Ares, Fabio Eduardo. "Expósitos. La Tipografia en Buenos Aires. 1780-1824"
Análisis y propuesta integración del expediente de NNA abandonados, expósitos o...
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RESUMEN
La presente tesina expone y difunde elementos estadísticos y conceptos que contribuyen al
conocimiento sobre la realidad que viven miles de niños expósitos y en abandono en el Distrito
Federal, así como del marco normativo que regula a las autoridades e instituciones encargadas
de prestar atención, cuidados y asistencia a los mismos. Así el presente documento puede servir
de referencia por los actores clave garantes encargados de la protección y cuidado de lo
menores, en lo que respecta a la armonización de la legislación y normatividad concerniente a la
atención integral a los menores de edad, concretamente a la integración de sus expedientes
conforme a estándares internacionales e integrales de atención que permitan garantizar lo
relacionado a su derecho de identidad. Finalmente el presente documento expone una
propuesta de adición de una fracción y un artículo a la Ley de albergues públicos y privados para
niñas y niños del Distrito Federal, con el fin de que se incluya la obligación y supervisión de los
funcionarios de la integración del expediente de identidad del menor.
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ANALISIS DE LA LEGISLACIÓN INTERNACIONAL, MEXICANA Y DEL DISTRITO FEDERAL SOBRE LA
INTEGRACIÓN DEL EXPEDIENTE DE NNA ABANDONADOS, EXPÓSITOS O INSTITUCIONALIZADOS
Propuesta de adición de artículos a la Ley de Albergues Públicos y Privados para Niñas y Niños del Distrito Federal
MEDIADORA PRIVADA NO. 138
ESTHER ADRIANA MARTINEZ AVILA
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Introducción
A través de la infancia el ser humano desarrolla las capacidades físicas, intelectuales y emotivas
requeridas para la edad adulta, en ella se gestan las capacidades y condiciones para la vida. El
entorno del menor –familia, escuela, sociedad-‐ el amor y la estimulación intelectual que reciba
o del que carezca en el mismo, le impulsan a desarrollar seguridad, autoestima, capacidades
intelectuales, a socializar y formar su identidad, aprender normas sociales y desarrollar el
sentido de justicia. Lo que hagamos por los niños ahora, eventualmente será también en
beneficio de la sociedad que será la receptora y el espacio de desarrollo de los futuros adultos;
“educa a los niños y no tendrás que castigar a los hombres”. i En vista de su estado de
vulnerabilidad por requiere de protección, cuidados especiales y protección legal. Nosotros,
hombres y mujeres en lo individual y en lo colectivo, a través de las organizaciones particulares,
autoridades locales y gobiernos nacionales, debemos observar medidas de diferente orden en
beneficio del menor. Una de las medidas anteriores se refiere a la legislativa, la cual debe
cumplir con la técnica adecuada a fin de crear leyes y ordenamientos que recojan las
necesidades reales de la infancia mexicana y obliguen a los funcionarios y sociedad en general a
actuar a favor de la misma.
1. La situación de los derechos de los niños: pobreza, México y la falta de datos: En el
documento titulado “Observaciones finales emitidas por el Comité de los Derechos del Niño de
la Organización de las Naciones Unidas respecto al III Informe de México sobre Niñez”ii; se
establece que: “al Comité le preocupa que los datos disponibles no permitan analizar de una
forma amplia y sistemática la situación de los derechos de los niños en el Estado Parte. Los datos
disponibles no se desglosan sistemáticamente por Estado y municipio, por lo que es difícil
concebir y abordar las disparidades regionales. Al Comité también le preocupa la falta de datos
actualizados y desglosados sobre el número y la situación geográfica de los niños que no asisten
a la escuela, los niños de 6 a 14 años que trabajan, los casos de violencia y abuso de niños, los
niños víctimas de explotación comercial y sexual, los niños víctimas de trata, los niños privados
de libertad, los niños migrantes e indígenas y los niños que no fueron inscritos después de nacer.
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El Comité recomienda que el Estado Parte continúe intensificando sus esfuerzos por elaborar un
sistema que facilite la reunión general de datos sobre todos los niños menores de 18 años,
desglosados por sexo y grupos de niños que necesitan protección especial. El Comité recomienda
que el Estado Parte elabore indicadores para vigilar y evaluar eficazmente los progresos
logrados en la aplicación de la Convención y medir la repercusión de las políticas que afectan a
los niños. Se alienta al Estado Parte a que solicite la asistencia técnica del UNICEF y del Instituto
Interamericano del Niño a ese respecto.” Según el reciente reporte “Pobreza y derechos sociales
de niños, niñas y adolescentes en México 2010-‐2012”iii -‐elaborado en conjunto por Unicef y
Coneval-‐ en México solo uno de cada seis niños vive en estado de bienestar; de 40 millones de
mexicanos menores de 17 años que tenemos, más de la mitad -‐21.2 millones-‐, se encuentran en
pobreza y de éstos, el 12.1 por ciento que equivale a 4.7 millones de niños sufren pobreza
extrema; finalmente 8.8 millones de niños en México se ubica en condiciones de vulnerabilidad
por carencias sociales. Más de 80 por ciento de los niños y adolescentes en México no tienen
acceso a servicios de seguridad social, poco más de 60 por ciento carece de algunos servicios
básicos en su hogar y 40 por ciento no tiene un hogar de calidad.
