o reducir al mínimo los impactos adversos reales o potenciales de una política, de un plan, de un programa o de un proyecto: puede implicar el abandonar o el modificar una oferta, volviéndola a poner, cambiando el foco de desarrollo, funcionamiento mejorado de instalaciones existentes, etc.

Monitoreo

Una combinación de la observación y de la medida para el funcionamiento de un plan y de su conformidad con la política y la legislación ambientales contra un sistema de indicadores predeterminados, de criterios o de objetivos de la política.

Objetivos

Declaraciones políticas sobre los efectos deseados del plan (o de la acción).

Plan

Una estrategia útil o diseño, a menudo con prioridades, opciones y medidas coordinadas, que elaboran y ponen la política en ejecución.

Política

Una línea general de conducta o dirección total propuesta que un gobierno estará persiguiendo y que dirige la toma de decisión en curso.

Propósito

Una meta o un objetivo específico expresado en términos cuantitativos: puede ser físico o financiero.

Proyecto

Construcción, modificación y/o operación detrabajos físicos; una decisión del nivel del proyecto es una decisión del consentimiento por autoridades competentes de que un proyecto será construido.

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Scoping

Decide cuales asuntos deben considerar una EAE.

Screening

Decide si una PPP requiere EAE.

Sistema Geográfico de información

Base de datos automatizada de la información geográfica que proporciona una plataforma para su gerencia, análisis e ilustración: permitiendo que las bases de datos de la información sean asociadas a la información geográfica verdadera, SGI proporciona las herramientas analíticas de gran alcance.

Tomador de decisiones

El cuerpo o las personas responsables de decidir si una PPP debe proceder; normalmente es una función del gobierno.

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APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN AMBIENTAL

ESTRATÉGICA AL PROYECTO DE INTERCONEXIÓN ENERGÉTICA

COLOMBIA - PANAMA

CAPITULO 1

INTRODUCCION

Este documento se constituye en la plataforma del marco conceptual, referencial y

metodológico de la EAE para el sector energético. El presente documento presenta los

lineamientos para la aplicación de las diferentes fases de la metodología de la EAE.

Para tal efecto se realiza una revisión exhaustiva del estado de arte del tema,

interpretando la metodología de una EAE con base en las diferentes aplicaciones que

hasta la fecha se ha realizado en el ámbito internacional y nacional. Parte del resultado

de esta actividad nos arroja la metodología propuesta por el ANSEA 1 y la formulada

por El Departamento Nacional De Planeación (DNP)

De lo anterior se determina que la mas apropiada es la del DNP, por cuanto ella recoge

los aspectos más relevantes de las experiencias internacionales pero la acondiciona a

nuestro entorno. Se analizan los aspectos más importantes y sus fases y se realiza la

Aplicación al Plan de Interconexión Energética Colombia – Panamá.

El documento se divide en cuatro capítulos: El primero es la introducción que incluye

antecedentes, planteamiento del problema, justificación, objetivos y alcance; el segundo

capítulo muestra el marco conceptual de la EAE, también se incluye la metodología

que se desarrollará para implementar la consultoría; en el tercer capítulo se describen

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los aspectos ambientales en el sector energético y el cuarto capítulo corresponde a la

aplicación de la metodología de la EAE en el sector energético.

1.1 ANTECEDENTES

Cuando se impulsan políticas, planes y programas, dentro del contexto de desarrollo

sostenible, es necesario realizar una evaluación de las implicaciones ambientales que

esta planeación puede producir en el ámbito nacional, regional, local o sectorial, que es

lo que se conoce como Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y se aplica en las

etapas más tempranas de la toma de decisiones.

La EAE se incorpora al proceso planificador anticipándose a las propuestas de

desarrollo, por lo cual según el DNP 2 se considera como una herramienta que mejora

los procesos de planificación estratégica y por tanto se inserta dentro de ella. En este

sentido, la EAE no se considera un proceso separado al proceso de planificación, sino

que se inserta en él.

En el marco de la planeación y legislación ambiental nacional e internacional, existen

lineamientos relacionados con la Evaluación Ambiental Estratégica, entre ellos:

1.1.1 En el ámbito Internacional

§ Protocolización de la Convención de Evaluación de Impacto Ambiental en el

Contexto Transfronterizo, la cual determinó la necesidad de generar una

reglamentación específica sobre la aplicación de las Evaluaciones Ambientales

Estratégicas, que entraría en vigencia en el 2004

1 Analytical Strategic Environmental Assessment ANSEA,2001 2 “Marco Conceptual y metodológico Para La Aplicación De Las Evaluaciones Ambientales Estratégicas”. DNP. 2004.Pág 2

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§ La decisión adoptada en la misión de asistencia técnica del Banco Mundial realizada

en enero de 2003, en el marco de las operaciones de crédito, se incluyó dentro de

los estudios analíticos previos a los posibles préstamos tanto en asistencia técnica

(TAL), como de ajuste estructural (SAL), la realización de EAE.

1.1.2 En el ámbito Nacional

§ La ley 812 de 2003 establece en su artículo 8°, que se realizarán Evaluaciones

Ambientales Estratégicas para sectores productivos críticos, y que se implementará

un programa relacionado con el ordenamiento territorial y la Evaluación Ambiental

Estratégica en el tema rural.

§ El Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 “Hacia un Estado Comunitario”,

identificó que uno de los aspectos principales del programa de Sostenibilidad

Ambiental de la Producción Nacional, es el impulso a la incorporación de la

dimensión ambiental en los procesos de planificación sectorial, con énfasis en las

Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE’s) y el fortalecimiento del actual

proceso de licenciamiento ambiental (LA), con base en el documento CONPES

3120, sobre estrategias de mejoramiento de la gestión ambiental del sector eléctrico.

En ese contexto, bajo el contrato 1517-31/2004 entre la Unidad de Planeación Minero

Energética y C.P.A. Ingeniería Ltda. se contrató la consultoría para el desarrollo de

“Aplicación de la Metodología de Evaluación Estratégica al “Proyecto” de

Interconexión Energética Colombia – Panamá”, como una prioridad para incorporar la

dimensión ambiental en la gestión de este sector.

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1.2 OBJETIVOS Generales

§ Implementar el marco conceptual, referencial y metodológico de la EAE que sirva e

plataforma aplicable a todo el universo de Políticas, Planes y Programas de la

UPME.

§ Aplicar la metodología de la Evaluación Ambiental Estratégica para el Plan de

Interconexión Energética Colombia - Panamá.

§ Asegurar la Incorporación, al proceso de toma de decisiones, de una serie de

criterios de procedimiento que son, a su vez, los que aseguran que la dimensión

ambiental quede actualmente incorporada a dicho proceso en el sector energético.

Específicos 1. Investigar el estado de arte de la utilización de los EAE como herramienta de

planificación para proyectos de interconexión energética.

2. Analizar la viabilidad del plan de intercambio energético como resultado de

metodologías de ponderaciones matriciales para toma de decisiones, propias de la

EAE.

3. Determinar los beneficios económicos, sociales y ambientales asociados con la

implementación del plan, estableciendo escenarios cuantificables como alternativas

de desarrollo, desde la no implementación hasta la adopción de la mejor alternativa

de interconexión propuesta.

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4. Evaluar las posibles implicaciones metodológicas, políticas, institucionales y de

costos para una aplicación completa de la Evaluación Ambiental Estratégica en el

sector energético Colombiano, tomando como estudio de caso la interconexión

energética Colombia-Panamá.

5. Evaluar las herramientas (computacionales, de trabajos de campo y de otra índole)

necesarias para la aplicación completa de la EAE.

1.3 ALCANCE

Existen actualmente varios sistemas nacionales de EAE, pero estos se concentran en

Norteamérica (Estados Unidos y Canadá), y en miembros de la Unión Europea. Otras

organizaciones también realizan EAEs, como en el caso de las bilaterales como el

Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido o la GTZ de

Alemania, y las multilaterales como el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Fomento, y el Banco Mundial.

Para la consultoría en cuestión, se analizarán las metodologías de Evaluación

Estratégica Ambiental, propuestas por la ANSEA, Towards an Analytical Strategic

Environmental Assessment Methodology, 2000-2002 y la del DNP, se evaluarán sus

potencialidades y debilidades de tal manera que se adapte a las condiciones socio-

ambientales y al modelo de Planificación nacional. De esta manera, se pretende una

aproximación objetiva y transparente para asegurar que las consideraciones ambientales

se tengan en cuenta dentro del sector energético en un proceso de toma de decisiones a

lo largo de un Plan.

La EAE es un útil instrumento para contrarrestar las limitaciones de la evaluación

ambiental que posteriormente se realice al proyecto, contribuyendo al logro de la

sustentabilidad desde los inicios de gestión del Plan – Programa - Proyecto.

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Las principales actividades que se desarrollarán en la consultoría son:

• Recopilación e integración de la información internacional de EAE aplicable a

planes de intercambio energético soportada en un enfoque integral ambiental de

impactos ecológicos, sociales, económicos, políticos y culturales.

• Valoración de la ventaja de utilizar la EAE como herramienta de desarrollo

integrada a expectativas de desarrollo regional y a la selección metodológica

empleada.

• Estimación de los beneficios de implementación del plan como herramienta de

planificación de desarrollo y de directrices de desarrollo ambiental (ecológico,

social, económico, político y cultural), particularmente asociado con

implementación posterior de Evaluación Impacto Ambiental para proyectos

puntuales asociados a la interconexión energética.

• Análisis del marco de políticas, legislaciones, regulaciones y capacidad

institucional del subsector eléctrico para la gestión ambiental.

• Definición de los factores y riesgos ambientales que caracterizan el proyecto, así

como las medidas preventivas de cada riesgo.

• Determinación de los indicadores y los criterios ambientales necesarios para la

evaluación.

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• Establecimiento de las posibles implicaciones metodológicas, políticas,

institucionales y de costos para una aplicación completa de la Evaluación

Ambiental Estratégica para Planes o Políticas Energéticas en Colombia.

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CAPITULO 2

GENERALIDADES EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA

La relativa novedad de la Evaluación Ambiental Estratégica – EAE y la poca

exploración del tema en Colombia, origina desconocimiento del mismo, por esta razón,

éste capítulo presenta las generalidades de la EAE, con el fin de proporcionar mayor

claridad al objeto del estudio.

La Evaluación Ambiental Estratégica es considerada hoy en día uno de los más

completos instrumentos de ayuda a la decisión sobre iniciativas de desarrollo de amplio

alcance con potenciales efectos sobre el medio ambiente. 1 Al mismo tiempo es

considerada como un proceso para integrar el concepto de sostenibilidad 2 desde los

más altos niveles en que se adoptan las decisiones acerca de los modelos de desarrollo.

Esto ha estado ligado al de la evolución que han experimentado a lo largo de las últimas

décadas las respuestas de las sociedades con elevado nivel económico ante las

problemáticas del medio ambiente. A través del tiempo, en la práctica no obstante, a

nivel mundial, ha sido la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) 3 aplicada a proyectos,

el instrumento de evaluación ambiental que más difusión ha alcanzado, hasta el punto

de ser unánimemente reconocida hoy día como una herramienta básica para la

protección del medio.

1 Se adopta la acepción por la cual el Medio Ambiente es el resultante de la interacción entre las actividades humanas y su orientación ideológica, y los componentes naturales del medio en el que éstas se desarrollan. 2 Desde el punto de vista del desarrollo, el concepto de sostenibilidad aún está en construcción, por lo que existen diversos enfoques y parámetros según los cuales debería definirse dicha sostenibilidad. Podría decirse que el tema de la sostenibilidad, irrumpe de manera importante en la escena mundial, a partir de la publicación del Informe de la Comisión de las Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo conocido también como “Informe Brundtland”. En este informe la sostenibilidad o desarrollo sostenible es definido como “aquel que posibilita la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades”. 3 Análisis técnico, interdisciplinario, que busca valorar los efectos que causan sobre el ambiente las actividades de un proyecto, con el fin de disminuir y corregir dichas consecuencias.

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A partir de los años 70, la difusión de la EIA no se ha limitado a marcos legislativos

nacionales, sino que ha sido adoptada también por organismos internacionales como el

Banco Mundial o el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente.

Sin embargo, los procedimientos legislativamente estipulados para la evaluación de

políticas, planes y programas son escasos, a pesar de que en ellos se perfilan y adoptan

las decisiones en torno a estrategias que finalmente darán lugar a los proyectos

individuales con impactos tangibles.

Los esquemas metodológicos básicos para la EIA se alcanzaron ya en los años 70, y

sólo más recientemente comienza a reconocerse su insuficiencia conceptual y

operacional para ayudar a resolver todos los dilemas que hoy se plantean en torno al

desarrollo.

La consiguiente falta de compromiso para implementar la evaluación ambiental de las

opciones estratégicas de desarrollo ha desencadenado la aparición de una serie de

métodos y técnicas que tratan de cubrir requerimientos no satisfechos por la EIA:

Evaluación de Impacto Social, Evaluación de la Salud Ambiental, Planificación

Territorial y Sectorial, Análisis de Sostenibilidad, Análisis Multicriterio, Análisis de

Riesgo, etc.

En este debate acerca de los instrumentos de prevención y de su papel en la evaluación

de las opciones de desarrollo, la EAE se ha perfilado como el más integrador y el da

mayor consenso, debido a los dos enfoques que ha conseguido armonizar en su

evolución: por un lado, trata de superar las insuficiencias de la EIA, evaluando desde

niveles más tempranos en el proceso de toma de decisiones; por otro, enfatiza los

efectos que las limitaciones y oportunidades del medio pueden ejercer sobre las

opciones de desarrollo –y no al contrario como la EIA-, por lo que la EAE está llamada

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a intervenir de modo destacado en el curso hacia el desarrollo sostenible 4 . (Ver Figura No. 2.1)

Figura No. 2.1

La Evaluación Ambiental Estratégica, como instrumento para subsanar insuficiencias de la

EIA (izquierda), y para la consecución del desarrollo sostenible (derecha).

Fuente: Oñate, J. 2002.

Las razones por la lenta adopción de la EAE se sintetizan en la confusión existente

respecto a su definición y papel.

Resaltando el objeto de la UPME de clarificar los conceptos y metodologías de la EAE

considerándola importante para la planeación, el propósito primordial de éste capítulo

es presentar el marco general el cual está conformado por: marco teórico, estado del

arte, lineamientos y los aspectos metodológicos relacionados con el tema.

4 Oñate, J., Pereira, D., Suárez, F., Rodríguez, J., Cachón, J. Evaluación Ambiental Estratégica La Evaluación ambiental de Políticas, Planes y Programas. Ediciones Mundi Prensa. 2002.

DESARROLLO

EIA de proyecto individual

Niv

el de

con

crec

ión

Tiempo

MEDIO AMBIENTE

Bío-físico Social

Económico

Evaluación Ambiental Estra tég ica (EAE)

Evaluación de Impacto Ambiental (EIA)

DESARROLLO

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2.1 EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATEGICA Y POLITICAS,

PLANES Y PROGRAMAS

Como dice Vega 5 , en la mayoría de los países en desarrollo se formulan las políticas

sectoriales, sus planes y programas de manera aislada, sin tener en cuenta

consideraciones integrales y holísticas del contexto regional, sin una adecuada

participación comunitaria, intergubernamental e intersectorial, y más aún, sin efectuar

procedimientos de Evaluación Ambiental Estratégica –EAE- que permitan involucrar

de manera obligatoria, esta dimensión.

Lo anterior, lleva a plantear la necesidad de desarrollar procesos amplios que involucren

procedimiento de EAE, que permitan entre otros aspectos, disponer de instrumentos

adecuados para orientar el desarrollo territorial y sectorial así como reglamentar los usos

del territorio en armonía con la base natural y ambiental, a todo nivel jurisdiccional

(nacional, regional, municipal).

Con el fin de determinar los lineamientos para la aplicación de la EAE en el sector

energético, a continuación se presenta el marco conceptual de la EAE y la

Planificación Estratégica a la cual se aplica.

2.1.1 Políticas, Planes y Programas.

El primer aspecto a considerar es qué se entiende por “estratégico” en el contexto de la

EAE, estrategia es, un proceso regulable, el conjunto de las reglas que aseguran una

decisión óptima en cada momento. La dificultad se encuentra en el proceso de toma de

decisiones para seleccionar y llevar a sus últimas consecuencias una determinada opción

de desarrollo, rara vez se estructura en sucesos claramente diferenciables e

instantáneos 6 . Realmente, suele producirse un cierto itinerario de momentos no

estrictamente lineal, con interacciones complejas entre sus fases, pero de lógica

5 Vega Mora, Leonel. Gestión Ambiental Sistémica. Bogotá, Colombia. SIGMA Ltda; 2001.

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globalmente secuencial: en cada fase del proceso van adaptándose decisiones,

vinculando y limitando normalmente las anteriores a las subsiguientes. De este modo,

las decisiones adoptadas antes son más estratégicas que las adoptadas en un momento

posterior, porque se alcanzan en un contexto espacio-temporal de alternativas

teóricamente más amplio. Igualmente, las alternativas consideradas en fases más

iniciales son más estratégicas que las contempladas en momentos posteriores. Y lo

mismo es aplicable a la evaluación ambiental, que será punto estratégico cuanto antes

sea aplicada en el proceso de decisión. En los tres casos, decisiones, alternativas y

evaluación, los niveles estratégicos suelen comportar una mayor abstracción que los

niveles posteriores, en los que el grado de detalle va concretándose de manera

progresiva.

De acuerdo con Word y Djeddour (1992) 7 , el nivel más abstracto se corresponde con la politica considerada como la idea y la guía para una acción, un plan sería un conjunto de

objetivos coordinados y ordenados temporalmente para aplicar la política, y un programa

la articulación de una serie de proyectos previstos en un área determinada.

Esta secuencia escalonada caracterizaría a las evaluaciones ambientales en cada nivel, de

modo que las más estratégicas irían acotando el ámbito, alcance y contenido de las

menos estratégicas, hasta llegar a la EIA de los proyectos individuales.

Conceptualmente se refiere a la triada PPP de modo genérico, considerando que ya se

trate de una política, un plan o un programa, incorporará una serie de “propuestas” mas

o menos abstractas o concretas: principios y fines, estrategias, objetivos, metas,

actuaciones, proyectos.

Para comprender las técnicas de evaluación y análisis de los efectos ambientales de un

PPP es necesario abordar una descripción de los diferentes tipos que pueden ser objeto

6 Oñate, J.J, Op.cit.

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de evaluación, yendo algo más allá de la clásica (y como se ha visto imprecisa) división

entre políticas, planes y programas. Se pretende, por lo menos, analizar algunos tipos de

PPP que pueden ser claramente identificados por sus características generales, tipos a

los que, además, suele ser necesario aplicar técnicas especificas. Estos tipos son los

siguientes:

* Políticas:

- Estrategias y libros blancos.

- Normativas.

- Políticas presupuestarias.

* Planes y Programas:

- Planificación integral y ordenación territorial

- Planeamiento urbanístico.

- Planeamiento económico.

Planes sectoriales.

Los aspectos fundamentales del análisis de un PPP son los siguientes:

• Identificar qué propuestas del PPP pueden generar un efecto ambiental,

considerando éstas a cualquier nivel: objetivos, estrategias, metas concretas,

normas, categorías de ordenación. Programas y planes derivados.

• Determinar cuáles son las características fundamentales de las propuestas:

localización, coste, calendario de ejecución, procesos y tecnologías utilizadas,

agentes involucrados, etc.

• Entender las razones en las que se basa el PPP para plantear la solución elegida.

• Describir el análisis de otras posibles opciones desestimadas.

En la Tabla No. 2.1 se resumen las principales condiciones que debe cumplir un PPP

para poder aplicar las diferentes modalidades de análisis ambiental:

7 Ibíd.

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Tabla. No. 2.1

Modalidades de análisis de PPP en función de condiciones sobre su contenido.

ASPECTOS DE LA

EVALUACIÓN.

CONDICIONES

QUE DEBE

TENER EL PPP

OBSERVACIONES

Diagnóstico

Ausencia o presencia de la

dimensión ambiental en el

diagnóstico del problema de

planificación.

El PPP contiene un

diagnóstico de la

situación actual.

Todo problema de planificación tiene una dimensión

ambiental que viene condicionada por los efectos de

las actividades objeto de planificación, la situación del

territorio en el que se localizan y/o los patrones de

consumo o actuación que son fomentados en los

agentes y ciudadanos involucrados en el proceso.

Comparación del

diagnóstico del PPP con un

diagnóstico externo y/o

independiente.

El PPP contiene un

diagnóstico de la

situación actual.

Se pueden plantear dos situaciones diferentes: a) un

diagnostico externo realizado por el equipo de

evaluación, b) la comparación del diagnóstico

contenido en el PPP con otros diagnósticos incluidos

en otros PPP del contexto próximo, especialmente

aquellos que plantean directrices de tipo ambiental.

Procesos de participación

pública para la elaboración

del diagnóstico.

El PPP contiene un

diagnóstico de la

situación actual.

La presencia de un proceso de participación suele tener

tres efectos que facilitan el proceso de evaluación: a)

un consenso más amplio y sólido en torno a la

situación actual, b) posiciones más claras por parte de

los agentes, y c) una mayor presencia de la dimensión

ambiental de la problemática.

El diagnóstico contiene una

discusión acerca de las

posibilidades de

intervención.

El PPP contiene un

diagnóstico de la

situación actual.

La presencia de este elemento favorece la génesis de

alternativas para su evaluación ambiental.

Estrateg ias

Análisis de la estrategia.

El PPP enuncia

explícitamente la

estrategía de actuación.

Alternativamente puede obtenerse una idea de cuál es

la estrategia elegida a partir de las partes introductorias,

de los objetivos del PPP y, en su caso, la normativa.

Identificación de alternativas Siempre Esta tarea se facilita cuando hay una descripción

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Tabla. No. 2.1


ASPECTOS DE LA

EVALUACIÓN.

CONDICIONES

QUE DEBE

TENER EL PPP

OBSERVACIONES

de PPP. formal de la estrategia o cuando es posible hacerse una

idea de la misma a partir de otras partes del PPP.

Objetivos

Presencia o ausencia de

objetivos de tipo ambiental.

El PPP plantea

explícitamente objetivos.

Uso relativo de los objetivos

ambientales.

Los objetivos del PPP

están jerarquizados o se

han presupuestado las

medidas y éstas están

relacionadas con los

objetivos.

Coherencia interna del

sistema de objetivos.

El PPP plantea


Coherencia externa del

sistema de objetivos.

El PPP plantea


Así mismo, se debe realizar una revisión de otros PPP

del contexto para encontrar objetivos externos de tipo

ambiental.

Coherencia objetivos -

Diagnóstico.

El PPP plantea objetivos

explícitamente. El PPP

contiene un diagnóstico.

Coherencia de la jerarquía de

objetivos y el presupuesto.

El PPP jerarquiza los

objetivos. Las medidas

propuestas por el PPP

están presupuestadas.

Aunque no tiene porque ser directa, debe haber una

relación entre la importancia de un objetivo y los

recursos aportados para cumplirlo.

Cuantificación de efectos no

territoriales.

El PPP tiene un conjunto

de objetivos operativos.

Cuantificación de efectos

territoriales.

El PPP tiene un conjunto

de objetivos operativos.

Existe una zonificación y

objetivos diferentes para

Normalmente la localización de efectos relacionados

con la existencia de objetivos está ligada a algún tipo

de zonificación.

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Tabla. No. 2.1


ASPECTOS DE LA

EVALUACIÓN.

CONDICIONES

QUE DEBE

TENER EL PPP

OBSERVACIONES

cada una de las zonas.

Programa de actuaciones.

Identificación de efectos. Siempre

Descripción y

caracterización de efectos Siempre

Cuantificación de efectos

territoriales.

Actuaciones localizadas

geográficamente o ligadas

a una zonificación.

Cuantificación de efectos no

territoriales.

Actuaciones concretas.

Normas que impongan

restricciones a

determinadas formas de

actuación.

Identificación de zonas o

recursos afectados de forma

importante.

Actuaciones localizadas

geográficamente o ligadas

a una zonificación.

Análisis de los efectos

acumulados con otras

medidas del PPP.

Siempre.

Análisis de los efectos

acumulados con acciones

propuestas por otros PPP.

Existencia de otros PPP

que se superponen en el

mismo espacio.

Para poder evaluar este aspecto hay que realizar un

análisis del contexto de planificación.

Análisis del nivel de

incertidumbre asociado a las

medidas del PPP.

Siempre.

Cuantificación de los

recursos consumidos por el

PPP.

Actuaciones desarrolladas

con suficiente nivel de

detalle.

Coherencia territorial de las El PPP contiene medidas

Pág.17


Tabla. No. 2.1


ASPECTOS DE LA

EVALUACIÓN.

CONDICIONES

QUE DEBE

TENER EL PPP

OBSERVACIONES

actuaciones. localizadas o una

zonificación con

objetivos y/o medidas

diferenciadas para cada

una de las áreas.

Identificación de los

aspectos que suponen riesgo

ambiental.

El PPP incluye medidas

de gestión y define un

ente gestor responsable

de su ejecución o, al

menos, de supervisar este

proceso.

Análisis de la variable

ambiental introducida en los

criterios de gestión.

Se han definido

explícitamente criterios

de gestión.

Seguimiento

Posibilidad de realizar un

seguimiento de los

principales problemas y

variables ambientales.

Diseño de un sistema

general de seguimiento.

Identificación de aspectos

que deben ser objeto de

seguimiento.

Siempre El grado de detalle depende de la operatividad de los

objetivos y el grado de detalle de las medidas.

Identificación de indicadores

de seguimiento.

Existencia de objetivos

operativos o medidas

concretas y localizadas.

El grado de detalle depende de la operatividad de los

objetivos y el grado de detalle de las medidas.

2.1.2 Definición y Principios Evaluación Ambiental Estratégica - EAE

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El tema de Evaluación Ambiental Estratégica ha estado presente implícitamente en

planteamientos y discusiones a nivel internacional desde tiempo atrás, razón por la

cual existen varias aproximaciones a su definición, entre las que se encuentran:

La EAE se trata básicamente de introducir la variable ambiental en el mismo momento

en que se elaboran los planes y programas que concretan las políticas de desarrollo

nacional y regional, y se refiere, en todo caso, a las acciones promovidas por los

poderes públicos. De igual manera, busca evaluar de las consecuencias ambientales que

determinadas políticas, planes y programas pueden producir sobre el medio ambiente,

en la utilización de los recursos naturales y, en definitiva, en el logro de un desarrollo

sostenible y equilibrado 8 .

Para E. Peirano 9 la Evaluación Ambiental Estratégica consiste en la evaluación de los

impactos ambientales de políticas, planes y programas de desarrollo. Por ejemplo, los

planes de desarrollo pesquero, forestal e industrial pueden ocasionar impactos

ambientales con costos para la sociedad que disminuyan o eliminen los beneficios

económicos de estos planes de desarrollo. Este instrumento sirve para ayudar a las

autoridades y a la sociedad a decidir sobre la factibilidad, considerando los costos y

beneficios ambientales, de planes, políticas y programas de desarrollo.

La Evaluación Ambiental Estratégica puede ser vista como una visión de desarrollo

sustentable a futuro. Esto significa una visión a largo plazo que integra el concepto de

sostenibilidad en las decisiones estratégicas de la administración pública.

En términos generales la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) supone conocer el

estado del medio ambiente, las características de la acción propuesta (proyecto), una

8 Conesa, F. Los Instrumentos de la Gestión Ambiental en la Empresa. Ediciones Mundi-Prensa. Madrid, 1997. 9 Citado en Vega, L. 2001.

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predicción sobre la evolución del medio ambiente ante los impactos y la consideración

de medidas correctoras que mitiguen los impactos negativos. Si este proceso de EIA

brevemente descrito se aplica a etapas más tempranas en la toma de decisiones (diseño

de políticas, planes y programas), estaríamos hablando de una Evaluación Ambiental

Estratégica (EAE).

La EAE representa un nivel más alto de cobertura que la Evaluación de Impacto

Ambiental (EIA) de proyectos, como se muestra en la siguiente Figura:

Figura No. 2.2 Evaluación Ambiental Estratégica Fuente: Evaluación Ambiental Banco Mundial

Un proceso de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) de buena calidad informa a

quienes planifican, a quienes toman decisiones y al público afectado acerca de la

sostenibilidad de las decisiones estratégicas. Asimismo, facilita la búsqueda de la mejor

alternativa y asegura un proceso democrático en la toma de decisiones. Ello aumenta la

EAE

Enfoque Regional o de Ecosistemas

EIA de Proyectos

PLANES Y PROGRAMAS

§ Políticas macroeconómicas § Convenios comerciales

Planes Territoriales

Uso y manejo de recursos naturales

§ Estrategias nacionales sostenibles § Estrategias de conservación de

biodiversidad § Políticas de protección ambiental

Sector e Infraestructura: § Agua § Transporte

§ Inversión Capital

Remediación sitio Legislación ambiental § Indígenas § Corporaciones Autónomas Regionales

EVALUACIÓN DE ACCIONES EVALUACIÓN DE RECURSOS

Planes municipales y comunitarios.

POLITICAS

PROYECTOS

Pág.20


credibilidad de las decisiones y conduce a un mayor costo y tiempo efectivo de las

evaluaciones ambientales a nivel de los proyecto.

En la práctica, diversos procesos y procedimientos (sistemas) de EAE caben dentro de

esta definición; desde procesos muy simples, cortos y flexibles a procesos complejos,

comprensivos y alargados. Sin embargo, existe un consenso internacional de lo que un

EAE de calidad debe lograr 10 :

• Asegura una evaluación apropiada en todas las decisiones estratégicas relevantes.

