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Políticas de hábitat y movilidad en la Ciudad de Buenos Aires en el 2011

ÍNDICE

1. Breve introducción a la Ciudad 2. Habitar la Ciudad a. Mercado inmobiliario y acceso al suelo urbano b. Políticas y programas implementados c. Regularización de autoridades en las villas de la Ciudad 3. Las políticas de transporte en la Ciudad a. Gestión de los medios de transporte b. El tránsito y la movilidad saludable c. Subsidios, SUBE y el camino hacia el derecho a la movilidad 4. Perspectivas y propuestas para 2012

Este documento de trabajo fue realizado por quienes integran el área de Hábitat y Movilidad del Centro de Estudios Perspectiva Sur – Generación Política Sur: Geraldine Oniszczuk, Luna Miguens, Nicolás Ferme, Luis Cecchi, Ignacio Puente, Jordana Timerman, Lucila Capelli y Gabriela Tavella.

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I) BREVE INTRODUCCION A LA CIUDAD

La Ciudad de Buenos Aires es el centro urbano más importante y dinámico de la Argentina, concentrando gran parte de las actividades económicas, políticas, sociales y culturales del país. A su vez, históricamente ha detentado índices de desarrollo económico y social significativamente mejores que los del promedio nacional, y los últimos años no fueron la excepción en este sentido: según datos del Ministerio de Economía Nacional, mientras que, en 2009, la pobreza a nivel nacional representaba el 13,2% de la población, en la Ciudad de Buenos Aires era menos de la mitad (6,1%)1. A su vez, su Producto Bruto Geográfico (PBG) ha crecido alrededor del 80% desde 2002 hasta la actualidad2. Sin embargo, la Ciudad aún tiene importantes desafíos que afrontar y superar, particularmente en relación a los amplios sectores de su población que hoy se encuentran segregados a nivel político, social, económico y espacial.

En efecto, los altos niveles de polarización social y económica que todavía persisten y, aún más, se profundizan, ponen en evidencia la dinámica excluyente que caracteriza a los mecanismos que condicionan el acceso a habitar la Ciudad de Buenos Aires. A su vez, el escaso nivel de intervención estatal sobre estos mecanismos revela la ausencia de voluntad política para lograr que la realidad económica privilegiada de la Ciudad se traduzca en políticas públicas que apunten a construir un espacio urbano más igualitario e inclusivo. Por el contrario, se ha perpetuado un escenario de exclusión urbana, caracterizado por amplias zonas de la Ciudad abandonadas por el Estado, barrios segregados y una marcada división entre el norte y el sur, lo que supone la vulneración sistemática de derechos fundamentales de su población.

El presente informe se propone poner el foco en dos problemáticas en particular, que consideramos interdependientes y particularmente relevantes para la población más vulnerable de la Ciudad: el acceso a la vivienda y el acceso a la movilidad. En cada una de ellas, se realiza un diagnóstico general, a modo de “estado de situación”, para luego observar en particular los aspectos más relevantes de las políticas implementadas por el Gobierno porteño, durante 2011. Las fuentes de información constituyen tanto investigaciones académicas como artículos periodísticos, los cuales han sido relevados a través de un seguimiento sistemático de la prensa a lo largo de todo el año.

La primera parte del informe, dedicado al acceso a la vivienda, aborda tres aspectos de la problemática que consideramos fundamentales: las condiciones de acceso al mercado inmobiliario y al suelo urbano; la implementación de políticas y programas por parte del 1 http://www.mecon.gov.ar/peconomica/dAnper/fichas_provinciales/CABA.pdf 2 En ese período el PBG pasó de 50,000 a 90,000 millones de pesos, aproximadamente. Las cifras están medidas según pesos constantes de 1993.

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gobierno de la Ciudad y, finalmente, los procesos de regularización de autoridades en las villas de la Ciudad. En la segunda parte, el eje movilidad es abordado, mediante un análisis de las políticas de gestión de los medios de transporte, un repaso de los programas de ordenamiento de transito desarrollados y una reflexión en torno a las políticas de revisión de subsidios e implementación del sistema de cobro de boletos electrónico.

II) HABITAR LA CIUDAD DE BUENOS AIRES

a. Mercado inmobiliario y acceso al suelo urbano

Las importantes desigualdades socioeconómicas que caracterizan a la Ciudad de Buenos Aires, reflejadas espacialmente en una marcada polarización entre el sur y el norte de la Ciudad, han sido consolidadas y profundizadas por una explícita desregulación del mercado inmobiliario, esto es, de los mecanismos por los cuales se accede a habitar la Ciudad. Si bien han existido a lo largo de la historia algunas excepciones, como el congelamiento del precio de los alquileres en 1943, o las políticas de subsidio al crédito durante el primer peronismo3, la desregulación del mercado inmobiliario ha sido el denominador común de la política habitacional porteña desde la última dictadura hasta hoy, profundizándose durante la década de los noventa.

El crecimiento económico que ha vivido la Argentina desde 2003 se ha manifestado, en el marco de la ausencia de políticas que regulen la dinámica inmobiliaria, en un aumento sostenido de los precios, tanto de los inmuebles como de los terrenos. A su vez, gran parte del dinamismo que ha adquirido la industria de la construcción se ha concentrado en los barrios de poder adquisitivo medio y alto, aumentando la cantidad de metros cuadrados ofrecidos para estos sectores. A marzo de 2011, según datos de la Dirección de Estadística de la Ciudad4, solo el 20% de las nuevas viviendas se localizaba en las comunas del sur5, donde se concentra la población de menor ingreso. Este sesgo se manifiesta en una alta proporción de viviendas desocupadas: según el Censo 2010, existen en la Ciudad de Buenos Aires 340.975 viviendas desocupadas, esto es, casi el 24% del total. Esto se explica, en gran parte, por la tendencia de los sectores de altos ingresos a utilizar los bienes inmuebles como reserva de valor. La localización de las viviendas confirma esta explicación: al igual que la actividad de la construcción, la mayoría de las viviendas desocupadas se concentra en el corredor norte de la Ciudad, particularmente en las comunas 1, 2, 3, 13 y 14. En contraposición, la 8 (Villa Soldati, Villa Riachuelo y Villa Lugano) es la comuna con menor cantidad de viviendas vacantes.6

3 Oszlak, O. (2001), Merecer la Ciudad. Los pobres y el derecho al espacio urbano, Humanitas-CEDES, Buenos Aires. 4 http://www.estadistica.buenosaires.gov.ar/areas/hacienda/sis_estadistico/areas_tematicas/construcciones/index.php 5 Estas son las comunas 10, 9, 8, 7 y 4. 6 http://www.censo2010.indec.gov.ar/resultadosdefinitivos.asp

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En cuanto a los alquileres, el precio promedio ha aumentado un 21,8% desde agosto de 2010 a agosto de 2011 y el precio medio para un departamento de 2 dormitorios, durante el último año, se ubicó en los $3.940 aproximadamente. Es notoria la dispersión que existe en este sentido: en 2011, mientras que en Nueva Pompeya el precio promedio de los alquileres giró en torno a los $1.179, en Puerto Madero alcanzó los $6.125. A su vez, 2011 fue el primer año de implementación de la Ley 3720, por la cual el Banco Ciudad otorga garantías para alquilar7. La norma contempla el cumplimiento de ciertos requisitos para adquirir el beneficio, entre ellos, que el costo del alquiler no supere el 35% de los ingresos mensuales del beneficiario, que las personas que acceden al programa puedan demostrar sus ingresos y que el inmueble alquilado no supere los 120 metros cuadrados. No existen hasta el momento estudios ni estadísticas sobre las condiciones e impacto de su implementación, lo cual seguramente sería de sumo interés para evaluar el acceso a la vivienda de los sectores medios.

El importante nivel de actividad que ha adquirido en la última década el sector de la construcción se ha traducido, en gran parte, en una mejoría de las condiciones habitacionales para un reducido sector de la población: más cantidad de metros cuadrados para los porteños de mayor poder adquisitivo, lo que supone una elevación del nivel socioeconómico mínimo necesario para acceder a una vivienda en la ciudad. Lejos de tratarse de un fenómeno reciente, esta tendencia presenta antecedentes: mientras que en 1998 se necesitaban 65 sueldos básicos para comprar una vivienda de 60 metros cuadrados, hoy esa cifra trepa a 81 salarios promedio.8 De esta manera, el crecimiento económico de los últimos años se ha traducido paradójicamente en una mayor dificultad para acceder a los bienes y servicios de la Ciudad de Buenos Aires.