Según el Dictamen de la Iniciativa con proyecto de ley de albergues públicos y privados para
niños, niñas y adolescentes del Distrito Federal, la Comisión de atención a grupos vulnerables en
su considerando noveno indicaba que: “en México es incalculable el número de menores de
edad que se encuentran en riesgo, por no existir una estadística oficial de cuántos menores se
encuentran albergados, no se tiene conocimiento de cuántos albergues existen ni bajo qué
figura jurídica operan, es decir, si constituyen una Asociación Civil, Sociedad Civil o estrictamente
Instituciones de Asistencia Privada, lo que genera que sus responsabilidades respecto de sus
residentes ordenadas por ley pueden ser diversas o nulas. En determinado caso, la falta de
información real respecto a cuántas niñas y niños se encuentren en albergues, quiénes son,
dónde y en qué condiciones están, abre un amplio espacio de riesgo e impunidad.”iv
2. Niños mexicanos en orfandad: Según datos de UNICEF, en 2006 México ocupaba el 2º lugar
de América Latina en cantidad de niños huérfanos con 1.6 millones, sólo después de Brasil que
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tiene 3.7 millones. El Censo de Población y Vivienda 2010 del INEGI registraba sólo 19 mil 174
menores de edad huérfanos internados en casas hogar y finalmente, 682 orfanatos, casas hogar
para menores o casas cuna registrados. La pérdida de cuidados parentales en México y en
América Latina es un fenómeno complejo que debe su origen a diferentes circunstancias que a
continuación se presentan en forma de gráfico:
Causas de pérdida de cuidado parental en América Latinav
3. Menores expósitos o abandonados; ¿quién tiene su tutela, cuidados y atenciones?: El CCFvi,
hace la distinción entre expósito y abandonado; el primero es el menor que es colocado en una
situación de desamparo por quienes conforme a la ley estén obligados a su custodia, protección
y cuidado y no pueda determinarse su origen; mientras que el término menor abandonado, se
refiere a la situación de desamparo se refiera a un menor cuyo origen se conoce. En su artículo
492, el Código citado indica que la ley coloca a los expósitos y abandonados bajo la tutela de la
persona que los haya acogido, quien tendrá las obligaciones, facultades y restricciones previstas
para los demás tutores y considera expósito. Los responsables de las casas de asistencia, ya sean
públicas o privadas, donde se reciban expósitos o abandonados, desempeñarán la tutela de
éstos con arreglo a las leyes y a lo que prevengan los estatutos de la institución. Por lo que
respecta al CCDFvii; considera como situación de desamparo, la que se produce de un hecho a
Conflictos bélicos Migraciones forzadas
Violencia familiar
Falta de acceso a la salud
Falta de acceso a la educación
Falta de acceso a vivienda
Desnutrición
Adicciones
Trabajo infangl Explotación sexual
comercial Discriminación ante
discapacidad y origen étnico Desigualdad económica
Desigualdad social
Embarazo adolescente Mortalidad materna
Muerte accidental
Feminicidios
Guerra contra el narcotráfico
Sida
Callejerización
Desastres naturales
Violencia y maltrato Separación forzada
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causa de la imposibilidad, del incumplimiento o inapropiado ejercicio de los deberes de
protección establecidos por las leyes para la patria potestad, tutela o custodia de los menores,
cuando éstos queden privados de la necesaria asistencia material o moral; ya sea en carácter de
expósitos o abandonados. La doctrina refiere que expósito es el niño recién nacido no mayor de
un mes que ha sido abandonado. La ley de Nacionalidad en su artículo 7, establece que salvo
prueba en contrario, se presume que el niño expósito hallado en territorio nacional ha nacido
en éste y que es hijo de padre y madre mexicanos.viii En el Distrito Federal es el Gobierno, a
través del Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal, quien ejerce la
tutela de los menores en situación de desamparo que no hayan sido acogidos por instituciones
de asistencia social. Cuando el Sistema DIF-‐DF tiene conocimiento de que un menor se
encuentra en situación de desamparo, debe practicar la diligencia de acogimiento respectiva
con la participación del Comité Técnico interinstitucional e interdisciplinario, dando aviso al
Ministerio Público Especializado, quien debe realizar las diligencias necesarias y lo pone de
inmediato bajo el cuidado y atención de dicha institución. El Sistema DIF-‐DF, tiene la obligación
de adoptar todas las medidas necesarias para la atención, protección y tratamiento para el
ejercicio pleno de los derechos del menor de acuerdo a las necesidades específicas y edad,
procurando siempre y en todo momento el sano desarrollo físico, mental, espiritual, moral y
social, dando prioridad a los menores con problemas de adicción a estupefacientes, sustancias
psicotrópicas y alcoholismo. El DIF tiene que realizar las acciones de prevención y protección a
menores para incorporarlos al núcleo familiar, hogares sustitutos o en espacios residenciales
adecuados para su formación e instrucción; y tiene legitimación para promover ante el Juez de
lo Familiar las acciones correspondientes a resolver la situación definitiva del menor, dentro del
término de 10 días contados a partir de aquel en el que el Comité Técnico Interinstitucional e
Interdisciplinario emita el dictamen técnico correspondiente. La asunción de la tutela atribuida
al Gobierno del Distrito Federal, en términos del CPCDFix, lleva consigo la suspensión provisional
de la patria potestad y la tutela ordinarias; sin embargo, son válidos los actos de contenido
patrimonial que realicen los padres o tutores en representación del menor y que sean
beneficiosos para él.