• Se dirige a interrelaciones tanto biofísicas como sociales y económicas.

• Se interrelaciona con otras políticas y proyectos de EIA.

• Identifica si se encuentran disponibles otras alternativas sostenibles.

• Provee información suficiente, verídica y utilizable.

• Se concentra en asuntos clave.

• Se adecua a las características del proceso de planeamiento.

• Es costo y tiempo efectivo.

• Es responsabilidad de las agencias líder en la decisión estratégica.

• Es llevado a cabo con profesionalismo, justicia rigurosa, imparcialidad y balance.

• Está sujeto a revisiones independientes y verificaciones.

• Justifica cómo se tomó en cuenta la sostenibilidad.

• Toma en cuenta público/agencias interesados y afectados y se dirige a sus inputs y

asuntos.

• Tiene requisitos de información claros y suficiente acceso a la información.

• Provee resultados tempranos suficientes para influenciar/inspirar el planeamiento.

• Provee suficiente información en los impactos de implementación de los planes.

10 Verme, R. Artículo 1: Evaluación Ambiental Estratégica. Evaluación de Impacto Ambiental para Latinoamérica. 2003. Tomo 3: p 7-18.

Pág.21


2.1.3 La EAE como Instrumento de Sostenibilidad

El requisito fundamental de la sostenibilidad consiste en que el capital debería

permanecer intacto. Este requisito debe ser aplicado tanto al capital natural como al

capital fabricado. Contabilizar el consumo de capital como si fuera ingreso constituye

uno de los más grandes errores de toda contabilidad (Kellemberg y Daly, 1994).

La sostenibilidad supone esencialmente restablecer el balance de los análisis

económicos actuales, agregando las preocupaciones ambientales y sociales a los ya

tradicionales intereses económicos. La sostenibilidad implica internalizar todos los

costos y detener la externalización de algunos, incluso cuando no puedan ser

cuantificados con precisión, dado que las estimaciones son preferibles al valor de cero

normalmente asumido.

En consecuencia, la sostenibilidad se relaciona, en gran medida, con el gobierno y la

voluntad política. El Consejo de Comunidades Europeas (CCE, 1992) predice que el

cambio hacia la sostenibilidad tomará algún tiempo hasta convertirse en algo rutinario.

Esto refuerza el concepto de que la sostenibilidad va más lejos que evaluar impactos o

prevenir el potencial deterioro ambiental de proyectos individuales o aún de políticas,

programas y planes. La sostenibilidad supone que el medio ambiente debe protegerse

en forma tal que las condiciones que lo conforman se mantengan en el futuro. 11

Este tema se ha convertido en la meta de muchas políticas ambientales, pero su

implementación puede ser problemática. En teoría la sostenibilidad requiere un enfoque

proactivo que comprenda un amplio rango de actividades humanas y factores

ambientales. Debería hacerse parte de todas las políticas y luego infiltrarse a través de

planes, programas y finalmente proyectos.

11 Athié, Mauricio. Evaluación Ambiental Estratégica: La perspectiva del Banco Mundial. (artículo de Internet) http://www.eula.cl/eae/evaluacion_ambiental_estrategica.pdf (Consulta: 15 de diciembre de 2004).

http://www.eula.cl/eae/evaluacion_ambiental_estrategica.pdf

Pág.22


La EIA ha probado ser efectiva cuando las decisiones estratégicas que generan los

proyectos son ambientalmente adecuadas y se desarrollan tomando en cuenta los

impactos acumulativos que puedan producirse. Cuando estas premisas no se cumplen,

la EIA de proyectos solo puede producir una mínima protección ambiental a través de

medidas eminentemente correctivas. La EAE es un útil instrumento para contrarrestar

las limitaciones de las evaluaciones ambientales de proyectos, y con el tiempo pueden

convertirse en un paso hacia el logro de la sostenibilidad 12 . De igual manera, las EAE´s

permiten abordar la sostenibilidad balanceando regulaciones con planificación. La

planificación del capital natural debe incluir la reforma de políticas. 13

2.1.4 Principios y criterios de la EAE

Para que la Evaluación Ambiental Estratégica llegue a ser algo más que la inserción de

una serie de parámetros en el proceso planeativo sin obtener resultado alguno, ésta

debe ser definida a partir de una serie de principios, los cuales se presentan a

continuación:

2.1.4.1 La Participación Pública como Garantía de transparencia. La integración de la participación ciudadana en la toma de decisiones se reconoce hoy

día como un elemento fundamental de cualquier política. En el ámbito de la temática

ambiental, el papel de los ciudadanos adquiere además otra vertiente fundamental, si se

tiene en cuenta los efectos directos o indirectos que sus decisiones cotidianas pueden

tener sobre el medio ambiente.

La importancia de aumentar los niveles de participación pública efectiva en la toma de

decisiones con implicaciones ambientales tiene una última, pero fundamental,

dimensión: su papel tras el reconocimiento del carácter transversal con que la

12 Ibíd. 13 Goodland R., Tillman G. Evaluación Ambiental Estratégica. Boletín PRISMA, 1996 No.19: 1-15

Pág.23


problemática ambiental y su tratamiento recorren todos los sectores de la actividad.

Ello confiere a la función del ciudadano una trascendencia definitiva, puesto que se

extiende a otros ámbitos de toma de decisiones, fuera del estrictamente ambiental o

ecológico. Se fuerza así la ruptura de la subdivisión, frecuentemente sectorial, con la

que las administraciones estructuran sus procedimientos de aprobación de políticas,

planes, programas y proyectos, dotando a la participación pública de una influencia

potencial enorme en casi todos los aspectos del desarrollo.

Para realizar esta participación pública habrá que adoptar o sustituir las actuales

disposiciones en los procedimientos administrativos de autorización que la contemplan.

Y habrá que introducir disposiciones al respecto en los procedimientos que no cuentan

con ella.

Por otro lado, se deja a consideración de cada EAE la modalidad de participación que

se considere más apropiada, reconociendo el derecho y justicia de los afectados. Esto

incluye tanto la identificación concreta del público que tenga derecho a participar en el

proceso como el detalle de las disposiciones relativas al momento y ámbito para las

consultas y la complejidad de la información expuesta, aspectos todos ellos mejorables.

Garantizar la participación de forma efectiva y eficiente requiere de una cuidadosa

selección de instrumentos y metodología, para lo cual hay que considerar toda una serie

de aspectos. (Ver Tabla No. 2.2)

Pág.24


Tabla No. 2.2 Aspectos Claves en la selección de instrumentos y metodologías para la participación

pública (elaboración propia a partir de Comisión Europea. 2000)

Tratamiento de la

incertidumbre

• ¿Cómo se comunicará el tema sin una definición clara del alcance.

• ¿Puede la participación despertar inquietud innecesaria en una audiencia no

especializada?

• ¿Cómo se manejarán en el largo plazo las expectaciones que se pueden generar?

Complejidad técnica

del PPP

• ¿Contiene el PPP conceptos complejos como múltiples elementos o dimensiones

espaciales?

• ¿Entenderá estos conceptos una audiencia no especializada?

• ¿Cómo hacer llegar el mensaje a la mayor audiencia posible?

Grado de

abstracción del PPP

• ¿Son tangibles y comprensibles para el gran público las determinaciones del PPP?

• ¿Se pueden presentar de forma sólida y clara?

• ¿Puede ser necesario restringir la participación primeramente a una audiencia

especialista y aumentarla posteriormente en función del ritmo de concreción de las

propuestas?

Ámbito geográfico

• ¿El PPP de ámbito nacional, regional o local?

• ¿Cuántas personas estarán afectadas o tendrán interés?

• ¿Se puede discriminar a la audiencia según sus temas de interés y tratarlos por

separado?

Duración del

proceso

• ¿Cuánto se tardará en alcanzar a la audiencia potencial?

• ¿Será requerida la participación del público en diferentes fases del PPP?

• ¿Cómo se mantendrá la atención de la audiencia a lo largo de todo el proceso?

Cultura de

participación

• ¿Hay una demanda para la participación pública?

• ¿Confía el público en la administración?¿Cuáles son los requerimientos de

discrecionalidad?

• ¿Pueden las ONG ser de ayuda para facilitar que el público se involucre?

Sensibilidad Política

• ¿Es el PPP delicado desde el punto de vista político?

• ¿Hay voluntad política y capacidad institucional para afrontar el proceso y sus costes?

• ¿Cómo se comunicarán de modo realista las consecuencias del PPP?

• ¿Cómo se gestionarán las expectativas de la audiencia?

Fuente: Oñate. J.J. 2002

Pág.25


El tema de la participación pública en la toma de decisiones con repercusión ambiental

ocupa hoy en día una posición relevante en la política ambiental, en este contexto la

EAE ofrece el marco más adecuado para el aprovechamiento óptimo de todo el

potencial que la participación pública puede aportar al desarrollo.

2.1.4.2 Proceso de toma de decisiones Las EAE conducidas apropiadamente ayudarán a una mejor y más transparente toma

de decisiones por parte de los gobernantes, y ello también redundará en la elevación de

la calidad de vida. Esto se encuentra íntimamente ligado con una acertada toma de

decisiones en materia de desarrollo económico y la EAE puede llegar a ser una

herramienta al servicio de una decisión que impulse el desarrollo económico y

sostenible de los países en vía de desarrollo.

Para que las EAE tomen paso tanto en programas, políticas y planes regionales y

nacionales es necesario profundizar en la forma en que se dan los procesos de decisión

a nivel de las instituciones públicas y gobernantes.

2.2 NIVELES EN LA EAE

El manejo que se le ha dado a las EAE ha sido determinado según el contexto

geográfico y/o económico en el cual se enmarquen, a continuación presentamos los

niveles que se han establecido según este manejo 14 :

2.2.1 La EAE a nivel nacional

El presupuesto nacional es la más importante declaración de las prioridades ambientales

que un gobierno puede hacer.

Los planes de desarrollo de los gobiernos, muchas veces a través de beneficios fiscales,

alientan determinadas actividades productivas y la implantación de numerosos

14 Tomado de Goodland R., Tillman G. Evaluación Ambiental Estratégica. Boletín PRISMA, 1996 No.19: 1-15

Pág.26


proyectos, generalmente pequeños, que en conjunto pueden ser causantes de un

impacto ambiental significativo. Por esta razón todos los gobiernos, a nivel nacional,

regional o municipal, deben realizar la Evaluación Ambiental Estratégica de sus planes,

políticas y programas de desarrollo, verificando que la nueva legislación propuesta no

origine costos ambientales significativos para la sociedad.

2.2.2 La EAE de tratados

Como mínimo, la EAE de tratados comerciales, debería identificar dónde es probable

que ocurran cambios ambientales y sociales. Esto permitiría desarrollar un programa de

monitoreo para asegurar que los impactos ambientales y sociales puedan ser corregidos

antes de que lleguen a ser demasiado severos.

2.2.3 EAE para empresas transnacionales

Una EAE del Tratado de Libre Comercio habría oficialmente identificado cambios

ETN y otras compañías deberían estar sujetas a la evaluación ambiental, para acelerar la

internalización en los precios de la totalidad de los costos ambientales y sociales del

proceso de producción. Esto debería incluir el principio de quien contamina paga,

limpieza total, rehabilitación, costos de reemplazo, tratamiento de desechos, salarios

justos, seguro de salud y reducción de riesgo (Daly & Goodland, 1994) 15 . La EAE

puede ayudar a identificar los costos ambientales de producción y a diseñar medidas

preventivas o mitigadoras.

2.2.4 La EAE de la privatización

La privatización está barriendo el mundo, casi como un dogma. Si bien puede aportar

beneficios económicos, se necesita que se determinen previamente los costos

15 Ibíd.

Pág.27


ambientales y sociales. La privatización tiene implicaciones ambientales que deberían

someterse a una rigurosa EAE.

El patrón típico actual consiste en que los gobiernos buscan prevenir los peores

impactos ambientales de sus inversiones. Para este fin, casi todos los gobiernos han

establecido su propio ministerio o agencia ambiental y han hecho de la EAE algo

obligatorio.

Este enfoque ha comenzado a funcionar, aunque falta mucho por hacer. En la

actualidad, los gobiernos están renunciando a empresas e instituciones de los

principales sectores de la economía, en favor del sector privado. Claramente, la

capacidad del gobierno para regular al sector privado será algo crucial en esta transición.

La capacidad actual del gobierno es apenas adecuada para sus propias inversiones. Esto

se debe a las dificultades de una agencia gubernamental para conseguir que otra agencia

del gobierno incremente sus gastos para solventar necesidades ambientales.

El fortalecimiento de la capacidad ambiental y social de los gobiernos es, por tanto, una

precondición esencial para la privatización en sectores ambientalmente sensibles.

Otro aspecto ambiental de la privatización se relaciona con la cartera de proyectos

asumidos por el sector privado, la cual es probable que difiera con respecto a la que el

gobierno hubiera asumido antes de la privatización. El sector privado tiene un

horizonte más corto de planificación y de implementación que el sector gubernamental.

En resumen, las implicaciones ambientales de la privatización son enormes y

ciertamente se requiere de la EAE para prevenir los principales impactos.

Pág.28


2.2.5 Evaluación Ambiental Estratégica en un contexto transfronterizo 16

La EAE en un contexto transfronterizo viene de la mano de todos aquellos casos en los

cuales dichas políticas, programas o planes son compartidos entre dos Estados. Sin

embargo, podría decirse que el carácter transfronterizo es inherente al aspecto en

análisis por la dimensión espacial del objeto de su tutela; es decir, planes, políticas y

programas. Tomemos como ejemplo el caso de un programa para el desarrollo

industrial de la zona costera o la reducción de gases de efecto invernadero. En ambos

casos, aún cuando se trata de una medida de carácter nacional, por sus dimensiones o

por los temas que abarca, se hace necesaria la consideración del aspecto transfronterizo.

2.3 MARCO REFERENCIAL

Antes de realizar la aproximación al marco metodológico de la EAE es necesario hacer

un recorrido por las aproximaciones que a nivel internacional y nacional se han hecho

al respecto, lo cual proporciona elementos para evaluar el conocimiento que se tiene

acerca del tema

2.3.1 La EAE Internacionalmente

Actualmente el procedimiento de EAE es utilizado en una gran cantidad de países de la

Unión Europea y en Estados Unidos y, constituye un requisito obligatorio en los

procesos de planificación gubernamental en los ámbitos territorial y sectorial 17 .

La Evaluación Ambiental Estratégica en el contexto internacional 18 inicio

principalmente con la puesta en marcha de la National Environmental Policy Act en

Estados Unidos de Norteamérica en 1969, surgió el concepto evaluación de impacto

ambiental, pero en 1988 cuando los problemas globales señalan el impacto acumulativo

16 Iza, A. Artículo 2: Evaluación Ambiental Estratégica En Un Contexto Transfronterizo Evaluación de Impacto Ambiental para Latinoamérica. 2003. Tomo 3: p 19-31. 17 Vega, Op.cit. 18 Aguilar, G. Artículo 3: Una Visión Para El Futuro Desarrollo De Centroamérica: La Evaluación Ambiental Estratégica. Evaluación Ambiental Estratégica. Evaluación de Impacto Ambiental para Latinoamérica. 2003. Tomo 3: p 31-41.

Pág.29


de las acciones de distintas políticas, y se exige con ello incorporar la evaluación

ambiental a etapas tempranas en la toma de decisiones, lo que se traduce en una EAE.

En Europa, la Comisión Europea señaló la necesidad de establecer un procedimiento

de EAE en el IV Programa de Acción en Medio Ambiente (1987-1992), y el V

Programa (1992-2000). Cabe resaltar que en 1997 se presentó una propuesta de

directiva sobre la evaluación de los efectos de ciertos planes y programas sobre el

medio ambiente. Luego de largas negociaciones en el Parlamento Europeo y en el

Consejo, la nueva Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo

relativa a la Evaluación de los Efectos de determinados Planes y Programas en el Medio

Ambiente (Directiva EAE) fue adoptada a través del procedimiento de codecisión el 27

de junio del 20016 ( A. Iza 2002). En la actualidad, en la Unión Europea existe un

amplio espectro de sistemas, desde el más desarrollado en el Reino Unido de los Países

Bajos, en donde se aplica desde 1989, hasta los que carecen de ellos.

Diversos organismos internacionales también están desarrollando sistemas de

evaluación ambiental estratégica. Por ejemplo el Banco Europeo de Reconstrucción y

Desarrollo y el Banco Mundial, en su Libro de Consulta para la Evaluación

Ambiental 19 , señalan la necesidad de realizar EAE en niveles regionales y sectoriales.

Uno de estos ejemplos es la Estrategia Ambiental del Banco Mundial adoptada en julio

del 2001, la cual incluye el uso más sistemático de las evaluaciones ambientales

estratégicas en las operaciones del banco, de forma que se promueva la priorización del

ambiente influenciando el planeamiento y el proceso de toma de decisiones en las

etapas tempranas. El banco también ha estructurado un programa de aprendizaje

estructurado en EAE por un período de tres años. Aunque el Banco Mundial ha

trabajado las EAE, no existen guías metodológicas establecidas por parte de éste.

19 Athié, Mauricio. Op.cit..

Pág.30


De igual manera la EAE es utilizada por organizaciones bilaterales como el

Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido o la GTZ de

Alemania, y las multilaterales como el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo.

Existe una gran gama de interpretaciones de las aplicaciones de la EAE y su uso. Se

estima que cerca de 25 países incluyendo Austria, Bélgica, Canadá, República Checa,

Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Hong Kong, Hungría, Italia, Holanda, Nueva

Zelandia, Polonia, Slovakia, Suecia, Sudáfrica, Inglaterra y Estados Unidos de

Norteamérica tienen legislación y se encuentran implementando evaluaciones

ambientales estratégicas.

Otra referencia de gran importancia corresponde al proyecto europeo de

Investigación 20 financiado bajo el 5to Programa de Investigación del Marco de la Unión

Europea y denominado ANSEA - Analytical Strategic Environmental Assesment, el

cual ha proporcionado un marco teórico y metodológico (en el numeral 2.4.3.1 se

presenta una mayor aproximación a éste tema) enfatizado en la Evaluación Ambiental

Estratégica. Uno de los resultados más recientes y programados del proyecto ANSEA

consiste en El simposio final en Milano (Italia), realizado el 4 de febrero de 2002 en el

Fondazione Eni Enrique Mattei, el cual constituyó una oportunidad única de discutir

sobre acercamientos integrados a la evaluación ambiental estratégica. Durante este

simposio, los resultados del proyecto ANSEA fueron presentados para dirigir un

cambio gradual en procedimientos de toma de decisión de políticas, de planes y de los

programas que integran preocupaciones ambientales en una perspectiva a largo plazo.

El simposio implicó a autoridades formuladoras de política y los investigadores y la

participación de los representantes del alto nivel de las instituciones europeas, de los

Pág.31


ministerios ambientales, de agencias ambientales y de investigadores de la unión

europea.

2.3.2 La Evaluación Ambiental Estratég ica en Latinoamérica

A principios de los años noventa la región centroamericana inicia el proceso conjunto

de impulsar el tema de la implementación de las evaluaciones de impacto ambiental

como un instrumento de prevención del daño ambiental. Es así como, por medio de los

esfuerzos que se realizan en el seno de la Comisión Centroamericana de Ambiente y

Desarrollo, en 1992 se aprueba la Agenda Centroamericana de Ambiente y Desarrollo,

en donde por primera vez se establece la necesidad de realizar EIA previas a la

formulación de programas y proyectos.

Dicha recomendación es retomada por la Alianza Centroamericana para el Desarrollo

Sostenible (ALIDES), que en 1994 indica dentro de sus objetivos la necesidad de

fomentar la discusión regional de políticas comunes relacionadas con las EIA. Como

fruto de una suma de esfuerzos de los gobiernos, en 1997 se crea en la ciudad de

Panamá la Comisión Técnica de Evaluación de Impacto Ambiental, constituida por las

autoridades de EIA de cada país. Posteriormente, se logra que el Plan Ambiental de la

Región Centroamericana (PARCA), del año 2001, establezca como uno de sus ejes

principales de acción estratégica la gestión ambiental, incluida la Evaluación de Impacto

Ambiental.

Pero el paso que marca la historia en el tema particular de la Evaluación Ambiental

Estratégica se refleja en el Acuerdo para el Fortalecimiento de los Sistemas de

Evaluación de Impacto Ambiental en Centroamérica, suscrito por los Ministros del

Ambiente de Centroamérica en julio del 2002.

20 Towards an Analytical Strategic Environmental Assessment Methodology - ANSEA. (Página en Internet) http://www.taugroup.com/ANSEA/. (Consulta: 07 de Enero de 2005).

http://www.taugroup.com/ansea/

Pág.32


En este acuerdo las Autoridades del Ambiente y Recursos Naturales de Centroamérica,

conformados en la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo como un

organismo del Sistema de Integración Centroamericano, ratifican la necesidad de hacer

una eficaz utilización de las Evaluaciones de Impacto Ambiental como instrumento

para mejorar la toma de decisiones en materia ambiental.

Indican que es necesario impulsar el desarrollo económico y social de los pueblos

centroamericanos con responsabilidad ambiental y que la herramienta de las

evaluaciones de impacto ambiental apoyan para una mejor toma de decisiones políticas

sobre las obras, proyectos y actividades que deben ser llevados a cabo en la región.

En Suramérica algunos países, como Chile, Argentina y Bolivia, han adoptado la EAE

para los sectores de saneamiento, transporte y productivo, como requerimiento por

parte del Banco Mundial para realizar tramites económicos.

2.3.3 Nacional

La primera aproximación al tema, es realizada en El Plan Nacional de Desarrollo 2002-

2006 Hacia un Estado Comunitario en donde establece el impulso a la incorporación de la

dimensión ambiental en los procesos de planificación sectorial, con énfasis en las

Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAE), y el fortalecimiento del actual proceso

de licenciamiento ambiental (LA).

A pesar de encontrarse en el plan de desarrollo, por parte de las entidades estatales son

pocas las aproximaciones que se tienen con respecto al tema de la EAE, siendo la

principal el Marco conceptual y metodológico planteado en el 2004 por la Dirección

Política Ambiental del Departamento Nacional de Planeación (en el numeral 2.4.3.2 se

presenta una mayor aproximación a éste tema).

Pág.33


Hasta el momento, el único ejercicio aplicativo que se ha realizado corresponde a la EAE del Plan para la Recuperación del Transporte Fluvial en el Río Magdalena (Programa Yuma) realizada en el 2004 por la SECAB – Secretaría Ejecutiva, el Ministerio de Ambiente,

Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Transporte y la Corporación

Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (CORMAGDALENA).

2.4 METODOLOGÍA DE EAE

Este capitulo tiene por objeto establecer el contexto conceptual en el que se inserta la

propuesta metodológica para evaluar los efectos medioambientales de un PPP.

2.4.1 Lineamientos generales de aplicación.

El procedimiento administrativo normalmente fija el papel de los diferentes agentes que

intervienen en cada fase de la EAE (promotores, evaluadores, organismo ambiental,

organismo sustantivo, público interesado), los documentos que hay que elaborar y sus

contenidos mínimos. También fija los plazos y el momento en que se realizan los

distintos trámites (entrega de documentos, contestación administrativa, participación

pública). Sin embargo, todos estos elementos deben integrarse en una metodología que

mantengan una visión amplia de conjunto y que se relacione con lo que se considera,

desde el punto de vista conceptual, la EAE.

Para comprender adecuadamente la metodología de la EAE es necesario tener presente

qué se pretende extraer de la evaluación. De hecho, todo el proceso que se describe a

continuación (Figura No. 2.3) tiene su origen y se organiza en torno a los tres objetivos

principales de la EAE que pueden resumirse de la forma siguiente:

∗ Elaborar un diagnóstico de los efectos ambientales del PPP que permita abordar

una decisión sobre su aceptabilidad.

∗ Proponer las medidas y recomendaciones necesarias para integrar de forma

efectiva las dimensiones ambientales en el diseño del propio PPP.

Pág.34


∗ Diseñar un sistema de seguimiento que vigile si se cumple lo previsto,

permitiendo adoptar, en su caso, medidas complementarias. Este sistema es el

único instrumento eficaz para garantizar que todas las incertidumbres del

proceso de planificación, así como de la propia evaluación, resulten de forma

satisfactoria.

Figura No. 2.3

Esquema Metodológico Simplificado de la EAE

Junto a estos tres objetivos hay que considerar la participación pública efectiva en todo

el proceso, que es, en última instancia, la garantía de que las conclusiones de la EAE

sirven a las prioridades de integración ambiental que la sociedad reclama.

ð Pasos en la EAE y en el proceso de toma de decisiones 21

La siguiente Tabla se resume los pasos de la evaluación ambiental estratégica y señala

cómo éstos están ligados al proceso de toma de decisión (mirar la columna de la

izquierda primero).

Tabla No. 2.3 Pasos en la Toma de Decisión y la EAE

TOMA DE DECISIONES

ESTRATÉGICAS APORTE AMBIENTAL EAE

Identificar objetivo y acción estratégica Incluir asuntos ambientales/sostenibilidad.

21 Aguilar, G. Op.cit.

Evaluación preliminar

Análisis del PPP

Análisis del ámbito afectado

Evaluación de objetivos del

PPP

Identificación y Evaluación de los efectos del

PPP

Medidas y recomendacion es de la EAE

Diseño de un sistema de

seguimiento

PARTICIPACIÓN PÚBLICA

Pág.35


TOMA DE DECISIONES

ESTRATÉGICAS APORTE AMBIENTAL EAE

Describir la línea base ambiental, identificar

áreas problemáticas.

Identificar formas alternativas para

lograr el objetivo y resolver áreas

problemáticas

Predecir y evaluar impactos de alternativas;

proponer la alternativa ambiental predilecta.

Seleccionar entre alternativas.

Mitigar los impactos de las alternativas

seleccionadas.

Acabado final de la alternativa

seleccionada.

Escribir el reporte de EAE.

Decisión formal y anuncio.

Establecer e implementar lineamientos

ambientales.

Implementar y dar seguimiento a la

acción estratégica.

Dar seguimiento a los impactos ambientales de

acción estratégica.

Fuente: Aguilar, 2003

El énfasis debe estar puesto en incorporar la EAE en la formulación de la acción

estratégica mirando, a la vez, la acción estratégica en desarrollo y siendo capaz de

cambiarla y mejorarla a la luz de los resultados de la EAE.

La experiencia sugiere una serie de principios de cómo esto se puede lograr:

• Comenzar temprano.

• Concentrarse en asuntos de sostenibilidad en lugar de preocupaciones ambientales

menores.

Pág.36


• Cuando sea apropiado usar aproximaciones cualitativas, para arreglárselas ante la falta

de información cuantitativa y la información insegura.

• Considerar alternativas.

• Integrar una amplia gama de disciplinas y todos los participantes apropiados en la

EAE.

ð ¿Cómo diseñar un proceso de EAE efectivo para un nivel específico de

toma de decisión? 22

Primero es necesario analizar las características del proceso de planeamiento para el cual

fue creada la EAE.

Este proceso puede ser:

• Rápido y confidencial (como es el caso de la redacción de leyes, la propuesta de

presupuesto y las políticas de impuestos).

• Comprensivo y abierto (como los programas de desarrollo con presupuestos

anuales). Luego se diseña un proceso de EAE con las mismas características, que

iguale al proceso de planeamiento al que debe de ser integrado. En esta medida, es

más probable que sea aceptado (y por ende utilizado) por quienes planifican. En

general, todos los procesos de EAE deben seguir una serie de principios clave y

un procedimiento que en la práctica han venido a ser esenciales para su

efectividad.

ð Principios clave del proceso de EAE

1. Las agencias encargadas de la política/ plan/ programa deben ser responsables de la

EAE.

2. Aplicación lo más pronto posible.

3. La consideración de alternativas debe ser obligatoria.

4. Prever la participación pública dentro del proceso.

Pág.37


5. Reporte público de la EAE, de la decisión y de la manera en que se tomó en cuenta

al ambiente.

Tabla No. 2.4 Pasos Clave y Asuntos relevantes del Procedimiento de EAE

1. Iniciación. - ¿Hay una necesidad para la EAE?

- ¿Qué tipo de EAE se necesita?

2. Scooping.

- ¿Cuáles son los asuntos ambientales claves?

- ¿Cuáles opciones alternativas existen?

- ¿Cuáles son los impactos más importantes para evaluar?

-¿Cuál información es irrelevante y debe ser excluida?

3. Revisión Externa.

- ¿Cuáles agencias de gobierno debe revisar?

- ¿Cuáles grupos de interés deben involucrarse?

- ¿Hay necesidad para revisar a expertos independiente?

4. Participación Pública. - ¿Cuándo debe ser más efectiva la participación pública?

- ¿Hay razón para la confidencialidad?

5. Documentación. - ¿Deberá la información ambiental encontrarse en expediente separado o

incluido en el plan mismo?

6. Toma de decisiones. - ¿Debe ser obligatorio tomar en cuenta la EAE?

- ¿El papel del ambiente debe ser explicado mediante reporte público?

7. Post decisión. - Plan de monitoreo del manejo.

- ¿Cuáles medidas de control posterior deben tomarse?

Además, en la práctica también pueden aplicarse las siguientes recomendaciones para la

revisión de calidad, el papel de las agencias ambientales y el papel del público en

procedimientos de EAE:

ð Mecanismos de revisión de calidad del EAE

• Las agencias públicas y ambientales deben de jugar un papel muy importante en la

revisión de la calidad.

