“Las participaciones locales en los tributos de las Comunidades Autónomas:

Una revisión crítica”

Francisco Pedraja Chaparro Departamento de Economía Universidad de Extremadura

(pedraja@unex.es)

José Manuel Cordero Ferrera Departamento de Economía Universidad de Extremadura

(jmcordero@unex.es)

Área temática: Financiación autonómica y local

1 

 

2 

 

INTRODUCCIÓN

La literatura económica justifica la existencia de la Hacienda local desde la

perspectiva del gasto y no desde los ingresos; es decir, desde la atribución de aquellas

competencias o funciones que permiten mejorar el bienestar de los individuos. La

regulación legal, mantiene ese orden lógico de atribuir primero competencias o

funciones a los distintos niveles de Hacienda como un paso previo al diseño del

correspondiente sistema de financiación. Así lo hace nuestra Constitución cuando en su

artículo 142 establece que las Haciendas locales “deberán disponer de los medios

suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones

respectivas...”. En definitiva, la delimitación competencial aparece como condición

previa al cumplimiento del principio básico de suficiencia; se trata de garantizar un

adecuado ajuste, de carácter global y cuantitativo, entre gastos e ingresos.

El principio de suficiencia ha de relativizarse no solo con respecto a las

competencias asignadas sino también con los demás niveles de la Hacienda pública. No

debe pretenderse alcanzar una suficiencia absoluta sino más bien relativa de manera

que, los distintos niveles de Hacienda, alcancen, con las fuentes de financiación

asignadas, un nivel de cobertura de sus competencias similar o, lo que es lo mismo, el

logro de un equilibrio fiscal en sentido vertical.

En la consecución del objetivo de una Hacienda relativamente suficiente, la

financiación ordinaria debe combinar una serie de instrumentos que añadan, al principio

de suficiencia, otros adicionales derivados de su propia especialización. En términos

generales, los ingresos propios, fundamentalmente tributarios, se dirigen al principio de

autonomía, mientras que los transferidos se centran en el principio de equidad. La

anterior recomendación teórica de especialización de los instrumentos en el logro de

principios básicos en la financiación descentralizada, puede también reconocerse en el

mencionado artículo 142 cuando, una vez establecida la referencia competencial, señala

que las Haciendas locales “…se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la

participación en los del Estado y de las CCAA ambos instrumentos con el objetivo de

alcanzar la suficiencia”. Esa doble participación de la Hacienda local en los tributos

del Estado y de las CCAA resulta coherente, según el comentario anterior, con la

3 

 

capacidad de ambas en la determinación de sus competencias; en efecto, en la medida

que ambos niveles de gobierno tienen capacidad para delimitar competencias o

funciones locales, deberán acompañar esas modificaciones con recursos para garantizar

una financiación suficiente. Otra cosa es, como veremos más adelante, que la

participación de las CCAA de régimen común, a diferencia de lo ocurrido con la del

Estado (PIE), apenas se haya desarrollado.

El presente trabajo se centra precisamente en la participación de las haciendas

locales en los tributos de las comunidades autónomas (conocidas como PICAS) de

régimen común. Con ese objetivo, en primer lugar, destacamos los elementos

estructurales que, de acuerdo con la teoría y el análisis comparado, ha de caracterizar a

un sistema idóneo de transferencias generales. A continuación, esos elementos nos

servirán de referencia para describir las características y, sobre todo, valorar dichas

participaciones en el ámbito autonómico actual. Cerramos el trabajo destacando las

luces y las sombras en el desarrollo futuro de este instrumento fundamental de la

financiación local1.

ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE UN ADECUADO SISTEMA DE

TRANSFERENCIAS GENERALES

Como señalamos en la introducción, la literatura económica justifica la

existencia de las transferencias generales por razones de equidad. De manera más

precisa, para cubrir desequilibrios tanto verticales (equidad entre las distintas esferas de

gobierno) como horizontales o la nivelación (equidad entre unidades de una misma

esfera de gobierno; los municipios, en nuestro caso).

Como consecuencia de la distribución de competencias (generadoras de

necesidades de gasto) e ingresos propios entre las distintas esferas de gobierno (central,

regional y local), suele ser habitual que exista un desequilibrio relativo desfavorable

para las haciendas subcentrales (regional y local), conocido como desequilibrio (fiscal)

1 Este trabajo es una versión actualizada y mejorada del realizado por los mismos autores (Pedraja y Cordero, 2008).

4 

 

vertical. El desequilibrio vertical puede corregirse ajustando competencias o ingresos y,

en este último caso, acudiendo a mayores ingresos propios o aumentando las

transferencias.

Con independencia de la importancia del desequilibrio vertical, si se opta por

cubrirlo mediante transferencias, la experiencia comparada aconseja que aquéllas sean

flexibles y gocen de cierta estabilidad. Ello puede conseguirse asociando la

transferencia, una vez determinada su cuantía, al conjunto de los recursos de la hacienda

de la que procede y revisando su importe cada cierto tiempo.

En la medida que las necesidades de gasto y las capacidades fiscales no se

distribuyan uniformemente entre los municipios, habrá diferencias en los niveles de

prestación de los servicios municipales aunque todos ellos realicen un mismo esfuerzo

fiscal. Las transferencias pueden ser utilizadas para garantizar la igualación entre las

necesidades de gasto y las capacidades fiscales en la esfera municipal. Son razones de

eficiencia y, fundamentalmente, de equidad horizontal (interpersonal) las que justifican

este objetivo de nivelación.

Las transferencias deberían ser distribuidas entre los municipios siguiendo una

fórmula sencilla, garantizándose así, no solo la transparencia del sistema, sino

otorgando a estos ingresos una estabilidad que resulta imprescindible para una correcta

labor presupuestaria.

La fórmula puede diseñarse de manera que se alcance el objetivo de nivelación,

eliminando las diferencias entre las capacidades fiscales municipales y permitiendo que

municipios con esfuerzos impositivos similares puedan cubrir sus necesidades de gasto

en proporciones equivalentes. Otra opción es una fórmula distributiva de factores

múltiples con la que simplemente se pretende mejorar la suficiencia de los municipios

sin un objetivo de nivelación; para ello la transferencia se divide en partes que se

reparten en función de una serie de indicadores o factores2.

2 Una discusión sobre los distintos tipos de fórmulas y su aplicación al caso de la PIE en Pedraja y Pandiello (2004).

5 

 

La elección entre un tipo de fórmula u otra e incluso la importancia de estas con

respecto a los ingresos tributarios propios o las características de estos últimos

dependerá del tipo de competencias, de la naturaleza de éstas. Lo que decimos tiene, no

solo una base teórica sino que puede contrastarse con la experiencia comparada3. Una

Hacienda local que tenga asignados unos servicios locales tradicionales normalmente

podrá alcanzar la suficiencia con un sistema tributario en el que su figura fundamental

sea la imposición sobre la propiedad inmobiliaria (con la que están relacionados esos

servicios) y un conjunto de tasas e ingresos públicos junto con una transferencia

general, como mecanismo de cierre de la financiación ordinaria, sin excesivas

pretensiones, que mejore la suficiencia relativa. Si a esos servicios tradicionales típicos

de la hacienda municipal, le añadimos otros de carácter más personal e incluso social,

será necesario buscar bases amplias y más flexibles que las tradicionales lo que nos

lleva a la renta y, en consecuencia, a la consideración del impuesto sobre la renta de las

personas físicas. Por su parte, las transferencias, no solo serán relativamente más

importantes, sino también más exigentes, acentuando su carácter nivelador e

incorporando, en el índice de capacidad, las nuevas bases utilizadas en la tributación

municipal4.