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4. Infancia mexicana institucionalizada: El núcleo familiar es el entorno idóneo para el
desarrollo de un niño y niña, cuando por diversas causas estos se ven privados de aquella,
tienen el derecho a recibir la protección del Estado, quien debe encargarse de procurar una
familia sustituta y cuidados especiales que requieran por su situación de desamparo familiar.
Los artículos 24 y 25 de la Ley para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y
Adolescentes, establecen que las autoridades establecerán las normas y los mecanismos
necesarios a fin de que, siempre que una niña, un niño, una o un adolescente se vean privados
de su familia de origen, se procure su reencuentro con ella. El derecho a la protección del
Estado puede garantizarse según la adopción, preferentemente la adopción plena, la
participación de familias sustitutas y a falta de las anteriores, recurriendo a las Instituciones de
asistencia pública o privada existentes o a la creación de crearán centros asistenciales para este
fin. El Código Civil para el Distrito Federal habla sobre la figura del “acogimiento” que tiene por
objeto la protección inmediata del menor, si éste tiene bienes, el juez decidirá sobre la
administración de los mismos. Tratándose de violencia familiar los responsables de las casas de
asistencia privada u organizaciones civiles previamente autorizadas, donde se reciban menores
en situación de desamparo, los menores sólo tienen los cuidados y atención por parte de estas
hasta en tanto se defina su situación legal. El DIF debe integrar a los menores que permanezcan
bajo su cuidado y atención, en los espacios residenciales de instituciones u organizaciones
civiles, previamente autorizados que se destinen para tal efecto con el fin de garantizar sus
derechos de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento en áreas especializadas que
aseguren su desarrollo integral, de conformidad con el reglamento. Y aunque la ley establece
que se buscará siempre el interés superior del menor y se procurará cuando no sea contrario a
ese interés, su reinserción en la propia familia nos encontramos actualmente frente a una sobre
utilización de la institucionalización de los menores. En 2006 UNICEF estimaba que 8 millones
de niños en todo el mundo estaban institucionalizados. En México y según la Red
Latinoamericana de Acogimiento Familiar (RELAF); en 2007 existía un total de 29.310 niños
viviendo en 703 instituciones. En 2008 la organización internacional; Aldeas Infantiles SOS
estimaba que la cifra de niños privados de cuidado parental en México se elevaba a 1 millón
8,000 menores.x
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Hasta enero de 2009 el Sistema Nacional de Información de la Asistencia Social señalaba que se
tenía registrado un total de 10 mil 326 menores en los albergues del país. La Red por los
Derechos de la Infancia en México afirmó que hasta 2010 había en el país 29 mil 310 menores
de edad que no contaban con cuidados familiares ni institucionales y en el mismo 2010 el INEGI
reportaba que 28 mil niños se encontraban en situación de cuidados alternativos en
albergues. Expertos, como Juan Martín Pérez García, presidente de la Red por los Derechos de
la Infancia en México (REDIM), establecen que en el país se desconoce el número exacto de
menores que se encuentran en cuidados alternativos en albergues. La diversidad y diferencia
de cifras estimadas impiden la generación de estadística confiable que sirva de base para
generar políticas públicas y estrategias de acción para atender a la infancia que se encuentra en
estas situaciones de vulnerabilidad. El informe “La situación de los niños, niñas y adolescentes
en las instituciones de protección y cuidado de América Latina y el Caribe”xi establece que en la
mayoría de los países de la Región se advierte una utilización desmedida de la
institucionalización de niños por razones de protección, pese a que debería ser utilizada
únicamente como medida excepcional. Hace algunos días –el 23 de abril del presente año-‐, la
Comisionada y Relatora sobre los Derechos de la niñez de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, con motivo de la presentación del informe “Derecho del niño y a niña a
vivir en familia”, expresó la sobre la persistencia del modelo de institucionalización de niñas y
niños sin cuidados parentales: “Este modelo supone el funcionamiento de grandes instituciones
residenciales que mantienen bajo su cuidado a un elevado número de niños, sin muchas
posibilidades de prestarle una atención personalizada y de calidad, lo cual repercute
negativamente en su desarrollo”. Según informes de la PGJDF a la Cámara de Diputados, ésta
albergó durante 2013, a 166 niños y niñas víctimas de delito en su centro de estancia transitoria,
lugar donde reciben de forma provisional atención y cuidados.