• En los casos donde el papel es limitado debido a intereses, el establecimiento de un

cuerpo de revisión independiente es una solución efectiva.

22 Verme, R. Evaluación Ambiental Estratégica. Evaluación de Impacto Ambiental para Latinoamérica. 2003. Tomo 3: p 7-18.

Pág.38


• Las autoridades ambientales deben estar totalmente comprometidas en el proceso de

EAE así como en el proceso de planeamiento.

• La responsabilidad del EAE debe ser de la autoridad competente.

ð Papel del público

• La participación pública es esencial en la mayoría de los procesos de EAE.

• En todos los casos debe hacerse una cuidadosa selección de métodos, tiempo y

extensión debido a:

– El carácter del planeamiento estratégico (continuo, complejo, interactivo).

– El origen cultural/ tradicional.

ð ¿Cuándo será efectivo un proceso de EAE?

La práctica muestra que el EAE, sin importar la calidad del proceso por sí mismo, debe

presentar ciertas condiciones previas al proceso de planeamiento, antes de que el EAE

pueda jugar un papel efectivo en el proceso de planeamiento.

ð Condiciones previas para un EAE efectivo

1. Existencia de políticas ambientales y objetivos claros.

2. Un buen reporte del estado del ambiente.

3. Proceso de planeamiento bien estructurado.

4. Voluntad política y respuesta burocrática para utilizar EAE efectivamente.

Los políticos y altos jerarcas de gobierno sólo aprobarán el uso del proceso de EAE

cuando estén convencidos de sus ventajas. De ahí que una parte importante de la

implementación del EAE deberá ser explicar las ventajas a ellos.

ð ¿Cómo introducir EAE en procesos de planeamiento existentes?

Las directrices para la introducción de EAE en los procesos de planeamiento existentes

son:

Pág.39


1. Optar por un enfoque flexible, evitar procedimientos rígidos y súper detallados.

2. Relacionar los procesos de diseño de EAE al planeamiento de procesos y no al revés.

3. Aplicar diferentes enfoques a nivel de política de los del nivel de plan/programa.

4. Empezar y aprender, en vez de esperar.

ð ¿Cuál debe ser el contenido de un reporte de EAE?

El reporte de EAE debe contener los siguientes requisitos generales de información:

1. De qué se trata el proceso de planeamiento.

2. El contexto del proceso de planeamiento que incluya:

• Problemas ambientales existentes.

• Objetivos de protección ambiental, incluyendo la sostenibilidad.

3. Opciones alternativas y sus consecuencias ambientales, incluyendo la evaluación de

sostenibilidad.

4. Planes para monitoreo y análisis post decisional.

5. Cualquier dificultad o incertidumbre.

6. Recomendaciones para la toma de decisiones.

7. Un resumen claro para el público y los/las tomadores de decisiones.

En una tendencia de caso por caso debe decidirse si el reporte de EAE debe:

• Tomar en cuenta o excluir efectos socio-económicos.

• Tomar en cuenta o excluir instrumentos de política relacionados, tales como

evaluación de riesgo o análisis de costo-beneficio.

• Llevar a cabo una evaluación cualitativa o cuantitativa (o una mezcla).

Si los efectos socio-económicos o instrumentos relacionados no están incluidos en el

EAE, deben hacerse salva guardas en el proceso de planeamiento para que la

información ambiental o de otra índole sea integrada durante el proceso.

Pág.40


2.4.2 Factores condicionantes de la metodología

Existe una gran variabilidad de metodologías utilizadas en la EAE, no existiendo en la

actualidad un consenso sobre cuáles son las más adecuadas o sobre cómo deben

aplicarse diferencialmente en función del nivel del PPP que se evalúa. De estas

metodologías todos los autores reconocen la necesidad de que la EAE sea capaz de

adaptarse a las características de los distintos PPP y coinciden en que, por tanto, la

diversidad de planteamientos metodológicos es una característica de este instrumento

de evaluación. No obstante, casi todos ellos coinciden en la necesidad de que la EAE

sea aplicada del modo más riguroso y normalizado posible, esta diversidad tiene,

fundamentalmente, tres orígenes:

1. La distinta visión global del procedimiento, muy relacionada con:

a) Lo establecido con el procedimiento legal.

b) Los objetivos del organismo promotor del PPP

c) Las opiniones del equipo evaluador

2. El tipo de PPP y la metodología utilizada para su elaboración en el contexto general

del proceso de planificación.

3. El ámbito en el que se aplica y, muy especialmente, el nivel de información existente

acerca de las características fundamentales del mismo.

En las metodologías utilizadas para la EAE, el organismo promotor del PPP y el equipo

evaluador siempre van a tener la libertad suficiente como para aportar su estilo y punto

de vista del trabajo.

Por otro lado, existe una diversidad metodológica por la variedad de tipos de PPP,

dependiendo tanto del nivel administrativo y la extensión del ámbito (internacional

hasta local), como la temática. Otro aspecto a considerar es el territorio, sus

características y, sobre todo, el nivel de información existente al respecto.

Pág.41


La selección del enfoque más adecuado para la metodología debe tener en cuenta todas

las condiciones anteriores.

2.4.3 Modelos metodológicos para la aplicación de las EAE.

Existen diferentes clasificaciones de las metodologías que se utilizan en la EAE, por

una parte Fisher (1999) analizando 36 EAE de diferentes PPP de transporte en Europa

llego a la conclusión de que existen cuatro tipos esenciales en función de la cobertura

que se otorga al medio ambiente y la relación con el tipo de EAE y el país de origen:

• Orientado hacia las políticas.

• Enfocado hacia políticas o programas y centrado en los aspectos

medioambientales.

• Los que incorporan análisis de coste-beneficio.

• Las evaluaciones de los grandes proyectos, con características similares a las

EIA.

Otra tipología de las EAE es la manejada por la Countryside Comisión (1994):

1. Evaluación Ambiental Completa: Sistemática, con procedimiento, y derivada

directamente de las EIA.

2. Evaluación Ambiental: Semejante a la anterior, pero menos sistemática y sólo

considerando los efectos más relevantes.

3. Evaluación de Políticas basada en análisis coste-beneficio: No implicaría un procedimiento

formal, ni consultas públicas y el análisis se realizaría con esta técnica.

4. EAE Progresivas: Se trata más bien de una evaluación comparada de alternativas.

Por otro lado, Oñate y otros (2002) determinan cuatro modelos de EAE:

Pág.42


1. Modelo fundamentado en la EIA: Su esquema deriva claramente de la EIA, las etapas que comprenden son:

Las ventajas de utilizar este modelo basado en el EIA consisten en la aplicación y

conocimiento del tema en varios países, lo que lo hacen de mayor aprehensibilidad y es

un método práctico.

Pero este modelo tiene varias limitantes como su aplicación a los PPP de niveles altos

como las políticas y actos legislativos, otra limitación consiste en la utilización de

indicadores de impacto, por lo que son difíciles de formular de un modo general y útil,

y no existe consenso sobre cuáles son los más adecuados para cada tipo de evaluación,

lo que puede dar como resultado no optimizar la evaluación.

1. Determinar si el PPP debe ser sometido a EAE o no.

2. Descripción de la situación preoperacional y la identificación de impactos genéricos.

(Descripción ambiental actual)

3. Identificación y Evaluación de los impactos más relevantes.

4. Comparación de alternativas

5. Medidas correctoras

6. Plan de Seguimiento

Pág.43


2. Modelo fundamentado en el desarrollo sostenible. Este enfoque se fundamenta en cuatro elementos metodológicos clave:

a) Análisis de las prioridades territoriales y de cómo estas son la expresión local del

desarrollo sostenible

b) Estudio de los aspectos más estratégicos de la planificación, bien a través de la

evaluación de objetivos, o a partir de una participación pública.

c) Especial tratamiento de la acumulación e interacción entre efectos de diferente

naturaleza, sobre todo de los mecanismos que relacionan actividades económicas,

recursos naturales y factores ambientales.

d) Consideración de efectos que sólo resultan significativos a largo plazo.

Esta metodología experimentará un considerable desarrollo en los próximos años, y sus

resultados van a depender del nivel del interés que tengan los responsables del PPP en

que:

• Las consultas públicas cumplan la función para las cuales están diseñadas y aporten

elementos de interés al PPP.

• Los resultados y el contenido de la EAE sean realmente rigurosos, estableciéndose

los mecanismos de control necesarios para que la evaluación sea eficaz y eficiente.

3. Módelo mixto, fundamentado en la ordenación del territorio. Este tipo de modelo es aplicable a todos aquellos casos en los que interesa considerar el

territorio como el elemento central en el ejercicio de la evaluación. Es de aplicación, por

ejemplo, en una EAE que debe considerar varios PPP coincidentes en un mismo

ámbito territorial, o un PPP y las políticas sectoriales que se potenciarán o financiarán

en el mismo ámbito.

De igual manera, se hace especial hincapié en la identificación de las prioridades

territoriales en cuanto a conservación y gestión de recursos se refiere, orientando buena

Pág.44


parte de la evaluación de efectos hacia estos aspectos. También, realizan un inventario

territorial más estratégico que descriptivo.

La principal ventaja de este grupo de métodos es su versatilidad, pueden adaptarse a

diferentes tipos de PPP y grados de profundidad de la información disponible, lo que

las hace, en ocasiones, idóneos para PPP de niveles altos. No obstante, esta

adaptabilidad dificulta, al mismo tiempo, su normalización en un esquema formal y, por

lo tanto, el modelo metodológico resulta complicado de especificar en un

procedimiento normativo.

4. Los Modelos para el análisis de políticas y PPP de niveles más altos. Estos modelos son los menos desarrollados, debido a que: la experiencia y normativa

establecida sobre ellos es todavía muy reducida, el desarrollo de las políticas y actos

legislativos es extremadamente dependiente del país o de la materia, siendo difícil

determinar cómo y dónde insertar la EAE, por último el nivel de concreción de las

propuestas es extremadamente reducido. Por estas razones, la evaluación resulta

considerablemente abstracta y, en ocasiones, se reduce a la inclusión de unos criterios

elementales en el diseño de la política o la propuesta del seguimiento de determinados

aspectos que pueden resultar conflictivos.

La evaluación de las políticas tiene tres aspectos que la diferencian de los planes y

programas. En primer lugar, el análisis de objetivos tiene una importancia mucho

mayor, analizándose también los compromisos, la coherencia, los posibles conflictos y

las limitaciones de la política evaluada. En segundo lugar, realizarse análisis coste-

beneficio o multicrerio que, aunque en ocasiones sólo incluyen los aspectos

medioambientales de forma cualitivativa, permiten vislumbrar y evaluar las distintas

alternativas de un modo semicuantitativo. Finalmente, las recomendaciones suelen

incluir aspectos institucionales y la posibilidad de utilizar instrumentos que rara vez son

Pág.45


empleados en los planes y programas (por ejemplo, negociación, instrumentos

financieros o cambios en otra políticas).

Con el fin de profundizar más sobre algunas de las metodologías existentes, a

continuación se presenta la metodología de mayor aplicación a nivel mundial (ANSEA)

y la que se esta empezando a conocer a nivel nacional (DNP)

2.4.3.1 ANSEA

A nivel mundial existe una propuesta metodológica para la EAE, perfeccionada y

validada en el marco del Analytical Strategic Environmental Assesmente (ANSEA)

bajo el proyecto europeo de Investigación 23 financiado bajo el 5to Programa de

Investigación del Marco de la Unión Europea, el cual proporciona un marco teórico

y metodológico enfatizado en la Evaluación Ambiental Estratégica.

Su principal objetivo es proporcionar un acercamiento complementario y centrado al

proceso de la EAE. El foco es evaluar el procedimiento de toma de decisión en vez

de la salida cuantitativa de una evaluación. Así, el proyecto proporciona una

metodología y las herramientas relevantes para analizar y para determinar el

procedimiento de toma de decisión de políticas, de planes y de los programas (PPP).

Considerando el procedimiento de toma de decisión entero, las decisiones más

críticas a las consecuencias para el medio ambiente del PPP pueden ser

identificadas. Los resultados del ANSEA se utilizan para asegurarse de que las

consideraciones ambientales o evaluación ambiental se integran en los procesos de

toma de decisión.

23 Towards an Analytical Strategic Environmental Assessment Methodology - ANSEA. (Página en Internet) http://www.taugroup.com/ANSEA/. (Consulta: 07 de Enero de 2005).


Pág.46


ð Objetivos

El proyecto tiene tres objetivos principales. El primer objetivo es desarrollar una base

teórica para la EAE como plataforma de la discusión.

El segundo objetivo es probar y validar la aplicabilidad de la EAE en contextos

institucionales y de toma de decisiones diversas a través de Europa.

Y por último, las actividades de la difusión deben ser realizadas para alcanzar a las

audiencias científicas y a los usuarios principales en administraciones públicas.

La metodología ANSEA (Ver Figura No. 2.4), fue desarrollada para contribuir hacia la

integración sistemática de la protección del medio ambiente y las medidas en la toma de

decisión estratégica.

Pág.47


Figura N. 2.4 Procedimiento de EAE Analítica

Fuente: Investigación ANSEA.

3. DESCRIPCION FUNCIONAL DEL PROCESO TOMA DE DECISIONES Descripción Cronológica Descripción detallada de los inputs, las tareas, y los productos de cada fase.

5A. IDENTIFICACIÓN DE DOMINIOS AMBIENTALES DE DECISIÓN (DAD)

5B. IDENTIFICACIÓN CRITERIOS DE PROCEDIMIENTO (CP) DETALLADOS Oportunidad Exhaustividad (ámbito) Transparencia Consulta / participación de la comunidad y las autoridades. Coherencia / consistencia

6. EVALUACIÓN DE LOS DAD

Evaluar los DAD en relación a los CP Resumir en una matriz Identificar debilidades y fortalezas del proceso.

4. REPORTE AMBIENTAL Preparación de un reporte ambiental en el cual se establezcan los efectos significativos en el ambiente originados por la implementación del plan o programa.

PASOS DEL PROCESO DE EVALUACIÓN

1. INVESTIGACIÓN INICIAL (SCREENING) Por qué, cuándo y dónde evaluar el proceso de toma de decisiones, en lugar de decisiones individuales.

2. ALCANCE (SCOPING) Contexto de la toma de decisiones - legal, institucional, fronteras de la decisión. Análisis de los grupos de interés formales e informales. Análisis de las dimensiones ambientales clave.

7. INFORMACIÓN A las autoridades ambientales y la comunidad sobre la adopción en la PPP y los resultados del Informe Ambiental, como los resultados de las consultas realizadas.

8. PLAN DE MONITOREO (Ex Ante) Revisión en relación a los criterios ambientales y de procedimiento

Pág.48


2.4.3.2 Departamento Nacional de Planeación 24

Como ha sido mencionado anteriormente, en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario establece el impulso a la incorporación de la dimensión

ambiental en los procesos de planificación sectorial, con énfasis en las Evaluaciones

Ambientales Estratégicas (EAE), y el fortalecimiento del actual proceso de

licenciamiento ambiental (LA).

En este contexto, bajo el contrato DNP-053-03 entre el Departamento Nacional de

Planeación y Ambiental Consultores & Cía. Ltda.., se desarrolló un estudio de

consultoría para definir el marco conceptual y metodológico para la aplicación de las

EAE en el contexto colombiano, como prioridad para incorporar la dimensión

ambiental en la gestión de los sectores del desarrollo.

Este estudio se denomina Propuesta conceptual y Metodológica para la Aplicación de EAE´s en Colombia y relacionamos su contenido en el Anexo N. 1.

2.4.4 Metodología aplicativa a EAE

En conclusión no existe un modelo óptimo ni único, sino una serie de metodologías

recomendables que deben ser adaptadas a la casuística concreta de cada caso. La

decisión de la metodología que se debe aplicar depende de:

1. Si se trata de una política, plan o programa.

2. Se encuentra articulado un procedimiento previo sobre EAE.

3. Si esta establecida y desarrollada una normativa o un marco legislativo sobre

desarrollo sostenible.

4. Si el PPP tiene un componente territorial debidamente delimitado.

5. Si se plantean y evalúan uno o varios PPP simultáneamente.

24 Colombia. Departamento Nacional de Planeación - DNP. Propuesta conceptual y Metodológica para la Aplicación de EAE´s en Colombia. Bogotá. 2005.

Pág.49


En primera instancia este estudio se realizaría mediante la metodología ANSEA, la cual

no presupone un modelo único de proceso de EAE y ha sido diseñada para trabajar en

países de la comunidad europea.

Por otro lado, al conocer el planteamiento de la metodología del DNP, y por considerar

que se esta construyendo un marco articulado sobre el tema a nivel nacional y existen

unos parámetros para la inserción ambiental de planeación y toma de decisiones, se

decidió establecer los lineamientos para la implementación de la metodología diseñada

por la Dirección Política Ambiental del Departamento Nacional de Planeación

denominada “Propuesta conceptual y metodológica para la aplicación de EAE´s en Colombia”.

Pág. 50


CAPITULO 3

ASPECTOS AMBIENTALES DEL SECTOR ENERGETICO

En el ámbito mundial el uso racional de los recursos y el uso sostenible de los mismos,

constituye hoy por hoy uno de los principales retos ambientales, el sector energético es

quizás uno de los más comprometidos con ésta tarea, debido principalmente a los

efectos desfavorables originados a partir del consumo y utilización de los recursos

energéticos y al agotamiento de los mismos.

Es así, como en este capítulo se describe la interacción del sector energético con el

medio ambiente, muestra el papel de la energía dentro del concepto de desarrollo

sostenible y sus implicaciones negativas sobre el medio ambiente, describiendo algunos

de los impactos significativos identificados en la ejecución de proyectos energéticos y

posteriormente se realiza una visión de la gestión ambiental, como herramienta para

mitigar, corregir y compensar los impactos ambientales de la actividad energética y la

fijación de diversas políticas en el ámbito internacional como nacional.

Esta descripción permitirá fijar el marco para fundamentar la importancia de aplicar las

EAE’s en el sector energético, como herramienta de gestión a nivel estratégico, es decir

a partir de la formulación de políticas, planes y programas.

3.1 SECTOR ENERGÉTICO Y MEDIO AMBIENTE

Durante siglos, los conocimientos acerca de nuestro universo se han ampliado, hoy ya

sabemos que el cosmos está constituido de innumerables estrellas, agrupadas en

innumerables galaxias.

Pág. 51


El Sol, es una estrella, entre muchas, aunque es la más importante para nosotros. Los

astrofísicos han podido determinar que las reacciones nucleares provocadas por las altas

temperaturas de esta estrella son su principal fuente de energía, sin embargo, no es la

única fuente de energía cósmica, existen complejos procesos energéticos que trabajan

en el cosmos.

Así, el hombre, no tiene otros recursos energéticos que el calor lumínico y radiante del

Sol, y sus derivados actuales como biomasa, viento, energía hidráulica, o derivados

fósiles como el petróleo, gas, carbón, entre otros; otra forma energética la constituye el

calor de la tierra, denominada geotermia. No obstante, es importante mencionar los

combustibles nucleares obtenidos por procesos de liberación y la energía gravitacional

originada por la atracción de los astros, materializada por el movimiento de las mareas.

3.1.1 Fuente de energía y recurso energético

Ahora bien, es importante establecer la diferencia entre recurso energético y la fuente

de energía. Una fuente de energía es aquella capaz de suministrar energía. La cantidad

de energía que contiene una fuente, no constituye realmente un recurso, a menos que

sean de fácil acceso y exportables, por tanto, las fuentes energéticas más solicitadas son

aquellas donde el recurso, con gran contenido energético, está concentrado en grandes

cantidades en forma de yacimientos; son el caso del petróleo, carbón, gas, mineral de

uranio.

Cuanto mas concentrado se encuentre el recurso energético, se considera menos

renovable, ya que su formación tardó millones de años y su velocidad de formación

Pág. 52


actual sería muy lenta, en contraposición con el consumo energético del hombre que es

muy rápido y los agotará casi completamente antes que se haya renovado. Por lo tanto,

estos recursos son no renovables.

Por el contrario, la energía solar y la biomasa derivada de él son recursos renovables, ya

que el flujo de energía solar es constante.

3.1.1.1 Tipos de fuentes energéticas y sus recursos

3.1.1.1.1 Recursos Renovables Para el caso de una fuente renovable, el recurso es un principio inagotable, al menos en

la escala del tiempo del hombre, sin embargo, solo se puede hacer uso del flujo

distribuido y que se puede capturar (en el caso del sol) o recoger (en el caso de la

biomasa).

Las energías provenientes del Sol representan recursos muy importantes u muy fáciles

de utilizar. Se pueden exponer dos formas de obtención: aquellas basadas en

convertidores climáticos, como la energía hidráulica y eólica, y aquellas basadas en

convertidores biológicos, como la biomasa.

La energía hidráulica procede directamente de la energía solar. La radiación solar

permite el ciclo hidrológico, y aunque el potencial mundial de este tipo de

energía corresponde a un potencial inferior a tres millones de MW, su utilización

es muy provechosa que la de la energía eólica, ya que se encuentra más

concentrada. Es importante, no olvidar los problemas medioambientales que

Pág. 53


pueden darse: desaparición de los bosques, pérdida de poblaciones por

inundaciones, aumento de procesos erosivos, variación de los caudales de los

ríos, entre otros.

La energía eólica es el resultado de la diferencia de temperatura entre las diversas

capas de la atmósfera y específicamente de la variación de temperaturas entre las

regiones tropicales ecuatoriales y las polares, teniendo en cuenta claro está la

rotación de la tierra, los accidentes del relieve, presencia de cuerpos de agua, que

influencian directamente el comportamiento de los vientos. El potencial mundial

de la energía eólica corresponde a una cantidad aproximada de 200.000 millones

de kw.

La biomasa representa una energía potencial considerable, explotada en gran

parte por el hombre para su alimentación y calor, pero también para usos no

energéticos como son elaboración de textiles, madera, construcción, industria

química, etc

La energía de las mareas es una forma de energía gravitacional, el movimiento de

las mareas es provocado por la atracción de la luna, las capacidades de este tipo

de energía son limitadas y se estima que su potencial solo representa una

pequeña parte del potencial hidroeléctrico mundial.

La energía geotérmica, su forma de presentación puede darse en dos formas,

difusa cuando se desciende al centro de la tierra y se registra un aumento

Pág. 54


constante de la temperatura, la otra es concentrada y asociados con fenómenos

volcánicos especialmente fuentes termales.

3.1.1.1.2 Recursos no renovables El carbón, el petróleo, el gas natural, pero también los combustibles nucleares, como el

uranio, se clasifican en esta categoría.

3.1.2 Energía y desarrollo

Históricamente, el uso y la intensidad de la energía han caracterizado los tipos de

sociedades, la primera revolución industrial fue básicamente una revolución energética,

con el uso del carbón como fuente de energía, la explotación de este recurso constituyó

durante mucho tiempo el dominio de Inglaterra y de Europa en la economía mundial

del siglo XIX.

Siguieron posteriormente otras revoluciones energéticas que producirían mayores

efectos socioeconómicos e impactos en la estructura de la civilización, el desarrollo de

otras formas de energía, representadas en la revolución petrolífera, el invento del motor

de explosión y el auge de la electrificación, permitieron a Europa y los Estados Unidos

a confirmarse como potencias económicas en el siglo XX. Ahora bien, el

descubrimiento de nuevas formas de energía, como le energía nuclear, tan desarrollada

en la segunda guerra mundial, prolonga este período hasta nuestros días.

Pág. 55


Es imposible reconocer que el consumo de energía per cápita es considerado como un

indicativo de desarrollo y concluir que el auge de las civilizaciones está estrechamente

relacionado con el desarrollo de los sistemas energéticos.

Los países no industrializados, se caracterizan por tener dificultad al acceso a los

recursos energéticos no renovables, lo que condiciona de manera generalizada su

desarrollo económico. Para definir el estado de desarrollo de los países, se han

establecido numerosos indicadores, así por ejemplo, UNSDRI 1 , entre los 18

indicadores que utiliza, dos están relacionados directamente con la energía: el consumo

de electricidad y el consumo global de energía por habitante.

Dado lo anterior, la mayoría de los países del Tercer mundo poseen una disponibilidad

energética muy baja, y si se considera los costos necesarios para la utilización de

tecnologías apropiadas requeridas en la explotación de los recursos, se restringe aún

más a su accesibilidad. Es así, como la fuente más común a la cual tienen acceso la

mayor parte de la población en los países pobres es el bosque y los desechos orgánicos,

es decir, dependen de la biomasa para la cocción de sus alimentos. Con el agravante,

que esta cantidad de biomasa no es suficiente para suplir las necesidades básicas de la

población, y en cambio si se está realizando una presión sobre los ecosistemas y

especialmente sobre los bosques.

La utilización del petróleo y el gas natural, resultan mucho más conveniente que el

carbón, los países del Tercer mundo, en su mayoría, posees un potencial petrolífero y

1 UNSDRI, United National Social Development Research Institute (Instituto de las Naciones Unidas de la Investigación del Desarrollo Social), “Contents and measurements of socio-economic development, Report. 70-10, Genova”

Pág. 56


gasífero no explorado ni explotado, lo que se ha constituido en la mayor prioridad de

los gobiernos de turno, ya que un uso racional y juicioso de estos recursos permitiría

aliviar el déficit energético de la población tercermundista.

La estructura actual del sector energético, es el reflejo de las condiciones de mercado y

de las tecnologías que se han desarrollado en los últimos años, es obvio, que se irá

transformando de acuerdo a las necesidades de la población, a nuevas tecnologías y a la

oferta de fuentes de energía, por tanto, los cambios del sector energético tendrán que

ser profundos y analizados en conjunto con la problemática social y económica y habrá

de relacionarse íntimamente con el concepto de sostenibilidad en todas sus

proyecciones políticas, culturales, sociales y económicas.

En 1970, el tema de energía era tratado como una meta, en los años 90 esta concepción

cambia, toda vez que cambia los conceptos sobre desarrollo y se van introduciendo

aspectos ambientales como fundamentales en el índice de calidad de vida de la

población. El recurso energético deja de ser sólo un producto del mercado para

convertirse también en un indicador de calidad de vida y se ve como un recurso cuyo

uso debe ser sostenible. En esta dimensión se identifican ciertas diferencias entre los

países desarrollados y los que están en vía de desarrollo.

En los países desarrollados, las políticas, planes y programas se encaminan hacia el uso

eficiente del recurso energético, tratando de disminuir el consumo de energía,

especialmente en el sector industrial que es sin duda la principal actividad de estos

países e implementando sistemas con uso de energías alternativas.

Pág. 57


En los países en vías de desarrollo, los retos están centrados en la definición de políticas

y nuevos esquemas de planificación que permitan crear los términos de referencia para

el manejo de los sistemas energéticos, su distribución en áreas urbanas y rurales, así

como la diferenciación entre los diferentes tipos de industrias.

Al identificar las diferentes fases o períodos de desarrollo y como en ellos han

participado de manera importante y esencial el aspecto energético, es fácil deducir que

cada período descrito tiene igualmente uno o varios modelos de desarrollo. Estos

modelos impulsan una visión entorno del predominio económico que facilita el

resurgimiento del desarrollo sostenible utilizando la relación medio ambiente –

desarrollo. 2

Lo anterior hace necesario ahondar en algunos criterios sobre sostenibilidad, desarrollo

sostenible y medio ambiente; sus fundamentos conceptuales. sus orígenes, sus

ambigüedades y los criterios que finalmente se adoptarán por parte de la consultoría

para el desarrollo del estudio.

Tras la aparición del Informe “ Nuestro futuro común” (1987 – 1988) coordinado por

Gro Harlen Brundtland en el marco de las naciones unidas, se estableció el término

“desarrollo sostenible” entendiendo por éste aquel que permite “satisfacer nuestras

necesidades actuales sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para

satisfacer las suyas”.

2 Jiménez , Luis. Desarrollo Sostenible y Economía Ecológica. Integración medio ambiente – desarrollo y economía .- ecologia. Editorial Síntesis. Madrid. 1997

Pág. 58


A partir de la definición de este informe, surgen otras definiciones como desarrollo

sustentable, que varios autores utilizan indistintamente, sin embargo, al estudiar

comparativamente el desarrollo sostenible y el desarrollo sustentable o los modelos

alternativos de desarrollo propuestos por algunos autores se puede establecer que éstos

desarrollos se complementan, se pueden superponer en forma parcial y coexisten, pero

involucrando un cambio cultural y una protección ambiental con esfuerzos de equilibrio

a través de la interrelación sociedad-naturaleza, sin desligar lo económico (mercado),

en forma continua y progresiva al largo plazo. 3

El desarrollo sostenible tiene como sus premisas los derechos sobre las generaciones

futuras, la prioridad de eliminar la pobreza actual y la necesidad de encuadrar las

acciones humanas dentro de la capacidad de la biosfera, donde el intento de redefinir el

progreso, es lo que se conoce como desarrollo sostenible. desde el punto de vista

teórico tenemos : relación medio ambiente y desarrollo y los principios filosóficos

dados por la definición original, orientados a satisfacer adecuadamente las necesidades

presentes y futuras, revalorizar el medio ambiente, hacer un uso eficiente de los

recursos naturales y considerar los límites de la naturaleza en su interacción con la

actividad económica 4 .

