Ansolabehere_peras Al Olmo_ Los Programas de Combate a La Pobreza en Perspectiva

53
Documentos de Trabajo ______________________________________ Pedir peras al olmo: los programas de combate a la pobreza en perspectiva ______________________________________ Karina Ansolabehere Marzo de 2002 INSTITUTO DE INVESTIGACIONES GINO GERMANI FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES ARGENTINA n° 20

description

pobreza, programas

Transcript of Ansolabehere_peras Al Olmo_ Los Programas de Combate a La Pobreza en Perspectiva

  • Documentos de Trabajo

    ______________________________________

    Pedir peras al olmo: los programas de combate a la pobreza en perspectiva

    ______________________________________

    Karina Ansolabehere

    Marzo de 2002

    INSTITUTO DE INVESTIGACIONES GINO GERMANI

    FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES UNIVERSIDAD DE BUENOS AIRES

    ARGENTINA

    n 20

  • Los DOCUMENTOS DE TRABAJO son elaboraciones de investigadores del Instituto. Previo a su publicacin, estos documentos son evaluados por dos especialistas en el tema y luego discutidos en un Seminario, con la presencia de los autores/as y de investigadores del Instituto. ISBN 950 -29-0671-3 Fecha: marzo de 2002

    Instituto de Investigaciones Gino Germani Facultad de Ciencias Sociales. UBA Uriburu 950, 6 piso (C1114AAB) Buenos Aires. Argentina Telfono: (5411) 4508-3815; Fax: (5411) 4508-3822 e-mail: [email protected] Centro de Documentacin e Informacin e-mail: [email protected] http://www.fsoc.uba.ar

  • Resumen El trabajo se propone analizar el la poltica de combate a la pobreza entre 1989 y 1997 en la agenda gubernamental. Se intentar demostrar que, la superacin de la pobreza no constituy una cuestin realmente relevante en la agenda del gobierno, en este sentido, estos programas difcilmente hubieran podido incidir con eficacia sobre la situacin, fundamentalmente por una cuestin de ubicacin en el orden de prioridades ( por accin o por omisin) del gobierno. En primer lugar, porque esta posibilidad depende fundamentalmente de variables econmicas (por ejemplo ingresos, salarios, empleo, tributacin, etc.) sobre los que estos programas y los organismos de los cuales dependan tenan muy poca incidencia, aspecto que no se profundizar aqu, y en segundo lugar, por cuestiones de diseo institucional relativas a la organizacin intersectorial de los mismos, y modalidades de diseo. Karina Ansolabehere Licenciada en sociologa de la universidad de Buenos Aires, magister en sociologa econmica del Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad de General San Martn, y becaria del Conicet en el rea Sector Pblico y Reforma del Estado del Instituto Gino Germani.

  • Pedir peras al olmo: los programas de combate a la pobreza

    en perspectiva.1

    Puedo preguntar donde estn el trigo y su lmpara oculta, La madera y su historia, el carbn y la rosa del acero

    y la vid y la lana y la canilla loca del petrleo y aquello que perfuma la tienda ultramarina,

    El esplendor del mundo que los hombres trabajan Dnde est el fruto de la atroz fatiga innumerable

    si ellos no gozan la plenitud de la aventura? Ral Gonzlez Tun

    En el marco del proceso de reformas estructural y del estado

    acontecidas en Argentina a partir de 1989, las polticas sociales, como

    polticas pblicas, as como las atribuciones jurisdiccionales en la materia y

    la modalidad de gestin de stas, han sufrido modificaciones.

    Cada una de las esferas o dimensiones tradicionales que componen la

    poltica social como: salud, educacin , trabajo y previsin social, se han

    visto modificadas y ha surgido con una importancia (que histricamente no

    haban tenido) una dimensin que ha dado en llamarse de programas de

    combate a la pobreza. Estos programas han presentado mayor visibilidad

    como contrapartida de las medidas de ajuste implementadas a partir de

    1989 y especialmente a partir de 1994, una vez consolidada la estabilidad

    econmica.

    Siguiendo la interpretacin de Rosala Corts y Adriana Marshall

    (Corts; Marshall; 1999) acerca del nfasis diferencial en las reformas de

    las polticas sociales en el perodo analizado segn su importancia

    estratgica para la consolidacin y desenvolvimiento de la estrategia

    econmica, se sostendr que estos programas sociales han sido residuales y

    marginales respecto del ncleo duro de la consolidacin de las reformas.

    Hasta no hace mucho tiempo predomin, entre los principales actores

    sociales y polticos nacionales e internacionales involucrados, la creencia en

    los efectos benficos de la actuacin de la mano invisible del mercado, que

    como bien indican los axiomas sobre los que se basa, garantizara la

    efectiva integracin social de toda la poblacin, razn por lo cual esta

    1 Agradezco especialmente los comentarios realizados por Dora Orlansky, Adriana Marshall y Rosala Corts, los cuales contribuyeron a hacer ms slido este trabajo,

  • batera de programas tendran un carcter de emergencia, acotados en el

    tiempo, hasta que los efectos del crecimiento econmico derramaran a

    todos los sectores sociales, sin embargo an cuando estas expectativas no

    se cumplieron los mismos, por lo menos en Argentina en el perodo

    estudiado, no han variado significativamente su status.2

    Procurar explicar algunas de las caractersticas de estos programas a

    partir de su carcter residual al ncleo duro de la estrategia del gobierno,

    no significa que se olviden algunos de los interrogante que circulan en

    relacin con estos, los que sin embargo no intentarn responderse aqu:

    Son suficientes los programas contra la pobreza para superar estas

    situaciones o funcionan slo como ambulancias que recogen heridos de las

    polticas econmicas? (Vilas, 1997) Qu condiciones econmicas, sociales y

    polticas deben darse para que este tipo de programas sean realmente

    efectivos en el cumplimiento de sus promesas de integracin social y

    mejoramiento de la calidad de vida? o hasta que punto estos programas

    como herederos de la vieja tradicin de la asistencia social no constituyen

    una forma de continuidad de las caractersticas que esta ha tenido en

    Argentina? (Tenti, 1989).

    La principal intuicin sobre la que se construye este trabajo es que, la

    superacin de la pobreza no constituy una cuestin realmente relevante en

    la agenda del gobierno, en este sentido, estos programas difcilmente

    hubieran podido incidir con eficacia sobre la situacin, fundamentalmente

    por una cuestin de ubicacin en el orden de prioridades (por accin o por

    omisin) del gobierno. En primer lugar, porque esta posibilidad depende

    fundamentalmente de variables econmicas (por ejemplo ingresos, salarios,

    as como a la deteccin de sus inconsistencias y al encuentro de vas de superacin de las mismas. 2 Cabe aclarar que entre las principales propuestas impulsadas por los organismos multilaterales de crdito y cooperacin, y financiadas por estos, est n los llamados en primera instancia Fondos de Emergencia Social, y luego Fondos de Inversin Social (FIS). Estos consistan en el armado de una estructura altamente tecnificada y con recursos humanos de alta calificacin dependiente del Poder Ejecutivo y fuera de la lnea de los ministerios de accin social o similares, a los efectos de implementar medidas de emergencia para paliar las consecuencias de los planes de ajuste en la regin. En general estos Fondos se plantearon como medidas de excepcin por dos aos (de ah su nombre Fondos de Emergencia), aunque la comprobacin del fracaso de la teora del derrame, determin que se constituyeran en programas permanentes, denominndose a partir de ese momento Fondos de Inversin Social. El caso de Bolivia es paradigmtico en este viraje desde los Fondos de Emergencia a los Fondos de Inversin Social.

  • empleo, tributacin, etc.) sobre los que estos programas y los organismos

    de los cuales dependan tenan muy poca incidencia, aspecto que no se

    profundizar aqu, y en segundo lugar, por cuestiones de diseo

    institucional relativas a la organizacin intersectorial de los mismos, y

    modalidades de diseo.

    En consonancia con la intuicin anterior, se propone como hiptesis

    de trabajo la siguiente: el carcter residual de los mismos en la

    agenda poltica del gobierno entre 1989 y 1997, dara cuenta de las

    caractersticas de diseo institucional de los programas de combate

    a la pobreza. Es decir, se intentar analizar este grupo de programas en el

    marco de las estrategias del gobierno por considerar que este esfuerzo de

    enmarcamiento podra explicar algunas de las deficiencias que ms

    comnmente se les atribuyen3.

    Se entendern como caractersticas de diseo institucional de estos

    programas los siguientes elementos: la organizacin intra e intersectorial

    poltica y administrativa, as como las caractersticas del gasto y sus

    modalidades de focalizacin.

    En este contexto, a partir de los interrogantes presentados, y la tesis

    del nfasis diferencial de las reformas de las polticas sociales segn su

    incidencia en las reformas econmicas, y la hiptesis de trabajo propuesta,

    se procurar entonces dar cuenta de la evolucin e importancia adquirida

    por estos programas entre 1989 y 1997. Se tomarn como base de anlisis

    las caractersticas de los programas implementados en general y la de los

    programas alimentario-nutricionales materno infantiles en particular. El

    anlisis de estas caractersticas se realizar a partir de las dimensiones

    siguientes: a) el cambio en las atribuciones jurisdiccionales atribuciones

    jurisdiccionales ( al interior del nivel central del Estado y de las provincias,

    municipios, sector privado y organizaciones de la sociedad civil) y la forma

    que adquiere, quienes son los responsables y que movimientos se

    observaron al respecto, b) del volumen de gasto social que suponen, cmo

    evoluciona la inversin y c) sus modalidades de focalizacin y su relacin

    con las particularidades de la pobreza (de la poblacin en esta situacin) en

    3 Entre las principales crticas que se les realizan estn su fragmentacin, baja institucionalizacin y profesionalizacin, superposicin de objetivos y atomizacin de poblaciones, baja cobertura, etc.

  • el perodo, en tanto el combate de sta es su principal objetivo, en otras

    palabras a quines se dirigen y qu relacin presentan con las

    modificaciones del fenmeno.

    1- Los programas. La normativa, las jurisdicciones.

    En relacin con esta dimensin se identifican dos perodos: entre 1989 y

    1994 y desde 1995 en adelante. Este corte tiene como hito la creacin en

    1994 de la Secretara de Desarrollo Social ( Decreto 290/94), a la cual se le

    otorgaba la responsabilidad de atender a la poblacin en situacin de

    pobreza y coordinar los programas sociales hacia ella dirigidos.

    La creacin de esta Secretara de Estado, dependiente de la Presidencia

    de la Nacin, de acuerdo al anlisis general de las tendencias observadas en

    este tipo de programas, respondi ms a un espritu de la poca que a

    una preocupacin profunda por revertir el creciente deterioro de las

    condiciones de vida de una parte cada vez ms importante de la poblacin.

