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ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACCESO A LA JUSTICIA

Plan Maestro de Equipamientos en Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia: aportes para la construcción del Sistema

Distrital de Justicia en Bogotá

Arturo Suárez Acero

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Departamento de Ciencia Política

Bogotá, Colombia

2019

ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACCESO A LA JUSTICIA

Plan Maestro de Equipamientos en Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia: aportes para la construcción del Sistema

Distrital de Justicia en Bogotá

Arturo Suárez Acero

Trabajo final presentado como requisito para optar al título de:

Magister en Políticas Públicas

Director:

Doctor Édgar Augusto Ardila Amaya

Grupo de Investigación:

Escuela de Justicia Comunitaria de la Universidad Nacional de Colombia

-EJCUN-

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales, Departamento de Ciencia Política

Bogotá, Colombia

2019

A la memoria de Libia Osorio Gärtner y

Fernando Suárez Osorio.

A Francy: el cieloazul de mi corazón,

parasiempremente soporte, aprendizaje,

inspiración y crítica serena.

A mi familia: Alejandra, Sonia Lucía, Nelly,

Edgar, John y José Manuel, a quienes debo

la luz que me acompaña en el andar de

nuevos caminos.

A la Educación Pública, sin la cual no podría

haber desarrollado mi trasegar profesional en

el mundo académico.

Y al Círculo Mystico, esa familia que supe

escoger…

Agradecimientos

A la Escuela de Justicia Comunitaria de la Universidad Nacional de Colombia, por ser mi

casa intelectual en la que entendí que los más altos valores de una sociedad son los

saberes para interpretar críticamente la realidad, y la acción colectiva para transformar

las injusticias y la desigualdad. Y, en especial por su importante rol como impulsora y

acompañante de los más revolucionarios procesos de transformación del derecho y

descolonización de la justicia y las instituciones democráticas, tan urgentes hoy para

construir sociedades pacíficas.

Al profesor Édgar Augusto Ardila Amaya, director de este trabajo: maestro cuya

convicción inspira buena parte de las reflexiones que aquí se plantean; compañero de

luchas por una pedagogía decolonial del derecho y una apropiación popular de la justicia

como herramienta para la transformación social, y amigo en mis propias búsquedas

personales.

A mi familia, que me entregó las herramientas más tempranas para fundamentar mi

pensamiento crítico, para estimular mi curiosidad infantil, para conducir mi ímpetu juvenil,

por estar siempre pendientes de mis aprendizajes y elaboraciones, y ser mi punto de

apoyo para mover el mundo. Gracias por haber creído en que era posible cambiar la

injusta sociedad.

A Francy Aimed Tolosa Vallejo, por ser mi referente ético ante los desafíos de hacer

coherente la reflexión académica y política con las prácticas de una cotidianidad que

incita a la reproducción de lógicas de dominación.

Agradezco de manera especial a María Alejandra Rico Tolosa por ser lectora del

manuscrito, y regalarme sus valiosos comentarios.

Resumen y Abstract IX

Resumen

El acceso a la justicia ha dejado de ser una institución meramente formal que proclama

la “igualdad de armas” a litigantes que acuden al sistema judicial. Por el contrario, se ha

resignificado como un derecho fundamental, cuyo núcleo esencial se materializa en la

medida en que las personas en situación de desventaja social puedan acudir al sistema

de justicia en condiciones de igualdad, sin dilaciones, y recibir una respuesta oportuna y

pertinente, para que así se ampare el resto de sus derechos ciudadanos y se vean

satisfechas sus necesidades de justicia.

En tanto el derecho de acceso a la justicia demanda del Estado una actuación para su

goce efectivo, se hace necesario el diseño e implementación de políticas públicas,

mediante las cuales se provean las condiciones institucionales suficientes para que la

igualdad expresada en los textos constitucionales no sea una quimera, imposible de

cumplir.

Este trabajo reflexiona sobre el rol de la administración distrital de la ciudad de Bogotá

D.C. en el diseño y ejecución de políticas de acceso a la justicia, a través del análisis de

un instrumento denominado Plan Maestro de Equipamientos para Seguridad, Defensa y

Justicia, desde un enfoque de redes de políticas públicas.

El análisis permite ver cómo se ha configurado la política pública a partir de discursos

compartidos, en torno a los cuales se articulan redes de actores con alta concentración

de poder, y con relaciones caracterizadas por la negociación asimétrica.

Palabras clave: Acceso a la Justicia; Redes de Políticas Públicas; Mapeo de

Redes; Políticas Públicas de Justicia; Sistema Distrital de Justicia; Justicia de

Ciudad.

X Análisis de Políticas Públicas de Acceso a la Justicia

Abstract

Access to justice has ceased to be a merely formal institution that proclaims “equality of

arms” to litigants who go to the judicial system. On the contrary, it has been resignified as

a fundamental right, whose essential core materializes to the extent that people in

conditions of social disadvantage can go to the justice system on equal terms, without

delay, and receive a timely and relevant response, so that the rest of their citizen rights

are protected and their needs for justice are met.

Meanwhile, the right of access to justice demands from the State an action for its effective

enjoyment, it is necessary to design and implement public policies, through which

sufficient institutional conditions are provided so that equality expressed in the

constitutional texts does not be a chimera, impossible to meet.

This work reflects the role of the district administration of the city of Bogotá D.C., in the

design and execution of policies for access to justice, through the analysis of an

instrument called the Masterplan Equipment for Security, Defense and Justice, from a

public policy networks approach.

The analysis allows us to see how public policy has been configured based on shared

discourses, around which networks of actors with high concentration of power are

articulated, and with relationships characterized by asymmetric negotiation.

Keywords: Access to Justice; Public Policy Networks; Network Mapping; Public

Justice Policies; District Justice System; City Justice.

Contenido XI

Contenido

Lista de figuras ............................................................................................................. XIII

Lista de tablas ............................................................................................................. XIV

Introducción .................................................................................................................... 1

1. Acceso efectivo: el objeto de las políticas en justicia ....................................... 7 1.1. Administración de Justicia y sistema judicial ...................................................... 7 1.2. Acceso a la Justicia .......................................................................................... 11

1.2.1. Trayectorias del acceso a la justicia ............................................................... 12 1.2.2. Problemas del acceso a la justicia ................................................................. 16

1.3. Políticas de acceso a la administración de Justicia .......................................... 19 1.4. Conclusiones .................................................................................................... 23

2. Redes para el análisis de Políticas .................................................................... 27 2.1 En busca de una definición de política pública: acciones, decisiones y actores 28 2.2 Redes sociales ................................................................................................. 32

2.2.1 Redes y análisis de la realidad ...................................................................... 35 2.2.2 Redes y transformación de la realidad ........................................................... 37

2.3 Redes y política pública.................................................................................... 39 2.3.1 ¿Por qué un análisis cognitivo-interpretativo? ................................................ 40 2.3.2 Lo metodológico en las redes de política ....................................................... 41 2.3.2.1 Redes de política como una forma específica de gobernanza ................ 42 2.3.2.2 Tipologías de las estructuras de redes en un subsistema de política ...... 43 2.3.2.3 Análisis de redes formales ...................................................................... 45 2.3.3 Tres factores de incidencia sobre las redes ................................................... 46

2.4 Conclusiones .................................................................................................... 48

3. Aplicación Metodológica .................................................................................... 51 3.1. ¿A dónde se dirige el análisis de la política pública? ........................................ 52 3.2. Análisis de redes de políticas de acceso a la justicia ........................................ 53 3.3. Estructura metodológica de análisis ................................................................. 56

3.3.1. Entre el análisis del Plan maestro y la política de justicia de Bogotá, D.C...... 58 3.3.2. Para leer e interpretar la red de política pública de acceso a la justicia ......... 59 3.3.3. La utilidad del estudio de la política pública desde el análisis del Plan Maestro61

3.4. Conclusiones .................................................................................................... 61

4. Política pública de acceso a la justicia en Bogotá ........................................... 63 4.1. Trayectoria histórica ......................................................................................... 65

4.1.1. La ruta institucional hacia el Acceso a la Justicia en Bogotá: programas ....... 68 4.2. Resultados e impactos ..................................................................................... 72

4.2.1. Cómo está la justicia capitalina ...................................................................... 72

XII Análisis de Políticas Públicas de Acceso a la Justicia

4.3. Plan Maestro de Equipamientos en Seguridad, Convivencia y Justicia ............. 74 4.3.1. Objetivos del Plan Maestro .............................................................................75 4.3.2. Sobre su implementación ...............................................................................77 4.3.3. Análisis descriptivo .........................................................................................79

4.4. Conclusiones .................................................................................................... 82

5. Análisis de red de la política pública de acceso a la justicia: el caso del Plan Maestro ..................................................................................................................85

5.1. Las políticas dicen mucho más de lo que enuncian oficialmente: de los discursos y los argumentos ......................................................................................................... 86 5.2. Actores e interacciones ..................................................................................... 94

5.2.1. Características de la red de política pública del Plan Maestro ...................... 104 5.3. Resultados del análisis ................................................................................... 110

5.3.1. Se acata, pero no se cumple ........................................................................ 110 5.3.1.1. Casas de Justicia en todas las localidades de Bogotá .......................... 110 5.3.1.2. Implementación del SRPA: lo que dice el Plan Maestro debe alinearse con la Ley de Infancia y Adolescencia .................................................................... 111 5.3.1.3. Redes para una justicia en equidad a la medida de los conflictos de Bogotá 112 5.3.1.4. La justicia judicial y el Plan Maestro ...................................................... 112 5.3.2. La política pública de justicia, concebida como Plan Maestro, es insuficiente113 5.3.3. Las ideas en la red de política pública .......................................................... 115 5.3.4. Las formas de la red de política pública ....................................................... 118

5.4. Conclusiones .................................................................................................. 120

6. Conclusiones y recomendaciones ................................................................... 123 6.1. Conclusiones .................................................................................................. 123 6.2. Recomendaciones/Ideas para lo porvenir: Lo que no se nombra no existe: Bogotá necesita hacer explícita su Política Distrital de Acceso a la Administración de Justicia ...................................................................................................................... 128

6.2.1. Del Plan Maestro al Sistema Distrital de Justicia .......................................... 128 6.2.2. Del Sistema Distrital de Justicia a la Justicia de Ciudad ............................... 130 6.2.3. Rodear a la justicia, el desafío de la próxima década ................................... 130

Anexo A: Mapa conceptual “Qué es el Plan Maestro” .............................................. 133

Anexo B: Línea de Tiempo “Trayectoria histórica del acceso a la justicia en Bogotá, D.C.” .............................................................................................................................. 135

Bibliografía ................................................................................................................... 137

Contenido XIII

Lista de figuras

Pág.

Figura 1:…… …………………………………………………………………………………… 44

Figura 2:…… ……………………………………………………………………………………44

Figura 3: …... ……………………………………………………………………………………58

Figura 4: ………….……………………………………………………………………………...95

Figura 5: ……….………………………………………………………………………………...96

Figura 6: ……….………………………………………………………………………………...98

Figura 7: ……….………………………………………………………………………………...99

Figura 8: ……….……………………………………………………………………………….103

Figura 9: ……….……………………………………………………………………………….107

Contenido XIV

Lista de tablas

Pág.

Tabla 1:…………………………………………………………………………………….......... 45

Tabla 2: …………………………………………………………………………………………..77

Introducción

Las políticas públicas de justicia en Bogotá son un desarrollo institucional en

construcción, con falencias y problemas caracterizados por i) un desarrollo

entrópico, ii) una compleja estructura de financiación, iii) resultados ineficaces, y

iv) un liderazgo difuso.

En relación con el desorden, las políticas de justicia en Bogotá expresan

dispersión institucional, como consecuencia de fines, propósitos y objetivos que

no dialogan.

De ese modo, se pueden apreciar programas y proyectos que apuntan en

direcciones diferentes, en cabeza de actores locales, distritales o nacionales con

objetivos e intereses, que en muchos casos también son disímiles, y configuran

una compleja red.

En relación con la financiación, mientras entidades de orden nacional pretenden

orientar políticas sin suficiente capacidad operativa ni recursos, la administración

distrital cuenta con una condición un poco más favorable para ordenar la

inversión en justicia en el distrito.

Ahora, en Bogotá la inversión en justicia se administra desde diferentes fuentes,

con lo cual, los programas y proyectos suelen ser poco eficientes y de corto

alcance.

En relación con la ineficacia, puede afirmarse que la percepción ciudadana

respecto al sistema de justicia es negativa. Pero, quizá, lo que más actúa en

contra de la confianza ciudadana en el sistema, es la ininteligibilidad de los

laberintos institucionales – llamados eufemísticamente rutas de acceso-, de tal

2 Introducción

manera que, con frecuencia las personas desisten de llevar sus casos ante los

operadores de justicia, como resultado de lo que se ha denominado el “pinponeo”

institucional.

Y desde la óptica del liderazgo en la formulación y ejecución de las políticas de

acceso a la justicia, en Bogotá se resiente la falta de un nodo con la capacidad de

gestionar el direccionamiento de los programas distritales en armonía con

lineamientos nacionales, y con la capacidad de recoger iniciativas y proyectos de

resorte local.

Ante el panorama descrito, este trabajo final de maestría se propuso describir y

analizar las trayectorias de la política pública de justicia en Bogotá.

Para hacerlo, fue necesario estructurar un marco teórico de política pública que

permitiera dar cuenta de la complejidad descrita, y que, en especial, representara

un aporte al entendimiento específico de las políticas públicas en justicia, sus

propósitos, sus elementos y sus modos de conducir la acción pública.

A partir de este marco, se hizo un estudio de caso de la norma que ha mostrado

mayor vocación de estabilidad en el contexto de la política pública de justicia en

Bogotá: el Plan Maestro de Equipamientos para Seguridad, Defensa y Justicia.

En consecuencia, el trabajo está dividido en dos bloques. En el primero se

plantean los marcos teórico y metodológico en tres capítulos. En el segundo se

analiza la política pública de acceso a la justicia en dos capítulos.

En el primer bloque, el capítulo intitulado Acceso efectivo: el objeto de las

políticas en justicia señala qué es una política pública de acceso a la justicia.

Para lograrlo, realiza una aproximación a los fundamentos del acceso a la justicia,

en orden a ubicar una definición del concepto útil a los fines del presente trabajo.

Plantea el acceso a la justicia como un derecho fundamental, lo cual permite

interpretarlo en el contexto de las desigualdades y la discriminación, desde un

enfoque integral, en constante examen respecto de su congruencia con las

Introducción 3

realidades sociales. Y, finalmente, se presentan los aspectos que deberían

regular las políticas de acceso a la justicia.

Enseguida, el capítulo intitulado Redes para el análisis de políticas se ocupa de

plantear el marco de políticas públicas como producto de interacciones en las que

los actores sociales y políticos dan forma a la acción pública. Describe el enfoque

de redes sociales como una forma de interpretar la realidad e incidir sobre ella.

Así, se señala por qué la perspectiva con la que se acomete la labor de análisis

de políticas públicas es la de las redes sociales.

Estos dos pilares teóricos (el del acceso a la justicia y las redes de política

pública) se integraron para fundamentar el análisis objeto del trabajo. Esta

integración se describe en el tercer capítulo, que se titula Aplicación

metodológica.

A nivel conceptual, se requirió articular el marco teórico de la ciencia política al

del acceso a la justicia. Este campo, el de la administración de justicia, ha sido

estudiado y analizado desde las formulaciones de lo jurídico y, si bien el derecho

permite entender las lógicas de funcionamiento procesal de los sistemas de

justicia, ha resultado insuficiente para dar cuenta de la gestión a través de la cual

se han formulado e implementado decisiones que afectan el ejercicio de los

operadores de justicia y la provisión de respuestas a la ciudadanía.

Lo anterior quiere decir que la edificación del sistema de justicia en Colombia y,

particularmente, en Bogotá, no se ha hecho desde un enfoque de política pública.

¿Por qué desde la perspectiva de política pública? Porque el sistema de justicia

implica una lógica organizacional y funcional que no existe per se, sólo por estar

consagrada en las normas estatales (por ejemplo, en la Constitución, o en la Ley

Estatutaria de Administración de Justicia).

De ese modo, en este tercer capítulo se aterriza la fundamentación teórica a la

pregunta y la hipótesis, dando lugar a la aplicación del análisis concreto. Y,

4 Introducción

posteriormente, se describe la estrategia de campo implementada para el análisis

del caso de estudio.

En el segundo bloque, se presenta el escenario de análisis de la política pública,

describiendo el Plan Maestro, y explicando sus objetivos, su estructura y las

bases interpretativas sobre las que descansa su propuesta.

El cuarto capítulo, que recibe por nombre Política pública de acceso a la

justicia en Bogotá, presenta la trayectoria del tema a través de los gobiernos

distritales de los últimos veinticinco años, y menciona los programas específicos

que constituyen la ruta institucional del acceso a la justicia.

También en ese capítulo se presenta el Plan Maestro de Equipamientos en

Seguridad, Defensa y Justicia como caso de estudio. Para ello se describen sus

características, sus objetivos y la forma en que se ha implementado.

El capítulo que le sigue es el Análisis de red de la política pública de acceso a

la justicia: el caso del Plan Maestro. En este capítulo se concreta el análisis,

develando cómo las ideas en torno a las concepciones del acceso a la justicia

han fundamentado la acción de las redes de política.

Este capítulo muestra cuáles son los discursos en torno a los cuales los actores

han movilizado sus recursos para incidir al interior de las entidades que han

tenido como responsabilidad conducir los destinos de la ciudad en lo relacionado

con seguridad, convivencia y justicia.

El análisis giró en torno a las redes de política presentes en la formulación e

implementación del Plan Maestro. En esta búsqueda fue necesario inquirir sobre

los tipos de interacciones y el rol de los actores públicos y privados.

Finalmente, se consolidan los resultados, para resaltar los principales aspectos

encontrados, desde una perspectiva analítica y con visos conclusivos.

El trabajo se cierra con un recuento de las conclusiones. Así, se deja planteado

que la política pública de justicia en Bogotá descansa sobre un conjunto de

Introducción 5

argumentos que interpretan el acceso a la justicia no como un derecho, sino

como un servicio público, a partir de lo cual se ha impulsado el incremento

desconcentrado de la oferta de servicios de justicia.

Desde tal interpretación, la política pública se ha edificado sobre el argumento de

que el acceso a la justicia se obtiene a través de equipamientos que representan

un elemento de integración comunitaria.

Adicionalmente, se incluye un acápite de recomendaciones que pretende ilustrar

sobre posibles caminos para la formulación, implementación, evaluación o

análisis de políticas públicas de acceso a la justicia.

Con este trabajo, para cerrar esta introducción, se espera aportar en la

comprensión de un problema social e institucional de primer orden en la

academia colombiana. Así, a través de las redes, puede resignificarse el potencial

mediador del analista, en aras de profundizar procesos de democracia

deliberativa que contribuyan a que la ciudadanía bogotana recupere el acceso a

la administración de justicia como un patrimonio público.

1. Acceso efectivo: el objeto de las políticas en justicia

Este capítulo realiza una aproximación a los fundamentos del acceso a la justicia

para establecer una definición del concepto, planteando el acceso a la justicia

como un derecho fundamental, lo cual permite interpretarlo en el contexto de las

desigualdades y la discriminación, desde un enfoque integral, en constante

examen respecto de su congruencia con las realidades sociales.

Finalmente, se hace un abordaje de los aspectos de los que deberían ocuparse

las políticas de acceso a la justicia. Al respecto se tocan temas relacionados con

la reforma a la justicia y los escenarios de legitimidad en la intervención de los

conflictos.

1.1. Administración de Justicia y sistema judicial

Uno de los postulados básicos de la teoría del Estado moderno consiste en que el

Derecho opera como regla básica de un sistema con frenos y limitaciones al

ejercicio del poder arbitrario. Este fue el propósito de las constituciones, en su

proceso de cimentación de un régimen que superara la concentración del poder

absolutista.

Así, se sentaron las bases de un orden normativo erigido sobre todas las

personas sin excepción, respecto del cual debe haber acatamiento so pena de

8 Análisis de Políticas Públicas de Acceso a la Justicia

hacerse acreedor a una sanción, a través de la cual el Estado vehiculiza

legítimamente su fuerza coactiva1 (Ardila, 2016).

De este modo, la administración de justicia se constituyó en una de las principales

funciones del Estado Nación. La función judicial fue una de las primeras

preocupaciones a través de la cual se despojó al monarca de su capacidad

concentrada de crear, adjudicar y ejecutar las leyes.

Por tal razón se expresó la fórmula de la división de poderes y nació a la vida

republicana todo el conjunto de actores, normas, procedimientos, instancias y

rituales que hoy se conocen como rama judicial del poder público.

Adicionalmente, el derecho de la modernidad trajo consigo promesas de

seguridad basadas en la proscripción de un uso privado e incontrolado de la

violencia. Como contracara, ofreció canalizar los conflictos sociales a través de

mecanismos institucionales en los que se constriñe mediante la amenaza de uso

de la fuerza.

Sin embargo, para contribuir eficazmente con la seguridad, se requiere la certeza

de contar con un mismo conjunto de reglas y procedimientos aplicables a la

totalidad del colectivo, y que produzcan los efectos estimados a través de un

sistema que garantice su integridad (Ardila, 2016).

Lo anterior supone que, en el evento de presentarse un conflicto, las personas

pueden acudir al Estado para que éste decida frente al amparo de unos

determinados intereses que coincidan con su voluntad soberana. “Lo que se pide

a la instancia responsable es que haga cumplir la amenaza” (Ardila, 2016, p. 45),

1 Es así como se configuran las funciones del derecho asociadas con la legitimación del poder político; la orientación de los comportamientos y el establecimiento de un sentido de regulación social, y la gestión de los conflictos y el mantenimiento de la paz social (Montoro, 1993).

Capítulo 1 9

lo cual, a su vez, se constituye como una garantía para la seguridad de los

ciudadanos2.

Dicho de otro modo, los jueces, como instancias estatales, vehiculizan la

coactividad legítima para el amparo de unos determinados intereses de

relevancia para el ordenamiento jurídico, en el marco de la regulación de los

conflictos que son puestos en su conocimiento.

A los jueces y a los tribunales les correspondió fundamentalmente establecer, en

casos de conflicto, quién cumplió o no con la ley. Hoy es esa la esencia de la

administración de justicia. (Ardila, 2018, p.50).

En ese sentido, la administración de justicia es un proceso mediante el cual los

conflictos son puestos bajo el examen de una autoridad con capacidad de decidir

para que se pronuncie estableciendo cuál de los intereses en liza coincide con los

intereses que ampara el derecho (Ardila, 2006).

De lo anterior, puede colegirse que la justicia, así vista, se parece más a un

sistema que al conjunto de valores que señalan la rectitud con la que se debe

adjudicar a cada cual lo que corresponde (Ardila, 2018).

Dicho de otra manera, la función de gestionar los conflictos conforme a derecho

implica que existe una fuerza a través de la cual se toma una decisión que

ampara, con respecto a una normativa de referencia, los intereses que las partes

argumentan como suyos.

Así pues, en el plano teórico, el Estado como organización política presta

legitimidad a su aparato de administración de justicia con la expectativa de que, al

impartirse decisiones justas, el sistema de justicia retorne la legitimidad al Estado

y lo reafirme en su soberanía (Pásara, 2000).

2 Thomas Hobbes “propone al Leviatán como un camino para la paz a través de la organización de la violencia y su monopolio por parte del Estado, como base para darle seguridad a todos los súbditos a través de un sistema jurídico monolítico que sirva de soporte a las relaciones entre ellos” (Ardila, 2007, p.163).


Sin embargo, administrar justicia no es lo mismo que hacer justicia (Ardila, 2006),

y es posible que se presente una situación en la cual se imparta una decisión en

derecho, representando amparo a uno de los intereses en contradicción, pero

que, para el conjunto social, la decisión no sea justa porque no coincide con el

sentido de lo que es correcto.

Ahora bien, en las sociedades organizadas en una espacialidad nacional se

pueden encontrar diferentes maneras de concebir las reglas de la ética, la moral y

los valores que no necesariamente son coincidentes o equivalentes y que se

definen en relación con lo local.

Por esta razón, puede ocurrir que las normas del derecho estatal y las decisiones

que se adoptan con base en éste sean evaluadas como injustas o inaceptables

para algunos actores específicos (Ardila, 2006).

En este caso, el derecho territorial del Estado busca fundamentar la producción

de sus normas en el criterio de validez, esto es, que las normas se predican

válidas en tanto hayan sido creadas con apego a normas de superior jerarquía,

por una autoridad con la competencia para hacerlo y a través del procedimiento

convenido.

Lo que se persigue, de ese modo, es que una norma válida no deba cuestionarse

en su justeza porque, al menos formalmente, ésta emana del consenso del

pueblo representado en el órgano legislativo.

Entonces, ese conjunto de normas que integran el derecho del Estado constituye

el marco de actuación dentro del que se mueven los jueces para decidir en sede

de administración de justicia. Ahí descansa la promesa de la seguridad jurídica

que debe conducir a que la administración de justicia sea un factor que contribuye

a la paz social.

Ahora bien, el derecho en América Latina presenta serios límites en cuanto a la

materialización de los derechos, por cuanto las instituciones jurídicas que se

Capítulo 1 11

desarrollaron en los albores de la etapa republicana post independencias no

respondieron a las realidades sociales.

De ese modo, la justicia en las sociedades latinoamericanas no ha representado

una expansión de los derechos y la ciudadanía, sino la reproducción de un orden

social violento, discriminador y opresivo (Pásara, 2000).

En este sentido, la conflictividad social no ha sido regulada por el sistema de

justicia estatal. Los jueces sólo han ejercido su poder frente a los más humildes y

desposeídos (Pásara, 2000).

1.2. Acceso a la Justicia

En el plano teórico, el factor que caracteriza a un Estado Social de Derecho, en

contraste con el Estado de Derecho, es la eficacia material de los derechos. En la

proclamación de los derechos en los textos legales se agotaba el papel de las

constituciones como documentos aspiracionistas.

La emergencia de los movimientos sociales, en el contexto europeo y anglosajón

de las luchas económicas y sociales, trajo consigo una nueva oleada de derechos

que hasta ese momento no se consideraban. Además de los derechos sociales,

el cuestionamiento de la clase obrera en la Europa industrializada se centró en la

eficacia de los derechos.

De ese modo, se fue constituyendo un escenario para una nueva fórmula de

Estado que ya no resultaba suficiente en la discursividad de los textos, sino que

era cuestionada por la sociedad que le demandaba acciones efectivas para que

los derechos fueran una realidad concreta.

Si bien, en la primera ola de la ciudadanía, el papel del Estado se restringía a no

impedir el ejercicio de los derechos, en esta segunda ola, el Estado fue desafiado

en su capacidad soberana de garantizar, a través de su actuación y prestación,

los derechos.


Los mecanismos de exigibilidad son consustanciales de esta nueva forma de

entender la ciudadanía, en clave de derechos, con lo cual se abrió una nueva

forma de estado de bienestar con responsabilidades de cara a sus habitantes.

En este orden de ideas, el control judicial que se predicaba como el baluarte para

la defensa y contención de los ciudadanos ante el ejercicio ilimitado del poder

pasó a ser el medio de control para accionar contra un Estado que no garantiza

materialmente los derechos.

Así, la justicia empezó a caracterizarse no sólo como un campo de disputa de

intereses desde las concepciones individuales del derecho civil, sino que se

constituyó en un escenario de garantía de derechos.

Sin embargo, no basta con la promesa de una administración de justicia moderna

para que un operador de justicia pueda decidir en derecho sobre un conflicto, se

requiere de una serie de procedimientos que permitan que el juez pueda decidir.

Por tal razón, en las sociedades contemporáneas, el poder judicial pretende

garantizar la disposición, hacia la ciudadanía, del andamiaje institucional

pertinente para la adecuada gestión de la conflictividad social y, por esta vía,

garantizar sus derechos.

Sin embargo, estos propósitos de acceso a la justicia no son del todo una

realidad. Desde los años setenta del siglo XX se viene estudiando el fenómeno de

exclusión de poblaciones pobres del aparato de justicia para reclamar sus

derechos (Capelletti y Garth, 1983).

Precisamente los hallazgos de este estudio muestran la existencia de un conjunto

de obstáculos que imposibilitan el uso del sistema jurídico y el acceso al aparato

jurisdiccional, en detrimento del derecho de igualdad.

