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“Crecimiento Económico, Infraestructura yClima de Inversión”

CUARTO ENCUENTRO TÉCNICOEN MATERIA ESTRUCTURACIÓN DE PROYECTOS DE

ASOCIACIÓN PÚBLICO-PRIVADA

César Fuentes, Ph.D.

Universidad ESANBID/FOMIN/PIAPPEM

16, 17 y 18 de febrero de 2011

Tuxtla Gutiérrez, Chiapas.

Agenda:

• Ventana Demográfica

• APPs, Modelo para armar

• APPs, Teoría de contratos

• APPs, Concesión y PrivatizaciónAPPs, Concesión y Privatización

• APPs, Asignación de riesgos

• APPs, Consideraciones previas

• APPs, Respuestas en el tintero

En lospaíses dela OECD,tasa de

fertilidad1 8

2.0

2.2

2.4

2.6

2.8

3.0

Nivel de Reemplazo 2.1

OECD, Población: Estabilizándose

es menor a2,1

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2006

Japan OECD-30 KoreaPortugal Poland Germany

Fuente: OECD; Society at a Glance, 2009

Madres:Edad promedio

de primernacimiento,

1970 1995(1) 2000(2) 2005(3)

Australia 23.2 26.8 .. 28.0Austria .. 25.6 26.4 27.2Belgium 24.3 27.3 .. 27.4Czech Republic 22.5 23.3 25.0 26.6Denmark 23.8 27.4 27.7 28.4Finland 24.4 27.2 27.4 27.9France 24.4 28.1 27.9 28.5Germany 24.0 27.5 28.2 28.1Greece 25.0 26.6 27.5 28.5Hungary 22.8 23.8 25.1 26.7Iceland 21.3 25.0 25.5 26.3Ireland .. 27.3 27.6 28.5Italy 25.0 28.0 .. 28.7Japan 25.6 27.5 28.0 29.1Korean .. .. .. 29.1Luxembourg 24.7 27.4 28.4 29.0Mexico .. 20.9 21.0 21.3

PostergaciónMaternidad

sigueaumentando

e co 0 9 0 3Netherlands 24.8 28.4 28.6 28.9New Zealand .. .. 28.0 28.0Norway .. 26.4 26.9 27.7Poland 22.8 23.8 24.5 25.8Portugal .. 25.8 26.5 27.4Slovak Rep. 22.6 23.0 24.2 25.7Spain .. 28.4 29.1 29.3Sweden 25.9 27.2 27.9 28.7Switzerland 25.3 28.1 28.7 29.5United Kingdom .. 28.3 29.1 29.8United States 24.1 24.5 24.9 25.1

OECD-16 24.0 26.2 26.8 27.7

Fuente: OECD; Society at a Glance, 2009

México, en términos de población. Adonde vamos?• México está en un proceso de transición

demográfica rápida (acabando etapa 3)• Esperanza de vida ha aumentado

– Fruto de menor mortalidad infantil

• Por el lado de fertilidad esta se ha reducido:• Por el lado de fertilidad, esta se ha reducido:• Postergación de casamiento o unión conyugal• Mayor educación• Entrada sostenida de mujeres a la fuerza

laboral• Todo esto lleva a:• Angostamiento de la Pirámide Poblacional

México, finalizando etapa tres detransición demográfica

México: Dividendo Demográfico

• México, desde el año 2008, ya comenzó ausar su Dividendo Demográfico:– Este surge cuando disminuye la tasa de

fertilidad y de juventud de la población– Y por otro lado, se incrementa la

proporción de la población que trabaja(de 15 a 64 años)

– Y es pequeño el porcentaje de gente demas de 65 años

• En esta etapa, disminuyen los costos deeducación y salud inicial y no suben los dela tercera edad

México: Ventana Demográfica• Es el periodo donde se “ejecuta” el

Dividendo Demográfico• Se inicia, cuando la población menor de 15

años es menos del 30% y la poblaciónmayor de 65 años es inferior al 15% del total