    Este espritu de la poca estuvo dado fundamentalmente por el impulso

    por parte de los organismos multilaterales de crdito, de los llamados

    programas de combate a la pobreza y fondos de inversin social, como

    estrategias de mediano plazo (ya no de corto) para la superacin de estos

    problemas. En este sentido, en vistas de las caractersticas que present la

    organizacin y gestin de esta Secretara, puede considerarse que la misma

    intent comportarse como un fondo de inversin social (BID, 1998) ya que

    sigue las principales lneas de gestin especficas de estos. A saber: a)

    ubicada en la rbita de la presidencia, b) con promocin de la participacin

    de los beneficiarios en la gestin de los programas, c) con equipos

    profesionales que no formaban parte de la estructura estatal, d) con

    asignacin de recursos a partir de estrategias de competencia de proyectos

    formulados a partir de la demanda de los potenciales beneficiarios en base

    una oferta estructurada. En fin una estructura del estado, no totalmente

    inserta en la lnea estatal por su modalidad de trabajo.

    Se sostendr en esta dimensin de anlisis que este grupo de programas

    da cuenta de un doble proceso lo cual reafirmara el carcter residual en el

    marco de la poltica del gobierno y explicara en parte su bajo impacto: 1)

    creciente transferencia de responsabilidades(fundamentalmente de

  • ejecucin de acciones, no de recursos ni de planificacin),

    descentralizacin, a provincias, municipios y organizaciones de la sociedad

    civil, y 2) creciente aumento del nmero de programas y fragmentacin de

    acciones dirigidas a la misma poblacin objetivo, dependientes de diferentes

    organismos a nivel nacional fundamentalmente (prevaleciente a partir del

    segundo momento).

    1) Transferencia de responsabilidades.

    La transferencia de responsabilidades presenta dos formas

    fundamentales, por una parte la descentralizacin de fondos y competencias

    de diseo e implementacin a travs de los fondos coparticipables de la

    nacin a las provincias, y por otra parte la transferencia de

    responsabilidades de ejecucin de programas, contra firmas de convenios

    de asignacin de recursos e incumbencias.

    Tres programas respondieron a un proceso de descentralizacin

    pleno. Estos son el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) y el Programa

    Social Nutricional (PROSONU) y el Programa Polticas Sociales Comunitarias

    (de asistencia alimentaria, habitacional y de promocin social para

    personas)

    En el caso del FONAVI, el proceso de descentralizacin es producto de

    la Ley de 24.130 de 1992, de acuerdo fiscal entre la Nacin y las Provincias.

    Cabe destacar que existieron cambios importantes en la composicin y

    origen de los recursos del FONAVI desde la dcada del 70, pasando de

    conformarse por aportes patronales y de los trabajadores, a constituirse con

    el 42% de lo recaudado a travs del impuesto a los combustibles

    (Cetrngolo,1996). Es decir pas de financiarse a travs de aportes y

    contribuciones a financiarse a travs de un impuesto indirecto.

  • En relacin a las atribuciones interjurisdiccionales es interesante

    sealar que tuvo lugar un pasaje de amplias atribuciones a las provincias,

    consignndose que ser exclusiva responsabilidad de los organismos de

    ejecucin provinciales el otorgamiento de aptitudes tcnicas y financieras de

    cada proyecto, las cuales hasta esta reforma fueron competencia del nivel

    nacional. Estas reformas estuvieron definidas por la Ley 24.464 de 1992

    que adecua la normativa del FONAVI a los requerimientos del acuerdo fiscal

    entre la Nacin y las Provincias. En este punto es importante destacar, que

    si bien la transferencia de responsabilidades contempla una autoridad de

    aplicacin a nivel nacional con responsabilidad de auditora sobre los

    Institutos Provinciales de Vivienda, sus funciones son ms bien formales, en

    tanto no existe, por ejemplo, un sistema de premios y castigos, o incentivos

    que le permita reasignar recursos.

    En los casos del PROSONU y el POSOCO, destinados a la asistencia

    alimentaria y social respectivamente, se transfieren las responsabilidades

    de administracin y manejo de sus recursos a la provincias, en el marco de

    la Ley 24049 de transferencias de servicios. Esta transferencia se efectiviza

    en la ley 24061 ( Ley de presupuesto de 1992) en la que se asigna la

    proporcin correspondiente a cada provincia. En estos programas, la

    transferencia, ni siquiera contempla una autoridad de aplicacin en el nivel

    nacional, es decir los fondos llegan a las provincias y legalmente no hay

    instancia del estado con responsabilidad de supervisin sobre el diseo de

    las polticas y la ejecucin de los fondos (BID,1996).

    La rapidez de las transferencias, as como los propsitos que las

    animaron, dan cuenta, en primer lugar, en parte por lo menos, de las

    dificultades de seguimiento y control de las acciones y utilizacin de los

    recursos que suponen para la autoridad de aplicacin nacional, en este caso

    la Secretara de Desarrollo Social, y en segundo lugar de la tendencia

    predominante de delegar responsabilidades en estas materias, y

    concentrarlas en otras como privatizacin de empresas, reforma previsional,

    control sobre las finanzas provinciales, etc. como se ver ms adelante con

    mayor detalle.

    Una lectura del informe de auditora del FONAVI de 1996 (Secretara

    de Desarrollo Social, 1997), realizada por la Subsecretara de Vivienda,

  • muestra que, por ejemplo, hay provincias que tienen partidas de ms de 20

    meses inmovilizadas para cubrir dficit de rentas generales.

    En el caso de los programas alimentarios, en tanto, ante la

    imposibilidad de realizar un seguimiento adecuado en cada jurisdiccin

    provincial y dada la disparidad de capacidades de gestin las provincias, en

    1995 se crea la Unidad Central de Anlisis y Planificacin de Polticas

    Alimentario Nutricionales, en el marco de la Secretara de Desarrollo Social,

    la cual tuvo como objetivos disear un nuevo programa alimentario PRANI

    (Programa Alimentario Nutricional Infantil), a cargo de orientar las polticas

    nutricionales provinciales, dirigidas a nios entre 2 y 14 aos. (SDS, 1997).

    Estas transferencia de responsabilidades, puede afirmarse que

    estuvieron ms relacionadas con procesos de negociacin de transferencias

    de algunos recursos frente al recorte de otros entre la Nacin y las

    provincias, en un escenario de desequilibrios fiscales, que en contenidos

    democratizadores basados en la cercana de los servicios a la demanda de

    la poblacin y a una mayor participacin en su gestin ( Filmus, 1998;

    Falleti, 2000). Cabal ejemplo de esto es que mientras se transferan estos

    fondos y la responsabilidad en materia de formulacin de polticas en

    vivienda y alimentacin, la nacin presionaba para la ampliacin de sus

    atribuciones en cuestiones claves para la consolidacin de la va econmica

    elegida a travs de la firma del llamado Pacto Fiscal en 1992.

    El gobierno central impuls la firma de este pacto fiscal, con el

    propsito de asegurarse recursos con vistas al cumplimiento de metas de

    equilibrio fiscal. En los debates parlamentarios se hace referencia a este

    acuerdo como consecuencia del ingreso del pas en el Plan Brady. Por este

    acuerdo las provincias: a) resignaban el 15% ms una suma de

    $43.800.000 de sus fondos de coparticipacin federal (que se destinaran en

    el primer caso a atender el pago de las obligaciones previsionales y otros

    gastos operativos que resulten necesarios, y en el segundo, a ser

    distribuidos entre los estados provinciales suscriptores del acuerdo para

    atender desequilibrios fiscales), b) aceptaban no aumentar sus gastos

    operativos en ms de un 10% de lo erogado en ese concepto en 1992,

    c) solicitar al Congreso de la Nacin el tratamiento entre otras de la Ley de

    reforma previsional, federalizacin de hidrocarburos y privatizacin de la

    empresa Yacimientos Petrolferos Fiscales (YPF), privatizacin de la Caja

  • Nacional de Ahorro y Seguro, y reforma de la carta orgnica del banco

    central, entre otras, d) firmar los convenios de transferencia de servicios de

    salud, educacin y del PROSONU y POSOCO , d) solicitar la suspensin de

    las acciones judiciales que hayan iniciado a la Corte Suprema de Justicia o

    ante otro tribunal del pas, o abstenerse de iniciarlas en el caso que no lo

    hayan hecho.(Centrngolo, 1996; Senado de la Nacin,1992).

    Como contrapartida las provincias recibiran: a) ...con carcter

    automtico y dentro de las limitaciones autorizadas por la ley de

    presupuesto respectiva y las acordadas con organismos internacionales, los

    recursos financieros que componen los siguientes fondos (Senado de la

    Nacin,1992) Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), Consejo Federal de

    Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS), Fondo de Desarrollo Elctrico del

    Interior (FEDEI), Fondo Vial Federal, y b) los recursos para financiar los

    servicios sociales transferidos (escuelas medias nacionales, institutos de

    formacin docente, hospitales nacionales, programa de comedores

    escolares (PROSONU) y de polticas sociales comunitarias (POSOCO)).

    En este sentido, puede considerarse que esta tendencia reafirma la

    suposicin de que este grupo de acciones y programas, as como sus

    beneficiarios, no constituyeron una prioridad estratgica en la poltica de

    gobierno, ya que como se intent mostrar, el nivel central del estado se

    preocup se asegurarse su incidencia en aquellas cuestiones relevantes en

    trminos de la opcin econmica elegida: restriccin de gastos operativos

    en provincias, limitacin de los fondos coparticipables y condiciones de

    utilizacin de estos, reforma previsional, federalizacin de hidrocarburos,

    etc.

    En cuanto al segundo tipo de transferencia de responsabilidades,

    aproximadamente el 60% de los 60 programas sociales orientados a la

    atencin de poblacin en situacin de pobreza y/o vulnerabilidad social

    existentes de acuerdo con la base de datos de programas sociales,

    elaborada por el SIEMPRO para 1997, transferan responsabilidades de

    ejecucin a los gobiernos provinciales, municipales o a organizaciones de la

    sociedad civil. Este mecanismo tendi a consolidarse a partir de la iniciativa

    del PROSOL (1992), precursor de este tipo de prcticas, tomadas luego por

    el Plan Social Educativo y el Proyecto Joven del Programa de Apoyo a la

    Reconversin Productiva.

  • Si bien no es parte de los objetivos que se propone el presente

    trabajo, cabe sealar brevemente, que ms all de la similitud general de

    este recurso, las filosofas y propsitos seguidos por los distintos programas

    han sido muy diferentes, as como sus resultados, dando cuenta una vez

    ms de que en la materia no existi una decisin unvoca por parte del

    gobierno. Como extremos opuestos pueden identificarse por un lado el

    Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva, que a travs de un

    proceso de licitacin riguroso y complejo que procuraba recrear la

    condiciones de competencia de mercado, con pautas de evaluacin

    establecidas seleccionaba a las instituciones de capacitacin de sus distintos

    componentes (Proyecto Joven, Proyecto Imagen y Proyecto Microempresas)

    y por otro lado el PROSOL en que predominaron prcticas ms espontneas

    (y por qu no con un cierto tinte clientelar) de asignacin de recursos a

    organizaciones no gubernamentales, sin mediacin de procesos de licitacin

    y en ausencia de mecanismos de evaluacin claros y precisos. Entre estas

    dos modalidades pueden ubicarse los programas que recurren a este tipo de

    transferencias.