La dinámica excluyente de los mecanismos formales de acceso a una vivienda – ya sea a través de la compra o del alquiler-, cada vez más restringida a sectores medio altos, y altos, supone una agudización de los conflictos en torno a la cuestión habitacional, que conduce a los sectores excluidos a recurrir a alternativas informales de habitar la ciudad. De esta manera, la Ciudad de Buenos Aires ha vivido, en los últimos años, un proceso de incremento de la población viviendo en situación de calle, de densificación de villas y asentamientos, y de aumento de tomas de terrenos vacantes y de ocupación de inmuebles: mientras que en 2001 el porcentaje de vivienda deficitaria era del 8,41%, en 2007 alcanzó el 11,6%9. Frente a estos diferentes procesos, la respuesta del Gobierno porteño ha sido parcial, ineficiente y represiva, sin abordar la cuestión habitacional de forma estructural e integral. El 2011 no ha sido la excepción

7 El banco Supervielle es el otro banco que ya venía implementando un sistema similar de garantías para inquilinos.

8 Diario La Nación, http://www.lanacion.com.ar/1416472-se-agranda-la-brecha-entre-los-salarios-y-el-valor-de-la-vivienda (21 de octubre de 2011) 9 Diagnóstico 3: El Derecho a la Vivienda, la Vigencia de los Derechos Humanos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a la luz del derecho supranacional, Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2009)

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en ese sentido. A continuación hacemos un breve repaso de algunos de los acontecimientos que ocurrieron en 2011 en materia de ocupación de terrenos e inmuebles, y desalojos.

En materia de desalojos, el año comenzó con el conflicto de las viviendas sociales del Bajo Flores, que fueron tomadas antes de ser adjudicadas a los vecinos que serían trasladados desde los márgenes del Riachuelo, destinatarios originales de las viviendas. Luego de la intervención de la Corte Suprema, las viviendas fueron desalojadas por la Policía Metropolitana, con apoyo de la Policía Federal. Los ocupantes fueron trasladados provisoriamente a paradores habitacionales, con la promesa de futuros subsidios. A su vez, en el mes de junio, la Policía Metropolitana, también con apoyo de la Federal, ha desalojado alrededor de 240 personas del Asentamiento La Veredita, del barrio Soldati. A cambio, las familias han recibido un subsidio de 700 pesos por diez meses. Un mes después, aproximadamente 80 familias, ex inquilinas del asentamiento Fraga que ya no podían costear el alquiler, tomaron los terrenos linderos a la estación Chacarita del Ferrocarril Urquiza. El Juez Oyarbide ordenó cercar el predio, como una estrategia de desgaste para desalojar los terrenos ocupados. A pesar de la medida, los vecinos resistieron la toma y el asentamiento se encuentra hoy consolidado.

En cuanto a la ocupación de inmuebles, durante el año se multiplicaron los desalojos efectuados por la Policía Metropolitana. Particularmente, a fin de año se hicieron públicas un conjunto de medidas judiciales que buscaban desalojar inmuebles ocupados. Es el caso por ejemplo del inmueble de Humberto Primo al 1600, del cual fueron desalojadas de manera violenta 16 familias. En el marco de ese operativo fueron detenidas 7 personas que resistían la expulsión del edificio. A su vez, también en el mes de diciembre, la Jueza Margarita Braga ordenó el desalojo de un edificio ocupado, ubicado en la Av. Boedo al 1900. La orden fue resistida por las 26 familias ocupantes, que reclaman ser incluidas en la operatoria prevista por la Ley 341, la cual facilita el acceso a un crédito hipotecario para acceder a una vivienda a familias de bajos recursos. Por otro lado, a modo de reflejo de las tensiones y contrapuntos entre las iniciativas políticas que se impulsan por los distintos poderes del Estado en torno a la cuestión del acceso a la vivienda, destacamos la aprobación en diciembre de 2011 de la ley que destina el edificio ubicado en Gascón 123 a la construcción de viviendas sociales. El inmueble es habitado hace 30 años por más de 40 familias, las cuales forman parte de la Cooperativa Nuevo Horizonte y llegaron a ocupar ese inmueble luego de que fuera expropiado durante el Gobierno de Onganía para la construcción de la autovía del Oeste. Las expectativas puestas por la sanción de esta Ley volvieron a ser desalentadas luego de que el Poder Ejecutivo de la Ciudad vetara la norma, poniendo nuevamente en riesgo de desalojo a las familias que habitan el inmueble.

Respecto de lo sucedido luego de la toma del Indoamericano, ocurrida en diciembre de 2010, en el mes de agosto la Cámara de Apelaciones en lo Penal y Contravencional porteña decidió reabrir la causa contra referentes de organizaciones sociales que participaron de la ocupación, dando lugar a la apelación que había realizado el Ministerio Público de la Ciudad. En

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el mes de marzo la jueza María Cristina Nazar había rechazado considerar la ocupación como “delito de usurpación”, entendiendo que los acontecimientos excedían el marco del derecho penal. Cabe señalar, en contraposición, los escasos avances en la investigación tanto en torno a la identificación de los responsables de las tres personas asesinadas durante la toma como en relación al plan integral de viviendas anunciado durante los acontecimientos.

A pesar de los numerosos desalojos ordenados, y de la reapertura de la causa, el año mostró algunas novedades en el plano judicial: en julio la Sala II en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad dictó una sentencia que refleja una visión antagónica a las previamente descritas sobre la problemática habitacional, al sostener que los paradores nocturnos no constituyen una solución habitacional adecuada. Esto supone un giro en la jurisprudencia vigente hasta el momento, que tendía a amparar la fragilidad de las soluciones habitacionales propuestas por el gobierno. A su vez, se destaca la convocatoria, por parte de la Corte Suprema, a una audiencia pública por el caso de una mujer y su hijo de seis años enfermo en situación de calle. La decisión de la Corte Suprema jerarquiza y pone en evidencia la magnitud de la problemática habitacional en la Ciudad de Buenos Aires.

Con todos estos acontecimientos, podemos afirmar que 2011 ha sido un año de continuidad en las principales tendencias del mercado inmobiliario: aumento general de precios de inmuebles y terrenos, concentración de la actividad de la construcción en las comunas de mayor poder adquisitivo, aumento de las viviendas vacantes. Tampoco fue modificado el paradigma dominante en el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial ante situaciones de ocupación, producto de la exclusión social. La represión de familias en situación de pobreza y el abandono de estas personas ante su situación de calle reflejan una hipervaloración del derecho a la propiedad por sobre los derechos sociales de un conjunto importante de la población de la ciudad. Ante este escenario, sumado a las débiles políticas de acceso a la vivienda que describiremos a continuación, no debe sorprender la continuidad y profundización de los procesos de acceso informal al suelo urbano.

b. Políticas y programas implementados

El Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC) es el organismo que históricamente ha concentrado la competencia en materia de vivienda. Entre los principales programas que cuenta este organismo autárquico se encuentran el Programa de Reintegración, Integración y Transformación de Villas (PRIT), el Programa de Autogestión de la Vivienda (PAV), el Programa Vivienda Porteña y de Vivienda Colectiva con Ahorro Previo. Entre estos programas notamos importantes movimientos de partidas presupuestarias entre los presupuestos sancionados por Ley para el 2011 y los créditos vigentes. Puede observarse que aquellos programas destinados a los sectores populares, todos tuvieron una reducción de entre el 26% (PAV) y el 55% (PRIT). Por su parte, los programas de Vivienda Porteña y Vivienda Colectiva

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con Ahorro Previo, tuvieron modificaciones positivas de entre un 85% y un 110% respectivamente.