1.2.1. Trayectorias del acceso a la justicia

El enfoque desde el cual se analiza el acceso a la justicia refiere a su cualidad de

acceso oportuno y en condiciones de igualdad. Por lo tanto, el desafío ha

Capítulo 1 13

consistido en desjudicializar su entendimiento en orden a buscar las mejores

alternativas de tutela jurídica de los derechos (La Rosa, s.f).

Para el logro de esos propósitos, se ha cuestionado la visión más tradicional que

sostiene que para lograr un mejor acceso a la justicia sólo se debe profundizar la

reforma al poder judicial; o aquellas que proponen que el acceso quede

asegurado con adecuadas garantías para el debido proceso (La Rosa, s.f).

Así, el concepto de acceso a la justicia ha evolucionado desde el derecho civil. En

esta lógica, el acceso estaba basado en una filosofía de corte individualista, por lo

cual se hallaba limitado a que, formalmente, las personas tenían el derecho de

litigar o defenderse en una causa de la que se sentían afectados o concernidos

(Capelletti y Garth, 1983).

En este contexto, el acceso a la justicia venía siendo interpretado como un

derecho natural que, como tal, no necesitaba de una expresa reglamentación del

Estado. Y como tampoco concernía al Estado auxiliar a los que no podían

acceder, la justicia sólo era accesible a quien pudiera afrontar sus costos


Es así como el derecho de acceso sólo era igualitario en un sentido meramente

formal. Este nuevo contexto supuso que, de acuerdo con el mandato del Estado

Social de Derecho, la justicia dejara de ser un campo de formalidades procesales

y empezara a ser evaluada desde su condición de amparo efectivo.

No obstante, persiste el hecho de que el sistema jurídico se identifica

enteramente con el Estado, que en el plano del discurso formal es igualitario, pero

que en la constatación fáctica se comprueba opresivo y discriminatorio (Pásara,

2000).

Las nuevas tendencias se orientan al reconocimiento de los derechos sociales,

considerados como nuevos derechos humanos, lo cual ha generado que el

reconocimiento de la importancia del acceso efectivo a la justicia no tendría


sentido si no se proporcionan los medios legales para ejercerlos prácticamente


De ahí que deba tenerse al acceso a la justicia como el principal derecho —el

más importante de los derechos humanos— en un moderno e igualitario sistema

legal que tenga por objeto garantizar, y no simplemente proclamar el derecho de

todos. (Capelletti y Garth, 1983, p. 22).

En este sentido, la lógica formalista ha perdido terreno frente a una lógica de

materialidad, desde la cual la realidad obliga a considerar que, por más esfuerzos

de reforma, si no se toma en cuenta a la mayoría de la población que no puede

acceder, no se alcanzará la satisfacción efectiva del derecho de acceso (La Rosa,

s.f).

Aquí empieza a observarse un deslizamiento de la concepción del acceso a la

justicia hacia un planteamiento sobre la transformación del sistema de justicia

hacia uno inclusivo y pluralista (La Rosa, s.f).

En relación con la cualidad del efectivo acceso a la justicia, Capelletti y Garth

(1983) sostienen que la efectividad venía interpretándose como “igualdad de

armas” entre los litigantes. En efecto, era aceptado que el resultado último de los

juicios dependiera de los argumentos presentados. Sin embargo, esta posición es

desconocedora de las reales desigualdades que marcan una distancia entre los

litigantes.

Ahora bien, es claro que una igualdad absoluta de los contendientes es imposible.

Pero lo que sí resulta posible, y constituye el núcleo del acceso a la justicia,

estriba en acortar las desigualdades y sus efectos sobre el proceso de resolución

del conflicto (Capelletti y Garth, 1983).

En otras palabras, la pregunta clave del acceso a la justicia tiene que ver con

cómo deben ser superados los obstáculos y barreras que se oponen a esa

denominada “igualdad de armas”.

Capítulo 1 15

Hasta este punto se han mencionado cualidades del acceso a la justicia, como

derecho exigible y como supremacía de la materialidad sobre las formas.

Entonces es pertinente plantear una definición del concepto de acceso a la

justicia:

Se entiende por acceso a la justicia

el derecho que tiene toda persona o grupo de personas a que, sin discriminación

alguna y en condiciones de igualdad, se garanticen mecanismos adecuados y

sencillos del sistema de justicia para la resolución de situaciones que ameritan la

intervención del Estado y la adopción de una decisión mínimamente satisfactoria y

oportuna a la que se le dé cumplimiento. (Guzmán y Prieto, 2013, pp. 15-16).

De acuerdo con esta definición, se puede derivar que el acceso a la justicia no es,

en sí mismo, una cualidad del ordenamiento jurídico ni está dado por el hecho

mismo de existir la rama jurisdiccional del Estado. El acceso a la justicia requiere,

entonces, de la existencia de un sistema integrado por instituciones, actores,

procedimientos, normas y acciones, a través del cual la ciudadanía pueda

acceder a la tutela efectiva de las instancias con competencia para resolver las

situaciones que demanden de su intervención.

Inicialmente, desde un enfoque general, aludir al derecho de acceso a la justicia

significaba que los ciudadanos puedan hacer valer sus derechos y resolver sus

disputas bajo el auspicio del Estado. Sin embargo, esa noción ha transitado por

sucesivas etapas que van desde el establecimiento de una asociación directa con

garantías procesales básicas, de acuerdo con las cuales resultaba suficiente

proveer al ciudadano de más tribunales de justicia y de mejor calidad (…), hasta

una visión vinculada a un derecho más complejo referido a toda clase de

mecanismos eficaces que permitan solucionar un conflicto de relevancia jurídica.

(La Rosa, s.f., p. 21).

Con lo visto hasta aquí, el derecho como expresión de la ciudadanía puede

operar como un vehículo que democratice las relaciones sociales. Por lo tanto,

una administración de justicia que ampare los derechos de la ciudadanía tiene el


potencial de producir relaciones igualitarias, individual y socialmente justas


Así las cosas, se requiere de una determinada burocracia, orientada por un

enfoque integral que haga tangible el acceso a la administración de justicia.

1.2.2. Problemas del acceso a la justicia

En particular, en América Latina se han desarrollado estudios relacionados con el

acceso a la justicia en los que, al contrastar los textos constitucionales con las

realidades materiales, se cuestiona la vigencia efectiva de los derechos y

obligaciones. En este contexto, lo judicial adquiere centralidad porque ese es el

terreno institucional en el que las promesas de igualdad deben volverse realidad

(Pásara, 2003).

Otros estudios han explorado los efectos del derecho —o su ausencia— sobre los

sectores más pobres, concluyendo que la violencia, la impunidad ante violaciones

de derechos humanos y los delitos de los que son víctimas recurrentes los más

pobres son constataciones de una discriminación estructural, ante la cual se

subraya la incapacidad de los sistemas de justicia para proveer respuestas

garantistas (Pásara, 2003).

En ese mismo sentido, otros estudios han formulado la pregunta acerca de si los

pobres pueden depositar sus esperanzas de cambio social en las iniciativas de

reforma a la justicia, ante lo cual el panorama no parece ser muy alentador, toda

vez que las reformas muestran no tener como propósito principal atender a las

necesidades populares, sino a las exigencias del régimen político y de mercado

(Pásara, 2003).

En otras palabras, el Estado debe proveer una serie de condiciones para que las

personas logren acceder al procedimiento que les permita resolver sus conflictos

sin tener que acudir a otros mecanismos o instancias, aun cuando fueren

considerados más eficaces, ágiles u oportunos.

Capítulo 1 17

Es de resaltarse el trabajo de Volkmar Gessner, citado por Luis Pásara (2003),

quien desarrolló uno de los trabajos más importantes en México en la década de

los setenta, en el cual abordó la conflictividad social para analizar cómo ésta es

procesada por la administración de justicia.

Gessner sostiene teóricamente que las regulaciones jurídicas padecen de cierta

inhabilidad para esclarecer y tratar el fenómeno del conflicto, de modo que la

conclusión del proceso judicial no constituye el fin del conflicto (Pásara, 2003).

Gessner rastreó el curso de los conflictos sociales. En ellos comprobó que ante

los juzgados concurrían los sectores medios y altos, mientras que las capas más

pobres —especialmente de la ruralidad— echaban mano a sus relaciones de

intercambio para resolver sus diferencias mediante la conciliación; y cuando

comparecían a demandas de sectores sociales más altos, generalmente, perdían

la causa (Pásara, 2003).

La conclusión a la que llega es que “tratándose de conflictos con desequilibrio de

poder, el desenlace es determinado por el más fuerte. El derecho no juega ningún

papel en este pleito directo entre desiguales” (Pásara, 2003, citando a Gessner,

1986, p. 221)

Casi se podría decir que cuando se está en presencia de órdenes normativos

extralegales arraigados en la espacialidad local, el acceso a la justicia no es sólo

una cuestión de facilidad para que los casos se direccionen al juzgado, es una

necesidad si se espera que el derecho territorial del Estado se imponga como

estado de derecho (Ardila, 2018).

En Colombia, como en otros países latinoamericanos, se ha visto cómo la

judicialidad tiene límites y fronteras, allende las cuales perviven órdenes locales

que disputan su capacidad regulatoria con el Estado Nación. Sin embargo, como

lo han planteado Ardila (2018), Aguilera (2014), Serje (2011), Santos y García

(2001), y otros, los poderes que disputan la soberanía del ejercicio de la

administración de justicia en los márgenes del Estado de Derecho no siempre se


articulan como poderes democráticos y, por el contrario, presentan una tendencia

a la reproducción de fascismos sociales (Santos y García, 2001) y a la

perpetuación de prácticas y discursos discriminatorios (Ardila, 2018).

La trayectoria de la consolidación del Estado Nacional en Colombia es el relato de

los núcleos de producción de legalidad en las ciudades más importantes, en torno

a las cuales se fueron estableciendo nodos de intercambio entre las mismas,

configurando unas áreas cubiertas por un modo específico de ejercicio del poder,

en apariencia regulado por el Estado de Derecho (Ardila, 2018), constituyéndose

como la civilización (Serje, 2011).

La contracara era la zona salvaje, una construcción simbólica para representar

las enormes franjas territoriales en las que el Estado Nación y la legislación

nacional no fueron el referente principal mediante el cual se regulaban las

relaciones de sus habitantes.

Esta dicotomía entre civilización y salvajismo es la narrativa fundamental de un

Estado que se ha levantado como producto de la colonización, de la gesta de

conquista de las tierras inhóspitas y la instalación de la modernidad (Serje, 2011).

Así llegó la justicia a las zonas salvajes. Según el informe de gestión de la Rama

Judicial para la vigencia 2018, se alcanzó presencia judicial en 1.103 municipios

del país3.

Esta pretensión institucional muestra que, aun cuando hay presencia de jueces

en casi todos los municipios del territorio nacional, la precariedad del Estado en

estos territorios afecta gravemente su impacto y relevancia en la realidad

municipal.

Sin embargo, las fronteras judiciales (Ardila, 2018) no son sólo geográficas. Es

decir, no se necesita estar en zonas rurales para sentir que el Estado no alcanza

3 Según el mismo informe presentado al Congreso de la República, en el año 1993, había jueces en 970 municipios.

Capítulo 1 19

a irradiar regulatoriamente con la misma fuerza. En ciudades como Bogotá el

Estado de Derecho opera en ciertos lugares y a ciertas horas.

Aun en zonas de centro geográfico, y a escasas cuadras de las edificaciones

judiciales, se puede estar en una periferia en la que el derecho del Estado apenas

suena como un murmullo distante.

1.3. Políticas de acceso a la administración de Justicia

Como ya ha sido mencionado, no basta con sólo disponer de operadores de

justicia que regulen los conflictos conforme a derecho. Se necesita de una acción

pública para disponer el movimiento de la burocracia judicial de tal manera que la

administración de justicia conozca de los conflictos sociales que acontecen y

supere las inequidades.

El acceso a la justicia, por lo tanto, debe ser entendido como un instrumento para

la transformación de relaciones de poder que perpetúan la exclusión, la pobreza y

la subordinación de los más débiles frente a los poderosos (La Rosa, s.f).

Este enfoque resulta más coherente con la realidad latinoamericana por cuanto

significa un punto de partida más completo. Así pues, desde esta concepción, se

descartan nociones que entienden la justicia sólo como un servicio en el que el

litigante es un usuario (La Rosa, s.f).

Esta parece ser una declaración de la opción en favor de las víctimas de las

desigualdades sociales. Al respecto, los aportes de Capelletti y Garth (1983)

continúan siendo vigentes. Estos autores han caracterizado tres tipos de

procesos de reforma a las políticas de justicia:

• Se han promovido procesos de superación de los impedimentos derivados

de la pobreza.


• También se ha intentado el aseguramiento de la tutela efectiva de ciertos

derechos e intereses colectivos, en contravía de la tradicional

interpretación de la acción sobre pretensiones fincadas en derechos

subjetivos e individuales.

• Por último, se ha intentado la ampliación del acceso a la justicia mediante

la simplificación y la informalidad; el impulso a los mecanismos

conciliatorios; procesos de descentralización de los procesos e

involucramiento de los propios interesados en la construcción de sus

decisiones, y la superación de los formalismos y complicaciones

procedimentales.

En este sentido, se plantean políticas dirigidas a i) la reforma de procedimientos

judiciales; ii) la creación de medios alternativos para resolver conflictos, y iii) la

ampliación de instituciones para atender nuevas clases de conflictos de alta

relevancia social (Capelletti y Garth, 1983)

• Así pues, se pueden agrupar en la primera categoría aquellas que tienen

como centro de interés la ampliación de la cobertura estatal (La Rosa,

s.f.), en el sentido del mejoramiento de la acción decisoria de los

operadores, ocupándose de la optimización de los procesos de reparto, de

establecer la infraestructura para la prestación de los servicios, las

plataformas digitales, la notificación electrónica, etc.

También hacen parte de este conjunto de políticas las que refieren a la

producción y modificación de normas procedimentales o sustanciales tales como

las que incorporan reformas en el código del proceso, las que reglamentan los

mecanismos de descongestión judicial, las que depositan competencias judiciales

en otros funcionarios, o, incluso, todas aquellas que tienen que ver con la política

criminal.

Este tipo de políticas, por el tipo de propósitos que persiguen, están enfocadas en

la escala nacional. En ellas se enmarcan las que buscan la reforma a la justicia, la

Capítulo 1 21

ampliación del número de plazas para jueces y servidores judiciales, las que

implican ejecución de recursos para la construcción de cárceles y complejos

penitenciarios.

Como se puede concluir, se enfocan en la adecuada prestación de servicios de

justicia, porque en su contexto conciben la justicia como un servicio público. Es

por esta razón que, desde esta perspectiva, tiene sentido hablar de la cobertura

en los municipios del país, de la construcción de infraestructura, etc.

Sin embargo, reducir las políticas de acceso a la justicia a esta primera

perspectiva sería insuficiente. La ejecución de políticas que sólo vayan enfocadas

en robustecer la gestión de la justicia concebida como un servicio público no va a

dar resultados en materia de acceso a la justicia, por cuanto no se ocupa de dar

respuesta a aquello que impide que la ciudadanía acceda, ni tampoco de

fortalecer los lazos sociales, la generación de confianzas, la vinculación de la

ciudadanía a los servicios de justicia y el reconocimiento de derechos.

• En la segunda categoría, se agrupan el conjunto de políticas dirigidas a

incorporar en el sistema de justicia los mecanismos tradicionales y

comunitarios de resolución de conflictos (La Rosa, s.f.). En esta vía, se

tienen las políticas relacionadas con la articulación de las prácticas de la

justicia comunitaria, tales como conciliación en equidad y justicia de paz,

con la oferta local de operadores de justicia formal y/o administrativa.

En el contexto de las políticas de acceso a la justicia, cobra mayor importancia la

necesidad de los jueces, fiscales y funcionarios de medicina legal, de establecer

vínculos de articulación con las personerías, Comisarías de Familia e

Inspecciones de Policía. También la justicia comunitaria debe poder abrirse

espacio ante una judicialidad formal que actualmente la reconoce, la valida y

busca fortalecerse en ella.

En ese mismo sentido, el fortalecimiento de los escenarios de justicia propia

reconocida, tales como la justicia indígena (con su reconocimiento constitucional),


así como la justicia afrodescendiente (reconocida constitucionalmente y

reglamentada por vía legal).

También tienen lugar en esta agrupación las políticas de justicia local con

enfoque territorial, tales como los sistemas locales de justicia (Ardila, 2014, 2015,

2018a, Suárez, 2017) con presencia preferentemente rural, en la forma de

terminales de justicia rural (Suárez, 2017a, Ardila, 2017, 2018a), los cuales

cuentan con legitimidad para gestionar conflictos, por cuanto representan eficacia

y adecuación al contexto cultural local (Pásara, 2000).

Este reacomodamiento de las dinámicas de justicia en perspectiva local tiene la

potencialidad de impulsar el tránsito de los órdenes extrajurídicos de gestión de

los conflictos a escenarios de ciudadanía (Ardila, 2018). Así, la ampliación del

Acceso a la Justicia es uno de los procesos en los que la ciudadanía local

encuentra espacios abiertos e incluyentes para la tramitación de los conflictos, se

generan nuevos puntos de encuentro con las autoridades y se generan lazos con

la comunidad, cerrando las brechas presentes en el tejido social y creando

confianza con las autoridades encargadas de administrar justicia.

De esta manera, se logra la promoción de los derechos humanos a partir de un

acceso efectivo a la justicia en lo municipal y con plena proyección hacia el

profundo mundo rural.

Visto así, es posible (y deseable) que se configuren políticas de justicia local,

desde un enfoque de redes sociales que promueva las capacidades ciudadanas y

regenere el tejido social.

Las redes de actores vinculados con el acceso a la justicia tienen por objetivo

proporcionar estabilidad a las figuras e instituciones de administración de justicia,

a través de la vinculación de prácticas y saberes comunitarios a una gestión

territorial de la administración de justicia.

Capítulo 1 23

• Finalmente, en la tercera categoría se refiere a la focalización de

políticas públicas dirigidas a los grupos más vulnerables y

desprotegidos de la sociedad (La Rosa, s.f.).

Dentro de estas políticas se enmarcan las que tienen que ver con el desarrollo e

implementación del enfoque diferencial en la administración de justicia (Suárez,

2018, Tolosa, 2018), así como la formación y capacitación a los operadores de

justicia en estas materias.

También se enmarcan en este grupo las políticas que proponen atención

diversificada y de especial cuidado con poblaciones con necesidades especiales,

tales como niños, niñas y adolescentes en conflicto con la ley, desde los enfoques

de justicia restaurativa, la implementación de la justicia restaurativa en los

procesos judiciales, la justicia de género, la Justicia Sin Daño.

Así mismo se introducen nuevas perspectivas que implican la ampliación de las

concepciones de sujetos de derecho, no sólo a los sujetos colectivos —como, por

ejemplo, en clave de reparación integral a sujetos colectivos étnicos víctimas del

conflicto armado—, sino también en los procesos que reconocen al territorio como

víctima y, por lo tanto, sujeto de reparación (Sentencia del Alto Andágueda) y a

los ríos como conjuntos territoriales amparados ante casos de vulneración y

deterioro ambiental (Sentencia del Río Atrato).

1.4. Conclusiones

En este capítulo se presentaron los aspectos más relevantes del acceso a la

justicia desde su naturaleza de derecho fundamental. Para poder delimitar el

concepto, se hizo una descripción de la trayectoria de la interpretación del

alcance del acceso a la justicia, empezando por su representación como derecho

natural en el derecho procesal civil, a la hermenéutica que actualmente le confiere

su posición en el orden constitucional.


En efecto, lo que constituye un elemento básico del núcleo esencial del derecho

de acceso a la justicia no es el hecho simple de poner los conflictos en

conocimiento de los jueces, sino que, en esencia, el derecho de acceso a la

justicia involucra la manera en la que el sistema de justicia moviliza sus

capacidades institucionales para brindar respuestas calificadas.

El goce efectivo del derecho de acceso a la justicia se evalúa en clave de la

posibilidad de que los sujetos cuenten con las vías adecuadas y sencillas para

que su conflicto empiece a ser regulado por un sistema, pero, además, de que

ese conflicto, una vez ingresa al sistema, reciba tratamiento en orden a producir

algún tipo de orientación de las conductas o a amparar los intereses de las partes

involucradas. A este último elemento se puede denominar como recibir respuesta

por parte del sistema, con lo cual se entendería que el conflicto, la relación social

que lo constituye y los sujetos que lo protagonizan “salen” del sistema de justicia

con una ganancia.

Los principales problemas tienen que ver con la ilegitimidad del sistema de

justicia judicial para resolver conflictos, así como con las condiciones de

desigualdad que en el sentido práctico hacen nugatorio el acceso.

Esta mirada de los problemas del acceso a la justicia ubicó políticamente este

derecho en un contexto allende el derecho procesal, posicionándolo en el centro

de los debates políticos contemporáneos.

Las políticas de acceso a la justicia no pueden diseñarse, ni mucho menos

ejecutarse, desde una lógica que no comprenda los obstáculos y barreras que se

presentan en los contextos locales específicos, debido a que desde escalas como

la nacional no se pueden considerar las diversas condiciones que impiden que la

ciudadanía goce efectivamente de este derecho.

Al contrario, el principal resorte de las políticas de acceso se sitúa en la escala

local, destacando su potencial para producir articulaciones desde las cuales se

genere proximidad y respuesta integral.

Capítulo 1 25

A partir de este tipo de políticas se contextualizan las barreras de acceso a la

justicia, que pueden ser de orden económico, cultural o geográfico, y se efectúa

un análisis que confronta las competencias formales con las capacidades

efectivas para materializar el acceso.

Las políticas de acceso a la justicia son un cuestionamiento a la mera formalidad

de la gestión judicial desde la que se pregona que, por tener jueces en un

determinado lugar, automáticamente se goza de acceso pleno. Aquí es

precisamente donde cobra sentido interpretar la manera en la que el territorio

brinda las claves para configurar agendas que permitan reacomodar las

intersecciones de la justicia local.

2. Redes para el análisis de Políticas

En este capítulo se establece el marco para el análisis de políticas públicas desde

un enfoque de redes sociales. En la primera parte se presenta la concepción

sobre políticas públicas, con énfasis en su multilateralidad, y como producto de

interacciones en las que los actores sociales y políticos dan forma a la acción

pública.

En segundo lugar, se describe el enfoque de redes sociales como una forma de

interpretar la realidad, así como de incidir sobre ella. Las redes, como recurso

metodológico (Navarrete, 2017), implican la intencionalidad de los actores con

agencia política para posicionar y desarrollar determinados intereses y, por esa

vía, transformar situaciones problemáticas.

Para finalizar, se presenta un modelo de aplicación concreta del enfoque de redes

sociales en las políticas públicas, a partir del cual se hace tangible la aplicación

de herramientas metodológicas como los mapeos de actores, de tal manera que

puedan interpretarse las relaciones entre los actores con incidencia en la política,

así como las formas en las que se distribuye el poder en el campo de análisis.

Lo anterior es relevante porque la política pública de justicia, al no haber sido

formulada con especificidad, sino como una agregación de instrumentos

normativos, programas y proyectos de inversión, ha adquirido una forma no

monolítica, en la que se regulan procesos, se fortalecen programas distritales o

locales, se definen criterios para la ubicación de equipamientos e infraestructuras,

etc. De modo que es mediante una perspectiva de red que se puede entender las

diferentes relaciones entre actores formuladores e implementadores, entre los


tomadores de decisiones y los grupos de interés en el campo de la justicia de la

ciudad.

El aporte del enfoque de redes ofrece un método para develar cuál es la red que

antecede una determinada propuesta de política pública; permite entender cuáles

han sido los intereses de los actores y las relaciones al interior de esa red, y,

finalmente, qué tan concentrado o disperso se encuentra el poder.

2.1 En busca de una definición de política pública: acciones, decisiones y actores

La objetividad es el paradigma base de las teorías tradicionales, en las que lo que

moviliza al analista de políticas públicas es la ambición de conocer los

determinantes de las políticas para establecer leyes sociales que permitan prever

el futuro y transformar el mundo, mecánicamente, hacia lo que se quiere (Roth,

2015). La reflexión básica estriba en señalar la necesidad de introducir criterios

científicos en las políticas públicas, de tal manera que resulten eficaces y

eficientes.

Sin embargo, los enfoques que se han posicionado de manera crítica frente a la

noción del ciclo de la política pública cuestionan la supuesta neutralidad del

quehacer del análisis de las políticas, por cuanto la política debe ser vista como

un todo, y no de manera fragmentada, como se hace desde la teoría del ciclo

(Roth, 2015).

En este sentido, se presenta una crítica a las evidencias científicas por no ser

suficientes para explicar las políticas. Es así como emerge la implicación de

elementos subjetivos, argumentativos, según Majone (1997) que influyen en la

explicación de las políticas públicas. Por ejemplo, las explicaciones pueden

construirse desde el análisis de los intereses de quienes generan las políticas.

Ahora bien, no todas las posturas críticas frente a la objetividad fueron contrarias

a la cientificidad. Por ejemplo, hicieron carrera las posturas postpositivistas, en

Capítulo 2 29

una afirmación de que el positivismo encuentra límites, sin desechar el papel de

la cientificidad como fundamento de las políticas (Roth, 2015).

En este contexto, empieza a adquirir relevancia el estudio de las instituciones,

entendidas como sistemas de normas que producen comportamientos, regulación

y estabilidad. Sobre este aserto se plantea un enfoque en políticas públicas que

sostiene que la transformación de las instituciones puede hacer que las personas

modifiquen sus comportamientos.

A mediados de los años setenta y principios de los ochenta, las políticas públicas

variaron en su énfasis de la ciencia aplicada en el Estado, hacia a una

liberalización que implicó la disminución del papel del Estado en la regulación de

los actores sociales. El Neoliberalismo, como contexto económico, generó que las

políticas no se orientaran a que el Estado fuera el proveedor de los fines sociales,

sino a reducir su interferencia en el mercado, de tal manera que fuera el mercado

el proveedor del bien público.

En ese sentido, la idea de las políticas públicas actuando sobre las instituciones

implicó la regulación del mercado sólo en lo suficiente para que éste actuara

sobre los bienes públicos (Roth, 2015). Este es el fundamento del

neoinstitucionalismo (Parra, 2017).

De otra parte, el salto en los enfoques para el análisis de políticas públicas tuvo

lugar desde el cuestionamiento del positivismo: la ciencia no logra explicar todos

los cambios de la política. De esta manera, se constató el planteamiento de que

la ciencia cambia por razones sociales o políticas, no necesariamente por

razones intrínsecamente científicas (Kuhn, 1991). En ese orden, las políticas

cambian por el cambio de las ideas.

Es así como se posiciona la idea de que lo que influye en la política son los

sistemas de creencias (Roth, 2015). En todo caso, ideas. Ideas que pueden ser

aprehensibles como cualquier objeto científico.


A contrapelo de este planteamiento, Majone (1997) afirma que, incluso, lo que se

conoce como evidencia científica presenta límites, que pueden ubicarse en la

posición misma y los sesgos del científico. Al respecto afirma que, en el campo

del análisis de las políticas, puede haber argumentos con pretensión científica,

pero no totalmente científicos.

Este concepto –argumentos- representa la concatenación de ideas, en la cual se

insertan evidencias que soportan las ideas, que, al mismo tiempo, sirven para

convencer, con lo cual la información científica se traduce, a nivel político, en

retórica.

Dicho de otro modo, la lectura de la realidad y las evidencias que sustentan una

determinada decisión son interpretaciones con las que se busca convencer e

influenciar decisiones ante contextos de falta de información, incertidumbre o

desconocimiento. Así pues, en política pública se convence con argumentos

(Majone, 1997).

Esta es la base de las teorías interpretativistas, en las cuales no se busca la

verdad como fenómeno incontrovertible, sino que se trabaja sobre

interpretaciones sustentadas en evidencias aparentemente creíbles (Parra, 2017).

A medida que se avanza en este cuestionamiento a la objetividad y al positivismo,

se ingresa en un terreno literario, lingüístico, narrativo, haciendo lo científico a un

lado y dando cabida a los análisis de discurso, como principal herramienta para el

análisis de las políticas.