    La capacidad demostrada por el gobierno nacional de centralizar

    funciones, que incluso en algunos casos pueden interpretarse como un

    retroceso en la autonoma de las provincias, como por ejemplo el

    compromiso de no aumentar gastos operativos, o la abstencin de iniciar

    acciones judiciales contra el nivel central del estado, demuestra su

    capacidad poltica dada la correlacin de fuerzas en ese momento y su

    actitud proactiva en aquellas cuestiones nodales en la estrategia econmica.

    En este escenario la transferencia de responsabilidades a las provincias y a

    la sociedad civil, en materia de programas destinados a la poblacin pobre,

    es un indicador del carcter marginal de este cuerpo de programas en la

    agenda de gobierno.

    2) Aumento de programas y fragmentacin de acciones.

    Si puede identificarse una caracterstica distintiva de los programas

    de combate a la pobreza en al Argentina en los ltimos 10 aos, es su

    crecimiento en nmero y fragmentacin de incumbencias respecto a los

  • mismos grupos de poblacin. Un simple clculo estimativo puede dar cuenta

    de este crecimiento en nmero y fragmentacin, mientras entre 1989 y

    1992 existan 14 programas dirigidos a poblacin en situacin de pobreza

    (bsicamente programas de nutricin, atencin a personas, salud, de

    vivienda y subsidios institucionales, en sntesis la oferta clsica de

    programas asistenciales), en 1995 se contabilizaban 50 y en 1997 60 (

    SIEMPRO 1997; SDS, 1995). (Ver Anexo I)

    Las dependencias que mayor nmero de programas de este tipo

    presentan son el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el que se

    contabilizaban 16 programas de empleo y capacitacin laboral (incluidas las

    prestaciones por desempleo) y la Secretara de Desarrollo Social(que

    habiendo sido creada en 1994, ampla su oferta programtica a travs de

    una mayor asignacin de presupuesto nacional y del financiamiento

    internacional. Esta secretara, es la dependencia que mayor amplitud de

    aspectos aborda con sus programas, que van desde el apoyo al desarrollo

    productivo en pequeos municipios, hasta la implementacin de programas

    alimentarios, pasando por ofertas de capacitacin a organizaciones de la

    sociedad civil, o la promocin del voluntariado en jvenes).

    El principal resultado visible de esta tendencia es la fragmentacin de

    las poblaciones a las que se dirigen las prestaciones en estas intervenciones

    diferenciadas y se constituye en una de las manifestaciones ms fehacientes

    de la dispersin de responsabilidades. Tambin expresa la necesidad de los

    ministerios y dependencias que hasta esta dcada haban desarrollado

    prestaciones universales, de dar respuestas en forma compensatoria al

    nuevo fenmeno de la pobreza. ( SDS, 1999)

  • Programas sociales nacionales de combate a la pobreza: cantidad de

    programas, organismos responsables, caractersticas de las prestaciones del

    ao 1997, por rea temtica

    Area temtica Cantidad de programas

    Organismos responsables

    Caractersticas de las prestaciones

    Alimentacin

    y nutricin

    6

    3 dependen de la SDS 2 dependen de los gobiernos provinciales

    2 para adultos mayores 3 para nios de 2 a 14 aos 1 para mejoramiento alimentario en general

    Vivienda e

    infraestructura

    8

    5 dependen de la SDS

    Todos contemplan la realizacin de obras de infraestructura 6 contemplan la construccin de viviendas

    Desarrollo del capital social

    11

    Todos dependen de la SDS

    8 incluyen entre sus prestaciones acciones de capacitacin

    Empleo y desarrollo productivo

    19

    16 dependen del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

    11 incluyen algn tipo de ayuda remunerativa mensual en forma de subsidios, viticos o becas

    Salud

    6

    Todos dependen del Ministerio de Salud y Accin Social

    Cierta superposicin de los programas PROMIN y PMI con los alimentarios para la misma poblacin objetivo

    Educacin

    3

    Todos dependen del Ministerio de Cultura y Educacin

    Cierta superposicin entre los objetivos del Programa de Becas a estudiantes secundarios y el proyecto Joven del Ministerio de Trabajo

    Subsidios a personas o

    instituciones y atencin a

    emergencias sociales

    6

    4 dependen de la SDS 2 dependen de PAMI

    Todos son programas de asistencia directa a personas o instituciones

    Fuente: Tomado de Rodrguez Larreta, H; Robredo G (1999),sobre la base de la Base de Datos de Programas Sociales, SIEMPRO, 1997. En este cuadro no est incluido el SIEMPRO como programa.

    Un claro ejemplo de esta situacin de fragmentacin de poblaciones

    son los programas alimentarios nutricionales materno-infantiles, como se

    analizar con mayor detalle en el apartado dedicado a la focalizacin.

    Situaciones similares pueden observarse en el rea Empleo y

    Desarrollo Productivo y Desarrollo del Capital Social. En el primer grupo se

  • identifican 19 programas, de los cuales 16 corresponden al Ministerio de

    trabajo. 17 programas prevn menos de 100.000 beneficiarios anuales, de

    los cuales 9 no alcanzan los 10.000. (SIEMPRO, 1997).

    En el caso de Desarrollo del Capital Social, en 1997 existan 11

    programas, todos dependientes de la Secretara de Desarrollo Social, de los

    cuales slo 3 superaban escasamente los 100.000 beneficiarios anuales.

    (SIEMPRO, 1997).

    Volviendo al conjunto de programas de combate a la pobreza y a

    manera de sntesis. Entre 1993 y 1997 esta dimensin de las polticas

    sociales se caracteriza por:

    a) la creacin de nuevos programas de capacitacin laboral, (Ministerio de

    Trabajo)

    b) de ampliacin de la cobertura de los programas de subsidio para el

    desarrollo de tareas comunitarias por parte de trabajadores/ras

    desempleados, (Ministerio de Trabajo)

    c) la implementacin de un programa de becas de retencin escolar para

    jvenes, (Ministerio de Cultura y Educacin)

    d) el desarrollo de pequeos programas muy focalizados orientados a la

    integracin social de diferentes grupos de poblacin considerados

    vulnerables y al desarrollo de iniciativas productivas en zonas rurales y

    urbanas, ( Secretara de Desarrollo Social).

    e) de capacitacin a organizaciones comunitarias de sectores pobres

    estructurales. (Secretara de Desarrollo Social).

    f) la creacin de nuevos programas alimentarios: PROMIN y PRANI.

    La creacin de la Secretara de Desarrollo Social en 1994, da cuenta

    de la decisin gubernamental de otorgar un espacio institucional especfico

    a las cuestiones relacionadas con el combate a la pobreza, por lo menos

    formalmente. Esta decisin se traduce en la dependencia de esta Secretara

  • de la Presidencia de la Nacin y en la responsabilidad que se le otorga de

    coordinar el Gabinete Social, creado en 1993 que nuclea a los ministerios

    con injerencia en este tipo de programas: de Salud y Accin Social, de

    Cultura y Educacin, del Interior, de Trabajo y Seguridad Social, Secretara

    de General de la Presidencia, amplindose luego a: la Secretara de

    Desarrollo Social, de Hacienda, de Programacin Econmica, de Agricultura,

    de Industria, de la Funcin Pblica, PAMI, Programa Arraigo, Sindicatura

    General de la Nacin, Banco Hipotecario, Banco de la Nacin, Consejo

    Federal de Agua Potable y Saneamiento (Golbert, 1996). Esta

    responsabilidad, poco despus a raz de la reforma constitucional de 1994,

    es transferida a la Jefatura de Gabinete de Ministros que entra en funciones

    en 1995.

    El comn denominador del Gabinete Social (ms all de quien tuviera

    la responsabilidad de su coordinacin) fue la imposibilidad de delinear ejes

    de trabajo consensuados, que permitieran superar el escenario de

    fragmentacin y dieran coherencia a este conjunto de acciones, ya que no

    cont con la dotacin de recursos polticos e institucionales que le

    permitieran desempearse como una autoridad social.( Rodrguez

    Larreta, H; Robredo, G, 1999).

    Los intentos por coherentizar contenidos y acciones, no han superado

    la formulacin de dos Planes Sociales uno en 1993 y otro en 1995. En

    general estos planes carecieron de consensos bsicos acerca de las lneas

    estratgicas a seguir, limitndose a compendiar el conjunto de acciones

    que se desarrollaban y a sugerir principios generales ms tericos que

    efectivamente vigentes. En el Plan Social del 1993, se indica explcitamente

    que se trata de acciones sociales con historia que se considerarn desde

    ese momento en forma coordinada e integral. Adems establece que se

    considera deseable en el desarrollo de las acciones previstas la

    participacin del sector privado y las organizaciones comunitarias.

    (Golbert,1996). Es en el marco de este Plan que se crea el Gabinete Social,

    al que se hizo referencia, con el objetivo de monitorear la inversin social y

    producir informes al respecto, que como sostiene Laura Golbert (1996) no

    han sido difundidos.

    El Plan Social 1995 (SDS,1995) elaborado por la recientemente

    creada Secretara de Desarrollo Social, desarrolla como ejes bsicos los

  • principios de focalizacin de los beneficiarios, evaluacin ex ante y ex post

    de las prestaciones, integralidad e insterinstitucionalidad de stas, y

    sustentabilidad de los proyectos por parte de los beneficiarios individuales y

    grupos de beneficiarios, ejes que por su parte, estn en un todo de acuerdo

    con las principales recomendaciones realizadas por los organismos

    internacionales de crdito y cooperacin respecto del funcionamiento de los

    fondos de inversin social. Es notorio que las pocas preelectorales en que

    las cuestiones sociales adquieren preponderancia en la opinin pblica, se

    realizan anuncios acerca de nuevos programas orientados a la poblacin

    afectada, los cuales en general resultan de baja dotacin de presupuesto,

    escasa cobertura, y corta duracin (Corts,R; Marshall,A, 1999). El caso del

    Ministerio de Trabajo es el ms ilustrativo al respecto, en tanto uno de los

    problemas sociales de mayor relevancia pblica desde 1994 es el

    desempleo, tal como puede observarse en el incremento del nmero de

    programas dirigidos a esta poblacin y su baja cobertura.

    Nuevamente el lugar de estos programas en la agenda del gobierno

    pasa a un primer plano en la escena. Mientras se formularon planes

    sociales y se instituyeron organismos de coordinacin, no existi voluntad

    poltica real por parte del poder ejecutivo (como s claramente existi para

    las reformas econmicas) para el desarrollo de una estrategia coherente en

    este plano. En general los principales anuncios e iniciativas estaban ms

    relacionadas con atender puntualmente los problemas sociales cuando

    aparecan como prioritarios en la agenda pblica o se constituan en un

    flanco dbil en los perodos preelectorales, que con una decisin explcita

    de atencin a los condicionantes estructurales de la cuestin4.