No obstante, encontramos otra realidad respecto de la ejecución presupuestaria. En términos generales encontramos una subejecución del 70% de los créditos vigentes al IV cuatrimestre dentro del IVC, el cual se distribuye entre todos los programas, alcanzando picos de subejecución del 100% en el Programa de Vivienda Porteña y de 84,8% en el Programas de Vivienda Colectiva con Ahorro Previo. Por su parte, el PRIT tuvo una subejecución de casi el 70% mientras que el PAV rondó en casi un 62%.

Por otro lado, desde 2008, el Gobierno porteño ha distribuido atribuciones del IVC a través de un Convenio Marco en dos organismos más: la Unidad de Gestión de Intervención Social (UGIS) y la Corporación Buenos Aires Sur S.E. (CBASUR). Esta última, una Sociedad del Estado creada en el 2000 para fomentar el desarrollo del sur de la ciudad. En el 2008 se determinó que uno de sus principales objetivos radicaría en abordar la problemática de los asentamientos irregulares en la zona sur de la ciudad. En ese marco, surge a fines de 2010 el PROSUR Hábitat que tiene como líneas de acción la construcción de infraestructura y equipamiento colectivo, el esponjamiento y la construcción de nuevas viviendas en villas, atribuciones que tradicionalmente habían recaído en el IVC. El propósito de estas intervenciones responde a garantizar la seguridad jurídica de las familias que residen en asentamientos informales a través de su regularización dominial. Estas atribuciones están circunscriptas a las villas de la zona sur de la Ciudad de Buenos Aires por la Ley Nº 470/2000, lo que ha redundado que la Villa de Chacarita y la Villa 31 queden fuera de su marco de intervención.

En términos presupuestarios, entre las principales líneas de acción del GCBA en materia de vivienda, en términos comparativos, la CBASUR ha alcanzado los niveles más altos de ejecución alcanzando a casi un 82% al IV cuatrimestre de 2011. Por su parte, la UGIS, hasta ahora dependiente del Ministerio de Desarrollo Social, fue creada con la intención de resolver situaciones puntuales de emergencia habitacional. Esta distribución de los recursos refleja el paradigma actual en políticas habitacionales, que, lejos de mejorar de forma permanente la situación estructural de villas y asentamientos, decide concentrar sus recursos en resolver urgencias puntuales del día a día. En aquello que atañe a su presupuesto, encontramos que ha recibido una reasignación de un 69% más de lo que fue sancionado por la Ley de Presupuesto mientras que ha alcanzado una subejecución de casi el 59% al IV Cuatrimestre de 2011.

Esta descentralización de los organismos ejecutores de políticas en temas de vivienda ha llevado a una fragmentación de la acción estatal en pos de solucionar las situaciones históricas de déficit habitacional. En ese sentido, encontramos que se repite a grandes rasgos el escenario planteado para 2010. Se trata de un clima de fragmentación institucional, desarticulación de las políticas públicas y subejecución presupuestaria. Esto parecería apuntar a dos cuestiones: 1) una

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falta de capacidades institucionales para alcanzar los objetivos de políticas planteadas por los distintos organismos involucrados con el área de vivienda ó, más grave, 2) una falta de voluntad política por parte del Ejecutivo porteño para saldar las deudas históricas que el GCBA mantiene con sus ciudadanos más vulnerables.

No obstante, con la creación de la Secretaría de Hábitat e Inclusión en diciembre de 2011, a partir del Decreto Nº 660/2011 (B.O. 14/12/2011) bajo la órbita del Ministerio de Desarrollo Económico el GCBA busca revertir esta situación de desarticulación institucional. A casi un año del Indoamericano, las repercusiones han llevado a la creación de una nueva institución dentro de la temática de la vivienda con el propósito de articular la política pública. En ese marco, la flamante Secretaría de Hábitat e Inclusión buscará articular a los organismos fuera de nivel de la UGIS, el IVC y el COPIDIS y el PROSUR Hábitat, este último dependiendo de CBASUR.

Esta nueva cristalización institucional en materia de vivienda parecería buscar generar mayor dinamismo en materia de políticas públicas para saldar las deudas que la Ciudad mantiene respecto a la vivienda. A su vez, cabe remarcar el cambio de escenario político que se ha generado en la Legislatura, en particular, dentro de la Comisión de Vivienda. Desde el GCBA, se afirma que el recambio del color político a manos del PRO dentro de esta última comisión apuntaría a una articulación directa con la Secretaría de Hábitat e Inclusión.

Si bien, estamos asistiendo a un cambio radical de contexto en materia de políticas públicas, quizás esto no necesariamente implique una progresividad en la gestión. Atendiendo al Proyecto de Urbanización para la Villa 19, este puede estar marcando un precedente frente a un cambio de estrategia que inaugurará la Secretaría de Hábitat e Inclusión. Se estaría procediendo a un esponjamiento para intervenir en pos de una regularización dominial del terreno y garantizar la seguridad jurídica de sus residentes. No obstante, estas intervenciones no apuntan a terminar de consolidar las viviendas existentes así como tampoco se propone una regularización parcelaria, ni incluye canales de participación activa de la comunidad en el diseño de políticas de inclusión plena a la ciudad. Al fin y al cabo, este enfoque propone principalmente un paso limitado a la formalidad, en la que solamente se reconoce el derecho a la propiedad.

La efectividad de la regularización dominial como vía de integración social es un tema muy debatido en los ámbitos académicos. Uno de los principales referentes en la temática, De Soto10, argumenta que los procesos de regularización dominial permiten a las familias, por un lado, movilizar los recursos invertidos en sus viviendas como capital y así participar del sistema económico formal, principalmente a través del acceso al crédito y alcanzar espirales de ascenso social. Por otro lado, asegura que la seguridad de tenencia que surge de los títulos de propiedad

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De Soto, H. (2000) The mistery of the capital. Ed. Basic Books. Nueva York.

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le permite a las familias poseer mayores garantías para invertir en el mejoramiento de sus viviendas.

Más allá de estas premisas, no hay estudios empíricos que demuestren tales efectos producto de la escrituración. En el estudio cuantitativo realizado por Galiani y Schargrodsky11 no se encuentran relaciones entre la escrituración de la vivienda y la obtención de créditos. No obstante, la seguridad de tenencia que podría llevar a las familias a invertir en el mejoramiento de sus hogares puede arribar a partir de instancias distintas al mero título de propiedad, como algunos estudios de tipo cualitativo afirman12. Por otro lado, a pesar que la resolución del problema de la informalidad es de suma importancia en aquello que refiere al derecho a la ciudad, esto último no se reduce meramente a garantizar el derecho a la propiedad. La problemática que se presenta en el escenario que se avecina con las nuevas cristalizaciones institucionales y las modificaciones en la Comisión de Vivienda de la Legislatura exceden estas cuestiones. Si bien existen instancias que permiten otorgar seguridad en la tenencia en la CABA - que se remontan a la O.M. 39.753/1984 que daba cuenta de los primeros resortes legislativos en materia de radicación de villas, pasando por la ley 148/1998 y las múltiples intervenciones judiciales -, la problemática que aquí se presenta es otra. Al fin y al cabo para garantizar no solo el derecho a la propiedad o a la vivienda y avanzar en garantías de acceso igualitario a la Ciudad, el Gobierno local debería promover un conjunto de recursos a través de líneas de crédito, construcción de nuevas viviendas, equipamiento colectivo y servicios urbanos para reducir las distorsiones que el mercado inmobiliario se encuentra produciendo para mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos más vulnerables.

c. Regularización de autoridades en las villas de la Ciudad

La relación entre las autoridades de la Ciudad de Buenos Aires y los referentes y organizaciones villeras a lo largo de la historia, lejos de mantener un formato único, atravesó distintas etapas institucionales y políticas. Como analiza Clarisa Martínez en su estudio sobre las políticas de radicación de villas en la ciudad desde el retorno de la democracia, las variaciones en las estrategias estatales sobre las políticas de urbanización estuvieron acompañadas por distintos arreglos institucionales que habilitaron espacios formales de diálogo con los referentes populares13. A grandes rasgos, en la década del ’80 se intentó conformar mesas de trabajo y se