La incertidumbre no tiene que ver con la imposibilidad de aprehender la realidad,

sino con la imposibilidad de garantizar la predictibilidad del resultado de las

políticas. En este sentido, la incertidumbre está relacionada con la falibilidad de lo

científico, y ante la incertidumbre, la democracia emerge como el sistema de las

políticas públicas en el que la tensión entre verdad y mayorías implica la

deliberación (Parra, 2017). Esto es, el retorno de la importancia de las

capacidades y habilidades para hablar, argumentar y convencer frente a otros.

Capítulo 2 31

De acuerdo con este enfoque, el objetivo de las políticas públicas es producir una

serie de elementos argumentativos en contextos deliberativos para tomar

decisiones (Fischer, 2003).

A este punto, las políticas no son sólo un fenómeno existente en el campo social

o político, susceptible de ser captado y estudiado por un enfoque teórico, ni

tampoco el producto de un dispositivo que simplifica la complejidad de los

problemas públicos y los modifica por la acción de fórmulas fiables, universales, y

siempre exactas. Por el contrario, las políticas son una construcción social,

resultado de procesos no siempre predecibles, ni reducibles a modelos

prestablecidos. Son disputas en sentido argumentativo e interpretativo.

Las políticas públicas constituyen, además de un interés académico, un campo

ineludible en la gestión de lo público. Roth (2015) afirma que el análisis de

políticas públicas plantea una pregunta relativa al “qué y al cómo hacer del

Estado” (Roth, 2015, p. 15). Es por esto por lo que el análisis de políticas públicas

se ha concebido como una ciencia del Estado en acción.

Sin embargo, lo público y lo estatal no son sinónimos. El Estado juega un papel

central en la definición de las políticas que afectan lo público, pero no es el único

decisor.

En línea con lo anterior, es pertinente entender que “el Estado no es una entidad

homogénea” (Roth, 2015, p. 30), razón por la cual ese Estado en acción es el

“resultado de la movilización de ciertos actores, públicos y privados, colectivos e

individuales, con ideas e intereses contradictorios” (Roth, 2015, p. 34).

Entonces, la acción pública no es sólo resultado de la acción estatal y, por lo

tanto, el objeto de las políticas públicas no se define restrictivamente desde lo

estatal, sino que, desde tal perspectiva, puede identificarse la manera como se

producen arreglos institucionales orientados al funcionamiento, en el caso de este

trabajo, del sistema de justicia.


En consecuencia, se pueden definir las políticas públicas como “una

concatenación de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes,

tomadas por diferentes actores, públicos y ocasionalmente privados –cuyos

recursos, nexos institucionales e intereses varían-, a fin de resolver de manera

puntual un problema políticamente definido como colectivo” (Knoepfel, 2007, p.

9).

En esta vía, el análisis de los vínculos entre la diversidad de identidades e

intereses presentes en el campo de la política pública puede hacerse desde la

teoría de redes sociales, dado que “las fronteras entre lo estatal y lo no estatal

son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos esferas” (Roth,

2015, p. 92).

Todo lo anterior hace necesario establecer una aproximación al concepto de

redes sociales, para que, a partir de su entendimiento, se entienda el modo de

aplicarlas en un tipo de análisis de políticas públicas de acceso a la justicia en el

que se supere la linealidad y fragmentación que impone el enfoque tradicional del

ciclo de políticas públicas, en la dirección que propone la definición de políticas

públicas adoptada.

2.2 Redes sociales

Los colectivos, las comunidades y las sociedades, entre otros, representan una

estructura muy particular de lo humano: la estructura de lo vincular. No se trata de

la mera agrupación de individuos de una especie, sino de la vinculación entre

sujetos que se representan y significan mutuamente, que actúan a través de

intercambios mediante los cuales garantizan su existencia.

Las redes son relaciones intersubjetivas de intercambio de significados (Perilla y

Zapata, 2009). Son sistemas de intercambio dinámico mediante los cuales

conjuntos de sujetos potencian sus recursos (Perilla y Zapata, 2009, citando los

aportes de FUNDARED, 2006).

Capítulo 2 33

Las redes son una metáfora aplicable a dos fenómenos: en primer lugar, “al grupo

de interacciones espontáneas en un contexto definido por prácticas más o menos

formalizadas; por otra parte, se denomina red al esfuerzo por organizar

interacciones de manera más formal, trazar un límite, dar un nombre y generar

nuevos niveles de complejidad” (Zapata, 2013, p. 103, citando a Pakman, 1992).

El liberalismo político ha posicionado la idea del hombre hecho a sí mismo4, como

referente de una modernidad basada en el individualismo metodológico. Este

planteamiento defiende que los individuos son autosuficientes en su constitución

como sujetos, que no están condicionados ni determinados por instituciones ni

factores preexistentes.

El individualismo cuestiona la idea de una relación entre sujeto y estructura social,

lo cual se representa en el campo del derecho, por ejemplo, en la noción de

culpa, porque parte de la base de que “si alguien comete un delito lo ha hecho de

manera voluntaria, como un agente libre moralmente. Esta visión es simplista

porque impide ver las raíces sociales y económicas del crimen” (Zapata, 2006).

Sin embargo, el ser humano es esencialmente un ser gregario y comunitario

(Dussel, 2010), con una voluntad dirigida a la supervivencia, como respuesta a la

vulnerabilidad propia de la soledad. Es precisamente en la interacción, en el

intercambio de recursos, en donde se sostiene la vida. En donde hay vínculos hay

4 La individualidad permitió construir a un personaje como Robinson Crusoe, el solitario naufrago capaz de sobrevivir aislado. Fernando Savater (2000) recrea una escena en la que Robinson va paseando por la isla, cuando de repente ocurre un hecho que va a transformar todo su mundo: “Allí, en la arena blanca, se dibuja una marca que va a revolucionar toda su pacífica existencia: la huella de un pie humano. ¿De quién será? ¿Amigo o enemigo? (…) Mientras está solo, Robinson se enfrenta a cuestiones técnicas, mecánicas, higiénicas, incluso científicas. (…) pero cuando encuentra la huella de Viernes empiezan sus problemas éticos. (…) Lo que hace humana a la vida es el transcurrir en compañía de humanos, hablando con ellos, pactando y mintiendo, siendo respetado o traicionado, amando, haciendo proyectos y recordando el pasado, desafiándose, organizando juntos las cosas comunes, jugando, intercambiando símbolos”. (Savater, 2000, pp. 113-115). Estas consideraciones sobre las implicaciones de la vida con otros semejantes son esenciales para entender la manera en la que se construyen las categorías de identidad y pertenencia.


vida, mientras que en donde se aprecia la ruptura de vínculo, de intercambios, de

conexiones, se encuentra la aridez, la muerte (Zapata, 2013).

En este orden de ideas, las redes son una metáfora que permite visualizar y

representar las interacciones entre sujetos, a través de las cuales se produce la

vida y lo social. Carlos Sluzki (1996) afirma que la red social es un conjunto de

seres con los que se interactúa de manera regular, de manera que cada sujeto es

el producto de los intercambios que lo constituyen. Es así, que el propósito más

frecuente de las redes sociales es la circulación del apoyo social (Sluzki, 1996).

Ahora bien, si las redes pueden ser también un esfuerzo por la organización de

interacciones, dirigidas al logro de fines específicos (Zapata, 2013, citando a

Pakman, 1992), se puede hablar de una modelación de la vinculación, en orden al

“ejercicio particular de desarrollo de una gestión social que implica la colaboración

y el apoyo entre quienes lo realizan” (Perilla y Zapata, 2009).

En línea con lo propuesto, no sería adecuado reducir el concepto de red

únicamente al fenómeno de relacionamiento entre individuos. Para que exista la

red, los individuos deben al menos compartir significados que les permitan

disolver su individualidad en una comunidad.

Dicho de otro modo, las redes son la metáfora de las vinculaciones en tanto éstas

acontezcan en un contexto de construcción de normas y valores (Zapata, 2013)

que los hagan inteligibles bilateralmente, pero también culturalmente. Esto es, la

coordinación5 significante y perceptual (Maturana, 1995) de los sujetos que

interactúan con referencia al tipo de apoyo social que están haciendo circular.

Las redes no se crean ni se destruyen; se visualizan, no se instituyen (Zapata,

2013). Esta afirmación es una declaración tanto conceptual como metodológica,

en el sentido de plantear la omnipresencia de las redes tanto a niveles

5 Humberto Maturana (1995) se refiere al lenguaje como el dominio de la coordinación conductual consensual, de coordinaciones conductuales consensuales, lo cual exige la operacionalidad del reconocimiento y la aceptación mutua del otro como un legítimo otro en la convivencia.

Capítulo 2 35

comunitarios como organizacionales o, incluso, políticos, territoriales, etc., (Perilla

y Zapata, 2009) frente a lo cual se pueden visibilizar, a través de ciertas

herramientas como los mapeos, o activar mediante la instalación de agendas

movilizadoras del apoyo social.

De este planteamiento se deriva el hecho de que una de las características del

concepto de red social sea el flujo dinámico (Zapata, 2013), que tiene que ver con

la ausencia de límites (al menos teórica) de las redes. En las sociedades

contemporáneas es difícil argumentar el asilamiento absoluto de determinados

colectivos. La idea de fronteras herméticas se ve amenazada por la porosidad de

los campos sociales, con lo cual se hace virtualmente posible la total

interconexión a nivel global.

En este sentido, los límites al flujo de las redes se establecen desde la acotación

temática que los actores concernidos definen para los efectos de sus intereses.

De otra parte, los vínculos también atraviesan a organizaciones y colectivos con

modos disímiles de coordinación interna, y con flujos de poder no necesariamente

iguales o equivalentes entre sí. Esta característica es denominada como

heterarquía, y consiste en reconocer la multiplicidad de jerarquías en sistemas

reticulares (Zapata, 2013), en las cuales el poder se ordena como un conjunto de

relaciones según diferentes saberes, capitales y legitimidades.

2.2.1 Redes y análisis de la realidad

Las redes se visualizan y visibilizan. Esto quiere decir que a través de las redes

se puede interpretar un determinado estado de cosas social. Puede leerse la

realidad si se logra hacer legibles los tipos de vínculos a través de los cuales los

sujetos se relacionan e intercambian sus recursos a manera de apoyo social.

La realidad social puede analizarse desde las redes. Los vínculos entre los

actores que hacen parte de un determinado sistema pueden entenderse como

una combinación de tiempo, intensidad emocional, intimidad o confianza mutua, y

los servicios recíprocos intercambiados (Granovetter, 1973).


Así, por ejemplo, si se trata de analizar una relación social, el análisis de las

redes permite entender cómo el poder y la influencia se distribuyen a través de

los actores involucrados, poniendo en condiciones más ventajosas, de autonomía

e influencia, a unos actores frente a otros.

De la misma forma, si se analiza un conflicto directo, las redes son un recurso de

alta importancia para entender las mejores formas de intervenirlo y gestionar los

intereses en contradicción. Es decir, las redes de los actores en contienda son

una forma de entender el conflicto en sí mismo.

Ahora bien, las redes no son sólo un recurso descriptivo para conjuntos de

personas u organizaciones, también puede afirmarse que el campo institucional

tiene forma de red. El derecho, más que una pirámide, más que un sistema

cerrado sobre sí mismo, es una red de vínculos en las que se conectan diferentes

polos de producción de normas. Las redes son el sostén sobre el que se

constituye el derecho y sobre el que acontecen los conflictos, entendidos éstos

como relaciones sociales (Ardila et al., 2014).

En este mismo sentido, las configuraciones políticas y culturales también

responden a estructuras reticulares. Los valores, las creencias y determinadas

formas de interpretar los fenómenos son tales en virtud de los actores de nivel

macro que los promueven y su capacidad de ejercer influencia sobre otros

actores en niveles meso y micro.

Dicho de otro modo, es posible entender el fundamento de determinadas

acciones sociales si se lee la distribución de los vínculos y de los actores

concernidos. Ante esto, las redes como método de análisis permiten rastrear las

normas y las identidades.

La sociedad se encuentra constituida por pequeños y múltiples poderes que

regulan las relaciones sociales (…) este diagrama de poder se encuentra a su vez

constituido por medio de normas sociales que señalan la ubicación de los agentes

en la sociedad y regulan las relaciones entre los mismos. (Ardila et al., 2006, p.

165).

Capítulo 2 37

2.2.2 Redes y transformación de la realidad

No son pocas las iniciativas que buscan producir algún efecto como respuesta

ante un problema considerado socialmente como indeseable o problemático. De

hecho, son recurrentes las conjeturas que relacionan determinados intereses,

comportamientos o dominaciones agenciadas por actores sociales específicos

como respuesta a los problemas detectados.

Así, se reconoce que la introducción de un cambio en un estado de cosas

relacional, y frente a la situación de poder en una determinada relación, tiene la

característica de transformar el estado de cosas analizado.

Sin embargo, y de acuerdo con el planteamiento que señala que las redes no se

instituyen ni se decretan, no siempre resultan eficaces las iniciativas que buscan

responder con la creación de una red para responder ante un problema (Dabas y

Núñez, 2002).

Esto muchas veces ocurre porque no se visualizan adecuadamente actores

invisibles, redes preexistentes o vinculaciones nunca antes consideradas. En este

sentido, el mapeo de redes resulta en una herramienta de la mayor importancia

para empezar a orientar y direccionar espacios de comunicación y trabajo

conjunto (Navarrete, 2017), en la búsqueda de mayores niveles de eficacia.

Al respecto, el primer paso en la aplicación metodológica de las redes consiste en

el reconocimiento de los actores. Esta dinámica implica la ubicación de sujetos

con recursos, capacidades, intereses, necesidades y comportamientos, en cuya

interacción definen un tipo específico de red.

El segundo paso tiene que ver con la acción promovida por quien gestiona la

acción en red, de aprestar escenarios comunicativos en los que se configure un

escenario para la coordinación de significados perceptuales para el intercambio

de señales, cuya finalidad es construir el diálogo intersubjetivo.

Esta es la forma en la que la acción de la red no se impone ni se decreta desde

una única posición de poder, sino que es el resultado de una experiencia vivencial


(Perilla y Zapata, 2009) en la que la polifonía, las diversidades y el disenso

construyen una acción democrática de participación genuina.

Entronces, las redes como método de transformación pasan por la incorporación

de significados, de tramas en las que todos los actores concernidos pueden

hablar lenguajes comunes y equivalentes, que ordenan la capacidad de actuación

sobre problemas interpretados de manera sincrónica.

Dicho de otro modo, actuar sobre la realidad es en buena medida interpretar de

manera coordinada la realidad, en un contexto de democracia tangible (Perilla y

Zapata, 2009).

Ahora, un tercer nivel de trabajo tiene que ver con el paso a la acción estratégica.

Esto quiere decir, la activación del potencial de las redes como aquello que

desata las posibilidades inéditas.

Una de las metodologías que mejor contribuye a los propósitos de transformación

social tiene que ver con la práctica de diálogos generativos (Fried-Schnitman,

2008), en las que se interpreta el territorio en red y se coordinan intereses,

emociones, intenciones y creencias de los actores sociales participantes,

transformando significados y prácticas (Zapata, 2013).

Este es un contexto conversacional en el que se impulsa el capital social, el poder

y la transformación normativa (Navarrete, 2017) de cara a la generación de

acciones políticas para cambiar las situaciones interpretadas, en clave de la

gestión de agendas de políticas públicas (Perilla y Zapata, 2009).

Así la presencia y acción colectiva —que llamamos participación—, de las

comunidades en redes, se constituye en un ejercicio de empoderamiento de las

comunidades, en tanto es a través del vínculo social que expresan su identidad

colectiva, hacen escuchar sus voces y asumen acciones de transformación en la

vida colectiva y por la reivindicación de sus derechos. (Perilla y Zapata, 2009, p.

12).

Capítulo 2 39

2.3 Redes y política pública

El marco clásico secuencial en la ciencia política defendía la idea de que las

políticas se hacen en una lógica cíclica, con fases definidas y secuenciales, lo

cual era coherente con la aplicación del método científico del pensamiento

moderno en el campo de la acción estatal. Así pues, si se requería establecer

mecanismos para que las decisiones políticas fueran racionales, no era extraño

que lo correcto fuera la utilización del método positivista.

Sin embargo, es allí donde aparece Sabatier con su crítica a la idea del ciclo:

El supuesto de que existe un único ciclo de políticas públicas enfocado en una ley

principal simplifica demasiado el proceso habitual de ciclos múltiples en

interacción que implican numerosas propuestas de políticas públicas y leyes en

distintos niveles del gobierno. (Sabatier, 2010, p. 9).

Fundamentalmente, plantea que el ciclo ya dio todo lo que podía ofrecer.

Continúa el autor: “La heurística por etapas tiene una tendencia legalista y desde

arriba (top-down) en la cual el foco está generalmente en la aprobación e

implementación de una ley principal” (Sabatier, 2010, p. 9).

De este modo, se puede entender que la realidad se construye en procesos

simultáneos, en los que la complejidad exige al analista de políticas públicas

marcos interpretativos que le permitan ver la política como un todo, y no

fragmentada en fases.

Desde estas posturas críticas, se concluye que la ciencia (como resultado de la

aplicación del método científico en las políticas) no puede explicar con exactitud

los cambios políticos o, mejor dicho, la ciencia no logra condiciones para la


previsión de escenarios políticos. Por el contrario, Sabatier afirma que las

políticas cambian cuando cambian las ideas6.

2.3.1 ¿Por qué un análisis cognitivo-interpretativo?

De acuerdo con la postura crítica frente a la noción del ciclo de política pública,

precisamente es imposible considerar las políticas públicas al margen de las

interpretaciones y los significados que constituyen el contexto de la política:

Los ejecutores de la política están inscritos en un contexto histórico, social y

cultural específico. Y es a partir de este contexto que los actores de la

implementación realizan un trabajo de interpretación y de traducción del sentido y

del significado de un texto según su propio sistema de valores. Existen, por lo

tanto, una lógica interpretativa de la ejecución de las políticas y una cultura de la

política pública. De manera que la lógica de la implementación se basa en

interpretaciones que hacen de la norma y del texto escrito los ejecutores. No hay

implementadores neutrales. (Roth, 2015, p. 89, citando a Yanow, 1987).

Afirma Parra (2017) que “el análisis narrativo de política pública permite develar

cuestiones acerca de las relaciones de poder y dominación, los marcos de

sentido, los grupos de interés que los agencian y las formas de resistencia y

contrapropuesta política, aspectos que no podrían explicarse desde un análisis

tradicional de corte económico, normativo y administrativo” (Diapositiva, 29).

No se trata aquí de una pugna a nivel de lo objetivo, sino de cómo,

subjetivamente, los actores incidentes hacen que la realidad misma sea

interpretada. Dicho de otro modo, la realidad de un campo social está configurada

según dominios interpretativos dentro de los cuales los actores se juegan sus

apuestas. Y es allí, precisamente, donde se afirma que las Políticas Públicas son

las grandes narrativas y no las declaraciones formales, objetivas y específicas de

los actores públicos.

6 Por ejemplo, como parte del planteamiento en el que denuncia el enfoque tradicional del ciclo de política pública, debido a que está muy concentrado en los actores estatales, Sabatier (2007) analizó el cambio de los imaginarios en la política, en tanto determinantes de ésta.

Capítulo 2 41

El devenir de la política de justicia en Bogotá es una realidad social que no ha

respondido a las lógicas lineales/secuenciales que plantea la perspectiva

positivista. Por esta razón, su análisis, a partir de las herramientas que ofrecen

los métodos tradicionales, aporta poca claridad en la comprensión del problema y

la formulación de escenarios de mejores alternativas7.

El análisis de la política pública de Justicia demanda una perspectiva de redes

sociales, por cuanto la acción pública obedece a una determinada trama de

significados en torno a los cuales se van articulando los actores que inciden en

una determinada dirección de la política.

2.3.2 Lo metodológico en las redes de política

Adam y Kriesi (2010) describen el enfoque de redes en las políticas públicas.

Señalan que las redes operan en subsistemas de políticas, que consisten en una

gran cantidad de actores que tratan cuestiones políticas específicas y en los que

no hay un control exclusivo por parte de los actores del Estado, sino que se

caracterizan por la interacción entre actores públicos y privados.

A este respecto, señala Roth, que “cada política tendrá una red distinta de actores

que el analista tratará de descubrir. En este sentido, el análisis de red se concibe,

entonces, como una metodología descriptiva y de modelización inductiva de la

estructura de relación entre un conjunto de actores” (Roth, 2015, p. 92).

Así las cosas, el concepto de red, que viene de la teoría inter-organizativa, pone

el énfasis en el hecho de que los actores dependen unos de otros, toda vez que

necesitan correlativamente los recursos del otro para poder obtener sus objetivos

particulares.

7 Lo cual se puede evidenciar, por ejemplo, en los informes de la Secretaría de Planeación Distrital, o de la Secretaría de Gobierno, que sirvieron de fundamento para la redacción del Plan Distrital de Desarrollo “Bogotá Mejor Para Todos”.


Adam y Kriesi proponen, entonces, la existencia de tres enfoques para analizar

los tipos de redes de políticas: en primer lugar, señalan un enfoque de estructura

de gobierno nueva y bien definida; en segundo lugar, una aplicación genérica del

concepto de red a todo tipo de patrones de interacción, y finalmente, un enfoque

formalizado, cuantitativo.

Estos tres enfoques combinan una serie posibilidades de análisis en los que los

actores y las relaciones que se estructuran entre ellos definen utilidad en tanto

modelo de interpretación de los procesos de política pública.

2.3.2.1 Redes de política como una forma específica de gobernanza

El enfoque que considera las redes como una estructura nueva de gobierno y de

gobernanza considera variables como la cantidad de actores, la complejidad de

las redes, el grado de auto referencia de las mismas, entre otras, de tal modo que

pueden encontrarse jerarquías y formas de auto-organización que las hace

autónomas frente al gobierno, hasta el punto de que, incluso, se le pueden

oponer.

Lo anterior puede ser reforzado desde la perspectiva que defiende Mesa (2014),

en la que su teoría de los derechos basada en la procesualidad y sistematicidad

concibe la acción social desde la capacidad de actores colectivos, quienes

deben generar y consolidar los vínculos sociales, por lo cual lo político y la política

no será tema de interés únicamente de las instituciones estatales sino del tejido

social, para una recuperación de la política como una capacidad en cabeza de la

ciudadanía. (Mesa, 2014, p. 43).

A continuación, Roth propone que, desde el enfoque de redes, las políticas

públicas son el resultado de “interrelaciones e interdependencias entre varias

instituciones, grupos e individuos que conforman una red de influencia mutua”

(Roth, 2015, p. 92). Zapata respalda este argumento al plantear que “desde la

metáfora de red es posible pensar en las prácticas sociales en referencia a la

Capítulo 2 43

construcción de normas y valores que las comunidades establecen, sostienen y

transforman, a los ejercicios de poder” (Zapata, 2013, p. 105).

Por eso, allí es donde se requiere identificar las maneras en las que operan esos

“mecanismos de movilización de recursos políticos en situaciones en las cuáles la

capacidad para tomar decisiones, formular o implementar programas es

ampliamente distribuida o dispersa entre los distintos actores” (Roth, 2015, 93).

2.3.2.2 Tipologías de las estructuras de redes en un subsistema de política

En lo concerniente al enfoque que considera la aplicación genérica del concepto

de red a todo tipo de patrones de interacción, se parte de entender que las redes

de políticas no constituyen estructuras de gobierno nuevas, sino que existe una

amplia variedad de patrones de interacción entro los actores públicos y privados,

en el ámbito de formulación de políticas.

Al respecto, existen dos tipos de variables que orientan el análisis: de una parte,

la variable de composición, y, de otra parte, la variable de estructural.

La primera hace referencia a los atributos de los actores, y permite establecer la

distribución del poder en los actores que actúan dentro del subsistema.

Los tipos de actores que se analizan desde esta variable son de dos tipos:

pertenecientes a la órbita estatal, los cuales cuentan con capacidad vinculante y

obligatoriedad en sus decisiones; y los vinculados sistemas de intermediación de

intereses, dentro de los cuales están los partidos políticos, los grupos de

intereses y las ONG y los movimientos sociales.

Una vez se retoma la referencia a la distribución del poder, de acuerdo con la

capacidad de los actores, el poder puede encontrarse o bien concentrado, o bien

fragmentado según la capacidad que presentan esos actores.

Lo anterior puede graficarse mediante un esquema en el que se pueda

representar esta variable:


Figura 1.

Por otro lado, está la variable estructural, en la que se busca determinar cómo

son los tipos de relaciones entre actores, identificando en los tipos de

interacciones el grado de cooperación entre los actores y las coaliciones. Las

diferencias de grado califican las interacciones como conflictivas, de negociación

o de cooperación.

Lo anterior supone que en la variable de estructuración se analiza el vínculo, la

forma de interacción. Por eso, el eje de esta variable se definirá a partir del grado

de cooperación entre los actores, lo cual implica qué tantas disputas se juegan en

la red de política. Esto se puede entender mejor con el siguiente esquema:

Figura 2.

De la combinación de las dos variables, a nivel de la distribución básica del poder

y los tipos de interacción, se derivan seis tipos de redes de políticas, en el

entendido de que “la distribución del poder califica los modos de interacción en

cada caso” (Adam y Kriesi, 2010, p. 145).

Conflicto/Competencia

Variable de

Estructuración

Grado de

cooperación

Define los tipos de

relación entre actores

Trueque/Negociación

Cooperación

Elaboración propia, con base en información de Adam y Kriesi, 2010

Concentrado

Fragmentado

Poder

Distribución básica

del poder

Capacidad Variable de

Composición Actores

Del Estado Intermediación

de intereses

Elaboración propia, con base en información de Adam y Kriesi, 2010

Capítulo 2 45

Tabla 1.

Distribución del poder

Tipo de interacción

Conflicto Negociación Cooperación

Concentración Dominio Negociación Asimétrica

Cooperación Jerárquica

Fragmentación Competencia Negociación

Simétrica Cooperación

Horizontal

Adam y Kriesi, 2010, p. 145

La tabla 1. supone un análisis multivariable en el cual se puede plasmar ante un

grupo determinado de actores, su lugar en la red y las interacciones que se

despliegan desde allí.

Mediante las formas de interacción se puede saber si una red es, por ejemplo, de

dominio. Esta será aquella en la que el Estado controla las discusiones, los

planteamientos de los demás actores y concentra la toma de decisiones, aun

cuando los demás actores rivalicen con el Estado por la interpretación de los

problemas, los tipos de respuesta o la ejecución de los programas y proyectos.

Según lo que arroje el análisis de las variables, se podrá determinar, por ejemplo,

si la red tiene una dinámica de cooperación horizontal cuando el poder no se

encuentra concentrado en un solo actor, sino que su circulación es más amplia, lo

que permite mayor número de actores con incidencia en el campo, y las

relaciones entre ellos buscan objetivos compatibles.

2.3.2.3 Análisis de redes formales

El tercer enfoque alude a los análisis cuantitativos de redes formales. Este

enfoque analiza el patrón complejo de interacciones entre actores públicos y

privados en los procesos de toma de decisiones políticas. Se centra en las

relaciones entre los actores, pero no en sus atributos o características, en una

lógica tendiente a lo cualitativo. Este tipo de análisis de las redes de políticas se

puede adelantar con dos enfoques, uno de variables y otro denominado

generativo.


El enfoque basado en variables empieza por definir, a través de herramientas que

miden el número y tipo de actores que integran el sistema, la naturaleza de sus

relaciones y la forma en la que está distribuido el poder, con lo cual se puede

construir todo un modelo que expresa tanto la densidad de los vínculos, su

fortaleza y las formas en las que varían en el tiempo.

El enfoque generativo, en oposición al basado en variables, permite modelar la

generación de interacciones entre actores en forma directa, no poniendo su

acento en los tipos de relación previa a la medición, sino en los que pueden

generarse de acuerdo con ciertos estímulos.

2.3.3 Tres factores de incidencia sobre las redes

Adam y Kriesi (2010) explican que las redes pueden transformarse según

diversos factores que impactan sus configuraciones internas. Tales factores

constituyen una dimensión de incidencia que no sólo se ubica en los contextos

nacionales de la política, sino que también se puede rastrear en las dinámicas

mediante las cuales los “ambientes políticos internacionalizados”8 influyen en las

redes de políticas (Adam y Kriesi, 2010, p. 147).