El desarrollo sustentable es un concepto usado frecuentemente en términos

económicos, es decir el que tiene la capacidad de mantener su progreso

continuamente 5 ó sostenibilidad (sustentabilidad) de un ecosistema, definida como la

3 Judith Camarcho Kurmen. Universidad Nacional de Colombia. Debate ente el desarrollo sostenible y desarrollo sustentable. Bogotá. D.C. 2004. 20 Pág. 4 Jiménez, Op.cit., 5 Ibid.,

Pág. 59


capacidad para mantener con el tiempo la vitalidad de sus componentes y los

procesos de funcionamiento, teniendo en cuenta sus características. A nivel conceptual

la diferencia radica en que el desarrollo sustentable son los esfuerzos para lograr el

equilibrio, en especial a nivel económico en forma progresiva y continua en el tiempo.

Se puede concluir que el desarrollo sostenible y desarrollo sustentable, se apoyan en la

relación medio ambiente- desarrollo y sociedad-naturaleza, destacando que el

desarrollo sustentable se soporta en las teorías que dan origen al desarrollo sostenible, y

su diferencia radica respecto a las premisas que soportan el desarrollo sostenible y

desarrollo sustentable respectivamente, especialmente a loas que tiene que ver con la

equidad colocando al ser humano en el centro del desarrollo que es una de sus

fortalezas , el equilibrio del sistema, la influencia del mercado y lo perdurable en el

tiempo.

Ahora bien, al igual que con la conceptualización de desarrollo sostenible surgen

ambigüedades, con el término medio ambiente ocurre los mismo, veamos algunas

definiciones al respecto:

• El Decreto 775/90 lo define como “El entorno, incluyendo el agua, aire y el suelo y

su interrelación, así como las relaciones entre esos elementos y cualesquiera

organismos vivos”.

Pág. 60


• Poutrel & Wasserman, 1977 6 “El conjunto , en un momento determinado, de los

agentes físicos, químicos, biológicos y de los factores sociales susceptibles de tener

un efecto directo o indirecto, inmediato o a término, sobre los seres vivos y las

actividades humanas”

• Según el Diccionario de la Lengua Española “Elemento en que vive o se mueve una

persona, animal o cosa” y “Conjunto de circunstancias físicas, culturales,

económicas y sociales que rodean a las personas y a los seres vivos”

De esta manera, el concepto de medio ambiente, ha variado de una posición muy rígida

de ser todo los que nos rodea, hacia una concepción más dinámica, de interacción y de

respuestas o consecuencias entre los elementos que lo integran.

Estas definiciones implican que el medio ambiente es el entorno vital 7 , o sea, el

conjunto de factores abióticos (físico – naturales, estéticos, culturales, sociales y

económicos) y de factores bióticos o tróficos (parasitismo, predación, competencia, etc)

que interaccionan entre sí, con el individuo y con la comunidad en que vive,

determinando su forma, carácter, comportamiento y supervivencia.

La idea del medio ambiente abarca más amplitud que la del ecosistema, ya que además

de los factores físico – naturales del biotopo, incluye factores socioeconómicos,

inherentes a la presencia del ser humano. Visto de esta manera, el medio ambiente

6 Potrel, J.M & Wasserman, F. Prise en compte de l’Environnement dans les procedures d’amenagement. París. Ministére de l’Environnnement et du Cadre de Vie. 1977 (Collection Recherche Environnement, No. 10) 7 Vega Mora Leonel. Gestión Ambiental Sistémica. Bogotá, D.C. 2001. 289 Pág.

Pág. 61


incluye de manera directa al hombre, por tanto atendiendo a estos procesos

interrelacionados con el hombre, el medio ambiente puede ser entendido como:

− Fuente de recursos naturales: abastece al hombre de materias primas y energía que

necesita para su desarrollo

− Soporte de actividades: puesto que cada territorio, cada ecosistemas y cada sistema

socio-cultural, presenta una capacidad de acogida para un número determinado de

actividades.

− Receptos de efluentes: puesto que el medio natural tiene la capacidad de asimilar la

emisión de efluentes de cada actividad, siempre y cuando dichos efluentes no

sobrepasen la capacidad de asimilación natural del medio.

Por tanto el medio ambiente, no debe ser considerado como un sector mas, en el cual

se estructuran políticas, planes y programas a través de un conjunto de variables

“ambientales”, sino mas bien un enfoque donde el medio ambiente sea el conjunto de

elementos en interacción dinámica entre los efectos de las intervenciones y las

decisiones que se adopten y el uso de criterios racionales de sostenibilidad que permitan

garantizar en el tiempo y el espacio, el aprovechamiento continuo de los recursos

naturales como la protección del medio ambiente.

Por todo lo anterior, se determina que medio ambiente y desarrollo forman un solo

elemento indisoluble, el cual debe encontrar su plena integración en un concepto mas

concreto como es el del desarrollo sostenible, en donde se ubique al ser humano en el

centro del proceso de desarrollo, se considere el crecimiento económico como un

Pág. 62


medio y no como un fin, que proteja las oportunidades de vida de las generaciones

actuales y futuras y respete la integridad de los sistemas naturales que permiten la vida

en la tierra 8 .

Concluyendo, debe aceptarse que la sostenibilidad absoluta no existe, que siempre

estará limitada y moldeada por el contexto específico en el que se presenta y que por

tanto se deberá explicitar el contexto dentro del cual es válida tal definición; en

Colombia las concepciones y el modelo de desarrollo mercantil dominante no solo va

en sentido contrario de las soluciones a los problemas ambientales mas elementales,

sino que han profundizado situaciones en los ámbitos rurales como el conflicto

armado, el deterioro ambiental y en general la desestabilización política y social del país.

Entonces, no basta con añadir el concepto de sostenible o sustentable a toda iniciativa

estratégica, lo importante es que los desafíos ambientales y especialmente los que tienen

que ver con la conservación y protección del patrimonio ambiental sean un reto para el

Estado y el estado somos todos.

Lo que se quiere cuando se utiliza el concepto de desarrollo sostenible es clarificar sus

contextos y metas:

Contexto Metas

Ecológico Sistemas básicos para el soporte de vida

Biológico Mantenimiento de la biodiversidad

8 Ibid, p. 31

Pág. 63


Contexto Metas

Económico Estabilidad en el sistema total de provisión de

bienes y servicios

Recursos Provisión de bienes y servicios individuales

Supervivencia Necesidades humanad básicas satisfechas

Social Necesidades y soportes humanos intangibles Fuente: ECOPETROL. Compendio de términos s utilizados en estudios ambientales de la industria petrolera

Igualmente se adoptan otros criterios de desarrollo 9 , los cuales compartimos y creemos

que el deber ser:

• Un desarrollo que contemple el medio ambiente como un derecho humano

fundamental, reconocido por los poderes públicos y garantizado jurídicamente.

• Un desarrollo que contribuya a la construcción de un nuevo paradigma

productivo capaz de preservar los recursos, aliviar la pobreza y mejorar las

condiciones de vida de a sociedad en su conjunto, sobre principios de gestión

participativa

3.1.3 Energía – Desarrollo y Medio Ambiente

Una vez identificadas diferentes acepciones sobre los conceptos de medio ambiente,

desarrollo sostenible y la energía como parámetro importante para medir el desarrollo,

también es claro que muchos de los problemas ambientales son inherentes a cada

9 Fundación Iberoamericana. Evolución conceptual del ambiente y el Desarrollo Sostenible. Julio de 2003

Pág. 64


forma o modalidad de desarrollo y el resultado de estas apropiaciones y uso de la

energía en todas sus formas.

Todas las actividades del hombre requieren de cierta cantidad de energía, lo que implica

necesariamente unos efectos sobre el medio ambiente, desde sus lugares de captación y

a lo largo de sus recorridos hasta el sitio o momento de su utilización.

La preocupación por los efectos e impactos ambientales ocasionados por dichas

actividades y en particular, por el uso de la energía, se ha convertido en uno de los

objetivos y aspectos a considerar en los procesos de planeación y desarrollo económico

y social del Estado colombiano en aras al logro del desarrollo sostenible.

Cada vez se hace mas necesario e impositivo por parte del estado, el control ambiental

de las entidades o agentes públicos o privados del sector energético y esto obliga a que

el sector adecué su estructura, sus políticas y sus recursos para ponerse a tono con la

normatividad y las tendencias ambientales vigentes.

Es indudable que el sector energético ha permitido que en Colombia haya aumentado

su bienestar, su esperanza de vida y el nivel de satisfacción de las necesidades básicas,

aunque no en forma homogénea entre todos los grupos sociales, pero al mismo tiempo

este sector, que hace uso de los recursos naturales, ha comenzado a afectarlos

significativamente.

Pág. 65


De manera general, el sector energético es el que más hace uso de los recursos para sus

procesos de transformación lo cual le da una connotación de dinamizador de los otros

sectores. 10

El sector energético genera impactos ambientales negativos y otros positivos,

dependiendo del entorno y del tipo de actividades que se realizan en sus procesos, los

impactos no sólo se deben mirar en el proceso de implementación de proyectos

energéticos, sino que el análisis debe comenzar desde la extracción u utilización de los

recursos naturales, que son las materias primas del sector, que es donde se pueden

generar impactos negativos en el medio ambiente.

Así que el sector produce impactos, tanto en el aprovechamiento de las fuentes de

energía, como en la generación, transmisión, distribución y consumo de ella. Esto se

aplica no solo para la energía eléctrica, el gas natural, el carbón u otro combustible, sino

para el transporte de hidrocarburos por oleoductos

Por ejemplo, los impactos en el proceso de producción en la fase de generación

eléctrica de origen hídrico, son principalmente alteraciones en el microclima, pérdida de

la potencialidad productiva primaria, pérdida de recursos culturales, inundación de

tierras, alteración de los cauces de los ríos, destrucción de hábitats naturales, procesos

de migración, cambios en los usos del suelo. En las plantas térmicas se adiciona la

contaminación atmosférica y la contaminación por residuos sólidos altamente

10 Latorre Emilio. FESCOL: Empresa y Medio Ambiente en Colombia. Santafé de Bogotá. 1996. P. 65.

Pág. 66


peligrosos. En la transmisión de energía se altera el paisaje, se producen campos

electromagnéticos y afectación de flora y fauna

3.1.3.1 Impactos ambientales generados por el sector energético Es importante mencionar algunos de los principales efectos ambientales como

resultado de la generación, transmisión y distribución de energía.

3.1.3.1.1 Subsector eléctrico

La generación hidroeléctrica, requiere de la construcción de presas, que acarrea la

transformación y adecuación de un lugar, generalmente tierras fértiles, productivas y

pobladas, la alteración de patrones culturales ancestrales, destrucción de bosques y

aceleramiento de procesos erosivos que generalmente producen efectos de

sedimentación y colmatación disminuyendo la vida media de la presa. El vaciado

periódico de la presa para la limpieza, genera la destrucción y pérdida de especies

faunísticas.

De otra parte, mientras a nivel mundial las poblaciones se abastecen energéticamente de

otras fuentes como el carbón, gas y petróleo y una mínima parte de la hidroeléctrica, en

Colombia la estructura de la oferta es totalmente contraria, la mayor fuente de

abastecimiento la constituye la hidroeléctrica; el agravante mayor la constituye en que la

localización de estas hidroeléctricas no corresponde a las áreas de mayor oferta hídrica

en términos de precipitación, como es el caso del departamento de Chocó, que pese a

que es un gran reservorio de agua, no ha sido objeto de interés para la construcción de

proyectos hidroeléctricos.

Pág. 67


En la Tabla No. 3.1 se describen algunos impactos concretos de los proyectos

hidroeléctricos.

Tabla No. 3.1 Impactos de subsector hidroeléctrico

Tipo de Impacto Algunos ejemplos típicos Acumulativos • Realización de movimientos de tierra en áreas de

inestabilidad geotécnica • Aporte de materia orgánica en corrientes con altos

contenidos preexistentes disminuyendo su capacidad de autodepuración

• Generación de conflictos socioculturales en área de conflictos previos sociales y políticos

Sinérgico • Descargas de contaminantes sobre los ríos, el cual se le extrae parte de su caudal, disminución de la capacidad de dilución

Residual • Pérdida de caudal por su trasvase • Cambio de un sistema lótico por otro de características

lénticas • Efecto barrera para la migración de especies acuáticas

Inducido • Deforestación de cuencas • Desaparición de especies nativas de fauna y flora por la

introducción de especies exóticas • Cambios de patrones por procesos de relocalización y

aculturación Fuente: Guías ambientales MAVDT

Las plantas de generación termoeléctrica no son ajenas a la generación de impactos, sin

embargo, se puede afirmar que el mayor impacto ambiental es la emisión de

contaminantes a la atmósfera, producidos por el proceso de combustión, y la

generación de ruido.

Pág. 68


De esta manera, el potencial impacto causado por la generación termoeléctrica es el

deterioro de la calidad del aire y sus debidas afectaciones en la salud humana y especies

faunísticas.

En cuanto a los proyectos de transmisión tanto en líneas y subestaciones los impactos

generados se describen en la Tabla No. 3.2

Tabla No. 3.2 Impactos de Proyectos de transmisión

Impactos

• Generación de expectativas • Potenciación de conflictos sociales • Daños al sector agrícola • Desplazamientos de comunidades e infraestructura • Afectación de patrimonio histórico y arqueológico • Modificación de los usos del suelo • Alteración del paisaje • Afectación de cuerpos de agua y comunidades

faunísticas • Generación de residuos • Afectación de vegetación, pérdida de cobertura

vegetal y de diversidad

3.1.3.1.2 Subsector hidrocarburos

Los impactos ambientales de la actividad de la industria petrolera, degradan no solo el

entorno biofísico, sino que también afectan las condiciones sociales y económicas de las

poblaciones y comunidades negras e indígenas presentes en las áreas de influencia de

los proyectos, estos efectos pueden ser fomento de la colonización, alteración de las

Pág. 69


culturas nativas, segregación racial, inflación regional, aparición de enfermedades,

promoción de alcoholismo y aumento de la desnutrición. 11

Las actividades petroleras contribuyen a aumentar la deforestación y los impactos

globales asociados con la depredación de los ecosistemas, la apertura de vías de acceso,

la explanación de los sitios de las plataformas de perforación y de instalaciones, la tala a

lo largo de las líneas sísmicas o del derecho de vía, son algunas de esas que contribuyen

con el proceso de deforestación de las áreas.

La industria de hidrocarburos se desarrolla, también, con numerosos efectos e

impactos: incendios de pozos, accidentes de plataformas marinas, derrames de crudo,

este último no se cuenta con mecanismos operativos de control ni procedimientos

jurídicos de solución a estos conflictos, al menos en Colombia.

La utilización de la gasolina en el transporte, es responsable esencialmente de la

segunda fuente de contaminación atmosférica por la liberación de CO2, óxidos de

nitrógeno (NOx), de derivados complejos irritantes, de sustancias identificadas como

cancerígenas (benzopirenos) y de residuos aditivos como el plomo.

Las emisiones atmosféricas anteriormente descritas contribuyen con el efecto

invernadero, que se describe como el mecanismo por el cual algunos gases de la

atmósfera producen un calentamiento adicional en la temperatura de la tierra, mediante

la absorción de parte de la radiación solar que incide sobre la atmósfera y la emisión de

11 Colombia. Financiera Energética Nacional - FEN. Energías para un desarrollo sostenible. Bogotá D.C. 1999.

Pág. 70


calor desde la superficie terrestre, que es atrapada y reemitida hacia la misma. De la

radiación solar incidente el 40% es reflejada hacia el espacio, el 15% es absorbido por la

atmósfera y el 45% llega a la superficie de la tierra. La atmósfera absorbe casi toda la

radiación ultravioleta por medio de moléculas como óxidos de nitrógeno, oxígeno y

ozono y parte de la radiación infrarroja es también absorbida por el vapor de agua y

CO2 .

La radiación que llega al suelo está constituida por la banda infrarroja no absorbida en

la atmósfera y casi todo el espectro visible de la luz solar. Esta calienta la superficie del

planeta que a su vez irradia energía hacia la atmósfera con una longitud de onda más

larga 4 – 30 micras. De este intervalo, las ondas de menor energía son absorbidas en la

atmósfera por vapor de agua, CO2 y pequeñas cantidades de otros gases. Los de mayor

energía se escapan al espacio fácilmente. El resultado es que la atmósfera cercana a la

superficie de la tierra se calienta, originando el llamado efecto invernadero atmosférico.

Con el tiempo, la atmósfera caliente irradia su propia energía infrarroja, parte de la cual

escapa y parte va al suelo, calentándolo y reiniciando el ciclo 12 .

Desde comienzos de la era industrial, especialmente desde la década del 50, la

concentración atmosférica de estos gases se ha incrementado debido a la aumento de

las actividades humanas y al desarrollo socioeconómico, este incremento altera la

distribución de energía en la atmósfera y en consecuencia afecta al clima en aspectos

tales como aumento de la temperatura media global, cambios en la frecuencia y

12 Ibid, p 20.

Pág. 71


distribución de la precipitación, cambios en la circulación atmosférica y alteraciones de

los ciclos hidrológicos.

Fuente: Miller, 1991

Figura 3.1 Efecto invernadero

Desde comienzos de la era industrial, especialmente desde la década del 50, la

concentración atmosférica de estos gases se ha incrementado debido a la aumento de

las actividades humanas y al desarrollo socioeconómico, este incremento altera la

distribución de energía en la atmósfera y en consecuencia afecta al clima en aspectos

tales como aumento de la temperatura media global, cambios en la frecuencia y

distribución de la precipitación, cambios en la circulación atmosférica y alteraciones de

los ciclos hidrológicos.

El calentamiento global debido a las emisiones de gases de efecto invernadero se ha

convertido en una verdadera preocupación para la comunidad científica internacional,

Pág. 72


por ello los países firmantes del Convenio del Cambio Climático ,se comprometieron a

realizar un inventario de gases de efecto invernadero, que son: dióxido de carbono

(CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), óxidos de nitrógeno (NOx) y compuestos

orgánicos volátiles distintos del metano (COVDM).

Para Colombia, el análisis realizado con base en la metodología Top Dawn revela que la

mayor cantidad de CO2, es producida por la combustión del petróleo y sus derivados,

contabilizando 30.507 Gg, seguida por el carbón con 13.470 Gg y el gas natural con

8.742 Gg.

En el subsector gasífero, los accidentes también ocurren, como explosiones durante la

extracción, el transporte o almacenamiento, los accidentes más comunes son los

domésticos y generalmente sólo afectan a un numero reducido de personas, ya bién por

asfixia, envenenamiento o por explosiones. Sin embargo, ha de considerarse los

productos sulfurosos (SH2 y SO2) contenidos en el gas natural, pero los riesgos de

contaminación atmosférica son prevenidos generalmente con tratamientos apropiados.

3.1.3.1.3 Subsector de la gran minería

Los principales problemas ambientales originados a partir de la actividad carbonífera,

están relacionados con la modificación del paisaje, estética de las instalaciones,

vertimientos de estériles que representa un porcentaje grande con respecto a la cantidad

extraída; a nivel sanitario, es el origen de enfermedades pulmonares como la silicosis,

frecuente en el personal que labora en las minas; la combustión del carbón libera SO2

Pág. 73


que es considerado como tóxico y generador de bronquitos crónicas, de lluvias ácidas

que tanto perjudica a los bosques, ríos y lagos.

Con el consumo ocurre otro tanto: se encuentran numerosas actividades de tipo

artesanal en done se usa el carbón con sistemas que muestran eficiencias energéticas y

económicas pobres, con alta posibilidad de producir impactos ambientales y desde

luego, instalaciones industriales en las que la instrumentación y la utilización de

controles en el proceso permite minimizar los riesgos ambientales 13 .

3.1.3.1.4 Sistemas energéticos no convencionales

En cuanto a las centrales nucleares, los argumentos se centran en los riesgos que

puedan originarse a través de una contaminación radiactiva del aire y del agua, de una

contaminación térmica de las aguas y los riesgos asociados con posibles accidentes. La

producción de plutonio origina ciertos derivados nucleares, que proporciona materiales

utilizados en la fabricación de bombas atómicas; estas centrales tienen una vida media

útil, dejando señales muy visibles en el paisaje.

Lo anterior, ha suscitado, un interés por la invención de nuevas tecnologías, con

modificaciones en la utilización de las fuentes tradicionales, como en el empleo de

fuentes menos contaminantes.

3.1.3.2 Acciones

13 Ibid, p 105

Pág. 74


En la conferencia mundial sobre el medio ambiente, realizada en Brasil en 1992, el tema

central fueron los problemas ambientales globales, como resultado se generaron

numerosos acuerdos de gran importancia. A continuación se hace una breve

descripción sobre estos acuerdos y convenios.

3.1.3.2.1 Ámbito Internacional:

En el ámbito mundial el uso sostenible de la energía se ha convertido en uno de los

principales objetivos ambientales, especialmente por los impactos negativos originados

a partir de la generación y consumo de los diferentes recursos energéticos y del

agotamiento del recursos mismo. Los efectos en la escala planetaria, se evidencian con

fenómenos como el cambio climático, especialmente debido al aumento de las tazas de

CO2, relacionado con la combustión de los combustibles fósiles (carbón, petróleo y gas)

que inició a partir de la revolución industrial.

Por lo anterior, en la agenda ambiental mundial se han venido organizando y creando

una serie de acuerdos para reducir los efectos contaminantes y mitigar los impactos en

los ecosistemas y en el medio ambiente, reflejo de esto son los Protocolos de Kioto y

Montreal y la Convención de Basilea, que inciden directamente sobre el sector

energético. (Ver Tabla No. 3.3)

Pág. 75


Tabla No. 3.3 Principales acciones en el ámbito internacional

Acción Objeto

Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático

Estabilización de la concentración atmosférica de gases con efecto invernadero a niveles que no transtornen peligrosamente el sistemas climático mundial ni se obstaculice el desarrollo sostenible. Establece el marco para acuerdos y decisiones relativas al cambio climático

Protocolo de Kioto Aprobar un acuerdo en donde los países industrializados se comprometen a reducir el total de sus emisiones de gases de efecto invernadero por los menos en un 5% para el período de 2008 . 2012. Entró en vigencia el 16 de febrero de 2005, 90 días después de firmado al menos por el 55% de las partes de la convención marco de las Naciones Unidas

Protocolo de Montreal Constituye la puesta en marcha de los programas para la reconversión industrial y substitución de sustancias que agotan la capa de ozono

Convenio de Estocolmo Referente a los contaminantes orgánicos persistentes. El objetivo es proteger la salud humana y el medio ambiente de los efectos nocivos de éstos contaminantes.

Cumbre de la Tierra – Río de Janeiro

Se establecieron los convenios de cambio climático y de biodiversidad y la declaración de Bosques. La meta de la declaración es establecer la cooperación entre los estados miembros para lograr acuerdos en las leyes y principios que promuevan el desarrollo sustentable. La declaración confronta diversas áreas que se relacionan con el cambio global, proveyendo un contexto de políticas que enfrentan el cambio global, incluye: recursos naturales, impactos ambientales del desarrollo, protección de ecosistemas, compartir ideas científicas, internalización de costos ambientales, etc.

Declaración de Bosques Buscar un concenso mundial sobre aspectos de ordenación, conservación y desarrollo sostenible de las masas boscosas. Sus principales enunciados son los del reverdecimiento de la tierra, el derecho soberano de los países a explotar sus recursos forestales de manera compatible con el desarrollo sostenible.

GEF- Global Envirinmental Facility.

Es el principal mecanismo para la financiación que suministra recursos con carácter de subvenciones, principalmente para la transferencia de tecnología. Fue creado en 1989 por países industrializados, con el objetivo de financiar el costo incremental del desarrollo sostenible. Los recursos disponibles han sido principalmente destinados a proyectos de cambio climático, reducción de capa de ozono y lluvia ácida, en su orden. 14

14 Colombia. Financiera Energética Nacional, FEN. Energías para un desarrollo sostenible. Bogotá D.C. 1999. 253

Pág. 76


3.1.3.2.2 Ámbito Nacional

La formulación de lineamientos de política ambiental, son un claro reflejo del

compromiso que el sector energético colombiano tiene con el país, de otra parte es

importante mencionar la definición de potencialidades y restricciones para el desarrollo

minero energético del país, análisis georeferenciado que facilita el proceso de toma de

decisiones en el sector.

El documento CONPES 3120 “Estrategia para el mejoramiento de la gestión ambiental

del sector eléctrico” es otros de los avances en materia ambiental del sector energético y

especialmente del subsector eléctrico, este mismo subsector ha realizado un avance

importante en el análisis de costos – beneficios asociados al desarrollo de los proyectos,

con una estimación real de los mismos.

Otro aspecto considerado es el que tiene que ver con los pasivos ambientales, como

parámetro que permite corregir errores pasados y que permite establecer nuevos

lineamientos para una óptima gestión ambiental. Al respecto se ha avanzado en la

definición conceptual y metodológica para el análisis y valoración económica de los

pasivos ambientales en proyectos de infraestructura, en construcción y/o operación,

pertenecientes al sector eléctrico. 15

Igualmente, la promulgación de la Ley de Uso Racional de la Energía, es una iniciativa

acerca del manejo eficiente y costo efectivo de obtener energía con mejores

rendimientos económicos y con mayores beneficios ambientales.

Pág. 77


El Gobierno Nacional, también ha realizado aportes importantes, manifestados en la

intención de establecer una economía amigable con el medio ambiente, para lo cual ha

utilizado algunos instrumentos fiscales de reducción de impuestos y aranceles puestos a

disposición de tecnologías limpias. 16

Es importante resaltar también la labor que vienen ejerciendo las autoridades

ambientales, a través de los procesos de otorgamiento de licencias, permisos o

concesiones para proyectos energéticos, ya que este proceso permite racionalizar

eficientemente los recursos y determinar los impactos y dictaminar los planes de

manejo que se requieren para proteger, conservar, recuperar el entorno.

A nivel de subsectores, se han introducido nuevas tecnologías que ahondan en

beneficio del medio ambiente, tal es el caso de la inclusión de oxigenantes en la

gasolina (etanol) y el ACPM (biodiesel), que reducen los porcentajes de emisión.

Otro aspecto, es la masificación del uso del gas natural, en áreas urbanas y rurales, en

estas últimas importante ya que se ha reemplazado el consumo de leña, que tantos

problemas en la salud representan, procesos erosivos por la deforestación y el

agotamiento de los bosques y del recurso hídrico.

Finalmente, una estrategia para incorporar el componente ambiental en los procesos de

planificación sectorial, la constituye el desarrollo de las Evaluaciones Ambientales

Estratégicas EAE’s que es un instrumento de evaluación ambiental a nivel de políticas,

planes y programas.

15 Colombia. UPME. Plan Energético Nacional: Estrategia Energética Integral Visión 2003 – 2020. Bogotá. D.C. 2003. 232 p.

Pág. 78


La implementación de las EAE’s en el sector energético permitirá la adecuada

incorporación de los aspectos ambientales en las políticas, planes y programas que

adelante el sector lo que redundará en beneficio del desarrollo sostenible.

3.2 MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONAL AMBIENTAL EN EL

SECTOR ENERGÉTICO

La legislación ambiental en Colombia, inicia con la Declaración de Estocolmo en la

Conferencia sobre el Medio Humano en 1972, en la cual por primera vez la comunidad

internacional reconoce el derecho a los habitantes del planeta a disfrutar de un medio

ambiente sano, se constituyó por lo tanto en el primer esbozo del derecho internacional

ambiental, con la creación de cuerpos normativos, leyes marco y códigos ambientales

en los cuales se resalta que la responsabilidad de un ambiente sano es de todos y cada

uno de los habitantes de la Tierra.

Colombia, no ajena a este período expide el Decreto – Ley 2811 de 1974 o Código

Nacional de los Recursos Naturales Renovables, el cual es el primer logro en materia

jurídica ambiental, ejemplo que retomarían los países de Venezuela y Bolivia.

Posteriormente, con la declaración del reporte de la Comisión Mundial del Medio

Ambiente y Desarrollo en 1987, se reorienta el concepto de desarrollo con una visión

medioambientalista, culminando con la Conferencia de la Cumbre de la Tierra

celebrada en Río de Janeiro en 1992, esta última permitió establecer los Convenios de

Cambio Climático y de Biodiversidad y la Declaración de Bosques, conocida

16 Ibid, p. 193

Pág. 79


genéricamente como la Declaración de Río. La importancia de esta declaración esta en

que se proclamaron ideas fundamentales como el derecho del hombre a gozar de un

ambiente saludable y productivo en armonía con la naturaleza; la necesidad de la

protección del medio ambiente constituyéndose en parte integral del proceso de

“desarrollo sostenible”.

Con base en el concepto de desarrollo sostenible, se erige la Ley 99 de 1993 de igual

manera consagrado en la Constitución de 1991 y es la meta requerida para garantizar la

subsistencia del planeta

A continuación se describe la normatividad ambiental en Colombia, la cual necesita

establecerse con mayor profundidad y claridad.

3.2.1 Marco normativo ambiental general

Con la Ley 23 de 1973, le conceden facultades extraordinarias al presidente de la

República para expedir el Código de Recursos Naturales y de Protección al Medio

Ambiente Decreto – Ley 2811 de 1974, considerado como la base de la legislación

colombiana y considerado por muchos autores el primer código ambiental expedido en

el mundo 17 .

Posteriormente en 1978, se producen varios decretos reglamentarios de aguas, fauna

silvestre, pesca y paisaje.

17 Carrizosa U Julio. La Política Ambiental en Colombia, desarrollo sostenible y democratización. FESCOL. CEREC. FEN Colombia, Bogota. D.C. 1992

Pág. 80


En 1979 el Congreso de la República, mediante la Ley 09 Leo Orgánica de los Asuntos

Sanitarios, conocido como el Código Sanitario Nacional.