La fórmula de distribución de las transferencias ha de contar, al margen de que

tenga o no una pretensión niveladora, como ingredientes imprescindibles, con unos

adecuados indicadores de las necesidades de gasto y de las capacidades fiscales

municipales.

Las necesidades de gasto dependerán también del tipo de competencias y

aquellas serán diferentes, en términos generales, porque lo son tanto los costes por

unidad de servicio, como las unidades de servicio requeridas por habitante. Las

capacidades fiscales son los ingresos que los municipios pueden obtener si aplican un

esfuerzo estándar a sus bases fiscales disponibles. En uno y en otro caso, existen

diferentes alternativas de cálculo en las que la precisión de los resultados está

directamente relacionada con los requerimientos de información y la complejidad del

proceso.

3 En este sentido resulta ilustrativo el trabajo de McMillan (2008). 4 Sobre esta especialización financiera en relación a la naturaleza de las competencias y sus consecuencias para la reforma local en España, véase Pedraja (2009).

6 

 

En definitiva, de la exposición anterior es fácil deducir los elementos

estructurales de un sistema apropiado de transferencias incondicionado5:

Relacionado con el objetivo de equilibrio vertical, la determinación de su

cuantía y los compromisos sobre su evolución y revisión con el fin de lograr

un sistema estable y flexible.

Relativo al equilibrio horizontal, la existencia de una fórmula para distribuir

la transferencia cuyo tipo, más o menos nivelador, estará condicionado por la

naturaleza de las competencias atribuidas

Entre los criterios de distribución debe haber factores de necesidad y

capacidad. Los primeros ajustados a las competencias y los segundos a las

bases impositivas propias

Por último, como recomendación general, las decisiones básicas sobre esos

elementos estructurales deberían quedar al margen del comportamiento de

las unidades que entregan y reciben las transferencias.

CARACTERÍSTICAS Y VALORACIÓN DE LAS PICAS

Los anteriores elementos estructurales que han de caracterizar un sistema

apropiado de transferencias generales nos servirán de guía en análisis y valoración de la

situación en la que se encuentran las PICAS en las distintas CCAA de régimen común

(Cuadro 1).

En primer lugar, se trata de un instrumento que se encuentra ausente en algunas

CCAA, al menos si le exigimos la característica de un fondo incondicionado (Valencia,

Madrid, Murcia y Asturias6) o que, en su mayor parte, lo sea (Baleares y Rioja)7.

5 Un análisis actualizado de este instrumento tanto en su vertiente teórica como en la experiencia comparada se encuentra en Martinez-Vazquez y Searle (2007). 6 En esta comunidad se crea, a finales de 2008, un Fondo de Cooperación Municipal que, aunque se define como incondicionado, ha de destinarse a gastos de capital. 7 Canarias destina el 50% de su Fondo a saneamiento económico financiero o inversión; además, el carácter incondicionado del otro 50%, se supedita al logro de unos objetivos mínimos de gestión tributaria y esfuerzo fiscal por parte del municipio.

7 

 

Tampoco es extraño que, en aquellas CCAA que lo tienen establecido, estos ingresos

tengan una naturaleza mixta, en parte condicionada, a políticas específicas de

inversiones, empleo o saneamiento financiero entre otras.

No criticamos el que las CCAA, en el ámbito de sus competencias, puedan

orientar las decisiones de gasto local al objeto de desarrollar políticas territoriales y

sectoriales, sino que se utilicen las participaciones para esos objetivos específicos sin

atender al principio de suficiencia limitando la autonomía del gasto de los municipios.

Los objetivos específicos requieren instrumentos distintos y más eficaces como son las

transferencias condicionadas.

Con respecto a las cuestiones relativas al equilibrio vertical, cuantía y

automatismo en su dotación, el juicio general tampoco es favorable.

La importancia relativa de los fondos con respecto a los presupuestos

autonómicos (descontamos la parte condicionada) es ciertamente reducida, superando el

1% solo en los casos de Canarias y Galicia. La misma conclusión sobre su mínima

relevancia se obtiene si calculamos los valores en euros por habitante o en relación al

PIB regional (ninguna comunidad supera los 50 euros ni el 0,25%) (Cuadro 2). Si la

importancia de los fondos se mide en relación a los ingresos tributarios, como

aproximación a los ingresos que deben financiar estos fondos, sus resultados siguen

siendo pobres aunque ofrecen una notable variación como consecuencia del distinto

grado de dependencia financiera de las CCAA de la Hacienda central, derivado de sus

distintas capacidades fiscales.

En definitiva, aunque el desequilibrio vertical debe referirse a la suficiencia

relativa de la Hacienda local de la región con respecto a la de su comunidad autónoma,

es difícil pensar que cantidades tan exiguas eliminen tal desequilibrio. Cosa distinta es

que, en algún caso se establezca alguna dotación mínima (en Baleares, por ejemplo, un

0,7% de sus ingresos propios) o que al compás de la anterior fase expansiva del ciclo

económico los fondos hayan crecido en términos absolutos.

8 

 

Por otra parte, la falta de automatismo es evidente ya que, con alguna excepción,

en la gran mayoría de CCAA, son las leyes de presupuestos las que fijan su cuantía.

Entre las excepciones distinguimos dos casos, uno de automatismo directo y otro que

podríamos calificar como indirecto.

El primero es el de Galicia, donde se establece la dotación del fondo como

porcentaje en la recaudación líquida de los capítulos I, II y III del Presupuesto de

ingresos de la Administración general de la comunidad autónoma. Además de ser el

único caso en el que se participa en los ingresos tributarios (cumpliendo lo establecido

en la CE), al comprometerse a mantener ese porcentaje (para el Fondo Principal y

Adicional) en una serie de años, la evolución del Fondo sigue automáticamente la de los

ingresos que lo nutren.

El segundo es el de Canarias, que hace evolucionar la cuantía del Fondo,

previamente fijada, según lo haga la mayor de entre dos macromagnitudes regionales

alternativas, el PIB nominal regional o IPC regional.

En algunos casos se establecen garantías individuales (municipios) con respecto

bien a sus dotaciones previas, bien en relación a la evolución general del fondo lo que

favorece la planificación financiera de los municipios pero a costa de no hacer

totalmente efectivos los criterios distributivos. Ejemplos de ello lo tenemos en Baleares,

que garantiza una participación en el fondo al menos igual a la del año anterior o

Galicia, cuya garantía se fija en un crecimiento mínimo igual al 30% crecimiento del

conjunto del fondo.