• Concluye cuando la población mayor de 65años, rebasa el 15% del total

• México tiene en el periodo 2008 al 2039, suVentana Demográfica, es decir 31 años

• Tiene estos 31 años para crecer, de nocrecer, habrá perdido una oportunidadúnica e histórica

México: Al 2008, recibiósu primera cuota del Dividendo Demográfico

Fuente: US Census Bureau, Febrero 2011, en base a datos INEGI

México: Al 2039, recibirásu última cuota del Dividendo Demográfico

Fuente: US Census Bureau, Febrero 2011, en base a datos INEGI

México: Ventana Demográfica e Inversión

• En los próximos 20 años, la tasa deahorro de las familias mexicanas vaa aumentar

• Por ello se requiere una eficientemanera, de canalizar este ahorro,en inversión y una de ellas es eldesarrollo de APPs

México: Ventana Demográfica e Inversión• A diferencia de Asia donde la

Inversión es entre el 30%-40% del PBI,la Inversión en América Latina es20%-25% de PBI

• El desarrollo incipiente de mercadode capitales hace estaparticipación aun mas ineficiente

México: Ventana Demográfica e Inversión• Un punto porcentual de incremento

en infraestructura, lleva a elevar elPIB entre 0,1 y 0,2% (Calderon,Easterly, y Serven (2003a,b))

• De allí que en promedio, Asia, hayaécrecido el doble que América

Latina en el periodo 1980 al 2000• Hoy, el 34% de inversión en APPs en

Mercados emergentes está enAmérica Latina (BM 2011)

México: Ventana Demográfica e Inversión

Fuente: World Economic Forum, The Global Competitiviness Report, 2010-2011

APPs, Modelo para armar

• APPs, como la teoría de empresa,ha avanzado, mas en la partepráctica y operativa, antes que enla conceptual

• Debido a una necesidad deDebido a una necesidad deinfraestructura, las APPs se haniniciado sin «teoría»


• La característica de las APPs,comparado con la clásica licitación(contratación) del estado es queempaqueta (bundle) la inversión yel servicio en un solo contrato deel servicio en un solo contrato delargo plazo


• Una posible ventaja de las APPs esque al empaquetar la inversión conel servicio, puede haber mejoras enla gestión

• El hecho de ser propietario del• El hecho de ser propietario delactivo, puede dar poderososincentivos de eficiencia ( Jensen yMeckling, 1976) reduciendo loscostos de agencia de la empresa


• Una ventaja adicional que tiene lasAPPs es al permitir empaquetar laconstrucción y operación, y que elagente (concesionario) considereesta una inversión de largo plazoesta una inversión de largo plazo

• Este una ventaja con respecto a latípica adquisición (contratación)porparte del estado


• Activos son controlados por unafirma privada (por concesión,tiempo finito o privatización)

• Durante la duración del contrato, laque tiene derecho de controlresiduales es la firma, una vezconcluida la concesión, es el estado

• Sin embargo estos derechos sonambiguos debido a la naturalezaincompleta de los mercados


• Hart (2002, 1997) ha señalado queexisten paralelos entre la teoría dela empresa y la teoría de laprivatización

• Un tema crítico es como regulamosUn tema crítico es como regulamosla integración vertical de lasempresas y la privatización misma


• Es mejor regular la relación con uncontrato justo y equitativo entrepartes (arms-length contract)?

• O hacerlo a través de unatransferencia de propiedad?

APPs, Teoría de contratos

• Teoría de la firma tiene visión decontratos incompletos, debido a lanaturaleza de los contratos mismos,es difícil predecir el futuro

• Po otro, mucho de la teoría de laprivatización, ha tenido la visión quelos contratos eran completos y lasimperfecciones, eran por problemasde información asimétrica, riesgomoral y selección adversa


• Como señala Hart (2002) es quecuando los contratos sonincompletos; el dueño del activo ode la firma puede tomar lasdecisiones sobre el activo o la firmaque no están incluidos en elcontrato inicial

• El propietario tiene «Derechos deControl Residual»