    El ejemplo: Los programas alimentarios nutricionales

    infantiles

    Tal como se seal en la introduccin, se tomarn como referencias

    para profundizar este anlisis, los programas alimentarios materno

    4 Ntese que el Plan Social de 1993 surge en el momento previo al Pacto de Olivos en que estaban creando las condiciones para una reforma constitucional que permitiera la reeleccin del Presidente Menem, en que ya las cuestiones sociales empiezan a parecer en la agenda pblica ante la consolidacin de la estabilidad

  • infantiles, por considerar que los mismos, son: a) ejemplo cabal del doble

    proceso sealado: transferencia de responsabilidades y aumento y

    fragmentacin de acciones y programas, b) con excepcin del FONAVI, son

    el grupo de mayor con mayor peso presupuestario en este conjunto de

    programas y c) constituyen las acciones de asistencia a la poblacin pobre

    ms caractersticas.

    Existan en 1997 5 programas con estos objetivos: el programa

    materno infantil (PMI), el Programa Materno Infantil y Nutricin (PROMIN) ,

    el Programa Social Nutricional ( PROSONU) el Programa Polticas Sociales

    Comunitarias (POSOCO), y el Programa Alimentario Nutricional Infantil (

    PRANI). Estos cinco programas que ,como se ver, se dirigen a nios entre

    0 y 14 aos (cambiando el intervalo de edad priorizado) y en el

    explcitamente en el caso del PROMIN y PMI tambin a madres

    embarazadas, se ejecutan por diferentes ministerios: Secretara de

    Desarrollo Social, el PRANI; Ministerio de Salud, los programas PROMIN y

    PMI; y Gobiernos Provinciales, PROSONU y POSOCO.

    Se realizar una breve descripcin de los mismos, y se intentar

    analizar este proceso de transferencia de responsabilidades y fragmentacin

    en el marco de la hiptesis de trabajo propuesta.

    El programa materno infantil

    Es el programa social en vigencia ms antiguo del pas. Se crea en

    1937 un ao despus de la puesta en vigencia de la Direccin de

    Maternidad e Infancia por iniciativa del senador Alfredo Palacios. En 1946,

    con la creacin del Ministerio de Salud, sta direccin deja de pertenecer al

    Ministerio del Interior y se integra a la nueva estructura. En 1948, se

    incorpora como prestacin del programa la entrega de leche (Giraldez y

    Ruiz, 1997).

    De acuerdo con el rastreo realizado por Giraldez y Ruiz (1997) la

    Direccin de Maternidad e Infancia mantiene su misma estructura

    programtica desde 1948, aunque paulatinamente se le van recortando

    econmica. El Plan Social de 1995 por ejemplo es previo a las elecciones presidenciales de ese ao.

  • funciones, que se transfieren a los estados provinciales. A partir de 1991,

    en el marco de la reforma del estado, esta direccin pasa a depender de la

    Direccin Nacional de Atencin Mdica del Ministerio de Salud y Accin

    Social, estructura que permanece en vigencia durante el perodo de estudio

    del presente trabajo.

    El objetivo del PMI es alcanzar la cobertura universal de la atencin

    y promocin de la salud de las mujeres embarazadas, las madres, los nios

    y los adolescentes (BID-CIEPP; 1996). Su mbito de cobertura es la

    totalidad del territorio nacional. Este programa tiene diferentes

    componentes (Giraldez y Ruiz, 1997):

    a) cuidado de la salud materno infantil: comprende las acciones

    relacionadas con la prevencin y vigilancia del embarazo y el crecimiento y

    desarrollo de los nios menores de 6 aos.

    b) complementacin alimentaria: consiste en la entrega de leche

    entera en polvo a los nios mayores de 6 meses hasta los dos aos de

    edad, a las madres embarazadas, a las nodrizas. En los casos de nios

    desnutridos hasta los 6 aos de edad contempla la entrega de leche

    fortificada con hierro y vitaminas.

    c) entrega de medicamentos: consiste en la entrega de

    medicamentos como complemento de la atencin de la madre embarazada

    y los nios. Los tipos de medicamentos a entregar y las caractersticas de

    su distribucin estn definidas por el Consejo Federal de Salud.

    d) equipamiento informtico y perinatolgico: tiene como objetivo la

    reduccin de la tasa de mortalidad materna, neonatal, fetal, etc; la

    disminucin del bajo peso al nacer, la deteccin temprana del embarazo,

    etc. Consiste en elaborar propuestas normativas, brindar asesoramiento

    tcnico, brindar fondos para el equipamiento de las instituciones de

    atencin primaria y primer nivel de referencia, fortalecimiento de la

    organizacin de estos servicios. Se ha avanzado en la puesta en marcha de

    un sistema de informacin perinatal, basado en la historia clnica perinatal y

    el carnet perinatal como ejes de registro sistematizado a travs de

    programas informticos sencillos y de bajo costo.

    e) capacitacin y normatizacin: consiste en la aplicacin de

    programas anuales de capacitacin y pasantas desarrollados por cada

  • provincia y aprobados por la Direccin Nacional. Por otra lado, a nivel

    nacional se convocan peridicamente a reuniones a las contrapartes

    provinciales, a los efectos de discutir lineamientos generales del programa y

    la normatizacin de los servicios.

    f) supervisin y evaluacin: consiste en la evaluacin por parte del

    nivel nacional de las acciones provinciales, as como la realizacin de

    auditoras. De acuerdo con la informacin consultada si bien este tipo de

    acciones se realizan, e incluso hay registros de la participacin de la

    Sindicatura general de la Nacin (SIGEN) y la Auditora General de la Nacin

    ( AGN), no existe en la prctica un proceso de sistematizacin y evaluacin

    de este tipo de informacin.

    A partir de 1991, en el marco del Consejo Federal de Salud

    (COFESA), y en un contexto de auge de la descentralizacin de servicios a

    las provincias, se defini la federalizacin de los fondos del PMI. Desde 1993

    el gobierno nacional a travs del Ministro de Salud y Accin Social, firma

    convenios anuales con cada una de las provincias, en los que se establecen

    las pautas programticas para la transferencia de los fondos. Cada provincia

    deber preparar un programa de actividades basado en el Compromiso en

    favor de la Madre y el Nio.5

    Como consecuencia de la decisin antes sealada, las

    responsabilidades de ejecucin estaban repartidas, por lo menos hasta

    1999, entre el nivel nacional del estado y los niveles provinciales.

    El PMI se financia con fondos de origen nacional y provincial, que se

    combinan en proporciones muy dismiles en las diferentes jurisdicciones

    (BID-CIEPP, 1996). Los fondos nacionales provienen de rentas generales y

    son administrados por la Direccin de Salud Materno Infantil quien conviene

    con cada provincia la transferencia de estos fondos con asignacin

    especfica.

    5 Este compromiso fue firmado en 1990 por el pas en el marco de la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia, organizada por las Naciones Unidas. En 1991, el gobierno argentino con la sociedad argentina de pediatra y UNICEF, formul las metas nacionales para el cumplimiento de dicho compromiso, dando lugar al Compromiso Nacional a favor de la Madre y el Nio que en ese ao fue asumido por el presidente de la nacin y la totalidad de los gobernadores provinciales. (BID-CIEPP, 1996).

  • De acuerdo con el estudio realizado a travs del convenio CIEPP- BID,

    las transferencias de fondos del nivel nacional a las provincias contemplan

    los siguientes destinos:

    Adquisicin de leche en polvo y leche modificada. Estos fondos se

    distribuyen proporcionalmente entre las provincias de acuerdo a

    un indicador de condiciones de riesgo elaborado de la Direccin de

    Maternidad e Infancia. En 1994-95 represent poco ms del 74%

    del presupuesto nacional destinado a este programa. (Giraldez y

    Ruiz, 1997).

    Capacitacin del personal provincial: la distribucin de fondos se

    realiza a partir de la consideracin del nmero de partos

    realizados en el subsector oficial con la tasa de mortalidad infantil

    en cada una de las provincias.

    Por otra parte, el componente entrega de medicamentos, reconoce un

    circuito de fondos sustancialmente diferente. Estos son comprados por la

    direccin en forma centralizada y luego distribudos a la totalidad de las

    jurisdicciones, para la atencin de Infecciones Respiratorias Agudas,

    Infecciones Diarreicas Agudas y partos. El criterio de distribucin se

    consensa en el mbito del COFESA.

    Aprobado el plan provincial por el MsyAS, la Secretara de Hacienda

    del Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos (MEyOSP),

    transfiere la suma otorgada a las tesoreras provinciales, las cuales dan

    aviso al Ministerio de Salud y este a la correspondiente direccin de

    maternidad e infancia o similar. No obstante este circuito, una de las

    caractersticas presupuestarias de este programa, como se analizar en el

    apartado dedicado al gasto, es justamente la fluctuacin presupuestaria de

    ao a ao, con sus correspondientes consecuencias en trminos de

    capacidad de planificacin y previsibilidad a nivel de las provincias.

    Desde el punto de vista del eje de anlisis aqu propuesto, puede

    sealarse que el proceso de descentralizacin o mejor dicho de

    transferencia de responsabilidades que tuvo lugar en el marco de este

    programa, que la misma supone la transferencia de responsabilidades de

  • gestin a las provincias en un momento en que stas estn siendo desde

    diferentes mbitos presionadas para ordenar sus cuentas y racionalizar sus

    administraciones. Los pactos fiscales son un ejemplo del tipo de

    negociaciones y transacciones que se desarrollan en el momento en que

    se toma esta decisin, en que la Autoridad por excelencia es el Ministerio de

    Economa y donde las polticas sociales en general y de salud en particular

    quedan subsumidas en la estrategia de reforma econmica. Por otra parte,

    cabe sealar que en realidad esta propuesta de federalizacin de los

    fondos para la compra de leche en polvo puede interpretarse como un

    paso ms en sintona con esta tendencia.

    Prosonu y Posoco

    El PROSONU comienza a funcionar a fines de la dcada del 60 en la

    provincia de Tucumn para tender la demanda de la poblacin afectada por

    el cierre de ingenios azucareros. En la dcada del 70 se generaliza a la

    totalidad de pas. En este primer momento cuenta slo con el componente

    de Comedores Escolares al que luego, en la dcada del 80 se le agrega el de

    comedores infantiles, a los efectos de atender a la poblacin entre 2 y 5

    aos (la que no es estaba incluida en el PMI y todava no va a la escuela).

    Antes de procederse a su descentralizacin, dependa de la Direccin

    Nacional de Promocin Comunitaria, del Ministerio de Salud y Accin Social.

    Sus objetivos eran el garantizar a los nios entre 2 y 12 aos 750 caloras

    diarias. Cada uno de los componentes presentaban diferentes circuitos de

    trabajo.