5. La relación entre el expediente del menor y el derecho a la identidad: El artículo 8 de la
Convención sobre los Derechos del Niño (ONU 1989) establece que “Los Estados Partes se
comprometen a respetar el derecho del niño y a preservar su identidad, incluidos la
nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de conformidad con la ley sin injerencias
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ilícitas” Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el derecho a la identidad puede
ser conceptualizado como el conjunto de atributos y características que permiten la
individualización de la persona en sociedad.
Derecho a la identidad xii : La identidad tiene componentes sociológicos, sicológicos,
socioculturales, políticos, axiológicos y jurídicos. El derecho a la identidad está ligado al
reconocimiento de la personalidad jurídica y a la titularidad de derechos y obligaciones. Un
referente para la comprensión del derecho a la identidad, es la Convención sobre los Derechos
del Niño (CDN); que establece expresamente un derecho del niño a preservar su identidad, lo
que equivale a un derecho que obviamente acompaña a la persona permanentemente en todas
sus etapas. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, si bien no consagra el derecho
a la identidad bajo ese nombre, si incluye, el derecho al nombre, el derecho a la nacionalidad, el
derecho relativo a la protección de la familia y los derechos del niño.
La responsabilidad de los Estados sobre el derecho de identidad: Según la CDN, los Estados
deben velar por la aplicación de estos derechos de conformidad con su legislación nacional y las
obligaciones que hayan contraído en virtud de los instrumentos internacionales pertinentes en
este rubro; de igual forma deben estar comprometidos a respetar el derecho del niño a
preservar su identidad, incluidos la nacionalidad, el nombre y las relaciones familiares de
conformidad con la ley sin injerencias ilícitas. Cuando un niño sea privado ilegalmente de
algunos de los elementos de su identidad o de todos ellos, los Estados deben prestar la
asistencia y protección apropiadas con miras a restablecer rápidamente su identidad. El derecho
a la identidad preexiste como parte indisoluble de la dignidad originaria de las personas, sujetos
y titulares plenos de derechos y libertades fundamentales; y no puede confundirse como uno de
sus elementos que es el registro, sino que se amplia a la obligación de los Estados de
garantizarlo para que así sea un punto de partida para el ejercicio de determinados derechos
civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. El derecho a la identidad no admite
derogación o suspensión, es un derecho autónomo integrado de elementos como el derecho al
nombre, el derecho a la nacionalidad y el derecho a las relaciones familiares, lo cual se
acompaña del deber del Estado de reconocerlos y garantizarlos, en conjunto con aquellos otros
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derechos que se deriven de las propias legislaciones nacionales o bien de las obligaciones que se
hayan contraído en razón de los instrumentos internacionales.
6. Análisis del marco legal y cuerpo normativo sobre la infancia en relación a la regulación del
derecho a la identidad y del “expediente” del menor: La rotación e inestabilidad a la que se ven
expuestos los menores privados de su familia es alta y se agudiza con la dificultad de reconstruir
los lazos familiares al permanecer en estado de institucionalización. Así el expediente del
menor, se vuelve en el recurso documental que contribuirá a que el menor alejado muchas
veces de sus lugares de origen (países, ciudades o incluso colonias), vaya reconstruyendo
vínculos con su historia, sus orígenes, su contexto, la historicidad de su familia y su comunidad;
en suma, su identidad. Lo anterior debe plasmarse en las leyes que actualmente norman la
asistencia y atención a los menores, por lo que en este apartado hacemos un análisis de la
siguiente legislación; a) Ley de Asistencia Social, b) Ley de Atención Integral para el Desarrollo
de las Niñas y los Niños en primera infancia en el Distrito Federal, c) Ley para la protección de
los derechos de niñas, niños y adolescentes, d) Las Normas Oficiales Mexicanas; NOM, e)
Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Niños.
a) Ley de Asistencia Social: La citada ley establece disposiciones de orden público e interés
general que tienen por objeto sentar las bases para la promoción de un Sistema Nacional de
Asistencia Social que fomente y coordine la prestación de servicios de asistencia social pública y
privada e impulse la participación de la sociedad en la materia. El artículo 3º de dicha ley indica
que asistencia social es el conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las
circunstancias de carácter social que impidan el desarrollo integral del individuo, así como la
protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, indefensión desventaja
física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva; dentro de la
asistencia social se integran acciones de promoción, previsión, prevención, protección y
rehabilitación. Como sujetos preferenciales de asistencia social se encuentran los niños, las
niñas, niños y adolescentes, en especial aquellos que se encuentren en situación de riesgo o
afectados por desnutrición; deficiencias en su desarrollo físico o mental, o cuando éste sea
afectado por condiciones familiares adversas; maltrato o abuso; abandono, ausencia o
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irresponsabilidad de progenitores en el cumplimiento y garantía de sus derechos; ser víctimas
de cualquier tipo de explotación; vivir en la calle; ser víctimas del tráfico de personas, la
pornografía y el comercio sexual; trabajar en condiciones que afecten su desarrollo e integridad
física y mental; infractores y víctimas del delito; ser hijos de padres que padezcan enfermedades
terminales o en condiciones de extrema pobreza; ser migrantes y repatriados, y ser víctimas de
conflictos armados y de persecución étnica o religiosa. La atención en establecimientos
especializados a menores y en estado de abandono o desamparo, el ejercicio de la tutela de los
menores y la prestación de servicios de asistencia jurídica y de orientación social a menores se
ubican como servicios básicos de salud en materia de asistencia social.