• Por ello, si los contratos fuerancompletos, el gobierno no tendríaque ser propietario de la firma paracontrolar su comportamiento


• Por otro, si los contratos sonincompletos, como es el caso delmundo real, la propiedad, porejemplo de una compañíaeléctrica, le da poderes especialesen la forma de Derechos de ControlResidual

APPs, Concesión y Privatización

• Ello marca la diferencia entre unaconcesión y privatización

• De allí que de las primerasexperiencias de privatización, hoydiversos gobiernos planteendiversos gobiernos planteenesquemas de concesión, donde elgobierno, al final de esta, tiene elcontrol sobre el activo, o «ResidualControl Rights»


• Derechos de Propiedad (Guasch,2004)

• Concesiones:– Transfiere el derecho de uso de

propiedades del estadopropiedades del estado• Privatizaciones:

– Transfiere la propiedad


• Duración:– Concesiones son por un plazo

determinado, a lo mas 30 años– Privatizaciones: son ilimitadas

• Obligaciones:g– Menos extensas en Privatizaciones que

en Concesiones• Clausulas:

– Concesiones tiene de terminación y/ocancelación, Privatizaciones no


• Derechos de Propiedad yResponsabilidad:– En una concesión, el estado retiene los

derechos de propiedad (Control dePropiedad residual) una vez concluidap )esta, en privatización no es el caso


• Comparten el asegurar laapropiada y efectiva transferenciade riesgos

• Debe haber mecanismo paramonitorear los niveles de inversiónmonitorear los niveles de inversión

• Debe minimizar el comportamientooportunista del sector privado, al sercontratos incompletos, para evitarlargos procesos de negociación

APPs, Contratos Incompletos y Concesión

• El hecho que los contratos seanincompletos, lo ratifica lo señaladopor Guasch (2004), que enpromedio un 40% de los contratosde concesión se renegocian en losde concesión se renegocian en losprimeros tres años de contrato

• Es aparente que la tendenciaactual es a concesionar mas que aprivatizar

APPs, Asignación de Riesgos

• La prescripción es que el riesgo se leasigne aquel que puedagerenciarlo mejor

• Irwin (2007) va mas allá y señala quecada riesgo debe ser asignadocada riesgo debe ser asignadopara maximizar el valor del proyectoconsiderando los problemas deriesgo moral, selección adversa yapetito por riesgo


• Por lo general el gobierno debequedarse con los riesgos que elsector privado no puede controlar

• Es claro que los riesgos deconstrucción los debe manejar elconstrucción los debe manejar elprivado. Y los riesgos de demanda?

PUBLICO COMPARTIDO PRIVADO

Regulatorio/ Politico Daños/Perjuicios DesarrolloProceso de Oferta Fuerza Mayor FinanciamientoDesarrollo Económico Demanda/Uso Integración

APPs, Asignación de Riesgos Típica

Seguridad Relaciones con Empleados DiseñoPrecios de Serv icios Públicos Inflación ConstrucciónAdquisición de Tierra Tasas de Interés OperaciónZonificación Impuestos Mantenimiento

Medio Ambiente DesempeñoDemanda /Uso

APPs, Asignación de Riesgos de Demanda

• En la medida que el gobiernocompra los servicios (que a su vezson muchas veces específicos) ydetermina la demanda (prisiones,colegios) el riesgo debe quedar concolegios) el riesgo debe quedar conel gobierno

APPs, Asignación de Riesgos de Demanda

• Por otro si las acciones de sectorprivado puede afectar la demandaeste debe quedarse con el riesgo

• Sin embargo si la demanda inciertaes grande se puede plantear pores grande, se puede plantear porgarantías de ingreso mínimo

• En Perú, hay la posibilidad de APPscofinanciadas


• Sin embargo a pesar que sea unaconcesión hay incentivos de riesgomoral, una vez dada la concesión,el privado sabe las restricciones y lodemorado de la puesta en marchademorado de la puesta en marchade otra concesión (tendering) porparte del estado