Sobre cuestiones relacionadas con el equilibrio horizontal, la primera se refiere a

la existencia de una fórmula, lo que resulta clave para la transparencia y estabilidad de

los criterios distributivos. Adicionalmente, podemos preguntarnos por el tipo de fórmula

según esté o no diseñada para alcanzar la nivelación.

Los criterios de distribución, al igual que sucedía con la determinación de la

cuantía de los fondos, se establecen en las correspondientes leyes de presupuestos o

9 

 

incluso en disposiciones reglamentarias por lo que no se puede afirmar que, en general,

exista una fórmula.

Los criterios de reparto del Fondo de Apoyo Municipal de Castilla La Mancha

son fijados por el gobierno regional previo informe de la Federación Regional de

Municipios y Provincias; algo similar sucede en Baleares.

En Andalucía los criterios de distribución también se fijan en cada ejercicio

mediante orden de la consejería correspondiente (Gobernación). La experiencia de esta

comunidad es sumamente ilustrativa de los problemas que plantea una “fórmula”

distributiva compleja8 con algunos defectos técnicos en su configuración9 ante un

continuado aumento de la dotación del fondo. El resultado fue que, en una fase

intermedia, los criterios distributivos solo se aplicaron a los incrementos hasta llegar a

desaparecer tales criterios y convertirse el fondo en un mecanismo de reparto a la carta

con garantías específicas de crecimiento.

Con cierta benevolencia podría interpretarse que existe una fórmula en algún

caso, como el de Cataluña, donde los criterios distributivos se mantienen estables en las

leyes de presupuestos de los últimos años. La simplicidad de los criterios de reparto, a

diferencia del ejemplo anterior, ha facilitado esta situación.

Interpretada como fórmula la existencia de unos criterios de reparto, el tipo es

claramente distributivo más que nivelador. Se trata de una distribución sobre la base de

factores de necesidad exclusivamente o, caso de existir algún factor de capacidad, el

peso asociado a él es muy reducido. Lo anterior no debe resultar extraño de acuerdo con

el análisis teórico previo y el tipo de competencias tradicionales de la hacienda

municipal española; sin ir más lejos, el otro instrumento de participación en ingresos de

los municipios, el del Estado (PIE), ha respondido a una fórmula de carácter

distributivo.

8 Nueve variables de necesidad para ajustar la población. 9 Variables desconectadas de las competencias municipales (por ejemplo, tasa de paro, población en edad escolar,..) y/o con elevada variación a diferencia de lo que caracteriza a la financiación ordinaria de la que forma parte este instrumento; variables de capacidad para ajustar positivamente (a más capacidad más financiación) la población (por ejemplo, renta media declarada, viviendas por habitante,..); utilización de ponderaciones directamente obtenidas de procedimientos estadísticos; etc.

10 

 

Antes de pasar a analizar los factores distributivos, es preciso destacar el

tratamiento diferenciado que, en función de su tamaño, se aplica a los municipios y que

adopta distintas modalidades.

En general, a los municipios mayor tamaño se les asignan cantidades fijas,

mientras que los criterios distributivos, son aplicados al resto de unidades (Andalucía,

Cataluña, Cantabria, etc.). Incluso las ponderaciones de los factores distributivos varían

con el tamaño (Galicia).

Más interesante por sus implicaciones teóricas y consecuencias empíricas, es la

existencia de cuotas fijas municipales en sus distintas versiones. La misma para todos

los municipios (Extremadura, Aragón, Cataluña, Castilla La Mancha, Baleares),

inversamente proporcionales al tamaño (Cantabria), destinar parte del fondo a los de

menor población (Canarias10) o establecer un fondo adicional específico para ellos

(Galicia11).

Esas asignaciones fijas, en sus distintas versiones, se fundamentan en la

existencia de gastos independientes de la población o, si se prefiere, en ciertas

deseconomías de escala en la prestación de los servicios municipales. Con

independencia de que puedan estar bien fundamentadas teóricamente no deberían

despreciarse, en la medida que las cantidades sean relevantes, los desincentivos que

puedan generar a la prestación mancomunada de servicios. En relación a ese problema,

algunos fondos reservan una parte para incentivar la prestación supramunicipal de

servicios (un 8% en Cataluña).

Si desde un punto de vista normativo pasamos a un planteamiento más positivo

buscando otras posibles explicaciones, el tratamiento dado a los municipios de menor

población puede formar parte de una política regional encaminada a favorecer

municipios pequeños de carácter rural o como un medio de compensar el tratamiento

favorable que la Hacienda central proporciona a los municipios de mayor tamaño

mediante la PIE.

10 Un 11% para municipios con menos de 11.000 habitantes y un 5% para el resto. 11 Para los de menos de 15.000 habitantes con cantidades inversamente proporcionales al tamaño.

11 

 

Entre los factores distributivos, los de necesidad son exclusivos o predominantes

tanto por su número como por sus correspondientes ponderaciones. De ellos la

población es, con diferencia, el más importante o incluso el único (Extremadura). Su

disponibilidad, la ausencia de manipulación y su relevancia en la mayoría de los

servicios municipales avalan su preeminencia. En algún caso (Cataluña), se afina,

ponderando la población con pesos decrecientes por tramos de habitantes. El supuesto

implícito, cuando además se añade el componente fijo por municipio, es el de existencia

de costes decrecientes por habitante en la prestación de los servicios municipales12. Este

supuesto es el contrario del asumido en la PIE (servicios adicionales al margen) donde

la población ha venido ponderándose tradicionalmente de modo creciente con el tamaño

del municipio.

Los otros factores de necesidad que acompañan a la población son de tipo

geográfico y tratan de recoger también diferencias en costes de prestación: superficie

(Asturias, Canarias, Cantabria, Cataluña, Galicia), núcleos de población (Aragón,

Cataluña, Galicia, Castilla La Mancha), dispersión (Asturias y Canarias), capitalidad

comarcal (Cataluña). Más extraño resulta encontrar factores asociados a demandas

diferenciadas derivados de la estructura demográfica: envejecimiento población

(Andalucía y Asturias), población en edad escolar (Andalucía) o unidades escolares

(Castilla La Mancha y Canarias). Ese predominio de factores de coste que se añaden al

elemento poblacional, parece coherente con el tipo de competencias de la hacienda

municipal española donde los servicios personales y sociales no son los fundamentales.

Por último y en relación a las variables de necesidad puede apreciarse un cierto

ajuste a las características propias de las distintas CCAA; así ocurre en factores como la

dispersión, la orografía, la (doble) insularidad, los espacios naturales, las plazas

hoteleras, etc.