Así como ocurre con los contextos transnacionales, las dimensiones del contexto

nacional y sus estructuras institucionales, así como las características de la

democracia, van a configurar una distribución básica de poder, la cual, como ya

se vio en acápites anteriores, modifica la estructura de las redes de políticas.

Finalmente, como último factor de influencia en la transformación de los tipos de

redes, Adam y Kriesi plantean el propio ámbito de la política pública. De tal

manera, a través del análisis de redes, se evidencia cómo:

8 Por ejemplo, podrían considerarse las prácticas de cooperación internacional a través de las cuales el gobierno de los Estados Unidos ha definido la adopción de políticas en materia de justicia con la financiación a programas de montaje e implementación del Sistema Penal Oral Acusatorio desde hace poco más de 12 años, la implantación del modelo de Casas de Justicia desde 1994 o la financiación de programas para el aprestamiento de Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, con particulares impactos en la difusión de un modelo de conciliación en equidad cuestionable (al respecto, ver Ardila, 2016).

Capítulo 2 47

Las políticas que invitan a la formación de grupos producen redes con estructuras

fragmentadas, (y, por otra parte) las políticas que se caracterizan por las altas

expectativas, una alta notoriedad/relevancia y fácil trazabilidad de los efectos

políticos, puede generar relaciones conflictivas, ya que los actores estatales

deben defender sus posiciones frente a grupos importantes y el público masivo.

Por el contrario, cuanto más periférica es una cuestión, y más limitado es el rango

de intereses afectados, mayor es la capacidad que tiene una red de conducir sus

propias relaciones sin politización. (Adam y Kriesi, 2010, p. 152).

Es así como, por ejemplo, la política pública de justicia no podría existir, al menos

analíticamente, sin la presencia de una red de actores que se disputan, desde la

definición del problema como parte de un proceso de construcción social hasta la

producción de estrategias y su implementación.

En este proceso, el planteamiento de Roth (2011) cobra relevancia, toda vez que

en su formulación e implementación “el Estado ya no es un proveedor de

soluciones” (p. 120), de modo que la relación Ciudadanía – Estado, en clave de

red, debe situar a éste último como un depositario de recursos institucionales,

normativos, políticos y, eventualmente, financieros, que configuran una red de

políticas con los demás tipos de recursos de que disponen otros actores privados

en diferentes momentos de la Política Pública (Subirats & Knoepfel, et al., 2008,

p. 69).

Ahora bien, de acuerdo con los enfoques cognitivistas, la transformación de las

políticas públicas obedece a las ideas, valores y conocimientos, en el sentido en

el que “las ideas nuevas tienen una cualidad de tipo viral y la capacidad de

desestabilizar los sistemas políticos existentes, las relaciones de poder y las

políticas públicas” (Adam y Kriesi, 2007, p. 153), en lo cual se encuentra

coincidencia con el modelo de Sabatier (2007).

En esta línea, Sabatier propone un análisis de las redes de actores, que

denomina coaliciones, las cuales promueven o acuerdan las maneras de

entender los problemas. Esas coaliciones, en el fondo, involucran teorías,

creencias, ideas, herramientas, etc., de modo que cada coalición está unida por


sus creencias. Debido a lo anterior, las coaliciones que ganan imponen su visión

sobre un tema –agenda— y definen tanto la formulación de estrategias a

implementar como a los actores que las ejecutarán.

Finalmente, Adam y Kriesi (2007) plantean un esquema en el que las condiciones

de contexto transnacional, nacional o del ámbito específico de las políticas,

impactan la estructura de las redes de políticas. Según los tipos y enfoques para

el análisis de las redes que ya han sido descritos, se evidencia cómo dos

aspectos nodales definen las transformaciones de la política pública: la

distribución del poder entre los actores y los tipos de interacciones entre ellos. De

tal manera, los impactos de la transformación se verán como potenciales para el

cambio de las políticas o como tipos de cambio de las políticas.

Según este esquema, tanto el potencial como el tipo de cambios de las políticas

dependen de la distribución del poder y de la estructura de interacciones,

respectivamente. Así, un cambio de política supone la operación de factores que,

como éstos, son endógenos de la estructura de la red de políticas, así como

también puede suponer la incidencia de factores exógenos a la red de políticas,

tales como los contextos transnacionales, nacionales o del ámbito en el que se

juegan las políticas.

En todo caso, advierten Adam y Kriesi (2007), sólo un análisis simultáneo de los

dos tipos de factores puede mostrar cómo la red de políticas resiste, altera o

acepta los estímulos del ambiente, lo cual es el núcleo del entendimiento de los

resultados de la acción de la política pública.

2.4 Conclusiones

La definición de política pública presentada en este capítulo resalta la

policentralidad en el proceso de la política, en especial, por cuanto existe una

variación entre diferentes acciones, propuestas e iniciativas, agenciadas por

diferentes tipos de actores, que se concatenan de tal forma que contribuyen a la

solución de problemas sociales.

Capítulo 2 49

Esta forma de entender las políticas públicas va en línea con una idea de acción

política que no está circunscrita únicamente a lo estatal. En realidad, las fronteras

entre lo estatal y lo no estatal pueden resultar poco definidas, haciendo que

diferentes expresiones de la estatalidad, así como la influencia de actores

privados, haga que las políticas públicas sean más un proceso deliberativo que

de mera formulación e implementación de alternativas de resorte técnico.

Es así como las teorías de entramado resultan pertinentes ante este

planteamiento. La especificidad de cada política requiere del analista de políticas

públicas una habilidad para identificar cuál es la red, de manera que pueda

elucidar las manifestaciones de las relaciones entre los conjuntos de actores

(Roth, 2015).

En esta vía, en la concepción de redes sociales resalta su dimensión significante

más allá de la mera identificación de individuos y relaciones. Dicho de otro modo,

la teoría de redes sociales ha presentado variaciones en las que se reconocen

cada vez más los aspectos ligados a tramas de significados en torno a las cuales

los actores vinculados desarrollan acciones de transformación de realidades.

De ese modo, se procedió a presentar una aproximación metodológica para el

análisis de redes de políticas públicas en la que resalta el factor de poder

concentrado o fragmentado, como determinante de la forma y característica de la

red de política pública.

3. Aplicación Metodológica

El análisis del Plan Maestro de Equipamientos en Seguridad, Defensa y Justicia

de Bogotá se constituye en el escenario para cuestionar cuál es el papel del

Distrito Capital respecto de la ampliación del acceso a la justicia.

En este proceso, resulta de la mayor importancia posicionarse desde un enfoque

suficientemente amplio para el análisis de políticas, desde un marco que no

busque reducir ni simplificar la realidad a un modelo heurístico lineal, secuencial y

fragmentado.

Sin embargo, no es menos importante plantear aquello que se entiende por

acceso a la justicia, por cuanto la expresión no es fácilmente definible, aun

cuando es útil para hacer referencia al principio de que, en todo sistema jurídico,

el pueblo debe poder ejercer sus derechos y/o solucionar sus conflictos por medio

de un marco institucional (Capelletti y Garth, 1983).

Los dos capítulos anteriores se ocuparon de presentar el marco teórico del

trabajo, tanto a nivel de análisis de políticas públicas desde un enfoque de redes

sociales, como desde lo relacionado con el marco de las políticas de acceso a la

justicia. En el presente capítulo se presenta la integración metodológica de los

dos capítulos del marco teórico. De ese modo, se aterriza la fundamentación

teórica a la pregunta y la hipótesis, dando lugar a la aplicación del análisis

concreto.

Así, en el acápite siguiente, se presenta, de manera sucinta, el caso de estudio,

consistente en uno de los instrumentos de la política pública de acceso a la


justicia de Bogotá. Frente a este caso de estudio, se plantea cómo resulta

pertinente la aplicación del enfoque de redes sociales en el análisis de políticas

públicas de acceso a la justicia.

Posteriormente, se describe la estrategia de campo implementada para el análisis

del caso de estudio.

3.1. ¿A dónde se dirige el análisis de la política pública?

El contexto problemático del que se ocupa este trabajo cuestiona la falta de un

liderazgo institucional en materia de justicia en cabeza de la administración, que

se traduce en la incapacidad de promover políticas que ordenen la gestión

distrital, acompasando mandatos de orden nacional con programas generales

formulados por el nivel central de la administración de la ciudad que, a su vez,

sean desarrollados en proyectos agenciados localmente.

De esta manera, este trabajo responde a la pregunta acerca de por qué en

Bogotá, la ciudad más grande y poblada del país, no hay una política pública de

justicia que entienda el acceso a la justicia como un derecho fundamental, que no

se agota en la gestión operativa de equipamientos. En cambio, este debe

orientarse a la superación de obstáculos y barreras que permitan a la ciudadanía

encontrar respuestas oportunas y mínimamente satisfactorias de parte del

sistema de justicia.

A manera de hipótesis, se plantea que la política pública de justicia no ha sido

formulada con especificidad, sino que es más el producto agregado de una serie

de medidas que obedecen a coyunturas propias de la dinámica de gestión pública

de periodicidad electoral y de temporalidad cuatrienal.

Los instrumentos de la política pública, aunque disímiles, comparten argumentos

que se sostienen en la interpretación del acceso a la administración de justicia

como la resultante que se obtiene a través de la prestación de servicios de justicia

en equipamientos, mediante los cuales los más pobres pueden llevar sus

Capítulo 3 53

conflictos a conocimiento del sistema de justicia, lo cual redundará en la

reducción de la violencia y el control de los fenómenos asociados a la

criminalidad y la delincuencia.

En este marco, el presente trabajo se enfoca en analizar, a manera de caso de

estudio, la norma que ha mostrado mayor vocación de estabilidad en el contexto

de la política pública de justicia en Bogotá. Se trata del Plan Maestro de

Equipamientos para Seguridad, Defensa y Justicia, el cual desarrolla el Plan de

Ordenamiento Territorial.

3.2. Análisis de redes de políticas de acceso a la justicia

En atención a lo planteado en el marco teórico, el análisis de política pública

desde el enfoque de redes sociales permite poner sobre relieve los contenidos,

discursos y mensajes que se han construido en torno a cómo se entiende y se

concibe el Plan Maestro como política pública de justicia en Bogotá.

El contenido discursivo de la política pública es especialmente importante a fin de

dar cuenta del porqué de la orientación de las normas hacia una determinada

forma de funcionamiento de la justicia distrital.

Así, las ideas que están detrás de las decisiones consignadas en instrumentos

jurídicos y administrativos señalan un tipo específico de política pública de justicia

en Bogotá, por lo que la interpretación de su sentido no es un asunto menor.

Desde los significados, el análisis de estructuras argumentativas permite llegar al

núcleo de los entramados de estrategias para definir e incidir sobre los espacios

sociales. Por eso, disputar el sentido en el campo institucional significa una pugna

por la supremacía de determinadas creencias sobre ese campo social (su

ontología, su deber ser, las estructuras, la posibilidad misma de construirse

socialmente, etc.).


Este campo (el de la justicia) ha sido estudiado y analizado desde las

formulaciones de lo jurídico y si bien el derecho permite entender las lógicas

internas de funcionamiento de los sistemas de justicia, ha resultado insuficiente

para dar cuenta de los procesos a través de los cuales se han formulado e

implementado decisiones que afectan el ejercicio de los operadores de justicia y

la provisión de respuestas a la ciudadanía.

De hecho, al decir de Luis Pásara (2003), la justicia quedó relegada al trabajo

académico de los mismos juristas, quienes, con una óptica formalista, se

dedicaron a realizar análisis descriptivos desde la normatividad en sí misma, y

desde la doctrina. El resultado: “conceptos referidos a las llamadas instituciones

jurídicas, abstracciones conceptuales generadas a partir de normas legales”

(Pásara, 2003, p. 414).

El problema se ha empezado a hacer visible, en el sentido de que en América

Latina la producción académica en este campo es relativamente baja, lo cual, a

su vez, influyó negativamente en las iniciativas de reforma judicial, por ausencia

de estudios robustos (Pásara, 2003).

Pese a su importancia, los estudios en acceso a la justicia no fueron acometidos

sino hasta bien entrada la década de los setenta, en el marco de la enseñanza de

la sociología jurídica en algunas facultades de derecho (Pásara, 2003).

Resulta coherente con el interés de este trabajo, el hecho de que los estudios han

ido apareciendo amén de dos tipos de contextos: unos académicos, en los que la

ciencia política ha reconsiderado el papel del derecho (Pásara, 2003); y otro en el

marco de diversos intentos de fundamentación de las reformas a la justicia en

varios países latinoamericanos.

Lo anterior va en línea de señalar que no es tarde para entender, desde la

perspectiva de las redes de política, la manera en la que se ha fundamentado la

toma de decisiones para esculpir el sistema de justicia en Bogotá.

Capítulo 3 55

¿Por qué desde el análisis de política pública? Porque, como ya se ha

mencionado, el sistema de justicia implica una lógica orgánica y funcional que no

existe per se, sólo por estar consagrado en las normas constitucionales. Se

requiere construir un sistema de justicia integrado por instancias, actores,

normas, sistemas de información, protocolos, equipamientos, infraestructura,

canales de comunicación, recursos humanos, financieros, etc., y esta torre no se

edifica sólo por decreto.

Se hace necesaria una administración pública orientada a la gestión de la justicia,

la definición de criterios de política que se adapten a las condiciones de contexto

y a la demanda, se necesita de protocolos en los que se armonicen competencias

y capacidades reales de actuación. En suma, se hace necesaria una política de

justicia que logre desarrollar el potencial transformador que trae consigo el

derecho de acceso efectivo a la justicia, a partir de la correcta disposición,

administración y liderazgo de los recursos con los que cuenta Bogotá.

De acuerdo con los aportes de Fischer (2003) las políticas públicas no son un

fenómeno existente, sino, fundamentalmente, una construcción social, una

articulación de significados e interpretaciones que hacen sentido en el marco de

un conjunto de decisiones y ejecuciones.

Es así como el significado de una política pública no es una realidad unívoca,

transparente o fácilmente inteligible. En otras palabras, el contenido de la política

pública se hace significado relevante, texto inteligible, en relación con los sujetos

o redes que la apropian y la movilizan.

En la interacción (en ocasiones conflictiva) entre los actores, se pueden hacer

perceptibles las contradicciones a nivel del entendimiento o significación de la

política, aun cuando la característica de los vínculos no permita ver con claridad

contradicciones binarias, sino, más bien, tangencias, alianzas, divergencias o

encuentros.


La principal implicación de este marco teórico es la dinámica de los actores en las

redes de política, de tal manera que sus posiciones no son estáticas, totales,

radicales y expresan juegos de oposición, colaboración, alianza o competencia.

De lo anterior se infiere que el lugar del analista de política pública no es el punto

cero, el de la mirada objetiva, sino la aclaración de las interpretaciones en el

contexto de los conflictos políticos en orden a contribuir con la gestión de las

contradicciones hacia modelos aceptables y constructivos.

Es en este sentido que, metodológicamente, el aporte de las redes hace posible

entender que la toma de decisiones, en las políticas en justicia, obedece (y ha

obedecido) a una serie de interacciones entre diversos actores (que transitan

entre la conflictividad y la cooperación), y que, como resultado, permiten que hoy

por hoy existan los instrumentos vigentes, y se haya definido un escenario

problemático que necesita reconfigurarse para hacer frente a las coyunturas que

hoy definen el futuro de la ciudad y el país.

En suma, el enfoque de las redes sociales es pertinente para el análisis de uno

de los instrumentos de la política de acceso a la justicia de Bogotá, D.C., puesto

que, tanto teórica y analíticamente, así como metodológicamente, permite leer los

entramados de política pública explorando la presencia de actores y sus

relaciones, como gestores de lo que es el acceso a la justicia de una ciudad como

Bogotá.

3.3. Estructura metodológica de análisis

La indagación con la que se acometió el presente Trabajo Final de Maestría

plantea que en Bogotá existe un instrumento de la política de justicia que desde

hace más de una década orienta la inversión de recursos en la búsqueda de

acercar la justicia a la ciudadanía.

Este instrumento es un Plan Maestro, el cual por su naturaleza es una norma de

carácter urbanístico que no define con claridad en dónde recae institucionalmente

el liderazgo del sector ni en torno a la cual los actores nacionales o distritales

Capítulo 3 57

coordinen sus recursos, esfuerzos institucionales o, al menos, sus propósitos y

objetivos misionales de acceso a la justicia.

En todo caso, como este instrumento tiene la capacidad de orientar la inversión

relativa a equipamientos de justicia, su importancia no es secundaria, máxime

porque no se aprecian otros instrumentos de la política que logren colmar

suficientemente los vacíos referidos.

En clave de redes, se analizó el Plan Maestro bajo la consideración de que las

Políticas Públicas no son solo contextos de debate argumentativo, sino que

también expresan tensiones sociales y políticas; son la resultante de

contradicciones tramitadas desde los desequilibrios de poder en la sociedad.

Por lo tanto, analizar este instrumento de la política de acceso permite entender

las tensiones sociales y políticas en torno a los problemas del sistema de justicia

distrital vistas desde las relaciones e ideas de sus propios actores.

Metodológicamente, el análisis se enfocó de manera simultánea, tanto en los

contenidos, mensajes y discursos como en la forma en la que se configura

la acción pública, desde los actores que han protagonizado la política.

En el campo de los discursos, se buscó identificar argumentos, narrativas,

metáforas, lenguajes, significados, creencias, valores y símbolos; mientras que,

del lado de la configuración de la acción política, se analizaron los cambios en la

disposición de los vínculos entre actores identificados.

El siguiente gráfico permite ver el esquema de manera más clara:


Figura 3.

Para aproximar resultados analíticos respecto de los hallazgos, se acudió al

planteamiento de interacciones, consensos, participación, conflictos, competencia

y deliberación, según el esquema de redes de política pública aportados por

Adam y Kriesi (2007).

3.3.1. Entre el análisis del Plan maestro y la política de justicia de Bogotá, D.C.

En el Plan Maestro, como instrumento de la política pública de justicia, están

presentes enunciados, declaraciones y lenguajes que expresan valores o

simbologías específicas. Por esa razón, el sentido del análisis de los contenidos

estriba en identificar las ideas que dan forma a la política.

Argumentos

Narrativas

Metáforas

Lenguajes

Significados

Creencias

Valores

Símbolos

Rituales Ceremonias

Categorías

Actos Simbólicos

Ideas

Estr

uctu

ras y

co

nte

nid

os

arg

um

enta

tivos

Redes de política

Po

de

r /

Co

mu

nic

ació

n

Relaciones

Cooperación Negociación

Competencia Conflicto

Inte

raccio

nes

Decisor Policy broker

Analista de p.p Actores

Vínculos

Comunidades

Interpretativas Mo

rfo

logía

Contenidos / Mensajes / Discursos Acción política

Elaboración propia, basada en el seminario Análisis Interpretativo de Políticas Públicas, 2017

Capítulo 3 59

Para lograr esta identificación se tomó como base la lectura del Plan Maestro, en

especial su exposición de motivos, sus planteamientos de objetivos, propósitos y

estructura. Para ver el Plan Maestro en el contexto del curso de la política pública,

se consultaron también otros instrumentos normativos o de gestión, en los cuales

se pudo encontrar una continuidad discursiva que será ampliada en los siguientes

capítulos.

Por tanto, frente a las ideas y significados de la política de justicia de Bogotá,

tomar el Plan Maestro como caso de estudio resultó de alta utilidad, debido a que

ilustra de manera amplia la naturaleza de las creencias que han aglutinado

alianzas o conflictos en su trasegar.

Sumado a esto, descifrar las relaciones entre los actores que han tenido lugar en

diferentes momentos del desarrollo de la política de justicia ilustró acerca de los

tipos de vínculos, el lugar ocupado por los actores y la concentración o no del

poder en la red.

3.3.2. Para leer e interpretar la red de política pública de acceso a la justicia

La recopilación de información relativa al desarrollo de la política pública de

acceso de Bogotá implicó tres procesos simultáneos:

En primer lugar, se buscaron y clasificaron instrumentos normativos con efecto en

las políticas de justicia. La búsqueda se hizo a través de la referencia de los

documentos previamente encontrados, así como a través de la consulta con

actores incidentes en la red de la política. Así, se encontraron instrumentos del

año 1995, hasta el año 2016, cubriéndose cerca de veinte años de trayectoria de

la política. Dentro de los documentos se encontraron contratos, proyectos,

informes de proyectos, decretos y acuerdos.

El segundo proceso tuvo que ver con la consulta de documentos administrativos

propios de la gestión administrativa en cabeza de la Secretaría Distrital de

Gobierno, dentro de los cuales se consultaron los procesos y procedimientos para


el direccionamiento del Sistema Distrital de Justicia, las autoridades policivas, la

Unidad Permanente de Justicia y la gestión de las Unidades de Mediación y

Conciliación.

En tercer lugar, se consultó a contratistas y funcionarios que tuvieron

responsabilidad en la creación del Plan Maestro y la coordinación del Sistema

Distrital de Justicia.

En suma, este trabajo recoge una trayectoria importante en la configuración de la

política de acceso a la justicia de Bogotá. El objetivo del trabajo es el análisis de

la política desde un enfoque de redes sociales. Por lo tanto, no es objeto de este

trabajo la reconstrucción exhaustiva del acontecer institucional de la política. Ese

sería un propósito para otro trabajo, enfocado en recuperar la memoria

institucional de funcionarios y servidores, contratistas, directivos, tomadores de

decisiones y autoridades públicas.

Sin duda sería un aporte de enorme importancia, por cuanto uno de los mayores

desafíos del presente trabajo consistió en encontrar las fuentes. En algunos

momentos localizar los documentos o a las personas portadoras de la información

fue una tarea casi arqueológica, lo cual sería una labor más sencilla si en el

campo de la gestión distrital, o en el campo académico, se adquiriera consciencia

de la importancia de esta política pública.

Uno de los aspectos de mayor frustración tuvo que ver con la copiosa literatura en

la que se relacionan mínimas referencias al acceso a la justicia considerado como

una política pública, por cuanto los volúmenes se ocupan principalmente de

analizar las políticas de seguridad y convivencia. En este sentido, este trabajo

puede aportar en la apertura de un nicho para que los estudios en acceso a la

justicia en Bogotá tengan el lugar que merecen y que, hasta ahora, les ha sido

negada.

Capítulo 3 61

3.3.3. La utilidad del estudio de la política pública desde el análisis del Plan Maestro

En el contexto de la modificación del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá,

es factible que deba replantearse el Plan Maestro, según el modelo de ciudad que

se defina, esto es, densificación o expansión sobre la sabana.

Esta decisión de ordenamiento del territorio tendrá que considerar las condiciones

de la conflictividad social, así como de los impactos en la obstrucción para que la

ciudadanía pueda encontrar respuestas del sistema de justicia.

Por lo tanto, la coyuntura es apropiada para revisar el tipo de política de acceso a

la justicia que ha tenido la ciudad con el fin de proyectar nuevas regulaciones.

Por ende, este análisis de la política pública de justicia en Bogotá contribuirá en

posteriores desarrollos de esta, en la medida en que plantea una mirada sobre los

discursos que se han promovido y cuestiona el rol que debe asumir la

administración pública distrital.

3.4. Conclusiones

Este capítulo articuló los dos capítulos (Capítulos 1 y 2) que integran el marco

teórico del trabajo. De este modo, permitió que la fundamentación del campo de

la ciencia política, que se concentró en la ubicación de una definición de política

pública acorde con el propósito investigativo9, dialogara con la fundamentación

conceptual proveniente del campo del derecho y la sociología jurídica, desde

donde se hizo un esfuerzo en establecer a qué se hace referencia cuando se

habla de acceso a la justicia.

Esta interrelación entre los dos marcos teóricos es fundamental tratándose de un

análisis de políticas en clave de redes sociales, porque tal como lo afirman

autores como Fischer (2003), cada política tiene la tendencia a tener diferentes

9 Lo cual se planteó desde los aportes de la teoría de redes sociales, desde un enfoque cognitivo para el análisis de políticas públicas.


significados para diferentes participantes. De ahí que ningún significado es del

todo exacto en una política. Es más, se puede afirmar que ninguna política tiene

un significado relevante hasta que está adherida a un individuo particular o un

grupo.

Por esta razón, no podía haber sido aceptable soslayar el abordaje del concepto

de acceso a la justicia, porque es desde allí desde donde se puede entender una

manera específica de significar lo que es una política de acceso a la justicia y lo

que no.

En sentido contrario, un análisis de política pública no hubiera podido dar cuenta

de las complejidades de la política de acceso a la justicia, si no es en referencia a

un enfoque que permita trabajar con la fuerza motriz de las ideas. Por esa razón

las redes como vínculos y como tramas de significado (Zapata, 2013) son el

mejor enfoque para el análisis de la política de acceso a la justicia. Se puede

afirmar que, en términos metodológicos, es un recorrido de ida y vuelta que

adquiere forma tangible en los siguientes capítulos.

Así, lo que viene es la descripción de la política de acceso a la justicia, a través

del estudio del Plan Maestro de Equipamientos para la Seguridad, Defensa y

Justicia, y su análisis crítico a través de la aplicación del análisis.

4. Política pública de acceso a la justicia en Bogotá

Hasta finales de los años ochenta existía un relativo consenso en torno a que la

producción de políticas de justicia debía enfocarse en y hacia la Rama Judicial.

Sin embargo, en la actualidad, se ha venido entendiendo la necesidad de definir

políticas de ciudad en materia de justicia, al punto de que hoy Bogotá cuenta con

un sector de la administración que tiene como tarea liderar la formulación,

promoción, ejecución y evaluación de políticas públicas en justicia.

Contar con una política de acceso a la justicia no fue, durante varios años un

aspecto central en la agenda pública capitalina. Sin embargo, en relación con los

desarrollos de las políticas en seguridad se han definido estrategias que inciden

en lo que se puede considerar como una política de justicia.

Así pues, a lo largo de veinticinco años10, cada alcalde, a través de sus planes de

desarrollo, ha ido contribuyendo en la configuración de una política que crea,

regula, afecta o modifica programas, proyectos o determinados aspectos de la

acción pública con efecto en el acceso a medios para la resolución de conflictos

de cara a la ciudadanía.

Este decurso histórico de la institucionalidad distrital ha producido el tipo de

política pública de acceso a la justicia vigente en la Bogotá contemporánea. Es

una expresión de política pública que no ha sido producida desde una única

centralidad administrativa y que no ha sido formulada deliberadamente como tal.

10 Desde el año 1994 se empezaron a implementar medidas orientadas a desconcentrar la oferta de justicia de Bogotá.


En ese sentido, la que se analiza en este trabajo es una política caótica, carente

de estudios y análisis que la fundamenten suficientemente. Es así como la política

pública de acceso a la justicia hay que buscarla en diferentes textos, en múltiples

fuentes, hay que contar con una unidad de análisis clara, para que no se termine

por las ramificaciones de los vastos dominios de las políticas en seguridad, y, los

menos desarrollados, avances en las políticas de convivencia.

Han transcurrido cerca de veinticinco años de recorrido, y es innegable que el

acceso a la justicia ya no es una materia restrictiva del dominio judicial. Las

ciudades cada vez más son responsables del direccionamiento de las políticas de

acceso a la justicia, lo que les implica liderar, orientar, concertar y, en no pocos

casos, a negociar con entidades del orden nacional, o local.

Hoy no puede defenderse una actitud que eluda institucionalmente la importancia

del acceso a la justicia. Bogotá, sin querer queriendo, ha establecido su política

de acceso de manera desordenada, sin doliente e incluso precaria, con influencia

de actores internacionales, como resultado de una densa red de intereses. No

obstante, tiene una política de acceso. ¿Es eficaz?, ¿se enfoca en la reducción

de las desigualdades entre litigantes?, ¿produce efectos en la coordinación de

competencias entre jurisdicciones?

No hace parte del objetivo de este trabajo responder exhaustivamente a las

preguntas planteadas en el párrafo anterior. Evaluar esos aspectos puede ser el

objeto de un trabajo posterior. Muy bien le vendría a la ciudad contar con esos

análisis. De lo que sí se ocupa el análisis contenido en este trabajo es de

entender cuál es la red de la política pública de acceso a la justicia, en los

términos que se describen a continuación.