11 Galiani, S. y Schargrodsky E. (2010). “Solano: Efectos del otorgamiento de títulos de propiedad sobre la tierra”. Revista Desarrollo Económico, Nº198, Julio-Setiembre, Buenos Aires. 12 Ostuni, F. y Van-Gelder J. (2008). “No sé si legal… ¡pero legítimo es!” En: Cravino, M. (Org.) Los mil barrios informales. UNGS. Los Polvorines. 13 Martínez, Clarisa: “Redefiniciones de la política de radicación de villas en la Ciudad de Buenos Aires. Período 1984-2000”, Revista Mundo Urbano, Universidad de Quilmes, publicado el 1 de junio de 2004. Disponible en: http://mundourbano.unq.edu.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=75&catid=101

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fomentó la organización de comisiones locales, con un reconocimiento débil de las organizaciones que existían en los barrios y una participación más bien pobre. En la década del ’90 se abrió un nuevo espacio formal de diálogo con las organizaciones villeras que coincidió con la consolidación del Movimiento de Villas y Barrios Carenciados de la Capital Federal. En consonancia con la impronta de las políticas aplicadas en este período, se creó un consejo de enlace y diálogo con las villas que funcionó más bien como un mecanismo de captación de dirigentes villeros que terminó desmembrando las organizaciones y deslegitimando a sus representantes. Luego, con la aprobación de la Constitución de la Ciudad y normativas vinculadas con derecho a la vivienda y la participación, se sostuvieron algunos espacios institucionales pero con un nivel de participación relativo y escasa representatividad. En 1998 con la sanción de la Ley 148 se reconoció la necesidad de contar con el involucramiento de referentes de cada villa en los planes de urbanización14. En particular, esta legislación estableció que estos referentes fueran electos a través de comicios regulares, lo cual introdujo una novedad en la lógica de construcción política en villas, ya que la definición de las elecciones dejaría de depender de la voluntad política de los referentes barriales para convocarlas.

Desde 2006 la justicia de la Ciudad de Buenos Aires intervino las villas para dar cumplimiento con lo previsto en la Ley 148 sobre la elección de autoridades barriales15 y, en 2011 se llevaron adelante un número significativo de comicios, lo cual terminó de consolidar el funcionamiento de este mecanismo. Durante los períodos de intervención se garantizaron las condiciones para el desarrollo de los mecanismos formales de democratización de las villas que establecieran autoridades legítimas para mediar en los planes de urbanización y otras obras que el Gobierno de la Ciudad pudiera desarrollar en los barrios. Aun si el trabajo del Juzgado a cargo de todas las causas vinculadas con las villas de la Ciudad significó un avance importante para garantizar el acceso a la justicia, en Junio de 2011 hubo un intento del Tribunal Superior de Justicia para descentralizar las causas, lo cual fue rechazado por un amplio arco de organizaciones sociales y políticas16.

Las intervenciones en villas consistieron en la designación temporaria de una autoridad y un equipo de trabajo interdisciplinario que quedaron a cargo de la representación del barrio ante los organismos de la ciudad y, principalmente, oficiaron de mediadores entre las diversas 14 Ley 148, Artículo 4 , Inciso C: “Representación de los vecinos: Se integrará con un representante por cada villa o N.H.T. comprendido dentro de la presente ley que haya sido electo en comicios regulares, tres representantes de la Federación de Villas, Núcleos y Barrios Marginados de la Ciudad (FEDEVI) y tres representantes del Movimiento de Villas y Barrios Carenciados. En aquellas villas o N.H.T. que no tengan regularizada su representación, su integración se realizará tomando como base la última elección abierta realizada.” 15 Los primeros barrios en ser intervenidos fueron la Villa 20, Piletones y la 21-24 que protagonizaron las primeras elecciones tras un proceso de regularización a cargo del Poder Judicial entre 2006 y 2008. Luego, en octubre de 2008 comenzó una nueva causa a cargo del Juez Gallardo que dio lugar a todas las otras intervenciones, que buscan democratizar 17 villas de la Ciudad. 16 Ver carta de repudio en http://www.generacionpoliticasur.org/2011/06/10/campana-publica-en-defensa-del-acceso-a-la-justicia-en-villas/

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organizaciones villeras y referentes barriales para elegir un sistema de representación y preparar los comicios de cada una de las villas. En este sentido, cada proceso de intervención concluyó con la determinación de distintas instituciones políticas y electorales: sistema de elección uninominal con junta vecinal rotativa (villa 31); listas cerradas para la junta vecinal más un cuerpo de delegados por manzana (Fátima y Piletones); listas cerradas pero con sistema de lemas (villa 20); cuerpo de delegados proporcional por manzana que conforman una junta vecinal con 27 representantes (Playón de Chacarita).

El desarrollo de las intervenciones y de los comicios en ninguno de los casos fue posible programarlos con exactitud. Estos procesos contaron con varias postergaciones de fechas de las elecciones, impugnaciones de patrones, revisiones de reglamentos e, incluso, hubo algunos casos de violencia política17. Aun así, este año se destaca por haberse desarrollado con normalidad las elecciones de Villa Fátima (marzo), Villa 20 (junio), Piletones (agosto), Playón de Chacarita (noviembre) y Ramón Carrillo I y II (diciembre)18. La participación en las elecciones barriales osciló entre el 40 y 50%, lo cual es auspiciante, teniendo en cuenta los escasos recursos y tiempo disponible para difundir las características de los comicios y las propuestas de los y las candidatas. Respecto de los resultados de estas elecciones en Barrio Fátima y en Villa 20 resultaron ganadoras listas electorales compuestas por referentes sociales con trabajo comunitario que integran distintas organizaciones sociales y políticas. En el primer caso, con un 53%, ganó la lista integrada por representantes de tres organizaciones más bien vinculadas al kirchnerismo (La Cámpora, La Corriente Política 17 de Agosto y Construyendo Sueños). En Villa 20 el Frente Unidos Por el Cambio, integrado por el Movimiento Barrios de pie, la Corriente Clasista y Combativa y el Frente Darío Santillán se impusieron al tradicional dirigente barrial Chancalay con un 27% de los votos. Es preocupante el caso de Los Piletones, donde la dirigente Mónica Ruejas obtuvo la mayoría simple de los votos y fue por lo tanto electa legítimamente como presidenta del barrio, lo cual fue desconocido por las autoridades del IVC al negarle la posibilidad de administrar los bienes comunitarios. Quedan todavía intervenidas y en proceso de organización de sus comicios las villas Rodrigo Bueno y 1-11-14. Asimismo, la villa 21-24 cuenta con autoridades con mandato vencido, por lo que deberá convocarse a elecciones nuevamente.

La política de las organizaciones en las villas, así como las acciones que son desarrolladas por parte del Estado en relación con la política en las villas no son procesos uniformes ni necesariamente constantes. En este período de regularización de autoridades, es fundamental sostener el impulso del poder judicial para garantizar el buen desarrollo de las elecciones y la periodicidad fijada por las normas vigentes. En adelante será definitorio observar 17 Un ejemplo de intensidad fue el incendio provocado al tráiler de la intervención en diciembre de 2010 en Villa 3 Barrio Fátima. 18 En el caso de Ramón Carillo las elecciones se desarrollaron bajo la gestión del Instituto de la Vivienda de la Ciudad, sin intervención judicial.

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cómo se consolida esta institucionalidad y de qué manera se termina de articular con el poder ejecutivo local el reconocimiento de las autoridades villeras. Asimismo, es fundamental inscribir esta representatividad en un diálogo con la puesta en funcionamiento de las autoridades comunales. Al fin y al cabo, el 2011 resultó un año histórico para el proceso de descentralización de la Ciudad, al desarrollarse también las primeras elecciones de comuneros/as. De estos intercambios institucionales e inserción de las autoridades villeras en estos debates políticos dependerá la posibilidad de sostener este proceso de legalidad y legitimidad de sus elecciones de autoridades y, asimismo, el reconocimiento de trabajar las problemáticas de urbanización de las villas con una participación protagonista de los referentes populares.