A partir de 1980, aparecen varios decretos que reglamentan los aspectos relacionados

con el control de la contaminación atmosférica (Decreto 02 de 1982), el control de

vertimientos de aguas residuales (Decreto 1594 de 1983) y la disposición final de las

basuras (Decreto 2105 de 1984). 18

Mediante la ley 56 de 1981 se establecen las transferencias del Sector Eléctrico para la

protección del medio ambiente.

La Constitución de 1991, es eje importante en materia ambiental, ya que se le otorga

gran importancia a las Corporaciones Autónomas Regionales fortaleciendo la

descentralización e igualdad de derechos fundamentales, adicionalmente se incorpora el

concepto de Desarrollo Humano Sostenible con una condición social y económica de la

actividad humana, se crean las bases para la consolidación ambiental con miras a

garantizar este desarrollo y se propone al Estado como eje planificador del manejo y

aprovechamiento racional de los recursos naturales.

En 1993, mediante la Ley 99, se establece el Sistema Nacional Ambiental (SINA) con el

Ministerio del Medio Ambiente como coordinador. En 1994 se fija el marco de

planificación nacional estatal, dando énfasis a modelos de desarrollo sostenible (Ley

142), se definen las guías del programa de planificación ambiental nacional, a través del

18 Colombia. Financiera Energética Nacional, FEN. Energías para un desarrollo sostenible. Bogotá D.C. 1999. 253

Pág. 81


Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (Decreto 1753) y en 1995 se definen las

acciones estatales de ejecución en el período 1995 – 1998 (Ley 188).

El Decreto Ley 2150 de 1995, modifica significativamente el proceso de evaluación de

impacto ambiental y se establecen los Planes de Manejo Ambiental.

A continuación se describen con más detalle lo correspondiente a la estructura del

Sistema Nacional Ambiental.

3.2.1.1 Marco institucional ambiental

3.2.1.1.1 Inicios de la Gestión Ambiental en Colombia - SINA 19

Este acápite consiste en una breve descripción del marco institucional actual, es

importante resaltar que no es el propósito de la consultoría elaborar un análisis o

diagnóstico de la situación actual de éste, se realizará una visión general y una revisión

histórica del desarrollo de la gestión ambiental en Colombia

La gestión ambiental en Colombia, tuvo un carácter circunstancial, es decir,

interpretaba los impactos ambientales como fenómenos causados por procesos

normales de las actividades del hombre, las implicaciones legales eran mas bien escasas

y solo se limitaban a soluciones superficiales que no iban al fondo de la problemática.

19 SINA- Sistema Nacional Ambiental

Pág. 82


Durante este período se empiezan a crear en el país las primeras entidades públicas con

fines ambientales como fueron la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca

- CVC, la Corporación Autónoma Regional de los Valles del Magdalena y el Sinú –

CVM y el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente –

INDERENA, creadas de manera aislada y sin un contexto de cooperación institucional

ni de políticas ambiental nacional.

El INDERENA, fue creado con el objetivo de proteger los recursos naturales y el

medio ambiente, pero su falta de jerarquía gubernamental no logró incidir en las

políticas nacionales lo que limitó de manera directa el cumplimiento de su misión

encomendada que era de proteger el patrimonio ambiental de la nación.

Sumado a lo anterior, fueron creadas otras Corporaciones Autónomas Regionales, con

el fin de promover el desarrollo regional mediante el aprovechamiento racional de los

recursos.

Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 y la Ley 99/93 se organiza el

Sistema Nacional Ambiental de Colombia – SINA -, el conjunto de orientaciones,

normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en

marcha de los principios generales ambientales, dirigidos hacia el desarrollo sostenible.

Así lo define la Ley 99 de 1993, que es quizá después del Código Nacional de los

Recursos Naturales, el principal aporte en el ámbito ambiental en el país, proponiendo

un esquema de gestión ambiental donde se involucra a los diferentes actores públicos,

Pág. 83


sociales y particulares, estableciendo los derechos y deberes en relación con el medio

ambiente y el patrimonio natural de la nación, promoviendo así un modelo de

desarrollo sostenible.

A la cabeza del SINA se ubicó al Ministerio del Medio Ambiente – MMA (hoy

MAVDT), como entidad encargada de formular la política nacional en relación con el

medio ambiente y los recursos naturales renovables, y establecer las reglas y los criterios

de ordenamiento ambiental, para asegurar el aprovechamiento sostenible de los

recursos naturales renovables y del medio ambiente.

La Administración de los recursos naturales renovables y del ambiente quedó a cargo

de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible CAR’s y

CDS’s (34), encargadas del manejo de los ecosistemas nacionales más estratégicos, las

Unidades Ambientales Urbanas (4) para aquellas ciudades con población superior al

millón de habitantes como Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla.

Las labores de información, investigación y transferencia de tecnología fueron

asignadas a los institutos especializados (5): Instituto de Hidrología, Meteorología y

estudios Ambientales –IDEAM, Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José

Benito Vives de Andreis”- INVEMAR, Instituto de Investigación de Recursos

Biológicos “Alexander Von Humboldt”, el Instituto Amazónico de Investigaciones

Científicas –SINCHI, y el Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico – IIAP.

La anterior estructura es el que se denomina SINA Institucional o estatal.

Pág. 84


Siguiendo con el proceso de gestión, hacen parte del SINA, otras entidades territoriales

que desempeñan funciones claves, como son los entes territoriales, departamentos,

municipios o territorios étnicos, donde finalmente se ejecuta la política ambiental

nacional a nivel local, bajo las directrices de la Dirección de Política Ambiental del

DNP 20 .

El SINA sectorial está conformado por los ministerios, algunos institutos y demás

entidades estatales con responsabilidades ambientales, tal es el caso de la UPME, entre

otros.

El SINA social esta encabezado por las organizaciones no gubernamentales ONG,

organizaciones comunitarias, de base o de segundo grado y todas las organizaciones

étnicas territoriales, así como los organismos de investigación científica y tecnológica y

universidades. (Ver Figura. No. 3.1)

3.2.1.1.2 Competencias de las entidades SINA

Teniendo en cuenta el objeto del presente estudio, se resaltarán las competencias

referentes y relevantes para la planificación estratégica, de acuerdo a la Ley 99/93.

20 DNP, Departamento Nacional de Planeación

Pág. 85


Investigación básica

Transferencia de información

Investigación físico tecnológica

SINA Sistema nacional de

Ciencia y Tecnología

Sector Minero-Energético


Investigación básica y aplicada (con sesgo hacia lo biológico)



Investigación aplicada

Consultores

Figura No. 3.2

Marco Institucional de la relación entre la actividad científico-tecnológica y la gestión

ambiental del sector energético

§ Ministerio de Medio Ambiente

− Preparar, con la asesoría del DNP, los planes, programas y proyectos que en materia

ambiental, o en relación con los recursos naturales renovables y el ordenamiento

ambiental del territorio, deberán incorporarse a los proyectos del Plan Nacional de

Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones que los gobiernos someten a

consideración del Congreso-

Pág. 86


− Establecer los criterios ambientales que deben ser incorporados en la formulación de

las políticas sectoriales y en los procesos de planificación de los demás ministerios y

entidades, previa su consulta en esos organismos.

§ Corporaciones Autónomas Reg ionales

− Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos

en el Plan Nacional de Desarrollo y del Plan de Inversiones o por el Ministerio de

Medio Ambiente.

− Coordinar el proceso de preparación de los PPP 21 y proyectos de desarrollo

medioambiental que deban formular los diferentes organismos y entidades

integrantes del SINA.

− Elaborarán planes y programas a corto, mediano y largo lazo y en los estatutos

respectivos se establecerán los mecanismos de planificación y los que permitan

evaluar su cumplimiento

§ De los Institutos Científicos

− Suministrar información técnica y científica de carácter ambiental para la elaboración

de PPP.

− Servir de organismo de enlace y coordinación entre el Sistema de Información

Ambiental y los Sistemas de Información Sectoriales.

21 PPP, se denomina así a la triada conformada por las políticas, planes y programas

Pág. 87


− Emitir los conceptos técnicos que en razón de sus especializaciones temáticas les

sean requeridos por el MAVDT y otras autoridades ambientales.

− Efectuar, en el área de sus competencias, los estudios ambientales necesarios para

fundamentar las políticas gubernamentales en materia ambiental.

§ Del Ministerio de Minas y Energía

− Formular las políticas, planes generales y proyectos del sector y adoptar las políticas

relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales no renovables

y de la totalidad de las fuentes energéticas en concordancia con los planes de

desarrollo.

− Debe propender porque las actividades que desarrollen las empresas del sector

garanticen el desarrollo sostenible de los recursos naturales.

− En coordinación con la UPME, deberá Planear de manera integrada el sector,

elaborar los planes de expansión del sistema interconectado nacional, determinar los

requerimientos energéticos de la población.

− Recomendar políticas estratégicas para el desarrollo del sector minero energético,

para ello recibirá la asesoría de la UPME.

− Los objetivos del ministerio son adoptar la política nacional en materia energética,

incluyendo los subsectores de hidrocarburos, gas, gran minería y eléctrico; así como

la política de Uso Racional de Energía – URE. Y desarrollo de fuentes alternas.

− En materia ambiental, velar por el cumplimiento de las normas sobre protección,

conservación, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y medio

ambiente en los planes y programas desarrollados por el sector minero – energético.

Pág. 88


§ De las Entidades de Control y Vigilancia

CREG - Comisión de Regulación de Energía y Gas

− Entidad encargada de expedir regulaciones específicas para la autogeneración y

cogeneración de electricidad.

− Establece los criterios para la fijación de compromisos de ventas garantizadas de

energía y potencia entre las empresas.

− Establece el reglamento de operación para realizar el planeamiento y la coordinación

de la operación del sistema interconectado nacional

− Regular el funcionamiento de mercado mayorista de energía y gas combustible.

SSPD – Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios

− Es un organismo de carácter técnico, que ejerce el control, la inpección y la vigilancia

de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios.

Procuraduría. Vigila disciplinariamente a los funcionarios

Defensoría del Pueblo. Es el agente impulsor y promotor de los derechos humanos.

3.2.2 Marco normativo ambiental sectorial

En desarrollo de los mandatos constitucionales, el Congreso y los Gobiernos, han

producido las leyes correspondientes al Sector Energético como son la ley 142 de 1992

Ley del los Servicios Públicos y la Ley Eléctrica o Ley 143 de 1994, por la cual se crea la

Pág. 89


UPME 22 , que entre sus funciones se encuentra preparar el Plan Energético Nacional

(PEN) con la política energética del país, dentro del marco del Desarrollo Humano

Sostenible.

El PEN correspondiente al período 1997 – 2010 tuvo como objetivo la

Autosuficiencia Energética Sostenible, la cual reflejó la política de mantener al sector

energético como base fundamental de la economía colombiana hacia el futuro y

reconoce el fortalecimiento de la exploración, producción y exportación de petróleo y

de carbón como una de las principales alternativas para el crecimiento económico y

consolidación de un desarrollo ambientalmente sostenible y socialmente equitativo.

El anterior objetivo representa el compromiso que el Sector Energético y en uno de sus

principales organismos la UPME, tienen con el Medio Ambiente y con el Desarrollo

Sostenible.

La última versión del PEN “Estrategia Energética Integral – versión 2003 – 2020”,

continuando con la línea ambientalista en su objetivo 6° se propone incorporar nuevas

fuentes y tecnologías:

• “El cambio tecnológico constituye una variable de decisiva importancia en el

desarrollo de los sistemas energéticos. Se prevé que la introducción de

tecnologías más eficientes y ambientalmente compatibles, tanto en el suministro

22 UPME, Unidad de Planeación minero Energética

Pág. 90


como uso final de energía, contribuirían a la constitución de sistemas energéticos

mas productivos y a una utilización más eficaz de los recursos disponibles” 23

A continuación se describen las normas legales vigentes para el sector energético y en

la cual se fundamentan los principios de sostenibilidad de producción y protección. (Ver Tabla No. 3.4)

Tabla No. 3.4 Normatividad Ambiental Vigente

Marco Normativo Descripción

Ley 6° de 1976 Por el cual se aprueba el Convenio que organiza la Organización Latinoamericana de Energía OLADE, que entre sus objetivos esta : § Promover una política efectiva y racional en materia del sector energético § Propiciar la preservación de los recursos energéticos § Estimular la ejecución de proyectos energéticos de interés común § Propiciar la formación y desarrollo de políticas energéticas comunes como factor

de integración regional § Promover medidas de prevención de contaminación ambiental generadas por el

sector energético Decreto 1541/78 Reglamenta lo relacionado con aguas no marítimas Decreto 02/82 Normas de calidad del aire y normas de emisión de partículas y de dióxidos de azufre

para fuentes fijas Decreto 1594/84 Define criterios de calidad para diferentes usos del agua y establece normas de

vertimiento Decreto 2119/92 Se transforma la Comisión Nacional de Energía en la Unidad de Planeación Minero

Energética, cuya misión es realizar la planeación del desarrollo sostenible del sector minero energético, para la formulación de las políticas de Estado y la toma de decisiones en beneficio del país.

Ley 143/94 Establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional y otras disposiciones en materia energética.

Decreto 1933/94 Sobre la Transferencia del sector eléctrico Decreto 948/95 Decreto 2107/95

Define las acciones y los mecanismos que tienen las autoridades ambientales para mejorar y preservar la calidad del aire y reducir del deterioro del medio ambiente causado por contaminación de emisiones químicas y físicas

Ley 344/96 Modificación del destino de recursos de transferencias

23 Colombia. UPME. Plan Energético Nacional. Estrategia Energética Iontegral versión 2003 – 2020. Bogotá. D.C. 2003. 232 p.

Pág. 91


Tabla No. 3.4 Normatividad Ambiental Vigente

Marco Normativo Descripción

Ley 373/97 Establece los programas de uso eficiente y ahorro de agua Resolución 619/97 Establece las industrias o sectores que requieren permisos de emisión atmosférica Decreto 901/97 Reglamenta el cobro de tasas retributivas por vertimientos Resolución 668/97 Se establecen los términos de referencia para la elaboración del DAA para líneas de

transmisión y subestaciones Resolución 669/97 Se establecen los términos de referencia para la elaboración del DAA para centrales

termoeléctricas Resolución 671/97 Se establecen los términos de referencia para la elaboración del DAA para centrales

hidroeléctricas Resolución 672/97 Se establecen los términos de referencia para la elaboración del EIA para líneas de

transmisión y subestaciones Decreto 1180/ Sobre licenciamiento ambiental. Deroga el 1753/94 Fuente: Equipo consultor, 2005

3.3 ANALISIS DE LA GESTION AMBIENTAL ACTUAL

El SINA, representa un avance importante con respecto a la gestión ambiental pasada,

ya que como lo plantea la Contraloría General de la República –CGR-, con el SINA se

ha generado una dinámica significativa alrededor de lo ambiental en los escenarios

políticos, económicos y sociales. Es difícil no aceptar que desde su creación se ha

realizado un significativo conjunto de acciones en procura del desarrollo sostenible, se

han establecido nuevas normas ambientales, se han puesto en marcha varios

instrumentos económicos como las tasas retributivas por vertimientos, obras de

mejoramiento ambiental, campañas de educación ambiental, convenios importantes

como el de producción limpia y otros.

No obstante, se identifican diversos problemas a nivel del SINA, como consecuencia

entre otros factores a la falta de voluntad política, al inapropiado ordenamiento

jurídico y la falta de convergencia y coordinación entre los actores públicos, privados y

Pág. 92


mixtos. Entre los problemas mencionaremos a continuación los que tienen directa

relación con la planificación estratégica, es decir a nivel de PPP.

§ Desarticulación en la implementación de la política ambiental en todos los niveles

SINA originando una desarmonización entre la planificación y la ejecución.

§ Falta instrumentos y mecanismos de Gestión Institucional al interior de las

entidades SINA, incluyendo el MAVDT, que garanticen su retroalimentación y

mejoramiento continuo.

§ Persistencia por una cultura de ineficacia, ineficiencia, lo que incide en el proceso de

toma de decisiones

§ El mal entendimiento de la autonomía institucional, que aunque es esencial para la

gestión ambiental y para la toma de decisiones, dicha autonomía debe ser

consecuente con el desarrollo regional sostenible, con la política ambiental nacional.

§ Baja capacidad por parte de las instituciones para implementar las políticas

ambientales, originado por falta de recursos humanos, técnicos y económicos y

acrecentado por la deficiencia en los mecanismos de control.

Una vez descrita el esquema de Gestión Ambiental y contemplando la situación

medioambiental actual, la conclusión y en la que estamos de acuerdo es la expuesta por

Vega 24 , a pesar de las bondades del marco institucional creado por la Ley 99/93, el

complejo sistemas de relaciones políticas, biogeográficas y socioeconómicas que

condicionan el desarrollo de la gestión ambiental de Colombia, - con marcadas

características interinstitucionales, intersectoriales e interdisciplinarias-, amerita la

24 Vega, Op.cit., p.245

Pág. 93


revisión a fondo de la actual estructura funcional y organizacional de las entidades del

SINA, incluidas las entidades territoriales (departamentos, Municipios y Distritos) y las

Entidades Científicas adscritas y vinculadas al MAVDT.

De esta manera, se debería iniciar una tarea al interior SINA, cuyos objetivos mas

generales sea un rediseño de las estructuras funcionales, organizacionales y

procedimentales a través de mecanismos de participación y concertación con todos los

actores involucrados.

Igualmente, es importante establecer otros criterios al interior de los sectores

productivos, entre ellos el sector energético, como es el concepto de transversalidad

ambiental, que será analizado en el capítulo 4.

Pág.94


CAPITULO 4

EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATEGICA EN EL SECTOR

ENERGÉTICO

4.1 EAE COMO HERRAMIENTA DE DESARROLLO EN LA GESTION

AMBIENTAL DEL SECTOR ENERGÉTICO

Las actividades del sector energético, como la generación, transmisión y distribución de

electricidad, la exploración, explotación, transformación, transporte y distribución de

hidrocarburos y de carbón, otras fuentes de energía y los diferentes usos de energía,

producen impactos ambientales que deben ser considerados al definir la política para el

desarrollo energético sostenible del país

Como se mencionó en el capítulo 3, antes de la Ley 99/93 y sus decretos

reglamentarios, la gestión ambiental en el sector energético, se limitaba a estudios

técnico – económicos de factibilidad y algunos intentos de estudios ecológicos que no

influían profundamente en la factibilidad del proyecto.

Actualmente la gestión energética incluye la preparación de Planes de Manejo

Ambiental resultado de los estudios de impacto ambiental (EIA), que parten de un

conocimiento de la situación ambiental existente en el área de influencia del proyecto

de desarrollo, lo que permite después de variados análisis, determinar e identificar los

impactos ambientales significativos, previendo acciones y soluciones que eviten o

mitigen el impacto.

Pág.95


Se puede decir, que la gestión ambiental del sector energético se esta orientando a la

elaboración de estudios integrales de optimización ambiental, enfocado hacia el logro

del desarrollo sostenible.

En este contexto las políticas del estado se han encaminado a promover y estimular el

manejo adecuado del medio ambiente en el sector energético, des esta manera se

destacan las políticas ambientales sectoriales lideradas por la UPME, que ha

incorporado consideraciones ambientales en los Planes de Expansión de Referencia de

Transmisión y de Generación Eléctrica y en los PEN (como un concepto transversal),

igualmente las de ECOPETROL; ISA y otros del sector.

Igualmente, ha adquirido gran importancia las evaluaciones ambientales sectoriales,

como la realizada para el sector eléctrico en 1993 y los estudios de incidencia ambiental

en el planteamiento energético que realiza la UPME, incluyendo indicadores

energéticos y ambientales para el sector; sin embargo, surge la Evaluación Ambiental

Estratégica –EAE-, que se utiliza especialmente a nivel sectorial, aportando criterios y

elementos fundamentales en la toma de decisiones sobre políticas, planes y programas

sectoriales (PPP).

La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), como se mencionó en capítulos

anteriores, es un instrumento relativamente nuevo en la Gestión Ambiental, su

importancia radica en la coherencia con la evolución de la política ambiental hacia

instrumentos más preventivos que actúan en la cadena jerárquica de decisiones,

constituyéndose en un instrumento eficaz de la decisión estratégica.

La EAE aplicada en el nivel sectorial, aporta los criterios y elementos conceptuales

básicos y necesarios en el proceso de toma de decisiones sobre políticas, planes y

Pág.96


programas. Por ello, en la medida en que se haga uso de esta herramienta en las etapas

iniciales de la planificación de desarrollo sectorial y sea un requerimiento para los planes

de ordenamiento territorial, la EAE encontrará su razón de ser.

El Plan Nacional de Desarrollo 2002 – 2006 “Hacia un Estado Comunitario”, realiza

una aproximación hacia la EAE, en donde se establece el impulso a la incorporación de

la dimensión ambiental en los procesos de planificación sectorial con énfasis en ésta y el

fortalecimiento del actual proceso de licenciamiento ambiental..Es así como en el

marco de sus políticas, considera la Evaluación Ambiental Estratégica como un

instrumento que permite una evaluación integral de los asuntos ambientales que debe

utilizarse para la formulación de políticas de desarrollo sectorial sostenibles, es decir,

con viabilidad técnica, financiera y ambiental.

En el Plan Energético Nacional – PEN (1997 – 2010), se estableció, que para contribuir

al Desarrollo humano Sostenible era fundamental la debida consideración de las

interacciones energía – medio ambiente – economía – sociedad, así como la

determinación de impactos ambientales a lo largo de la cadena energética, con el

propósito de determinar acciones y correctivos, orientados a compensar los efectos

desfavorables del desarrollo energético y potenciar los efectos positivos.

Ahora bien, en el PEN 2003 – 2020, además de continuar con los objetivos definidos

en los planes anteriores, los objetivos relacionados con el medio ambiente y el uso

racional de energía han sido involucrados dentro de los otros, dado que son

transversales a los demás objetivos.

La implementación de la EAE, integra las anteriores consideraciones y determina los

impactos ambientales en el sector energético, pero no con el propósito de determinar

Pág.97


acciones y correctivos, sino acciones preventivas y restrictivas orientadas a mitigar los

efectos del desarrollo energético, antes de su aparición o presencia. Así una EAE puede

llegar a determinar cuando una política o plan de un subsector es económicamente

productiva, eficaz con los recursos energéticos, y compatible con el ambiente y la

comunidad, ya que una de las finalidades que se percibe en la implementación de la

EAE es lograr el desarrollo del sector energético de manera sostenible.

Igualmente, si se tiene claro que la principal externalidad que genera la utilización de la

energía es su impacto ambiental 1 , también es cierto que para lograr competitividad en

los mercados mundial y nacional se requiere que esta energía cumpla con las mejores

condiciones ambientales y que las fuentes que se utilicen sean aquellas que supongan

una mejor calidad de vida de la población; para el logro de este propósito se requiere,

entre otras estrategias, mejorar los controles ambientales para que se cumplan las

normas en materia de utilización de combustibles, carbón y desechos energéticos.

Este mejoramiento podrá ser posible a través de la implementación de la EAE, ya que

se podrán establecer desde la formulación de las políticas, planes y programas las

viabilidades y restricciones, que no deberán considerarse como una barrera para el

desarrollo energético, ni este último considerado como una amenaza para el medio

ambiente.

De acuerdo con todo lo anterior la EAE permitirá una evaluación comprensiva e

integral de los asuntos ambientales y puede utilizarse para establecer políticas de

desarrollo sectorial ambientalmente idóneas 2 que permitan la viabilidad técnica y

financiera de los proyectos del sector.

1 Colombia. UPME. Plan Energético Nacional PEN. Estrategia Energética Integral Visión 2003 – 2020. pág.163. 2 Banco Mundial. Evaluación Ambiental Sectorial .1998

Pág.98


Por tanto, es necesario contar con la herramienta de la EAE en el sector energético,

que permita evaluar condiciones presentes y futuras para poder plantear políticas

sectoriales con consideraciones ambientales que respondan a las expectativas de los

diferentes agentes, públicos, privados y mixtos, responsables de la gestión energética del

país y participes directos del proceso de toma de decisiones.

4.2 BENEFICIOS DE LA EAE EN EL SECTOR ENERGÉTICO

Para efectos de comprensión de este acápite, es necesario esclarecer algunos conceptos

que se irán utilizando a lo largo del desarrollo del capítulo, y que hacen parte

fundamental del contenido del mismo

• Lo económico, lo social y lo ambiental

La Constitución de 1991, clasificó la acción del Estado en tres grandes tipos de política:

la económica, la social y la ambiental, pero las preocupaciones ambientales y su estudio,

supone un análisis de las relaciones que surgen entre la naturaleza, las actividades

económicas y el hombre en general. Es así como el carácter interdisciplinario de lo

ambiental, hace que éste sea considerado como un todo, es una síntesis de las

situaciones naturales , de las actividades y de la presencia del hombre y sus

modificaciones variadas al medio.

Por tanto, la consultoría aplicará el concepto de ambiental en términos generales, donde implícitamente está contenido lo social, económico y lo ecológico.

Pág.99


• Transversalidad

Con el término de “transversal” se hace alusión a la ubicación que se pretenden ocupen

ciertos criterios dentro de una estructura, organización o nivel. Estos contenidos son

concebidos como ejes que atraviesan en forma longitudinal u horizontal un sistema o

estructura, de tal manera que en torno a ellos se deben articular los temas de las

diferentes áreas o componentes de una organización.

El planteamiento de los temas transversales aparece como un criterio inédito dentro del

conjunto de los lineamientos políticos energéticos; esta transversalidad permite en el

sector energético que el problema ambiental sea incorporado desde sus distintos

niveles, por ejemplo, desde la planificación, desde la organización misma del sector, en

la formulación de PPP, en la ejecución y operación de los proyectos energéticos.

Lo novedoso de la transversalidad estaría en la intencionalidad política de

institucionalizarla y normalizarla, para que lo ambiental se articule con todo el proceder

del sector energético.

La dimensión ambiental está influenciada por el desarrollo científico y tecnológico, en

este caso, por las diversas interacciones del desarrollo energético, en consecuencia, la

organización del sector energético debe garantizar sus transversalidad.

Según Angel 3 Lo ambiental, como elemento transversal, es cada vez más un factor que

determina el éxito de los proyectos energéticos…. El sector energético colombiano

3 Angel Sanint Enrique. Universidad Nacional de Colombia. IDEA. Gestión y Ambiente No.4. Necesidades de Investigación como apoyo a la gestión ambiental del sector energético. Bogotá, D.C. 2000. p.73

Pág.100


debe evolucionar en concordancia con los principios propios de un desarrollo humano

sostenible

• Participación

Se entenderá por participación a la actividad organizada, racional y consciente, por

parte de un determinado grupo social, con el objeto de expresar iniciativas, necesidades

o demandas, de defender intereses y valores comunes, de alcanzar fines económicos,

sociales o políticos y de influir, directa o indirectamente, en el proceso de toma de

decisiones, para mejorar la calidad de vida de la comunidad y del entorno.

Se trata del compromiso para la acción que deben tener los grupos sociales, frente a las

variadas circunstancias ligadas con el ambiente y las políticas de desarrollo que afectan

su territorio.

Esta participación debe darse por convicción y no por imposición, y debe derivarse

directamente de la comprensión sobre las formas de relación entre la sociedad y la

naturaleza, sus causas y sus consecuencias. 4

Una vez realizadas las anteriores aclaraciones se mencionan los beneficios de la EAE en

el sector energético:

• La EAE como herramienta ambiental estratégica, garantiza la aplicación del

concepto de sostenibilidad y además es transversal en la formulación de las PPP del

sector energético

4 Secretaría Ejecutiva Convenio Andrés Bello. Manual de Referencia sobre conceptos ambientales. Ciencia y tecnología No.27. Santafé de Bogotá, 1992.

Pág.101


• La EAE del sector energético, se constituye en el instrumento base del Gobierno

Nacional para tener una visión a corto, mediano y largo plazo de la planificación

del sector, resaltando los criterios ambientales, fundamentales en la formulación de

los políticas energéticas del Plan de Desarrollo y de los Planes de Expansión

Eléctrica.

• La EAE, permite evaluar la política sectorial, sus deficiencias y también sus

fortalezas; igualmente identifica problemas de institucionalidad (duplicidad de

esfuerzos o falta de compromiso institucional).

• Establece claramente los criterios de viabilidad, lo que repercute directamente en un

incentivo y apoyo a las inversiones ambientalmente sanas.

• La EAE determina la viabilidad y compatibilidad ambiental de PPP en el sector

energético, en función de las potencialidades y restricciones, lo que permite la

aplicación de medidas previas que evitan o reducen los impactos potenciales no

deseados.

• La EAE permite a través de la participación y el PTD definir sobre la viabilidad,

considerando los costos y beneficios ambientales de las PPPP del sector energético.

• La EAE es un instrumento democrático, ya que asegura la participación de los

diferentes agentes , públicos, privados y mixtos, bajo el concepto de transparencia,

que al igual que la participación, es otro pilar o eje fundamental dentro de la

implementación de la EAE que fortalece la legitimidad del proceso de toma de

decisiones.

Pág.102


• La participación, como eje central de la EAE, es un ejercicio de retroalimentación,

en donde los interesados aportan criterios para mejorar las alternativas en la

evaluación, y al mismo tiempo son informados y escuchados en sus requerimientos

o necesidades. (Ver Figura 4.1)

4.3 MARCO METODOLOGICO, POLÍTICO E INSTITUCIONAL PARA

LA APLICACIÓN DE LA EAE EN EL SECTOR ENERGÉTICO

4.3.1 Marco metodológ ico

Como resultado de los talleres de trabajo y de diversos análisis a partir de la

información secundaria, la consultoría resuelve implementar la metodología “Propuesta

conceptual y metodológica para la aplicación de Evaluaciones Ambientales Estratégicas

(EAEs) en Colombia”, diseñada por la Dirección Política Ambiental del Departamento

Nacional de Planeación – DNP. (Ver Anexo 1.)