b) Ley de Atención Integral para el Desarrollo de las Niñas y los Niños en primera infancia
en el Distrito Federal: Esta ley tiene por objeto proteger, reconocer y garantizar el desarrollo
físico, mental, emocional y social de las niñas y los niños en primera infancia, a fin de propiciar
su pleno e integral desarrollo, que les permita una mayor movilidad en el aspecto social,
económico, político y cultural, contribuyendo a una mejor calidad de vida; en sus disposiciones
generales incluye la definición del término abandono, pero la crítica surge al constatar que en el
cuerpo de la ley no regula, ni se refiere o atiende a este estado si recurrente en la infancia del
Distrito Federal.
c) Ley para la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes: La citada Ley fue
publicada el 29 de mayo de 2000 y la última reforma data del reciente 2 de abril del presente
año. El objeto de esta ley es garantizar a niñas, niños y adolescentes la tutela y el respeto de los
derechos fundamentales reconocidos en la Constitución mexicana. En su artículo 22 integra lo
relativo al derecho a la identidad y lo expone como un derecho compuesto por los siguientes
elementos; A. Tener un nombre y los apellidos de los padres desde que nazca y a ser inscrito en
el Registro Civil, B. Tener una nacionalidad, de acuerdo con lo establecido en la Constitución,
C. Conocer su filiación y su origen, salvo en los casos que las leyes lo prohíban, D. Pertenecer a
un grupo cultural y compartir con sus integrantes costumbres, religión, idioma o lengua, sin que
esto pueda ser entendido como razón para contrariar ninguno de sus derechos. A fin de que
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niñas, niños y adolescentes puedan ejercer plenamente el derecho a su identidad, las normas de
cada Entidad Federativa podrán disponer lo necesario para que la madre y el padre los
registren, sin distinción en virtud de las circunstancias de su nacimiento.
Es interesante constatar que la legislación en comento no se limita a reducir el derecho a la
identidad con el registro del menor. El apartado C. Y D. es de utilidad para confirmar la
propuesta de este trabajo, pues amplía el derecho a la identidad al conocimiento de la filiación,
origen, religión, idioma o lengua; elementos y datos que en el tratamiento y atención del menor
son extraviados, olvidados o desconocidos. El legislador y la autoridad, deben obligar a los
diferentes profesionales que intervienen en la atención al menor (desde las personas que
encuentran al menor expósito, el ministerio público, las I.A.P, los albergues, etc.) a salvaguardar,
preservar y poner a disposición del menor los elementos que le permitan reconstruir su
identidad.
d) Las Normas Oficiales Mexicanas relativas a la asistencia de menores: Las normas
oficiales mexicanas; mejor conocidas como NOM, tienen fuerza de ley. La Dirección General de
Normas es un departamento de la Secretaría de Economía y es responsable de crear las NOM. El
17 de diciembre de 1999 fue publicada en el DOF la NOM-‐167-‐SSA1-‐1997; “Para la prestación
de servicios de asistencia social para menores y adultos mayores”; cuyo objeto fue el establecer
los procedimientos para uniformar principios, criterios, políticas y estrategias en la prestación
de servicios y desarrollo de actividades en materia de asistencia social a menores y adultos
mayores; en cuyo texto se contenían disposiciones relativas a la atención integral a menores en
instituciones de asistencia social, así como a la prestación de servicios de asistencia social en
guarderías infantiles. El 29 de abril de 2010; con el fin de actualizar el contenido de la norma, se
publicó en el DOF, el Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-‐NOM-‐032-‐SSA3-‐2009;
“Asistencia social. Prestación de servicios de asistencia social para niños, niñas y adolescentes
en situación de riesgo y vulnerabilidad” con la finalidad de ser sometido a la consulta pública.
Dentro de los aspectos que se contemplaron en dicho proyecto estuvieron los relacionados con
las condiciones de seguridad y protección civil que debían seguirse en los establecimientos y
espacios que prestan servicios de cuidado, atención, alimentación y alojamiento para niños,
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niñas y adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad, se incluyó un apéndice normativo
denominado “Medidas de seguridad y protección civil para establecimientos y espacios que
presten servicios de asistencia social a niños, niñas y adolescentes”, el cual fue elaborado con la
opinión de la Coordinación General de Protección Civil; incluyendo medidas que deberían ser
observadas por los sujetos obligados por dicha norma; condiciones de seguridad y protección a
sus personas, atendiendo siempre al principio del interés superior del menor. El 27 de mayo de
ese mismo año, se publicó en el DOF la “Norma Oficial Mexicana de emergencia NOM-‐EM-‐001-‐
SSA3-‐2010, asistencia social. Prestación de servicios de asistencia social para niños, niñas y
adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad” por parte de la Subsecretaria de
Integración y Desarrollo del Sector Salud y Presidenta del Comité Consultivo Nacional de
Normalización de Innovación, Desarrollo, Tecnologías e Información en Salud. El 22 de
noviembre del mismo 2010 y en términos del artículo 48 de la Ley Federal sobre Metrología y
Normalizaciónxiii, se publicó en el DOF, un aviso de prórroga a la misma norma argumentando
que permanecían las circunstancias que motivaron la expedición de la mencionada NOM;
Norma Oficial Mexicana de Emergencia NOM-‐EM-‐001-‐SSA3-‐2010, “con el objeto de contar con
un instrumento normativo, que estableciera las características de los servicios y las condiciones
de seguridad y protección civil que debían observarse en los establecimientos y espacios de los
sectores público, social y privado que brindan cuidado y atención a niños, niñas y adolescentes
en situación de riesgo y vulnerabilidad”.