En el presente capítulo se hace una aproximación a esta política pública de

acceso a la justicia. En un primer acápite se presenta su trayectoria a través de

los distintos gobiernos distritales de los últimos veinticinco años. También se hace

una presentación de los programas específicos que constituyen la ruta

Capítulo 4 65

institucional del acceso a la justicia, aunque esta resulte en una entrópica oferta

de justicia.

Posteriormente, se hace una descripción de los resultados e impactos de las

medidas implementadas.

Finalmente, se da paso a la presentación del Plan Maestro de Equipamientos en

Seguridad, Defensa y Justicia, se describen sus características, se plantean sus

objetivos y se analiza su estructura de funcionamiento, así como la forma en la

que se ha ejecutado e implementado.

4.1. Trayectoria histórica

Con el marco institucional que se abría con la Constitución de 1991, Bogotá

emprendió una serie de transformaciones institucionales, que apuntaban a una

reorganización administrativa y financiera, así como al robustecimiento de la

agenda de seguridad.

Siendo alcalde Jaime Castro (de 1992 a 1995), se expidió el Decreto Ley 1421 de

1991, por medio del cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de

Bogotá, a partir del cual se asignan competencias al alcalde, en tanto principal

autoridad de policía, para mantener el orden público, la seguridad y colaborar con

las autoridades judiciales.

Esta norma se constituyó en el fundamento de la organización de la ciudad, en

torno a la necesidad de generar articulaciones y vínculos que conectasen la oferta

de justicia distrital con la nacional.

En este orden de ideas, el vínculo con la justicia judicial supuso un enfoque de

desconcentración de la oferta de justicia que, aunque embrionaria, ya


representaba un modelo que desafiaba la centralización en la rama judicial de las

respuestas ante los conflictos11.

Con la llegada de Antanas Mockus (1995 a 1997), la seguridad adquiere un

relieve público por su conexión directa con el desarrollo urbano (Perea y Rincón,

2014, p. 200), de manera que esta agenda empieza a adquirir centralidad en el

cambio de la ciudad. La propuesta de Mockus incorpora el concepto de la cultura

ciudadana desde una mirada de convivencia pacífica, reconociendo que la

conflictividad puede tramitarse a partir de procesos de convivencia sin llevar los

casos ante las instancias judiciales. Ese modelo fue innovador por incorporar la

gestión de conflictos considerando su potencialidad pedagógica para generar

convivencia ciudadana.

Enrique Peñalosa (1997 – 2000) introdujo una estrategia de frentes de seguridad,

en los que se buscaba que las comunidades se comunicasen con las

autoridades12. Si bien ya se contaba con procesos de autorregulación y

convivencia pacífica, las comunidades debían sentir que contaban con las

autoridades y que podían comunicarse con ellas.

La segunda alcaldía de Mockus (2001 a 2003), dio continuidad al programa de

Acercamiento a la Justicia. Las dos alcaldías de Mockus integraron las nociones

de homicidio y convivencia, y resulta altamente representativo que la entidad que

11 Sin embargo, desde los años 70 se empieza a hablar de un concepto proveniente de los Estados Unidos, los sistemas multipuertas, concepto que posteriormente llegará a Colombia por la vía de la cooperación internacional y se implementará en la forma del Programa Nacional de Casas de Justicia. Éstas “estaban pensadas para ser “palacios” de justicia con múltiples puertas, que recibían los casos que llegaban a los despachos judiciales y los reconducían a distintas alternativas de solución de conflictos. Los casos eran estudiados y luego remitidos a la puerta apropiada, que podía estar ubicada dentro o fuera de la casa. Así, además del litigio tradicional, las casas ofrecían un abanico de alternativas para la resolución de conflictos, entre las cuales estaban al menos la conciliación, la mediación, el arbitramento y la defensoría” (García et al., 2015, 22). 12 “Se habló mucho de la Seguridad Ciudadana, y las políticas de las dependencias que manejaban el tema del Sector Gobierno iban enfocadas a que el tema de seguridad tuviera importancia y tuviera la significación que implicaba para la inversión de recursos y el diseño de estrategias para que las comunidades tuvieran bajo su resorte canales de comunicación y articulación, para que se consolidaran o se apoyaran en un referente y en un canal de comunicación directo con la policía y la fuerza pública” (Cárdenas, 2015).

Capítulo 4 67

se crea para abanderar esta agenda sea la Subsecretaría de Asuntos para la

Seguridad y la Convivencia, adscrita a la Secretaría Distrital de Gobierno.

Posteriormente, Luis Eduardo Garzón (2004 a 2008) incluyó el concepto de

seguridad ciudadana, en la perspectiva de derechos humanos, con lo cual se

enfatiza el mensaje de una ciudad de derechos (Perea y Rincón, 2014).

El Plan de Desarrollo Bogotá Positiva, durante la alcaldía de Samuel Moreno y

Clara López (2008 a 2012), estableció metas para el Sistema Distrital de Justicia,

asociadas con la atención de casos en Unidades de Mediación y Conciliación,

Casas de Justicia, el establecimiento de un programa para brindar condiciones

dignas de reclusión en la Cárcel Distrital y la implementación de medidas de

prevención de conflictos.

Durante el gobierno de Gustavo Petro (2012 a 2016) se formuló e implementó un

proyecto de inversión dirigido a fortalecer el acceso a la justicia formal y promover

la justicia no formal y comunitaria, mediante el cual se pretendió recoger la oferta

de justicia del Distrito, mejorando la oportunidad y la calidad de los servicios de

justicia formal, no formal y comunitaria, y así garantizar la intervención integral

para la protección de las personas y la garantía de sus derechos. Esto se llevó a

cabo a través del Sistema Distrital de Justicia, Casas de Justicia, Unidades de

Medicación, Conciliadores en Equidad, Comisarías de Familia, así como el apoyo

a la jurisdicción policiva. Además, se avanzó en la puesta en funcionamiento de

infraestructuras asociadas al Programa Nacional de Casas de Justicia, con lo cual

se pretendió generar proximidad de los operadores frente a la ciudadanía.

La vuelta de Enrique Peñalosa al principal cargo de la ciudad en el año 2016 trajo

consigo el que sin duda representa el principal avance en materia de cobijo

institucional para los desarrollos en Justicia en Bogotá.

El Plan de Desarrollo Bogotá Mejor Para Todos incorporó el capítulo “Justicia

Para Todos: Consolidación del Sistema Distrital de Justicia” (Alcaldía Mayor de

Bogotá, 2016, p. 272 y ss.), el cual, a nivel de programa, “busca implementar el


Sistema Distrital de Justicia con rutas y protocolos para el acceso efectivo al

mismo, propendiendo por una justicia que se acerque al ciudadano, con servicios

e infraestructura de calidad y que contribuya a la promoción de la seguridad y la

convivencia en la ciudad” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2016, p. 272).

A tiempo presente, el recorrido efectuado a través de los planteamientos que los

alcaldes han hecho en materia de justicia, convivencia y seguridad durante los

últimos veinticinco años permite evidenciar cómo en Bogotá la política pública de

justicia no ha existido con especificidad, sino que ésta debe ser encontrada en los

diferentes instrumentos que desarrollan la agenda de seguridad.

Esta condición ha subordinado el acceso a la administración de justicia a un

asunto secundario, lo que, a la larga, profundiza la percepción de desamparo e

ineficacia de las instancias de justicia, puesto que en vez de asumir que la

seguridad de la ciudad se funda en la garantía de los derechos mediante el

acceso a la administración de justicia, han hecho carrera otras perspectivas que

comprenden de manera aislada estas agendas, lo que se constata en que “las

intersecciones entre justicia, gobernabilidad y seguridad no sólo son insuficientes

sino, en muchas ocasiones, contradictorias” (Gottsbacher, 2013, p. 6).

No obstante, se debe reconocer que desde el 2008 se vienen aportado algunos

criterios para la organización de la Justicia como un sector de la administración.

Sin embargo, es sólo hasta 2016 que este propósito se logra, lo cual es el

resultado de un proceso de aprendizaje institucional en el que se ha procurado

recoger la experiencia y los acumulados que durante más de un cuarto de siglo la

ciudad viene experimentando.

4.1.1. La ruta institucional hacia el Acceso a la Justicia en Bogotá: programas

En el Distrito se han venido tomando decisiones dirigidas a satisfacer las

necesidades de la ciudadanía, a fin de garantizar una oferta de justicia que incida

en la seguridad y la convivencia. A continuación, se presenta la ruta institucional

que se ha seguido desde hace poco más de veinte años.

Capítulo 4 69

• En junio de 1995 se estableció un convenio interinstitucional, en la forma

de un acuerdo local de la Casas de Justicia en Ciudad Bolívar, suscrito

entre la Fiscalía, la Procuraduría, el Ministerio de Justicia, el Distrito

Capital, el Instituto de Medicina Legal, el ICBF y la Fundación FES. De ahí

en adelante, se han incrementado las casas de justicia hasta alcanzar la

cifra tope de 19. Sin embargo, debido a las directrices emitidas por el

Programa Nacional de Casas de Justicia del Ministerio de Justicia y del

Derecho se rechazó la mayoría de estas. En la actualidad hay trece casas

de justicia fijas y seis casas móviles.

• En 1999 se reglamentó el funcionamiento y operatividad del Programa de

Apoyo a la Convivencia y la Seguridad Ciudadana, con el objeto de

mejorar la convivencia y prevenir el delito y la violencia en el Distrito. De

este modo, se buscaba “aumentar la oferta de servicios judiciales y

fortalecer las formas sociales de resolución de conflictos, ofreciendo

mecanismos de justicia más próximos al ciudadano para lograr celeridad

en su aplicación” (Decreto 303 de 1999). Este programa estaba compuesto

por las siguientes líneas: (i) fortalecimiento a veinte Comisarías de Familia,

orientado a la creación de 20 Comisarías, su dotación, montaje de

sistemas de información, promoción de su labor y capacitación del recurso

humano. Se promoverían procesos de investigación sobre violencia

doméstica y la realización de talleres comunitarios sobre promoción de la

cultura del buen trato, como parte de una estrategia de comunicación; (ii)

creación de doce Unidades de Mediación y Conciliación (UMC), y su

fortalecimiento en aspectos de dotación, investigación, capacitación de

funcionarios y líderes comunitarios en mecanismos alternativos de

resolución de conflictos y promoción del servicio de justicia, y (iii)

fortalecimiento a instancias que velan por el cumplimiento de los Derechos

Humanos, desarrollando acciones de promoción, capacitación y difusión

dirigidas a la policía, la comunidad y a los funcionarios que ejecutan

programas de justicia, seguridad y convivencia.


• En desarrollo de lo plasmado en la Ley 23 de 1991, a través de diferentes

procesos, en Bogotá han sido formados alrededor de 400 Conciliadores en

Equidad.

• Posteriormente, con el Acuerdo 414 de 2009 se establecieron los

lineamientos de la política pública para la promoción de la convivencia

pacífica y la resolución pacífica de conflictos. Este Acuerdo recoge el

proceso que se iniciara desde 1999 con la creación del programa de

Unidades de Mediación y Conciliación.

• Creación del programa de Justicia de Género en la Dirección de Derechos

Humanos y Apoyo a la Justicia de la Secretaria Distrital de Gobierno. Con

posterioridad, el programa fue trasladado a la Secretaría Distrital de la

Mujer

• Creación de la red de Observatorios Ciudadanos de Derechos Humanos,

dentro del cual se estableció un observatorio de acceso a la justicia, con

asiento en la Dirección de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia de la

Secretaria Distrital de Gobierno.

• A partir del 2009, el Ministerio de Justicia y del Derecho (Ministerio del

Interior y de Justicia para ese entonces), produce los primeros materiales

de orientación para el proceso de implementación de la formación y

nombramiento de Conciliadores en Equidad, razón por la cual, las UMC

quedan sujetas a la regulación nacional en materia de Justicia en Equidad.

• Desde la promulgación de la Ley 497 de 1998, el Consejo Superior de la

Judicatura reglamentó los procesos de elección y posesión de jueces de

paz y de reconsideración, como desarrollo de la Jurisdicción Especial de

Paz. Esta reglamentación nacional ha hecho que Bogotá tenga que

formular criterios para su implementación local. La tercera generación de

jueces de paz se convocó por vía del Acuerdo Distrital 552 de 2014 y se

realizó la convocatoria a elecciones de Jueces de Paz y Reconsideración,

Capítulo 4 71

con lo cual se eligieron y posesionaron 114 Jueces de Paz y de

Reconsideración.

• Formulación del concepto de Sistema Distrital de Justicia (SDJ) como “el

eje articulador de todas las expresiones de justicia formal o comunitaria en

el Distrito Capital, de manera que los programas, instancias y

equipamientos que existen para tal fin deberán contemplar o considerar la

presencia de los operadores jurídicos comunitarios, de acuerdo con

lineamientos claros de política pública que generen un discurso integrador”

(Subsecretaría de Seguridad y Convivencia, 2012). Este enfoque abrió el

SDJ allende las entidades distritales, al considerar que “las comunidades

son el escenario central y natural de las actuaciones de los operadores del

Sistema Distrital de Justicia” (Subsecretaría de Seguridad y Convivencia,

2012), lo cual debía aportar en la consolidación de un modelo de justicia de

proximidad que desde los operadores de justicia en equidad agilicen,

dinamicen y se resalte a su vez el SDJ en las distintas localidades de

Bogotá.

• Durante el cuatrienio 2012 – 2016 se estructuró un programa enfocado en

la adecuación del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes

(SRPA), a los criterios de las normas de garantía de derechos en clave de

justicia juvenil. Se trabajó articuladamente con los operadores de justicia

del SRPA (ICBF, Fiscalía General de la Nación, Defensoría del Pueblo,

Consejo Superior de la Judicatura, entre otros), con la finalidad de

reglamentar la aplicación del principio de oportunidad e implementar el

Centro Distrital de Prácticas Restaurativas.

• Implementación del primer programa de acceso a la justicia local, a través

de la articulación de Sistemas Locales de Justicia en diez localidades.

• En 2016 se creó el Sector Seguridad, Convivencia y Justicia de la

Administración, ubicado a nivel de la Secretaría que lleva su mismo


nombre y dentro de la cual se creó la Subsecretaría de Justicia, la cual

tiene la misión de brindar a los operadores y entidades relacionadas con el

acceso a la administración de justicia un espacio institucional que les

recoja, al tiempo que brinde orientaciones que permitan organizar la oferta,

superar la dispersión institucional y robustecer la prestación de servicios de

justicia de cara a la ciudadanía.

• Desde el año 2003, se expidió el decreto 503 de 2003, a través del cual

entró en vigor el Plan Maestro. De esto se hablará extensamente en uno

acápite posterior. De momento, baste decir que esta estructura institucional

empezó a configurarse desde el primer gobierno de Peñalosa, pero es sólo

hasta finales del segundo gobierno de Mockus que es promulgado.

4.2. Resultados e impactos

La justicia en Colombia afronta serios problemas que se manifiestan en la

incapacidad del sistema de brindar respuestas oportunas e idóneas a los

conflictos. Los problemas tienen que ver con la baja capacidad de respuesta ante

los delitos, la congestión, la selectividad, la desproporcionalidad, la

revictimización y la percepción de la injusticia de las decisiones adoptadas

(García, Rodríguez y Uprimny, 2006).

En relación con el acceso a la justicia, se constata la existencia de barreras para

la reclamación de amparo de sus derechos o sus necesidades especiales de

atención. A continuación, se presentará una breve caracterización que expresa

los problemas de la justicia en Bogotá.

4.2.1. Cómo está la justicia capitalina

Frente a la operación de la justicia en la ciudad, puede mencionarse que Bogotá

cuenta con la mayor inversión y los mayores equipamientos de justicia en el país,

pero la respuesta que ofrecen es insuficiente debido a los bajos niveles de

coordinación interinstitucional (Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., Plan Distrital de

Capítulo 4 73

Desarrollo Bogotá Mejor Para Todos, 2016), lo que se profundiza debido a que ni

orgánica ni funcionalmente han existido escenarios eficaces que estimulen la

coordinación entre operadores de justicia de los niveles nacional, distrital y local.

Según el Plan de Desarrollo 2016 - 2020: “Bogotá cuenta con operadores de

justicia formal, no formal y comunitaria que, aunque actúan en el marco de sus

competencias, presentan un nivel muy bajo de articulación entre sí. La ausencia

de un modelo que establezca de manera clara el nivel de coordinación que debe

existir entre los diferentes tipos de justicia y actores (nacionales, distritales y

locales) impide hablar en la práctica de un Sistema Distrital de Justicia” (Alcaldía

Mayor de Bogotá D.C., 2016, P. 174).

Los efectos de una oferta entrópica de la justicia en Bogotá se constatan en los

bajos niveles de confianza en el sistema de justicia. En la encuesta de percepción

del segundo semestre de 2018, la Cámara de Comercio preguntó por la

calificación que la ciudadanía le daba al Sistema de Justicia en su conjunto,

resultando que la calificación buena se ubicó en un 11%, regular en un 28% y

mala en un 62% (CCB, 2018).

Ante la pregunta sobre qué priorizar para mejorar la seguridad en Bogotá, para

2016, “los ciudadanos consideraron, así como en la medición de 2015, que la

acción más importante es mejorar la justicia (33%)” (CCB, 2016, p. 33). Sin

embargo, para la encuesta 2018, los ciudadanos consideraron con un 24% que la

principal acción debe consistir en acabar con la corrupción de la policía, y mejorar

la justicia se ubicó en segundo lugar, con un 14%. En todo caso, lo anterior

contrasta con el 9% de quienes afirmaron que era necesario el aumento del pie

de fuerza de la Policía Nacional (CCB, 2018), lo cual permite colegir que a la

ciudadanía bogotana le preocupa el acceso a la justicia como condición para

sentirse seguros.

El aumento de la oferta de justicia no ha logrado brindar las respuestas que la

ciudadanía necesita. Y es que ante una amplia gama de programas y entidades

que desarrollan acciones enmarcadas en el acceso a la justicia, la ausencia de


liderazgo salta a la vista. Precisamente, es paradójico que ante una mejor

infraestructura institucional para la gestión de las políticas de acceso a la justicia,

los resultados sean tan magros13.

4.3. Plan Maestro de Equipamientos en Seguridad, Convivencia y Justicia

Es una norma urbanística que define las reglas de distribución, de ocupación del

suelo y de organización de inmuebles. El Plan Maestro de Equipamientos para

Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia hace parte del conjunto de Planes

Maestros que se derivan del Plan de Ordenamiento Territorial, desarrollando los

criterios de planeación urbanística, destinación de zonas y lugares para el

aprestamiento de los equipamientos para el acceso a la justicia, según la norma

urbana que define cargas urbanísticas, conceptos de uso del suelo y criterios de

accesibilidad ciudadana a la prestación de servicios de justicia.

Asimismo, clasifica los servicios de seguridad ciudadana, defensa y justicia como

servicios urbanos básicos, pertenecientes al sistema de equipamientos del

Distrito Capital.

El Plan Maestro es una planeación de las inversiones que reconoce que la

distribución de los equipamientos de justicia y seguridad de la ciudad por

localidades no es equitativa (Pedroza, 2019).

13 La Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia debe “liderar el fortalecimiento de los mecanismos de justicia formal, no formal y comunitaria y coordinar con la rama (judicial) la prestación eficaz de la administración de justicia” (CCB, 2016, p. 37). En 2018, la encuesta de la Cámara de Comercio enfatiza en que “el sistema de justicia sigue siendo la institución que debe renovarse para mejorar la seguridad, pues el 85% de los ciudadanos tiene una opinión desfavorable del mismo” (CCB, 2018, p. 37). En ese sentido, esta encuesta afirma que “la percepción de la justicia está directamente ligada a la percepción de seguridad. Hay una oportunidad de gestionar temas relacionados con el sistema judicial” (CCB, 2018, p. 40).

Capítulo 4 75

4.3.1. Objetivos del Plan Maestro

Consolidar a través de los equipamientos un modelo territorial desconcentrado en

la Ciudad-Región que, articulado con las demás estrategias definidas por las

políticas de seguridad y convivencia, permita reducir en el Distrito los riesgos

contra la vida, la integridad personal, el patrimonio de las personas y la seguridad

del Estado, en aras de garantizar las condiciones de desarrollo y convivencia a

través del fortalecimiento de los procesos de cultura ciudadana, coordinación

interinstitucional y corresponsabilidad.

El objetivo se cumple a través de la determinación de la oferta de equipamientos

destinados a la prestación de esos servicios a fortalecer la construcción y

consolidación de la estructura urbana, con base en la adecuación de la oferta de

equipamientos en relación con (i) la localización de la demanda, (ii) los déficits

existentes, y (iii) la mejor distribución en función de la estrategia de ordenamiento

del Distrito Capital y en el marco de una adecuada integración con la región.

El Plan Maestro definió qué son las casas de justicia, las autoridades de policía,

los centros de convivencia, las comisarías de familia, la conciliación, las

inspecciones de policía, los jueces de paz, la mediación, los mediadores

comunitarios, los promotores de convivencia, las unidades de apoyo para la

justicia comunitaria, las unidades de mediación y conciliación y las unidades

permanentes de justicia.

También, sentó las bases para la formulación del Sistema Distrital de Justicia, lo

cual resulta ser sumamente importante porque, a partir de definir la red de

equipamientos de justicia, incorpora un título dirigido a establecer lineamientos de

política en materia de Resolución Pacífica de Conflictos, estableciendo así

criterios descriptivos relativos a la integración de la Justicia Comunitaria y la

formulación (no desarrollada materialmente) de los Centros de Convivencia.

Este Plan Maestro también dedica un extenso título en definir los aspectos

coercitivos, dentro de los cuales sitúa a las Comisarías de Familia, las Unidades


Permanentes de Justicia y las Inspecciones de Policía, Investigación y

judicialización.

Cuatro años después se subrogó el Plan Maestro, a través del Decreto 563 de

2007, a partir de un estudio diagnóstico orientado a incorporar aspectos

ambientales, de priorización de inversiones, indicadores de seguimiento al Plan, y

acuerdos logrados en mesas interinstitucionales. Una de sus consideraciones

afirma que:

se identificó una distribución inequitativa en el territorio de los equipamientos de

seguridad, justicia y atención de emergencias en la ciudad, lo que trae como

consecuencia dificultades en la accesibilidad espacial de la población, déficit en la

oferta institucional de servicios, baja correspondencia entre el perfil de los

equipamientos y los servicios requeridos con relación a las necesidades actuales

y futuras de la población, así como alta vulnerabilidad y riesgo frente a los tiempos

de respuesta actuales frente a una situación de emergencia (Decreto 563 de

2007).

A partir de lo anterior, como objetivo general del Plan Maestro, se definió el

propósito de

consolidar a través de los equipamientos un modelo territorial desconcentrado en

la Ciudad-Región, que articulado con las demás estrategias definidas por las

políticas de seguridad y convivencia, permita reducir en el Distrito los riesgos

contra la vida, la integridad personal, el patrimonio de las personas y la seguridad

del Estado, en aras de garantizar las condiciones de desarrollo y convivencia a

través del fortalecimiento de los procesos de cultura ciudadana, coordinación

interinstitucional y corresponsabilidad (Decreto 563 de 2007).

Y, a renglón seguido, planteó que el cumplimiento de este objetivo está

determinado por los factores de ordenamiento del distrito y la adecuada

integración con la región.

La modificación al Plan Maestro, que en sus objetivos específicos plantea que, a

partir de él, se definen los parámetros para la construcción de un Sistema

Capítulo 4 77

Territorial de Seguridad y Justicia coherente con las localidades de Bogotá, se

basa en la consideración de aspectos urbanísticos y arquitectónicos que buscan

definir las condiciones para la ubicación de equipamientos, habida cuenta de las

limitaciones de suelo de la Ciudad.

De la misma forma, establece que su espíritu es el de

desconcentrar la oferta institucional de justicia. (…) para acercar la oferta a los

sitios de residencia de la población bajo criterios de economía ambiental,

equilibrio funcional del territorio, accesibilidad social y preservación del medio

ambiente (Decreto 563 de 2007).

No obstante, en relación con lo funcional, los criterios del Plan continúan siendo

más o menos los mismos que los que habían sido planteados en el Decreto 503

de 2003, salvo la unificación de las clasificaciones de Prevención, disuasión e

inteligencia, con las de resolución pacífica de conflictos, y las clasificaciones de

Investigación con las de Judicialización. Lo anterior puede apreciarse en la Tabla

No. 2

Tabla No. 2

Estructura Decreto 503 de 2003 Estructura Decreto 563 de 2007

• Prevención, disuasión e inteligencia

• Resolución pacífica de conflictos

• Atención de emergencias

• Coerción

• Investigación

• Judicialización

• Penalización y resocialización

• Prevención y resolución pacífica de conflictos

• Prevención y Atención de Emergencias

• Coerción

• Investigación y judicialización

• Penalización y reeducación

Principales aspectos de la estructura del Plan Maestro en sus dos versiones. Elaboración propia.

4.3.2. Sobre su implementación

Frente a la competencia sobre la implementación del Plan Maestro, tal como

aparece en la parte considerativa de los decretos que plasman el Plan Maestro, la

entidad formuladora fue el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

Sin embargo, la entidad con la responsabilidad específica de implementar las

directrices del Plan Maestro fue la Secretaría Distrital de Gobierno.


En consecuencia, las entidades concernidas en este Plan Maestro se

encontraban dentro de la estructura orgánica de la Secretaría de Gobierno,

específicamente dentro de la Subsecretaría de asuntos para la Seguridad y la

Convivencia Ciudadana, y dentro de ésta, en

a. La Dirección de Seguridad: un equipo denominado genéricamente “Plan

Maestro”, con la responsabilidad de articular con el Fondo de Vigilancia y

Seguridad, lo referente a financiación;

b. La Dirección de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia: los proyectos de

inversión que implementaban el Sistema Distrital de Justicia, a partir de la

coordinación distrital de las Inspecciones de Policía, Consejo Distrital de

Justicia, Unidades de Mediación y Conciliación, el Programa Distrital de

Casas de Justicia, y la Unidad Permanente de Justicia –UPJ, así como

frente al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, y

c. El Fondo de Vigilancia y Seguridad, que, aunque no dependía

orgánicamente de la subsecretaría de seguridad y convivencia, sí

coordinaba con ésta toda la inversión para seguridad y justicia.

Al interior de la Secretaría de Gobierno, como cabeza de sector, y de acuerdo con

el Sistema Integrado de Gestión, se alojaba el proceso misional de

Direccionamiento Estratégico del Sistema Distrital de Justicia, mediante el cual se

definían las políticas de operación y procedimientos específicos del (i) Consejo

Distrital de Justicia, (ii) Unidad Permanente de Justicia (UPJ), (iii) Unidades de

Mediación y Conciliación, y (iv) Inspecciones de Policía.

De este modo, entidades como las Comisarías de Familia no están dentro de esta

estructura, debido a que por un cambio en la concepción de sus funciones y

objetivos éstas salieron del sector gobierno para adscribirse a la Secretaría

Distrital de Integración Social.

Capítulo 4 79

Incluso, el Programa de Justicia de Género, que nació como cabeza de sector en

la Secretaría de Gobierno, quedó adscrito ulteriormente a la Secretaría de la

Mujer, por unidad de materia y competencia en asuntos de mujer y género.

Es importante resaltar que, de acuerdo con la creación del Sector Seguridad,

Convivencia y Justicia, en cabeza de la Secretaría Distrital que lleva el mismo

nombre, todos los componentes del Sistema Distrital de Justicia fueron

trasladados a la nueva entidad, salvo las Inspecciones de Policía y el Consejo

Distrital de Justicia, los cuales permanecen en la Secretaría de Gobierno.

Con la creación del nuevo sector de Seguridad, Convivencia y Justicia, el Fondo

de Vigilancia y Seguridad empezó su liquidación, con lo cual los recursos para la

financiación de los equipamientos de justicia pasaron a ser del presupuesto

corriente de la entidad.

4.3.3. Análisis descriptivo

El Plan Maestro es un instrumento de la política pública de acceso a la justicia

que (i) ordena la política pública en materia de justicia, (ii) con base en normas

urbanísticas, desde las cuales pretende consolidar un modelo territorial de oferta

institucional desconcentrada, y (iii) que parte de reconocer la justicia como un

servicio público.