III) LAS POLITICAS DE MOVILIDAD EN LA CIUDAD

a. Gestión de los medios de transporte

La gestión del transporte en la Ciudad de Buenos Aires está marcada por una superposición de autoridades: el gobierno nacional tiene autoridad sobre el transporte que conecta la CABA y el conurbano, incluyendo la mayoría de las líneas de colectivos y los trenes urbanos; mientras que el gobierno porteño controla el trazado urbano (incluyendo el andar a pie y bicicleta), los colectivos que operan únicamente dentro de la ciudad y, ahora, los subtes. Esta fragmentación, ampliamente discutida19, aparece como eje estructural en el análisis de políticas del sector. El reciente traspaso del subte del ámbito nacional al porteño marca un paso importante en las responsabilidades asumidas por el gobierno local en los servicios públicos que operan en su territorio. Sin embargo, considerando el alcance real de la ciudad, que desborda los límites políticos de la CABA, este caso es una anomalía: la gestión del transporte en la región metropolitana necesariamente tendrá que involucrar la articulación de varias instancias de gobierno.

Con respecto a la construcción y ampliación de la red de subterráneos, durante el 2011 se encontraron los mayores avances en la planificación y extensión de las líneas H y E. Para la nueva línea de subtes que se estrenó recién en 2010 y es la primera en unir el norte y sur de la Ciudad, se licitaron la construcción de seis nuevas estaciones: Córdoba, Santa Fe, Las Heras y Plaza Francia, rumbo al Norte de la Ciudad y Pompeya y Sáenz, hacia la zona Sur. Esta obra, que unirá Pompeya con Recoleta, se financiará con un bono y recursos propios. Detrás de esta licitación, compitieron dos de los grupos económicos más grandes de la Argentina, las empresas Techint y Roggio. Finalmente, la obra fue adjudicada al grupo Techint por US$ 400 millones. Por otro lado, en 2011 avanzó la obra de extensión de la línea E a cargo del gobierno nacional, 19 Ver, por ejemplo: “Instituciones metropolitanas y calidad de las políticas públicas: el caso del transporte”, Oniszczuk, Geraldine en La Gran Buenos Aires: Rompecabezas Metropolitano, CIPPEC, 2011. Y Gutiérrez, A. y J. Rearte (2006) “Segregación y accesibilidad a servicios públicos de transporte en la Ciudad de Buenos Aires”. En: Brasileiro, A. y P. Marques da Silva (eds.) Panorama Nacional da Pesquisa em Transportes 2006, ANPET, ISBN 85-87893-12-2, Río de Janeiro, pp. 829-840.

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que unirá Retiro con Plaza de Mayo, por debajo de la avenida Alem. La extensión de esta línea implicará la conexión con los ferrocarriles que salen de Retiro, y con las líneas B debajo del Correo Central y con la D y A en la Plaza de Mayo. En 2012 se inaugurarán tres estaciones: Correo Central, Catalinas (situada entre la avenida Córdoba y la calle Paraguay) y Retiro. La inversión en las tareas de prolongación será de $337 millones y el plazo de ejecución es de alrededor de tres años desde el comienzo de la construcción.

Si bien estas obras y proyectos planificados significan un avance en la proyección de la red, aun persisten serias dificultades de gestión para ampliarla a gran escala. En marzo de 2011 el jefe de gobierno porteño anunció un acuerdo con China para la construcción “llave en mano” de la línea G de subtes por unos 1500 millones de dólares, la cual iría desde Retiro hasta Villa del Parque (por debajo de las avenidas Córdoba y Estado de Israel). El acuerdo fue rubricado por Néstor Grindetti, Ministro de Hacienda de la Ciudad, en mayo. Sin embargo, en noviembre el gobierno porteño decidió no seguir adelante con el acuerdo anunciado.

Asimismo, a principios de 2011, desde el gobierno porteño informaron que para fines de este año estarían inauguradas cuatro nuevas estaciones: dos de la línea A (San José de Flores y San Pedrito) y dos de la B (Juan Manuel de Rosas y Echeverría). Sin bien estas obras concluyeron prácticamente en su totalidad, ninguna de estas estaciones ha sido inaugurada en el transcurso del año. En este sentido, el ex director de SBASE Carlos Holubica, sostiene que tres estaciones inauguradas en el período 2008-2010 (Puan, Carabobo, Corrientes), 2.3 kilómetros de subte construidos y 453 millones de dólares invertidos, son el resumen numérico de lo ejecutado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires en la gestión de Mauricio Macri. Y, si bien es cierto que es el Poder Ejecutivo que más invirtió en dinero, Holubica sostiene que la gestión macrista en la comparación de los kilómetros construidos con el dinero invertido "no es eficiente".20 Las gestiones anteriores de Aníbal Ibarra y Jorge Telerman inauguraron, en el período 2000-2007, siete estaciones de subte (Tronador, Los Incas, Caseros, Inclán, Humberto I, Venezuela, Once), construyendo 6.4 kilómetros de subte con una inversión total de 294 millones de dólares. En línea con esta situación en la que resulta muy difícil mejorar el servicio a través de su expansión, el mismo presidente de SBASE, Juan Pablo Piccardo señaló que “más allá de la expansión territorial, el gran desafío es mejorar las actuales frecuencias. La tecnología instalada permitiría bajar de 3,5 minutos a 2 minutos la frecuencia en las líneas B, C y D, las más congestionadas.”21

El proceso de negociación de traspaso de subtes a la Ciudad culminó en los últimos días del año, haciendo caso a una demanda postergada. Si bien las negociaciones comenzaron a fines de octubre, se confirmó el último fin de semana del año que la Ciudad asumiría la gestión de los

20 Noticias Urbanas - 28/07/2011 Subtes: Macri construye pero no es eficiente. 21 Clarín – 7/8/2011 Sumarán estaciones y buscan aumentar las frecuencias.

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subtes a partir del primer día de enero. El acuerdo comprende la transferencia por parte del gobierno nacional de 360 mil millones de pesos a la Ciudad en concepto de subsidios. Esta cifra corresponde a casi el 60% de los subsidios que recibió la red en 2011. Además se acordó que la Nación continuará con las inversiones y las obras pendientes. Al anunciar el acuerdo entre las partes no fue definido si la Ciudad aportaría el restante de los fondos o si los cubriría con un propuesto aumento de 127% del costo del boleto. Finalmente, el gobierno porteño inmediatamente propuso una suba de la tarifa a $2.50, a lo que se enfrentaron asociaciones de consumidores y legisladores de la oposición. Los recursos de amparo no fueron aceptados por la justicia porteña, más allá de violación a la ley que regula los servicios públicos de la Ciudad (210 de 1999) que establece que la suba de las tarifas debe ser consensuada mediante audiencia pública.

El traspaso de la red representa una ventana de oportunidad para debatir el modelo de gestión del transporte subterráneo, que tenga la calidad del servicio como tema principal y la comodidad de los usuarios como objetivo fundamental22. En este sentido, será importante definir cuál será el rol de Subterráneos de Buenos Aires Sociedad del Estado (SBASE) -la empresa estatal que administró la red de subterráneos hasta su concesión en 1991- y que actualmente está a cargo del diseño, control y ejecución de las obras de expansión y la administración de las siete estaciones de la línea H.

Asimismo, la discusión sobre la gestión de la red de subterráneos puso en el centro de la agenda el debate en torno a los subsidios que mantenían congelada la tarifa desde la devaluación en 2002. Un estudio de campo realizado por la Secretaría de Transporte de la Nación, a través de la Investigación de Transporte Urbano Público de Buenos Aires (Intrupuba), arrojó que el 88,3 % de los pasajeros que utilizan el subte pertenece a un nivel socioeconómico medio o medio alto.23 Este dato es corroborado desde la Fundación Pensar, ligada con el oficialismo porteño, que en mayo publicó un estudio que señala que el 89% de los usuarios de subte podrían pagar la tarifa plena24. Sin embargo, expertos marcan que la triplicación de la tarifa sí podría impactar significativamente un 15 % de los pasajeros de subte. Cabe destacar que el subterráneo no es utilizado únicamente por los residentes de la Ciudad, se estima que no menos del 50% de los usuarios residen en el conurbano bonaerense, quienes combinan su uso con el ferrocarril y colectivo, pagando varios boletos por viaje.