En cuanto a los factores de capacidad, son ciertamente excepcionales como

criterios de distribución por lo que de existir diferencias significativas en capacidad

12 Lógicamente en casos como el de Cataluña el decrecimiento de los costes es más acusado que si utilizamos la población sin ponderar a igualdad de cuota fija por municipio. Como curiosidad en el caso de Cataluña y, a diferencia de los que ha venido sucediendo en el caso de la PIE, las ponderaciones se aplican por escalones y no por tramos con lo que se evita el correspondiente error de salto.

12 

 

fiscal entre los municipios dentro de las distintas comunidades, como es evidente que

ocurre, éstas no serán consideradas al distribuir las transferencias. Además, cuando

aparecen lo normal es encontrarse con aproximaciones defectuosas al concepto de

capacidad por su parcialidad y escasa representatividad, calculadas, por ejemplo, a partir

de los ingresos patrimoniales (Castilla La Mancha) o, lo que es más grave, por estar

erróneamente definidas a partir de recaudación por habitante de los ingresos tributarios

(Castilla La Mancha y Baleares) mezclando capacidad con esfuerzo fiscal. Andalucía

distribuyó, cuando los criterios de reparto fueron efectivos, parte de la transferencia

(14%) de acuerdo con un indicador correcto de capacidad fiscal a partir de dos de los

impuestos obligatorios municipales (IBI e IAE). En alguna ocasión (Canarias), la

variable esfuerzo se utiliza como factor distributivo apareciendo bien definida como

relación entre recaudación real y potencial aunque no podemos desconocer, por la

experiencia de la PIE, los problemas derivados de los resultados que se obtienen13.

EL FUTURO DE LAS PICAS

Hasta la fecha, las PICAS de las CCAA de régimen común, no se han

desarrollado con la generalidad e intensidad que le corresponde a este instrumento de

acuerdo con el artículo 142 de la CE y la relevancia alcanzada por las CCAA en España.

Sus dotaciones presentan una naturaleza mixta con elevada condicionalidad, son

reducidas, carecen de automatismo y sus criterios distributivos además de discutibles no

ofrecen la estabilidad necesaria.

En su evolución reciente, sin embargo, es posible apreciar algunos aspectos

positivos en el desarrollo de las PICAS de ciertas CCAA como, por ejemplo, el

crecimiento en sus dotaciones y en el peso de la parte incondicionada, el automatismo

en su determinación y evolución, la diversidad en los factores de necesidad ajustada a

las peculiaridades de los territorios y la incorporación de algún factor de capacidad.

En el futuro de este instrumento financiero es posible detectar diversos

elementos cuya influencia en su consolidación tendrán signos opuestos. Comenzando

por las luces, hay tres factores que tendrán (tienen) una influencia favorable, los nuevos

13 Sobre esta cuestión puede consultarse Pedraja (2005).

13 

 

estatutos de autonomía, el desarrollo del Pacto Local y el reforzamiento del sistema

fiscal autonómico. Frente a esas luces existen dos sombras principales que limitan un

verdadero desarrollo de las PICAS; una transitoria, la crisis económica, otra

permanente, la falta de una visión integradora de las esferas de la Hacienda pública y de

sus procesos de reforma. Comentemos a continuación cada uno de ellos.

Las luces

La aprobación de los nuevos estatutos de autonomía (Valencia, Cataluña,

Baleares, Andalucía, Aragón y Castilla León) constituye sin duda el elemento más

favorable en la incorporación definitiva de este instrumento a la financiación local.

También es cierto que el compromiso no es igual en todos ellos, siendo más o menos

exigentes en la medida que reclamen o no, su regulación mediante ley, con un fondo de

carácter incondicionado, a partir de los ingresos tributarios de la comunidad autónoma y

que en esa ley se establezcan, además, los criterios de distribución (tanto de necesidad

como de capacidad). En función de los anteriores compromisos los más exigentes son

los de Andalucía, Cataluña y Aragón, los menos los de la Comunidad Valenciana y

Castilla La Mancha, ocupando una posición intermedia el de Baleares14.

Lo más probable es que esas situaciones se generalicen con la aprobación de los

restantes estatutos y que acaben cristalizando en las versiones más exigentes15. En todo

caso, el nuevo escenario creado por los estatutos de segunda generación comienza a dar

sus frutos, Andalucía ha aprobado una ley específica sobre la materia (Ley/2010, de 11

de junio, reguladora de la participación de las entidades locales en los tributos de la

14 Sirva para ilustrar lo que decimos la comparación entre los artículos correspondientes de los nuevos estatutos andaluz y valenciano:

Artículo 192.1: “Una ley regulará la participación de las entidades locales en los tributos de la comunidad autónoma, que se instrumentará a través de un fondo de nivelación municipal, de carácter incondicionado”. Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

Artículo 64.3: “Para potenciar la autonomía local sobre la base del principio de subsiedariedad, por ley de Corts, se creará el Fondo de Cooperación Municipal de la Comunidad Valenciana con los mismos criterios que el fondo estatal”. Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

15 Así sucede con la propuesta de reforma estatutaria remitida a las Cortes Generales que en su artículo 60.2 dice: “La Comunidad Autónoma de Extremadura velará por el equilibrio territorial y la realización efectiva del principio de solidaridad. Con esta finalidad mediante ley de la Asamblea, se establecerá un fondo de finalidad incondicionada, dotado a partir de los ingresos tributarios de la Comunidad y que se distribuirá entre los municipios teniendo en cuenta, entre otros factores, su población, sus necesidades de gasto y su capacidad fiscal”.

14 

 

Comunidad Autónoma de Andalucía) cuya descripción y valoración realizamos de

modo resumido en el Cuadro 4.

Otro factor que favorecerá la consolidación de las PICAS será el desarrollo del

Pacto Local. Esta segunda descentralización, como también se conoce, constituye una

oportunidad para, una vez calculado convenientemente el coste de los servicios

traspasados de la comunidad autónoma al ámbito local con el fin de garantizar la

suficiencia, utilizar la participación en los tributos como un instrumento idóneo para

lograr ese principio. Alguna prueba de lo que decimos existe en comunidades que han

comenzado este proceso como sucede en Galicia donde una parte del actual Fondo de

Cooperación Local, el denominado Fondo Complementario, se dedica a financiar el

desarrollo del Pacto Local.

Un último elemento positivo es el reforzamiento del sistema fiscal autonómico

derivado de la ampliación y metamorfosis producida en los tributos cedidos a las CCAA

desde el Acuerdo de 1996 (y reforzada en el de 2001), otorgando sobre ellos capacidad

normativa e incorporando, a este grupo, alguna figura relevante como el IRPF. La

situación actual es bien distinta si se la compara con la capacidad real (y potencial) de

los tributos propios autonómicos que, teóricamente, deberían nutrir esas participaciones

y cuya relevancia en términos recaudatorios ha sido siempre marginal, o incluso con la

de unos tributos cedidos que, sus primeras etapas y hasta las mencionadas reformas,

estaban más próximos a simples participaciones territorializadas que a verdaderos

recursos tributarios propios16.