A continuación, se explican cada uno de estos elementos:

El Plan Maestro (i) ordena la política en el sentido de que con su formulación se

acompasan normas expedidas con anterioridad, de modo que las disposiciones

contenidas en planes de desarrollo o programas nacionales con aplicación en el

Distrito, o programas de creación específicamente distrital, se ajustaran a fin de

apuntar al cumplimiento de objetivos más homogéneos.

De otra parte, con su formulación se ordenan disposiciones expedidas

posteriormente, en lo que refiere a aprestamiento de equipamientos, la ampliación

del número de operadores y su presencia territorial, y la relación entre entidades.


En segunda medida el Plan Maestro se reconoce (ii) como una norma que

desarrolla el POT y señala disposiciones urbanísticas que regulan sectores de la

administración tales como el sector gobierno, el sector integración social y,

recientemente, el sector seguridad, convivencia y justicia. De este modo, señala

las especificaciones según las cuales las entidades de estos sectores

administrativos pueden instalar sus equipamientos, habida cuenta de su

clasificación como servicios urbanos.

Mediante estas especificaciones, el Plan Maestro pretende consolidar un modelo

territorial desconcentrado que conduzca a la reducción de los riesgos contra la

vida, la integridad y la seguridad del Estado, a través de la desconcentración de la

oferta institucional de justicia.

Dicho de otro modo, con el Plan Maestro se persigue el objetivo mediato de que,

con la disposición de entidades y operadores para la prestación de los servicios

de justicia, la población cuente con una oferta permanente de regulación de la

seguridad y la convivencia que evite riesgos colectivos.

Finalmente, el Plan Maestro (iii) reconoce la justicia como un servicio público, lo

cual trae implícito un concepto de acceso a la justicia entendido como la facultad

de la ciudadanía de llevar sus conflictos a conocimiento de autoridades

competentes y recibir la prestación de los servicios que conforman la oferta

institucional.

Esta noción del acceso a la justicia establece para el Plan Maestro un objetivo de

ampliación del acceso, interpretado como un aumento en la oferta de servicios de

justicia, cuyo nodo central son los equipamientos de justicia, en el cual se aglutine

la oferta institucional.

La concepción de la justicia como un servicio público, con las connotaciones ya

descritas, justifica su prestación prevalente a los sectores poblacionales más

vulnerables en las zonas marginales, a las que antes del Plan Maestro no llegaba

la oferta institucional por encontrarse concentrada en las localidades del centro de

la ciudad. En este sentido, si la justicia es un servicio que debe prestarse

Capítulo 4 81

prioritariamente a los más vulnerables, se entiende que el instrumento de

ordenamiento territorial establezca cómo y dónde instalar los equipamientos de

justicia (como servicios urbanos básicos), de tal manera que éstos se configuren

como elementos de integración comunitaria.

En resumen, el Plan Maestro ha ocupado un lugar central en la dirección que han

tenido las políticas en materia de justicia, aunque debido a la manera en la que el

Plan Maestro fue concebido e implementado la política pública de justicia no ha

logrado impactos considerables.

Aun cuando el informe de la Secretaría de Hacienda Distrital en el año 2006

menciona, por ejemplo, que “en el caso de las casas de justicia, el problema más

grave es la falta de unidad orgánica y funcional, dado que cada una de las

instituciones que la conforman actúa en forma autónoma” (Secretaria de

Hacienda Distrital, 2006, p. 88), la vocación del Plan Maestro es mantenerse

como “un instrumento ordenador de la estructura urbana, (que) consolide una red

de servicios a nivel regional y contribuya al equilibrio territorial” (Secretaria de

Hacienda Distrital, 2006, p. 88).

Es por esta razón que las respuestas que pudiera ofrecer el Plan Maestro en

términos de la estructuración funcional del Sistema Distrital de Justicia se quedan

sólo en la propuesta de ejecutar fundamentalmente obras de infraestructura14, las

cuales tampoco se han podido ejecutar en su totalidad, debido a los rígidos y

complejos requerimientos en materia de norma urbana, uso dotacional y usos del

suelo, lo cual ha hecho casi imposible que se pueda incrementar el número y tipo

de equipamientos de justicia.

14 “Adecuación de casas de justicia y la construcción de otros centros (...), promover la asignación de dotación básica permanente para las autoridades de policía judicial (...), construir 3 UPJ y 21 centros de atención inmediata (CAI), (…), instalar 488 cámaras de seguridad, crear 2 batallones de policía militar (…), la reubicación de las cárceles La Modelo y el Buen Pastor en los predios de La Picota, en donde se construiría un complejo carcelario con pabellones para hombres y para mujeres e instalaciones para los juzgados penales, y construir una penitenciaría en Cundinamarca (…), construir una ciudadela judicial, donde se concentre la totalidad de los juzgados y oficinas de la rama judicial” (Secretaria de Hacienda Distrital, 2006, p. 89).


Dicho de otra manera, aun cuando el Plan Maestro no se ocupa de orientar y

direccionar el funcionamiento del Sistema Distrital de Justicia, tampoco ha

logrado materializar su propia agenda de “adecuación de la oferta de

equipamientos” (Decreto 503, Artículo 3) desde una perspectiva de ordenamiento

territorial.

4.4. Conclusiones

El recorrido por la política permite entender cuáles son las principales

transformaciones que ha sufrido. Para contextualizar el proceso distrital se hizo

una presentación de los principales problemas que afronta la justicia a nivel

nacional y a nivel de Bogotá.

Esta presentación de los problemas en la justicia afirma la hipótesis de que en

Bogotá los niveles de acceso a la justicia son bajos y que la principal

preocupación ha consistido en reglamentar la provisión de la oferta a partir de la

infraestructura, sin ocuparse suficientemente de la superación de barreras de

acceso, la eficacia de las actuaciones del sistema de la justicia, ni la coordinación

de operadores y servicios de justicia.

Cada alcaldía ha procurado incorporar ajustes y modificaciones en la política de

justicia, introduciendo normas e instrumentos, procedimientos o proyectos de

inversión, sin una preocupación por la organización de los recursos existentes, lo

cual incrementa el desorden institucional y conduce a que se desvanezca el

objetivo de ampliación del acceso a la justicia.

El trasegar de la política de justicia en Bogotá ha mostrado que no se comparten

referentes sobre el quehacer del Estado en materia de la producción e

implementación de políticas públicas sobre justicia.

El Plan Maestro como un instrumento de la política pública de justicia de Bogotá,

recoge la experiencia de varios programas implementados durante la última

década del siglo XX.

Capítulo 4 83

Este instrumento busca dotar a la ciudad de los criterios de organicidad

necesarios para contemporizar con las disposiciones constitucionales de 1991,

pero también para replantear la eficacia de programas que, como el de casas de

justicia, se suscribió con una vocación nacional, y pronto demostró ser

insuficiente en la provisión de respuestas a las realidades de la conflictividad

social colombiana.

El Plan Maestro como un instrumento de política pública que está enmarcado en

lo urbanístico, como instrumento de ordenamiento territorial, pero que proyectó

sus objetivos hacia la consolidación de un modelo territorial de desconcentración

de la oferta institucional en materia de justicia.

Este modelo y la particular forma de orientar la desconcentración de la oferta

descansan sobre una forma de concebir la justicia como un servicio público, lo

cual implica que el acceso a la justicia se entiende como el aumento en la oferta

de servicios de justicia.

5. Análisis de red de la política pública de acceso a la justicia: el caso del Plan Maestro

En el análisis de redes, se hacen visibles dinámicas y relaciones que no son

apreciables a simple vista. El trabajo de mapeo de las redes implica preguntar por

las interacciones que son apenas aparentes, o en las que no se había reparado

previamente.

De ese modo, en el análisis se puede ver la realidad desde la

multidimensionalidad, lo cual implica comprender que las redes “no son una

técnica ni una teoría. Son un enfoque o perspectiva que posibilita acciones para

fortalecer el entramado social, enriquecer las relaciones sociales y potenciar la

dignidad de las personas” (Zapata, 2013, 108).

Esto va en línea con el hecho de que las redes son representaciones de

determinadas formas relacionales, y, por lo tanto, no hay una metodología que

exprese un tipo de realidad objetiva. Dicho de otro modo, a manera de precaución

de método, Bárbara Zapata advierte que “el nombre no es la cosa nombrada y el

mapa no es el territorio” (Zapata, 2013, citando a Bateson, 1972), sino solo una

representación arbitraria del mismo. En ese orden de ideas, el mapeo más que

una técnica con la que se toma la foto de las relaciones para que éstas

permanezcan invariables, es una tarea continua que ha de dar cuenta del

constante fluir de las relaciones sociales (Zapata, 2013).

Así pues, en este capítulo se presenta el resultado de la aplicación del marco

teórico al caso de estudio, en referencia al cual, el análisis da cuenta de un


conjunto de ideas que sostienen la trama de significados en la que los actores se

han encontrado y producido relaciones sinérgicas, de conflicto, de cooperación o

de indiferencia.

En consecuencia, con lo planteado en el tercer capítulo, se presenta el conjunto

de ideas y argumentos presentes en los materiales e instrumentos de la política

pública de acceso a la justicia, y en particular del Plan Maestro.

Así, en un segundo bloque, se mapean los actores y los vínculos que han dado

forma al Plan Maestro y a la política de acceso a la justicia.

Para finalizar, en la tercera parte del capítulo, se consolidan los resultados de

esta aplicación, para resaltar los principales aspectos encontrados, desde una

perspectiva analítica y con visos conclusivos.

5.1. Las políticas dicen mucho más de lo que enuncian oficialmente: de los discursos y los argumentos

Al hacer el recorrido cronológico a través de la política pública de Acceso a la

Justicia en Bogotá se evidencian una serie de transformaciones, que leídas

superficialmente son cambios o ajustes de estrategia. No obstante, en el fondo se

pueden encontrar algunos contenidos que enuncian las creencias, ideas y

significados relevantes a fin de comprender tales transformaciones.

Es aquí donde el aporte interpretativista resulta pertinente, puesto que los

mensajes y enunciaciones contribuyen en la comprensión de lo que subyace a

toda política.

A nivel de los mensajes, se puede establecer que desde que se dio comienzo con

el programa de Casas de Justicia, el mensaje central que inspira este convenio, y

que fue ratificado en decretos posteriores, plantea que

“para garantizar el acceso de la ciudadanía a la justicia se ha desarrollado

una estrategia de desconcentración del Servicio Público de Justicia a través

de Casas de justicia que, situadas en las zonas más densamente pobladas

Capítulo 5 87

de las grandes ciudades faciliten la pronta y cumplida resolución de

conflictos”.

Como se venía percibiendo que la ciudadanía requería respuestas frente a sus

conflictos, de manera, cada vez más intensa, los programas creados para ese

efecto, pronto se desbordaron15.

Así las cosas, se empezó a hablar de autorregulación y respeto a las normas y la

cultura de la legalidad, conectadas con la institucionalidad, en una lógica de

complementariedad. Este mensaje se encuentra refrendado en el decreto 1477

de 2000, por medio del cual se adopta el programa nacional de casas de justicia,

señalando que

“tiene por objeto facilitar a la comunidad el acceso a la justicia,

prioritariamente en zonas marginales, en las cabeceras municipales y en

centros poblados de corregimientos de más de 2.500 habitantes”.

En estas declaraciones normativas, se evidencia una narrativa de proximidad a

las zonas marginales. Esto es, que el acceso a la justicia consiste en que las

personas más pobres puedan contar con el acceso a la prestación de servicios de

justicia, para lo cual éstos deben desconcentrarse.

Por otra parte, hacia el año de 1999 se expidió el decreto 303 que “regula el

funcionamiento del programa de Apoyo a la Convivencia y la Seguridad

Ciudadana”. Como parte de su motivación, se expresa en esta norma que su

finalidad es

“Contribuir al mejoramiento de la convivencia ciudadana y a la disminución

de los niveles de violencia e inseguridad en el Distrito Capital, mediante el

programa de Acercamiento de Justicia, el cual busca aumentar la oferta de

Servicios Judiciales y fortalecer las formas sociales de resolución de

15 “Podemos decir que las iniciativas que se tomaron a finales del siglo pasado con el surgimiento de programas como unidades de mediación, casa de Justicia aquí en Bogotá se quedaron cortas, porque la problemática social sobrepasó a la oferta institucional”. (Cárdenas, 2015).


conflictos ofreciendo mecanismos de justicia más próximos al ciudadano

para lograr celeridad en su aplicación”.

Los términos proximidad y celeridad parecen ser más propios de un lenguaje de

mercado que de una perspectiva de derechos.

Sin embargo, estos programas seguían siendo frágiles por cuanto la oferta no

daba abasto para la regulación de los conflictos de manera eficaz16.

En todo caso, la recurrencia de la noción de aumento de la oferta se va a

mantener hasta la expedición del decreto 309 de 2002, en el cual también se

“busca aumentar la oferta de servicios judiciales (apoyándolos en procesos

de capacitación y fortalecimiento técnico), y reforzar las formas sociales de

resolución de conflictos ofreciendo mecanismos de justicia más próximos al

ciudadano para lograr celeridad en su aplicación”.

Incluso, el argumento de la persona que diseñó el Plan Maestro fue presentado

de la siguiente manera:

“La lógica que estructuraba la ciudad en el POT era una lógica que nos decía que

la distribución de la ciudad por localidades no era equitativa. (…) La filosofía (del

POT) es que Bogotá no podía seguir creciendo, sino que la ciudad debía contener

su desarrollo y tenía que tener un crecimiento mucho más concentrado. Sin

embargo, ya el territorio era suficientemente grande y se encontraba que la

distancia constituía una barrera de acceso a los servicios, o sea que no había

equidad territorial. Entonces si no había equidad territorial había que analizar el

tema. Esa filosofía nos la compramos completica, quedamos convencidos

de que eso era verdad y bajo esa estructura diseñé el Plan Maestro”

(Pedroza, 2019).

16 “Entonces, la convivencia se impulsó, ya la comunidad exigía respuesta para la regulación o autorregulación de las conflictividades, y al no existir los esquemas de autorregulación pues se acude a la institucionalidad y la oferta fue un momento importante e interesante, pero después se evidencia que se quedó cortísima, demasiadamente cortísima, y pues, se empezó a transgredir la norma de una manera más preocupante y alarmante y la oferta institucional en cabeza de programas que preparaban a la ciudadanía para manejar sus propios conflictos pues, se iban quedado estancados y muy cortos” (Cárdenas, 2015).

Capítulo 5 89

En esta perspectiva se va construyendo una narrativa que afirma que acceso a la

justicia es el aumento de la oferta de servicios de justicia, lo cual pareciera ir

por un camino diferente respecto de la narrativa de la justicia como proximidad a

las zonas marginales.

Si bien las ideas y mensajes hacen un énfasis en reconocer que la justicia es un

servicio público, difieren sutilmente en cómo se entiende el acceso. Para una, el

acceso es proximidad a zonas pobres, mientras que, en la otra, el acceso es el

aumento de la oferta.

Esta diferencia sutil tiene un ingrediente adicional, y es que, en la segunda, la

oferta justicia se pone en juego con variables asociadas a la convivencia

ciudadana y a la violencia e inseguridad urbanas. Por lo anterior, el problema de

la justicia, así entendido empieza a complejizarse y a no ser sólo un asunto de un

solo camino interpretativo.

Un elemento adicional, que ayudó a decantar la significación de la

desconcentración territorial tuvo que ver con la mala calificación de la encuesta

Doing Buissines del Banco Mundial, por las implicaciones en materia de comercio

que esto acarreaba para la ciudad más importante del país. Dicho en otras

palabras, se necesita del acceso a la justicia porque su ausencia va en contra del

desarrollo económico y financiero de la ciudad.

Para contar con evidencia empírica que permitiera determinar si las Casas de

Justicia eran, efectivamente la alternativa que Bogotá necesitaba, Econometría

(S.f.) hizo una evaluación del programa. Adicionalmente a lo que ya se entendía

en relación con la proximidad, al interior de las casas de justicia no había una

comprensión ni apropiación de los argumentos que sostenían la operatividad del

modelo de articulación:

“Los funcionarios públicos consideran que cuando el fiscal le pasa el caso al

comisario le está echando carga encima, o sea, es un desgraciado, no es en

realidad un trabajo armónico, sino que todo el mundo se deshace de la


obligación, eso hizo que las casas de justicia se convirtieran en las zonas de

castigo de los funcionarios públicos (…)” (Pedroza, 2019)

La conclusión condujo a que se tuviera que pensar el rediseño de la estrategia de

las casas de justicia. Esta idea encontró tiempo después, una reafirmación en

palabras de la viceministra de promoción de la justicia, del Ministerio de Justicia y

del Derecho, Ana María Ramos, quien afirmó que las Casas de Justicia operan

como “inquilinatos institucionales”17, por cuanto no existen modelo de gestión

armónicos entre las entidades que hacen presencia en una misma casa. “entre

funcionarios ni siquiera llegan a conocerse, ni mucho menos, logran conocer

exactamente cuáles son las competencias de las demás entidades que están allí

y son sus vecinos”.

Esto permite entender que el propósito de que las casas de justicia de facilitar el

acceso a la justicia, se desvanece, dejando ver que lo que ofrecen es la ilusión

del acceso al funcionario para radicar algunos asuntos con expectativa de

solución, pero no como una garantía concebida como un derecho fundamental.

En el 2003 se crea el Plan maestro de Seguridad, Defensa y Justicia, con el

decreto 503. Este es un instrumento de planificación que desarrolla y

complementa al Plan de Ordenamiento Territorial –POT- del Distrito Capital en lo

que corresponde a la ubicación de los equipamientos, la administración, gestión y

control de los servicios de seguridad, justicia y defensa, con el fin de garantizar la

prestación, cobertura y accesibilidad adecuadas a esos servicios en todo el

territorio de la ciudad.

Según su objetivo general, el Plan Maestro

“busca consolidar a través de los equipamientos un modelo territorial

desconcentrado en la ciudad-región, que permita reducir los riesgos contra

la vida, los intereses personales y patrimoniales de los ciudadanos y la

17 Término usado en su intervención en el acto de apertura del IV encuentro Distrital de Operadores y Actores de Justicia, llevado a cabo en el Teatro Royal Center, el 16 de diciembre de 2015.

Capítulo 5 91

seguridad del Estado, garantizando condiciones de desarrollo y

convivencia, a través del fortalecimiento de los procesos de cultura

ciudadana, resistencia civil no violenta y atención a emergencias”.

Este Plan Maestro, incorpora lo que denomina un “Modelo Integral de Seguridad

Ciudadana, Defensa y Justicia”, el cual se propone “fortalecer la construcción y

consolidación de la estructura urbana, con base en la adecuación de la

oferta de equipamientos en relación con i) la localización de la demanda, ii)

los déficits existentes y iii) la mejor distribución en función de la estrategia

de ordenamiento del Distrito Capital y en el marco de una adecuada

integración con la región”.

“También se estructura con el fin de apoyar las acciones de mejoramiento

integral de barrios y desarrollos incompletos, mediante la localización de

equipamientos, mediante la localización de equipamiento de carácter zonal y

vecinal en áreas periféricas, atendiendo no sólo el cubrimiento del servicio

que se presta, sino en condición del Equipamiento como Elemento de

Integración Comunitaria”.

Resulta llamativo ver cómo la formulación del Plan Maestro representa una

síntesis entre las dos narrativas ya resaltadas, en la que emerge un significado

común del tipo el acceso a la justicia está representado en equipamientos

que representan un elemento de integración comunitaria.

En la modificación del Plan Maestro, el Decreto 563 de 2007, por el cual se

subroga el Decreto 503 de 2003, señala lo siguiente en relación con las tipologías

para la convivencia:

“Los equipamientos de convivencia se consideran como elementos de

consolidación del tejido social que desarrollan y promocionan mecanismos de

resolución de conflictos cuyo objetivo es acercar la justicia al ciudadano, asociado

a procesos comunitarios, cercanos a la población residente; de esta manera se

concreta su papel en la escala zonal complementario a zonas predominantemente

residenciales”.

http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=11059#0


En paralelo con el papel central de los equipamientos, el Plan de Desarrollo 2012

– 2016 Bogotá Humana, posicionó la idea

“(…) del acceso a la justicia formal, no formal y comunitaria, de manera que se

generen espacios de confianza, se trabaje en el fortalecimiento de políticas

públicas orientadas a garantizar los derechos de todas y todos, se acaten las

leyes y normas que propenden por su cumplimiento y se optimicen las actitudes y

comportamientos a favor de un mejoramiento de la situación de los derechos

humanos en la ciudad” (Artículo 13).

Nótese la incorporación del término confianza, el cual se articula con la

concepción de consolidación del tejido social, lo cual implica el rol de las

instituciones en el tejido social. Otra forma de entender la proximidad. Este

planteamiento es desarrollado por el programa Fortalecimiento del acceso a la

justicia formal, y promoción de la justicia no formal y comunitaria, el cual se

propuso

“Mejorar la oportunidad y la calidad de los servicios de justicia formal, no formal y

comunitaria a través de las comisarías de familia, bajo los enfoques de género y

diferencial, y así garantizar la intervención integral para la protección de las

personas y la restitución de sus derechos, a través del Sistema Distrital de

Justicia Alternativa, Casas de Justicia, Unidades de Medicación, Conciliadores en

Equidad, Comisarías de Familia, bajo los enfoques de género diferencial, así

como el apoyo a la jurisdicción policiva”.

A catorce años de la formulación de esta norma, empieza a verse una variación

en la manera en la que se expresa la narrativa de acceso a la justicia. En el

marco de la creación del Plan de Desarrollo “Bogotá Mejor Para Todos” (Anexo

G), el factor de cobertura es mucho más notorio:

“La ubicación de los equipamientos existentes obedeció a decisiones de

coyuntura y no a criterios de cobertura y distribución espacial determinados

por sus funciones.

“(…) No obstante, a pesar de la existencia de un Plan Maestro desde el año 2006

(Sic), hoy se encuentran equipamientos de justicia que siguen presentando los

Capítulo 5 93

mismos problemas señalados hace 10 años. La ubicación de ellos actualmente

no responde, en su mayoría, a las necesidades de justicia de la ciudad,

dejando ciertas zonas desprotegidas y concentrando la oferta en puntos

concretos de la ciudad” (Bogotá Mejor Para Todos, 2016, P. 175).

En consecuencia, se formuló en septiembre de 2016 un proyecto de inversión

para la implementación de “nuevos y mejores equipamientos de justicia para

Bogotá”.

En este proyecto de inversión se adoptó la definición que el Plan Maestro (aún

vigente) incorpora de las casas de justicia, en tanto, equipamientos. Las define

como

“Centros multiagenciales de información, orientación, referencia y prestación de

servicios de resolución de conflictos, donde se aplican y ejecutan mecanismos de

justicia formal y no formal. Con ellas se pretende acercar la justicia al ciudadano,

orientándolo y facilitándole el uso de sus servicios de justicia.”

De tal manera, puede interpretarse la aparición de una extensión del significado

común ya presentado, en el sentido en el que, sin desvirtuar lo referente a los

equipamientos como elementos de integración comunitaria, se plantea que

garantizar el acceso a la justicia significa poner en funcionamiento y a

disposición los equipamientos necesarios para que las entidades presten

sus servicios a la ciudadanía.

Además de esta prevalencia del equipamiento como el centro del fortalecimiento

a la justicia en el Distrito, se encuentra que el propósito de los equipamientos está

signado por la mayor cobertura.

Resulta interesante ver cómo el término confianza (institucional) que operó como

una variable nueva introducida por el Plan de Desarrollo de Bogotá Humana es

retomado con mucha fuerza por la siguiente administración, y será el eje de su

meta de Plan de Desarrollo.


“Teniendo en cuenta que uno de los principales problemas de la ciudad está en la

baja percepción que tienen los ciudadanos sobre la efectividad de la

justicia, así como un desconocimiento de las rutas de acceso al sistema, se

buscará consolidar el Sistema Distrital de Justicia e incrementar y mejorar los

mecanismos de denuncia” (Bogotá Mejor Para Todos, 2016, P. 179).

Así, la meta formulada por el Plan de Desarrollo Bogotá Mejor Para Todos, indica:

“Aumentar en 17 puntos porcentuales las personas que denunciaron el delito del

que fueron víctima”.

Como se ve hasta este punto, los argumentos que se van consolidando como el

fundamento de la política de justicia, son formas de entender el mundo y la

realidad, historias (escenarios y argumentos) que subyacen a los supuestos en

las formulaciones de Política Pública, en situaciones en los que persisten las

incertidumbres, y la complejidad.

Como los mitos, estos supuestos son eficaces porque logran traducirse en

decisiones y cursos específicos de acción política. Esto es, porque adquieren

materialidad gracias a la mediación, negociación, disputa, en la que los

profesionales y actores de política se juegan la predominancia de su forma de ver

la realidad e intervenirla. De esto se ocupa el siguiente acápite.

5.2. Actores e interacciones

En el sentido en el que se viene analizando, vale la pena reafirmar que los

actores en su constante interacción han definido el desarrollo de la política

pública. Lo anterior exige entender que éstos no son actores definidos por una

naturaleza invariable, sino que se evidencian constantes movimientos que hacen

que quienes han estado en el campo del análisis académico del campo de la

justicia, en momentos específicos del devenir de la política, hayan ocupado

cargos directivos o consultivos en la estructura del gobierno de la ciudad o del

nivel nacional.

Capítulo 5 95

En el presente acápite se analiza la red de la política pública, mediante la cual se

podrá dar cuenta de las interacciones que han definido lo que actualmente es la

política pública de justicia representada en el Plan Maestro.

La manera de analizar la red de política es a través del método de mapeo de

redes egocéntricas. En este sentido, se definió un marcador de contexto,

relacionado con el tipo de indagación que se hace, y frente a la categoría de

agrupación de actores, se establecieron cuatro cuadrantes. Finalmente, la

ubicación de los actores, respecto del nodo central de la red, se hace calculando

la proximidad mediante círculos concéntricos que indican qué tanta cercanía

presenta.

Así las cosas, el esquema de la gráfica del mapa de red es de la siguiente forma:

Figura. 4. Esquema para el mapeo de la red de la Política Pública. Elaboración propia con base

en Zapata (2013)


Como se aprecia, el marcador de contexto define la pregunta respecto de la cual

aparecen los actores en el mapa. Para este caso, el marcador de contexto es:

Entidades con incidencia en la formulación del Plan Maestro.

Según la naturaleza de los actores que pueden aparecer en el mapa, se realiza

una división en cuatro cuadrantes en los cuales se ubican las Entidades

Estatales, los Actores Académicos, las Entidades de Cooperación Internacional, y

los Actores Privados.

Figura 5. Mapa de entidades incidentes en la formulación del Plan Maestro

Capítulo 5 97

La primera gráfica de la red, representa la posición de las entidades respecto de

la formulación del Plan Maestro.

En este mapa aparecen la Alcaldía Mayor de Bogotá, a través de la Secretaría

Distrital de Gobierno y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el

Ministerio del Interior y de Justicia, la Rama Judicial y la Fiscalía General de la

Nación. Así mismo, algunos de sus programas más representativos.

Aparecen, del lado de la cooperación internacional, la USAID y el Banco Mundial.

De parte del sector privado la Corporación Excelencia en la Justicia y

Econometría. Y desde la academia el CENDEX de la Universidad Javeriana.

Una característica general que estará presente en todo el análisis ya empieza a

apreciarse aquí: Tiene que ver con la concentración de actores estatales, lo cual

contrasta con la escasa presencia de actores académicos, de cooperación o

privados. Sin embargo, como se verá más adelante, la incidencia de la

cooperación o la academia es significativa, en especial por cuanto éstos buscan

incidir en los tomadores de decisiones en el Estado.

En ese momento se decide evaluar el programa de casas de justicia, para lo cual

se contrata a la Corporación Excelencia en la Justicia y a Econometría, y se

concluye que las casas de justicia no lograban su cometido.

Desde esa perspectiva, se empezó a desconcentrar la oferta de justicia sin tomar

como epicentro a las casas de justicia, que era la tendencia que venía

impulsándose por parte de la estrategia de apoyo a la paz de la USAID, y

operada por Checchi. Esta decisión supuso un conflicto entre el propósito del

Distrito y los objetivos de USAID, lo cual derivó en un escenario de tensión y

posteriormente de negociación con Anette Pearson, la coordinadora del programa

de casas de justicia.