Paralelamente a estas discusiones que se originaron por la cuestión del traspaso del subte, luego de 10 años de subsidios a las empresas concesionarias de la gestión e inversión ferroviaria, 22 Ver, entre distintos aportes generados en el marco de este debate, los producidos por La Scalabrini en: ¿De qué hablamos cuando debatimos el traspaso del subte a la ciudad? Buenos Aires, 2011: Disponible en http://www.lascalabrini.com/2011/12/de-que-hablamos-cuando-debatimos-el.html. 23 Investigación de Transporte Urbano Público de Buenos Aires (INTRUPUBA), Secretaría de Transporte de la Nación. Buenos Aires, 2008. 24 Enelsubte.com – 25/05/11 Un estudio señala que el 89% de los usuarios del Subte podría pagar la tarifa plena.

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el gobierno nacional ha manifestado rever esa política, haciendo foco en la necesidad de subsidiar la oferta. Este desafío podría significar a futuro la renegociación de ciertos contratos. Para ello, el Poder Ejecutivo Nacional sancionó en el decreto 752/2008 la creación de la Administración de Infraestructura Ferroviaria (ADIF) –cuyo objetivo es la administración de la infraestructura ferroviaria y la explotación de los bienes de titularidad del Estado que forman parte de la infraestructura ferroviaria- y la Operadora Ferroviaria del Estado (SOFSE) –que tiene a su cargo la operación de los servicios de transporte ferroviario, de carga y pasajeros, que le sean asignados. Ante la existencia de este marco institucional, deberá evaluarse la gestión de los trenes metropolitanos por las diversas empresas concesionarias. Sobre este punto, Pérez (2010)25 plantea que los concesionarios privados de los servicios de trenes metropolitano comienzan a incurrir en incumplimientos contractuales desde el momento en que se hacen cargo de las concesiones y no cuando el Estado deja de pagar los subsidios (producto de la crisis económica y política de 2001 y 2002), lo que hace pensar que más que un problema de ingreso de capitales se trata de un problema de falta de control de la acción de los privados.

Por otro lado, la administración de las concesiones ferroviarias atravesó múltiples focos de tensión con los usuarios. En este sentido, Pérez (2010) plantea que los incidentes en Haedo (2006), Constitución (2007) y Castelar (2008), podrían ser explicados por la ausencia de canales efectivos para el procesamiento de demandas de usuarios de los servicios, quienes encontrarían en el desborde una vía de expresión eficiente para desencadenar cambios que resultan favorables a sus intereses. Sin embargo, a la luz de los acontecimientos ocurridos en el mes de mayo de 2011, cuando cuatro personas fueron detenidas y catorce vagones terminaron incendiados luego de que distintos grupos de personas atacaran los trenes en cuatro puntos distintos de la línea Sarmiento, nos preguntamos si efectivamente es válido afirmar que los desbordes ocurridos pueden ser leídos cómo una acción racional y premeditada de usuarios que buscan defender sus intereses. La participación en las políticas de transporte, probablemente, deba ser incentivada no solo como un insumo de control, sino que además como una vía de propuestas para mejorar la accesibilidad a los servicios26.

En relación con el transporte automotor, cabe destacar que en el mes de agosto se creó un plan para la renovación de casi diez mil micros que recorren el área urbana y suburbana de la Región Metropolitana de Buenos Aires, el cual consiste en la apertura de una línea de crédito del Banco Nación con tasa subsidiada del 9% final y está destinado a que las empresas de transporte público de pasajeros renueven su flota. El programa comprende a 9.700 micros de las líneas de colectivos que tienen cabecera en la Ciudad Autónoma, circulan por los más de 18 distritos del Conurbano y brindan servicios a 4,4 millones de pasajeros por día. La medida permitiría bajar el

25 Pérez, Verónica (2010): “La gestión del sistema ferroviario urbano de pasajeros. Un terreno fértil para el desborde hostil de los disconformes (1994-2008)”. Revista Transporte y Territorio Nº 3. Universidad de Buenos Aires. 26 Argentina.ar – 25/08/11 Plan de Renovación de la Flota de Colectivos Metropolitanos .

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promedio de antigüedad de los colectivos urbanos a 5 años – actualmente un 25% de la flota tiene más de 10 años de antigüedad – y generaría 5.000 puestos de trabajo que creará se sumarán a los 15 mil que ya tiene el sector. En rigor, esta medida aplica a las líneas de jurisdicción nacional, que representan el 58,9% de los viajes en colectivo del área metropolitana según datos de la encuesta de Intrupuba de la Secretaría de Transporte de la Nación. Según el último informe publicado por la Cooperación Andina de Fomento (CAF), la antigüedad promedio de la flota de autobús de Buenos Aires es de 10,3 años. Comparada con el resto de la región, Buenos Aires se ubica antes que Lima (20), Caracas (16), Bogotá (12,8) y Montevideo (12,3); y después de Río de Janeiro (6), Santiago (5), Sao Pablo (5), Porto Alegre (4,8)27.

b. El tránsito y la movilidad saludable

Durante el 2011 se continuaron las políticas de revisión de sentido de las avenidas y ordenamiento de la circulación del transporte automotor. Se extendió el horario de doble mano en avenida Libertador, entre Pueyrredón y Sarmiento, el contracarril sentido norte es de 15 a 22 hs. Así, se buscó descongestionar la cantidad de autos en Figueroa Alcorta. Por otro lado, se amplió la doble mano en la avenida Santa Fe hasta Libertad. Como consecuencia seis líneas de colectivo cambiaron su recorrido. Asimismo, el gobierno porteño avanzó con las obras de ampliación de la avenida Santa Fe, en su intersección con la avenida Bullrich, con el fin de eliminar el estrechamiento vial que se produce en ese punto neurálgico de Palermo. De este modo, el histórico puente ferroviario que cruza la avenida luce remozado: se colocó el nuevo tramo de vías; se quitó parte del terraplén que sostenía la vieja estructura y se abrieron nuevos carriles al tránsito sobre Santa Fe. La obra costó alrededor de 24 millones de pesos y permitió que se sumaran cuatro carriles, en total, a los seis ya existentes. De esta forma, actualmente la circulación dispone de cinco carriles de ida y cinco de vuelta.

En mayo se inauguró el Metrobus de la calle Juan B. Justo, que une Liniers con Palermo. El Metrobus consta de dos líneas de colectivos articulados (34 y 166) que circulan por carriles exclusivos. Por estos carriles también circulan otras líneas que cuentan con unidades simples (53, 99, 109, 110 y 172). Desde diversos sectores se ha criticado que la calle Juan B. Justo es una arteria de tránsito pesado, y que los carriles del Metrobus dejaron sólo dos carriles libres para este tipo de tránsito que deberá buscar vías alternativas. Si bien este sistema lleva un año de implementación, aún queda por revisar la invasión de los carriles exclusivos por parte de automóviles particulares; las frecuencias de las unidades; y, fundamentalmente, la articulación con otros modos de transporte: subte, tren y bicicletas28. Por otro lado, el gobierno porteño anunció que para 2012 se avanzará con un nuevo Metrobus que circulará por la avenida 9 de Julio y unirá la terminal de Retiro con la de Constitución. Este proyecto se realizará en

27 Cooperación Andina de Fomento (2010). Observatorio de Movilidad Urbana para América Latina. 28 La Nación – 30/08/11 Cinco aciertos y cinco errores tras la puesta en marcha del Metrobús.

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reemplazo de la construcción de la autopista subterránea que no se llevará a cabo. Asimismo, para el 2013 se planea un nuevo ramal para la zona sur de la ciudad que conectaría Barracas y Parque Patricios con Villa Soldati y Lugano, comenzando desde Constitución. En este sentido, hay que tener en cuenta, como plantea Gutiérrez (2010)29, que las políticas basadas en sistemas troncoalimentados e integración tarifaria, tienden a hacer más eficiente lo mismo: un transporte metropolitano de baja cobertura territorial, orientado a grandes densidades de población organizadas en torno a los ejes troncales, de mayor valor del suelo y nivel socioeconómico.