    Comedores escolares: el Ministerio de Salud y Accin Social,

    firmaba convenios con cada una de las provincias, en los que se estipulaban

    acciones a realizar y montos a transferir. Las transferencias se realizaban a

    la tesorera provincial, la cual daba aviso al Ministerio de Accin Social

    respectivo, y ste a su vez al Ministerio de Educacin para asignar los

    cheques a los directores de escuelas. Cabe sealar que no exista una

    modalidad nica y uniforme sino que cada provincia presentaba

  • especificidades, por ejemplo compras centralizadas de los productos no

    perecederos, etc.

    Comedores infantiles, por su parte asignaba fondos contra

    presentacin de proyectos por parte de organizaciones no gubernamentales,

    las que se comprometan a brindar la asistencia en un todo de acuerdo con

    el proyecto presentado.

    En 1991, se define coparticipar estos fondos directamente a las

    provincias, razn por la cual deja de funcionar como un programa nacional ,

    para constituirse en un fondo coparticipable de asignacin especfica. Este

    fondo se ejecuta en cada una de las 24 provincias, de acuerdo con criterios

    propio.

    El POSOCO fue aprobado en 1989 y su marco normativo es

    especialmente difuso. Est destinado a atender las necesidades

    alimentarias, sanitarias, habitacionales y/o locativas de los sectores sociales

    ms carenciados del pas. Este programa absorbi los recursos del PAN y

    del Bono Solidario, ms los de otros programas asistenciales. Prev

    prestaciones directas para la atencin de necesidades alimentarias, y

    asistenciales, e indirectas, subsidios, para la atencin de necesidades

    habitacionales y locativas.

    Su coordinacin estaba en manos de una Unidad Ejecutora Nacional

    (UEN), y Unidades Ejecutoras Provinciales(UEP). La UEN est constituida

    por: El Ministro de Salud y Accin Social, el Secretario de Coordinacin de

    Salud y Accin Social, dos Senadores y dos Diputados elegidos por las

    respectivas cmaras. Cada provincia constituye una unidad ejecutora

    integrada por el Gobernador, el Ministro de Salud y Accin Social, los dos

    senadores nacionales y dos diputados nacionales que hayan encabezado las

    dos listas que hayan obtenido mayor cantidad de votos.

    Al igual que el PROSONU en 1991, tambin el POSOCO es transferido

    a las provincias, y coparticipados sus fondos.

    El caso de estos dos programas es paradigmtico en cuanto supone la

    transferencia directa de recursos a las provincias, sin establecimiento de los

    niveles de responsabilidad en la materia. En otras palabras se transfiere la

    responsabilidad de la planificacin y ejecucin de las polticas de asistencia

    alimentaria infantil a los niveles provinciales. Esta transferencia se legitima

  • a travs de la Ley de Transferencia de Servicios a las Provincias (24049 de

    1991 ) en la que predominan los contenidos relacionados con los servicios

    educativos y de salud (escuelas, hospitales, personal, etc).En la misma no

    se establece una autoridad de aplicacin para estos programas.

    En este sentido, puede sostenerse, como una forma de interpretacin

    posible que, en el momento en que se produce la transferencia de estos

    servicios la cuestin alimentaria (a la luz del auge de la estabilidad

    econmica) no era una cuestin prioritaria, y se utilizaron dichos fondos

    como prenda de negociacin para la aceptacin por parte de las provincias

    de reformas estructurales en materia de coparticipacin que se plasmaran

    en la Ley 24130/92.

    Esta transferencia sin previsin de mecanismos de control y por Ley

    nacional, permite asumir dos aspectos que entraaran factores de riesgo

    que: a) estos fondos se asumieron como recursos a engrosar las rentas

    generales provinciales (esto lo confirman diferentes anlisis acerca de la

    implementacin de estos programas, ya que se registran atrasos en la

    transferencia de fondos a las escuelas y otras irregularidades (SIGEN;

    BID-CIEPP, 1996) y b) en general a nivel parlamentario y del poder

    ejecutivo y legislativo provincial, las transferencia de responsabilidades a

    las provincias cuando van de la mano de las transferencias de recursos y

    cierto margen de autonoma en su aplicacin, no encuentran mayores

    resistencias.

    No obstante esta modalidad de transferencia y la modalidad de giro

    de los fondos correspondientes respecto al PMI presentan una ventaja y una

    desventaja, como se analizar con ms detalle en el apartado dedicado al

    gasto: a) la ventaja: el volumen de fondos se mantuvo estable por su

    carcter de fondos coparticipables, y b) desventaja: hubo un aumento

    considerable de la demanda sobre estas prestaciones, razn por la cual

    estos recursos se tornaron insuficientes.

    PROMIN

    Paralelo a este proceso de transferencias, se formula en la rbita del

    Ministerio de Salud y Accin Social, el Proyecto Materno Infantil y Nutricin,

    en el marco de la Cumbre Mundial a Favor de la Infancia (1990) y del

  • Compromiso Nacional a Favor de la Madre y el Nio (1991), que se tradujo

    en metas a alcanzar por el pas en el ao 2000. Dicho proyecto, con

    financiamiento del Banco Mundial, se convierte en 1993 en el Programa

    Materno Infantil y Nutricin ( PROMIN) el que en forma concurrente con la

    Direccin de Matenidad e Infancia, el Programa Materno Infantil y el

    Programa Ampliado de Inmunizaciones, desarrolla acciones tendientes a

    alcanzar las metas previstas en el Compromiso Nacional a favor de la Madre

    y el Nio. (MSAS, 1999).

    Este programa, a diferencia del PMI que se propone cobertura

    universal, est focalizado en las zonas urbanas con ms de 30% de la

    poblacin con necesidades bsicas insatisfechas. Lejos de proponerse como

    una estrategia complementaria del PMI, se constituye en una instancia

    independiente, en un claro ejemplo de los mecanismos de fragmentacin

    sealados.

    Es decir en un contexto de revalorizacin de la atencin primaria de

    la salud materno infantil, de hecho se firman compromisos internacionales y

    se toman crditos para desarrollar acciones en este sentido, paralelamente

    se transfieren totalmente la responsabilidades en materia de asistencia

    alimentaria dirigida prioritariamente a esta poblacin a las provincias (

    PROSONU, POSOCO y Componente Nuticional del PMI) y surge un nuevo

    programa con financiamiento internacional (PROMIN) con incumbencias

    similares al PMI y con la misma pertenencia institucional ( Ministerio de

    Salud y Accin Social). Como se observar enseguida en relacin con el

    PRANI los movimientos de transferencia de responsabilidades a las

    provincias de programas de alcance universal (componente alimentario del

    PMI y PROSONU , fundamentalmente) tienen como contrapartida el

    surgimiento de un programa focalizado a nivel nacional, de gestin

    centralizada y ejecucin descentralizada, como ellos mismos se definen.

    En un caso el PROMIN, en el otro el PRANI, dan cuenta, por una parte

    de la voluntad del nivel central del estado de mantener el manejo de

    recursos destinados a la atencin y asistencia de la poblacin ms pobre y

    por otra parte recuperar capacidad de negociacin y transferencia de

    recursos vinculados a acciones asistenciales a las provincias. Este doble

    juego, por una parte agudiza la dispersin de acciones y evidencia la

    carencia de objetivos totalizadores comunes, y por otra parte confirma la

  • proposicin del carcter residual de este grupo de programas en las

    acciones de gobierno, ms all de estos movimientos, en tanto en los

    aspectos en que consideraba prioritarios no haba grandes espacios para la

    fragmentacin o superposicin.

    El PROMIN se articula en diferentes componentes:

    Salud Materna: en que se propone mejorar el acceso, cobertura,

    calidad y oportunidad de la atencin de la salud de las mujeres en edad

    reproductiva, la prevencin y deteccin temprana de enfermedades, y la

    revalorizacin del centro de salud mediante su insercin en una red de

    servicios.( MSAS,1999)

    Salud Infantil: en que se propone mejorar el acceso, cobertura, calidad

    y oportunidad de la atencin de la salud de los nios desde el nacimiento

    hasta los 6 aos de edad, la prevencin y deteccin temprana de

    enfermedades, y la articulacin entre los centros de salud y los centros

    de desarrollo infantil para asegurar un control constante de la salud,

    crecimiento y desarrollo de estos. (MSAS,1999)

    Nutricin: en que se propone la promocin de la educacin nutricional

    de la poblacin, la rehabilitacin de los nios desnutridos y la

    complementacin alimentaria para los nios en riesgo mediante cajas de

    complemento nutricional, la promocin de la lactancia materna exclusiva

    hasta los seis meses y el apoyo a comedores y centros de desarrollo

    infantil para el cumplimiento de las metas alimentarias.6( MSAS, 1999)

    Desarrollo Infantil: en que se promueve el trabajo con los nios en las

    reas de lenguaje verbal y no verbal, intelectual, afectiva y socioafectiva

    y motriz, brindar almuerzo y merienda a todos los nios concurrentes a

    los centros de Desarrollo Infnatil, articulacin con los centros de salud de

    referencia y armar redes institucionales para asegurar que los nios

    transiten el ciclo completo de la educacin inicial y la EGB. (MSAS,1999).

    6 Son metas alimentarias de este programa: a) prevenir la desnutricin y las deficiencias nutricionales especficas; b) recuperar a las embarazadas y nios menores de 6 aos desnutridos; c) promover la incorporacin de mejores hbitos alimentarios en la poblacin objetivo con los recursos que dispone.

  • PRANI

    En 1996, creado por Resolucin SDS 1825/96 comienza a funcionar

    en la Secretara de Desarrollo Social el Programa Alimentario Nutricional

    Infantil (PRANI). El mismo plantea como objetivo general: Mejorar las

    condiciones de vida y acceso a una alimentacin adecuada y suficiente de

    los nios de 2 a 14 aos nutricionalmente vulnerables, pertenecientes a

    hogares socioeconmicamente desfavorecidos; a travs del aporte

    complementario de alimentos y el apoyo a la educacin bsica para prevenir

    y/o reducir los niveles de desnutricin y favorecer el desarrollo infantil.

    (SDS, 1999)

    Para el alcance de este objetivo desarrollaron cinco lneas de accin

    (SDS,1999):

    Refuerzo de PRANI: con el propsito de complementar la dieta de

    los beneficiarios que concurren a comedores infantiles o escolares a

    travs de 9 alimentos no perecederos que contiene en 77% de las

    necesidades nutricionales diarias de un nio de entre 2 y 5 aos.

    Refuerzo de dieta: a los efectos de complementar temporariamente

    los requerimientos financieros de las provincias, ONGs o municipios

    para el funcionamiento de los comedores Infantiles, escolares o

    centros de desarrollo infantil.

    Infraestructura y Equipamiento: con el objetivo de readecuar y/o

    equipar total o parcialmente los comedores infantiles y los comedores

    escolares.

    Capacitacin y Asistencia Tcnica: la cual se propone a travs de

    eventos de capacitacin y materiales didcticos audiovisuales mejorar

    la implementacin de los programas comedores infantiles y escolares

    en las provincias, as como capacitar en los lineamientos del

    programa.