Objetivo de la metodología.

• Incorporar las consideraciones ambientales en el momento indicado dentro del

Proceso de Toma de Decisiones (PTD)

Pág.103


Figura No. 4.1 Beneficios de la aplicación de la EAE en el sector energético

La EAE's del sector energético, se constituye en el instrumento base del gobierno para tener un visión a corto, mediano y largo plazo de la planificación del sector

La EAE's como herramienta ambiental estratégica, garantiza la aplicación del concepto de sostenibilidad y además es transversal en la formulación de los PPP del sector energético

Permite evaluar la política sectorial, sus deficiencias y también sus fortalezas, identificando problemas de gestión institucional como duplicidad de esfuerzos y falta de compromiso

Establece claramente los criterios de viabilidad, facilitando los procesos de inversión ambientalmente sanos

Determina la viabilidad y compatibilidad ambiental de OPPP, en función de las potencialidades y restricciones de los recursos energéticos y de las áreas a

La EAE's son las herramientas de gestión que permiten la democratización y socialización de las PPP a través de la participación en el PTD

La EAE's como instrumento democrático además de asegurar la participación, también garantiza la transparencia, legitimando el PTD

La EAE's incentiva la voluntad política, aplicación de medidas ambientales preventivas y decisones en términos de sostenibilidad y a la promoción de

BENEFICIOS DE APLICACIÓN DE LA EAE's EN EL SECTOR ENERGÉTICO

Pág.104


Pasos para la ejecución de la EAE

1. Tamizaje 5 : Permite identificar el tipo de iniciativa que debe ser sometida a la

aplicación de la EAE. Generalmente corresponden a las iniciativas que generan

impactos significativos a nivel ambiental.

2. Descripción del proceso de toma de decisiones: El promotor debe establecer

claramente el proceso de toma de decisiones (PTD) de la propuesta, se describirá la

retroalimentación entre las diferentes actividades, procedimientos de consulta y

participación, fuentes de insumos

3. Focalización 6 : Determina el alcance específico de la evaluación, mediante la

formulación de los términos de referencia, a través de los cuales se desarrollará la

evaluación. Esta fase es importante porque es el primer ejercicio participativo entre

el promotor de la iniciativa y los posibles interesados y por otra parte porque la

formulación del alcance permite determinar los principales impactos en los cuales se

debe focalizar la evaluación y las alternativas que deben ser consideradas.

4. Identificación de momentos clave dentro del PTD: Los momentos claves son

aquellos del PTD donde se toman decisiones con implicaciones o injerencias

ambientales, para ello se utilizan herramientas como análisis de costo – beneficio.

Modelaciones, pamneles de expertos, SIG, matrices de impacto, diseño de

escenarios futuros, listas de chequeo, entre otros.

5. Evaluación del momento de decisión: Constituye una revisión exhausta de la

descripción del momento clave de decisión y aplicar un conjunto de criterios

5 Los expertos la llaman Screening 6 Se conoce también como scoping

Pág.105


denominados procedimentales 7 , asegurándose que la decisión tomada en cada etapa

es la mejor.

6. Reporte: Requisito indispensable de la EAE, es el documento físico que contiene

los resultados de la evaluación así como la marcos metodológicos para la obtención

de los mismos. El reporte incluirá el informe medioambiental donde se describirá el

estado actual del entorno, evaluación y predicción de los efectos significativos en la

aplicación de la iniciativa, alternativas para prevenir o mitigar los impactos y como

la iniciativa contribuye al desarrollo sostenible en el ámbito nacional y regional.

7. Revisión: El objetivo esencial es verificar que la EAE se haya realizado de manera

efectiva y con los criterios de sostenibilidad. Esta revisión debe suponer un grupo

de especialistas, autoridades ambientales y representantes de la comunidad. Puede

dar lugar a la creación de un comité de coordinación para EAE.

8. Seguimiento: Los resultados de la EAE, pueden ser objeto de seguimiento, no en

términos de medición, sino de verificar que los proyectos que se derivan de la

iniciativa son los deseables y los esperados, no se monitorea los impactos sino la

implementación de la iniciativa.

Este marco metodológico, constituye la base conceptual que permitirá determinar los

lineamientos para la aplicación de una EAE en el sector energético. ( Ver figura No. 4.2)

7 Nombre tomado de la metodología de ANSEA

Pág.106


Pág.107


4.3.2 Marco político

En desarrollo de los mandatos constitucionales, el congreso y los gobiernos de turno,

han ido implementando respecto del sector energético, la legislación ambiental

correspondiente, como se describió en el capítulo 3.

Los principales instrumentos de política del sector energético se consignan en las leyes,

en los lineamientos de política del Consejo Nacional Ambiental, en los Planes

Energéticos y en los Planes de Expansión de Referencia Generación y Transmisión.

(Ver Figura 4.3).

La Ley eléctrica (Ley 143/94), establece que es responsabilidad del Estado “asegurar la

adecuada incorporación de los aspectos ambientales en la planeación y gestión de las

actividades del sector”

Parte de la política energética se encuentra contenida en los Planes Energéticos

Nacionales, realizados por la UPME, en ellos se dan los lineamientos de política para el

desarrollo del sector energético a largo plazo. A la fecha la UPME ha realizado tres

planes , el primero de ellos publicado en 1994, cuyo contenido se basa en estudios

iniciados por la Comisión Nacional de Energía y finalizados por la UPME; el segundo

plan fue publicado en 1997 “Autosuficiencia Energética Sostenible”, que define las

acciones y prioridades en cuanto al incremento de exportaciones energéticas, la gestión

eficiente de la demanda y uso racional de energía, el apoyo a la gestión ambiental

energética, la promoción a la investigación y desarrollo tecnológico y los aspectos

institucionales de la energía. 8 ; el actual plan corresponde al tercero, denominado

8 Colombia. DNP – CONPES 3120. Estrategia para el mejoramiento de la gestión ambiental del sector eléctrico. Bogotá,D.C. 2001

Pág.108


Figura No. 4.3 Resumen Legislación Ambiental

Sector Energético

Ley 23/73

Decreto Ley 2811/74

Ley 99/93

Leyes y Decretos principales

Ley 6/76 Convenio OLADE Decreto 2119/92 Creación UPME Decreto 1933/94 Trnasferencias del SE Ley 142/94 Ley de Servicios Públicos Ley 143/94 Ley Eléctrica Decreto 1188/04 Licencias Ambientales Decreto 948/94 Contaminación Atmosférica Ley 188/95 Plan Nacional de Desarrollo 19951998 Salto Social

Resoluciones Ejecutivas o Ministeriales

Res. 668/97 TR D.A.A. Líneas de Transmisión y Subestaciones Res. 669/97 TR D.A.A Centrales Termoeléctricas Res. 671/97 TR D.A.A Centrales Hidroeléctricas Res. 672/97 TR EIA Lineas de Transmisión y Subestaciones

Acuerdos de CAR's

Ordenanzas y Decretos Departamentales

Acuerdos y decretos Municipales

CONPES

Pág.109


“Estrategia Energética Integral, Visión 2003 – 2020”, cuyas líneas estratégicas y

objetivos siguen siendo los mismos definidos en los planes anteriores, salvo la

adecuación institucional del sector energético al nuevo ambiente de mercado 9 y los

objetivos relacionados con el medio ambiente y el uso racional de energía que se

encuentran inmersos en los otros por su condición de transversalidad a todos ellos.

Los Planes de Expansión de Referencia Generación – Transmisión 1998 – 2010 y 2004

– 2018, brindan información sobre las estrategias de generación y transmisión

requeridas para satisfacer la demanda estimada de energía; y en general, los

requerimientos de combustibles a corto y largo plazo a nivel nacional, de otra parte, la

última edición contiene recomendaciones precisas con respectos a la ampliación de la

capacidad de interconexión entre Colombia – Ecuador y Colombia – Panamá.

Es necesario mencionar los aspectos relacionados al Uso Racional y Eficiente de la

Energía, considerada como una estrategia transversal a todos los objetivos del PEN,

cuyo importancia radica en que es una medida efectiva para propiciar el crecimiento

económico, el desarrollo social, el bienestar nacional contribuyendo a la sostenibilidad.

Su incorporación representa un reto si se tiene en cuenta la coyuntura del marco

económico de globalización y nuevos horizontes de mercado como son el ALCA y

APTA. Toda esta estrategia reposa sobre la base legal de la Ley 697 de 2001.

Sin embargo, es importante considerar que todas la política energética y ambiental

obedece a un proceso de decisiones en donde participan tres niveles como son el

ejecutivo representado en la Presidencia de la República, en los Ministerios de Minas y

Energía y Medio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y el

Departamento Nacional de Planeación; el poder legislativo por el Congreso (Senado y

9 Colombia. UPME. Plan Energético Nacional . Estrategia Energética Integral, Visión 2003 – 2020. Bogotá, D:C. 2003

Pág.110


Cámara) y el planeador - ejecutor que puede ser agente público o privado. ( Ver Figura No. 4.4)

4.3.3 Marco Institucional

La ley 99 de 1993 definió el Sistema Nacional Ambiental SINA 10 y sus articulaciones

con las entidades nacionales en el ámbito ambiental, previamente descritas en el

Capítulo 3.

El MAVDT en el marco del SINA, es el ente planificador, coordinador y orientador de

la gestión ambiental y de las corporaciones autónomas regionales como autoridades

ambientales y ejecutoras de la política ambiental.

Figura No. 4.4 Esquema General del Proceso de Decisiones

10 SINA como conjunto de institucionres que permiten la puesta en marcha de los criterios ambientales contenidos en la ley 99

EJECUTIVO -DNP

LEGISLATIVO

PLANEACION Y EJECUCIÓN UPME – CREG – PSSP

ISA – ECOPETROL – ECOGAS – GAS NATURAL – Y OTRAS

Pág.111


A nivel sectorial, existen funciones y responsabilidades en el manejo ambiental a cargo

del Ministerio de Minas y Energía MME, sin embargo, no existe una incorporación de

unidades ambientales en las organizaciones sectoriales del gobierno, es el caso de la

UPME que no cuenta con un equipo especializado en esta materia para llevar cabo las

funciones ambientales asignadas.

De acuerdo al documento CONPES 3120, el marco institucional del sector energético

se entiende de la siguiente manera:

• En materia de coordinación intra-sectorial (eléctrico), se cuenta con el comité

Ambiental del SE (CASEC) 11 , como órgano de concertación y consulta, a través de

esta instancia se articula las políticas energéticas y ambientales.

• De manera general el MME realiza una evaluación que integre los avances de los

compromisos ambientales de los sub-sectores energéticos, consignados en los

documentos de política y en los instrumentos de gestión concertados con el

MAVDT.

• El MME debe apoyar las iniciativas de ordenamiento territorial municipal y regional

con su labor de planificación realizada a través de la UPME, con base en la

herramienta del Sistema de Información de Potencialidades y Restricciones para el

desarrollo de proyectos minero energéticos (SIPR). El MAVDT, DNP, DANE,

ECOPETROL IDEAM, IGAC INVEMAR y demás entidades, deben contribuir

con el suministro de información técnica requerida para el funcionamiento de ésta

herramienta.

11 El CASEC cuenta con cuatro subcomités, el de centrales hidráulicas, el de líneas de transmisión, el de centrales térmicas y el de asuntos legales.

Pág.112


• El MAVDT conjuntamente con las CAR¨s definen e incorporan los referentes

regionales ambientales para el ordenamiento territorial y las determinantes

ambientales sectoriales.

• El MAVDT, y el MME, definen los criterios técnicos ambientales a ser

incorporados en la formulación de las políticas y proyectos del sector energético,

igualmente definen los alcances y lineamientos para la aplicación de evaluaciones

ambientales estratégicas EAE´s del sector, teniendo en cuenta los criterios de

ecosistemas estratégicos.

• El MME debe realizar la estimación de los costos ambientales en proyectos del

sector y evaluar, la incorporación de dichos costos a los modelos de planeación

energética.

En la Tabla No. 4.1 se resume la institucionalidad del sector energético

Tabla 4.1 Institucionalidad Sector Energético

AMBITO DE GESTION DESCRIPCION ACTORES

Políticas • Formulación de políticas nacionales energéticas.

• Adopción de políticas relacionadas con el aprovechamiento integral de los recursos naturales y asegurar la adecuada incorporación de los aspectos ambientales en la planeación y gestión de las actividades del sector

MME

UPME - DNP –

DIE

• Formulación de políticas nacionales ambientales

• Preparación con la señoría del DNP, los PPP y proyectos que en materia ambiental deban incorporarse en el Plan de Desarrollo

MAVDT

DNP - DPA

Pág.113


Tabla 4.1 Institucionalidad Sector Energético

AMBITO DE GESTION DESCRIPCION ACTORES

Nacional y en Plan Nacional de Inversiones • Establecimientos de los criterios ambientales

que deben ser incorporados en la formulación de los PPP sectoriales previa consulta con éste

Planeación • Planear de manera integrada el sector, determinar los requerimientos energéticos de la población, recomendar políticas estratégicas para el desarrollo del sector minero – energético

• Organizar y mantener el sistema de información oficial del sector (SIPR)

UPME

MME – DNP

Regulación • Regular la operación y comercialización del sector energético

• Determinar las normas ambientales mínimas y las regulaciones de carácter general sobre el ambiente a las que debe someterse el sector energético

• Dictar regulaciones de carácter general tendientes a controlar y reducir la contaminación mediante la determinación de límites permisibles o estándares

• Evaluar los EIA y expedir o suspender las licencias ambientales del sector

UPME - MAVDT

MME – CREG

- DNP – CAR’s

Supervisión y Control • Inspección, control y vigilancia de las entidades generadoras y prestadoras de servicios

• Control en el cumplimiento de normas ambientales en los planes y programas desarrollados por el sector minero – energético

•

SSPD

MME – MAVDT

CAR’s

Fuente: Equipo Consultor. 2005

Pág.114


4.4 RECOMENDACIONES PARA LA IMPLEMENTACION DE LA EAE EN EL SECTOR ENERGÉTICO

En este aparte se presentan las recomendaciones generales y particulares a ser

consideradas en el proceso de implementación de la EAE en el sector energético.

4.4.1 Frente a la aplicación de la EAE

Si bien la EAE podría implementarse a través del establecimiento de un requisito legal,

es necesario que las instituciones públicas involucradas en el sector energético

(referenciadas en el marco institucional) en todos los niveles apoyen y generen el marco

político, legal y administrativo relacionado con la herramienta. Se requiere un

compromiso mas allá de los interese particulares y políticos.

Es claro que la EAE puede afectar la forma en la que se toman las decisiones a nivel

estratégico. Se pretende entones que la EAE sea integrada de tal manera que minimice

la duplicación y maximize la sinergia.

En este sentido, para desarrollar EAEs en el sector energético se requiere de una u otra

manera:

ü Fortalecimiento del apoyo político

ü Creación de condiciones legales y administrativos que permitan la efectiva

aplicación de la EAE

ü Diseminación de buenas prácticas

Al realizar la EAE, la UPME, el MME, ISA, ECOPETROL, MINERCOL y demás

organizaciones aprenden a pensar en términos de integración ambiental y

Pág.115


sostenibilidad; al tiempo que se establecen nuevos canales de comunicación entre ellas.

Lo anterior implica en ocasiones contar con el apoyo de consultores externos, sin

embargo, los promotores de la iniciativa son los que deben liderar y participar

activamente en la realización de la EAE. Para el caso sería la UPME en trabajo

conjunto con las unidades ambientales y de planeación de los sub-sectores, los

encargados de liderar la implementación de la EAE’s según corresponda.

Las barreras institucionales pueden ser un obstáculo para el progreso de la EAE`s y

pueden explicar en parte la oposición política. En este caso, la UPME podría intentar

liderar casos pilotos para el sector energético demostrando los beneficios de la EAE y

reducir la oposición.

Frente a los costos asociados a la realización de la EAE’s en el sector energético, éstos

varían enormemente, son afectados por el nivel de la información recolectada y el

análisis llevado a cabo, el nivel de detalle de la iniciativa propuesta; así como su nivel

jerárquico y la dimensión geográfica en la cual se aplica la iniciativa.

4.4.2 Frente a la determinación de la participación

La consulta y la participación forman parte integral de la EAE’s del sector energético y

deben llevarse a cabo desde las etapas tempranas del PTD; de esta forma se garantiza

que los interesados, agentes públicos, privados y mixtos, se familiaricen con el nuevo

proceso y contribuyan más al debate. De otro lado, al realizar la participación de esta

manera, se genera una mayor credibilidad hacia los interesados

Durante el proceso de identificación, discusión y evaluación de las alternativas

estratégicas, es útil involucrar a los interesados, que en este caso son los agentes

públicos, agentes privados, agentes mixtos, la comunidad y sus representantes,

Pág.116


entidades de control y representantes del más alto nivel político, ya que se evitan las

oposiciones que puedan presentarse posteriormente por parte de los mismos, en los

pasos siguientes del PTD.

Se debe asegurar la efectiva comunicación con otras instituciones y con el público, a fin

de establecer metas claras en lo relacionado con el reporte de la EAE, la conformación

del equipo multidisciplinario que se requiere, asegurar la colaboración entre las

autoridades de planificación y ambientales, lograr la retroalimentación, prever suficiente

tiempo y recursos para llevar a cabo la participación y asegurar que los resultados de la

evaluación sean tomados en cuenta en la decisión final.

Dentro de los participantes se deben incluir: los ministerios de MAVDT , MME, las

autoridades ambientales como las CAR’s, los gobiernos locales/regionales, DNP , la

Unidad de Planeación minero energética y oficinas de planeación de los agentes

involucrados, las ONG, entidades de control y regulación como, CREG, SSPD, la

comunidad y la academia. Se puede considerar adicionalmente la presencia del sector

privado y las organizaciones externas que tengan interés en el área de estudio; toda vez

que esto permite desarrollar un proceso iterativo y flexible.

4.4.3 Frente al tamizaje

Se deberá determinar si la iniciativa responde entera o parcialmente a las políticas

consagradas en el Plan Nacional de Desarrollo, de ser afirmativa la respuesta, la

iniciativa requerirá la aplicación de la EAE.

Es la iniciativa (PPP) parte de una estrategia de desarrollo contemplada en documento

CONPES y su fundamentación está basada en principios de gestión ambiental,

regulación ambiental, desarrollo de instrumentos de planificación, de ser así, la iniciativa

requiere la aplicación de la EAE.

Pág.117


De acuerdo a un análisis realizado por expertos, se definió un listado de iniciativas que

estarán sujetas a EAE en el sector energético, como son el Plan Nacional de Desarrollo

Minero, Plan Energético Nacional, Plan de Expansión de Referencia Generación y

Transmisión, sin embargo, es importante resaltar que estas iniciativas se formulan por

mandato legal y requerimiento administrativo, pero es su interacción con el medio

ambiente y sus potenciales efectos sobre él, lo que hace de estas iniciativas sujetas a

EAE.

La aplicación de la EAE en el sector energético obedecerá a diversas evaluaciones que

permitan establecer el grado de injerencia de éstas sobre el medio ambiente, en este

sentido, el primer concepto ha evaluarse es si la iniciativa tiene incidencia sobre la

promoción del desarrollo sostenible, A mayor injerencia e incidencia mayor es la

probabilidad de aplicarse una EAE.

La EAE será necesaria cuando la iniciativa en sí misma genere efectos ambientales o se

vé afectada o limitada por el medio ambiente, ó bien que la iniciativa contribuya a

mitigarlos y prevenirlos.

El desarrollo de proyectos formulados a partir de PPP, son sujetos de aplicación de una

evaluación de impacto ambiental, plan de manejo ambiental o de licencia ambiental? de

ser afirmativa lo más adecuado es la implementación de la EAE en el marco de los

PPP.

Pág.118


4.4.4 Frente al proceso de toma de decisiones (PTD)

De manera general, la política se ocupa sobre las determinaciones del que hacer y la

estrategia se refiere a las diferentes alternativas y determinaciones que sean necesarias

considerar para saber como hacerlo, de tal manera que se cumplan los objetivos

propuestos; por lo anterior es necesario que exista un grupo de personas que realicen

dicho proceso, que no son otros quienes realizan el proceso de toma de decisiones.

Es importante resaltar que las decisiones estratégicas, que para efectos de la consultoría

son aquellas tomadas en le nivel de la planeación, se deciden en la cúpula de la

organización, cualquiera sea su nivel.

No existe hasta hoy una forma única, de trazar un organigrama en el sector energético

que asigne a una organización específica la responsabilidad de formular las políticas,

planes y programas, ya que ellas obedecen a los intereses de los involucrados en la

iniciativa y a los intereses políticos y económicos de los promotores.

La función de política y planificación sectorial, y lo ambiental como concepto

transversal, se concibe como un proceso racional de toma de decisiones sobre lo que se

ha de hacer y como de deberá hacer, es decir quienes participen en el proceso de toma

de decisiones deberán orientar la actuación de la gestión armonizándola con la política

nacional ambiental (teniendo en cuenta incluso los compromisos internacionales

ambientales), la normatividad legal vigente (tanto le legislativa como la técnica) y la

participación como eje central de la EAE.

En el sector energético, se identifican tres ámbitos o tipos de estructura organizativa

para el proceso de toma de decisiones, de acuerdo a los agentes participantes, ellos son

Pág.119


• PTD agente público

• PTD agente privado

• PTD agente mixto El PTD agente público. Realizado por el sector oficial, bajo la coordinación de la

UPME, como unidad de planeación del sector minero energético, con la cooperación

de las unidades de planeación competentes de los ministerios y entidades relacionadas

con el sector (MME, MAVDT, ECOPETROL, entre otras), entidades territoriales

ambientales y administrativas, entidades de control y participación comunitaria, con el

objetivo fundamental de orientar, fomentar una adecuada actuación y conforme a los

lineamientos de política ambiental estatal. (Ver Figura No. 4.5 y 4.6)

El PTD agente privado. Es el proceso liderado por el sector empresarial, a través de

organizaciones sectoriales o en cabeza de un único individuo, con el objetivo de

orientar, desarrollar y controlar su actuación o gestión de desarrollo mediante el

cumplimiento de la política y objetivos ambientales estatales. Es decir, que aún no

siendo el estado participe del proceso, el agente privado deberá cumplir las normas

legales y técnicas y ser armónicos con la política energética nacional. Pero no

necesariamente se acogerá a los Planes de desarrollo sectorial, es decir, podrá asumir

por cuenta propia los costos y los beneficios de una determinada iniciativa.

El PTD agente mixto. Es aquella realizada y liderada por un conglomerado

compuesto de representantes de diversos estamentos que pueden ser públicos, privados

o empresariales, ciudadanos, ONG, bajo la asesoría de unidades de planeación

competentes (MME), siendo partícipe en el cumplimiento de los objetivos de la política

ambiental nacional y al igual que la privada podrá asumir por cuenta propia los costos y

los beneficios de una determinada iniciativa. (Ver Figura No. 4. 7 )

Pág.120


Figura No. 4.5 Proceso de Toma de Decisiones de PPP Agente Público

PLA

NEACIÓN

Diagnostico

Perspectiva

Escenario Futuro

Propuestas de:

* Políticas * Planes * Programas

EJECUCIÓN

Proyectos

ACCIÓN ACTOR

Evaluación Preliminar

Evaluación de PPP propuestos

Aprobación de PPP

IMPLE

MENTA

CIÓN

SEGUIMIENTO

UPME

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA

ENTIDADES PRIVADAS O PÚBLICAS

Pág.121


MINISTERIO MINAS ENERGIA

UPME CREG PSSP

ECP ECOGAS ISA ISAGEN BP OTROS

MAVDT

DNP

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA

DIRECTRICES CONTROL PLANEACIÓN Y EJECUCION

Figura No. 4.6 Actores institucionales en el PTD de una EAE en el sector energético

Pág.122


Figura No. 4.7 Proceso de Toma de Decisiones de PPP Agente Mixto o Privado

PLA

NEACIÓN

Diagnostico

Perspectiva

Escenario Futuro

Propuestas de:

* Políticas * Planes * Programas

EJECUCIÓN

Proyectos

ACCIÓN ACTOR


Evaluación de PPP propuestos

Aprobación de PPP

IMPLE

MENTA

CIÓN

SEGUIMIENTO

ISA ECOPETROL

OTROS

GERENCIA DE AGENTES


Plan Expansión MINISTRO DE MINAS

Pág.123


4.4.5 Frente a la focalización y momentos claves de decisión

La etapa de focalización es muy importante, por cuanto se definen los aspectos a ser

considerados dentro de la evaluación:

• Identificación de actores: públicos, privados, mixtos, comunitarios, ONG’s, la

academia. Los tres primeros deberán en todo caso estar relacionados con el

sector energético y ambiental.

• Características específicas del área de influencia en donde tendrá incidencia la

formulación de las PPP. En este aspectos debe considerarse la escala del trabajo

y su presentación

• Alcance de los PPP, en este punto se tendrá en cuenta que se quiere hacer con la

iniciativa, que se busca, sus objetivos, metas y hasta donde se pretende llegar.

• Estado de la información: debe realizarse una verificación de la información

disponible en cantidad, calidad y homogenidad.

• Evaluación de impactos. Se realizará una lista de posibles impactos mediante

predicción de los mismos, con base en juicios de expertos y en resultados de

otras experiencias relacionadas con las iniciativas. Tal es el caso por ejemplo de

proyectos como el de la Hidroeléctrica de Urrá, que generó diferentes impactos

sociales, económicos, culturales y ambientales, tomar en consideración estos

casos permite que experiencias futuras no vuelvan a repetir los mismos errores.

La integración de evaluaciones ambientales previas del sector energético,

permite y facilita identificar alternativas deseables.

• Evaluación de las alternativas. En este aparte se analiza cual alternativa es la más

compatible con el concepto de sostenibilidad (desarrollo – medio ambiente),

incluyendo la posibilidad de no realizar o llevar a cabo la iniciativa. En todo

caso, la selección de la alternativa es juzgada por expertos y puede constituirse

Pág.124


en la fase más dinámica de la implementación de la EAE. En esta fase será muy

útil desarrollar la formulación de alternativas dentro del contexto de varios

escenarios futuros; los ejercicios de prospectiva nacional y regional podrán ser

utilizados para tal fin, aquí es importante resaltar el ejercicio prospectivo

realizado por la UPME con un horizonte de 20 años denominado “Futuros

para una Energía Sostenible en Colombia” 12 y que habrá de ser referente para la

implementación de la EAE sectorial.

• Selección de objetivos e indicadores. El juicio de expertos puede ser utilizado

para refinar la delimitación y el enfoque de los asuntos ambientales, en esta parte

de la evaluación es muy adecuada la participación de la academia para definir los

indicadores que permitirán validar la implementación de la iniciativa.

En cuanto a la focalización es importante mencionar que toda iniciativa del sector

energético deberá tener como referente y marco procedimental al Sistema de

Información de Potencialidades y Restricciones Técnicas Económicas y Ambientales

para el Desarrollo Minero Energético del País, realizado por la UPME,

El SIPR permite evaluar la bondad relativa de las áreas del país favorables o nó a la

explotación minero energética; como objetivo general del sistema se tiene identificar los

sitios más aptos en todo el territorio nacional que permitan el desarrollo de futuros

proyectos energéticos. Lo anterior conlleva a identificar igualmente las restricciones

presentadas por las áreas para el desarrollo de estos proyectos, con base en la

distribución, cantidad, abundancia o vulnerabilidad de los recursos y del medio ante la

implementación de un proyecto.

12 Colombia. UPME. “Futuros para una energía Sostenible en Colombia”. Bogotá, D.C.. 2000

Pág.125


Concluyendo el SIPR pretende:

• Proporcionar criterios técnicos y ambientales para la planeación de políticas,

planes y programas en el sector energético

• Establecer un catálogo de áreas potencialmente explotables para la generación

energética, siendo un apoyo para los inversionistas del sector energético a nivel

nacional e internacional

• Permite establecer una evaluación preliminar de impactos ambientales de los

diferentes proyectos energéticos, elemento esencial en la focalización y de gran

utilidad para la gestión ambiental del sector energético como de las autoridades

ambientales competentes como el MAVDT y CAR’s y de la unidad ambiental

del MME.

• Entregar información primaria y secundaria en los niveles público (SINA),

académico y privado, lo que ahondaría en beneficios en el PTD.

4.4.6 Frente a la evaluación del momento clave de decisión

Frente a la evaluación de las consideraciones ambientales, se pueden desarrollar

diferentes aproximaciones y métodos. En este sentido, es apropiado como se mencionó

anteriormente hacer usos de herramientas y métodos apropiados que den una seria

aproximación a las interacciones iniciativa - medio ambiente. En esta etapa sería

igualmente válido utilizar al SIPR como instrumento de consulta, el no hacerlo podría

tener serias implicaciones en términos de costos generales para una determinada

iniciativa.

Será muy apropiado, en esta etapa crear modelos de simulación, bajo el auspicio o

supervisión de expertos, que permitan determinar las posibles implicaciones

ambientales al momento de implementar la iniciativa. Otros métodos para valorar los

Pág.126


impactos pueden ser los análisis de costo – beneficio, matrices de valoración cualitativa

y cuantitativa de impactos.