Las sombras

La experiencia descentralizadora en España nos ofrece una característica que ha

limitado el efectivo desarrollo de instrumentos como el que analizamos. La ausencia de

una visión integradora de los distintos niveles de la Hacienda pública donde lo

16 No entramos en cuestiones legales que escapan al ámbito de nuestra especialidad sobre la conveniencia de modificar el art 39.2 del TRLHL para ampliar el objeto de dicha participación de manera que junto a los tributos propios de las CCAA se integren los impuestos cedidos a las CCAA así como de la LOFCA de modo que, a efectos de las participaciones del artículo 142 de la CE, los impuestos cedidos se consideren ingresos tributarios de las CCAA. Sobre estas cuestiones puede consultarse el excelente trabajo de Ramos (2009).

15 

 

municipal acaba siendo el elemento residual, lo que queda después de diseñar los otros

niveles de la Hacienda pública, sin contemplarlo como una unidad más en la discusión.

Un ejemplo de lo que decimos, repetido en el tiempo, son las sucesivas reformas

en el sistema de financiación autonómica que se producen sin tener en cuenta su posible

efecto sobre la financiación local e incluso se desarrollan al margen de la propia reforma

de esta última. La reciente reforma de la financiación autonómica ha sido una prueba

más de lo que decimos con el agravante de esta vez, desde distintas instancias, se

apostaba por una reforma conjunta de la financiación autonómica y local.

Derivada de esa posible reforma coordinada se había planteado, en un estudio

promovido por la FEMP sobre la reforma local española, una propuesta de

reforzamiento del sistema de PICAS en los siguientes términos:

“Una forma de incentivar la creación de las PICAS en la futura revisión del

modelo de financiación autonómica podría ser vincular una parte de la participación en

los ingresos del Estado asignada a las Comunidades Autónomas a la creación de las

PICAS, de manera que las propias Comunidades Autónomas puedan establecer

parcialmente los criterios de distribución basados en necesidades y que deberían ser

aplicados, de forma más ajustada, en su territorio” 17

La urgencia de acometer la reforma de la financiación autonómica, como

consecuencia de las últimas reformas estatutarias (en especial, la del Estatuto catalán) y

su carácter limitado a ese ámbito regional, ha provocado que esa propuesta, viable

jurídicamente de articularse de manera adecuada18, se haya desaprovechado y con ella

una vía de consolidar unos ingresos fundamentales en la financiación local como sucede

con la participación en los tributos de las CCAA.

La crisis económica está teniendo, en general, un efecto negativo en el

desarrollo de las PICAS si comparamos esta fase del ciclo con la anterior expansiva en

la que los ingresos de las CCAA crecieron de manera notable. En todo caso, la respuesta

17 Suárez et al. (2009), pág. 282. 18 Lasarte y Ramos (2009).

16 

 

cuantitativa y cualitativa de las CCAA no puede caracterizarse como homogénea

(Cuadro 3). Comparado el importe de los fondos incondicionados del presente año con

los recibidos en 2008 (presupuestados en 2007, año previo a la crisis) las comunidades

que vinculan su financiación a la evolución de ingresos o macromagnitudes regionales

(Canarias y Galicia), han visto reducidas sus dotaciones, aunque en algún caso (Galicia)

la disminución haya procurado compensase con la creación de un fondo extraordinario.

El descenso de ingresos otras veces es fruto de decisiones autónomas como ajuste a la

situación de crisis (Aragón y Cataluña, por ejemplo). Sin embargo, también se

encuentran respuestas contracíclicas de incremento de las dotaciones del fondo general

(Andalucía) o creación de alguno extraordinario, se argumenta, para compensar la

disminución de las transferencias corrientes procedentes del Estado (Murcia). Por

último, pueden detectarse respuestas de tipo cualitativo en algunas comunidades que,

aunque mantienen su dotación, amplían la parte incondicionada (Castilla-La Mancha y

Extremadura).

17 

 

Cuadro 1. Análisis comparado de los sistemas de transferencias por Comunidades Autónomas

Instrumento y

Dotación Normativa reguladora

Criterios de distribución

ANDALUCÍA

Plan de Cooperación Municipal (incluye):

Fondo para la nivelación de servicios municipales

Dotación en 2010: 200.000.000 euros

Decreto 51/1989 de 14 de marzo

Orden de 19 de marzo de 2010

Ley 5/2009, de 28 de diciembre, del

Presupuesto de la Comunidad

Autónoma de Andalucía para el

año 2010.

Reparto según fórmula distributiva: - 47,3 % partes iguales - 14 % según inversa de la capacidad fiscal - 38,7 % según población ponderada por un indicador de necesidades que incluye: Número de núcleos Población < 16 años Población > 65 años Incremento relativo de pob. Viviendas por habitante Plazas alojamiento Tasa de paro Renta media

ARAGÓN

Fondo Local de Aragón

(incluye):

Fondo de Cooperación

Municipal

Dotación en 2010:

19.235.000 euros

Ley 7/1999 de 9 de abril de

Administración Local de Aragón

LEY 12/2009, de 30 de diciembre, de Presupuestos de la Comunidad

Autónoma de Aragón

para el ejercicio 2010

El Fondo se reparte entre todos los municipios, excepto Huesca, Teruel y Zaragoza, atendiendo a los siguientes criterios: - 40 % partes iguales - 45 % población - 15 % núcleos de población diferenciados.

ASTURIAS Fondo de Cooperación Municipal

Ley del Principado de Asturias

4/2009, de 29 de diciembre, de

Medidas Administrativas y

Tributarias de Acompañamiento

a los Presupuestos

Generales para 2010

La fórmula de reparto tiene dos bloques diferenciados: - Una partida fija de 50.000 euros por concejo - Una variable, determinada por cinco parámetros: Población Envejecimiento Superficie Orografía (porcentaje de la superficie con pendiente superior a 20%) Dispersión

18 

 

BALEARES

Fondo de Cooperación

Municipal

Dotación en 2010: 16.241.442 euros

Decreto 22/2005, de 4 de marzo, de la Consellería de

Interior del Gobierno

Autónomo Balear

Ley de la Comunidad

Autónoma de las Islas Baleares

9/2009, de 21 de diciembre, de presupuestos

generales para el año 2010

Palma de Mallorca: 4.231.459 euros. El resto de la cuantía se distribuye entre el resto de municipios según: Población Solidaridad (partes iguales) Insularidad Doble insularidad Incremento de población Protección del territorio Municipios de interior Municipios pequeños Municipios con diversos núcleos de población Renta municipal Presión fiscal municipal

CANARIAS

Fondo Canario de Financiación

Municipal

Dotación en 2010: 198.512.978 euros

Ley autonómica 3/1999 de 4 de

febrero, del Fondo Canario de

Financiación Municipal

Ley 13/2009, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales de la

Comunidad Autónoma de Canarias para

2010

La distribución de los recursos del Fondo atiende a los siguientes criterios: Población (88%) Solidaridad (16%). Se asigna el 11 % a los municipios menores de 10.000 habitantes y el 5 % al resto. Insularidad periférica: pertenencia a una isla diferente a Tenerife o Gran Canaria (1%) Superficie (2%) Espacios naturales protegidos (2%) Plazas turísticas (2%) Dispersión territorial (5%) Unidades escolares (4%)

CANTABRIA

Fondo de

Cooperación Municipal

Dotación en 2010: 15.452.024 euros

Decreto 109/2006, de 26 de octubre Ley de Cantabria 5/2009, de 28 de

Diciembre, de Presupuestos

Generales de la Comunidad

Autónoma de Cantabria para el

2010

Hay dos sistemas de distribución: - Sistema de asignación fija destinado a los municipios con más de 20.000 habitantes. - Sistema de asignación variable aplicado al resto de municipios que se reparten según la población relativa (85 %) y la extensión (15 %).