La integración del “expediente administrativo” según la NOM: Mientras que en la NOM-‐167-‐
SSA1-‐1997 sólo se hace alusión a la integración de un “expediente único actualizado” pero no se
indica sus especificaciones; la NOM-‐EM-‐001-‐SSA3-‐2010 en su número 8, la integra lo relativo al
“registro e información”; determinando que todo establecimiento y espacio que brinde servicios
de asistencia social a niños, niñas y adolescentes debe elaborar lo siguiente: expediente
administrativo o en su caso, expediente clínico, índices de mortalidad, reporte de
enfermedades infectocontagiosas a la Secretaría de Salud y las demás que determinen otros
ordenamientos aplicables. Por expediente administrativo establece que es el conjunto
ordenado de documentos que integran la información personal de los niños, niñas y
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adolescentes, de acuerdo al modelo de atención, el cual se entiende como el conjunto de
acciones lógicamente estructuradas y organizadas por instituciones del sector público, social o
privado, para brindar servicios en función de las necesidades y características de la población y
de acuerdo a los fines y alcances de los establecimientos y espacios asistenciales. Si bien la
norma establece que la prestación de servicios de asistencia social para niños, niñas y
adolescentes en situación de riesgo y vulnerabilidad, se llevará a cabo entre otros con el
expediente administrativo de los niños, niñas y adolescentes, y que las actividades inherentes a
la prestación de servicios a niños, niñas y adolescentes en casa cuna, casa hogar, internado,
albergue temporal y permanente deben incluir entre otras la elaboración del expediente
administrativo de los niños, niñas y adolescentes; ésta no expone de manera clara los
elementos que deben integrar o la forma del expediente en cuestión; permitiendo así la
incertidumbre de conceptos y dejando al prestador del servicio en posibilidad de interpretar a
su conformidad y no a la del interés del menor, la concepción y elaboración del expediente.
e) Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Niños xiv :Este
documento emitido por Naciones Unidas el 24 de febrero del 2010, mediante la resolución No.
64/142 de la Asamblea General de las Naciones Unidas reafirma la Declaración Universal de
Derechos Humanos y la Convención sobre los Derechos del Niño, al establecer pautas de
orientación dentro del ámbito político y práctico con la finalidad de aplicar la Convención sobre
los Derechos del Niño y de las disposiciones de otros instrumentos internacionales relativas a la
protección y al bienestar de los niños privados del cuidado parental o en peligro de encontrarse
en esa situación. En la norma citada, se establecen principios y modalidades de acogimiento; así
como las responsabilidades que debe asumir al respecto el gobierno, la sociedad civil y la
comunidad, también se integran acciones para prevenir la separación de la familia, la
promoción del cuidado parental, la prevención de la necesidad de los sistemas alternos de
acogimiento y las políticas que deben desarrollar los Estados en cuanto a las modalidades de
acogimiento, medidas de control y monitoreo, etc.
La integración del “expediente” según las Directrices: Según las Directrices; cada niño, niña o
adolescente debe ser registrado y contar con un expediente de acuerdo al interés superior del
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niño. A partir de la directriz 109 del citado texto; se establece que el expediente debe ser un
documento confidencial. Los expedientes de los niños acogidos deberían estar completos,
actualizados, confidenciales y seguros, e incluir información sobre su ingreso y salida y sobre la
forma, contenido y circunstancias de la entrega en acogimiento de cada niño, además de los
correspondientes documentos de identidad y otras señas personales. En el expediente del niño
debería hacerse constar la información sobre su familia, así como incluir los informes basados
en las evaluaciones periódicas. Este expediente debería acompañar al niño durante todo el
período de acogimiento alternativo y ser consultado por los profesionales debidamente
habilitados encargados en cada momento de su cuidado. Los mencionados expedientes
deberían estar a disposición del niño, así como de sus padres o tutores, dentro de los límites
del derecho a la intimidad y confidencialidad del niño, según proceda. Antes, durante y
después de la consulta del expediente se debería proporcionar el asesoramiento pertinente. La
Directriz 99; de las Directrices sobre las Modalidades Alternativas de Cuidado de los Niñosxv
establece que para promover en el niño el sentido de la propia identidad, debería llevarse, con
la participación de este, un diario de vida que contenga la información relativa a cada etapa de
la vida del niño, junto con las fotografías, los objetos personales y los recuerdos
correspondientes, para que el niño pudiera disponer de él durante toda su vida.