La negociación condujo a que se involucrara al Ministerio del Interior y de Justicia

para que se firmara un convenio específico con Bogotá, rediseñándose la manera


en la que se integran las casas de justicia y los centros de convivencia. “Ese fue

el primer ejercicio para la distribución territorial de la oferta local” (Pedroza, 2019).

La presión ejercida llevó a constituir escenarios de negociación y concertación

para establecer los criterios de tal proceso de desconcentración. En el siguiente

periodo, se ve la necesidad de incorporar el concepto de Sistema Distrital de

Justicia, como la única manera de sostener escenarios de gestión de los

Figura 6. Mapa de actores e interacciones en la formulación del Plan Maestro

Capítulo 5 99

conflictos y las situaciones que se iban presentando en la implementación de las

medidas del Plan Maestro.

Como se ve en la figura 7., las tensiones se incrementaron entre los actores

académicos, de cooperación internacional, privados, e, incluso, al interior del

campo de entidades estatales.

Figura 7.: Mapa de actores, interacciones e incidencia mutua en la implementación del Plan Maestro


De esa manera, fue necesario que tuviera lugar un ejercicio de negociación con la

Rama Judicial en el que el Distrito le “devolvía” los expedientes de comisiones

judiciales que estaban siendo remitidas a los inspectores de policía, bajo el

argumento de que la creación de los jueces de administrativos, de descongestión

y de pequeñas causas eran los que debía hacerse cargo de las comisiones

judiciales, y que, como la Rama no creó tales despachos, el Distrito no podía

seguir asumiendo la carga desproporcionada de tales procesos.

De la misma manera, se tuvo una relación de tensión con la Directora Seccional

de Fiscalías, Ana Melba Mogollón, por la manera de disponer territorialmente las

URI (Unidades de Reacción Inmediata).

Por ese mismo periodo, tuvo lugar una consultoría que contrató el Distrito con el

Centro de Proyectos para el Desarrollo -CENDEX- de la Pontificia Universidad

Javeriana, cuyo objeto fue la propuesta de organización de los procesos y

procedimientos de las Unidades de Mediación y Conciliación -UMC-. Estos

procedimientos eran los de sensibilización y formación comunitaria en materia de

mediación y conciliación en equidad (Cárdenas, 2015).

Valga la pena mencionar también el hecho que la Cámara de Comercio de

Bogotá venía formando conciliadores en equidad, que, una vez avalados por el

Ministerio obtenían su nombramiento por parte del Tribunal Superior de Bogotá, e

incrementaban la oferta de justicia del Distrito.

Paralelamente a este proceso, desde el 2003 se convocó a las primeras

elecciones de jueces de paz y de reconsideración, de tal manera que la oferta de

justicia se incrementaba, sin mucho criterio de organización ni coordinación, y eso

era lo que se pretendía ordenar con la expedición del Plan Maestro.

Entonces, como se ve en la Figura 7., USAID desde la cooperación internacional,

Corporación Excelencia en la Justicia y Econometría desde el sector privado,

ejercieron la mayor presión para que se estableciera el lineamiento de

desconcentración de la oferta de justicia.

Capítulo 5 101

Y luego como se ve en la Figura 7., la presión recayó sobre la Secretaría de

Gobierno y el Departamento Administrativo de Planeación Distrital,

incrementándose la complejidad. Esta situación se presentó como parte de una

serie de medidas a través de las cuales se buscaba reglamentar el proceso de

nombramiento de conciliadores en equidad por parte del Ministerio del Interior y

de Justicia, para lo cual contrató a Partners para producir la cartilla con criterios

para la implementación de la conciliación en equidad.

De otra orilla, la Escuela de Justicia Comunitaria de la Universidad Nacional de

Colombia -EJCUN- desarrollaba su propuesta de construcción social de la justicia

en equidad, a través de un convenio de cooperación, con el Ministerio del Interior

y de Justicia, financiado con recursos internacionales.

El CENDEX de la Universidad Javeriana seguía acompañando el proceso de

establecimiento de procesos y procedimientos para la operación de las UMC,

incidiendo al interior de la Dirección de Derechos Humanos y Apoyo a la Justicia

de la Secretaría Distrital de Gobierno.

A la sazón, el Centro de Investigaciones Sociojurídicas de la Universidad de los

Andes -CIJUS-, había publicado su análisis sobre el programa de UMC, en el que

se planteó el estudio de caso de varias Unidades, y en el que, entre otras cosas,

concluyó la necesidad de generar conexión con dinámicas comunitarias para

constituirse en un programa incidente en la convivencia cotidiana en las

localidades de Bogotá.

En 2006 se presenta la modificación al Plan Maestro. Como huella de los

fundamentos de esta modificación se encuentra el informe al Plan Maestro que

publicó la Secretaría de Hacienda Distrital en el año 2006, el cual menciona por

ejemplo que “en el caso de las casas de justicia, el problema más grave es la falta

de unidad orgánica y funcional, dado que cada una de las instituciones que la

conforman actúa en forma autónoma” (Secretaria de Hacienda Distrital, 2006, P.

88), la vocación del Plan Maestro es convertirse en “un instrumento ordenador de


la estructura urbana, (que) consolide una red de servicios a nivel regional y

contribuya al equilibrio territorial” (Secretaria de Hacienda Distrital, 2006, P. 88).

Es por esta razón que las respuestas que pudiera ofrecer el Plan Maestro en

términos de la estructuración funcional del acceso a la justicia en Bogotá, se

quedan sólo en la propuesta de ejecutar fundamentalmente obras de

infraestructura18, las cuales tampoco se han podido ejecutar en su totalidad,

debido a los rígidos y complejos requerimientos en materia de norma urbana, uso

dotacional y usos del suelo, lo cual ha hecho casi imposible que se pueda

incrementar el número y tipo de equipamientos de justicia.

Desde el momento en el que se modificó el Plan Maestro se ha avanzado en la

ejecución de iniciativas paralelas a la noción de desconcentración de la oferta,

tales como el fortalecimiento de la acción de las UMC, la iniciativa de apertura de

juzgados de descongestión o de pequeñas causas y competencia múltiple, la

apertura de Puntos Locales de Atención de Conflictos, o el trabajo con redes

sociales y comunitarias que amplíen la incidencia de la justicia comunitaria en las

localidades del distrito.

En la siguiente gráfica se podrá apreciar cómo los actores que otrora ejercieron

presión sobre la formulación y ejecución del Plan Maestro, han ido apartándose

de esta política. No se analiza en este Trabajo Final de Maestría, pero lo relativo

al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes ha adquirido una mayor

relevancia en el contexto distrital, y en torno a su desarrollo se han reagrupado

buena parte de los actores que impulsaron el Plan Maestro.

18 “Adecuación de casas de justicia y la construcción de otros centros (...), promover la asignación de dotación básica permanente para las autoridades de policía judicial (...), construir 3 UPJ y 21 centros de atención inmediata (CAI), (…), instalar 488 cámaras de seguridad, crear 2 batallones de policía militar (…), la reubicación de las cárceles La Modelo y el Buen Pastor en los predios de La Picota, en donde se construiría un complejo carcelario con pabellones para hombres y para mujeres e instalaciones para los juzgados penales, y construir una penitenciaría en Cundinamarca (…), construir una ciudadela judicial, donde se concentre la totalidad de los juzgados y oficinas de la rama judicial” (Secretaria de Hacienda Distrital, 2006, p. 89).

Capítulo 5 103

Como se ve en la Figura 8., los actores de la cooperación internacional han

desaparecido del mapa de la red, así como la mayoría de los actores

académicos. Los actores del sector privado permanecen en la red, pero con una

participación menos activa, y más bien circunscrita a lo que tiene que ver con la

apertura o acompañamiento a puntos de conciliación en equidad.

La intención de la administración distrital es proponer a la Secretaría de

Planeación Distrital una reforma al decreto del Plan Maestro, porque han

Figura 8. Mapa de actores, interacciones e incidencia mutua en la implementación del Plan Maestro


reconocido que, de cara a la nueva Secretaría de Seguridad, Convivencia y

Justicia, el Plan Maestro supone limitaciones importantes.

Así como se decidió la liquidación del Fondo de Vigilancia y Seguridad, el Distrito

requiere de una norma que ordene adecuadamente las interacciones entre los

actores con incidencia en el campo de la justicia en Bogotá.

Con la Creación de la nueva Secretaría, se dio una escisión que trasladó el

programa de casas de justicia, las UMC, y lo que anteriormente se denominaba

UPJ, pasó a llamarse Centro de Traslado por Protección – CTP-. En la Secretaría

de Gobierno se quedaron las Inspecciones de Policía y el Consejo de Justicia (el

cual tiene de desaparecer por efecto de la entrada en vigor de la Ley 1801 de

2016).

Así las cosas, la gráfica permite ver que las relaciones asociadas al Plan Maestro

tienen que ver con la presión institucional que ejerce el Ministerio de Justicia

sobre los programas distritales de casas de justicia y lo relativo a conciliación en

equidad. De la misma forma, el ICBF y la Fiscalía en torno a los equipamientos

del Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes -SRPA-.

5.2.1. Características de la red de política pública del Plan Maestro

La red del Plan Maestro presenta una característica de red que, en relación con

los atributos de los actores, que muestra cómo la capacidad vinculante y

obligatoria de las decisiones se concentra en la esfera estatal.

Sin embargo, los sistemas de intermediación están configurados por actores

organizados en ONG´s, entidades de cooperación y universidades, que se

disputan la orientación de las entidades con competencia para decidir, y, por esa

vía, constituirse en decisiones obligatorias para el resto de los actores.

Dicho de otro modo, el cambio de dinámica en la red del Plan Maestro, no se dio

mecánicamente cuando hubo cambio de administración, porque el destino del

Plan Maestro no estaba circunscrito a las decisiones macro políticas, sino cuando

Capítulo 5 105

se presentaron cambios en el nodo que articulaba a los demás actores, tanto

dentro del Estado, como fuera de él.

Este nodo estaba en la Secretaría de Gobierno, en la denominada Gerencia del

Sistema Distrital de Justicia, en cabeza de Mónica Pedroza, consultora en temas

de seguridad, y convivencia, proveniente del sector privado en la Corporación

Excelencia en la Justicia.

Resalta el cambio en el patrón de articulación de la red de política, porque su

posición como nodo permitía ver un patrón más o menos estable de relaciones,

que configuraron interdependencia en torno al problema de la política pública.

Ahora bien, pese a que en los primeros mapas se observó una mayor pluralidad

de actores, no podría afirmarse una variable de composición compartida en la

red, porque, finalmente, las decisiones estaban concentradas en lo estatal, y a su

interior, en la secretaría de gobierno como único actor decisor.

Incluso los escenarios de tensión con otros actores tales como la Rama Judicial o

la Fiscalía, terminaban pasando por una distribución básica de poder concentrada

en la alcaldía como principal autoridad de la ciudad en materia policiva y de orden

público. Y ahí era donde el rol de Mónica Pedroza jugaba un papel central y

centralizador.

De otra parte, el análisis de la tipología de la estructura de la red, permite verificar

relaciones de conflicto, que se resolvieron, principalmente por vía de la

negociación.

De lo anterior se puede decir que la posición de obligatoriedad del distrito,

respecto de las demás entidades, no generó imposición de decisiones, sino más

bien la gestión jerarquizada de intereses institucionales, sustentados en sus

referentes normativos o su misionalidad.

Sin embargo, las relaciones de conflicto que se resolvían a través de la

competencia entre actores, estaban situadas por fuera de la órbita de lo estatal,


por cuanto las bases narrativas o discursivas de la política pugnaban por

imponerse.

De tal manera, las concepciones del acceso a la justicia o la forma de interpretar

el adecuado desarrollo de las políticas de proximidad comunitaria, son ideas en

torno a las cuales los actores se alinderan para ejercer una mayor presión sobre

los decisores en el Estado.

De ahí la importancia de las consultorías o la ejecución de proyectos de

intervención, evaluación o pilotaje de modelos específicos, porque es la manera

en la que la lucha de los actores toma lugar en el contexto mismo de las

decisiones de la política.

Del esquema propuesto por Adam y Kriesi (2010) en la tabla 1., se puede concluir

que la red del Plan Maestro es una red en la que se presentan una característica

variable:

Tratándose del campo de entidades estatales, se da una distribución de poder

concentrada y una interacción que varía entre la negociación y la cooperación.

Con lo cual la característica de la red es de Negociación Asimétrica, o cuando

se logra la cooperación entre actores, de Cooperación Jerárquica.

Distribución del poder

Tipo de interacción

Conflicto Negociación Cooperación

Concentración Dominio Negociación Asimétrica

Cooperación Jerárquica

Fragmentación Competencia Negociación

Simétrica Cooperación

Horizontal

Tabla 1. Adam y Kriesi, 2010, p. 145

Ahora bien, como se mencionó, en los cuadrantes de actores privados,

cooperación internacional y actores académicos, coexisten actores que se

disputan las concepciones que sirvan de fundamento a las decisiones políticas en

el Estado. Por lo tanto, sólo allí (fuera de la órbita estatal) la distribución del poder

es compartida, lo cual produce fragmentación. Así mismo, como se dijo, los tipos

Capítulo 5 107

de interacción son mayormente de conflicto. En consecuencia, se puede hablar

de una característica de la red de competencia.

Trayendo lo planteado por Adam y Kriesi (2010) respecto a la transformación de

las redes de política, las redes pueden cambiar cuando se presentan influjos

provenientes del contexto transnacional, del contexto nacional y/o del contexto

específico de la política pública.

Figura 9. Adam y Kriesi, 2010, p. 145

En relación con lo expuesto, el contexto transnacional puede estar condicionado

por los cambios en políticas de cooperación internacional relacionados con países

como Colombia. De hecho, el impulso a la estrategia multipuertas en Colombia

significó en su momento un cambio en la política de justicia que en ese entonces

existía, siendo que desde mediados de los años noventa no se puede considerar

una política de acceso a la justicia sin tomar en cuenta las casas de justicia o los

centros de convivencia.

El contexto nacional varia en tanto se modifiquen condiciones de la política

nacional, como por ejemplo la firma de los acuerdos de paz con la insurgencia, lo


cual incide en el aumento de programas que deben desarrollar políticas de

acceso a la justicia con enfoque territorial. O también pueden presentarse

cambios legales relacionados con modificación de competencias de operadores

de justicia; o la ocurrencia de sucesos de relevancia nacional como por ejemplo

noticias emblemáticas que exijan modificaciones de la política de acceso a la

justicia.

También los cambios en los contextos específicos en el ámbito de la política

pueden tener que ver con la creación de un nuevo sector de la administración, en

la forma de la secretaría de seguridad, convivencia y justicia. O la aprobación de

un plan de desarrollo que incorpora objetivos, metas o resultados relacionados

con la ampliación del acceso a la justicia.

Todas estas condiciones pueden impulsar cambios en la estructura de la red de

políticas, que se van a ver reflejados en la distribución del poder (por ejemplo, si

hubiera ingreso de nuevos recursos, o ampliación de competencias legales), o en

los tipos de interacción (si, por ejemplo, se presentara el ingreso de nuevos

actores tales como movimientos sociales o comunitarios que cambian las formas

de relación con los actores).

Como ya se ha visto, los cambios en la estructura de la red, suponen cambios en

la política. Es así que, respecto de los cambios en la política se pueden analizar

el potencial para el cambio y el tipo de cambio.

De lo dicho hasta este punto, se puede afirmar que la red de política pública se ha

modificado en su estructura, lo cual es especialmente notorio en el último mapa,

de la Figura 8.

La disminución en los vínculos que daban forma a la política de justicia obedece

al retiro del personal de la Secretaría de Gobierno que establecía la comunicación

con los demás actores. En palabras de Pedroza (2019), no se gestionó

adecuadamente la memoria institucional.

Capítulo 5 109

También han tenido que ver las crecientes presiones del Ministerio de Justicia y

del Derecho respecto de los programas de Casas de Justicia y UMC. Mientras

que en el Distrito se abrían campo las estrategias para articular a los

conciliadores en equidad con el resto de los operadores y actores de justicia en

torno a las necesidades de las comunidades, el proceso de formación de

conciliadores en equidad empezó a ser reglamentado por el Marco para la

Implementación de la Conciliación en Equidad -MICE-, un documento mediante el

cual se establecieron requisitos para los nombramientos y la operación de los

conciliadores.

Esta situación generó una pugna entre el modelo de las UMC y el Ministerio, la

cual no fue canalizada adecuadamente, lo que generó una tensión que redundó

en el descrédito de las figuras comunitarias, por cuanto los líderes que se

postulaban para ser formados y nombrados conciliadores, encontraban en el

MICE una cortapisa que dilataba el proceso de nombramiento por parte del

Tribunal.

Al respecto, Cárdenas (2015) defiende la posición del Distrito como entidad con

capacidad suficiente para direccionar sus procesos de justicia comunitaria sin que

ello implique desconocer los lineamientos nacionales.

Otro factor que incidió en el cambio de la estructura de la política tiene que ver

con la dispersión que no permite que exista una interlocución suficiente para

ordenar la ejecución de las políticas de justicia en Bogotá.

Esta es una historia que se remota al traslado orgánico de las comisarías de

familia a la Secretaría de Integración Social. Experiencia que luego se presentó

con el programa de justicia de género, que fue trasladado a la Secretaría de la

Mujer. Con la creación de la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y

Justicia, se terminó de fragmentar el sector, porque allí se quedaron las Casas de

Justicia, las UMC, el CTP, y la coordinación de jueces de paz y conciliadores en

equidad, mientras que en la Secretaría de Gobierno se quedaron las inspecciones

de policía y el Consejo de Justicia.


5.3. Resultados del análisis

El acceso a la justicia, tal como pudo observarse en el análisis de la política

pública desde el enfoque de redes, permite colegir los siguientes resultados.

5.3.1. Se acata, pero no se cumple

El Plan Maestro (tanto en su formulación, implementación y reformulación), como

principal instrumento de la política pública de justicia en Bogotá, es producto de la

interacción entre actores estatales y académicos, que han aprovechado

coyunturas propicias en las diferentes administraciones distritales para contribuir

con el desarrollo de sus nociones de lo que es el acceso a la justicia.

Sin embargo, el Plan Maestro, que fue establecido como un desarrollo de la

norma urbanística, ha mantenido la concepción del acceso a la justicia en la

ciudad como un servicio público que debe prestarse desconcentradamente en

equipamientos urbanísticos.

Así, los actores con concepciones diferentes del acceso a la justicia, que han

ocupado lugares decisorios en la Secretaría Distrital de Gobierno han tenido que

llevar a cabo sus ideas para la ampliación del acceso a la justicia al margen del

Plan Maestro.

5.3.1.1. Casas de Justicia en todas las localidades de Bogotá

Tal es el caso del incremento en el número de Casas de Justicia durante el

gobierno Petro, dado que fue necesario desconocer los parámetros de uso del

suelo, de estructura arquitectónica, de distribución de espacios y de presencia de

entidades y operadores. Este desconocimiento tuvo lugar desde la misma forma

de nombrar estos equipamientos: no se les denominó formalmente como Casas

de Justicia, sino como Puntos Locales de Atención de Conflictos -PALCO-, aun

cuando en la práctica se anunciara el incremento de cinco a diecinueve casas de

justicia en Bogotá.

Capítulo 5 111

El desenlace inevitable fue su desmonte, tanto por la presión ejercida desde el

Ministerio de Justicia y del Derecho, cuyo Programa Nacional de Casas de

Justicia no reconocía a los PALCO, como por la decisión de la administración

Peñalosa de adecuar y reorganizar los equipamientos con apego a la norma

urbana, a través de un proyecto de inversión con el Fondo de Vigilancia y

Seguridad.

5.3.1.2. Implementación del SRPA: lo que dice el Plan Maestro debe alinearse con la Ley de Infancia y Adolescencia

En los análisis sobre el SRPA se concluyó que existe un déficit de suelo y de

Centros de Atención Especializada -CAE-. Así mismo, “se presenta un déficit en

las condiciones de seguridad (detectores de metales, sistemas de monitoreo a

través de cámaras, caninos entrenados en detección de sustancias psicoactivas)

en los CAE que operan sanciones privativas de la libertad y existe una

incoherencia entre las características físicas de las edificaciones y las funciones

pedagógicas que se deben desarrollar en ellas” (Documento de análisis para la

formulación del proyecto de inversión 1140 de 2017).

Por lo tanto, también se han implementado decisiones relacionadas con el

Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes, en cuyo caso han primado

las disposiciones relacionadas con la Ley de Infancia y Adolescencia, y la política

de infancia y adolescencia a cargo del ICBF, de manera que equipamientos como

Centros Transitorios o Centros de Atención Especializada no desarrollan a

cabalidad los criterios urbanísticos presentados por el Plan Maestro.

Es más, la alternativa para superar las dificultades existentes en términos de la

gestión del suelo y la construcción y/o adecuación de inmuebles para operar las

medidas y sanciones que se imponen a los adolescentes en el marco del SRPA,

inevitablemente debía pasar por la modificación del Plan Maestro (Documento de

análisis para la formulación del proyecto de inversión 1140 de 2017).


5.3.1.3. Redes para una justicia en equidad a la medida de los conflictos de Bogotá

Otro ejemplo de la manera en la que se ha buscado hacer el quite al Plan

Maestro ha tenido que ver con el impulso de procesos de justicia en equidad, en

los que se han presentado, desde la apertura de Puntos de Atención Comunitaria

-PAC- con base en criterios no regulados desde el Plan Maestro, hasta el cambio

de enfoque (de una adscripción territorial a una lógica de trabajo por campos de

redes temáticas) del funcionamiento de las Unidades de Mediación y Conciliación

-UMC-.

Este proceso requería de la separación de los operadores -conciliadores en

equidad- de lo equipamientos UMC o Casas de Justicia, para que su actuación

fuera menos estatalizada y más situada en sus comunidades de referencia.

5.3.1.4. La justicia judicial y el Plan Maestro

A nivel de la oferta de justicia judicial, el Consejo Superior de la Judicatura acordó

la creación de 39 juzgados de pequeñas causas y competencia múltiple,

mediante el Acuerdo PSAA 15_40202 del CSJ.

La creación de estos despachos ha estado más orientada por la necesidad de

ampliar la oferta, con relación a la capacidad de la Rama Judicial, que por las

disposiciones distritales del Plan Maestro. Por esta razón, de los 39, sólo cinco

juzgados están en funcionamiento en las localidades de Ciudad Bolívar, Kennedy

y Suba, y el resto, se encuentran prestando sus servicios en sedes judiciales

ubicadas en el centro de la ciudad y no en las localidades como era su

propósito19.

19 Salvo los casos de los juzgados de Ciudad Bolívar, Bosa y Suba. Al respecto se trabajó infructuosamente en la suscripción de un convenio entre el Consejo Superior de la Judicatura y la Secretaría Distrital de Gobierno, el cual tenía por objeto: “aunar esfuerzos para adelantar acciones conjuntas, que permitan la participación y funcionamiento de los juzgados de pequeñas causas y competencias múltiples dentro de los equipamientos de justicia del distrito tales como casas de justicia y convivencia ciudadana, entre otros, acorde con las funciones legales y reglamentarias

Capítulo 5 113

En resumen, con lo que se ha presentado, se evidencia la ausencia de

direccionamiento efectivo proveniente de las disposiciones del Plan Maestro,

estableciéndose una narrativa del tipo “se acata, pero no se cumple”, en el

entendido de que el Plan Maestro está vigente, pero más que regular para el

logro de sus propósitos, limita la acción pública, teniendo que establecer

alternativas para no controvertirlo.

5.3.2. La política pública de justicia, concebida como Plan Maestro, es insuficiente

Desde el año 2006, en la administración de Luis Eduardo Garzón, se propuso el

concepto de Sistema Distrital de Justicia, el cual debía marcar los derroteros para

atender problemáticas relacionadas con la convivencia y la seguridad ciudadana,

superando las dinámicas coercitivas y promoviendo procesos de interiorización de

formas constructivas de gestión y trámite de conflictos por vías pacíficas alternas

a los procesos judiciales.

El SDJ, como concepto, es interesante porque formula la pregunta por la justicia

no como un asunto de exclusiva definición desde la escala nacional, y por parte

de políticos descontextualizados, sino que apunta a un modelo territorial que

define el quehacer de la justicia a partir del amparo institucional a los derechos de

la ciudadanía, y desde la preocupación por la intervención de la conflictividad

social que se manifiesta en Bogotá.

Por tal motivo, a más de diez años de la formulación del Plan Maestro, es

pertinente señalar que la administración distrital, desde las entidades del sector

central, hasta las entidades locales, ha sido la llamada a establecer los

lineamientos de política pública para garantizar la seguridad y la convivencia, con

que rigen dicho servicio de justicia”. Esta gestión posteriormente retomada por la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia, sin que a la fecha se haya logrado el propósito esperado.


lo cual, el acceso a la justicia, debería verse traducido articulación funcional y

desconcentración territorial, dirigida a garantizar acceso a los servicios de justicia

y atención frente a conflictos a toda la población.

Sin embargo, como se ha mencionado en varios acápites, el Plan Maestro es una

norma urbanística, no una norma de coordinación de las entidades con

responsabilidad en el acceso a la justicia. Pedroza (2019) defiende el

planteamiento de que la coordinación es un asunto del Sistema Distrital de

Justicia.

En este orden de ideas, queda claro que lo que posibilitó las interacciones entre

los actores, que dan forma, a su vez, a la política pública, debió ser agenciado por

el Sistema Distrital de Justicia -SDJ-.

Sin embargo, el Sistema Distrital de Justicia ha tenido una concepción más

prescriptiva que descriptiva de su quehacer material. Al indagar por el SDJ, lo que

se encuentra en los instrumentos de gestión del Distrito, aparece un proceso

denominado “Justicia en el Distrito Capital”, el cual menciona que el alcance de

este proceso “involucra el Direccionamiento del Sistema Distrital de Justicia, la

articulación con los sistemas de justicia propia, las decisiones en segunda

instancia de los procesos en materia policiva y la coordinación interinstitucional

del desarrollo de la medida de protección y prevención” (1D-JDC-C, SIG).

Por otra parte, el procedimiento de Direccionamiento Estratégico del Sistema

Distrital de Justicia, en vigencia desde el 30 de junio de 2011, plantea se plantea

como objetivo el direccionamiento de la implementación de las políticas públicas

en relación con el derecho al acceso a la justicia, a través de la participación

oportuna, efectiva y articulada de las diferentes instancias y las operadoras y

operadores del Sistema Distrital de Justicia, para que todas las personas puedan

gozar de la materialización y el reconocimiento efectivo de sus derechos de

manera integral y oportuna en condiciones de equidad y no discriminación (1D-

JDC-P1, SIG, p., 2).

Capítulo 5 115

Lo anterior contrasta con la escasa presencia en las dinámicas de las políticas de

acceso a la justicia, expresadas en la ausencia de actores con los cuales

articularse.

En suma, el SDJ es una promesa postergada que se pensó para hacer realidad el

proyecto de la desconcentración de la oferta de servicios de justicia, posicionando

un interlocutor que representara al Distrito frente a las entidades de orden

nacional, al tiempo que liderando el quehacer de funcionarios y servidores a fin de

garantizar adecuadamente la prestación de los servicios de justicia.

Sin embargo, desde el análisis discursivo, aunque se hable de acceso a la justicia

como derecho fundamental, el mayor énfasis sigue recayendo en el equipamiento

de justicia como condición para la prestación de servicios.

Poner el énfasis en el equipamiento es comparable con disponer de los hospitales

o los centros de salud, sin establecer con claridad cuántos médicos o de qué

especialidades se deben disponer para la atención de los pacientes.

El SDJ, aun siendo un contexto para la gestión de las redes de las políticas en

justicia, no se ha desarrollado como el principal nodo de la red. Quizá esto tenga

que ver con la creación de la subsecretaría de justicia en la nueva Secretaría

Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia.

5.3.3. Las ideas en la red de política pública

La forma en la que quedó formulado el Plan Maestro, se basa en una forma de

interpretar la justicia como prestación de servicios, que deben proveerse de

manera desconcentrada, de tal manera que las personas más vulnerables

puedan contar con equipamientos cercanos.

Sin embargo, estas ideas no han sido monolíticas ni invariables. Al contrario, lo

que se expresó en el análisis efectuado en el primer acápite de este capítulo, es


una variación en la significación y en la concepción de lo que el Estado en acción

debe proveer cuando se habla de acceso a la justicia.