Cabe destacar que en agosto del 2011, 11 personas fallecieron y 200 fueron heridas cuando un colectivo de la línea 92 fue arrollado por un tren luego de cruzar las vías de la calle Artigas en el barrio de Flores, con la barrera baja. A raíz de esta tragedia, la legislatura porteña agregó la infracción de cruzar con la barrera baja como causal para retener preventivamente la licencia de conducir. Asimismo, en noviembre, la legislatura aprobó una ley que sanciona con una falta grave al conductor que pase con barreras bajas por un cruce ferroviario y le quita diez puntos en el scoring. Entre 2008 y 2010 el total de siniestros por accidentes de tránsito se redujo un 3,44% y de acuerdo con la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) la cifra de víctimas en la Ciudad es de 10.15430. Aun si resta continuar disminuyendo los accidentes fatales, cabe destacar que la CABA tiene la tasa más baja de víctimas mortales por accidentes de tránsito del país, que se calculó para el 2010 de 3,34 por cada 100.000 habitantes.

La Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) y el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires implementaron un sistema de fotomultas por alta velocidad en la avenida General Paz para penalizar el exceso de velocidad. Esto se desprende de la cantidad de accidentes que experimentó la vía perimetral de Capital. En este sentido, el control sobre la velocidad de la avenida será realizado en conjunto entre ambos gobiernos que actualmente miden la velocidad en toda la trama. Además de esta medida de recaudación por infracción, el gobierno de la Ciudad aplicó dos aumentos para los peajes de las autopistas porteñas. De este modo, la suba en 2011 fue del 35%, porcentaje mayor al índice de inflación oficial y alternativa. En el mes de diciembre se informó que el proyecto de construcción de una autopista subterránea para tránsito liviano, que uniría las autopistas Illia y 25 de Mayo, no se llevará a cabo. El objetivo de su construcción se orientaba a descomprimir el tránsito en la superficie y liberar la 9 de Julio para el transporte público.

Finalmente, a un año de la inauguración del programa Bicicletas de Buenos Aires, el principal programa de movilidad saludable que está siendo implementado, el servicio de bicing tienen 38.300 usuarios inscriptos, quienes han llevado a cabo 390 mil viajes. Hay un promedio

29 Op. Cit. 30 Según datos publicados por la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) en su sitio web. Disponible en http://www.mininterior.gov.ar/ansv/estadisticas.php?idName=segVial&idNameSubMenu=segVialEstad%C3%ADstica (enero 2012).

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de 3.500 viajes por día. El programa de “alquiler” gratuito de bicicletas tiene como objetivo promover el uso de ese medio de transporte y permitir llegar a puntos neurálgicos de la Ciudad. Si bien se critica el corto alcance de los 70 km de la red de ciclovías, es un primer paso para hacer más segura y práctica una alternativa de movilidad urbana.

Según una encuesta de la Subsecretaría de Transporte del gobierno porteño, sólo el 8,4% de los viajes se realizan con fines recreativos. El 54% son por razones laborales y el 12%, por motivos de estudio31. A futuro, se espera que se amplíe la red de bicing que hoy cuenta con 21 paradas, que se ubican en su mayoría en el norte de la ciudad, o en la zona turística del Sur (San Telmo).32 De la misma forma, expertos señalan que la red de ciclovías no está pensada como conector entre diferentes modos de transporte. En particular se nota la falta de una solución para las avenidas importantes, así dejando de lado la posibilidad de conectar diferentes zonas de la ciudad. En este sentido, la política parecería estar direccionada a habitantes del corredor norte o fines turísticos, ignorando la población de otros sectores que ya utilizan la bicicleta como forma de transporte. También faltan medidas que permitirían mayor conectividad entre la bicicleta y otros modos de transporte, como por ejemplo guarderías en estaciones de subte.33

c. Subsidios, SUBE y el camino hacia el derecho a la movilidad

La política de subsidios al transporte, que afecta a todo el sistema de la ciudad –y su eventual continuación para ciertos sectores- no es sólo un incentivo al trabajo, sino además una garantía de acceso a otros derechos. Mientras que en el 2010 los subsidios al transporte público fueron de $10.000 millones, durante el 2011 totalizaron unos $18.000 millones. Los subsidios destinados a los colectivos urbanos, superaron los $1.100 millones mensuales. La mayor parte, de ese dinero ($870 millones), se dirige a líneas de corta y media distancia de la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) como compensaciones tarifarias y reconocimiento de mayores gastos de operación, salarios y combustibles. De esta manera, cada uno de los colectivos que circulan por la Capital Federal y el Gran Buenos Aires, recibe un subsidio mensual de $54.375. A su vez, los subsidios destinados a las líneas del interior ascienden a $235 millones mensuales, que corresponden en promedio a unos $14.600 por cada vehículo en circulación. En el caso de los trenes urbanos y los subtes, los subsidios tarifarios ascienden, en promedio, a $ 500 millones mensuales que reciben las operadoras privadas para cubrir los mayores costos de explotación que no pueden trasladar a los boletos. Luego de años de congelamiento de tarifas y subsidio del Estado, es necesario repensar el sistema de transporte que actualmente descansa en las reformas implementadas, principalmente, en la década del noventa. Este esquema, como señala Gutiérrez, ha significado un aumento sostenido de las tarifas en

31 Clarín - 16/10/11, La mayoría de viajes de bicing son para ir al trabajo. 32 Mejor en Bici – El Servicio y Mapa de Estaciones. 33 Página 12 - 02/01/11, La bici “new age” y Debate - 04/11/12, ¿La revolución en bicicleta? .

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dólares: “Los ingresos en $/km crecen un 130% y $/veh un 153% entre 1992 y 2008 (CNRT, 2010). En líneas generales, se describe una performance de negocio que pasa de obtener menos ingresos transportando más pasajeros, a más ingreso transportando menos.” 34 Según anunció el gobierno nacional, durante 2012 se empezará a redirigir los subsidios al transporte desde las empresas hacia los pasajeros. El objetivo de esta medida es que el sistema discrimine automáticamente entre los usuarios y les cobre una tarifa menor a los de más bajos recursos. El Gobierno, según precisó, acreditará luego la diferencia a cada línea de colectivo o a las concesionarias de trenes y subtes. Entre otras razones, la medida apunta a la eficiencia del sistema de subsidios. Actualmente los subsidios se otorgan en base a declaraciones juradas de las empresas de transporte, mientras que el sistema electrónico permitiría un control más estricto de la cantidad de pasajeros utilizando el servicio35. Teniendo en cuenta estas cuestiones, es inevitable pensar que si bien la discusión sobre la actualización de tarifas resulta inevitable, no habrá que perder de vista el objetivo de los últimos diez años: garantizar que toda la ciudadanía pueda acceder a la ciudad. En este sentido, se espera que en un futuro se revierta la perspectiva que fue aplicada para la actualización de la tarifa de subtes en la Ciudad y que se busque un subsidio direfenciado según nivel de ingresos, incorporando un análisis de la estructura de costos que plantean las empresas concesionarias de los servicios.

En esta línea, el sistema de boleto único (SUBE) apunta al cambio de paradigma que se busca implementar en la gestión del transporte. De la práctica tradicional basada en programar la infraestructura y servicios incidiendo sólo en la oferta, se propone pensar desde la gestión en la demanda y la consecución de determinados objetivos de carácter social y ambiental. En este contexto se inscribe el debate en torno al derecho a la movilidad, que atraviesa al transporte desde la perspectiva de las personas, que ven en su garantía la posibilidad de acceso a otros derechos como la salud, educación, esparcimiento, participación política, etc. Así, como señalan Miralles-Guasch y Cebollada i Frontera (2003)36, la movilidad no tiene sólo una dimensión cotidiana sino que encierra también, especialmente, una perspectiva política que incide en la opción de ciudad y en la forma de vida que se ofrece a las personas y que enlaza con otras políticas urbanas como puede ser, entre otras, las de vivienda, de diseño urbano o de espacio público. El diseño de políticas de movilidad, en efecto, debe buscar responder a las preguntas: ¿cómo llegan los ciudadanos a los distintos emplazamientos?, ¿pueden llegar todos?, ¿Hacia quienes deben dirigirse los esfuerzos estatales para garantizar un mejor acceso? En este sentido, resulta alentadora la posible reformulación del esquema de subsidios a la demanda según nivel de ingreso y el lanzamiento de las Bases para el Plan Quinquenal del Transporte Argentino que

34Op. cit 35BAE - 24/11/11 - Schiavi adelantó que el SUBE detectará a usuarios con menos recursos y les cobrará menos. 36Miralles-Guasch, Carme & Cebollada i Frontera, Ángel (2003). “Movilidad y transporte. Opciones políticas para la cuidad”. Documento de trabajo. Fundación Alternativas. Barcelona.