7. Propuesta: Adicionar la fracción VII al artículo 11 y el artículo 19 de la LEY DE ALBERGUES
PÚBLICOS Y PRIVADOS PARA NIÑAS Y NIÑOS DEL DISTRITO FEDERAL y recorrer los subsecuentes
artículos para que se incluya la obligación y supervisión de los funcionarios de la integración del
expediente de identidad del menor.
La Ley de albergues públicos y privados para niñas y niños del distrito federalxvi tiene por objeto
regular el funcionamiento de los albergues públicos y privados, sin fines de lucro que tienen un
fin preeminentemente de asistencia social que tengan bajo su cuidado a niñas y niños en el
Distrito Federal, para garantizar su integridad física, psicológica y su situación jurídica. Las
adiciones propuestas determinarían como obligación de los funcionarios la integración del
expediente de identidad del menor, integrando los aciertos de la legislación analizada. De igual
forma, las adiciones propuestas servirían de referencia para que la Dirección General de
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Normas; departamento de la Secretaría de Economía modifique las Normas Oficiales Mexicanas
que regulan la atención asistencial a los menores en el país.
Ejemplo:
DECRETO por el que se adiciona la fracción VII al artículo 11 y se adiciona el artículo 19 de la
LEY DE ALBERGUES PÚBLICOS Y PRIVADOS PARA NIÑAS Y NIÑOS DEL DISTRITO FEDERAL y se
recorren los subsecuentes artículos para quedar como sigue:
CAPÍTULO II FACULTADES Y OBLIGACIONES DE LAS AUTORIDADES
Artículo 11.-‐ Corresponde al DIF-‐DF, las siguientes atribuciones:
(…)
VII. Llevar a cabo revisiones periódicas y constantes a todos los albergues públicos y privados para niños y niñas del Distrito Federal y de sus expedientes para constatar que los mismos observen las recomendaciones de las Normas Oficiales Mexicanas en materia de Asistencia Social y se encuentren en estricto orden según lo dispuesto en el artículo 19 de la presente Ley.
(…)
CAPÍTULO IV
DE LAS OBLIGACIONES DE LAS Y LOS TITULARES DE ALBERGUES PARA NIÑAS Y NIÑOS. (…) Artículo 19.-‐ Los albergues llevarán un expediente único por menor. Los expedientes de los niños acogidos deberán estar completos, actualizados y en un lugar seguro. Este expediente único deberá acompañar al niño durante todo el período de acogimiento alternativo y estará accesible solo y salvo lo que sea requerido por ley y debidamente fundamentado y motivado. Podrá ser consultado por los profesionales debidamente habilitados encargados en cada momento de su cuidado; estarn a disposición del niño, así como de sus padres o tutores, dentro de los límites del derecho a la intimidad y confidencialidad del niño, según proceda. Los expedientes contendrán como mínimo lo siguiente:
I. Carátula: Documento informativo a utilizar en caso de urgencia donde se cuenten con los datos de localización rápida de datos relevantes concernientes a la salud, situación jurídica, escolaridad y desarrollo emocional del menor; fotografía vigente, nombre completo, edad, sexo, lugar de nacimiento, entidad o lugar de localización, no. de averiguación previa si aplica, delito del que fue víctima, relación con otros hermanos o parientes beneficiarios de la institución, institución de
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procedencia, tipo de sangre, grado de escolaridad, enfermedades o alergias; así como con el número de expediente interno.
II. Información familiar III. Registro de ingreso IV. Registro de visitas con firmas de los visitantes autorizados V. Plan de atención VI. Apartado de departamento legal:
Informe jurídico, Documentación oficial y fotocopias, Documentación legal, Fecha de última consulta de Averiguación Previa, Relación de visitantes permitidos por la autoridad competente y copia del oficio correspondiente de autorización, Informe de servicios jurídicos otorgados.
VII. Apartado de departamento de trabajo social: Informe de trabajo social, Documentación aplicable, Historial de servicios recibidos por parte de instituciones privadas o públicas en la materia
VIII. Apartado de departamento de atención psicológica: Informe psicológico, Notas de seguimiento
IX. Apartado de departamento de atención médica: Expediente médico, Informe de salud física, Medicamentos recibidos, Tratamientos pasados y actuales, Historial de servicios recibidos por parte de instituciones privadas o públicas en la materia
X. Diario de vida; que contenga la información relativa a cada etapa de la vida del niño, junto con las fotografías, los objetos personales y los recuerdos correspondientes, para que el niño pueda disponer de él durante toda su vida y posteriormente a la salida del albergue o institución que le brinda la atención.
XI. En su caso; registro de egreso Conclusiones Los actores clave encargados de la protección y cuidado deben generar trabajo en conjunto y
coordinación de esfuerzos para unificar la legislación y normatividad concerniente a la atención
integral a los menores de edad en el Distrito Federal: nos referimos a las 4 normas analizadas
Ley de Asistencia Social, Ley de Atención Integral para el Desarrollo de las Niñas y los Niños en
primera infancia en el Distrito Federal, Ley para la protección de los derechos de niñas, niños y
adolescentes y Las Normas Oficiales Mexicanas correspondientes; de manera que éstas
cuenten con los elementos normativos necesarios para garantizar que el menor sea atendido
bajo criterios y protocolos de acción unificados, evitando su re victimización y trámites
innecesarios cuando pasa a través de las diferentes dependencias e instituciones de asistencia y
atención.