19 

 

CASTILLA LA MANCHA

Fondo Regional de Cooperación Local

Dotación en 2010: 61.944.500 euros

Ley 3/1991, de 14

de marzo, de Entidades Locales

de Castilla-La Mancha

Decreto 35/2009, de

28 de abril

Ley 5/2009, de 17 de diciembre, de

Presupuestos Generales de la

Junta de Comunidades de

Castilla La Mancha para el año 2010

Decreto 7/2010, de

16 de febrero

Criterios de reparto: - 95 % municipios y entidades locales de ámbito inferior al municipal - 4 % para mancomunidades - 1 % se reserva para atender incidencias imprevisibles Criterios de reparto de la parte incondicionada del Fondo destinada a municipios y entes locales menores: Cuota fija Cuota variable: Nº habitantes x Coeficiente en función de: - Existencia de núcleos de población diferenciados dentro del municipio - Ingresos patrimoniales - Esfuerzo fiscal - Unidades escolares

CASTILLA Y

LEÓN

Fondo de Cooperación Local Dotación en 2010: 57.454.186 euros

Se incluye el Fondo de Apoyo Municipal

Dotación en 2010: 6.271.302 euros

Decreto 57/1990, de

5 de abril, regulador

de la gestión del

Fondo de

Cooperación Local

Ley de la

Comunidad Autónoma de

Castilla y León 11/2009, de 22 de

diciembre, de Presupuestos

Generales para 2010

Se destina a los municipios con

población igual o superior a

20.000 hab.

Los criterios para su distribución se acuerdan cada año

CATALUÑA

Fondo de Cooperación Local

Dotación en 2010: 156.372.696 euros

(se distribuyen entre

municipios, comarcas y entidades

municipales descentralizadas)

Dotación destinada a Ayuntamientos:

117.849.360 euros

Ley autonómica 8/1987, de 15 de

abril, Municipal y de Régimen Local de

Cataluña Ley 25/2009, de 23

de diciembre, de presupuestos de la

Generalidad de Cataluña para 2010

El importe destinado a los ayuntamientos se distribuye del siguiente modo: - Libre disposición: 109.349.360 - Fomento de la prestación supramunicipal de servicios: 8.500.000 La participación de libre disposición se distribuye del siguiente modo: - Barcelona: cantidad fija (5.000.000 de euros) - Resto de municipios según: Población Existencia de núcleos de población diferenciados fuera de la entidad Capitalidad comarcal Superficie

20 

 

COMUNIDAD VALENCIANA

No existe ningún instrumento

específico de cooperación

Existe una

propuesta de creación de un

Fondo de Cooperación local

Anteproyecto de Ley de Régimen Local de la Comunidad

Valenciana

Criterios de reparto (según la propuesta establecida en el anteproyecto de Ley): Población (ponderada): 50 % Esfuerzo fiscal: 10 % Inversa de la capacidad recaudatoria en el ámbito tributario: 10 % Situación dotacional relativa de la entidad local: 20 % Prioridades de la política local: 10 %

EXTREMADURA

Fondo Regional de Cooperación

Municipal

Dotación en 2010: 40.270.162 euros

Ley 8/2009, de 28 de diciembre, de

Presupuestos Generales de la

Comunidad Autónoma de

Extremadura para 2010

Criterios de reparto:

- Una parte se dedica al fin

concreto de creación de empleo

(11.293.740,19 euros) en los

municipios con población

superior a los 2.000 habitantes.

- Una cantidad fija por cada municipio o entidad local menor (17.000 euros) - Una cuantía adicional de 10.160 euros para cada municipio o entidad local menor con una población igual o menor de 2.000 habitantes - Resto según población

GALICIA

Fondo de

Cooperación Local

Dotación en 2010: 126.500.000 euros

(2,8574 % de la

recaudación líquida de los capítulos I, II y III del Presupuesto

de ingresos)

Fondo Extraordinario de

apoyo a los ayuntamientos

Dotación en 2010: 18.309.079 euros

Real Decreto

373/1990 Ley 5/2000, de 28

de diciembre (Disposición

Adicional Octava) Decreto 5/2004, de

8 de enero Decreto 197/2006, de 19 de octubre

Ley 9/2009, de 23 de diciembre, de

presupuestos generales de la

Comunidad Autónoma de

Galicia para el año 2010

El reparto de estos recursos se desglosa de la siguiente forma: - Un 1,8945 % se distribuye entre todos los municipios distinguiendo tres tramos de población (menos de 15.000 habitantes, entre 15.000 y 50.000 y más de 50.000) según: población, superficie, esfuerzo fiscal y núcleos de población. - Un 0,3599 % se reparte entre los municipios con población inferior a los 15.000 habitantes por cuotas fijas, distinguiendo varias escalas en función del número de habitantes. - 0,1641 % se destina a financiar las competencias transferidas en virtud del Pacto Local

21 

 

MADRID

Fondo Regional de Cooperación

Municipal

Dotación en 2010: 2.228.656 euros

Ley 2/2003, de 11

de marzo, de Administración Local

de la Comunidad Decreto 66/2003, de

22 de mayo

Ley 9/2009, de 23 de diciembre, de

Presupuestos Generales de la Comunidad de

Madrid para 2010

La Dirección General de Administración Local de la Consejería de Justicia y Administraciones Públicas, establece los criterios y variables de distribución a los efectos de la asignación máxima anual que corresponde a cada uno de los Ayuntamientos beneficiarios: - Población (60%) - Ingresos corrientes

municipales (20%) - Medioambiente (20 %)

MURCIA

Plan de Cooperación Local

(incluye varios bloques)

Fondo de

Cooperación Local (financiación

incondicionada)

Dotación en 2010: 13.398.345

Fondo adicional que

tiene por objeto ayudar a los

municipios con dificultades

Dotación en 2010: 25.000.703 euros

Ley 14/2009, de 23 de diciembre, de

Presupuestos Generales de la

Comunidad Autónoma de la

Región de Murcia para el ejercicio

2010

Beneficiarios de las transferencias del Plan de Cooperación Local: Municipios de más de 50.000 habitantes: Financiación de gastos corrientes mediante convenios singulares Municipios con población inferior a 50.000 habitantes: - Subvenciones condicionadas destinadas a disminuir los déficits en infraestructura y equipamientos básicos - Subvenciones con destino a la realización de toda clase de obras (Caja de Cooperación Municipal) - Subvenciones con destino a sufragar gastos corrientes (Fondo de Cooperación Municipal).