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deja de manifiesto el interés político de garantizar el derecho a la movilidad. Al fin y al cabo, de las acciones que puedan concretarse en 2012 en el sentido mencionado depende la posibilidad de mejorar sustancialmente las condiciones de acceso a la movilidad en la RMBA 37.

Actualmente el sistema de transporte de la RMBA tiene un subsidio del 70 %. Cada

usuario paga alrededor de un tercio de lo que se calcula que debiera costar el boleto.38 Pero el sistema de “subsidio a la oferta” implica distorsiones en el acceso real de los usuarios. Al trabajar sobre la masividad, se aplica tanto a alguien que viaja desde lugar del conurbano norte hasta el centro de la ciudad (en tren, con aire acondicionado y pagando 0,80 centavos) como a quienes viven otra localidad del conurbano con menos accesos y toman hasta cuatro medios de transporte para movilizarse (colectivo, tren, subte, colectivo) gastando alrededor de 8 pesos y tardando mucho más tiempo39.

El SUBE tiene como objetivos descomprimir el uso de monedas, mejorar la información

acerca de la actividad del transporte y así generar las condiciones para analizar la pauta de distribución del sistema de subsidios. Esta reforma del sistema de cobro de boletos fue anunciada por el gobierno nacional en el año 2009 y al finalizar el 2011 ya se estaba utilizando prácticamente en toda la RMBA. Este proceso de implementación contó con algunas dificultades derivadas de la resistencia que plantearon grupos de transportistas que buscaban cobrar el valor de los boletos las 24 horas y no perder totalmente el control de la venta de pasajes. Con este sistema en funcionamiento, el Estado tiene por primera vez un control absoluto de todas las transacciones que existen. Esto permitirá blanquear todas las actividades económicas ligadas a este sector y tener una idea clara de la cantidad de viajes y de pasajeros transportados40. Además será un importante insumo para la planificación estratégica de la red.

IV) PERSPECTIVAS Y PROPUESTAS PARA 2012

El concepto de Derecho a la Ciudad comprende la posibilidad igualitaria de participar en las actividades que el medio urbano ofrece y busca la inclusión de los ciudadanos en las distintas

37 Plan Quinquenal de Transporte Argentino (2012-2016): “la movilidad es central en la definición de la calidad de vida, la relación con la pobreza y el acceso a otros bienes y servicios vitales. Las personas que caen fuera del sistema formal se encuentran física y jurídicamente aisladas. Esto tiene impacto directo en las desigualdades dentro de la sociedad. Desde la perspectiva de una democracia inclusiva y de los derechos de los habitantes de una localidad, el patrón de exclusión es absolutamente inaceptable. Entendida así, la movilidad habilita la integración social mediante la integración y conectividad espacial territorial. Documento de trabajo de la Secretaría de Transporte de la Nación. 38 La Nación – 10/08/11 Sin el subsidio, el boleto de colectivo costaría $ 3,75. 39 Miradas al Sur – 28/08/11 Un boleto único, electrónico e inteligente. 40 La Nación – 10/10/11 Schiavi: “El boleto permitió blanquear toda la actividad del trasporte”.

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esferas (productiva, comercial, de ocio, asociativa, etc.)41. Este derecho puede ser ejercido sólo si existe un adecuado acceso de las personas al conjunto del territorio urbano. El Derecho a la Ciudad exige que todos los ciudadanos, sin excepciones, puedan acceder a los distintos bienes, servicios y actividades que ésta ofrece. Como se ha desarrollado en este documento, los diagnósticos realizados sobre la situación de acceso al hábitat y a la movilidad en la Ciudad de Buenos Aires ofrecen un panorama preocupante en torno a esta cuestión. En efecto, las políticas aplicadas hasta el momento no parecen ofrecer soluciones estructurales que busquen revertir o corregir los factores que generan procesos de desarrollo urbano excluyentes.

En particular, las políticas vinculadas con las condiciones de acceso a la vivienda y suelo urbano en la Ciudad continúan reproduciendo los factores de segregación socio-espacial. La débil regulación estatal que actualmente estructura los procesos de crecimiento de la ciudad tiende a fortalecer las desigualdades existentes. Con estas condiciones, el sector de la construcción se ha vuelto principalmente un reducto de especulación financiera segura en la que no se aplica ningún tipo de estimulo para que orientar las inversiones a las necesidades de la sociedad. En este sentido, cabe destacar la importancia de innovar en el diseño de medidas que atiendan a las necesidades del conjunto de la población. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, en donde el problema de acceso al suelo urbano convive con un porcentaje inusual de viviendas ociosas, resulta fundamental discutir la forma en la que el Estado puede corregir esta distorsión de mercado42. Por otro lado, la agudización de la problemática de acceso a la vivienda trajo consigo un incremento de la conflictividad social, cuestión que el Gobierno de la Ciudad ha afrontado de manera constante a través de la represión en nombre de la defensa del derecho a la propiedad privada o del espacio público. La posibilidad de revertir este abordaje de la problemática por parte del poder público depende en gran medida de las intervenciones y procesos políticos que se impulsen por parte de todos los sectores que entienden la importancia de avanzar hacia la producción de garantías para el acceso a derechos de manera igualitaria. En este sentido, el 2012 será un año en el que resultará fundamental seguir impulsando y apoyando los procesos de democratización de villas, las discusiones en los ámbitos comunales y aquellas intervenciones judiciales que se orienten a garantizar los derechos sociales de los habitantes de la Ciudad.

Por su parte, las políticas de movilidad en la CABA han tenido, en los últimos años, un enfoque de contención, tanto desde el gobierno nacional como el de la Ciudad: subsidios tarifarios apuntados a la oferta -como medida preventiva surgida de la crisis del 2001-; extensión de las líneas de subterráneos existentes; implementación de medidas paliativas de control del

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Ver publicación: Derecho a la Ciudad: por una Ciudad para todas y todos. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Coordinado por María Cristina Perceval y Jordana Timerman, Buenos Aires, 2011. 42

Para conocer ejemplos de otras Ciudades en las que se incorporaron gravámenes a las viviendas ociosas, ver Geraldine Oniszczuk y Luna Miguens, Miradas al Sur 30 de octubre de 2011. Disponible en : http://sur.infonews.com/notas/desequilibrios-e-inequidad-en-el-mercado-inmobiliario

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tránsito como los contracarriles en ciertas avenidas; y, recientemente, la embrionaria construcción de bicisendas y sistema de alquiler de bicicletas en algunos puntos del corredor norte. En este sentido, si bien este recurso permitió mantener el status quo del sistema de transporte, no apuntó a garantizar el acceso a la Ciudad. En efecto, como señala Gutiérrez (2010)43, el transporte público en el área metropolitana aún no está llegando a la ciudad en expansión (demográfica y territorial) ni a la “base de la pirámide” en términos de precio aun fuertemente subsidiado, lo cual debe alertarnos sobre los componentes del sistema que actualmente generan determinadas dificultades o inequidades. En este sentido, más allá de la apuesta por una autoridad metropolitana que permita una mejor articulación de las políticas, es necesario planificar la gestión a mediano y largo plazo, entendiendo que las políticas de transporte y movilidad tienen que relacionarse con la planificación territorial y urbana. La vinculación entre estos dos sectores, para que sea efectiva, tiene que visualizarse en los organigramas de la administración local. Hace falta iniciar un proceso de articulación y planificación que abarca las diferentes jurisdicciones y coordinan acciones. La CABA, como centro neurálgico de la región debería tomar un rol activo en este proceso y profundizar sus propuestas para impulsar un plan integral de gestión de esta problemática.

43Op. cit