Mientras se considera que los equipamientos garantizan la proximidad a las

personas más vulnerables, también se reconoce el potencial de los actores

comunitarios para gestionar autónomamente sus conflictos, para que, cuando no

puedan llegar a establecer soluciones autocompositivas, entre el Estado mediante

su infraestructura desconcentrada a proveer la respuesta esperada.

Ahora, se mantiene como una constante la centralidad de los equipamientos de

justicia, porque en cualquier caso se ha entendido que, gracias al equipamiento, o

bien se produce proximidad, o bien integración comunitaria.

Estas ideas no han surgido de la nada en los instrumentos de la política pública,

sino que han sido instalados por los actores de la red, como resultado de su

interacción, tensiones y conflictos.

Las ideas que están presentes en esta política pública no han configurado

coaliciones en el sentido estudiado por Sabatier, porque no se puede constatar

que existan “bandos” que se alinderan en torno a ideas contradictorias que se

oponen mutuamente.

Si bien se ha podido constatar la distinción bien marcada entre una concepción

del acceso a la justicia como servicio público, o como derecho fundamental, los

actores y los instrumentos, suelen usar indistintamente estas nociones, como si

no representara un factor de conflicto o posturas encontradas.

Más bien lo que se ha encontrado es que las ideas en torno al acceso a la justicia

y como proveerlo desde lo distrital han ido variando desde una lógica de clase

(el acceso a la justicia debe priorizar a los pobres y vulnerables, o asumir que los

procesos de la justicia comunitaria son la alternativa de justicia para los más

necesitados); pasando por una lógica de marginalidad y periferia (lo cual tiene

que ver con los sectores en los que principalmente se han construido las casas

de justicia, tales como Ciudad Bolívar, Bosa, San Cristóbal, etc.); al

Capítulo 5 117

convencimiento de la lógica de mayor cobertura territorial (todas las

localidades deberían contar con equipamientos de justicia para que se incremente

la tasa de denuncia).

Estas creencias no son necesariamente contradictorias entre sí, incluso pueden

ser complementarias. Lo que marca la diferencia no es sólo el cambio de la idea

en sí misma, sino los actores que ejercen su incidencia en la formulación o

ejecución de los instrumentos que la posicionan y desarrollan.

Ahora, lo que sí representa un contraste es que la persona que lideró la

formulación del Plan Maestro expresó que la desconcentración territorial de la

oferta no mejora el acceso a la justicia20.

En este sentido, parece que se experimenta un nuevo cambio de ideas. En este

sentido, no sólo a nivel distrital, sino desde lo nacional se exploran modelo de

gestión territorial de la justicia en la que sea la coordinación de los operadores la

que establezca el rumbo de las políticas de acceso a la justicia.

Al respecto, desde la Escuela de Justicia Comunitaria de la Universidad Nacional

de Colombia ha venido liderando la fundamentación de procesos de

implementación de Sistemas Locales de Justicia, en los que, si bien la

concepción de equipamientos de justicia no desaparece, sí queda en un segundo

plano. En el entendido de que lo central no es la edificación en la que se reúnen

los operadores de justicia, sino las relaciones que, entre éstos, posibilitan una

mejor gestión de sus competencias y capacidades para la ampliación del acceso

a la justicia con pertinencia, oportunidad e integralidad.

Esta idea está siendo implementada por el Ministerio de Justicia y del Derecho, el

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, la USAID, y la Unión

20 Al referirse al modelo de la desconcentración de la oferta, Pedroza (2019) mencionó que ésta no era la respuesta que necesitaba la ciudad en materia de acceso a la justicia, porque no resuelve los problemas de accesibilidad, ni de aleatoriedad en el reparto a los operadores de justicia, así como refirió que la desconcentración, así como está prevista en el Plan Maestro reproduce lógicas autoritarias por parte de los operadores de justicia.


Europea. Sin embargo, la Universidad Nacional de Colombia viene implementado

desde 2014 y 2018 sendos proyectos en el Distrito Capital (Con la Secretaría

Distrital de Gobierno y la Secretaría Distrital de Seguridad, Convivencia y Justicia,

respectivamente) para la articulación y puesta en funcionamiento de los Sistemas

Locales de Justicia en diez localidades.

“El Sistema de Justicia ha funcionado desde una perspectiva nacional, donde cada

operador está desvinculado de los otros actores locales puesto que cada uno

responde a sus propias responsabilidades y objetivos institucionales, lo que ha

generado que en el espacio local la labor de los operadores de justicia parezca

desarticulada y llena de quiebres lo que ha conllevado a que la comunidad no

sienta ningún tipo de amparo por parte del sistema de justicia. Es debido a ello que

la estrategia de Sistemas Locales de Justicia promueve una perspectiva

articuladora que integra las diferentes ofertas de justicia encaminándose hacia la

superación de las fisuras. La estrategia local de justicia se ha planteado con un

enfoque sistémico en aras de que la administración de justicia cuente con

operadores que se detengan en su modo de actuar y de responder de forma

individual. Al superar la desarticulación, se logra que los distintos participantes en

la oferta de acceso a la justicia a nivel local actúen bajo el entendido de que dicha

intervención afecta a toda la oferta de justicia. La ausencia de articulación en las

respuestas que se dan frente a la conflictividad, que de hecho es sistémica, es un

indicador de que la actuación de la Administración de Justicia debe ser

reformulada” (Ardila et Al, 2018, p. 28).

5.3.4. Las formas de la red de política pública

Tanto a nivel de la política de justicia del Distrito, como en lo que específicamente

respecta al plan Maestro, lo que se ha analizado en este Trabajo Final de

Maestría es el resultado de constelaciones en las que se articulan actores según

dinámicas en las que se encuentran sus significados compartidos respecto del

acceso a la justicia.

Capítulo 5 119

Más que tratarse de una política polarizada en la que claramente haya, al menos,

dos posturas diametralmente opuestas, ésta es una política producto de la red

que estableció sus condiciones de posibilidad.

Dicho de otra manera, en el ejercicio no se pueden ubicar posturas en

contradicción radical, sino, más bien, un conjunto de actores que desarrollan

interacciones variables que transitan de la competencia a la cooperación, y que,

en todo caso, están unidos por relaciones conflictivas.

Los conflictos entre la diversidad de actores son la condición que hace que, en

momentos específicos, se constituyan o disuelvan alianzas. Sin embargo, a lo

largo del análisis quedó claro que la principal variación morfológica de la red se

da a nivel de las ideas que sostienen la trama de significados de la que participan

los actores.

Es por esta razón que lo que resulta más apreciable es la intención deliberada por

parte de los diferentes actores de ocupar lugares estratégicos en la estructura

distrital que les permitan definir el futuro y los cambios de la política. O sea que

los actores se juegan sus recursos para incidir en la política de justicia.

En este orden de ideas, se puede encontrar, más que coaliciones estables y bien

definidas, un conjunto de presiones de actores de los sectores privado, de

cooperación y académico, en la lógica de asumir responsabilidades directivas o

burocráticas en el campo de las entidades estatales para la formulación e

implementación del Plan Maestro y el direccionamiento del Sistema Distrital de

Justicia.

Estas configuraciones de las redes toman forma según los propósitos generales

de los gobiernos de Antanas Mockus, Luis Eduardo Garzón, Samuel Moreno,

Gustavo Petro y Enrique Peñalosa, de modo tal que sus funcionarios más

relevantes activan vínculos con actores específicos según las ideas que

fundamentan sus concepciones de justicia o acceso a la justicia.


La principal variación que se aprecia en el análisis de las redes del Plan Maestro,

tiene que ver con la concentración de los nodos de la red en el campo estatal.

Esto hace que el flujo de la red transite de una alta presencia y diversidad de

actores a una menor cantidad de vínculos.

En este sentido, la red presenta una forma concentrada en la que las

interacciones de los actores se caracterizan por ser de naturaleza negociadora.

Esta característica es la razón por la cual el Plan Maestro se cerró en sí mismo, y

no permitió que la política de justicia tuviera mayores desarrollos.

Esto tiene que ver con el hecho de que la ampliación del acceso a la justicia

implica la mayor cantidad de interacciones con actores de distinto orden

(nacional, local, distrital, académico, privado, comunitario, etc.).

Sin embargo, al concentrarse la red del Plan Maestro en pocos actores con

interacciones reducidas en el contexto de los propósitos institucionales, la red de

política pierde la capacidad de que la incidencia de factores externos a la propia

dinámica del Estado, equilibre y amplíe los intereses en juego.

Por el contrario, lo que se ve es que los actores que pueden ejercer presiones

para que en efecto se contribuya con el mejor acceso a la justicia, quedan por

fuera del juego de interacciones, y su única posibilidad de incidir se reduce a si

cuentan con capacidad de introducirse en la lógica de las entidades distritales en

la ocupación de cargos decisorios.

En ese orden de ideas, el nodo central de la gerencia o coordinación del Sistema

Distrital de Justicia perdió la capacidad de ampliar el flujo de la red, perdiendo los

vínculos que le permitirían actuaciones eficaces.

5.4. Conclusiones

El análisis del Plan Maestro evidenció los discursos y significados presentes en la

política de justicia bogotana.

Capítulo 5 121

Una vez se identificó la narrativa y sus variaciones a largo del tiempo, se hizo un

ejercicio de mapeo de redes, en el que se identificaron los actores más relevantes

en la formulación e implementación del Plan Maestro.

A nivel de los discursos e ideas que sostienen el quehacer público en materia de

justicia, se presentó una variación de las narrativas en torno al acceso a la

justicia, desde la disposición de equipamientos para que las personas más

vulnerables pudieran contar con entidades que les ayudaran a gestionar sus

conflictos, luego, como una manera de llevar la oferta institucional a las zonas

más apartadas de la ciudad, pasando por el reconocimiento de los equipamientos

como epicentros de integración comunitaria, hasta, finalmente, entenderse como

un asunto de cobertura en la totalidad de localidades, y de incremento de la

confianza institucional a efectos de mejorar la tasa de denuncia de delitos.

Por otra parte, desde los vínculos y relaciones de los actores de la política, se

hizo evidente cómo la red presenta una estructura de distribución del poder

concentrada, e interacciones de negociación.

En el capítulo que viene, se presentan las conclusiones generales y finales del

trabajo y se presentan algunas recomendaciones acerca del porvenir de las

políticas públicas distritales en justicia.

6. Conclusiones y recomendaciones

6.1. Conclusiones

A través de los capítulos de este trabajo ha quedado plasmada la manera en la

que las medidas, programas y proyectos de la política de justicia en Bogotá, han

configurado una realidad institucional entrópica. Muchos recursos invertidos, para

resultados poco representativos.

Esta es la consecuencia de la ausencia de un enfoque integral de acceso a la

justicia en las políticas del sector.

Por tal razón, se ven frustradas las expectativas de la ciudadanía de contar con

un sistema de justicia que garantice los dos fines institucionales prometidos por el

Estado Social de Derecho moderno, a saber: garantía de sus derechos y gestión

integral de la conflictividad.

Ante tal escenario, este trabajo señaló una ruta de análisis de la política pública

de justicia vigente para encontrar los factores que sostienen un estado de cosas

caótico, en el que se profundiza la desigualdad, se conculcan los derechos de la

ciudadanía, y se amplía la brecha entre poderosos y débiles, sin que la

posibilidad de re-equilibrar democráticamente las relaciones sociales desde la

administración de justicia se avizore como una posibilidad cercana.

Así las cosas, la ruta para el análisis está trazada desde los dos bloques que

integran este trabajo.


En primer lugar, se plantearon las reflexiones relativas a desde qué marco teórico

se iba a acometer la tarea de análisis de la política pública. De eso se ocuparon

los dos primeros capítulos.

El primero fundamentó la comprensión del acceso a la justicia como objeto de

políticas públicas. Así, se caracterizó el acceso efectivo como un derecho

fundamental. Lo anterior supone que el núcleo esencial del derecho no reside en

el hecho simple de acceder a los jueces, sino que, en esencia, el derecho de

acceso a la justicia implica la manera en la que el sistema de justicia moviliza sus

capacidades institucionales para brindar respuestas calificadas.

En suma, hablar de políticas de acceso a la justicia requiere de la lectura franca

de las barreras de acceso, a manera de un diagnóstico sobre cómo las

sociedades experimentan sus desigualdades. En tal sentido, hablar de acceso a

la justicia es un cuestionamiento a la mera formalidad de la gestión judicial desde

la que se pregona que, por tener jueces en un determinado lugar, ya,

automáticamente, se goza de acceso pleno. Aquí, es precisamente donde cobra

sentido interpretar la manera en la que el territorio brinda las claves para

configurar agendas que permitan reacomodar las intersecciones de la justicia.

En el segundo capítulo se presentó un marco para el análisis de políticas públicas

desde un enfoque de redes sociales, para lo cual se presentó una aproximación a

diferentes escuelas, lo que permitió decantar una definición de políticas públicas

acorde con los propósitos y necesidades del presente trabajo de maestría.

La definición de política pública acogida, resalta la policentralidad y la

interactividad de diversos conjuntos de actores, en el proceso de configuración de

la política. Esta forma de entender las políticas públicas, va en línea con una idea

de acción política que no está circunscrita únicamente a lo estatal.

Por esta razón, los aportes de los estudios de redes sociales resultan pertinentes.

La especificidad de cada política requiere del analista de políticas públicas una

Conclusiones 125

habilidad para identificar cuál es la red, de manera que pueda elucidar las

manifestaciones de las relaciones entre los conjuntos de actores (Roth, 2015).

Por lo tanto, se hizo un abordaje del concepto de redes sociales. Resaltando su

doble condición, como recurso analítico y como recurso metodológico.

Como cierre del primer bloque del trabajo, el tercer capítulo hizo el enlace

metodológico de los dos capítulos que integran el marco teórico del trabajo. Esto

permitió aterrizar la reflexión teórica al problema de investigación, y dirigir el

trabajo analítico a la respuesta a la pregunta.

El segundo bloque del trabajo encarnó el propósito de análisis desde dos

capítulos. El primero de ellos, se enfocó en la lectura del estado actual de las

políticas en justicia.

Para ello, se trabajó en la revisión de las transformaciones de la política de

justicia en Bogotá, en perspectiva histórica, así como en perspectiva de lectura de

los principales problemas que afronta la justicia a nivel nacional, y a nivel distrital.

Esta presentación de los problemas en la justicia afirma la hipótesis de que, en

Bogotá, los niveles de acceso a la justicia son bajos, y que la principal

preocupación ha consistido en reglamentar la provisión de la oferta, a partir de la

infraestructura sin ocuparse suficientemente de la superación de barreras de

acceso, la eficacia de las actuaciones del sistema de la justicia, ni la coordinación

de operadores y servicios de justicia.

También, y en particular, se abordó el Plan Maestro como caso de estudio de

este trabajo, encontrando que su particular forma de orientar la desconcentración

de la oferta descansa sobre una forma de concebir la justicia como un servicio

público, lo cual implica que el acceso a la justicia se entiende como el aumento en

la oferta de servicios de justicia, y no como se puntualizó en el marco teórico,

como un derecho fundamental con vocación de transformar las inequidades


sociales y los desbalances de poder de ciertas poblaciones excluidas del ámbito

de los derechos.

El segundo capítulo del segundo bloque, es el capítulo del análisis de la política

de acceso a la justicia desde el enfoque de redes de política pública. En primer

lugar, se hizo una lectura de los elementos discursivos que están a la base de la

trama de significados de la política.

De otra parte, se hizo un mapeo de la red de la política, en el que se identificaron

los actores más relevantes en su dispersa formulación e implementación.

También se encontró que los vínculos y relaciones de los actores de la política,

dan a la red una estructura de distribución del poder concentrada, e interacciones

principalmente de característica negociadora.

Ahora bien, en relación con los hallazgos de este trabajo, se deben resaltar los

siguientes:

• A nivel significante se ha podido evidenciar la contradicción en la

concepción del acceso a la justicia como servicio público, o como derecho

fundamental. Sin embargo, los actores y los instrumentos de la política,

suelen usar indistintamente estas nociones, como si no representara un

factor de conflicto o posturas encontradas.

• La política vigente de justicia no es una política polarizada en la que

claramente se encuentran posturas diametralmente opuestas. Por el

contrario, ésta es una política producto de una red en la que los actores

negocian sus intereses amén de unas lógicas de centralización del poder

decisorio en el ámbito estatal.

En este orden de ideas, se puede encontrar, más que coaliciones estables

y bien definidas, son visibles un conjunto de presiones de actores de los

sectores privado, de cooperación y académico, en la lógica de incidir en el

direccionamiento del Sistema Distrital de Justicia.

Conclusiones 127

• A nivel discursivo, se encontró que las ideas en torno al acceso a la justicia

han ido desplazándose desde una lógica de clase (el acceso a la justicia

debe priorizar a los pobres y vulnerables, o asumir que los procesos de la

justicia comunitaria son la alternativa de justicia para los más necesitados);

pasando por una lógica de marginalidad y periferia (lo cual tiene que ver

con los sectores en los que principalmente se han construido las casas de

justicia, tales como Ciudad Bolívar, Bosa, San Cristóbal, etc.); al

convencimiento de la lógica de mayor cobertura territorial (todas las

localidades deberían contar con equipamientos de justicia para que se

incremente la tasa de denuncia).

• La política pública concebida como Plan Maestro es insuficiente, por

cuanto la gestión orientadora para el real y efectivo acceso a la justicia

implica el direccionamiento del denominado Sistema Distrital de Justicia -

SDJ-.

Este SDJ se concibe como una instancia de interlocución de alto nivel, a

través del cual se debe producir la coordinación interinstitucional e

interagencial para que los programas y proyectos tengan efecto. Sin

embargo, la noción de un SDJ ha tenido una concepción más prescriptiva

que descriptiva de su quehacer material. Es decir, se le señalan funciones,

roles y capacidades, con las que, en realidad, no cuenta, ni tiene vocación

de ejercitar. Por lo tanto, lo que se dice del SDJ, no es más que aquello

que se quisiera que pudiera hacer.

Ahora bien, lo anterior no contradice del hecho de que la política pública de

acceso a la justicia requiere de un Sistema Distrital actuante y con

capacidad ordenadora del campo institucional.

• En lo que refiere al Plan Maestro, propiamente, se encontró que, en

ausencia de un SDJ que, en efecto, direccione estratégicamente la política

pública, el único referente para la orientación de las inversiones es el Plan


Maestro. Sin embargo, por su naturaleza urbanística, la rigidez de sus

regulaciones no ha permitido que los funcionarios con capacidad para la

toma de decisiones de cara al acceso a la justicia, puedan llevar a cabo

satisfactoriamente sus iniciativas. Por esta razón, el Plan Maestro ha

resultado en un padecimiento, que nadie controvierte. Sencillamente, se ha

buscado hacerle el quite.

En este punto, puede afirmarse que la pregunta planteada en el trabajo, ha sido

resuelta con los hallazgos señalados arriba, en un sentido que afirma y

comprueba la hipótesis aportada.

Por lo tanto, el llamado para transformar este complejo y caótico estado de cosas

tiene que ver con la comprensión en las instancias Distritales (más exactamente

en la Subsecretaría de Justicia de la Secretaria Distrital de Seguridad,

Convivencia y Justicia) de su potencial para liderar la formulación de una política

de acceso a la administración de justicia que se fundamente en una interpretación

del acceso efectivo como un derecho fundamental, y que diseñe e implemente de

manera ordenada, al menos tres programas enfocados en i) la ampliación de

coberturas; ii) la incorporación de mecanismos tradicionales y comunitarios

de resolución de conflictos; y, iii) focalización dirigida a los grupos más

vulnerables y desprotegidos en lo que atañe a necesidades especiales de

amparo y protección.

En este sentido, se proponen las siguientes recomendaciones.

6.2. Recomendaciones/Ideas para lo porvenir: Lo que no se nombra no existe: Bogotá necesita hacer explícita su Política Distrital de Acceso a la Administración de Justicia

6.2.1. Del Plan Maestro al Sistema Distrital de Justicia

En este Trabajo Final de Maestría ha quedado claro que el Plan Maestro, en tanto

que es una norma que regula aspectos urbanísticos, no puede seguir siendo el

Conclusiones 129

derrotero de las políticas en justicia. Por lo tanto, la gestión de la red de la política

pública se debe acometer desde el lugar preponderante del Sistema Distrital de

Justicia.

Desde el Sistema Distrital de Justicia, deberán establecerse las agendas que

orienten el quehacer de la política. Sin embargo, a continuación, se resaltan

algunos elementos que han sido problemáticos y que podrían atenderse desde el

SDJ:

• Medición del acceso a la justicia y diseño de indicadores para la medición

de la gestión y los impactos de los operadores de justicia vinculados al

sector Seguridad, Convivencia y Justicia,

• Liderazgo para la implementación de la Justicia Restaurativa como

alternativa a la justicia que realiza un tratamiento descontextualizado del

conflicto, en especial de cara a poblaciones que demandan atención

especial.

• Incrementar el reconocimiento entre operadores y actores de justicia, como

forma de superar La desarticulación y la desconfianza que existe entre los

operadores de justicia

• Impulsar estrategias de trabajo colaborativo con otros operadores o

actores locales, que, aunque no actúan como operadores de justicia,

inciden en las conflictividades locales21 (ya sea porque la ciudadanía les

consulta, o porque en desarrollo de su misionalidad, tienen acceso a la

información sobre situaciones que merecen atención de la justicia)22.

21 Como pueden ser los funcionarios de la Secretaría Distrital de Integración Social, o de la Red de Hospitales Públicos. 22 La Unidad de Inasistencia Alimentaria de la Fiscalía General de la Nación, llevó a cabo durante el año 2014 una fugaz estrategia de articulación con las Unidades de Mediación y Conciliación, con la finalidad de que conciliadores en equidad y mediadores institucionales tuvieran información que permitiera que los casos que llegan a su conocimiento, según una evaluación de la situación conflictiva, se remitieran acertadamente a la entidad competente más pertinente, -en algunos casos, por ejemplo Comisaría de Familia-, y que la única respuesta de las demandantes (en su mayoría mujeres), no fuera la denuncia, debido a que no todos los casos reúnen los elementos de tipicidad o antijuridicidad material, razón por la cual, una intervención desde la oferta de justicia


6.2.2. Del Sistema Distrital de Justicia a la Justicia de Ciudad

No obstante lo anterior, el Sistema Distrital de Justicia cuenta con una condición

de posibilidad muy importante situada en la subsecretaría de Justicia. Su principal

potencial consiste en darle lugar al principal interlocutor de las entidades de orden

nacional y distrital. Su propósito debe consistir en presidir e impulsar las

dinámicas del Sistema Distrital de Justicia.

Pero el SDJ no puede residir en un cargo por importante que éste sea. Ese es

uno de los principales aprendizajes derivados de la experiencia inicial del SDJ

cuando estuvo como una gerencia o coordinación en la Secretaría de Gobierno.

El SDJ debe ser una dinámica de trabajo articulado, multilateral, en el que tengan

cabida todas las formas de justicia, y desde el cual se piensen las necesidades de

justicia del territorio de la ciudad-región.

Dicho en otras palabras, el fundamento de la interpretación de las políticas en

justicia debe consistir en una lógica de justicia de ciudad que considere la

complejidad como un factor de contexto, que contribuya en la determinación del

sentido hacia el cual orientar las políticas de justicia por venir.

6.2.3. Rodear a la justicia, el desafío de la próxima década

El principal aporte, desde el análisis de políticas públicas al problema del acceso

a la justicia en Bogotá, estriba en entender dos cosas:

i) el analista no es un científico asilado del problema, sino un mediador en las

múltiples formas de entender el problema social del acceso a la justicia. El

analista puede jugar un papel crucial en la consolidación de un tejido de

local, podría contribuir a que las demandantes consiguieran respuestas eficaces y oportunas, al tiempo que la Fiscalía podría dedicar sus esfuerzos investigativos a casos que si ameritasen la acción penal.

Conclusiones 131

relaciones democráticas que se fortalece en la medida en la que se cuenta con

una justicia que opera para satisfacer las necesidades de la ciudadanía.

ii) las redes de política pública abren el panorama para que la participación

democrática no se quede reducida a la representación por vía electoral. Esto es,

un modelo de justicia de ciudad necesariamente convoca una participación

cualificada tanto desde las comunidades y procesos de gestión comunitaria de

conflictos, como desde las lógicas interagenciales e interinstitucionales. Esta

participación no es posible desde la concepción cerrada de la gestión de las

políticas en justicia en cabeza de expertos.

Así pues, las redes ofrecen un terreno fértil en la construcción de nuevos

escenarios de cara a los próximos periodos administrativos.

Por lo tanto, el rol del análisis de políticas públicas debe contribuir en recuperar

las redes de actores que acompañen la gestión pública de la justicia de ciudad.

Sólo de esa manera la justicia en Bogotá puede posicionarse como un asunto

colectivo, clave en las agendas de defensa de derechos humanos, de

participación comunitaria, de percepción de seguridad, de gestión oportuna e

integral de los conflictos, etc.

El compromiso de esta Maestría debe redundar en acompañar desde sus

herramientas conceptuales y metodológicas, mejores análisis para una mejor

política de justicia de ciudad.

Anexo A: Mapa conceptual “Qué es el Plan Maestro”

An

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8.

134 Título de la tesis o trabajo de investigación

Anexo B. Línea de tiempo 135

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20

.

Anexo B: Línea de Tiempo “Trayectoria histórica del acceso a la justicia en Bogotá, D.C.”

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ENTREVISTAS

RICARDO CÁRDENAS, (2015) Coordinador Sistema Distrital de Justicia 2012 - 2015,

Secretaría Distrital de Gobierno.

MÓNICA PEDROZA, (2019) Coordinadora Sistema Distrital de Justicia 2003 – 2009,

Secretaría Distrital de Gobierno.

REFERENCIAS LEGALES Y NORMATIVAS

ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ (1999), Decreto 303 de 1999, por medio del cual se

reglamenta el funcionamiento y operatividad del programa de Apoyo a la Justicia y la

Seguridad Ciudadana.


expide el reglamento de funcionamiento y operación del programa de Convivencia y

Bibliografía 145

Seguridad Ciudadana, derivado del contrato de empréstito 10860C-CO celebrado entre el

Banco Interamericano de Desarrollo y el Distrito Capital.


adopta el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia

para Bogotá D.C.


subroga el Decreto 503 de 2003 que adoptó el Plan Maestro de Equipamientos de

Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia para Bogotá D.C.

CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ D.C. (2008), Acuerdo 308 de 2008, por medio del

cual se adopta el Plan de Desarrollo Económico, Social, Ambiental y de Obras Públicas

para Bogotá D.C., 2008 – 2012 “Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor”.

CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ D.C. (2008), Proyecto de Acuerdo 611 de 2008, por

medio del cual se establecen los lineamientos del Sistema Distrital de Justicia

Comunitaria para Bogotá.

CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ D.C. (2009), Acuerdo 414 de 2009, por medio del

cual se establecen los lineamientos de la Política Pública para la promoción de la

convivencia pacífica y la resolución pacífica de los conflictos con participación de la

mediación, la justicia de paz y en equidad en el Distrito Capital.

CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ D.C. (2016), Acuerdo 645 de 2016, por el cual se

adopta el Plan de Desarrollo económico, social, ambiental y de obras públicas para

Bogotá D.C. 2016 - 2020 "Bogotá Mejor Para Todos".

CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, Ley 23 de 1991, por medio de la cual

se crean mecanismos para descongestionar los Despachos Judiciales, y se dictan otras

disposiciones.


CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, Ley 270 de 1996 Estatuto de la

Administración de Justicia.

CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, Ley 675 de 2001, por medio de la cual

se expide el régimen de propiedad horizontal.

CONGRESO DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, Ley 820 de 2003, Por la cual se

expide el régimen de arrendamiento de vivienda urbana y se dictan otras disposiciones.

SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIERNO, Sistema Integrado de Gestión, Proceso

“Justicia en el Distrito Capital” Caracterización del Proceso.

SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIERNO, Sistema Integrado de Gestión, Matriz de

Riesgos, Proceso “Justicia en el Distrito Capital”.

SECRETARÍA DISTRITAL DE GOBIERNO, Sistema Integrado de Gestión, Proceso

“Justicia en el Distrito Capital” Procedimiento “Direccionamiento Estratégico del Sistema

Distrital de Justicia”.

ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACCESO A LA JUSTICIA ...

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