  • Fortalecimiento Institucional: cuyo propsito es mejorar la

    capacidad tcnica de las provincias para el desarrollo de este tipo de

    programas, y equipar las oficinas de enlaces provinciales.

    Cabe sealar que al objetivo asistencial se le agregan propsitos

    promocionales, educativos y preventivos. En consonancia con una la mirada

    aggiornada del desarrollo de comunidades (gerencia social , participacin de

    los beneficiarios, pobreza como un problema de necesidades materiales y

    de desarrollo de capacidades), se propone convertir a los comedores

    infantiles y comunitarios en Centros de Desarrollo Infantil con objetivos de

    trabajo vinculados al crecimiento y desarrollo infantil adems de la ayuda

    alimentaria.

    En este caso, no puede dejar de sealarse que, de acuerdo con

    informacin aportada por el propio programa, una de las causas que se

    esgrimen para el cambio en los objetivos relacionados con la coordinacin

    con las provincias (fondos PROSONU), y con el grupo etreo al que se

    dirigen, que originalmente era de 2 a 14 aos, restringindose luego

    bsicamente a la poblacin de 2 a 5 aos, son:

    las dificultades evidenciadas para instrumentar los diagnsticos y

    monitoreos de los comedores escolares e infantiles con acuerdo de las

    provincias; y el desinters o dificultad por parte de las mismas para

    encarar procesos de reformulacin estructural en sus programas de

    asistencia alimentaria

    la agudizacin de la exclusin socioeconmica del entorno familiar de los

    nios asistentes a los comedores infantiles demand incrementar las

    acciones dirigidas a esta poblacin( SDS, 1999:7)

    Al respecto puede sealarse que luego de tres aos de transferencia de

    los fondos POSOCO y PROSONU a las provincias, desde el nivel nacional, se

    intenta recuperar iniciativa en la materia. Se implementa un programa con

    objetivos explcitos de coordinacin con las otras prestaciones alimentarias

    vigentes a nivel nacional y provincial, el que finalmente se constituye en

    una nueva instancia de asistencia alimentaria, ms o menos coordinada con

  • los niveles provinciales, pero en donde la decisin de asignacin de fondos a

    cada provincia responde a un acuerdo bilateral programa-provincia.

    Una tendencia , algunos vaivenes.

    Como se habr podido observar en la descripcin de estos programas

    cabe identificar dos momentos en el aumento de programas y

    fragmentacin de acciones. El primero podra denominarse de

    repliegue del nivel nacional del estado en este tipo de asistencia, se

    sita entre fines de 1991 y 1992, inmediatamente despus de la puesta

    en vigencia de la Ley de Convertibilidad, en que se produce la transferencia

    de responsabilidades del PROSONU, el POSOCO y el PMI. Paralelamente, y

    como producto de la apertura econmica dejan de implementarse polticas

    de subsidios y control de precios a alimentos de consumo masivo

    (Hintze,1994).

    El segundo, que podra identificarse como de aumento y

    fragmentacin, se sita en 1995, poco tiempo despus de haber sido

    creada la Secretara de Desarrollo Social, dependiente de la Presidencia de

    la Nacin (Decreto 290/94) con responsabilidades en materia de asistencia

    social sobre los sectores ms pobres de la poblacin. En 1995, a tres aos

    de la coparticipacin con asignacin especfica de los fondos del PROSONU y

    POSOCO, se define crear el Grupo de Trabajo para el Anlisis y Planificacin

    de Polticas Alimentario Nutricionales, entre cuyas tareas estaba el diseo

    de un Programa Alimentario Nutricional Infantil. El principal argumento para

    la creacin de este grupo es la falta de coordinacin de las acciones que se

    realizan en la materia, as como el circuito de transferencia y manejo de

    fondos y la falta de un diagnstico integral.

    Por su parte en 1996, el Ministerio de Salud y Accin Social lanza un

    Plan Nacional de Accin para Alimentacin y Nutricin, en el que se

    proponen una serie de acciones destinadas al mejoramiento de las

    condiciones alimentarias y nutricionales de la poblacin, a partir de la

    definicin de los siguientes objetivos especficos:

  • Establecer un diagnstico actualizado y completo de la situacin

    nutricional del pas.

    Establecer las bases de un sistema de evaluacin permanente dele stado

    nutricional de la poblacin y el monitoreo de los programas relacionados

    con el Sistema Alimentario Nacional.

    Mejorar la Seguridad Alimentaria.

    Optimizar las acciones del componente nutricin dentro del Programa de

    Maternidad e Infancia.

    Optimizar las acciones de los programas con componente alimentario.

    Incorporar acciones de nutricin en la atencin de la salud de otros

    grupos etreos: adolescentes, adultos, ancianos.

    Prevenir las carencias de micronutrientes especficos.

    Mejorar la calidad e inocuidad de los alimentos.

    Fomentar la lactancia materna.

    Implementar programas de educacin alimentaria y nutricional a todo

    nivel.

    Promover la creacin de un mbito de anlisis y planificacin de polticas

    intersectoriales.

    Si bien el organismo que publica dicho plan es el Ministerio de Salud y

    Accin Social, en el documento elaborado se resea que participaron

    diferentes organismos del Estado como: Secretara de Desarrollo Social,

    Ministerio de Economa, Ministerio de Educacin, Universidad de Buenos

    Aires, Sociedad Argentina de Pediatra, Centro de Estudios de Nutricin

    Infantil, Oficina de Naciones Unidas para la Alimentacin (FAO), Oficina

    Sanitaria Panamericana, Instituto Panamericano de Proteccin de alimentos

    y zoonosis, Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) ,

    representantes de los gobiernos provinciales.

    Tres aos despus de la transferencia de las responsabilidades en la

    asistencia alimentaria, se inician acciones tendientes a coordinar la

    dispersin de intervenciones y definir lineamientos bsicos de alcance

    nacional relacionados con esta problemtica. Sin embargo, estos intentos de

    recuperar la iniciativa por parte del nivel nacional del estado, por su

    modalidad organizativa como programas independientes en general derivan

    en la situacin contraria, mayor fragmentacin de las acciones y de las

  • poblaciones y menor posibilidad de desarrollar efectivamente lneas de

    accin consensuadas, aspectos que aqu se consideran consecuencias

    institucionales de las prioridades de gobierno.

    2- El gasto en programas de combate a la pobreza.

    Uno de los indicadores ms visibles del lugar de una poltica en la

    agenda de gobierno es su peso en trminos de cantidad de recursos

    asignados en el presupuesto pblico. El desarrollo que a continuacin se

    realiza procurar demostrar que, a nivel de asignacin de recursos se

    confirma el carcter residual, y marginal casi cosmtico, de este grupo de

    programas.

    Algunas pocas cifras sern suficientes para dar cuenta de esta

    situacin. El gasto pblico social consolidado focalizado7 en sectores sociales

    no aumenta significativamente su participacin como porcentaje del PBI

    entre 1989 y 1997. Paradgicamente este sufre una pequea reduccin, ya

    que en 1980 representaba el 1,42%, en 1990 el 1,24% y en 1997 el

    1,29%.(Secretara de Programacin Econmica y Regional, 1999) Por otra

    parte si bien se observa en 1997, un aumento 21,61% en el volumen de

    este gasto respecto de las cifras de 1980, no iguala el 52,50% de aumento

    entre esos aos presentado por el gasto universal. (Secretara de

    Programacin Econmica y Regional, 1999). Similar evolucin se observa en

    relacin con el gasto pblico consolidado en promocin y asistencia social

    (uno de los componentes del gasto focalizado) que de constituir el 0,82%

    del PBI en 1980 pasa al 0,93% en 1997.

    Por otra parte, adems de su reducido aumento, algunos estudios

    dan cuenta de sus caractersticas proccliclas. Por presentar una mayor

    flexibilidad para su desafectacin ( en tanto no se trata de fondos

    comprometidos como derecho adquirido, as como el bajo nivel de

    7 Siguiendo a la Secretara de Programacin Econmica y Regional(1999) se considera Gasto pblico social focalizado al correspondiente a : Vivienda y urbanismo, Promocin y Asistencia Social y Trabajo.

  • organizacin de sus principales beneficiarios) son los ms perjudicados en

    los momentos de reduccin del gasto pblico. (Rodrguez Larreta,H;

    Robredo, G; 1999) Esta caracterstica es claramente observable en el

    siguiente grfico.

    Fuente: elaboracin propia en base a datos de Secretara de Programacin Econmica y Regional (1999) Caracterizacin y Evolucin del Gasto Pblico Social. Perodo 1980-1997. Direccin Nacional de Programacin del Gasto Social.

    Otro aspecto que merece destacarse, siguiendo a Barbeito (1995), y

    en la lnea de anlisis aqu propuesta es la disociacin entre la poltica

    tributaria y las polticas sociales, ejes fundamentales de una estrategia

    redistributiva, ya que contribuyen a aumentar ingresos mediante

    asignaciones de gasto pblico o a reducirlos a travs de impuestos. Esta

    disociacin, sumada al aumento del carcter regresivo de la poltica

    tributaria (Marshall,1988; Foxley,1980) y esquema de fragmentacin de los

    programas sociales de combate a la pobreza, hace que no se asocie la

    categora de contribuyente con la de beneficiario de programas sociales,

    dificultndose el anlisis del efecto redistributivo de este tipo de

    programas.

    Las situaciones de crisis macroeconmica derivaron en la

    complejizacin de los esquemas tributarios, los cuales ...se han

    transformado en una compleja trama de disposiciones, en muchos casos

    adoptadas como medidas transitorias para afrontar emergencias fiscales,

    en las que coexisten en grado diverso, impuesto progresivos, regresivos y

    proporcionales. El sujeto sobre quien recae la carga impositiva suele ser

    Evolucin del Gasto Pblico Consolidado y del Gasto Social Focalizado Consolidado entre 1989-1997. En %

    tomando como base cien el ao 1980.

    050

    100150200250

    1 2 3 4 5 6 7 8 9

    Aos

    Evo

    luci

    n

    del

    gas

    to

    resp

    ecto

    a 1

    980

    =100

    .

  • incierto, como tambin los es el nivel de presin impositiva que afronta

    cada ciudadano. (Barbeito, 1995:178). Por su parte, las reformas

    estructurales incluyeron reformas tributarias, las que tendieron en trminos

    generales a consolidar esta escisin y a desvincular la poltica impositiva de

    contenido redistributivo. Este tipo de propsitos se centran exclusivamente

    en el gasto social, va aumento de las acciones asistenciales focalizadas en

    la poblacin ms pobre (Barbeito, 1995). Estas acciones son financiadas

    bsicamente con impuestos indirectos como es el caso del impuesto a los

    combustibles, del cual un 42% se destina al fondo nacional de la vivienda o

    el impuesto adicional de emergencia a los cigarrillos, del que ms del 90%

    de la recaudacin se destina a programas sociales focalizados (Secretara

    de Programacin Econmica y Regional, 1999) o mediante crditos o

    donaciones de organismos internacionales de crdito. En relacin con este

    punto haba asumidos en 1997 $2514 millones en crditos con el Banco

    Interamericano de Desarrollo y $ 2483 millones con el Banco Mundial,

    (Secretara de programacin Econmica y Regional, 1999) destinados a

    programas sociales, mayoritariamente dirigidos a poblacin pobre.