RIOJA (LA)

Fondo de Cooperación Local

Dotación en 2010: 23.159.664 euros

Ley 1/2003 de la

Administración Local de La Rioja (artículo

113)

Ley 5/2009, de 15 de diciembre, de

Presupuestos Generales de la

Comunidad Autónoma de La Rioja para el año

2010

Líneas de actuación: - Sección de capitalidad: Cantidad fija para Logroño. - Sección de cabeceras de comarca. Se destina una cantidad fija a los municipios considerados cabeceras de comarca. - Sección de municipios de población superior a 2.000 habitantes. Reparto según cuota fija y población. - Sección de pequeños municipios (Carácter finalista) - Sección de otras líneas finalistas (resto)

Cuadro 2. Importancia relativa de las transferencias en las distintas CCAA (2010)

Importe

Transferencias incondicionadas

Población19 PIB20

(en miles de euros)

Presupuesto Total Ingresos

corrientes Ingresos

Tributarios

Importe por

habitante

% PIB

% Ppto.

% Ing. Corr.

% Ing. Trib.

Andalucía 200.000.000 8.302.923 142.874.209 33.737.698.011 26.303.142.633 10.072.917.629 24,09 0,14% 0,59% 0,76% 1,99%

Aragón 19.235.000 1.345.473 32.473.353 5.560.217.395,71 4.349.718.024,61 2.298.038.120 14,30 0,06% 0,35% 0,44% 0,84%

Asturias 8.500.000 1.085.289 22.736.137 4.428.303.000 3.377.082.065 1.802.663.702 7,83 0,04% 0,19% 0,25% 0,47%

Baleares 16.241.442 1.095.426 26.327.368 3.384.430.275 2.639.232.613 1.966.597.484 14,83 0,06% 0,48% 0,62% 0,83%

Canarias21 99.256.489 2.103.992 41.411.271 7.741.117.421 5.287.388.028 1.857.554.892 47,18 0,24% 1,58% 1,87% 5,35%

Cantabria 15.452.024 589.235 13.479.588 2.457.374.277 1.936.167.800 1.037.147.600 26,22 0,11% 0,63% 0,80% 1,49%

Castilla-La

Mancha22

43.361.150 2.563.521 35.040.473 9.616.878.150 7.249.470.322 3.033.536.870 24,16 0,12% 0,45% 0,60% 1,43%

Castilla y León23 6.271.302 2.081.313 55.981.738 10.575.537.036 8.322.206.237 3.594.751.376 4,85 0,01% 0,06% 0,08% 0,17%

Cataluña 156.372.696 7.475.420 195.402.673 39.699.266.067 25.912.075.809 15.651.734.693 20,92 0,08% 0,39% 0,60% 1,00%

Com. Valenciana - 5.094.675 101.608.347 14.392.849.570 11.820.004.560 7.917.556.341 - - - - -

Extremadura24 28.976.422 1.102.410 17.608.711 5.620.156.525 4.360.254.736 1.253.724.278 26,28 0,16% 0,52% 0,66% 2,31%

Galicia 126.000.000 2.796.089 54.685.978 11.371.001.928 8.596.484.844 3.450.980.131 45,06 0,23% 1,11% 1,47% 3,65%

Madrid - 6.386.932 189.059.610 21.441.553.433 17.993.444.452 12.393.473.697 - - - - -

Murcia 38.399.048 1.446.520 27.017.880 5.067.293.622 3.967.410.267 2.125.986.016 26,54 0,14% 0,76% 0,97% 1,81%

Rioja (La)25 8.287.758 321.702 7.825.018 1.345.360.000 1.078.089.438 552.249.003 25,76 0,11% 0,62% 0,77% 1,50%

19 Los datos de población proceden del Padrón Municipal a 1 de enero de 2009 (Fuente: Instituto Nacional de Estadística). 20 Los datos sobre el PIB regional corresponden a la estimación realizada por el Instituto Nacional de Estadística para el año 2009. 21 El importe global del Fondo asciende a 198,5 millones de euros, pero sólo el 50 % tiene carácter incondicionado. 22 El importe a repartir representa la parte incondicionada (70%) de la cantidad total presupuestada para el Fondo, que asciende a 61,94 millones de euros. 23 El importe del Fondo incondicionado se reparte únicamente entre los municipios con población superior a los 20.000 habitantes, de modo que para calcular el importe por habitante sólo se ha tenido en cuenta la población de estos municipios. 24 Se recoge únicamente la parte del Fondo que corresponde a financiación incondicionada.

22 

 

25 Se incluyen sólo los importes relativos a las líneas de actuación que reciben transferencias incondicionadas.

23 

 

Cuadro 3. Evolución del importe de las participaciones en el período 2008-2010

2008-2010 2008 2010

Evol. TR Evol. TRpc

Evol. TR/Ppto.

Importe Importe por habitante

% Presupuesto

Importe Transferencias

Importe por habitante

% Presupuesto

Andalucía 127.000.000 15,92 0,40% 200.000.000 24,09 0,59% 57,48% 51,32% 47,50%

Aragón 24.040.485 18,82 0,43% 19.235.000 14,30 0,35% -19,99% -24,02% -18,60%

Asturias - - - 8.500.000 7,83 0,19%

Baleares - - - 16.241.442 14,83 0,48%

Canarias 96.015.000 48,11 1,34% 99.256.489 47,18 1,28% 3,38% -1,93% -4,48%

Cantabria 15.149.043 26,67 0,63% 15.452.024 26,22 0,63% 2,00% -1,69% 0,00%

Castilla-La

Mancha26

19.320.000 10,00 0,22% 43.361.150 24,16 0,45% 124,44% 141,60% 104,55%

Castilla y León27 6.271.302 4,85 0,06% 6.271.302 4,85 0,06% 0% 0% 0%

Cataluña 167.561.191 23,49 0,48% 156.372.696 20,92 0,39% -6,68% -10,94% -18,75%

C. Valenciana - - - - - - - - -

Extremadura 17.500.000 16,11 0,32% 28.976.422 26,28 0,52% 65,58% 63,13% 62,50%

Galicia 125.499.067 45,35 1,09% 126.000.000 45,06 1,11% 0,40% -0,64% 1,83%

Madrid - - - - - - - - -

Murcia - - - 38.399.048 26,54 0,76% - - -

Rioja (La) 7.646.519 24,96 0,59% 8.287.758 25,76 0,62% 8,39% 3,21% 5,08%

26 El importe a repartir representa la parte incondicionada del Fondo, que asciende al 30 % en 2008 y al 70% en 2010. 27 El importe del Fondo incondicionado se reparte únicamente entre los municipios con población superior a los 20.000 habitantes en los dos años considerados.