En la evaluación de las consideraciones ambientales, es necesario revisar cómo las

alternativas seleccionadas llevan al cumplimiento de los objetivos medioambientales, es

decir, estas deben estar relacionadas con objetivos de protección ambiental y

sostenibilidad. La definición de estos objetivos debe hacerse con referencia a los

objetivos y prioridades regionales y nacionales. Dentro de los mismos se encuentran:

proteger el medio ambiente, promover la seguridad, promover la accesibilidad y

promover la eficiencia económica y la eficiencia de las actividades económicas. Estos

objetivos obedecerán a los lineamientos expuestos en el PEN, URE, en los Planes de

Expansión y demás programas del sector y serán al mismo tiempo referentes para

determinar los indicadores con las que se comparan las alternativas expuestas.

Referente a la línea base, es necesario interpretar las características y las condiciones del

ambiente y los recursos ambientales en un área determinada. Las condiciones de línea

base deben ser determinadas con referencia a los asuntos, problemas e indicadores

identificados para la iniciativa considerada. El nivel de detalle para la línea base es

generalmente adecuado e informativo en algunos casos.

4.4.7 Frente al reporte

Referente al reporte o informe, de acuerdo con experiencias de otros países que han

implementado EAE’s dentro del reporte se debe incluir la consideración de obstáculos,

los problemas que van a surgir al solucionar los problemas ambientales, opiniones

expresadas por los actores vinculados al proceso (resueltas y no resueltas).

Pág.127


El reporte puede presentarse acompañado por un resumen que puede ser técnico o nó.

Se sugiere que el reporte o informe vaya acompañado de la una buena parte de gráficas

que resuman la información presentada en texto, igualmente que contenga un numero

significativo de mapas que presente los aspectos mas relevantes tanto del área de

influencia de la iniciativa como de los resultados de la implementación de la misma.. Se

recalca el hecho de que es importante mostrar todos lo sistemas ambientales

considerados(caracterización física, biótica, social y económica) y los impactos

analizados a través de la matrices y de mapas de zonificación de impactos.

4.5 PLAN DE INTERCONEXIÓN ENERGÉTICA ENTRE COLOMBIA - PANAMÁ

En los capítulos anteriores se estableció el marco conceptual y metodológico de la EAE

y su aplicación a la triada PPP (Políticas, Planes y Programas), así como la importancia y

los lineamientos de aplicación de esta evaluación en el sector energético.

A continuación se establecerán los lineamientos necesarios para realizar una EAE en el

Proyecto de Interconexión Energético entre Colombia – Panamá, tomándolo como

caso aplicativo para referencia.

Es necesario aclarar, que de acuerdo al objeto inicial de ésta consultoria, se dio título de

“Proyecto” a la Interconexión Energética entre Colombia – Panamá, en reuniones

posteriores 13 se acordó que realmente es un “Plan” y se debe abordar como tal, de igual

manera, dentro del marco conceptual de la EAE se establece que el objeto de este tipo

de evaluación no es aplicable a un proyecto.

13 En Bogotá D.C., el diecisiete (17) de febrero de 2005, reunión entre el Ingeniero CIRO SERRANO, supervisor del Contrato UPME 1517- 31/2004, el Ingeniero LUIS HECTOR RUBIANO VERGARA, representante legal de la firma consultora COMPAÑÍA DE PROYECTOS AMBIENTALES E INGENIERÍA LTDA, el Ingeniero LUIS FERNANDO CADENA, funcionario de ISA 13 , y acompañantes de cada grupo con el objeto de informar sobre el alcance y estado de avance de la consultoría al grupo de ISA y los aspectos relevantes del Plan de Interconexión energética Colombia – Panamá.


4.5.1 Generalidades Plan de Interconexión Energética Colombia – Panamá

La Interconexión Energética Colombia – Panamá constituye la construcción de líneas

de transmisión de energía desde Colombia a Panamá, con el fin de integrarse con la

región Centroamericana, como es la Coordinación general Puebla-Panamá cuyo objeto

es proponer y promover la participación de las naciones de la región centroamericana

como una unidad.

Actualmente ISA - Interconexión Eléctrica S.A. (ISA), agente mixto de la nación con

una participación del 27.6% privado en Acciones para Todos y un 72.4% del Estado, se

encuentra liderando el Plan de Interconexión.

En la Figura No.4.8 se encuentra el área que comprende el Plan y sus posibles

alternativas.

Fuente: Colombia. ISA – Grupo de Desarrollo. Interconexión Colombia – Panamá. Medellín. Diciembre de 2.004. (47 diapositivas)

Figura No. 4.8 Área del Plan Interconexión Energética Colombia - Panamá


4.5.1.1 Antecedentes del Plan

La iniciativa de explorar la interconexión energética en Colombia y Panamá es un

asunto que se ha venido tratando desde mediados de los años 80´, pero se ha

fortalecido debido a las discusiones de planes de interconexión energética de redes

eléctricas regionales, como las de TRACTEBEL en 1.991 que estableció el Proyecto de

los Tres (acuerdos entre Colombia - Panamá y Venezuela) y OLADE en 1.996 que

realizó análisis energéticos estudiando la posibilidad de hacer realidad el Proyecto de los

Tres.

Paralelamente en Centroamérica, se realizaron análisis energéticos para la interconexión

centroamericana como el de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) en

1996 y el proyecto Sistema de Interconexión Eléctrica para América Central (SIEPAC)

que considera la construcción de líneas de transmisión en Panamá, Costa Rica,

Nicaragua, Honduras, El Salvador, y Guatemala 1 .

La compañía ISA no ha sido ajena a estas perspectivas, y en 1998 inició estudios de

prefactibilidad tendientes a analizar la viabilidad del Plan de Interconexión Energética

Colombia - Panamá, al respecto se han realizado las siguientes actuaciones 2 :

• Agosto de 1998, ISA realizó el estudio de prefactibilidad de la interconexión con

Panamá a 230 Kv, con un enfoque ambiental muy general. El resultado indicó

que técnicamente la interconexión es viable y que el proyecto reviste un grado

de complejidad ambiental.

1 ISA. Estudios de conexión del Proyecto de Interconexión Eléctrica Colombia – Panamá. Medellín., Julio de 2.004. 2 Ibíd.


• Diciembre de 1998, ISA realizó un estudio de prefactibilidad de una alternativa

de conexión que reduce los problemas ambientales mencionados en el primer

estudio.

• Desde finales de 2001 ISA y la Empresa de Transmisión de Energía S.A. –

ETESA- de Panamá acordaron realizar el estudio de factibilidad de la

interconexión eléctrica Colombia-Panamá. Del resultado de éste análisis se

acordó realizar un Diagnostico ambiental de Alternativas (DAA) para

determinar si la conexión es viable desde el punto de vista físico y ambiental.

• El DAA realizado ha identificado varias rutas viables que en resumen podrían

llevar a dos alternativas principales, una completamente terrestre, y otra

combinada con un tramo submarino y terrestre.

• En 2003, los gobiernos dieron un impulso importante al desarrollo del proyecto,

materializado en el “Memorando de Entendimiento” de la X Reunión de la

Comisión de Vecindad Colombo – Panameña. 3

• Con ocasión de la X Reunión de la Comisión de Vecindad Colombo -

Panameña, el día 28 de abril del 2003 se reunieron en Cartagena de Indias, los

Presidentes de Colombia y Panamá, abordando los temas de integración

regional.

4.5.1.2 Situación Ambiental. La complejidad ambiental del plan es alta, dada su potencial localización en lo que se

denomina el tapón del Darien, la cual alberga importantes áreas de protección y

conservación biótica de interés nacional e internacional, como el Parque Nacional de

los Katios y la Reserva Darién; así mismo, cuenta con una presencia importante de

comunidades (entre ellas Sapzurro, La Miel) y territorios étnicos. La complejidad física

3 Colombia. ISA – Grupo de Desarrollo. Interconexión Colombia – Panamá. Medellín. Diciembre de 2.004. (47 diapositivas)


se deriva del cruce por el Río Atrato, el cual en su área media y baja atraviesa una

llanura aluvial de suelos pantanosos e inundables 4 .

Con el fin de proteger esta área, en 1980, las autoridades panameñas crearon en el

Darién un Parque Nacional Protegido, con una superficie de 597.000 hectáreas, para

preservar su rica diversidad biológica. Su importancia ambiental es resaltada por la

UNESCO al declararla en 1981 como Patrimonio de la Humanidad y reconocerla en

1983 como Reserva de la Biosfera Internacional, considerándola una de las 25 regiones

más importantes del mundo para salvaguardar la biodiversidad.

Por otro lado, desde los años 50´s se ha dado gran importancia a la conservación de

esta área debido al interés de los ambientalistas por los impactos que generaría el

proyecto de la construcción de la vía panamericana. También se teme por el impacto

negativo que pueda tener sobre las comunidades de indígenas y negros que habitan la

zona.

Por estas razones y las establecidas en el Diagnóstico Ambiental de Alternativas

realizado por ISA, se determina que el Plan de Interconexión contempla un grado de

complejidad alto en el tema ambiental; sin embargo, ISA ha buscado varias alternativas

de ejecución, con el fin de minimizar las implicaciones ambientales negativas

significativas.

El aspecto de comunidades indígenas y negritudes en el área, también tiene un grado de

complejidad, la constitución de 1991 dio un paso muy importante en relación con los

derechos de las comunidades indígenas. En especial, se reconoce la diversidad cultural

del país e impone, tanto a los particulares como al Estado, el deber de protegerla.

4 ISA. Op. cit.


El proceso de desarrollo económico y social del país se orienta en los principios

contenidos en la Declaración de Río, donde señala: “Las poblaciones indígenas y sus comunidades, así como otras comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo, debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los estados deberían reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible”.

En cuanto a los impactos ocasionados por la transmisión de energía eléctrica son

relevantes: la tala de vegetación, el aumento de los procesos erosivos, la instalación de

torres metálicas y establecimiento de estaciones de tendido. Así mismo, debe tenerse

presente su efecto sobre la fauna silvestre, particularmente insectos y aves y sobre el

paisaje; aunque un trabajo mas detallado en el área revelaría los impactos con mayor

profundidad, a continuación se presentan los generales:

Tabla No. 4.2 Impactos del Plan de Interconexión

Impacto acumulativo Escenario esperado

Efectos derivados de campos magnéticos por líneas de transmisión en operación.

Aumento en el riesgo para la salud humana. Alteraciones en las

condiciones naturales de la avifauna. Fragmentación de habitas, aumento de la distancia entre fragmentos y la disminución de la continuidad asociada al cruce de líneas.

Pérdida de biodiversidad.

Eliminación o afectación de formaciones vegetales ubicadas en bosque, páramos y ecosistemas estratégicos y zonas de protección especial.

Pérdida de biodiversidad.

Aparición y fortalecimiento de los grupos y acciones armadas por las expectativas en torno al proyecto.

Aumento de la inseguridad y desplazamiento de la comunidad

hacia otras regiones.


4.5.2 Aplicación EAE para el Plan

Casos como la experiencia del proyecto Hidroeléctrico Multipropósito Urrá I, cuya

licencia ambiental para la construcción del proyecto fue otorgada mediante Resolución

0243 en 1.993 por el INDERENA a CORELCA, en donde su ejecución creo una serie

de controversias sobre los impactos generados por la construcción y puesta en marcha

de la represa, los cuales tienen que ver con la afectación social, económica y cultural de

todas las comunidades ubicadas en la cuenca del Río Sinú, en especial a la comunidad

indígena Embera Katio, así como la alteración del equilibrio ecosistémico por la

disminución del recurso pesquero, afectación del recurso hídrico, transformación del

paisaje, pérdida de la biodiversidad, deforestación de la cuenca alta del río y desecación

de humedales, entre otros, han generado conflictos tanto para el proyecto, como para

las autoridades y comunidades del área.

La experiencia Urrá cuestiona a los funcionarios de las instituciones del Estado, para

que hacia el futuro tengan en cuenta que los proyectos de desarrollo deben estimar

previamente los impactos que se puedan ocasionar. Los funcionarios tienen

responsabilidad por las decisiones que toman con relación a los megaproyectos que se

realizan en el país, donde se encuentra en juego, no sólo la diversidad biológica sino la

diversidad étnica y cultural. 5

El resultado de este tipo de experiencias, dejan al descubierto la necesidad de revisar las

políticas de construcción de megaproyectos entre los cuales están los energéticos. Los

problemas energéticos del país deben resolverse a través de nuevas y mejores

alternativas que además contribuyan al desarrollo sostenible.

5 La información sobre el Proyecto Urrá y sus conflictos, fue obtenida de apartes del Documento “¿Para dónde va Urrá?” sobre las memorias, incidencias y perspectivas de la ejecución del proyecto Hidroeléctrico de Urrá. Universidad Nacional de Colombia


La solución para que esta clase de megaproyectos no atente contra la diversidad cultural

y ecosistémica de la nación colombiana, es que exista entendimiento, cooperación y

armonía entre los pueblos tradicionales y el desarrollo; que los derechos e intereses de

los pueblos indígenas sean plenamente reconocidos y respetados, y que se tenga en

cuenta la conservación de la naturaleza.

Esto no significa que la ejecución de planes y programas se deje a un lado, porque de

igual manera son necesarias para el desarrollo de una nación, pero si es necesario que el

aspecto ambiental se encuentre inmerso desde los primeros lineamientos de planeación.

Por esta razón, es necesario aplicar la EAE al proceso de planeación del sector

energético, como es el caso del Plan de Interconexión Energética, que como ya se ha

establecido, tiene un grado de complejidad ambiental alto.

4.5.2.1 Beneficios ambientales de aplicación de la EAE en el Plan.

El Plan de Interconexión energética Colombia – Panamá con una EAE aplicada,

tendría los siguientes beneficios:

∗ La Empresa ISA contribuiría y participaría en el desarrollo del sector energético de

manera sostenible.

∗ El concepto de sostenibilidad se integraría transversalmente en todos los objetivos,

estrategias, programas y proyectos derivados del Plan, contribuyendo a que los

participantes de ISA y las otras entidades que intervienen actúen en términos de

integración ambiental y sostenibilidad.

∗ Se establecería desde la formulación del Plan las viabilidades y restricciones, que no

deberán considerarse como una barrera para el desarrollo energético, de igual


manera, el Plan tampoco se consideraría como una amenaza para el medio

ambiente.

∗ La EAE permitiría evaluar los impactos ambientales que generaría el Plan

(teniendo en cuenta los aspectos sociales y ecosistémicos), previniéndolos antes de

su posible generación, maximizando los beneficios económicos del Plan, ya que los

posibles conflictos de trabajo con la comunidad o restricciones por parte de

autoridades se habrían abordado desde el principio.

∗ La EAE determinaría si el Plan es económicamente productivo, eficaz con los

recursos energéticos, y compatible con el ambiente y la comunidad, de una forma

integral.

∗ La EAE ayudaría a la UPME, ISA, ETESA, MINENERGIA, MINAMBIENTE y

las comunidades del área a decidir sobre la factibilidad, considerando los costos y

beneficios ambientales del plan.

∗ El Plan de Interconexión tendría el respaldo de la EAE como un instrumento

democrático, ya que asegura la participación pública (comunidades del área y

autoridades como UPME, MINAMBIENTE y MINENERGIA) en el proceso de

toma de decisiones.

Analizando tres aspectos (mercado y competitividad, coordinación con autoridades y

participación comunitaria social), en la siguiente tabla se presentan las fortalezas de

aplicar la EAE en el Plan:

MERCADO Y COMPETITIVIDAD

POSIBLE SITUACIÓN ACTUAL SITUACION DESEABLE y POSIBLE (con EAE)

∗ Manejo del plan con una racionalidad económica, acciones puntuales y de mínimo costo.

∗ Manejo de una visión del desarrollo basada en ejes estructurales económico- legal-social y ecológico, sin integralidad.

∗ Falta de categoría del componente social

∗ Adopción de una noción de desarrollo basada en la relación de sostenibilidad y competitividad: frente a factores económicos, sociales, políticos, ecológicos y tecnológicos, que permitan crecimiento y eficiencia económica con equidad y participación social, uso racional de los recursos naturales y compromiso con las generaciones futuras.

∗ Construcción de una visión compartida de futuros y de largo


y su participación dentro de los estudios ambientales que se han realizado.

∗ Se puede considerar aplicar la EAE en el Plan como un costo más para su desarrollo y un limitante para su implementación.

plazo (ISA, UPME y entes comunitarios), a partir de la cual se definan estrategias que permitan hacer coherentes y consistentes acciones de corto, mediano y largo plazo evitando y minimizando incertidumbres y riesgos del entorno para los diferentes actores.

∗ Aplicación integral y estricta en el Plan, de los mecanismos de participación como factor de competitividad empresarial.

AUTORIDADES Y ENTES REGULADORES

POSIBLE SITUACION ACTUAL SITUACION DESEABLE Y POSIBLE (con EAE)

∗ Desarticulación entre ISA, UPME y MINAMBIENTE en trabajar conjuntamente el aspecto ambiental.

∗ Poca coordinación intra e interinstitucional.

∗ Poca integración de ISA en la pedagogía del SINA y de este con otros entes públicos sobre la participación ciudadana y su relación con la sostenibilidad económica y política del país.

∗ Plan de Interconexión Energético Colombia y Panamá concertado.

∗ Aplicación del marco legal que rige la participación. ∗ Fortalecimiento en ISA de su capacidad de negociación y de

gestión preventiva. ∗ Responsabilidad política integral con el sector económico,

político y social. ∗ Definición de agendas de trabajo conjuntas y compromisos

permanentes que garanticen la integralidad conceptual y operativa intra e interinstitucional.

∗ Formulación del Plan acorde con las realidades económicas, políticas y sociales de las regiones tanto de Panamá como de Colombia.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y COMUNITARIA

POSIBLE SITUACION ACTUAL SITUACION DESEABLE Y POSIBLE (con EAE)

∗ No inclusión de las comunidades en la toma de decisiones.

∗ Falta de acercamiento a los grupos comunitarios e indígenas del área del Plan.

∗ Procesos delicados de planeación por existencia de grupos al margen de la ley.

∗ El sector minero energético en Colombia es declarado como objetivo militar.

∗ Estructuración e implementación de un Plan Estratégico de Pedagogía de responsabilidad frente a la participación ciudadana como un derecho y un deber de los diferentes sectores y actores (económico, estatal, público, privado y sociedad civil)

∗ Coordinación entre ISA, ETESA y las comunidades. ∗ Definición del alcance de la Gestión social en el marco de la

política ambiental ligada a la prevención, mitigación y compensación de los impactos generados al medio social y natural por parte de los proyectos de desarrollo.

∗ Compromiso por parte de ISA ante la responsabilidad social. ∗ Abordaría la necesidad de construir la viabilidad del Plan en el

contexto cambiante del conflicto socio-político de Colombia y Panamá y su incidencia en los procesos y operaciones energéticos.

∗ Capacidad de ISA para reconocerse y hacerse reconocer como actor social.


4.5.2.2 Lineamientos de EAE aplicativos para el Plan

El proceso de planeamiento del Plan de Interconexión energética Colombia – Panamá

actualmente se encuentra en curso, por lo que a partir desde cero para introducir la EAE no

sería conveniente. Por esta razón, las directrices para la introducción de EAE en este proceso

son:

1. Optar por un enfoque flexible, evitar procedimientos rígidos y super detallados y acoger las

actividades que puedan realizarse.

2. Integrar el proceso de EAE al planeamiento del Plan y no al reves.

3. No alargar la decisión de aplicar la EAE, empezar y aprender, en vez de esperar.

4.5.2.2.1 Consideraciones generales

ð Realización de la EAE.

El Plan de Interconexión Energética Colombia – Panamá es liderado por ISA, y aunque

la Ley eléctrica (Ley 143/94), establece que es responsabilidad del Estado “asegurar la adecuada incorporación de los aspectos ambientales en la planeación y gestión de las actividades del sector”, en éste caso la implementación de la EAE sería liderado por ISA, y tanto el

MAVDT, la UPME y el DNP tendrán un papel importante de soporte y participación.

Lo anterior implica que para la realización se debe contar con el apoyo de un grupo de

consultores externos; de igual manera, ISA deberá liderar y participar activamente en la

realización de la EAE.


ð Voluntad Política.

La voluntad política, entendida como el empeño e interés por el tema de EAE, es

necesaria para involucrar esta evaluación en la planeación, y aunque es claro que la EAE

puede afectar la forma en la que se toman las decisiones a nivel estratégico, de manera

ideal, la EAE debe ser integrada de tal manera que minimice la duplicación y maximice

la sinergia; en este sentido, para implementar EAE´s se requiere de una u otra manera:

Ø Fortalecimiento del interés de ISA y del apoyo político;

Ø Creación de condiciones administrativos que permitan la efectiva aplicación de la

EAE.

Esta voluntad política se puede fortalecer por el Sistema de Gestión y Gerencia

Ambiental de ISA, en el caso que exista, ó soportado en la Política Ambiental de ISA, la

cual recoge los principios, misión y valores de la empresa frente al medio ambiente

ð Contexto Transfronterizo.

El contexto transfronterizo en el cual se concibe el Plan de Interconexión Energética

Colombia – Panamá, genera una situación con particularidades para la aplicación de la

EAE, involucrando las dos partes en el diagnostico y evaluación ambiental del área,

teniendo en cuenta que cada país tiene sus propias dinámicas en cuanto a participación

pública, autoridades involucradas, concepciones políticas, entre otras.

El aspecto político es de gran importancia, por esto es necesario aplicar acuerdos

bilaterales, multilaterales o de otra índole vigentes o concertar otros nuevos con miras a

dar efecto a las obligaciones que asumen cada una de las partes.


El “Convenio sobre la evaluación del impacto ambiental en un contexto

transfronterizo”, realizado por la Comisión Económica para Europa en 1.991,

determina lineamientos claves para la EAE en el Plan. Este tema será ampliado en el

numeral 4.5.2.2.3 Marco político del presente documento.

ð Participación Pública.

Tal como se indicó en los capítulos anteriores, la participación es uno de los ejes

centrales de la EAE, y debe planearse en las etapas tempranas del proceso de decisión.

Para la inserción de la participación pública en la EAE del Plan de Interconexión, es

necesario resaltar que este proceso ya ha sido abordado en el sector energético, el cual

se origino por el marco de los convenios de producción más limpia entre el Ministerio

del Medio Ambiente y el sector energético, se gestó la constitución de la Mesa

Permanente de Participación Ciudadana, la cual busca de manera amplia desarrollar

estrategias y acciones concertadas entre las autoridades ambientales y el sector

energético para la participación ciudadana y la gestión social en el marco de la gestión

ambiental, que guíen el desarrollo de las actividades y compromisos del sector 6 .

Esta mesa ha trabajado las siguientes categorías temáticas:

CONCEPTUALES COORDINADOR: ISA

INSTITUCIONALES COORDINADOR: MAVDT

Estrategias de gestión social y participación adicionales al Decreto 1320 Definición y alcances de la Gestión social

Criterios de negociación de conflictos

6 Colombia. Secretaría Técnica (EEPPM, ISA, UPME). Mesa Permanente Sobre Participación Comunitaria Para La Gestión Ambiental Del Sector Energético Colombiano. Bogotá Enero de 2.000


Planeación estratégica para el sector energético en participación y gestión social. Definición y alcances de la participación

Competencias y roles institucionales (marco de acción con alianzas)

Criterios de sostenibilidad de proyectos en el largo plazo en su entorno social, sin desmedro de las comunidades Sector energético y ordenamiento territorial

La Mesa lidera una serie de actividades tendientes a desarrollar y consolidar la

participación pública:

• Desarrollo de una política sectorial y estrategias de participación ciudadana para

proyectos energéticos

• Aprovechamiento de propuestas, procedimientos y experiencias existentes en el

sector energético y la mesa de participación.

• Desarrollo de las guías de participación ciudadana.

Es necesario resaltar que ISA ya tiene antecedentes y es participe de la mesa, por esta

razón las estrategias y acciones que se han realizado sirven como base para la

participación ciudadana y la gestión social en el proceso de aplicación de la EAE en el

Plan.

Sin embargo, aun cuando existan antecedentes en el sector energético, no se deja a un

lado que la participación ciudadana tiene factores que no le auguran éxito fácil,

relacionados con el poder político local, inexistencia de tradiciones exitosas que

eliminen la desconfianza en su uso positivo o concertación de intereses mutuos para

aplicar un Plan.

Por lo anterior, y para tornar el proceso un poco más factible es necesario que al aplicar

la EAE en el Plan de Interconexión Energética se realicen las siguientes actividades:


1. Identificación de los momentos en los cuales la participación podría tener

un mayor valor 7

La consulta y la participación forman parte integral de la EAE y deben llevarse a cabo

desde las etapas tempranas del Plan, como este ya se encuentra en proceso, la inclusión

de la dimensión social se establece desde el momento de tener la voluntad de realizar la

EAE.

2. Identificación de los actores e interesados

Es necesario realizar un análisis de quiénes son los interesados, cuáles sus

representantes y planificar el cómo involucrarlos en las etapas del Plan.

Inicialmente según el impacto, el sector y la localización se puede realizar una primera

aproximación a los interesados, conformados por los grupos comunitarios, lideres,

grupos indígenas que existan en el área; las autoridades ambientales Colombianas

competentes en el área como Corporación Autónoma Regional del Choco-

CODECHOCO, MAVDT, UPME, MINENERGIA; las autoridades competentes del

área en Panamá; las oficinas de planeación de los municipios involucrados en el Plan,

los grupos y ONG´s interesados por la conservación de la Serranía y el Parque

Nacional del Daríen, y los demás que en el momento de aplicar la EAE sean

considerados por el grupo consultor.

Con respecto a la comunidad, es clara la necesidad de contar con voceros comunitarios

informados, sensibles a las realidades ambientales y con formación en el tema.

7 Adaptado de Protocol on strategic environmental assessment to the convention on environmental impact assessment in a trasboundary context, 2001. - Towards an Analytical Strategic Environmental Assessment. ANSEA, 2002.


Para definir con mayor precisión los involucrados, el grupo consultor podría emplear

las siguientes preguntas guías:

Tabla N. 4.3 Preguntas guía para establecer los posibles interesados en el Plan de

Interconexión Energética Colombia - Panamá.

• En el área de influencia quién es directamente afectado por el Plan de Interconexión? • Cómo percibe cada grupo de interesados el Plan? • Cuáles son los intereses de los grupos existentes en el área en relación con el Plan? • Qué responsabilidades organizacionales e institucionales tienen los interesados? • Qué conflictos puede tener un grupo de interesados con alguna estrategia o actividad existente

en el Plan? • Cómo se puede involucrar al público en las diferentes etapas de la EAE (considerar los tiempos y

las técnicas para la consulta). Fuente: Towards an Analytical Strategic Environmental Assessment. ANSEA. Abril 2002

3. Determinación del tipo y contenido de la información a manejar con los

grupos identificados en el punto anterior, para esto se debe tener en cuenta los

siguientes parámetros:

Tabla No. 4.4 Aspectos Claves en la selección de instrumentos y metodologías para la participación pública en el Plan de Interconexión Colombia – Panamá

(Elaboración propia a partir de Comisión Europea. 2000)

Tratamiento de la incertidumbre

∗ ¿Cómo se comunicará el tema sin una definición clara del alcance? ∗ ¿Puede la participación despertar inquietud innecesaria en la comunidad del

área? ∗ ¿Cómo se manejarán en el largo plazo las expectaciones que se pueden

generar?

Complejidad técnica del Plan

∗ ¿Contiene el Plan conceptos complejos como múltiples elementos o dimensiones espaciales o planteamientos técnicos poco comunes?

∗ ¿Entenderá estos conceptos una audiencia no especializada? ∗ ¿Cómo hacer llegar el mensaje de la interconexión energética entre los dos

países a la mayor audiencia posible? Grado de abstracción del Plan

∗ ¿Son tangibles y comprensibles para el gran público los lineamientos del Plan ∗ ¿Se pueden presentar de forma sólida y clara?


Ámbito geográfico

∗ El Plan es de ámbito internacional. ∗ Aclarar las personas del área que estarán afectadas o tendrán interés por el

Plan. ∗ ¿Se puede discriminar a la audiencia según sus temas de interés y tratarlos por

separado?

Duración del proceso

∗ ¿Cuánto se tardará en alcanzar a la audiencia potencial? ∗ ¿Será requerida la participación del público en diferentes fases del Plan? ∗ ¿Cómo se mantendrá la atención de la audiencia a lo largo de todo el proceso?

Cultura de participación

∗ ¿Hay una demanda para la participación pública? ∗ ¿Confía el público en ISA, ETESA y las autoridades ambientales competentes

en el área? ∗ ¿Las ONG, especialmente las que promulgan por la conservación del Parque

Darién, pueden ser de ayuda para facilitar que el público se involucre?

Sensibilidad Política

∗ El Plan, por ser binacional y transfronterizo, es delicado desde el punto de vista político?

∗ ¿Existe voluntad política y capacidad institucional para afrontar el proceso y sus costes?

∗ ¿Cómo se comunicarán de modo realista las consecuencias del Plan? ∗ ¿Cómo se gestionarán las expectativas de la audiencia?

Fuente: Oñate. J.J. 2002. Adaptado por la consultoría para el caso.

4. Análisis de la información obtenida en el trabajo con los grupos.

Otros criterios que es necesario manejar, son:

∗ El grupo consultor e ISA deben asegurar la efectiva comunicación con otras

instituciones (UPME, MAVDT, MINENERGÍA, y entidades Panameñas) y con la

comunidad, a fin de establecer metas claras en lo relacionado con el reporte de la

EAE.

∗ Fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales.

∗ La información debe ser presentada en términos claros y simples y debe ser

relevante para los interesados.