• Asignación de riesgos ex-antepuede no coincidir ex-post


• Adicional a ello en una concesiónhay incentivos de riesgo moral, elprivado sabe, por lo general, que elestado va intervenir para mantenerla oferta de bienes públicosla oferta de bienes públicos

• Asignación de riesgos ex-antepuede no coincidir ex-post

APPs, Presupuesto Público• A veces erróneamente, se ve a los

procesos de APPs como una salidaa presupuestos ajustados y poneruna menor presión a las cuentasfiscales

• No hay que olvidar, que las APPspueden ser sujetas a enormeincertidumbre en cuanto a lademanda, que no es determinadaadecuadamente (Engel et al, 2008)

APPs, Presupuesto Público

• Otro argumento erróneo es que vaa haber ahorro, que ocurre a iniciosdel proyecto, pero los pagos eingresos diferidos del gobiernodeben ser tomados en cuenta

APPs, Externalidades Negativas

• Cuando mejorar la calidad, significaincrementar costos operacionales

• Y el inversionista (concesionario) vaen la búsqueda de ahorro,menoscabando la calidad delmenoscabando la calidad delservicio ofrecido (Araujo ySutherland, 2008)

APPs, Externalidades Negativas

• En este caso la privatización essuperior a la concesión ya que, eldueño, tiene un incentivo parainvertir en un activo de calidad

• El valor residual va a depender en la• El valor residual va a depender en laespecificidad del activo

APPs, Especificidad de Activos

• Mientras mas específico, a nivel deprovisión por el estado, tienenmenor valor que las mas genéricas– Viviendas (menos específicas), que

cárceles o colegioscárceles o colegios• Por tanto el incentivo para el sector

privado invertir es mayor, cuando (i)tiene propiedad del activo y porotro(ii), este es menos específico

APPs, Contrato de Largo Plazo

• La APP es definida por una relaciónde largo plazo entre el estado y elsocio privado

• El socio privado por lo general va aDiseñar Construir Financiar OperarDiseñar, Construir, Financiar, Operar,y Mantener una infraestructura(Design, Build, Finance,Operate) yproveer el servicio a cambio depagos del gobierno


• Riesgo regulatorio o expropiación,es una posible amenaza por partedel estado debido la naturaleza decosto hundido de la inversión

• Generalmente ello ocurre con• Generalmente ello ocurre congobiernos o estados con débilgobernanza


• Los contratos de largo plazo noestán diseñados para sectoresdonde la tecnología cambiarápidamente

• Casos típicos los casos de• Casos típicos los casos deTecnología de la Información (IT) yComunicaciones (Telefonía)


• Comportamiento oportunista deconcesionarios

• Renegociación una vez que se haganado concesión y mas aun por sunaturaleza de largo plazonaturaleza de largo plazo

• Proyectos grandes deinfraestructura (carreteras, centraleseléctricas)


• Captura, puede haber captura delregulador por el regulado

• El operador privado buscainfluenciar las decisiones políticasque favorezcan elque favorezcan elempaquetamiento (bundling)

• Aquí la teoría regulatoria, señala lospeligros y dificultades del bundling


• Sub-Inversión• El incremento del riesgo regulatorio,

puede llevar a desalentar lainversión privada, incrementando elcosto de oportunidad del capital ycosto de oportunidad del capital yla prima de riesgo de los proyectos

APPs, Consideraciones previas• Al inicio del proyecto, sabemos que

las necesidades son mayores quenuestra capacidad de pago, setiene que hacer elecciones

• En el tema de sobrecostos, por lanaturaleza de inversiones nomodulables (y políticas), es difícilparar un proyecto una vez iniciado

• Interoceánica Sur en Perú de US$800 a US$ 1600 millones

APPs, Consideraciones previas

• La inversión en infraestructura es delarga duración (mas de 30 años)

• Por lo general obtenerfinanciamiento para elmantenimiento es mas dificultosomantenimiento es mas dificultosoque financiar la construcción


• Se debe elaborar un plan denegocios o caso de negocios paratodas las inversiones eninfraestructura

• Se debe incluir todos los costos• Se debe incluir todos los costosincluyendo todos del ciclo de vidadel proyecto (greenfield)