Actualmente se discute la Ley General para la Garantía de los Derechos de Niñas, Niños y
Adolescentes, un documento legislativo que incluye planteamientos, de diversas organizaciones
públicas y privadas favor de las niñas, los niños y las y los adolescentes del país, que entre otros
aciertos, propone la creación de una nueva figura; el Secretariado Ejecutivo Nacional de los
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Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, como un organismo dependiente del Sistema
Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, con autonomía técnica, de gestión y
presupuestal, cuya función sería la de coordinar la recopilación de información estadística y
relevante en materia de niñas, niños y adolescentes; en este orden de ideas, la integración de
un expediente del menor que este conforme a las necesidades reales del menor, que vislumbre
la reconstrucción de su historia y que proteja su identidad es de gran importancia para los miles
de niños en situación de abandono en nuestro país y sin duda para cada uno de estos pequeños
que requieren de nuestra protección y cuidado.
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BIBLIOGRAFÍA
i Frase atribuida al matemático y filósofo Pitágoras. ii Observaciones finales emitidas por el Comité de los Derechos del Niño de la Organización de las Naciones Unidas respecto al III informe de México sobre la niñez, Naciones Unidas-‐UNICEF, Junio de 2006; 20 pp. Enlace: http://www.unicef.org/mexico/spanish/mx_resources_informe_crc_mexico.pdf iii Pobreza y derechos sociales de niñas, niños y adolescentes en México, 201-‐2012, UNICEF-‐CONEVAL, México; 20 pp. Enlace: http://www.unicef.org/mexico/spanish/UN_BriefPobreza_web.pdf iv Dictamen de la iniciativa con proyecto de ley de albergues públicos y privados para niños, niñas y adolescentes del Distrito Federal, Asamblea legislativa del Distrito Federal, V Legislatura; 25 pp. Enlace: http://www.aldf.gob.mx/archivo-‐f0489fb6b01096f4d585d5234f12d713.pdf v Gráfico elaborado a partir de información contenida en el “Documento de divulgación latinoamericano. Niños, niñas y adolescentes sin cuidados parentales en América latina Contextos, causas y consecuencias de la privación del derecho a la convivencia familiar y comunitaria”; http://www.relaf.org/Documento.pdf y “Estatus de la infancia-‐México; Análisis de la Situación de los Derechos de los niños y niñas privados del cuidado parental o en riesgo de perderlo”; Aldeas Infantiles SOS; http://www.aldeasinfantiles.org.mx/getmedia/65e928cf-‐de01-‐4f02-‐a5ea-‐82426b01880e/Status-‐de-‐la-‐infancia-‐en-‐Mexico.pdf?ext=.pdf Páginas consultadas el 5 de mayo de 2014. vi Código Civil Federal vii Código Civil para el Distrito Federal viii Ley de Nacionalidad, Ley publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de enero de 1998, Enlace: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/53.pdf ix Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal x Estatus de la Infancia-‐México; Análisis de la situación de los derechos de los niños y niñas privados del cuidado parental o en riesgo de perderlo, Aldeas Infantiles SOS-‐Ririki, 2008, México; 28 pp; Enlace: http://www.aldeasinfantiles.org.mx/getmedia/65e928cf-‐de01-‐4f02-‐a5ea-‐82426b01880e/Status-‐de-‐la-‐infancia-‐en-‐Mexico.pdf?ext=.pdf xiLa situación de los niños, niñas y adolescentes en las instituciones de protección y cuidado de América Latina y el Caribe, UNICEF, 2013, 67 pp, Enlace: http://www.unicef.org/lac/La_situacion_de_NNA_en_instituciones_en_LAC_-‐_Sept_2013.pdf xii Opinión aprobada por el comité jurídico interamericano sobre el alcance del derecho a la identidad; OEA, 10 agosto 2007, Enlace: http://www.oas.org/cji/CJI-‐doc_276-‐07_rev1.pdf, xiii Este artículo establece que en casos de emergencia, la dependencia competente podrá elaborar directamente, aún sin haber mediado anteproyecto o proyecto y, en su caso, con la participación de las
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demás dependencias competentes, la norma oficial mexicana, misma que ordenará se publique en el Diario Oficial de la Federación con una vigencia máxima de seis meses. xiv Directrices sobre las modalidades alternativas de cuidado de los niños, Naciones Unidas, 15 de junio de 2009; Enlace: http://www.crin.org/docs/Espanol_Directrices_aprobadas_CDDHH.pdf xv Ibidem xvi Ley de Albergues públicos y privados para niñas y niños del Distrito Federal; Enlace: http://187.141.34.92/index.php/editar-‐articulo-‐leyes-‐y-‐reglamentos/27-‐leyes/239-‐leydealberguespublicosyprivadosparaninasyninosdeldistritofederal#ley-‐de-‐albergues-‐públicos-‐y-‐privados-‐para-‐niñas-‐y-‐niños-‐del-‐distrito-‐federal