    Una poltica tributaria que resigna contenidos de distribucin y una

    poltica social asistencial que no ha aumentado significativamente su

    incidencia presupuestaria con caractersticas pro cclicas, dan cuenta

    nuevamente de que la cuestin de la pobreza no ha sido un tema prioritario

    en la agenda gubernamental excepto en perodos electorales.

    A continuacin se analizar la evolucin presupuestaria de las

    programas alimentario nutricionales, en tanto ejemplos de las

    caractersticas sealadas.

    El ejemplo: estabilidad y fluctuacin: la prioridad de los

    equilibrios fiscales.

    El presupuesto asignado a estos programas se caracteriza por:

    a- Derivar de las rentas nacionales del estado, excepto en el caso del

    PROMIN al cual aporta financiamiento el Banco Mundial.

  • b- Presentar un movimiento pro cclico en el caso del PMI y PRANI que

    convenian cada ao (o perodos ms cortos en el PRANI), es decir

    aumentan o disminuyen como lo hace el Gasto Pblico Consolidado.

    Ente otros factores este comportamiento es atribuble a ser unos de

    los componentes del gasto pblico que no relacionados con derechos

    adquiridos (jubilaciones) o inelsticos (gastos en personal, servicios

    de deuda, etc.) y al carcter residual de estos programas.

    c- Su estabilidad en el tiempo en el caso de los programas

    coparticipados, independientemente de la evolucin de las

    necesidades de la poblacin.

    El siguiente cuadro, y su grfico correspondiente procuran ilustrar este

    comportamiento:

    Presupuestos de los programas bajo estudio. (En miles)

    Fuente: elaboracin propia en

    base a

    datos de Ley 24049, Presupuesto Nacional e informacin presupuestaria de los programas.

    Estimado a partir del total presupuesto para salud materno infantil

    y la inversin total realizada por el PROMIN .

    Presupuesto

    PROSONU

    Presupuesto

    POSOCO

    Presupuesto

    PMI

    Presupuesto PROMIN

    Ejecucin

    presupuestaria

    PRANI

    1992 106.300 92.400

    1993 106.300 92.400 63.973,732

    1994 106.300 92.400 66.936,933 31.700

    1995 106.300 90.200 66.765,661 41.280

    1996 60.925,548 30.036 33.298

    1997 68721,873* 21800,300* 42.715

    1998 59.831,478* 21.800,300* 53.654

  • Como en el caso del gasto focalizado en general, se observa que el

    PMI, sujeto a las vicisitudes de las rentas nacionales y el PROMIN, con

    presupuesto mixto ( organizamos internacionales- gobierno nacional)

    presentan fluctuaciones, en tanto el PRANI, muestra una tendencia

    ascendente en los tres aos considerados.

    Es importante destacar, que este comportamiento en el gasto,

    fluctuante en algunos casos, justamente en los momentos de crisis

    econmica y estable en otro (fondos coparticipados), no condice, como

    se ver a continuacin con la evolucin de los indicadores sociales.

    3- La focalizacin y la pobreza.

    Una discusin que sobrevuela la cuestin de los programas orientados

    a la poblacin pobre es la tan mentada disputa programas focalizados vs

    programas universales (Bustelo, E y Minujn, A, 1997; Castel,R, 1996,

    Draive, 1994; Sthall, 1994, Isuani, 1992). Se sostendr aqu que en

    trminos generales est discusin plantea una falsa dicotoma, ya que la

    tensin no se presenta entre la realizacin de programas igualitarios para

    toda la poblacin, independientemente de sus necesidades, o programas

    que seleccionen a su poblacin de acuerdo a su gradiente de necesidades,

    sino que la verdadera distincin pasa por la escisin de las prestaciones a la

    poblacin pobre, de las prestaciones a los no pobres, y por la definicin del

    sujeto de las polticas sociales.

    Por ejemplo en Argentina, dadas las caractersticas de la poblacin,

    las acciones de asistencia alimentaria no tienen porqu dirigirse a la

    totalidad de la poblacin, el punto es que la misma se halla escindida de

    una estrategia general de salud que discrimine positivamente a los

    sectores con deficiencias alimentarias, por este motivo se tornan acciones

    irregulares en que quien recibe la prestacin no se constituye en sujeto de

    un derecho ante el Estado.

    Hecha esta aclaracin, se sostendr que en el marco de las

    caractersticas institucionales sealadas, la defensa de la focalizacin de las

    acciones se convirti en elemento funcional a la situacin descripta, en

    tanto legitim de alguna manera el desarrollo de numerosos programas de

  • escasa cobertura, y bajo presupuesto contribuyendo a la profundizacin de

    la falsa dicotoma planteada y ocultando las deficiencias en materia de

    coordinacin y definicin de lineamientos claros respecto de este grupo de

    poblacin.

    Por otra parte, un anlisis de la evolucin de los indicadores

    relacionado con las modalidades de focalizacin, da cuenta del aumento de

    la pobreza por ingresos y de la complejizacin de las caractersticas de la

    poblacin en esta situacin, acompaada por una creciente desigualdad en

    la distribucin de estos, en tanto las polticas de combate a la pobreza se

    orientaron, por lo menos en un primer perodo, fundamentalmente a la

    satisfaccin de las necesidades bsicas insatisfechas8. En tanto en un

    segundo momento (luego de 1995), con mayor claridad en el diagnstico,

    se crearon nuevos programas tendientes a atender fundamentalmente la

    pobreza por ingreso. Cabe aclarar que estos programas, no constituyeron

    una reorientacin importante de recursos y polticas (sin desconocer la

    necesidad de intervenir sobre las situaciones de pobreza estructural

    tomaran en cuenta esta nueva situacin en forma complementaria) sino que

    fueron acciones aisladas, insuficientes para alcanzar un volumen

    considerable de la poblacin afectada, lo cual deriv en un recorte excesivo

    de la poblacin bajo programa y repercuti en su impacto.

    Desde fines de la dcada del 70 y principios de la del 80 se comienza

    a percibir en Argentina un proceso de complejizacin de la pobreza

    caracterizado fundamentalmente por el aumento de la incidencia, intensidad

    y heterogeneizacin de la pobreza atribuible fundamentalmente a la prdida

    de ingresos9, el que se demuestra en numerosos trabajos (Beccaria, 1994;

    Golbert y Tenti; 1994; Minujin y Kessler, 1995).

    8 En la Argentina una de las modalidades de clculo de la poblacin en situacin de pobreza son las necesidades bsicas insatisfechas (NBI). Desde esta perspectiva se consideran pobres a los hogares que cumplen por lo menos una de las siguientes condiciones: a) Hacinamiento: ms de tres personas por cuarto de uso exclusivo del hogar; b) hogares en vivienda de tipo inconveniente; c) hogares en viviendas sin retretes con descarga de agua, d) hogares con algn nio entre 6 y 12 aos que no asiste a la escuela; e) hogares cuyo jefe de hogar tenga educacin primaria incompleta y una relacin de 4 o ms personas por miembro ocupado. 9 La pobreza por ingresos se determina a travs del mtodo de lnea de pobreza. sta representa el ingreso mnimo que permite al hogar acceder a una canasta bsica de consumo alimentario y no alimentario. Aquellos hogares y personas que no alcanzan este nivel mnimo de ingreso -o lnea de pobreza- son

  • Sin embargo concentrndose en el perodo aqu seleccionado y siguiendo

    a Artemio Lpez (1999) se puede considerar que se produjo un

    empeoramiento de del ingreso a) de los hogares pobres por ingresos

    (cayendo muchos de ellos debajo de la lnea de indigencia) y b) de hogares

    que pueden denominarse de clase media baja que cayeron por debajo de la

    lnea de pobreza, tal como puede observarse en el siguiente cuadro:

    Evolucin de la poblacin y los hogares pobres e indigentes en el Gran Buenos Aires, perodo 1980-1998 (en porcentajes)

    1989 1990 1991 1992 1994 1995 1997 1998

    Hogares pobres 38,3 25,3 16,3 13,7 14,2 18,2 19,0 18,2 Hogares

    pobres indigentes

    10,5 3,9 2,4 2,5 3,0 4,8 5,0 4,5

    Poblacin pobre 47,3 33,7 21,5 17,8 19,0 24,8 26,3 25,9 Poblacin

    pobre Indigente

    16,6 6,7 3,0 3,2 3,5 6,3 5,9 6,9

    Fuente: Encuesta Permanente de Hogares, INDEC. De acuerdo a estos datos10, se observa un pico mximo de ms del

    47% de la poblacin por debajo de la lnea de pobreza en 1989 como

    producto de la hiperinflacin. Esta proporcin desciende por efecto del Plan

    de Convertibilidad, hasta alcanzar el 17,8% en 1992. Comienza a ascender

    nuevamente desde 1994, alcanzando al 26,3% en 1997, y se sita en el

    25,9% en 1998. De acuerdo con Lpez (1999) en la ltima dcada se

    identifican tres ciclos de ascenso de la pobreza por ingresos bien definidos:

    1) 1989-91 atribuible a las crisis inflacionarias; 2) 1994-96 producto del

    aumento del desempleo; 3) 1996-98 producto de la precarizacin laboral y

    deterioro del salario.

    Esta cada en la pobreza de una proporcin cada vez ms importante

    de la poblacin y de los hogares, rompe con la tradicin de movilizacin

    social ascendente, va insercin en el mercado laboral, preponderante en

    Argentina por ms de 40 aos. sta ha dado cuenta del surgimiento de un

    nuevo sector social llamado pauperizados o nuevos pobres(Beccaria,

    considerados pobres. Para una familia tipo del Gran Buenos Aires, la lnea de pobreza estara situada aproximadamente en $480 mensuales. Cabe destacar, no obstante, que la lnea de pobreza se recalcula en cada nuevo relevamiento de EPH. 10 Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INDEC), 1998.

  • 1994; Minujin y Kessler, 1995) compuesto por la poblacin con ingresos

    por debajo de la lnea de pobreza que no presenta necesidades bsicas

    insatisfechas. Este sector constituye un estrato hbrido, que combina

    caractersticas sociales, culturales y simblicas similares a la clase media

    con niveles de ingreso similiares a los pobres estructurales. Desde 1989, se

    estima que los nuevos pobres en el Gran Buenos Aires oscilan entre el 15 y

    20% de la poblacin (SIEMPRO, 1997).