Cuadro 4. La nueva Participación de las entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de Andalucía (Ley 6/2010)

Fondo: medio de instrumentar la participación de las entidades locales en los tributos de la Comunidad Autónoma de Andalucía (sustituye al anterior Fondo de nivelación de servicios municipales).

Carácter incondicionado. Ámbito subjetivo: todos los municipios de Andalucía.

Con distinción de grupos de municipios (cuatro28) según tamaño de la población. Posibilidad, municipios < 20.000 habitantes, de asignar la participación a la provincia si

los servicios de tales municipios se gestionan por ella. Los municipios han de solicitar la participación en el Fondo29.

Dotación y evolución:

Inicial (primer año aplicación: 2011): 420 millones € Incremento anual 60 M€ hasta 2014. A partir 2015: actualización según evolución de los Ingresos Tributarios de Andalucía

(ITA)30. ITA = impuestos propios, tributos cedidos tradicionales e impuesto de matriculación y de ventas minoristas sobre determinados hidrocarburos.

Distribución por grupos:

Año inicial (2011): Cantidades específicas por grupos31. Resto años hasta 2014: El incremento de la cuantía se reparte entre los cuatro grupos

de municipios según la evolución de la población de cada grupo respecto al total de Andalucía, aunque se establecen unos coeficientes correctores para evitar posibles desequilibrios que beneficien a los municipios de mayor tamaño32.

Garantía (permanente) = cantidad recibida en 2009 Fórmula distributiva (variables y pesos: iguales para todos los grupos):

Variables de necesidad: o Población (85%) o Superficie urbana (6%) o Dispersión33 (5%)

Variable de capacidad: o Estimación a partir del IBI34 (4%).

24 

28 Hasta 5.000, de 5.000 a 20.000, de 20.000 a 50.000 y más de 50.000. 29 Si no lo hacen se le entrega (cada año que estén fuera del sistema) la cantidad percibida en 2009 por el anterior fondo. 30 La actualización se hace para la dotación de cada grupo y, en consecuencia, para el total del fondo. 31 En porcentajes la distribución del fondo por grupos en ese año es: 1 (26,6%), 2 (23,2%), 3 (14,9%) y 4 (35,4%). 32 La fórmula correspondiente al grupo 2 (G2) sería la siguiente: ∑ Importes F. Nivelación 2009 G2 + (Dotación global del Fondo - F. Nivelación 2009) x Población G2 Población total Andalucía La fórmula aplicable a los municipios del grupo 3 (G3) es la misma, pero multiplicando el segundo componente por 0,95, mientras que para los del grupo 4 (G4) el segundo bloque se multiplica por 0,90. Por último, a los municipios del grupo 1 (G1) les corresponde el remanente del Fondo, una vez aplicadas las operaciones anteriores.

 

33 Número entidades singulares.

Valoración:

Previo: mejora significativa en relación al anterior Fondo.

Importancia relativa en términos comparados (si se cumplen los compromisos de la ley)35.

Respeta autonomía del gasto: carácter incondicionado.

Automatismo en la evolución: asocia su evolución a la de un subconjunto de ingresos tributarios (ITA). No obstante, la base que nutre al fondo (ITA) es manifiestamente mejorable desde el punto de vista económico36.

Reparto mediante fórmula distributiva (pocos factores y relevantes): sencillez y estabilidad + apropiada por tipo competencias municipales.

o Necesidades de gasto (preeminencia: 96%):

Peso del pasado: statu quo (tratamiento preferente municipios menor población) + cambio: ajuste de incrementos hacia la proporcionalidad poblacional (no estricta).

Población37 (fundamental) con ajustes por costes de prestación asociados variables geográficas (superficie) y de aquellas en relación con la población (dispersión38).

o Capacidad fiscal (peso muy reducido: 4%): bien definida y calculada pero limitada al principal impuesto municipal.

25 

34 Al ser una fórmula aditiva se utiliza el inverso. La capacidad se estima a partir de la recaudación correspondiente de aplicar un tipo medio a la base liquidable del IBI del municipio; el tipo medio es el resultado, para cada grupo, del cociente entre la suma de cuotas líquidas y de bases liquidables de ese impuesto. 35 Claramente por encima del 1% del Presupuesto y próximo a los porcentajes de las CCAA con mayores valores (Canarias y Galicia). 36 La base parece bastante razonable en la medida que incluye tributos propios sobre los que no cabe discusión y parte de los cedidos en los que concurre que se encuentran cedidos al 100 por 100, sobre los que las CCAA poseen capacidad normativa y de gestión. El problema es que desde un punto de vista económico se excluye de la base aquellas figuras cuya recaudación más se ajusta al ciclo económico por lo que la recaudación de los seleccionados puede acabar siendo bastante errática. Desde esa perspectiva económica, lo más razonable sería incorporar a la base (y a su evolución) la totalidad de los impuestos cedidos. Lo anterior eliminaría la necesidad de hacer ajustes para obtener una recaudación homogeneizada que lo más probable es que no se lleve a cabo. 37 Sin ponderar pero no olvidar el efecto de la garantía de statu quo.

 

38 Con una variable poco sofisticada (número de entidades singulares).

26 

 

Bibliografía Lasarte, J. y Ramos, J. (2009): Financiación local y participaciones en tributos autonómicos, Agencia Tributaria de Madrid. Martínez Vázquez, J. y Searle, B. (eds.) (2007): Challenges in the Design of of Fiscal Equalization and Intergovernmental Transfers, Springer. McMillan, M. L., (2008): “A local Perspective on Fiscal Federalism: Practices, Experiences, and Lessons from Industrial Countries”, Macro Federalism and Local Finance, Anwar Shah, ed. World Bank. Pedraja, F. (2005): “La nueva participación en los Tributos del Estado: una primera valoración”, Papeles y Memorias de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, nº 13, pp. 98-109. Pedraja, F. (2009): “Algunas claves de la Hacienda municipal y del éxito de su reforma”, en Caramés, L., González-Páramo, J.M. Pedraja, F. (eds.): Siempre Hacienda Pública.”Ensayos en homenaje al profesor Enrique Fuentes Quintana”, Civitas Thomson Reuters. Pedraja, F. y Cordero, J.M. (2008): “Sobre las participaciones locales en las Comunidades Autónomas”, Papeles de Economía Española, 115, 108-188. Pedraja, F. y Suárez, J. (2004): “La última reforma de la participación municipal en los tributos del Estado: Un análisis cualitativo”, Papeles de Economía Española, nº 100 (II), pp. 77-89. Ramos, J. (2009): “La participación de las haciendas locales en los tributos de las Comunidades Autónomas”, Serie claves del gobierno local, 10, Fundación Democracia y Gobierno Local. Suárez Pandiello, J. (coord.), N. Bosch, F. Pedraja, J.J. Rubio, A. Utrilla (2008), La financiación local en España: Radiografía del presente y propuestas de futuro, FEMP.