∗ Al igual que la participación, la transparencia es otro de los pilares o ejes

fundamentales dentro de la aplicación de la EAE, que fortalece y le añade

legitimidad al proceso. Para que la transparencia se incorpore, ISA debe anunciar


el inicio de la EAE, se deben señalar en detalle dentro del informe las alternativas

de la iniciativa y se debe explicar dentro de la iniciativa final cómo se tomaron en

cuenta los resultados de la EAE y los comentarios recibidos de los interesados.

4.5.2.2.2 Metodología

Se sugiere trabajar con la metodología seleccionada para la aplicación de la EAE en el

sector energético, “Propuesta conceptual y metodológica para la aplicación de

Evaluaciones Ambientales Estratégicas (EAEs) en Colombia”, diseñada por el DNP, su

aplicación en el Plan de Interconexión Energética Colombia-Panamá se resume en la

siguiente figura:


Fuente: Adaptado de los pasos metodológicos del DNP

Figura No. 4.2 Metodología de EAE aplicativa al Plan de Interconexión

Energética Colombia - Panamá

A. TAMIZAJE o SCREENING

B. DESCRIPCION PROCESO DE TOMA DE DECISIONES

1. El Plan se encuentra en el listado de iniciativas 2. Desarrollo de evaluaciones que permitan establecer el grado de significancía de las consideraciones de carácter ambiental.

C. FOCALIZACIÓN ó SCOPING

1. Diagrama de flujo del Proceso de toma de decisiones. 2. Descripción funcional del proceso de toma de decisiones. 3. Descripción del contexto institucional y legal en el que se desarrollará la iniciativa propuesta.

D. IDENTIFICACIÓN DE MOMENTOS CLAVES DENTRO DEL PTD

Identificación de las decisiones que tienen implicaciones ambientales.

Alcance especifico de la EAE:

E. EVALUACIÓN DEL MOMENTO DE DECISIÓN

F. REPORTE * Presentado a tomadores de decisiones. * Presentado a interesados * Muestra el resultado y la forma de llegar a él.

G. REVISIÓN Comité formado por:

1. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; 2. El Departamento Nacional de Planeación; 3. El Instituto Nacional de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM); 4. El Ministerio de Minas y Energía. 5. Unidad de Planificación Minero Energética (UPME).

* Identificación de actores * Estructura del Proceso del Plan * Integración Módelo SIPR * Efectos Ambientales del Plan de Interconexión * Diagnóstico * Evaluación Alternativas

H. SEGUIMIENTO

PART

ICIPACIÓN PÚBLICA

(GRUPO

S CO

MUNITARIOS, OFICINAS PL

ANEA

CIÓN, M

VADT, MIE, U

PME, etc.


A continuación se presentan los lineamientos para abordar cada paso de la metodología

en el Plan 8 :

A. Tamizaje o Screening.

Identifica si el Plan debe ser sometido a la EAE, en la siguiente figura se muestra el

proceso de aceptación:

Figura No. 4.9 Decisión de Aplicar la EAE al Plan

8 Estos lineamientos son sugeridos para aplicar la EAE en el Plan de Interconexión Energética Colombia-Panamá,; de igual manera, el grupo consultor que realice la EAE e ISA aportará una información más detallada, por consiguiente se podrán realizar modificaciones de los lineamientos o aspectos relevantes.

No

Si

Si

No El Plan no requiere

EAE

Cumple El Plan con los criterios establecidos en la Tabla N. 2?

El Plan requiere EAE

No

Si

El Plan comparte lineamientos de los indicados en la Tabla N.4.5 ? Si cumple Ítem 3.

El Plan de Interconexión energética Colombia – Panamá tiene como único objetivo la atención de emergencias de tipo civil o nacional, es de tipo presupuestario o financiero?


Tabla No. 4.5 Iniciativas sujetas a EAE

Ámbito/ Sector Tipo de iniciativa

1. Nacional Plan Nacional de Desarrollo.

2. Territorial Planes de ordenamiento territorial. Planes de desarrollo municipal y departamental.

3. Minero Energético Plan Nacional de Desarrollo Minero; Plan Energético Nacional; Plan de expansión del sistema eléctrico Colombiano.

4. Transporte

Plan Sectorial de Transporte; Plan de expansión de los distintos modos de transporte (portuario, ferroviario, de carreteras o aeroportuario). Sistemas de Transporte masivo.

5. Agropecuario

Reforma agraria; Aprovechamiento forestal de bosques naturales; Reforestación inicial de un área o deforestación que impliquen cambio de uso del suelo; Adecuación de tierras para riego y drenaje; Ganadería intensiva; Acuicultura intensiva.

6. Saneamiento Básico

Ordenamiento de recursos hídricos (superficial y subterráneo); Planes de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS); Gestión de residuos peligrosos; Gestión de residuos líquidos domésticos.

7. Turismo Complejos hoteleros y desarrollos masivos fuera de áreas urbanas que impliquen cambio en el uso del suelo.

Fuente: Adaptado por la consultoría del Protocol on strategic environmental assessment to the convention on environmental impact assessment in a trasboundary context, 2001. Propuesta DNP Taller de Cartagena 2003.


Tabla No. 4.6 Criterios para determinar la posible aplicación de la EAE en el Plan de

Interconexión Energética Colombia – Panamá.

Criterio No Descripción Observaciones

1 La incidencia de las consideraciones ambientales del Plan sobre la promoción del desarrollo sostenible.

• El Plan tiene implicaciones ambientales complejas, por tratar con la Zona del Darién y sus comunidades.

• El plan contribuye a la integración latinoamericana, fortaleciéndola para el desarrollo.

2

El grado en el cual el Plan establece un marco para proyectos y otras actividades, ya sea con respecto a su localización, naturaleza, tamaño, condiciones de operación o asignación de recursos.

• Las especificaciones técnicas del Plan no se conocen en detalle, pero su contexto si implica el desarrollo de grandes proyectos y actividades.

3 El grado en el cual el Plan influye en otras iniciativas independientemente de su jerarquía.

• El Plan se encuentra inmerso en el Plan Energético Nacional y el Plan de expansión del sistema eléctrico Colombiano.

4 Relación entre problemas ambientales significativos existentes y el Plan.

• Impactos: tala de vegetación, el aumento de los procesos erosivos, la instalación de torres metálicas y establecimiento de estaciones de tendido afectan la fauna silvestre.

• Afectación sobre comportamiento cultural. • Incidencia indirecta sobre el Darién.

Fuente: Adaptado por la consultoría del Protocol on strategic environmental assessment to the convention on environmental impact assessment in a trasboundary context, 2001. - Towards an Analytical Strategic Environmental Assessment. ANSEA. Abril 2002. Evaluación Ambiental Estratégica. Capacitación para Centroamérica, 2003.


B. Descripción del proceso de toma de decisiones – PTD.

B.1. Diagrama de flujo del Proceso de toma de decisiones.

El proceso de toma de decisiones para el Plan (Ver Figura No.xxx) se encuentra liderado

por ISA y se maneja como una entidad autónoma, no existe obligación de acogerse al

Plan Energético Nacional ni los lineamientos del Ministerio de Minas y Energía, pero

de igual manera, ISA ha trabajado con los parámetros definidos por este Plan.

Por otro lado, la adopción del Plan de Expansión no tiene carácter obligatorio, sino de

referencia. Por ende, ISA invierte de acuerdo con sus preferencias, expectativas,

aversión al riesgo y objetivos. Independiente de esta obligatoriedad, es prioritario

definir reglas de juegos claras, y disponer de una metodología de evaluación de costo-

beneficio que examine integralmente la interacción del negocio y su sostenibilidad

ambiental.


Figura No. 4.10 Proceso de Toma de Decisiones en el Plan de Interconexión

PLA

NE

AC

IÓN

Diagnostico

Perspectiva

Escenario Futuro

Propuesta del Plan de Interconexión Energética Colombia - Panamá

Ejecución

Actividades del Plan

ACCIÓN ACTOR


Evaluación del Plan

Aprobación del Plan

IMPL

EM

EN

TA

CIÓ

N

Seguimiento

ISA

GERENCIA DE ISA


Plan Expansión

MINISTERIO DE MINAS


B.2. Descripción funcional del proceso de toma de decisiones 9

El énfasis de esta actividad, en describir el proceso de toma de decisiones del Plan teniendo en

cuenta que posteriormente se incluirá la EAE en la formulación de la acción estratégica

mirando, a la vez, la acción estratégica en desarrollo y siendo capaz de cambiarla y mejorarla a

la luz de los resultados de la EAE.

La siguiente Tabla resume los pasos de la evaluación ambiental estratégica y señala cómo éstos

están ligados al proceso de toma de decisión del Plan.

Tabla No. 4.7 Pasos en la Toma de Decisión y la EAE

TOMA DE DECISIONES ESTRATÉGICAS EN EL PLAN DE

INTERCONEXIÓN APORTE AMBIENTAL EAE

Diagnóstico, Evaluación preliminar. Incluir asuntos ambientales/sostenibilidad.

Describir la línea base ambiental, identificar áreas problemáticas.

Establecer Escenarios Futuros y Alternativas.

Predecir y evaluar impactos de alternativas; proponer la alternativa ambiental predilecta.

Seleccionar entre alternativas y definir el Plan.

Mitigar los impactos de las alternativas seleccionadas.

Evaluación y aprobación del Plan.

Escribir el reporte de EAE.

9 Aguilar, G. Op.cit.


TOMA DE DECISIONES ESTRATÉGICAS EN EL PLAN DE

INTERCONEXIÓN APORTE AMBIENTAL EAE

Decisión formal y anuncio.

Establecer e implementar lineamientos ambientales.

Implementar y dar seguimiento al Plan. Dar seguimiento a los impactos ambientales de acción estratégica.

Fuente: Aguilar, 2003

B.3. Descripción del contexto institucional y legal en el que se desarrollará la iniciativa

propuesta.

Para establecer este contexto es necesario conocer en mayor detalle la información del

Plan, lo que se realizaría si se decide aplicar la EAE al Plan; de manera general, se

podría tomar como guías las siguientes preguntas:

Tabla No. 4.8 Describir el contexto institucional y legal en el que se desarrollará el Plan de

Interconexión Energética.

CONTEXTO LEGAL Y POLÍTICO

Cuál es el contexto legal y político de la decisión? (es una iniciativa estatutaria, es parte de un ciclo regular, es una iniciativa nueva o establecida).

Es una iniciativa de un Agente Mixto del sector Energético (ISA) , bajo los lineamientos del PEN.

Cuál es la organización proponente, hace cuanto está establecida, qué capacidad tiene para diseñar, financiar, implementar y monitorear la iniciativa?

ISA - Interconexión Eléctrica S.A. (ISA), agente mixto (27.6% privado y 72.4% del Estado).

OBJETIVOS DE LA INICIATIVA Cuáles son los objetivos propuestos del Plan? Construir líneas de transmisión de energía

desde Colombia a Panamá, con el fin de integrarse con la región Centroamericana.

Cómo se identificaron los objetivos y quién estuvo


involucrado? Cómo estos objetivos se relacionan con el contexto institucional?

OPORTUNIDAD DE LA DECISIÓN Cuál es el marco de tiempo para llevar a cabo el Proceso de Toma de Decisiones? Cuándo se tomará la decisión final?

RELACIÓN CON OTRAS INICIATIVAS Y PROYECTOS Qué iniciativas preceden el Plan de Interconexión? TRACTEBEL en 1.991 estableció el

Proyecto de los Tres (Acuerdos entre Colombia - Panamá y Venezuela). OLADE en 1.996 realizó análisis energéticos estudiando la posibilidad de hacer realidad el Proyecto de los Tres. Interconexión centroamericana como el de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE) en 1996. Proyecto Sistema de Interconexión Eléctrica para América Central (SIEPAC) que considera la construcción de líneas de transmisión en Panamá, costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador, y Guatemala.

Cómo se relaciona este Plan con proyectos futuros? Qué relación hay entre el Plan y otros Procesos de Toma de Decisión? Qué planes o programas o políticas seguirán a partir de esta decisión? Cuál es la influencia geográfica de este Plan Sector desde Cerromatoso (Colombia),

atravesando el costado oriental del Darién, atravesando Zapsurro (Panamá) y llegando a Payana (Panamá)

Es necesario realizar la evaluación del contexto institucional, la base legal y normativa

del Sector Energético y Medio Ambiente, la cual se abordo en el capitulo anterior, y del

Plan de Interconexión:

Contexto Institucional: • Agente Mixto ejecutor ISA.


• Coordinación intra-sectorial (eléctrico), se cuenta con el comité Ambiental del SE

(CASEC) 10 .

• MME evaluador de los compromisos ambientales de los sub-sectores energéticos*

• MAVDT planificador del aspecto ambiental.

• Planeación minero energética realizada a través de la UPME.

• El DNP, DANE, IGAC, CODECHOCO y demás entidades territoriales, son

participes del contexto institucional para el sector eléctrico y la implementación

del Plan.

Base Legal y Normativa aplicativa al Plan de Interconexión: • Lineamientos de política del Consejo Nacional Ambiental, en los Planes

Energéticos y en los Planes de Expansión de Referencia Generación y

Transmisión.

• Ley 99/93

• Ley 6°/76 Convenio OLADE

• Decreto 2119/92 Creación UPME

• Decreto 1933/94 Transferencias del sector eléctrico

• Ley 142/94 Ley de Servicios Públicos

• Ley 143/94 Ley Eléctrica – UPME

• Decreto 948/94 Contaminación Atmosférica

• Ley 188/95 Plan Nacional de Desarrollo 1995 - 1998 “Salto Social”

• Res. 668/97 TR DAA Líneas de Transmisión y Subestaciones

• Res. 672/97 TR EIA Líneas de Transmisión y Subestaciones

• Documento CONPES 3120 “Estrategia para el Mejoramiento de la Gestión

Ambiental del Sector Eléctrico”

10 El CASEC cuenta con cuatro subcomités, el de centrales hidráulicas, el de líneas de transmisión, el de centrales térmicas y el de asuntos legales.


• Documento CONPES 2910 “Evaluación de la política nacional ambiental hacia el

desarrollo humano sostenible”

• Convenio sobre la evaluación del impacto ambiental en un contexto

transfronterizo. ONU. 1994

• Decreto 1188/04 Licencias Ambientales

C. Focalización ó Scooping.

La etapa de focalización es la más crítica, por cuanto se definen los aspectos a ser

considerados dentro de la evaluación. En este sentido, se recomienda considerar un

pequeño número de asuntos de relevancia y restringir la evaluación a las opciones o

alternativas más factibles, asegurando así que el tiempo y el costo del estudio se

minimicen.

Dentro de los aspectos analizados en la focalización deben estar:

C.1 Identificación de Actores (analizado ya en los criterios de participación

pública).

C.2. Características específicas de la zona que atraviesa la interconexión.

Se deben establecer las características del área de interconexión, su aspectos

ecosistémicos y culturales y la relación existente entre ellos.

Se puede inicialmente elaborar listados de los asuntos potenciales a nivel ambiental y

ver cómo estos se relacionan con cada opción. Si bien se deben considerar los efectos

ambientales más significativos, se deben analizar también aquellos que no siendo

significativos, pueden tener efectos acumulativos.


Para la caracterización del área en el sector de Colombia se puede utilizar el Sistema de

Información de Potencialidades y Restricciones Técnicas, Económicas y Sociales del

Sector Minero Energético – SIPR. Este sistema permite evaluar la bondad relativa de

las áreas de Colombia favorables para la explotación minera y de energía. En el sector

de Panamá seria de mayor confiabilidad verificar la existencia de un Sistema de

Información Geográfico que permita evaluar las potencialidades y características

ambientales del área de este sector.

C.3. Alcance del Plan.

Es necesario describir los alcances del Plan, sus objetivos y actividades, realizando un

análisis del Plan, estableciendo sus etapas y los aspectos relevantes en la interacción con

el medio ambiente.

C.4. La disponibilidad y homogeneidad de datos

Es necesario recopilar y organizar sistemáticamente la información técnica y ambiental

necesaria para realizar la evaluación del Plan y de cada uno de sus actividades.

Con esta información se establece una base de datos ambiental y descripción de la

situación ambiental del Plan. El éxito de la EAE dependerá en gran medida de la

disponibilidad de información ambiental de una forma que sea accesible y de una

naturaleza y escala que sea apropiada para los impactos que se estudian. La base de

datos se adecuará a la manipulación de datos durante análisis, síntesis y evaluación de

impactos, y puede insertarse en el SIPR.

C.5. Evaluación de Impactos

Se generará una lista de Verificación de Impactos que relacione diferentes actividades

del Plan en todas sus áreas (generación de residuos, contaminación atmosférica y


acústica, generación de empleo, etc.) con los elementos de los aspectos ambientales

implicados (social, ecológico, biológico, cultural, político y económico).

Se realizará la evaluación de estos impactos, en términos cualitativos, utilizando

parámetros de evaluación complejos que permitan caracterizarlos. Esta evaluación de

impactos también tendrá en cuenta las consideraciones necesarias como políticas y

guías ambientales y sociales; la eficacia de la planificación y gestión pública para la

prevención, reducción y compensación de los impactos ambientales.

Posteriormente, se decidirá cuáles de dichos impactos son o no significativos y se

propondrán las medidas oportunas para corregir o minimizar dichos impactos. En este

sentido, se tendrán en cuenta varios factores: extensión, potencial de daño, duración,

cantidad, etc. Como toda evaluación ambiental tiene un cierto grado de incertidumbre

a considerar, se deben evaluar las peores condiciones posibles y considerar en dicha

evaluación la posibilidad de incluir medidas preventivas, de mitigación o compensación.

C.6. La evaluación de alternativas

Otro de los elementos a considerar en la determinación del alcance de la EAE es la

evaluación de las alternativas posibles para el Plan, incluida la de no hacer, con lo cual

se convierte en una opción a comparar. La alternativa escogida será la que sea más

compatible con los parámetros de sostenibilidad, es decir, aquella que cumpla más

eficientemente con sus requerimientos.

C.7. La selección de objetivos e indicadores.

En este punto, ISA establecerá una los objetivos propuestos y recomendaciones de

mejoras del Plan, recomendaciones derivadas de los resultados de la evaluación de

impactos y del trabajo participativo con las otras entidades y comunidad, donde se


aportan elementos, inquietudes y opciones a ser consideradas como alternativas a la

iniciativa.

De igual manera, sería importante la adopción de las prácticas del Uso Racional de

Energía – URE, que por lo general implican menor consumo de recursos naturales y

disminución de impactos ambientales.

D. Identificación de momentos claves dentro del PTD.

La identificación de los momentos claves de decisión, es importante describirlos

detalladamente, tanto para el uso interno de los evaluadores, como para fines externos,

ya que será necesario en algún momento, justificar su identificación y comunicársela a

los otros.

En ese contexto, se deben describir para cada momento clave de decisión las

implicaciones ambientales, los actores involucrados en el mismo y las posibles

alternativas a ser consideradas.

Por otra parte en el análisis se utilizan herramientas tanto formales como informales

que permiten determinar las consideraciones ambientales en el momento clave de

decisión tales como la relación de costo-beneficio, la modelación, paneles de expertos,

entrevistas, sistemas de información geográfica, matrices de impacto, listas de chequeo,

desarrollo de escenarios, comparación de casos, indicadores y redes de efectos.

En la siguiente Tabla se presenta un modelo para definir los momentos claves de

decisión en el Plan de Interconexión:


Tabla No. 4.9 Modelo de presentación de un momento clave de decisión

Momento clave de decisión (MD)

Implicaciones ambientales

Actores Responsabilidades / actor

Acción del MD Requisitos del

MD Análisis del MD Resultado del

MD

Fuente: Towards an Analytical Strategic Environmental Assessment. ANSEA. Abril 2002

E. Evaluación del momento de decisión.

En esta evaluación del momento clave de la decisión se debe revisar la descripción

detallada del mismo y aplicar un conjunto de criterios 11 que permiten asegurar que la

decisión tomada en cada etapa del proceso es la mejor.

La aplicación de los criterios requerirá de entendimiento entre el proceso de toma de

decisiones y los objetivos de la EAE, esta relación puede aplicarse teniendo en cuenta la

referencia establecida en la siguiente Tabla.

Tabla. 4.10 Evaluación del Momento de Decisión aplicable al Plan de Interconexión

Energética.

Momento de decisión (MD) No. Implicaciones ambientales Actores Responsabilidades/actor

11 En ANSEA estos se denominan Criterios Procedimentales: Integralidad. Oportunidad. Transparencia. Participación. Credibilidad.


Acción de la MD Requisitos del MD Análisis del MD Resultado del MD

Criterios Integralidad Se ha tenido en cuenta la

información disponible? Se recolectaron los datos que se necesitaban para hacer la evaluación?

Se ha llevado a cabo la evaluación con un enfoque integrado (multidisciplinario)? Se consideraron una cantidad adecuada de opciones analíticas para desarrollar la evaluación? Se definieron adecuadamente los límites de la decisión?

Han sido considerados los asuntos pertinentes? El resultado de la decisión es coherente con el alcance planteado?

Oportunidad La información y los insumos estuvieron disponibles en los momentos en los que se requerían?

Se desarrolló el análisis en una secuencia lógica?

Se tomó la decisión siguiendo una secuencia lógica?

Transparencia Son transparentes las fuentes de información? El material de soporte es de dominio público?

Son obvias las técnicas, modelos o herramientas que han sido utilizadas? Son obvias las suposiciones que fueron utilizadas para realizar el análisis?

Se comunicó claramente el punto de vista de los interesados y el resultado de la decisión? Los reportes pueden ser revisados?

Participación Estuvieron los interesados dentro del proceso (de la forma correcta y dentro de los tiempos previstos)?

Se ha tenido en cuenta a los interesados en la interpretación de los resultados del análisis, de manera apropiada y oportuna?

Estuvieron los interesados involucrados en las etapas de deliberación que conducen a la decisión final?

Credibilidad La calidad de la información que entra como insumo a la ventana de decisión es coherente con el alcance de la decisión y los recursos disponibles?

Las herramientas y métodos utilizados fueron los apropiados para el nivel de decisión?

La decisión refleja los resultados potenciales en términos de sostenibilidad/medio ambiente? Fueron incorporadas las incertidumbres dentro del análisis?


F. Reporte.

El reporte de la EAE puede realizarse como un documento independiente o formar

parte del reporte del proceso de planificación. El taller se dirigirá a la UPME, MME,

MAVDT, DNP y otras entidades institucionales, se presentarán los resultados a quienes

toman las decisiones y a los interesados identificados al inicio del proceso de toma de

decisiones, mostrando no sólo los resultados del proceso, sino también indicando cómo

se llegó a los mismos

Un listado de temas que puede orientar sobre el contenido del informe se presenta a

continuación:

El reporte de EAE debe contener los siguientes requisitos generales de información:

Posible contenido de una EAE para el Plan de Interconexión Energética entre Colombia – Panamá.

Ø Secciones principales Ø Descripción breve

Ø Resumen ejecutivo Ø Descripción breve de los principales hallazgos de la EAE.

Ø El marco de la toma de la decisión

Ø Descripción de los principales eslabones del PTD existentes en el Plan de Interconexión. También se debe resumir la decisión tomada en la focalización.

Ø Línea base ambiental Ø Descripción del área de estudio y de cualquier

desarrollo pronosticado y la situación ambiental actual y futura usando los indicadores empleados en la EAE

Ø Objetivos del plan

Ø Resumen de los objetivos del plan de interconexión y descripción de los objetivos ambientales, incluyendo su base legal y política. La traducción de los objetivos en indicadores y metas que forman los criterios ambientales para la evaluación del plan y su desarrollo.


Ø Resumen del plan propuesto

Ø Resumen del Plan de Interconexión Energética Colombia – Panamá, indicando en mas detalle los elementos que son relevantes para el ambiente. Es útil usar mapas y gráficas.

Ø Análisis de alternativas

Ø Resumen de alternativas y opciones que fueron evaluadas, incluyendo las alternativas que fueron identificadas durante la etapa de focalización. Si las alternativas fueron rechazadas, se debe indicar las razones por las cuales sucedió esto.

G. Revisión

Es necesario revisar tanto el borrador de la iniciativa como el documento final, toda vez

que el proceso de revisión debe ser guiado por los términos de referencia existentes

para la realización de la evaluación.

Los revisores pueden conformar un comité de Control y Seguimiento integrado por

delegados de MAVDT, MME, UPME, CREG-Comisión de Regulación de Energía y

Gas y DNP, y otros que se consideren interesados en el momento, y que serían los

encargados de revisar los resultados de la EAE.

H . Seguimiento.

El comité de Control y Seguimiento sería el responsable desarrollar el seguimiento y el

control de calidad de la EAE, y se discutiría de manera periódica los avances del Plan.

Por otra parte, el comité tendría la autoridad para resolver situaciones referentes a la

aplicabilidad o no de la EAE en casos particulares, así como conceptuar sobre la

conveniencia de su realización. Igualmente, el comité tendrá la función de informar en

los casos en los cuales las evaluaciones no cumplen los criterios de calidad y por tanto,

solicitar los ajustes necesarios y la realización nuevamente de la evaluación o parte de

ella.


Los resultados serán objeto de seguimiento, no en términos de un proceso de medición,

sino de verificación de aquellas actividades que se derivan de la iniciativa; resumiendo,

no se medirán los impactos ambientales, sino que se monitoreará la implementación de

la iniciativa.

4.5.2.2.3 Marco político e institucional

El punto de partida básico para emprender una EAE es que exista la voluntad en las

altas instancias gubernamentales para llevar a cabo este tipo de iniciativas. Una vez se

surta este paso, dependiendo del tipo de PPP y la cobertura geográfica del mismo, se

deben llevar acuerdos entre las partes involucradas. Para el caso específico del Plan de

Interconexión eléctrica Colombia – Panamá, existe un antecedente concreto que es el

acuerdo denominado “Memorando de Entendimiento” suscrito por el Ministro de Minas y

Energía de Colombia, Dr. Luis Ernesto Mejía Castro y el Ministro de Economía y

Finanzas de Panamá, Dr. Norberto Delgado Durán, el 28 de abril de 2003, el cual

establecía los siguientes acuerdos:

“Art.1: Objeto: Promover las acciones necesarias para determinar la viabilidad de

la integración energética de Colombia y Panamá.

Art.2: Grupos de Trabajo: dentro de los treinta (30) días siguientes a la firma del

presente Memorando de Entendimiento, las partes conformarán y formalizarán

los grupos de trabajo necesarios para desarrollar el objeto previsto.

Art. 3: Vigencia: El presente Memorando de Entendimiento entra en vigencia a

partir del momento de su firma, con una duración indefinida y se suscribe en

dos (2) ejemplares igualmente auténticos, en la ciudad de Cartagena de Indias a

los 28 días del mes de abril de 2003.”


Surtido este primer inicial, se debe proceder a determinar las entidades involucradas en

llevar a cabo la iniciativa por cada una de las partes y, definir los grupos de trabajo.

Ante todo, es de suma importancia determinar desde un principio la institución que va

a liderar el proceso, los recursos y la logística con que cuenta, para implementar los

pasos establecidos en la metodología de implementación de una EAE. Como se

mencionó anteriormente, la instituciones que liderarían el proceso serían ISA para la

parte Colombiana y ETESA para la parte Panameña.

Igualmente, una guía para adelantar el proceso de manera coordinada, es establecer un

Convenio entre las partes para llevar a cabo los objetivos propuestos. En el documento

“Convenio sobre la evaluación del impacto ambiental en un contexto transfronterizo”

elaborado por la Comisión Económica para Europa en 1991, da las directrices de los

aspectos que se podrían incluir en el convenio, sobre todo lo que tiene que ver con los

impactos ambientales que generaría un proyecto de esta magnitud.

4.5.2.2.4 Herramientas necesarias para aplicar la EAE

Es necesario que el líder de la EAE en el Plan de Interconexión, disponga de una serie

de herramientas consistentes en insumos y recursos para que los productos de la EAE

sean los esperados y cuenten con un proceso de calidad óptimo.


Recursos Humanos Para la realización de la EAE en el Plan, se debe conformar un grupo de expertos

interdisciplinario, que dispondrá de personal de apoyo y del soporte logístico necesario

para su ejecución, este grupo

El equipo mínimo de la consultoría estará conformado por los siguientes perfiles

profesionales:

• Director. Para la dirección del proyecto se requiere un profesional experto en

gestión ambiental en el sector energético, con experiencia en formulación y

evaluación de políticas públicas, planes, programas o proyectos.

• Economista con formación especializada en Evaluación de Proyectos y

experiencia en formulación y en planificación sectorial y/o formulación y

evaluación de proyectos del sector energético.

• Biólogo con formación especializada en gestión ambiental y experiencia en

evaluación ambiental de proyectos energéticos.

INSUMOS

Materiales Información Necesidades Medios

RECURSOS

Recursos Humanos Recursos Técnicos Recursos Económicos

PRODUCTOS

A tiempo Correcto Completo Lugar Adecuado Disponible

Evaluación Ambiental Estratégica al Plan de Interconexión Energética Colombia -

Panamá.


• Ingeniero con especialización en medio ambiente, y experiencia en gestión pública

de los sectores energético y ambiental, así como en la formulación y ejecución de

proyectos en estos sectores.

• Abogado especialista en medio ambiente, con experiencia en la preparación,

análisis y evaluación del marco regulatorio del sector energético y/o ambiental.

• Profesional con experiencia en la elaboración de diagnósticos ambientales

sectoriales y diseño e Implementación de metodologías de Evaluación de Impacto

Ambiental. Experiencia deseable en el sector energético y ambiental.


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