    Esta situacin es una de las consecuencias del aumento de la

    desigualdad en la distribucin del ingreso, entre cuyas causas se

    encuentran, la reduccin de los salarios, la precarizacin laboral y al

    concentracin de los sectores ms dinmicos de la economa (Beccaria,

    1994; Azpiazu, Basualdo, Khavisse, 1989; Acua y Smith,1996; Torre,

    1998). As mientras en 1975 el 10% ms pobre de la poblacin del Gran

    Buenos Aires perciba el 3,1% del ingreso, el 10% ms rico perciba el

    24,6%, en 1991 el 10% ms pobre perciba el 2,4% y el 10% ms rico el

    34,6% y en 1999 el 10% ms pobre perciba el 1,5% del ingreso, en tanto

    el 10% ms rico ascenda al 36,3%. En la dcada del 90 se observa un

    fuerte incremento de la distancia entre el primer y el dcimo decil: mientras

    en 1991 el 10% ms rico perciba 14,4 veces ms que el 10% ms pobre,

    en 1999 esa brecha es de 24,2 veces (lpez, 1999).

    Tanto el desempleo como la precarizacin laboral son dimensiones

    que explican este escenario. De acuerdo con datos del SIEMPRO, entre

    1989 y 1997 se observa un aumento del 46% de los asalariados en

    situacin precaria 11, incremento que en las microempresas lleg al 107%.

    En vista de estas tendencias se puede afirmar entonces, que gran parte del

    empleo asalariado que se crea en este lapso de tiempo corresponde a

    ocupaciones precarias. Si bien el PBI crece un 8,9% entre 1991-94, el

    empleo aumenta slo hasta 1993 ( Corts y Marshall, 1999), ao a partir

    del cual la tasa de desempleo alcanza los dos dgitos, presentando su pico

    en 1995 con el 17,5%, que se reduce luego levemente hasta alcanzar el

    14,9% en 1997, no igualndose hasta el momento el 7,6% de 1989 ( cifras

    tomadas de Corts y Marshall, 1999, en base a EPH).

    11 Se entiende por "empleo precario" a los regidos por contratos por tiempo determinado o modalidades promovidas de empleo, que eximen del pago de cargas sociales, entre otros.

  • No obstante estos indicios, la opcin elegida fue la de los programas

    de combate a la pobreza, que con las caractersticas descriptas, tuvieron

    escaso o casi nulo impacto, por dos razones fundamentalmente: a) la

    consideracin tarda de la complejizacin de las caractersticas de la

    pobreza, y b) las caractersticas institucionales consideradas: el carcter

    residual, la fragmentacin y dispersin, as como el escaso presupuesto, a

    las que la opcin de focalizacin implementada era funcional.

    En este sentido, en un primer momento estos los programas se

    centraron en el mejoramiento de la infraestructura, vivienda, agua,

    infraestructura comunitaria, de este sector de poblacin, operando por lo

    tanto a contramano de los diagnsticos que situaban las causas del

    aumento de la pobreza en el deterioro de los ingresos. El programa

    emblemtico de este momento ha sido el Programa Federal de la

    Solidaridad (PROSOL), dependiente del Ministerio de Salud y Accin Social,

    implementado a partir de 1992, que pretendi nuclear en una misma

    operatoria diferentes lneas de trabajo orientadas a superar las

    necesidades bsicas insatisfechas. Estas lneas eran: Infraestructura

    comunitaria (salas de salud, centros comunitarios, etc); polos productivos;

    microemprendimentos, extensin de redes (agua, luz, etc), mejoramiento

    de vivienda, capacitacin.

    Posteriormente, a partir de 1993, identificada la prdida y deterioro

    del empleo y los ingresos como base de las situaciones de pobreza, se

    comienzan a desarrollar una batera de programas de empleo y capacitacin

    laboral. Estos consisten bsicamente, en la creacin de empleos subsidiados

    y el dictado de cursos de capacitacin laboral para los grupos de poblacin

    considerados ms vulnerables en su insercin en el mercado laboral:

    jvenes, jefes de hogar mayores de 45 aos, etc. Algunos de estos

    programas son pioneros, en tanto se han financiado con crditos otorgados

    por los organismos multilaterales de crdito como Banco Mundial y el BID (a

    partir de la decisin poltica de contraer este tipo de obligaciones para

    solventar programas sociales). Los principales ejemplos de estas

    modalidades de acciones son :

    1993- 94 Programa Intensivo de Trabajo (PIT), Ministerio de

    Trabajo y Seguridad Social (MTSS). Consistente en la asignacin

  • de un subsidio destinado a desocupados (preferentemente jefes

    de hogar) que se desempeen en proyectos de infraestructura

    municipales o de organizaciones comunitarias.

    1995- PRENO y PROAS, (MTSS) son programas con la misma

    lgica que el anterior, el primero cofinanciado con las provincias y

    el segundo a cargo totalmente del nivel central del estado.

    1996-97-98-99 Trabajar, Trabajar II, Trabajar III, Servicios

    Comunitarios (MTSS). Programas cuyo objetivo explcito es la

    transferencia de ingresos a trabajadores desocupados a cambio de

    la participacin en un proyecto comunitario administrado por

    municipios u organizaciones de la sociedad civil.

    1993-99 Programa de Apoyo a la Reconversin Productiva,

    dependiente del Ministerio de Economa hasta 1996 y

    posteriormente del MTSS, el cual constaba de tres componentes

    cursos de capacitacin para mejorar la empleabilidad de los

    jvenes, capacitacin para microempresas y capacitacin para la

    bsqueda de empleo.

    Por su parte, a partir de 1992, los Ministerios tradicionalmente

    vinculados con las polticas sociales universales como Educacin y Salud,

    disean programas focalizados a poblacin con necesidades bsicas

    insatisfechas. Este es el caso del Plan Social Educativo y del Programa

    Materno Infantil y Nutricin (PROMIN) respectivamente, el segundo con

    financiamiento internacional. Sin embargo, ms all de la identificacin ms

    acabada de la complejidad de la pobreza de cada vez ms amplios sectores

    de la poblacin, el tenor de las acciones desarrolladas no supuso un criterio

    de complementacin entre pobreza por ingreso y pobreza estructural.

    En sntesis, en un segundo momento, ms all de la identificacin de

    las principales caractersticas de la pobreza, la reorientacin de estos

    programas fue marginal y no supuso la definicin de una nueva estrategia

    articulada, lo cual se atribuye al carcter residual de los mismo en la

    agenda del gobierno, como se ha analizado anteriormente. Esta

    reorientacin se bas fundamentalmente en la creacin de nuevos

    programas paliativos, que sin embargo, no atendan a las causas de la

    complejizacin de la pobreza y de las prdidas de ingresos como el aumento

  • de la precarizacin y el desempleo. La puesta en funcionamiento del

    Programa Alimentario Nutricional Infantil (PRANI) en 1996 en la rbita de la

    Secretara de Desarrollo Social , como forma de compensar los

    desequilibrios provocados por la coparticipacin directa de los fondos de los

    programas POSOCO y PROSONU a las provincias, o la ampliacin de la


PROGRAMA DE COMBATE A LA POBREZA COMPONENTES SOCIALES Por: Doctor Manuel Baldizón.

PROGRAMA DE COMBATE A LA POBREZA COMPONENTES SOCIALES Por: Doctor Manuel Baldizón.

Sedesol. Presupuesto Combate a La Pobreza

Sedesol. Presupuesto Combate a La Pobreza

[PPT]Presentación de PowerPoint - Comisión Económica … · Web viewIdentificación de aciertos en programas de combate a la pobreza y generación de ingresos desde una perspectiva

[PPT]Presentación de PowerPoint - Comisión Económica … · Web viewIdentificación de aciertos en programas de combate a la pobreza y generación de ingresos desde una perspectiva

Mejorando los programas de combate a la pobreza en México ...

Mejorando los programas de combate a la pobreza en México ...

Feminización de la pobreza y perspectiva de género

Feminización de la pobreza y perspectiva de género

pobreza y lucha contra la corrupción perspectiva desde la ocde

pobreza y lucha contra la corrupción perspectiva desde la ocde

Artigo Combate à pobreza

Artigo Combate à pobreza

La pobreza en España desde una perspectiva de …...La pobreza en España desde una perspectiva de 2.3 género 3 datos de pobreza en hombres y mujeres podrían estar reflejando una

La pobreza en España desde una perspectiva de …...La pobreza en España desde una perspectiva de 2.3 género 3 datos de pobreza en hombres y mujeres podrían estar reflejando una

Migración, pobreza y desempleo desde la perspectiva

Migración, pobreza y desempleo desde la perspectiva

Pobreza y desigualdad desde una perspectiva de género

Pobreza y desigualdad desde una perspectiva de género

POLÍTICA AMBIENTAL Y COMBATE A LA POBREZAenpro.mx/publica/politicaambientalycom.pdfJULIA CARABIAS- ENRIQUE PROVENCIO 1 POLÍTICA AMBIENTAL Y COMBATE A LA POBREZA JULIA CARABIAS1*

POLÍTICA AMBIENTAL Y COMBATE A LA POBREZAenpro.mx/publica/politicaambientalycom.pdfJULIA CARABIAS- ENRIQUE PROVENCIO 1 POLÍTICA AMBIENTAL Y COMBATE A LA POBREZA JULIA CARABIAS1*

Perspectiva Teológica de La Pobreza

Perspectiva Teológica de La Pobreza

INTEGRACIÓN DE LOS INMIGRANTES EN LA CIUDAD COMO FORMA DE COMBATE DE LA POBREZA

INTEGRACIÓN DE LOS INMIGRANTES EN LA CIUDAD COMO FORMA DE COMBATE DE LA POBREZA

Combate a la pobreza - Una publicación del IMCP

Combate a la pobreza - Una publicación del IMCP

Seminario: Cooperación Internacional para el Combate a la Pobreza

Seminario: Cooperación Internacional para el Combate a la Pobreza

Entender la pobreza desde la perspectiva de género

Entender la pobreza desde la perspectiva de género

PROGRAMA DE COMBATE A LA POBREZA COMPONENTES SOCIALES Por: Doctor Manuel Baldizón

PROGRAMA DE COMBATE A LA POBREZA COMPONENTES SOCIALES Por: Doctor Manuel Baldizón

CICLO ECONÓMICO Y POBREZA: LA PERSPECTIVA DE LA …fes-sociologia.com/files/congress/11/papers/2216.pdf · 1 CICLO ECONÓMICO Y POBREZA: LA PERSPECTIVA DE LA POBREZA ANCLADA. Por

CICLO ECONÓMICO Y POBREZA: LA PERSPECTIVA DE LA …fes-sociologia.com/files/congress/11/papers/2216.pdf · 1 CICLO ECONÓMICO Y POBREZA: LA PERSPECTIVA DE LA POBREZA ANCLADA. Por

La pobreza en España desde una perspectiva de género · La pobreza en España desde una perspectiva de 2.3 género 3 datos de pobreza en hombres y mujeres podrían estar reflejando

La pobreza en España desde una perspectiva de género · La pobreza en España desde una perspectiva de 2.3 género 3 datos de pobreza en hombres y mujeres podrían estar reflejando

Pobreza en Africa Desde La Perspectiva Neo

Pobreza en Africa Desde La Perspectiva Neo