• Hacer siempre AnálisisCosto/Beneficio


• Riesgos, por mas que se compartany mitiguen: son un costo

• Al margen de la compartición eladecuado análisis de riesgo esfundamental para la toma defundamental para la toma dedecisiones

• Análisis de Valor por Dinero (Valuefor Money) es esencial para estatoma de decisiones


• No todo los proyectos sonAPPeables

• Hay que considerar todas lasopciones de adquisiciones(contrataciones), además de las( ),APPs


• Las relaciones con los grupos deinterés (stakeholders) esfundamental en la etapa de diseñoe inversión inicial por eventualdisrupción en vida de estos

• Temas de tarifa usuario final (grupode interés) deben ser analizadas

• En Perú se dan opciones de copago


• Puede haber sesgo a disminuirgastos de mantenimiento, pero estono reduce costos en el largo plazo

• Desde el punto de vista del SectorPublico la agencia o agenciasPublico, la agencia o agenciascoordinadoras y/o promotorasdeben tener el mandato con suspares del estado (Contraloría,Organismos Reguladores)


• Los esquemas de fideicomisos ofondos fideicometidos, tiene quetener un buen gobierno ogobernanza (good governance)para atraer inversionistaspara atraer inversionistas


• Los procesos de APPs, por integrar elciclo de vida del proyecto, eincorporar temas como lacompartición de riesgos (pe análisisde demanda) son procesos que ende demanda) son procesos que ensu diseño, son mas largos que los deadquisiciones (contrataciones)típicas


• La elección de que tipo de APP esfundamental y es específico alproyecto, en la asignación deriesgos y financiamiento privado:– Diseñar-Construir (Design and Build DB)Diseñar Construir (Design and Build, DB)– Diseñar-Construir-Financiar (DB and

Financing, DBF)– Diseñar-Construir-Financiar-

Mantener/Operar (DBFM/DBFO)


• Financiamiento Privado• Cuando se usa fuentes de

financiamiento para pagar eldiseño y construcción es tambiénuna medida de transferencia deuna medida de transferencia deriesgos

• El financiamiento está justificado sipermite la transferencia de riesgos


• Financiamiento Privado• Permite al sector público a

postergar el pago porinfraestructura

• Recordar que ello es pagado por loseco da que e o es pagado po osusuarios (peajes, tarifas) o el sectorpublico

• De aquí la relevancia del análisis delValor por Dinero (Value for Money)


• En resumen• Es necesario el entendimiento de los

objetivos del proyecto y las metasdel mismo

• Debe haber por el sector públicoebe abe po e sec o púb couna buena coordinación ygobernanza en el proceso deselección

APPs, Consideraciones previas• En resumen• Todos los requisitos debe ser

adecuadamente documentados(metas y entregables), pronósticosde demandaA d b bl• Acuerdos que sean «bancables»

• No olvidar que la evaluación delproyecto es un costo del privado yal ser mas complejo, la valla esmayor y habrá menos ofertantes

• Que tanta es la sinergia el hechoque propiedad o concesión y laentrega del servicio vayan juntos?

• Que teoría tenemos con respecto ala compartición de riesgos?

APPs, Respuestas en el tintero

la compartición de riesgos?• Es superior dar subsidios a la

demanda o que el usuario finalpague la tarifa ?


• Desde el punto de vista delgobierno, especialmente enproyectos grandes, la teoríaregulatoria sugiere eldesempaquetamiento (unbundling)desempaquetamiento (unbundling)que es, a su vez, uno de los atributosde las APPs

• Como conciliar la inversión con laregulación de servicios?


• Si no hay unbundling odesempaquetamiento, una soluciónplanteada por Demsetz (1968)– Planteando una competencia ex_ante

por los activos a licitarpor los activos a licitar


• Otra es la compartición de unafacilidad esencial (única y noreplicable)

• Finalmente regular por tasa deretorno del proyecto o precios toperetorno del proyecto o precios tope(price caps, Littlechild, 1983)

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